Sebastian INDRA Negocjacje akcesyjne w obszarze „środowisko n

WARSZTATY 2000 nt. Zagrożenia naturalne w górnictwie
____________________________________________________________________________
Mat. Symp. Warsztaty 2000
str. 37-43
Sebastian INDRA
Centrum Informacji Europejskiej Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa
Negocjacje akcesyjne w obszarze „środowisko naturalne”
Streszczenie
Artykuł dotyczy negocjacji o członkostwo Polski w Unii Europejskiej, polskiej strategii
integracji oraz kosztów związanych z procesem dostosowywania polskiego prawa i gospodarki do wymogów ekologicznych Unii Europejskiej.
1. Wprowadzenie
Po zakończeniu pierwszej fazy procesu negocjacji o członkostwo Polski w Unii
Europejskiej, tzw. screeningu polegającego na sprawdzaniu polskiego prawa pod kątem jego
zgodności z prawem wspólnotowym w każdym z obszarów dostosowawczych, przystąpiono do
przygotowywania stanowiska negocjacyjnych. Strona Polska przekazała 29 stanowisk
negocjacyjnych dotyczących obszarów dostosowawczych. Tymczasowo zamknięto negocjacje
w 9 obszarach, w 14 negocjacje zostały otwarte, a 6 stanowisk negocjacyjnych zostało przez
Polskę złożonych, ale negocjacje nie zostały rozpoczęte. Negocjacje akcesyjne w obszarze
Środowiska Naturalnego oraz proces dostosowywania do wymagań ekologicznego prawa
wspólnotowego są zadaniem złożonym, ponieważ obszar ekologicznego aquis communautaire
(dorobku prawnego) zawiera szeroki zakres uregulowań, wpływających na funkcjonowanie
zarówno podmiotów gospodarczych jak i społecznych.
Stanowisko negocjacyjne w obszarze Środowisko Naturalne przyjęte zostało przez Radę
Ministrów 5 października 1999 roku, a 8 października przekazane zostało stronie wspólnotowej. Negocjacje akcesyjne w tym obszarze zostały otwarte 7 grudnia 1999 roku. Strona Polska
zaakceptowała i zobowiązała się wdrożyć do dnia 31 grudnia 2002 roku aquis communautaire
w tym obszarze z wyjątkiem implementacji kilkunastu wspólnotowych aktów prawnych1 co do
których Polska zgłosiła konieczność skorzystania z okresów przejściowych. Dziedzina
negocjacji „Środowisko” została zamieszczona w końcowej części harmonogramu negocjacji
akcesyjnych z powodu swej złożoności. Działania dostosowawcze w tej dziedzinie obejmują
transpozycje prawa wspólnotowego do prawa krajowego, wdrożenie, monitorowanie oraz
egzekwowania jego poprawnego przestrzegania. Tak szeroki zakres działań dostosowawczych
w dziedzinie ochrony środowiska wynika z szerokiego zakresu uregulowań ekologicznych
uwarunkowań prawnych. Aquis communautaire w tym obszarze ma też dynamiczny charakter
związany z dostosowywaniem się Unii Europejskiej do nowych wyzwań stwarzanych przez
narastające zagrożenie dla środowiska w obszarze lokalnym i globalnym. Przeciwdziałanie im
wymaga przyjęcia nowych rozwiązań lub zaostrzanie starszych standardów ekologicznych.
Wszystko to powoduje, że działania dostosowawcze w tym obszarze są bardzo kosztowne.
_______________________________________________________________
37
S. INDRA - Negocjacje akcesyjne w obszarze „środowisko naturalne”
____________________________________________________________________________
Przewidywane koszty dostosowań w tym obszarze w latach 1999-2015 oszacowano na ponad
30 mld euro. Strona Wspólnotowa dostrzegając, że tak wielkie inwestycje mogą być
niemożliwe do zrealizowania w oparciu o wyłącznie własne środki, postanowiła że w tym
obszarze Polska może liczyć na wsparcie.
2. Strategia integracji
Dostosowanie do wymagań Unii Europejskiej w obszarze ochrony środowiska, będzie
przebiegało w dwóch etapach. W pierwszym nastąpi transpozycja przepisów prawa UE do
prawa polskiego, a proces ten ma się zakończyć przed zakładanym terminem uzyskania
członkostwa w Unii, czyli do dnia 31 grudnia 2002 roku. Drugi etap polegający na wdrożeniu
wymagań przepisów ochrony środowiska będzie trudniejszy i bardziej czasochłonny.
Powodem tego są już wspomniane wysokie koszty koniecznych inwestycji dostosowawczych,
które oceniane są na kwotę przekraczającą 30 miliardów euro (tabela 2.1). Roczne nakłady na
programy akcesyjne zostały ocenione prze Bank Światowy na sumę od 1,5 do 4,7 mld euro
(całkowite koszty średnioroczne), zaś przez specjalistów z PHARE-DISAE na kwotę od 2,8
mld euro (w 2005 roku) do 6,8 mld euro (w roku 2010). Z obliczeń tych wynika, że
w najbliższych latach sfinansowanie programu integracyjnego będzie wymagało 2-3 krotnie
większych nakładów finansowych, niż ma to miejsce obecnie. Wysoki koszt programów
dostosowawczych jest wynikiem po pierwsze „zaszłości ekologicznych” z lat 1945-89, a także
z innego podejścia do prawa ochrony środowiska w Polsce i Unii Europejskiej. Przewodnim
motywem polskiego prawa ekologicznego jest ochrona zasobów przyrodniczych i efekt
ekologiczny. Natomiast prawo UE podchodzi do ochrony środowiska w sposób techniczny
zobowiązując użytkowników środowiska (w tym podmioty gospodarcze) do bezwzględnego
respektowania standardów produktowych i emisyjnych.
Tabela 2.1
Szacunek skumulowanych nakładów inwestycyjnych realizacji programów dostosowawczych
w Polsce w wybranych dziedzinach (w miliardach EURO)
Sektor
Woda pitna
Kanalizacja
Oczyszczanie ścieków
Ochrona wód przed azotanami
Redukcja emisji do atmosfery
Jakość powietrza
Gospodarka odpadami
Suma
Koszty wg. Banku Światowego1
Scenariusz "niski"
Scenariusz "wysoki"
3,3
7,3
6,8
8,9
1,5
2,6
2,4
3,0
1,4
9,1
3,0
4,1
2,3
4,0
20,7
39,0
Koszty wg.
PHARE-DISAE2
0,1
6,4
3,5
0,8
3,6
14,4
1 – World Bank, 1999: Poland. Complying with EU Environmental Legislation. Final Report. WB ECA.
2 – PHARE– DISAE, 1998: Costing and Financial Analysis of Approccimation in Environment: Raport
z projektu Phare POL-101. Całkowite skumulowane nakłady inwestycyjne wdrożenia w Polsce
kluczowych dyrektyw UE, eksperci PHARE – DISAE oszacowali na 32,2 miliarda EURO (przyjmując 10
letni okres ich wdrażania).
Akceptując jedną z podstawowych zasad funkcjonowania Unii Europejskiej, którą jest
swobodny przepływ towarów, przyjęto założenie, że działania dostosowawcze w obszarze
_______________________________________________________________
38
WARSZTATY 2000 nt. Zagrożenia naturalne w górnictwie
____________________________________________________________________________
„Środowisko” będą realizowane w pierwszej kolejności w odniesieniu do przepisów mających
wpływ na funkcjonowanie jednolitego rynku. Ze względu na wysokie koszty programów
dostosowawczych, a także możliwe negatywne skutki społeczne spowodowane zbyt szybkim
wdrożeniem prawa wspólnotowego (wzrost inflacji, eliminacja z rynku słabszych podmiotów
gospodarczych, a w konsekwencji wzrost bezrobocia, utrata szans konkurencyjnych polskich
podmiotów gospodarczych itp.) realizacje postanowień wszystkich przepisów Unii
Europejskiej do dnia 31 grudnia 2002 r. nie będzie możliwa.
Strategia wdrażania norm prawa ekologicznego Unii Europejskiej w Polsce opiera się na
następujących założeniach:
 konieczne inwestycje wynikające z wdrażania postanowień prawa Wspólnoty Europejskiej
są na ogół zgodne z priorytetami polityki ekologicznej Polski, choć w niektórych
przypadkach skracają okres osiągania poszczególnych celów,
 zgodnie z deklaracją polityczną, Polska stanie się członkiem Unii Europejskiej od dnia
1 stycznia 2003 r., a data 31 grudnia 2002 r. jest ostatecznym terminem dla procesów
dostosowywania przepisów UE do prawodawstwa polskiego,
 w obszarze negocjacyjnym „Środowisko”, tam gdzie to konieczne, Polska występuje
o okresy przejściowe,
 do czasu zakończenia wszystkich programów dostosowawczych Polska uzyska zgodę na
utrzymanie dotychczasowego systemu finansowania ochrony środowiska, co pozwoli na
utrzymanie finansowania inwestycji proekologicznych ze źródeł krajowych na dotychczasowym poziomie,
 w ramach funduszy przedczłonkowskich Polska będzie pozyskiwać na ochronę
środowiska nie mniej niż 177 mln euro rocznie, a wsparcie ze strony funduszy
strukturalnych będzie znacząco wyższe od tej kwoty. Założono, że pomimo tak
znaczącego wsparcia finansowego ze strony Unii Europejskiej program dostosowania do
przepisów wspólnotowych w ochronie środowiska będzie w 80-90% finansowany ze
źródeł krajowych.
Przy założeniu 3-etapowego dochodzenia do zgodności z wymaganiami UE w obszarze
„Środowisko”, przewiduje się osiągnięcie następujących celów:

W latach 2000-2002
-
wdrożenie norm prawa Wspólnoty Europejskiej do prawa polskiego,
zakończenie niezbędnych zmian instytucjonalnych,
modernizacja i dostosowanie krajowej sieci monitoringu ochrony środowiska do wymagań
UE,
opracowanie szczegółowych programów poprawy jakości wód, rozpoczęcie procesu
weryfikacji programów już istniejących i tworzenie nowych programów gospodarki
odpadami,
realizacja i zakończenie inwestycji związanych z wdrażaniem tych aktów prawnych
Wspólnoty Europejskiej, co do których Polska nie występuje o okresy przejściowe,
rozpoczęcie realizacji inwestycji w aglomeracjach, zgodnie z istniejącymi programami
gospodarki odpadami. Programy w mniejszych jednostkach administracyjnych będą
realizowane w ramach możliwości finansowych lub przy braku programów dla dużych
aglomeracji,
-
-
_______________________________________________________________
39
S. INDRA - Negocjacje akcesyjne w obszarze „środowisko naturalne”
____________________________________________________________________________
-
rozpoczęcie inwestycji w zakresie porządkowania gospodarki ściekowej i zaopatrzenia
w wodę pitną największych aglomeracji miejskich.

W latach 2002-2010
-
pełne uregulowanie gospodarki ściekowej we wszystkich aglomeracjach powyżej 100000
mieszkańców, zgodnie z wymaganiami Dyrektywy 91/271/EEC, realizacja programów
gospodarki ściekowej w mniejszych aglomeracjach,
osiągnięcie jakości wód powierzchniowych przeznaczonych do poboru wody pitnej
zgodnie z wymaganiami UE,
realizacja inwestycji na rzecz poprawy jakości powietrza w aglomeracjach, w których
dochodzi do przekraczania dopuszczalnych poziomów zanieczyszczenia powietrza,
realizacja inwestycji w zakładach odprowadzających substancje niebezpieczne do wód,
stworzenie krajowego, regionalnych i lokalnych systemów gospodarki odpadami,
zakończenie realizacji programów gospodarki odpadami w 50% aglomeracji,
wdrażanie istniejących programów gospodarki odpadami w mniejszych jednostkach
administracyjnych,
zakończenie inwestycji ochrony środowiska w rafineriach i zakładach zajmujących się
magazynowaniem i transportem produktów ropopochodnych.

Po 2010 roku
-
pełne uregulowanie gospodarki ściekowej w aglomeracjach większych niż 2000
mieszkańców, zgodnie z wymaganiami Dyrektywy 91/271/EEC,
ochrona wszystkich zbiorników wód stojących przed eutrofizacją, w zakresie
uzasadnionym ekologicznie i ekonomicznie, łącznie z rozwiązaniem problemu zanieczyszczeń obszarowych pochodzenia rolniczego,
objęcie usługami w zakresie zorganizowanego wywozu odpadów komunalnych 95%
populacji Polski, zakończenie realizacji programów gospodarki odpadami w aglomeracjach i w mniejszych jednostkach administracyjnych,
zakończenie realizacji programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi.
-
-
-
3. Zasady finansowania poszczególnych etapów strategii

Lata 2000-2002
Inwestycje służące realizacji priorytetów na lata 2000-2002 będą miały pierwszeństwo
w dostępie do dotacji z funduszy przedakcesyjnych (m. in. ISPA), sięgających maksymalnie
75% udziału środków publicznych. Przewiduje się uzupełniające finansowanie ze źródeł
publicznych w formie dotacji i pożyczek preferencyjnych przez Narodowy i Wojewódzkie
Fundusze Ochrony Środowiska. Inwestorzy będą musieli udokumentować brak możliwości
uzyskania dofinansowania ze źródeł komercyjnych oraz z międzynarodowych instytucji
finansowych. Wymagany będzie udział środków własnych (budżet gminy, zysk lub fundusz
amortyzacyjny spółki gminnej) w wysokości przynajmniej 20% nakładów inwestycyjnych.
_______________________________________________________________
40
WARSZTATY 2000 nt. Zagrożenia naturalne w górnictwie
____________________________________________________________________________

Lata 2002 - 2010 (Dwa etapy: 2002-2006 oraz 2006-2010)
Inwestycje służące realizacji priorytetów na lata 2002-2006 będą nadal miały
pierwszeństwo w dostępie do środków funduszy przedakcesyjnych w wysokości sięgającej
maksymalnego poziomu udziału środków publicznych. Przewiduje się uzupełniające
dofinansowanie ze źródeł publicznych dostarczane w formie pożyczek preferencyjnych przez
Narodowy i Wojewódzkie Fundusze Ochrony Środowiska. Wymagany będzie udział środków
własnych (budżet gminy, zysk lub fundusz amortyzacyjny spółki gminnej) w wysokości
przynajmniej 20% nakładów inwestycyjnych.
Inwestycje służące celom priorytetowym na lata 2006-2010 będą miały pierwszeństwo
w dostępie do dotacji z funduszy spójności i strukturalnych przeznaczonych na ochronę
środowiska, uruchomionych z chwilą wstąpienia Polski do Unii Europejskiej. Udział
finansowania ze środków Unii dla tej grupy inwestycji będzie sięgał maksymalnych pułapów
dopuszczonych odpowiednimi przepisami UE. Przewiduje się nadal uzupełniające finansowanie ze źródeł publicznych w formie pożyczek preferencyjnych przez Narodowy
i Wojewódzkie Fundusze Ochrony Środowiska. Inwestorzy będą musieli udokumentować brak
możliwości uzyskania dofinansowania ze źródeł komercyjnych. Środki międzynarodowych
instytucji finansowych, przyznawane na warunkach preferencyjnych, nie będą już wtedy
dostępne dla Polski. Wymagany będzie udział środków własnych (budżet gminy, zysk lub
fundusz amortyzacyjny spółki gminnej) w wysokości przynajmniej 20% nakładów inwestycyjnych.

Po roku 2010
Inwestycje służące celom priorytetowym na lata 2006 - 2010 będą miały pierwszeństwo
w dostępie do dotacji z funduszy strukturalnych przeznaczonych na ochronę środowiska
uruchomionych z chwilą wstąpienia Polski do Unii Europejskiej. Udział finansowania ze
środków Unii dla tej grupy inwestycji będzie sięgał maksymalnych pułapów dopuszczonych
odpowiednimi przepisami UE. Podobnie jak w latach poprzednich, przewiduje się uzupełniające finansowanie ze źródeł publicznych w formie pożyczek preferencyjnych przez
Narodowy i Wojewódzkie Fundusze Ochrony Środowiska. Inwestorzy będą musieli udokumentować brak możliwości uzyskania dofinansowania ze źródeł komercyjnych. Wymagany
będzie udział środków własnych (budżet gminy, zysk lub fundusz amortyzacyjny spółki
gminnej) w wysokości przynajmniej 30% nakładów inwestycyjnych2.
4. Podsumowanie
Dostosowując polskie prawo ochrony środowiska do rozwiązań przyjętych w Unii
Europejskiej należy również pamiętać, że prawo to jest jedną z najszybciej ewoluujących
gałęzi prawa europejskiego. Ustawodawcy w Polsce zmuszeni są do ciągłej weryfikacji
przepisów tak, aby polskie prawo z tego obszaru odnosiło się wyłącznie do uregulowań
aktualnie obowiązujących w Unii.
Oprócz harmonizowania prawa, ważnym obszarem działań w sferze dostosowania ochrony
środowiska do wymogów UE jest skoordynowanie działań proekologicznych z procesami
restrukturyzacji, modernizacji i rozwoju gospodarczego. Wskaźniki produkcji zanieczyszczeń
w przeliczeniu na jednostkę PKB, są w Polsce znacznie wyższe niż w państwach Europy
_______________________________________________________________
41
S. INDRA - Negocjacje akcesyjne w obszarze „środowisko naturalne”
____________________________________________________________________________
Zachodniej. Zbyt duża jest również energochłonność i materiałochłonność naszej gospodarki.
Zbliżenie wyżej wymienionych wskaźników do poziomów osiąganych w Unii, razem
z integracją polityczną i gospodarczą, będzie stanowiło poważne wyzwanie dla Polski. Za
podstawowe zadanie należy również uznać włączenie zasad ekorozwoju (trwałego i zrównoważonego rozwoju) do polityk sektorowych. Przyjęcie odpowiednich procedur uwzględniających wymogi ochrony środowiska będzie niezbędne, ze względu na projektowane w Unii
przepisy dotyczące strategicznych ocen oddziaływania na środowisko, jak i obowiązujące
w UE procedury przyznawania Funduszy strukturalnych, które zawierają wymóg brania pod
uwagę interesu ochrony środowiska naturalnego.
Dążąc do członkostwa w Unii Europejskiej, Polska zmienia swój system prawny
dostosowując go do uregulowań unijnych. Zmiany te można traktować dwojako, z jednej
strony podporządkowane są one celowi nadrzędnemu tzn. członkostwu Polski w UE,
jednocześnie osiągany jest cel ściśle ekologiczny, poprawia się dzięki temu stan polskiego
środowiska naturalnego. Oprócz wyżej wymienionych korzyści wynikających z przyjmowania
wspólnotowego prawa ekologicznego, spodziewać się można zwiększenia konkurencyjności
polskiej gospodarki, uzyskanej dzięki zanikaniu ograniczeń nakładanych na producentów
podejrzewanych o tzw. „eco-dumping”.
Zmiany jakie Polska musi wprowadzić w prawie ochrony środowiska w związku z planowanym wstąpieniem do Unii Europejskiej, stwarzają szansę dla oparcia polityki ochrony
środowiska w większym niż dotychczas stopniu na zasadach ekorozwoju. Okres gospodarki lat
1945-1989 oprócz ogromu zaniedbań, pozostawił po sobie w sferze ochrony środowiska pewne
elementy wyróżniające Polskę z grona państw wysoko rozwiniętych. Niższy poziom
konsumpcji sprawił, że niektóre z problemów ekologicznych, przed którymi stoi dziś Unia
Europejska (np. zanieczyszczenia pochodzące z transportu, plastykowe opakowania, utrata
bioróżnorodności, nadmierny rozwój motoryzacji indywidualnej, nadmierna chemizacja
rolnictwa) nie nabrały w Polsce tak drastycznych form jak na zachodzie Europy i stanowić to
może atut w procesie integracji Polski z Unią Europejską.
Accession negotiations in the field of the Natural Enviroment
The paper concerns the membership of Poland in EU negotiations. Polish strategy of
integration, and costs of the adjust process of the Polish law and economy to the ecological
requirements of European Union.
1

Dyrektywa Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotycząca oczyszczenia ścieków
komunalnych.
Dyrektywa Rady 91/676/EWG z dnia 12 grudnia 1991 r. w sprawie ochrony wód przed
zanieczyszczeniami spowodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego.
Dyrektywa Rady 75/440/EWG z dnia 16 czerwca 1975 r. dotycząca jakości wód powierzchniowych
ujmowanych do produkcji wody do picia.
Dyrektywa Rady 76/464/EWG z dnia 4 maja 1976 r. w sprawie zanieczyszczenia spowodowanego
przez niektóre substancje odprowadzane do środowiska wodnego Wspólnoty oraz dyrektywy "córki"
dotyczące poszczególnych substancji niebezpiecznych.
Dyrektywa Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. w sprawie zintegrowanego zapobiegania
i kontroli zanieczyszczeń.




_______________________________________________________________
42
WARSZTATY 2000 nt. Zagrożenia naturalne w górnictwie
____________________________________________________________________________









Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 94/63/WE z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie
kontrolowania emisji lotnych związków organicznych powstałych wskutek magazynowania benzyny
i jej dystrybucji z terminali do stacji obsługi.
Dyrektywa Rady 98/70/WE z dnia 13 października 1998 r. w sprawie jakości benzyny i olejów
napędowych.
Rozporządzenie Rady WE/3093/94 z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie substancji zubożających
warstwę ozonową.
Dyrektywa Rady 75/442/EWG w sprawie odpadów.
Dyrektywa Rady 91/689/EWG w sprawie odpadów niebezpiecznych.
Dyrektywa Rady 75/439/EWG w sprawie usuwania olejów odpadowych.
Dyrektywa Rady i Parlamentu Europejskiego 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów z opakowań.
Rozporządzenie Rady EWG/259/93 w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów do
Wspólnoty Europejskiej, w jej obrębie oraz poza jej obszar, w odniesieniu do którego Polska
występuje o okres przejściowy dla niektórych odpadów z zielonej listy, z zastrzeżeniem, że po 3
latach od przystąpienia do Unii Europejskiej zostanie dokonany przegląd sytuacji i ewentualne
skrócenie okresu przejściowego.
Dyrektywa 97/43 EURATOM w sprawie ochrony przed promieniowaniem jonizującym
pochodzącym ze źródeł medycznych.
2
Informacja Prasowa, Warszawa 06.10.1999 r.
_______________________________________________________________
43