narodowy bank polski jako członek eurosystemu w projektach
advertisement
ACTA UNIVERSITATIS WRATISLAVIENSIS ———————— No 3367 ———————— PRZEGLĄD PRAWA I ADMINISTRACJI LXXXVI WROCŁAW 2011 ŁUKASZ ŻUKOWSKI Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa w Wałbrzychu im. Angelusa Silesiusa NARODOWY BANK POLSKI JAKO CZŁONEK EUROSYSTEMU W PROJEKTACH ZMIANY KONSTYTUCJI RP Kwestia potrzeby, zakresu, a także optymalnego czasu nowelizacji przepisów Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku dotyczących Narodowego Banku Polskiego w celu ich dostosowania do wymogów traktatowych1 regulujących funkcjonowanie Unii Gospodarczej i Walutowej (UGiW) była dyskutowana w doktrynie już w okresie przedakcesyjnym oraz tuż po wejściu w życie nowej ustawy zasadniczej. Należy jedynie przypomnieć, że zarówno przed akcesją do UE, jak i później prezentowany był w literaturze pogląd, iż nowelizacja Konstytucji w sprawach związanych z członkostwem w UE (w tym dotyczących UGiW) nie jest konieczna, ponieważ zmiana taka nastąpiła wskutek wiążącego referendum akcesyjnego w trybie art. 90 ust. 3 ustawy zasadniczej bądź też że istniejące niezgodności (kolizje) między art. 227 (i innymi przepisami konstytucyjnymi) oraz prawem UE można usunąć, posługując się wykładnią przyjazną (życzliwą) prawu unijnemu2. W większości w doktrynie uznano jednak zmianę art. 227 Konstytucji za konieczną, a różnice poglądów dotyczyły tego, czy należy ją przeprowadzić jeszcze przed akcesją do UE i zarazem uzyskaniem statusu członka UGiW objętego derogacją, czy też można taką decyzję odłożyć w czasie i powiązać ją z późniejszymi przygotowaniami do przyjęcia waluty euro (uchylenia statusu derogacji)3. Słusznie uznano 1 Obecnie są to: Traktat o Unii Europejskiej (TUE) i Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), a także Statut Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC) i Europejskiego Banku Centralnego (EBC). 2 Por. szerzej na ten temat wraz z przywołaną literaturą Ł. Żukowski, Nowelizacja Konstytucji RP wobec pełnego członkostwa Polski w Unii Gospodarczej i Walutowej, [w:] Konieczne i pożądane zmiany Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., red. B. Banaszak, M. Jabłoński, Wrocław 2010, s. 369–372. 3 Szczegółowo kilkuetapową procedurę uchylenia statusu derogacji określa Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 140 ust. 2), por. szerzej Ł. Szymczyk, Implikacje Traktatu z Lizbony dla uwarunkowań instytucjonalnych funkcjonowania strefy euro, [w:] Raport na temat pełnego Przegląd Prawa i Administracji 86, 2011 © for this edition by CNS 284 ŁUKASZ ŻUKOWSKI ostatecznie, że nowelizacja art. 227 przed akcesją jest bezprzedmiotowa, i już wówczas wskazywano — choć raczej lakonicznie — na zakres rozbieżności między oboma porządkami prawnymi oraz kierunki przyszłej nowelizacji Konstytucji RP. Do dyskusji tej w doktrynie prawa konstytucyjnego, a także prawa europejskiego oraz finansowego powrócono po wejściu w życie Konstytucji z 1997 roku. Należy się zgodzić z Ryszardem Chruściakiem, że stopień zainteresowania omawianą kwestią w nauce prawa był zdecydowanie większy aniżeli wśród partii politycznych (klubów parlamentarnych). Te ostatnie, co potwierdziła także dyskusja w Komisji Nadzwyczajnej Sejmu VI kadencji do rozpatrzenia projektów ustaw o zmianie Konstytucji RP, są nadal bardzo powściągliwe w podejmowaniu poważnej dyskusji, zakończonej konkretnymi projektami zmiany art. 227 Konstytucji4. Mimo że warunkiem przyjęcia wspólnej waluty jest spełnienie w pierwszej kolejności kryteriów konwergencji ekonomicznej (określonych w art. 140 TFUE)5, których obecnie Polska nie spełnia, okazuje się, iż samo ewentualne wejście Polski do strefy euro stało się przedmiotem ostrego sporu politycznego, uniemożliwiającego, a przynajmniej utrudniającego, osiągnięcie w tej kwestii porozumienia politycznego, koniecznego do przyjęcia zmiany Konstytucji w trybie jej art. 235. W obliczu kryzysu w strefie euro sytuacja ta nie zmieni się zapewne także w Sejmie VII kadencji. Symptomatyczne, że żaden z projektów zmiany Konstytucji opracowywanych przez poszczególne ugrupowania polityczne od pierwszych lat obowiązywania Konstytucji z 1997 roku nie uwzględniał zmian koniecznych do pełnego dostosowania przepisów konstytucyjnych do wymogów UGiW. Nie pomogły temu z pewnością zmieniające się strategie poszczególnych rządów dotyczące ustalenia tak zwanej mapy drogowej przyjęcia euro przez Polskę. Przypomnieć należy, że zgodnie z założeniami Ministerstwa Finansów opublikowanymi w 2008 roku nasza waluta już powinna była zostać włączona do mechanizmu kursowego ERM II, do czego z powodu zmiany sytuacji gospodarczej wywołanej kryzysem finansowym, jak wiadomo, nie doszło. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że nie zwalnia to Polski jako kraju objętego tak zwaną derogacją traktatową6 z obowiązku dostosowania polskiego prawa uczestnictwa Rzeczypospolitej Polskiej w trzecim etapie Unii Gospodarczej i Walutowej, Projekty badawcze część VI, Narodowy Bank Polski, http://www.nbp.gov.pl/publikacje/o_euro/re6.pdf, s. 239 nn. (dostęp: czerwiec 2011). 4 R. Chruściak, Narodowy Bank Polski jako przedmiot prac konstytucyjnych w latach 1989– 2009 (zarys), [w:] Polska na drodze do euro, red. A. Sroka, K.A. Wojtaszczyk, Warszawa 2009, s. 278. 5 Por. szerzej A. Nowak-Far, Unia Gospodarcza i Walutowa w Europie, t. 12, Warszawa 2011, s. 50–55. 6 Derogacja typu traktatowego „oznacza przejściowe wyłączenie obowiązywania prawa wspólnotowego [prawa UE] dotyczącego jednolitej polityki pieniężnej i kursowej dla krajów UE, które nie są członkami strefy euro, ale mają obowiązek zostać nimi w przyszłości”. Państwo objęte takim statusem, przystępując do struktur unijnych, bynajmniej nie rezygnuje z wprowadzenia wspól- Przegląd Prawa i Administracji 86, 2011 © for this edition by CNS NARODOWY BANK POLSKI JAKO CZŁONEK EUROSYSTEMU 285 (w tym Konstytucji) do wymogów Traktatów oraz Statutu ESBC i EBC, a więc spełnienia kryterium tak zwanej konwergencji prawnej7. Na tę konieczność wskazują konsekwentnie kolejne raporty o konwergencji, opracowywane co dwa lata przez Komisję Europejską i Europejski Bank Centralny (lub na wniosek państwa objętego derogacją). Na istniejące niezgodności między postanowieniami Traktatów i Statutem ESBC i EBC a polskim porządkiem prawnym, w tym Konstytucją RP, wskazuje również ostatni raport z maja 2010 roku8. Zidentyfikowaniu obszarów tych niezgodności, a także sformułowaniu konkretnych propozycji zmian w Konstytucji RP i ustawodawstwie zwykłym służą również obszerne analizy prawne i ekonomiczne Narodowego Banku Polskiego i innych gremiów ekspertów9. Należy też przypomnieć w tym miejscu stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 11 maja 2005 roku (K 18/04) w sprawie konstytucyjności traktatu akcesyjnego uznał konieczność nowelizacji Konstytucji, w tym art. 227, stwierdzając, że samo zawarcie umowy międzynarodowej nie może prowadzić do zmiany Konstytucji, oraz odrzucając możliwość jej dostosowania do wymogów prawa UE w drodze wykładni przyjaznej prawu UE. Stanowisko TK zyskało akceptację większości doktryny10, a konieczność nowelizacji art. 227 jest dzisiaj w zasadzie powszechnie przyjmowana w doktrynie11, choć należy przypomnieć, nej waluty euro, a wręcz przeciwnie, zobowiązuje się przyjąć wspólną walutę w terminie późniejszym. Inny status mają państwa objęte tak zwaną derogacją protokolarną (Wielka Brytania i Dania), w przypadku których procedura uchylenia derogacji może być wszczęta tylko na ich wniosek, a więc mogą wybrać termin przystąpienia do strefy euro. 7 Zgodnie z art. 131 TFUE „każde państwo członkowskie zapewnia zgodność swojego ustawodawstwa krajowego, w tym statutu krajowego banku centralnego, z Traktatami i Statutem ESBC i EBC”. 8 Raport o konwergencji EBC z maja 2010 roku oraz raport Komisji Europejskiej z maja 2010 roku, www.nb.pl oraz www.ecb.int/pub/pdf (dostęp: czerwiec 2011). 9 Por. na przykład M. Olszak, M. Porzycki, Prawne przygotowania do wejścia Polski do strefy euro na tle rozwiązań przyjętych bądź planowanych w innych państwach członkowskich z derogacją przewidzianą w art. 122 Traktatu, [w:] Raport na temat pełnego uczestnictwa Rzeczypospolitej Polskiej w trzecim etapie Unii Gospodarczej i Walutowej, Projekty badawcze część IV, Narodowy Bank Polski, http://www.nbp.pl/publikacje/o_euro/re14n.pdf. 10 W. Czapliński, Glosa nr 3 do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11.5.2005 r. (zgodność Traktatu akcesyjnego z Konstytucją RP) K 18/04, „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2005, nr 4, s. 212; por. też P. Winczorek, Konstytucja RP a prawo wspólnotowe, „Państwo i Prawo” 2004, nr 11, s. 6–7; na negatywne konsekwencje odmiennego rozwiązania wskazuje M. Jabłoński, Polskie referendum akcesyjne, Wrocław 2007, s. 315. Por. też S. Biernat, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11.5.2005 r. (zgodność Traktatu akcesyjnego z Konstytucją RP), K 18/04, „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2005, nr 4, s. 194. 11 Na to, że ustawa o zmianie Konstytucji tworząca podstawy ustrojowe do przyjęcia przez Polskę euro stanowi realizację wskazań zawartych w wyroku TK K 18/04, zwraca się uwagę w opinii Doradczego Komitetu Prawnego przy Ministrze Spraw Zagranicznych w sprawie projektu ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przedstawionego w dniu 12 listopada 2010 r. Sejmowi RP przez Prezydenta RP (druk nr 3598), „Przegląd Legislacyjny” 2011, nr 1, s. 171–172. Przegląd Prawa i Administracji 86, 2011 © for this edition by CNS 286 ŁUKASZ ŻUKOWSKI że jeszcze w 2009 roku dopuszczano możliwość wejścia do strefy euro bez zmiany Konstytucji12. Nowym etapem dyskusji dotyczącej zmian obowiązującej Konstytucji koniecznych do zapewnienia efektywnego wykonywania obowiązków związanych z członkostwem Polski w UE, a także wykorzystania nowych możliwości skuteczniejszego udziału w podejmowaniu decyzji na szczeblu unijnym, stało się wejście w życie traktatu z Lizbony. Zasadnicze zmiany, jakie za sobą przyniósł, w tym między innymi w kwestii roli parlamentów narodowych, a także lakoniczność przepisów konstytucyjnych w sprawach unijnych (art. 90), niepozwalających rozstrzygnąć wszystkich kwestii wątpliwych, stały się impulsem do powołania w Sejmie VI kadencji Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz projektów ustaw z nimi związanych pod przewodnictwem posła Jarosława Gowina. Przedmiotem prac Komisji stały się cztery projekty ustawy o zmianie Konstytucji RP13, bądź zakładające kompleksową regulację spraw związanych z członkostwem Polski w UE w postaci tak zwanego rozdziału europejskiego, bądź odnoszące się do kwestii szczegółowych (na przykład zakresu kognicji TK). Podkreślić należy, że jedynym projektem, nad którym trwały prace w Komisji Nadzwyczajnej, odnoszącym się do pozycji oraz zadań NBP w jego nowej roli ustrojowej — członka ESBC — oraz mającym w sposób kompleksowy zapewnić wypełnienie przez Polskę kryteriów konwergencji prawnej, był projekt ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wniesiony przez Prezydenta RP, Bronisława Komorowskiego, w dniu 12 listopada 2010 roku14. Stanowi to zatem wyraźny dowód, że w dalszym ciągu nie wypracowano konsensusu politycznego w kwestii pilności nowelizacji art. 227 i innych przepisów Konstytucji odnoszą12 Zwolennicy tego poglądu powoływali się na zasadę pierwszeństwa prawa UE, a także na to, że na Łotwie i w Estonii nie przeprowadzono zmiany ustawy zasadniczej w związku z podjęciem starań o przyjęcie euro, G. Osiecki, Euro będzie bez zmiany konstytucji, „Dziennik” 16 marca 2009; Estonia nie zmieniła konstytucji, my też nie musimy (rozmowa z L. Koteckim, pełnomocnikiem rządu do spraw wprowadzenia euro), „Dziennik” 16 marca 2009; inaczej jednak P. Winczorek, Do euro po trupie konstytucji?, „Rzeczpospolita” 18 marca 2009. 13 Chodzi mianowicie o: poselski projekt ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wniesiony przez posłów Prawa i Sprawiedliwości 26 listopada 2010 roku (druk nr 3687), przewidujący uchylenie art. 90 Konstytucji i dodanie po rozdziale X nowego rozdziału Xa Przekazanie kompetencji organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu; poselski projekt ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wniesiony również przez posłów Prawa i Sprawiedliwości 6 listopada 2009 roku (druk nr 3399), proponujący nowelizację art. 188 i 190 Konstytucji poprzez rozszerzenie zakresu kognicji TK na akty prawa wtórnego UE. Żaden z tych dwóch projektów nie odnosi się do zmiany art. 227 Konstytucji oraz innych jej przepisów w związku z wejściem Polski do strefy euro. Trzeci projekt zaś, mianowicie poselski projekt ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wniesiony przez posłów Platformy Obywatelskiej w dniu 19 lutego 2010 roku (druk nr 2989) odnosi się — w kontekście członkostwa Polski w UE — jedynie do relacji między Prezydentem RP a Radą Ministrów w sprawach polityki zagranicznej. 14 Druk nr 3598. Przegląd Prawa i Administracji 86, 2011 © for this edition by CNS NARODOWY BANK POLSKI JAKO CZŁONEK EUROSYSTEMU 287 cych się do NBP (jego Prezesa), to jest zwłaszcza art. 198 oraz 203. Trudno było zatem przypuszczać, że w Sejmie VI kadencji uda się przeprowadzić procedurę nowelizacji Konstytucji w trybie art. 23515. Jak wynika z uzasadnienia projektu, zakładał on wprowadzenie zmian, które są „niezbędne dla pełnego wykonywania zobowiązań Polski w zakresie uczestnictwa w Unii Gospodarczej i Walutowej, umożliwiając wprowadzenie w przyszłości w Polsce wspólnej waluty euro”. Pomimo że prace nad projektem uległy wygaszeniu wskutek działania zasady dyskontynuacji prac parlamentu, zasadne będzie szersze odniesienie się do zawartych w nim propozycji, tym bardziej że projekt prezydencki uzyskał zasadniczo pozytywną ocenę Europejskiego Banku Centralnego, wyrażoną 14 lutego 2011 roku w sprawie zmian Konstytucji Rzeczypospolitej dotyczących wprowadzenia euro16. EBC, przyjmując z zadowoleniem zaproponowane rozwiązania, zgłosił jednak pewne zastrzeżenia, do których należy się odnieść w dalszych rozważaniach. Drugim projektem przewidującym zmiany w Konstytucji RP związane z wejściem Polski do strefy euro był projekt przygotowany przez zespół naukowy powołany w grudniu 2009 roku przez Marszałka Sejmu17. Zespół przygotował dwa projekty ustawy o zmianie Konstytucji — pierwszy z 12 marca 2010 roku oraz drugi, uwzględniający opinie prawne do projektu autorstwa Piotra Czarnego i Artura Nowaka-Fara, z 30 czerwca 2010 roku18. 15 Takie obawy wyraża także pismo Ludwika Koteckiego, Pełnomocnika Rządu do spraw Wprowadzenia Euro przez Rzeczpospolitą Polską, z dnia 29 kwietnia 2011 roku (PR/0680/ZOG/ WAC/11/SLKT/128) skierowane do posła Jarosława Gowina, przewodniczącego Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz projektów ustaw z nimi związanych. W przywołanym piśmie L. Kotecki zwrócił się mianowicie o uwzględnianie w pracach Komisji zmian, których celem jest zapewnienie konwergencji prawnej, i wprowadzenia w przyszłości na obszarze Polski wspólnej waluty euro. Zauważył, że „odnosząc się do trwającej dyskusji nad planowanym brzmieniem art. 227a Konstytucji RP [nowy art. 90] ponownie pragnę zwrócić uwagę, iż prowadzenie prac nad fragmentem projektu, oderwanym od całości planowanej pierwotnej regulacji nie pozwala na ocenę, czy konkretna zmiana realizuje cel projektodawcy. Nie należy również zapominać, że wprowadzenie do Konstytucji RP przepisów związanych z członkostwem w Unii Europejskiej wpłynie znacząco na konieczność interpretowania w ich świetle wszystkich pozostałych norm konstytucyjnych, przełoży się zatem na treść całej Konstytucji”. 16 Opinia nr CON/2011/9, www.sejm.gov.pl. 17 W dniu 17 grudnia 2009 roku Marszałek Sejmu Bronisław Komorowski powołał zespół naukowy, którego zadaniem było przygotowanie propozycji zmian w Konstytucji RP w zakresie spraw europejskich. W skład zespołu weszli: prof. Jan Barcz, prof. Jerzy Ciemniewski, prof. Władysław Czapliński, prof. Maria Kruk-Jarosz, dr Ewa Popławska, prof. Piotr Tuleja, prof. Krzysztof Wojtyczek, prof. Krzysztof Wójtowicz (przewodniczący zespołu) oraz prof. Anna Wyrozumska. 18 P. Czarny, Opinia prawna z 12 IV 2010 r. w sprawie projektu ustawy o zmianie Konstytucji RP (wersja z 12 marca 2010 r.), oraz A. Nowak-Far, Opinia prawna z 12 IV 2010 r. w sprawie projektu ustawy o zmianie Konstytucji RP (wersja z 12 marca 2010 r.). Teksty obu projektów wraz z opiniami prawnymi P. Czarnego i A. Nowaka-Fara w: Zmiany w Konstytucji RP dotyczące członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Dokumenty z prac zespołu naukowego powołanego przez Mar- Przegląd Prawa i Administracji 86, 2011 © for this edition by CNS 288 ŁUKASZ ŻUKOWSKI Propozycje zmian przewidzianych przez oba projekty, prezydencki i zespołu naukowego, były w pewnym zakresie zbieżne, w innych kwestiach zawierały postanowienia odmienne, przy czym w projekcie Prezydenta RP widać wyraźne inspiracje rozwiązaniami przyjętymi w projekcie opracowanym przez zespół naukowy. Należy zauważyć, że niektóre rozwiązania zaproponowane zarówno przez Prezydenta RP, jak i zespół naukowy powołany przez Marszałka Sejmu spotkały się z zastrzeżeniami, wyrażonymi w opiniach prawnych do obu projektów. Ich porównanie, a także próba krytycznej analizy będzie przedmiotem dalszych uwag. Gdy idzie o kwestie systematyki Konstytucji, to wspólną cechą obu projektów było pozostawienie zmienionego przepisu art. 227 dotyczącego NBP w rozdziale X Finanse publiczne, a więc wyjęcie go z rozdziału bezpośrednio z tym przepisem sąsiadującego, a mianowicie z nowego rozdziału Xa, zatytułowanego w obu projektach Członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej. Takie rozwiązanie, choć prima facie niekonsekwentne, należy ocenić pozytywnie. Jakkolwiek nowelizacja art. 227 Konstytucji ma związek z członkostwem Polski w UE i przepis ten mógłby się znaleźć w rozdziale Xa, to jednak trzeba mieć na uwadze, że wykracza on poza sprawy związane z funkcjonowaniem NBP w Eurosystemie. Wynika to chociażby z tego, że po wejściu do strefy euro NBP będzie mógł w dalszym ciągu wykonywać kompetencje niezwiązane z prowadzeniem polityki pieniężnej i innymi zadaniami zastrzeżonymi dla ESBC. Inaczej tę kwestię widzi P. Czarny, którego zdaniem: „bardziej konsekwentne i zgodne z założeniem projektu »koncentracji« problematyki europejskiej w odrębnym rozdziale byłoby wykreślenie z obecnego art. 227 sformułowań sprzecznych (w razie wprowadzenia euro) z prawem UE, a pozostawienie określenia NBP jako centralnego banku państwa polskiego, przy dodaniu stosownej, uzupełniającej, regulacji w rozdziale Xa”19. Takie rozwiązanie wprowadziłoby jednak niepotrzebne „rozczłonkowanie” regulacji konstytucyjnej dotyczącej NBP. Jeśli idzie o brzmienie ust. 1 art. 227, a więc tej jego części, która po ewentualnym przyjęciu euro w istocie w pełni się zdezaktualizuje, to omawiane projekty były zbieżne. Zarówno projekt Prezydenta RP, jak i projekt zespołu naukowego (w wersji z 30 czerwca 2010 roku) przewidywały następującą treść tego ustępu: „Centralnym bankiem państwa jest Narodowy Bank Polski, który należy do Europejskiego Systemu Banków Centralnych. Narodowy Bank Polski zapewnia stabilność cen oraz realizuje zadania i wykonuje kompetencje określone w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej oraz w ustawie. Narodowy Bank Polski jest w swojej działalności niezależny od innych organów państwowych”. szałka Sejmu, red. P. Radziewicz, Warszawa 2010, dostępne także na http://parl.sejm.gov.pl/WydBAS.nsf/0/8A179BA139E272DEC12577A50025D6A3/$file/Zmiany%20w%20Konstytucji.pdf. 19 P. Czarny, op. cit., s. 47. Przegląd Prawa i Administracji 86, 2011 © for this edition by CNS NARODOWY BANK POLSKI JAKO CZŁONEK EUROSYSTEMU 289 W opiniach dotyczących projektu prezydenckiego wskazywano zasadnie, że stwierdzenie, iż NBP „realizuje zadania i wykonuje kompetencje określone w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej”, jest zbyt wąskie, ponieważ sugeruje, że zapewnienie zgodności prawa krajowego dotyczy jedynie prawa pierwotnego, gdy tymczasem rozciąga się ono także na prawo wtórne (w tym rozporządzenia EBC). Proponuje się w związku z tym formułę: „realizuje zadania i wykonuje kompetencje wynikające z Traktatów…”20. W tym kontekście bardziej pojemna jest także propozycja Jana Barcza i Artura Nowaka-Fara, zakładająca następującą treść ust. 1 art. 227: „W ramach Europejskiego Systemu Banków Centralnych i na podstawie dotyczących tego systemu regulacji…”. Oba przywołane projekty przewidywały konstytucjonalizację ESBC, co wydaje się rozwiązaniem słusznym, skoro NBP już dzisiaj jest jego częścią, a po wejściu do strefy euro będzie częścią Eurosystemu. Kwestią dyskusyjną byłoby już ewentualne podniesienie EBC do rangi konstytucyjnej21, tym bardziej że nie wymaga tego ten ostatni. W świetle wymogów traktatowych oraz Statutu ESBC i EBC, a także wyraźnego stanowiska Europejskiego Banku Centralnego trudno czynić zarzuty projektowi zespołu naukowego (podobnie jak projektowi Prezydenta RP), że: „zbyt mocno nawiązuje i odwołuje się do rozwiązań obowiązującego prawa Unii Europejskiej, powtarzając je, być może czasem niepotrzebnie, co w razie ich ewentualnej zmiany powodowałoby konieczność kolejnej nowelizacji Konstytucji. W proponowanym art. 227 ust. 1 mowa o, wskazanym jako nazwa własna, Europejskim Systemie Banków Centralnych, a przecież można byłoby sprawę ująć inaczej przy zachowaniu istotnej treści tej regulacji, a mianowicie szczególnego instytucjonalnego powiązania NBP z Europejskim Bankiem Centralnym i innymi bankami centralnymi państw członkowskich UE”22. Wydaje się, że nie sposób jednak przyjąć rozwiązania nienawiązującego wyraźnie do członkostwa NBP w ESBC. Należy zauważyć, że we wcześniejszej wersji projektu zespołu naukowego z 12 marca 2010 roku zabrakło wyraźnego odniesienia się do podstawowego celu NBP jako członka ESBC, a mianowicie do zasady stabilności cen23. Należy jednak podkreślić, że pomimo iż obowiązująca Konstytucja daje podstawę do wyprowa20 Taką formułę proponuje Międzyinstytucjonalny Zespół Roboczy do spraw Dostosowań Prawnych w: Kierunki rozwiązań legislacyjnych zapewniających zgodność przepisów Konstytucji RP z prawem Unii Europejskiej w związku z wprowadzeniem waluty euro na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, s. 3. Zespół ten działa w ramach Narodowego Komitetu Koordynacyjnego do spraw Euro, powołanego w drodze rozporządzenia Rady Ministrów z 3 listopada 2009 roku (Dz.U. Nr 195, poz. 1505). 21 Wątpliwości w tym zakresie wyraża — jak się wydaje — A. Bisztyga, Konstytucyjne aspekty przystąpienia przez Polskę do strefy euro, [w:] Polska…, s. 201. 22 Tak, moim zdaniem dyskusyjnie, twierdzi P. Czarny, op. cit., s. 45–46. 23 Brak tej formuły został oceniony krytycznie przez A. Nowaka-Fara, Opinia prawna z 12 IV 2010 r…, s. 57. Przegląd Prawa i Administracji 86, 2011 © for this edition by CNS 290 ŁUKASZ ŻUKOWSKI dzenia z jej postanowień zasady stabilności cen (siły nabywczej pieniądza) jako zasady konstytucyjnej24, dostosowanie art. 227 Konstytucji do wymogów art. 127 TFUE wymaga wyraźnego stwierdzenia, iż podstawowym celem NBP jest „utrzymanie stabilności cen”. W myśl tego ostatniego przepisu utrzymanie stabilności cen (wyrażonych w euro) jest głównym celem ESBC. Zgodnie z przyjętą definicją stabilność cen ma miejsce wtedy, kiedy roczna stopa inflacji zgodnie ze zharmonizowanym wskaźnikiem cen konsumpcyjnych (Harmonised Index of Consumer Prices — HICP) wynosi poniżej, ale blisko 2% w średnim okresie. Wymóg wyraźnego wprowadzania do przepisów regulujących status krajowego banku centralnego, a więc w przypadku polskich regulacji do art. 227 Konstytucji, zasady stabilności cen podkreślał już Europejski Instytut Walutowy na pierwszym etapie tworzenia UGiW25, a dziś czyni to konsekwentnie także Europejski Bank Centralny. Co istotne, ten ostatni w opinii do projektu ustawy o zmianie Konstytucji RP wniesionego przez Prezydenta RP pozytywnie ocenił bezpośrednie odniesienie się w nim do „stabilności cen”, wskazując jednocześnie, że zapewnienie niezależności funkcjonalnej związanej z określeniem głównego celu banku centralnego nie jest związane z przyjęciem euro. Tym samym uznał, że pożądane byłoby wejście przepisu formułującego zasadę stabilności cen „tak szybko, jak to możliwe — przed przyjęciem przez Polskę euro”26. Zauważyć należy, że żaden z omawianych projektów nie uwzględniał w proponowanym brzmieniu art. 227 ust. 1 dodatkowego celu krajowego banku centralnego, którym zgodnie z art. 127 ust. 1 TFUE oraz art. 2 Statutu ESBC i EBC jest zobowiązanie do „wspierania ogólnych polityk gospodarczych Unii bez uszczerbku dla celu podstawowego”. Ten brak w poddanym konsultacji EBC projekcie prezydenckim został oceniony jako niezapewnienie wymaganego przez Traktaty i Statut ESBC i EBC poziomu integracji prawnej NBP z Eurosystemem. Biorąc jednak pod uwagę stanowisko EBC, wyrażone w opinii, iż: „Zmiany w prawie krajowym mogą być wprowadzone — w zależności od uznania ustawodawcy, z uwzględnieniem hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa — w przepisach konstytucyjnych, ustawach zwykłych bądź jednocześnie w Konstytucji i ustawach zwykłych”27, wydaje się, że określenie celu dodatkowego może być wprowadzone w sposób wyraźny do ustawy o NBP28. Przesądzanie w art. 227 ust. 1 Konstytucji celu dodatkowego NBP czyniłoby ten przepis nadmiernie rozbu24 Argumenty za taką możliwością przedstawia A. Nowak-Far, Konstytucyjne „refleksy” prawodawstwa o stabilnej sile nabywczej pieniądza w Unii Gospodarczej i Walutowej, [w:] Europeizacja prawa krajowego i wpływ integracji europejskiej na klasyczne dziedziny prawa krajowego, red. C. Mik, Toruń 2000, s. 86 nn.; oraz idem, Unia…, 344 nn. 25 Zwraca na to uwagę A. Nowak-Far, Opinia prawna z 12 IV 2010 r.…, s. 57. 26 Opinia EBC do prezydenckiego projektu ustawy o zmianie Konstytucji RP z 14 lutego 2011 roku, s. 3, www.ecb.int (dostęp: czerwiec 2011). 27 Ibidem, s. 2–3. 28 Zmiany wymaga także art. 3 ustawy o NBP, w myśl którego celem NBP jest utrzymanie stabilnego poziomu cen, przy jednoczesnym wspieraniu polityki gospodarczej rządu, o ile nie ogranicza Przegląd Prawa i Administracji 86, 2011 © for this edition by CNS NARODOWY BANK POLSKI JAKO CZŁONEK EUROSYSTEMU 291 dowanym, co jest dyskusyjne z punktu widzenia ogólnego charakteru przepisów konstytucyjnych. Takie rozwiązanie przyjęto także w art. 88 niemieckiej ustawy zasadniczej z 1949 roku, odnoszącym się tylko do celu podstawowego, to jest zapewnienia stabilności cen29, który został uznany za czyniący zadość kryteriom konwergencji prawnej. Uwaga ta jest aktualna także co do wymogu wprowadzenia do polskiego porządku prawnego wyraźnego zakazu przyjmowania przez NBP instrukcji dotyczących wykonywania jego zadań w ramach ESBC. Proponuje się bowiem umieszczenie w art. 227 (ostatnie zdanie) formuły o treści: „Narodowy Bank Polski nie przyjmuje jakichkolwiek instrukcji w zakresie wykonywania uprawnień oraz zadań, jak również realizacji obowiązków wynikających z jego uczestnictwa w Europejskim Systemie Banków Centralnych”30. Wydaje się jednak, że spełnieniem tego wymogu byłoby umieszczenie przepisu o takiej treści w ustawie o NBP. Zakresem koniecznych zmian art. 227 ust. 1 Konstytucji musi być także objęte obecne określenie funkcji emisyjnej NBP — „wyłączne prawo emisji pieniądza”31. Zgodnie z art. 128 TFUE i art. 16 Statutu ESBC i EBC krajowe banki centralne (w przyszłości także NBP) mają prawo emisji banknotów euro wyłącznie za zgodą EBC. Trzeba zaznaczyć, że w propozycjach zmiany art. 227 ust. 1 zawartych w projekcie Prezydenta RP oraz projekcie zespołu naukowego w obu wersjach nie było nawiązania do wspomnianych przepisów Traktatu i Statutu. Znajdujemy tam jedynie ogólniejsze stwierdzenie, że NBP „realizuje zadania i wykonuje kompetencje określone w Traktatach”. Pomimo zgłaszanych propozycji, by wyraźnie uregulować w art. 227 ust. 1 prawo NBP do emisji banknotów euro za zgodą EBC, jest to rozwiązanie właściwe i zgodne z wymogiem integracji NBP z Eurosystemem32. Również EBC w opinii do projektu prezydenckiego nie zgłaszał pod tym względem żadnych zastrzeżeń. Co istotne, zarówno w projekcie prezydenckim, jak i zespołu naukowego proponowano wyraźne wprowadzenie do ustawy zasadniczej zasady, iż „Narodowy Bank Polski jest w swojej działalności niezależny od innych organów państwowych”. Obowiązująca Konstytucja RP nie wyraża wprost zasady niezależności NBP, jednak — co akcentował także Trybunał Konstytucyjny — realizuje ona tę zasadę w jej najważniejszych aspektach33. to podstawowego celu NBP. Regulację ustawową należy pogodzić z art. 127 ust. 1 TFUE i art. 2 Statutu ESBC, odnosząc uboczny cel NBP do „wspierania ogólnej polityki gospodarczej Unii”. 29 Zgodnie z art. 88 niemieckiej ustawy zasadniczej „Władze Federalne powołują Bank Federalny jako bank walutowy i emisyjny. Jego zadania i uprawnienia mogą być przekazane w ramach UE niezależnemu EBC, którego priorytetowym celem jest zapewnienie stabilności cen”. 30 Zwraca na to uwagę A. Nowak-Far, Opinia prawna z 12 IV 2010 r.…, s. 59. 31 Por. też A. Bisztyga, op. cit., s. 198. 32 Taką propozycję sformułowano w opracowaniu Kierunki… 33 Do gwarancji niezależności NBP, którym daje wyraz Konstytucja RP, należy zaliczyć: zakaz bezpośredniego finansowania sektora publicznego (art. 220 ust. 2), wyłączność emisji pieniądza Przegląd Prawa i Administracji 86, 2011 © for this edition by CNS 292 ŁUKASZ ŻUKOWSKI Wydaje się, że przyjęcie tak szeroko zakreślonej formuły niezależności NBP od innych organów państwowych jest zbyt daleko idące, a w szczególności — jak podkreśla A. Nowak-Far — „wykracza poza wymagany w UE zakres niezależności banku centralnego, jest zbyt ogólnikowe i przez to rodzi zbyt szeroki zakres wątpliwości interpretacyjnych co do dokładnego wytyczenia jej konkretnych atrybutów”34. W szczególności tak szeroko zakreślona zasada niezależności sugeruje, że niedopuszczalna jest kontrola jego działalności także w zakresie realizacji zadań i obowiązków niezwiązanych z uczestnictwem w ESBC35. Katalog podstawowych zadań ESBC określa art. 127 TFUE, wymieniając: definiowanie i urzeczywistnianie polityki pieniężnej Unii, przeprowadzanie operacji walutowych, utrzymywanie i zarządzanie oficjalnymi rezerwami walutowymi, popieranie należytego funkcjonowania systemów płatniczych. Należy zauważyć wreszcie, że jakkolwiek EBC, oceniając projekt Prezydenta RP, pozytywnie zaopiniował propozycję wprowadzenia do art. 227 zasady niezależności NBP, to jednak nie wydaje się, by uznawał tę zmianę za absolutnie konieczną, tym bardziej że w zakresie rozumienia zasady niezależności odniósł się do dotychczasowego orzecznictwa TK, które akcentowało wszystkie aspekty niezależności banku centralnego, wskazując na ich zakotwiczenie w obowiązującej Konstytucji RP. Ponadto EBC uznaje, że sformułowanie generalnej zasady niezależności nie wystarczy i należy doprecyzować ją w ustawie o NBP i innych ustawach szczegółowych. Co więcej, modyfikacji wymagają — ze względu na wymóg niezależności NBP w aspekcie instytucjonalnym oraz personalnym — także inne przepisy konstytucyjne. Gdy idzie o pierwszy ze wskazanych wymogów, dostosowanie przepisów obowiązującej Konstytucji do standardów europejskich dotyczących UGiW zmiany wymaga sposób sformułowania w ustawie zasadniczej zakresu uprawnień kontrolnych Najwyższej Izby Kontroli wobec NBP. Obowiązujący art. 203 ust. 1 Konstytucji RP szeroko określa zakres podmiotowy kontroli NIK, zaliczając Narodowy Bank Polski, obok organów administracji rządowej, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych, do grupy podmiotów kontrolowanych obligatoryjnie przez NIK z punktu widzenia czterech kryteriów: legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. oraz kształtowania i realizowania polityki pieniężnej (art. 227 ust. 1 i 6), kadencyjność, a co za tym idzie — niezależność i stabilizację na zajmowanym stanowisku członków władz NBP (art. 227 ust. 3 i 5), tryb ich powoływania (art. 227 ust. 3 i 5 oraz art. 144 ust. 3 pkt 24 i 25), zasadę incompatibilitas (art. 103 ust. 1), a także obowiązek apolityczności po stronie Prezesa NBP (art. 227 ust. 4). 34 A. Nowak-Far, Opinia prawna z 12 IV 2010 r.…, s. 56. 35 Na taką możliwość wskazuje wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE (sygn. 11/00 Komisja v. Europejski Bank Centralny, Zb. Orz. 2003, s. I-7147), w którym Trybunał podkreślił, że nie narusza art. 130 TFUE ustanowienie i stosowanie postanowień dotyczących kontroli działań EBC w zakresie niedotyczącym wykonywania przez niego funkcji określonych art. 127 TFUE, za: A. Nowak-Far, Opinia prawna z 12 IV 2010 r.…, s. 57. Przegląd Prawa i Administracji 86, 2011 © for this edition by CNS NARODOWY BANK POLSKI JAKO CZŁONEK EUROSYSTEMU 293 Zgodnie z kryteriami konwergencji prawnej (art. 130 TFUE) kompetencje kontrolne w stosunku do NBP powinny być ograniczone do kontroli jego bieżącej działalności operacyjnej, i w zakresie niewkraczającym w formułowanie i wykonywanie polityki pieniężnej oraz innych kompetencji powierzonych ESBC na mocy art. 127 TFUE36. Funkcje kontrolne, które obecnie w stosunku do NBP pełni NIK, przejmie częściowo po ewentualnym przystąpieniu Polski do strefy euro ESBC37. Ponadto kontrola NBP powinna uwzględniać uprawnienia niezależnych zewnętrznych rewidentów, wyznaczonych na zlecenie Rady Prezesów i zatwierdzonych przez Radę, o których mowa w art. 27 ust. 1 Statutu ESBC i EBC38. W raportach o konwergencji zarówno Komisja Europejska, jak i EBC dostrzegły niezgodność między art. 203 Konstytucji RP dotyczącym kompetencji NIK i art. 27 Statutu ESBC przewidującym kontrolę rachunków krajowych banków centralnych przez niezależnych zewnętrznych biegłych rewidentów. Wymóg dostosowania art. 203 ust. 1 Konstytucji do prawa UE nie oznacza, że konieczne jest absolutne uwolnienie NBP spod „władzy kontrolującej”, czego nie wymaga ani Komisja Europejska, ani EBC. Natomiast niezbędne jest sformułowanie wyraźnego zastrzeżenia, że kontrola nie obejmuje rozstrzygnięć merytorycznych związanych z realizacją polityki pieniężnej w ramach ESBC39. W obecnym stanie prawnym kontrola NIK może dotyczyć nie tylko gospodarki finansowej, ale także realizacji jego konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, co po wejściu do strefy euro oznaczałoby rozciągnięcie tej kontroli na zadania NBP związane z uczestnictwem w Eurosystemie40. Zatem niezbędna nowelizacja Konstytucji wymaga doprecyzowania, a w istocie zawężenia kryteriów kontroli NIK w stosunku do Narodowego Banku Polskiego. Obowiązkom dostosowawczym w tym zakresie wychodziły naprzeciw oba omawiane projekty ustawy o zmianie Konstytucji RP, czyniąc to jednak w odmienny sposób. 36 J. Barcz, A. Nowak-Far, „Ramy czasowe” przeprowadzenia zmiany Konstytucji RP w związku z wejściem do strefy euro. Opinia prawna z 2 II 2009 r., www.zdp.kprm.gov.pl. Zastrzeżenia dotyczące niezależności instytucjonalnej NBP są zgłaszane w raportach EBC i Komisji Europejskiej o konwergencji z 2006, 2008 oraz 2010 roku, a w konsekwencji wskazują na konieczność nowelizacji Konstytucji RP (także ustawy o NBP). 37 A. Bisztyga, op. cit., s. 200. 38 Raport Komisji z 2008 roku, s. 138. Por. także ostatni raport EBC o konwergencji z maja 2010 roku (s. 252) (www.ecb.int/pub/pdf, s. 252, dostęp: czerwiec 2011), w którym podtrzymano wcześniejsze zastrzeżenia do polskiego ustawodawstwa, w tym ustawy zasadniczej. Por. szerzej na temat kompetencji organów unijnych w procedurze wyznaczania biegłych rewidentów P. Kucharski, Kontrola NBP przez Najwyższą Izbę Kontroli w świetle prawa UE, „Europejski Przegląd Sądowy” luty 2011, s. 23. 39 Tak też B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 891; por. również K. Mazurek, Polska a problem konwergencji prawnej dotyczący pełnej realizacji III etapu Unii Gospodarczej i Walutowej, [w:] Polska…, s. 158. 40 Por. także Kierunki…, s. 8. Przegląd Prawa i Administracji 86, 2011 © for this edition by CNS 294 ŁUKASZ ŻUKOWSKI Prezydencki projekt ustawy o zmianie Konstytucji RP z 12 listopada 2010 roku przewidywał mianowicie skreślenie w art. 203 ust. 1 (określającego zakres podmiotowy kontroli NIK) wyrazów „Narodowego Banku Polskiego” i przeniesienie regulacji dotyczącej kontroli NIK wobec NBP wprost do nowego art. 227 ust. 2 w brzmieniu: „Najwyższa Izba Kontroli kontroluje działalność Narodowego Banku Polskiego z punktu widzenia legalności, gospodarności, celowości i rzetelności w zakresie, w jakim nie dotyczy to realizowania zadań i wykonywania kompetencji określonych w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej”. Z kolei projekt zespołu naukowego w wersji z 30 czerwca 2010 roku nadawał ust. 2 art. 227 następujące brzmienie: „Najwyższa Izba Kontroli może kontrolować Narodowy Bank Polski jedynie w zakresie, w jakim nie dotyczy to wykonywania uprawnień oraz zadań, o których mowa w ust. 1”. Projekt w wersji wcześniejszej z 12 marca 2010 roku pomijał w ogóle tę kwestię. Pod adresem obu propozycji należy zgłosić zarówno uwagi o charakterze formalnym, dotyczące miejsca proponowanego przepisu w systematyce Konstytucji, jak i uwagi merytoryczne. Gdy idzie o pierwszą kwestię, to wspólną cechą obu projektów było wyłączenie kontroli NIK wobec NBP z art. 203 i przeniesienie tej materii do art. 227 Konstytucji. Taki zabieg może, moim zdaniem, naruszyć systematykę ustawy zasadniczej. Pod adresem projektu prezydenckiego zgłaszano z tego powodu zastrzeżenia, wskazując, że możliwa jest sytuacja, w której „przepis ten [art. 203] nadal będzie postrzegany jako norma tworząca zamknięty katalog podmiotów poddawanych kontroli, z określeniem kryteriów i zakresu, w sytuacji gdy nie ma w przepisie żadnego odniesienia (odesłania), iż zagadnienie to regulują przepisy dotyczące Narodowego Banku Polskiego”41. Zatem ani projekt Prezydenta RP, ani projekt zespołu naukowego nie rozstrzygały w jasny sposób, który z przepisów (art. 203 czy art. 227) ma charakter lex specialis w stosunku do zasady ogólnej. Wydaje się więc, że najwłaściwszym miejscem przepisu określającego kompetencje NIK wobec NBP jest — jak dotychczas — przepis art. 203, regulujący zakres kontroli NIK. Odrębny ustęp dotyczący szczególnych zasad kontroli banku centralnego powinien być usytuowany w art. 203 (jako ust. 4) z jednoczesnym wykreśleniem „Narodowego Banku Polskiego” z ust. 1 tego przepisu42. Podobnie proponuje także A. Nowak-Far, którego zdaniem obecny art. 203 Konstytucji należałoby uzupełnić o nowy ustęp 1a dotyczący NBP, który mógłby brzmieć: „Najwyższa Izba Kontroli może kontrolować Narodowy Bank Polski jedynie w takim zakresie, w jakim nie dotyczy to wykonywania uprawnień oraz zadań i obowiązków powierzonych mu na mocy Traktatów 41 Opinia Prokuratora Generalnego do projektu ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr 3598) z dnia 23 grudnia 2010 r., s. 3, www.sejm.gov.pl (dostęp: czerwiec 2011). 42 Tak również P. Czarny, Opinia prawna w sprawie przedłożonego przez Prezydenta RP projektu ustawy o zmianie Konstytucji RP z 28 grudnia 2010 r., www.sejm.gov.pl, s. 4, a także Kierunki…, s. 10. Krytycznie wobec takiej „nieuzasadnionej fragmentaryzacji norm konstytucyjnych regulujących zakres kompetencji NIK” także P. Kucharski, op. cit., s. 30. Przegląd Prawa i Administracji 86, 2011 © for this edition by CNS NARODOWY BANK POLSKI JAKO CZŁONEK EUROSYSTEMU 295 stanowiących podstawę działania Unii Europejskiej oraz Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego”43. Co do zakresu kontroli NIK, to w sposób wadliwy został on ujęty w projekcie zespołu naukowego z 30 czerwca 2010 roku, ponieważ spod kontroli NIK wyłączono nie tylko realizację zadań i wykonywanie kompetencji określonych w „Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej”, ale także określonych w ustawach. Takie rozwiązanie, w powiązaniu z wyrażoną w proponowanym ust. 1 art. 227 zasadą niezależności NBP od innych organów państwowych, oznaczałoby w praktyce całkowite wyjęcie banku centralnego spod jakiejkolwiek kontroli44, czego nie wymagają Traktaty ani Statut ESBC i EBC. Pod tym względem właściwsze rozwiązanie proponował projekt prezydencki, odnosząc wyłączenie kontroli NIK tylko do zadań i kompetencji określonych w Traktatach. Słabością projektu zmiany art. 227 proponowanego przez zespół naukowy było również zupełne pominięcie kwestii kryteriów kontroli. Nie wiadomo w szczególności, czy miało to oznaczać pozostawienie decyzji w kwestii katalogu kryteriów ustawodawcy zwykłemu, co nie wydaje się odpowiadać wymaganiom EBC, by kryteria kontroli państwowego organu kontroli wobec krajowego banku centralnego były wyraźnie sprecyzowane. Z kolei do omawianego projektu Prezydenta RP należy zgłosić uwagę dotyczącą katalogu kryteriów kontroli zaproponowanego w nowym art. 227 ust. 2, to jest legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. Wszystkie wymienione kryteria, poza legalnością, dają NIK dużą swobodę w ustalaniu ich treści i w konsekwencji określeniu zakresu kontroli sprawowanej przez Izbę. Problem ten był już akcentowany przez doktrynę prawa45 w odniesieniu do wykonywania zadań i kompetencji NBP wynikających z prawa krajowego, w kontekście zaś jego przyszłego członkostwa w Eurosystemie bezwzględnie wymagałby on rozwiązania. Największe zastrzeżenia EBC (także w przywoływanej już opinii do prezydenckiego projektu) formułowano pod adresem kryterium celowości, zalecając takie zdefiniowanie w Konstytucji zakresu kontroli, by „stosowanie przez NIK w ramach kontroli działalności NBP kryterium celowości nie oznaczało dokonywania przez NIK oceny zgodności tej działalności z podstawowym celem, jakim 43 A. Nowak-Far, Opinia prawna z 12 IV 2010 r.…, s. 59. Ta propozycja została częściowo uwzględniona w wersji projektu ustawy o zmianie Konstytucji zespołu naukowego z 30 czerwca 2010 roku. 44 Jak zauważa P. Kucharski, op. cit., s. 31, w sytuacji wyłączenia spod kontroli NIK także zadań i kompetencji wynikających z ustaw krajowych można by mieć wątpliwości, „czy przy takim uregulowaniu kompetencji NIK pozostałaby jeszcze jakakolwiek sfera aktywności NBP, niewynikająca z TFUE, Statutu, czy też ustaw, a którą kontrolowałby NIK”. 45 M. Niezgódka-Medkova, [w:] Komentarz do ustawy o Najwyższej Izbie kontroli, E. Jarzęcka-Siwik et. al., Warszawa 2000, s. 35. Na nieostrość kryteriów kontroli NIK wskazuje też A. Bisztyga, op. cit., s. 200, a także W. Sokolewicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, s. 12. Przegląd Prawa i Administracji 86, 2011 © for this edition by CNS 296 ŁUKASZ ŻUKOWSKI jest utrzymanie stabilnego poziomu cen, lub też metod realizacji tego celu”46. Jakkolwiek dotychczasowa praktyka działania NIK nie potwierdza tych obaw, to jednak wydaje się, że konieczna jest rezygnacja z kryterium celowości i poprzestanie na pozostałych trzech kryteriach kontroli47. Nowej formuły będzie wymagał także art. 204 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, przewidujący kompetencję NIK do przedkładania Sejmowi analizy wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej. Po wejściu do strefy euro NIK nie będzie miała tej kompetencji, co jest konsekwencją zmiany statusu i zadań NBP w ramach Eurosystemu, a ściślej utraty przez Radę Polityki Pieniężnej prawa do kreowania założeń polityki pieniężnej. Tę konieczną zmianę Konstytucji RP uwzględniał również prezydencki projekt ustawy o zmianie Konstytucji (art. 1 pkt 6 projektu), natomiast pomijał ją projekt zespołu naukowego przy Marszałku Sejmu RP. Oba omawiane projekty odnosiły się także wprost do wymogu niezależności personalnej organów zarządzających banku centralnego, a ściślej kwestii poddania Prezesa NBP odpowiedzialności konstytucyjnej oraz jej przesłanek. Najpoważniejszym argumentem na rzecz zmiany obecnego modelu odpowiedzialności Prezesa NBP jest brak skutecznych mechanizmów ochronnych przed upolitycznieniem tej procedury48. Ponadto ani Konstytucja, ani ustawa o NBP nie przewidują możliwości sądowej kontroli decyzji o odwołaniu „członków ciał decyzyjnych NBP, zaangażowanych w realizację zadań w ramach ESBC, czego wymaga EBC”49. Zatem mankamentem art. 198 Konstytucji (a także ustawy o Trybunale Stanu) jest brak możliwości zaskarżenia przez Prezesa NBP oraz przez Radę Prezesów EBC do Trybunału Sprawiedliwości UE decyzji w sprawie jego odwołania. Natomiast taką możliwość przewiduje art. 14 Statutu ESBC i EBC50. Niezgodność między określeniem w Konstytucji RP oraz w Statucie przesłanek przedterminowego odwołania Prezesa NBP może być wyeliminowana w dwojaki sposób: albo przez określenie wprost w ustawie o NBP przesłanek odwołania zgodnych z art. 14 ust. 251 Statutu, albo jego pominięcie ze względu 46 Opinia EBC…, s. 5. Por. także raport EBC o konwergencji z maja 2010 roku, s. 22. Por. takie stanowisko Międzyinstytucjonalnego Zespołu Roboczego do spraw Dostosowań Prawnych w: Kierunki…, s. 9. Tak ostatecznie również P. Kucharski, op. cit., s. 28, choć autor wyraża także pewne wątpliwości co do kryterium gospodarności. 48 Konsekwencją daleko idącej polityzacji odpowiedzialności konstytucyjnej jest w praktyce iluzoryczny charakter tej instytucji, a „sama instytucja Trybunału Stanu ociera się o fikcję konstytucyjną”, A. Bisztyga, op. cit., s. 199. 49 Zwraca się na to uwagę w raporcie o konwergencji z maja 2008 roku, por. też M. Olszak, M. Porzycki, op. cit., s. 304. 50 Ibidem, s. 305. 51 Zgodnie z art. 14 ust. 2 Statutu ESBC i EBC prezesi krajowych banków centralnych mogą być odwoływani tylko z przyczyn określonych w tym przepisie, a więc gdy prezes przestał spełniać warunki konieczne do wykonywania swoich obowiązków oraz jeżeli dopuścił się poważnego uchybienia. Ponadto „decyzja w tej sprawie może być zaskarżona do Trybunału Sprawiedliwości przez prezesa, którego dotyczy, lub Radę Prezesów z powodu naruszenia Traktatów lub jakiejkolwiek reguły prawnej dotyczącej ich stosowania”. 47 Przegląd Prawa i Administracji 86, 2011 © for this edition by CNS NARODOWY BANK POLSKI JAKO CZŁONEK EUROSYSTEMU 297 na bezpośrednie stosowanie przepisu Statutu52. Jeśli zaś chodzi o treść art. 198 Konstytucji, to można rozważyć albo pominięcie Prezesa NBP jako podmiotu ponoszącego odpowiedzialność konstytucyjną53, albo uzupełnienie przepisu o wyraźne zastrzeżenie, że „ewentualne zwolnienie z urzędu Prezesa NBP może być ostatecznie dokonane przez ETS”54. Proponuje się również rozwiązanie kompromisowe — zmianę art. 198 ust. 1 Konstytucji polegającą na ograniczeniu zakresu odpowiedzialności konstytucyjnej Prezesa NBP jedynie do przesłanek „naruszenia Konstytucji lub poważnego naruszenia ustawy”55 i odpowiedniej nowelizacji art. 25 ust. 3 ustawy o TS oraz art. 9 ust. 5 ustawy o NBP określających przesłanki przedterminowego odwołania Prezesa NBP. Pierwszy z wariantów został przyjęty w obu omawianych projektach ustawy o zmianie Konstytucji, w których proponowano skreślenie w art. 198 ust. 1 wyrazów „Prezes Narodowego Banku Polskiego”. EBC w opinii do projektu prezydenckiego uznał wyłączenie Prezesa NBP z kręgu podmiotów ponoszących odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu za usuwające dotychczasową sprzeczność z art. 14 ust. 2, zalecając jednocześnie zmianę ustaw o NBP i Trybunale Stanu56. Wydaje się, że usunięcie Prezesa NBP z kręgu podmiotów ponoszących odpowiedzialność konstytucyjną jest najwłaściwszym rozwiązaniem57, uzasadnionym nie tylko wyraźnym stanowiskiem EBC w przywołanej opinii, ale także dotychczasowym charakterem instytucji odpowiedzialności konstytucyjnej, niemającej większego praktycznego znaczenia. Z tego też powodu argument, iż proponowane rozwiązanie byłoby „trudne politycznie”58, nie powinien mieć — jak się wydaje — przesądzającego charakteru. W sposób analogiczny oba projekty rozwiązywały kwestię losu Rady Polityki Pieniężnej po wejściu Polski do strefy euro. Nowe uregulowanie jej statusu jest bowiem wymagane z punktu widzenia integracji prawnej NBP z Eurosystemem. Jeden i drugi projekt przewidywał mianowicie likwidację Rady Polityki Pieniężnej jako organu decyzyjnego NBP odpowiedzialnego za ustalanie i realizowanie polityki pieniężnej. Proponowany ust. 3 art. 227 w obu projektach przewidywał że: „Organami Narodowego Banku Polskiego są Prezes Narodowego Banku Polskiego oraz Zarząd Narodowego Banku Polskiego”. 52 Raport EBC o konwergencji z 2008 roku, wwww.ecb.int/pub/pdf, s. 26 (dostęp: czerwiec 2011). 53 Ku wyłączeniu Prezesa NBP z właściwości podmiotowej Trybunału Stanu skłania się A. Bisztyga, op. cit., s. 200, zauważając, że „dotychczasowa praktyka TS każe postrzegać ten organ jako organ o jedynie fasadowym charakterze”. 54 Tak B. Banaszak, op. cit., s. 878. 55 Por. Kierunki…, s. 6. 56 Opinia EBC…, s. 5. 57 Tak również A. Nowak-Far, Opinia prawna z 12 IV 2010 r.…, s. 57–58. 58 Por. Kierunki…, s. 6. Przegląd Prawa i Administracji 86, 2011 © for this edition by CNS 298 ŁUKASZ ŻUKOWSKI Nowelizacji art. 227 polegającej na zniesieniu Rady Polityki Pieniężnej towarzyszyły w projektach także konieczne zmiany innych przepisów obowiązującej Konstytucji odnoszących się do Rady, a po jej likwidacji bezprzedmiotowych. Mianowicie w art. 1 obu projektów przewidywał wyłączenie członków Rady z katalogu podmiotów objętych zasadą incompatibilitas (art. 103 ust. 1) oraz wykreślenie z katalogu prerogatyw Prezydenta RP kompetencji do powoływania członków Rady (art. 144 ust. 3 pkt 25). Propozycja likwidacji, a ściślej — dekonstytucjonalizacji Rady Polityki Pieniężnej w projekcie Prezydenta RP została pozytywnie oceniona w przywoływanej już opinii EBC dotyczącej tego projektu59. EBC nie wykluczył wprost funkcjonowania Rady jako organu doradczego, a co za tym idzie — nie wypowiedział się w kwestii umiejscowienia takiego organu w Konstytucji bądź w ustawie o NBP. W tym zakresie pozostawił więc polskiemu ustawodawcy swobodę. Wydaje się jednak, że więcej argumentów przemawia za dekonstytucjonalizacją Rady Polityki Pieniężnej i przeniesieniem jej ewentualnie jako organu doradczego do ustawy o NBP, która określałaby jej skład oraz tryb powoływania członków. Należy zauważyć, że także w uzasadnieniu do projektu ustawy przygotowanego przez zespół naukowy przy Marszałku Sejmu czytamy, że „uchylenie przepisów dotyczących Rady Polityki Pieniężnej oznacza dekonstytucjonalizację tego organu, ale nie musi prowadzić do jego zniesienia”. Decyzję w tym zakresie podejmuje parlament, zmieniając odpowiednie regulacje ustaw zwykłych”60. Wątpliwości pod adresem tego stwierdzenia zgłasza P. Czarny, wskazując, że w świetle proponowanej w projektowanym art. 227 Konstytucji struktury organizacyjnej NBP (Prezes NBP i Zarząd NBP): „trudno uznać, iż Rada Polityki Pieniężnej będzie mogła pozostać organem NBP, jak to stwierdza się w uzasadnieniu. […] Trudno przyjąć, że regulacja jest niepełna, wymagająca uzupełnienia ustawowego lub dopuszczająca takie uzupełnienie. Teoretycznie można byłoby rozważać, czy nie mógłby istnieć organ doradczy (pomocniczy) NBP o takiej nazwie. Bez wątpienia jednak nie mógłby on mieć pozycji porównywalnej kompetencyjnie z Prezesem NBP i Zarządem NBP określonymi w Konstytucji jako organy NBP. […]. W każdym razie nie byłby to (po ewentualnym wejściu w życie proponowanej nowelizacji) organ »tożsamy« z Radą działającą wcześniej”61. Co ciekawe, w uzasadnieniu do projektu prezydenckiego można znaleźć stwierdzenie mniej kategoryczne, a mianowicie że pozbawienie Rady Polityki Pieniężnej charakteru organu konstytucyjnego nie wyklucza możliwości utworzenia 59 Opinia EBC…, s. 6. Uzasadnienie projektu ustawy w wersji z 30 czerwca 2010 roku, s. 17, podobnie w uzasadnieniu do projektu z 12 marca 2010 roku, www.sejm.gov.pl, s. 34 (dostęp: czerwiec 2011). 61 P. Czarny, Opinia prawna z 12 IV 2010 r.…, s. 48. Rozwiązanie polegające na dekonstytucjonalizacji Rady Polityki Pieniężnej uznaje za właściwe w opinii do tego samego projektu A. Nowak-Far, Opinia prawna z 12 IV 2010 r.…, s. 57. 60 Przegląd Prawa i Administracji 86, 2011 © for this edition by CNS NARODOWY BANK POLSKI JAKO CZŁONEK EUROSYSTEMU 299 w drodze ustawy „podmiotu o charakterze analityczno-doradczym, który działać będzie w Narodowym Banku Polskim” (s. 5 uzasadnienia), a więc już nie organu. Odnosząc się do wątpliwości dotyczących przyszłego charakteru Rady Polityki Pieniężnej, można mieć pewność, że ewentualna „nowa” Rada nie mogłaby być tożsama z obecną ani dysponować kompetencjami porównywalnymi z tymi, które będą należały do Prezesa NBP i Zarządu NBP. Nie ma jednak przeszkód, by nadać jej charakter organu doradczego, na przykład Prezesa NBP. Taki jej status nie kłóciłby się, moim zdaniem, z jej dekonstytucjonalizacją. W pełni trzeba się zgodzić z utrzymaniem w projekcie Prezydenta RP w dotychczasowym brzmieniu ust. 3 art. 227 dotyczącego trybu powoływania Prezesa NBP (w projekcie ust. 4), z którego zrezygnowano w projekcie zespołu naukowego, co należy ocenić krytycznie. W zgodzie z wymogami formułowanymi przez EBC przepis ten powinno się jednak uzupełnić o wskazanie przesłanek odwołania Prezesa w myśl art. 14 ust. 2 Statutu ESBC i EBC. Oba projekty zachowały dotychczasowe przepisy formułujące zasadę niepołączalności odnośnie do Prezesa NBP oraz przepis odsyłający do ustawy w zakresie szczegółowej procedury powoływania i odwoływania organów NBP. Na koniec należy zwrócić uwagę na stanowisko EBC w kwestii terminu dostosowania prawa krajowego do wymagań traktatowych i Statutu ESBC i EBC. Jak podkreślił w opinii do prezydenckiego projektu ustawy o zmianie Konstytucji RP, „aby zapewnić zgodność z art. 131 TFUE ustanawiającym wymóg zapewnienia zgodności ustawodawstwa polskiego z TFUE oraz Statutem ESBC — odpowiednie przepisy prawa polskiego powinny być dostosowane do dnia przystąpienia Polski do Unii, tj. do dnia 1 maja 2004 r.”. Zatem przywołany pogląd EBC kończy z wszelkimi spekulacjami co do braku konieczności zmiany Konstytucji RP przed dniem przyjęcia przez Polskę wspólnej waluty, kolejności koniecznych nowelizacji (ustawy o NBP, a następnie Konstytucji), a także daje wyraźne wskazówki co do określenia terminu wejścia w życie znowelizowanych przepisów. Tę ostatnią kwestię określał również omawiany prezydencki projekt ustawy o zmianie Konstytucji RP, wskazując w art. 3, że ustawa wchodzi w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, „z wyjątkiem art. 1 pkt 2–7, które wchodzą w życie z dniem, w którym środkiem pieniężnym w Rzeczypospolitej Polskiej stanie się wspólna waluta państw członkowskich Unii Europejskiej — euro”. Nieco inną formułę zawierał projekt zespołu naukowego powołanego przez Marszałka Sejmu, który w art. 2 przewidywał, że przepisy dotyczące NBP miałyby wejść w życie „z dniem, w którym pieniądzem Rzeczypospolitej Polskiej zostanie euro”. Pewne wątpliwości może budzić określenie w projekcie prezydenckim „euro” jako środka pieniężnego, ponieważ nie jest to termin użyty ani w Konstytucji (w art. 227 ust. 1 występuje pojęcie „pieniądza” z przymiotnikiem „polskiego”), ani w ustawie o NBP, która posługuje się określeniem „znaki pieniężne” lub „środPrzegląd Prawa i Administracji 86, 2011 © for this edition by CNS 300 ŁUKASZ ŻUKOWSKI ki płatnicze”. Lepsze byłoby w związku z tym przyjęcie formuły euro jako środka płatniczego na terytorium Rzeczypospolitej62. Należy także zgodzić się z poglądem, że dookreślenie waluty euro jako „wspólnej waluty państw członkowskich” jest niefortunne i mogłoby sugerować, że powinna to być waluta wszystkich państw członkowskich63. Oba projekty ustalały, jak powiedziano, okres vacatio legis dla przepisów zmieniających przepis art. 227, a także art. 198 i 204 (oraz innych przepisów towarzyszących zasadniczej zmianie) w sposób jednolity — wchodzą w życie z dniem uchylenia wobec Polski statusu derogacji i przyjęcia waluty euro. Rozwiązanie to wywołuje jednak zastrzeżenia EBC, którego zdaniem jak najszybciej, a co najmniej przed tym dniem powinny wejść w życie zmiany dotyczące niezależności banku centralnego, poufności i przestrzegania zakazu finansowania ze środków banku centralnego. Chodzi zatem o przepisy zmieniające zakres kontroli NIK, zasady odpowiedzialności konstytucyjnej Prezesa NBP oraz przesłanki jego odwołania (a także innych organów decyzyjnych NBP). To samo dotyczy także koniecznych zmian w ustawodawstwie zwykłym dotyczących tych kwestii i szerzej niezależności NBP. Z kolei zmiany mające na celu zapewnienie integracji z Eurosystemem, a dotyczące określenia celów NBP, jego zadań i kompetencji w ramach ESBC oraz zmiany pozycji i kompetencji Rady Polityki Pieniężnej powinny zostać przyjęte możliwie szybko i muszą wejść w życie „w dniu, w którym Polska przyjmuje euro”. Gdy idzie jednak o cel podstawowy NBP, a więc zapewnienie stabilności cen, to — jak już wspomniano — EBC sugeruje wprowadzenie tej zasady jeszcze przed wejściem do strefy euro, a więc w najkrótszym możliwym czasie64. Reasumując, należy podkreślić, że oba omawiane projekty ustaw o zmianie Konstytucji RP wychodzą naprzeciw wymogom Traktatów i Statutu EBC i ESBC dotyczącym pozycji i zadań NBP jako członka Eurosystemu. Jednak niektóre z propozycji nowelizacji art. 227 Konstytucji, a także art. 198 i 203 bądź nie w pełni czyniły zadość obowiązkowi dostosowania polskiego prawa do rozwiązań unijnych, bądź wprowadzały rozwiązania dyskusyjne i niewymagane przez prawo UE. Dotyczy to w szczególności wprowadzenia do art. 227 formuły o niezależności NBP od innych organów państwowych. Niemniej inicjatywę opracowania obu projektów należy ocenić jako wartościową, a co więcej konieczną. Można mieć tylko nadzieję, że uda się wypracować kompromis polityczny, konieczny do przyjęcia zmiany wskazanych tutaj przepisów przy okazji tak zwanych euronowelizacji Konstytucji RP. 62 63 64 P. Czarny, Opinia prawna w sprawie…, s. 8. Ibidem. Opinia EBC…, s. 7. Przegląd Prawa i Administracji 86, 2011 © for this edition by CNS
