tekst_opinii - Trybunał Konstytucyjny

Sygn. akt K 25/99i
Prof. dr hab. Piotr Winczorek
Opinia w trzech sprawach, których dotyczy zarządzanie z 17 lutego
1999 r. Przewodniczącego Składu Orzekającego Trybunału
Konstytucyjnego (sygn. akt K 25/99)
Odpowiedź na pytanie nr 1:
Niewątpliwą intencja ustawodawcy konstytucyjnego było uporządkowanie
rozchwianego przez lata w Polsce systemu źródeł prawa rozumianego jako zbiór aktów
prawotwórczych (normatywnych) prawa stanowionego. Temu celowi służyć mają zawarte w
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. postanowienia rozdziału III pt.
„Źródła prawa”.
Należy jednak zwrócić uwagę, że nie wszystkie przepisy Konstytucji dotyczące źródeł
prawa zostały ujęte w tym rozdziale. Poza rozdziałem III Konstytucji, przepisy dotyczące
prawa obowiązującego w Polsce znajdujemy w art. 9 (prawo międzynarodowe, w tym
zwyczaje i zasady prawa międzynarodowego), art. 59 ust. 2 (układy zbiorowe pracy), art. 188
pkt. 3 (przepisy prawa wydawane przez centralne organy państwowe), art. 234
(rozporządzenia z mocą ustawy Prezydenta RP wydawane w stanie wojennym).
Konstytucja w art. 87 wymienia akty prawa powszechnie obowiązującego. Są nimi;
(ust. 1) Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz
(ust. 2) akty prawa miejscowego. Ponadto aktami należącymi do tej grupy są rozporządzenia
z mocą ustawy Prezydenta RP (art. 234 ust. 2).
Można rozważać, czy charakter aktów prawa powszechnie obowiązującego mają
układy zbiorowe pracy oraz czy prawem takim są, na przykład, zwyczaje międzynarodowe.
Podobnie, kwestia istotną byłoby rozstrzygnięcie, jaki mają pod tym względem charakter
uregulowania składające się na prawo stanowione przez organ lub organizacje
międzynarodową, do której Rzeczpospolita Polska może przystąpić na mocy umowy
międzynarodowej (por. art. 91 ust. 3).
Jakkolwiek okoliczności te nie są pozbawione znaczenia dla rozważanych tu kwestii,
to jednali biorąc pod uwagę akty, których dotyczy wniosek Prezesa NIK do Trybunału
Konstytucyjnego, a więc: Konstytucję, ustawę, uchwały Rady Polityki Pieniężnej i uchwały
Zarządu Narodowego Banku Polskiego, nie ulega wątpliwości, że ich status w systemie
źródeł prawa polskiego został konstytucyjnie ustalony. Do katalogu aktów prawa
powszechnie obowiązującego należą bowiem jedynie Konstytucja i ustawa.
Na liście tej nie znajdujemy natomiast takich aktów, jak np. zarządzenie Prezesa NBP,
uchwała Zarządu NBP, uchwała Rady Polityki Pieniężnej. Akty te nie należą też, co
oczywiste, do grupy, w której znajdują się zwyczaje międzynarodowe, układy zbiorowe
pracy, prawo organizacji międzynarodowej. Można natomiast mówić o nich w kontekście
tworzonym przez akty (przepisy), które wymienia art. 93 i art. 188 pkt 3 Konstytucji. Są to
zatem akty prawa o charakterze wewnętrznym.
Wprowadzenie mocą Konstytucji podziału prawa Rzeczypospolitej Polskiej na
powszechnie obowiązujące i o charakterze wewnętrznym było świadomą i celową decyzją
ustrojodawcy. Ratio legis tej decyzji wyraża się w: (a) stworzeniu gwarancji ochrony
wolności i praw jednostki przed arbitralnymi decyzjami normotwórczymi organów
administracji rządowej i pozarządowej; (b) przeciwstawieniu się hipertrofii działalności
2
prawotwórczej organów władzy publicznej; (c) ukształtowaniu jasnych przesłanek, na jakich
oprzeć można kontrolę legalności i konstytucyjności aktów prawotwórczych.
Z tych powodów uznano za niezbędne zamknięcie w art. 87 katalogu aktów prawa
powszechnie obowiązującego. Jeśli poza tym katalogiem można znaleźć akty, których
charakter budzić będzie dyskusję (patrz wyżej), to z pewnością nie znajdują się tam akty
stanowione przez polskie, a zwłaszcza konstytucyjne, organy władzy publicznej. Dlatego
stawiam tezę, że art. 87 (z uwzględnieniem art. 234) zawiera zamknięty katalog aktów prawa
powszechnie obowiązującego stanowionych przez polskie, konstytucyjne organy władzy
publicznej. Nie przeczy temu fakt, iż w katalogu tym znajdują się także akty prawa
międzynarodowego (ratyfikowane przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowe).
Katalog ten jest zamknięty zarówno od strony przedmiotowej – przez wyczerpujące
ujęcie w nim z nazw rodzajowych wszystkich należących do niego aktów, jak i podmiotowej.
Art. 87 nie określa wprawdzie kompetencji organów władzy publicznej do stanowienia tych
aktów, lecz wynika to z innych przepisów Konstytucji (por. np.: artykuły – 94, 120, 121, 142,
146 ust. 4 pkt 2, 148 pkt 3). Tak więc, jedynie te organy, które dysponują określoną w
Konstytucji kompetencją do stanowienia aktów prawa powszechnie obowiązującego mogą je
stanowić. Za taką wykładnią art. 87 przemawia też konstytucyjny wymóg, by organy władzy
publicznej działały na podstawie i w granicach prawa (art. 7).
Pojecie z art. 87 ust. 1: „prawo powszechnie obowiązujące” oznacza takie prawo
(normy generalne i abstrakcyjna), na podstawie którego organy władzy publicznej mogą
podejmować decyzje wobec obywateli, osób prawnych i innych podmiotów, w szczególności
zaś, mogą decydować o ich obowiązkach i spoczywających na nich ciężarach. Chodzi tu o
przepisy prawa materialnego i formalnego, a także o przepisy wskazujące podmiot oraz
wyznaczające zakres kompetencji organów władzy publicznej. Wniosek taki wyprowadzić
można a contrario z art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji, choć trzeba też przyjąć, że pojęcie
powyższe jest pojęciem zastanym i ma ukształtowane już w doktrynie znaczenie.
Zwrot art. 92 ust. 1: „organy wskazane w Konstytucji” oznacza wszystkie te i tylko te
organy władzy publicznej, które odpowiednimi przepisami Konstytucji zostały wyposażone w
kompetencję do wydawania rozporządzeń. Lista tych organów jest zamknięta i obejmuje:
Prezydenta RP (art. 142 ust. 1), Radę Ministrów (art. 148 ust. 4 pkt 2), Prezesa Rady
Ministrów (art. 148 pkt 3), ministra kierującego działem administracji rządowej (art. 149 ust.
2), Krajową Radę Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust. 1). Ustawa zawierająca, zgodne z
warunkami określonymi w art. 92 ust. 1 Konstytucji, upoważnienie do wydania
rozporządzenia może dokonać wyboru organu, któremu takie upoważnienie zostanie dane,
lecz jedynie z powyższej listy. Żaden inny organ władzy publicznej nie może wydawać
rozporządzeń, o jakich mowa w art. 92. Wyłączność organów wskazanych w Konstytucji
podkreśla dodatkowo postanowienie art. 92 ust. 2, które zakazuje przekazania innemu
organowi posiadanej w tym względzie kompetencji (zakaz subdelegacji).
Odpowiedź na pytanie nr 2:
Organ władzy publicznej może stanowić tylko te akty prawotwórcze, do których
stanowienia jest upoważniony na mocy Konstytucji lub ustaw. Wynika to zarówno z
przepisów, które przedstawiono wyżej (por. pkt 1), j alt i ogólnych zasad ustrojowych:
demokratycznego państwa prawnego (art. 2), legalizmu (art. 7) i konstytucjonalizmu (art. 8),
Jeśli dany organ nie jest wskazany przez Konstytucję do stanowienia rozporządzeń, to
udzielenie mu ustawowo upoważnienia do jego wydania jest bezprawne. Ustawa taka może
być skutecznie zakwestionowana jako niekonstytucyjna we fragmencie obejmującym to
upoważnienie. Fakt, iż upoważnienie takie znajduje się w ustawie wydanej przed dniem
wejścia w życie Konstytucji nie może rzutować na kwalifikację ustawy – jest ona w tym
3
względzie niekonstytucyjna. Jeśli upoważnienie zawarte w ustawie dotyczy wydawania np.
zarządzeń lub podejmowania uchwał (przez ciało kolegialne), wówczas zarządzenie to lub
uchwała może obejmować jedynie te materie, które podlegają regulacji aktami prawa o
charakterze wewnętrznym.
W swoim czasie wypowiadałem pogląd1, iż dwa lata od dnia wejścia w życie
Konstytucji przeznaczone na mocy art. 241 ust. 6 na przedstawienie przez Radę Ministrów
Sejmowi projektów ustaw dostosowujących akty podustawowe wydane przez organy
administracji rządowej do wymogów Konstytucji stanowić mogą „okras ochronny”, w którym
dopuszczalne jest jeszcze stanowienie tych aktów bez uwzględniania warunków określonych
w art. 92 i 93 Konstytucji. Pogląd ten, zapewne słusznie, nie znalazł uznania doktryny.
Zresztą, biorąc pod uwagę ograniczenie zawarte w art. 241 ust. 6 (chodziło przecież jedynie o
akty ministrów i organów administracji rządowej), przepis powyższy nie odnosił się do aktów
podustawowych wydawanych przez inne organy władzy publicznej, w tym organy NBP, a
zatem i moja sugestia nie mogła dotyczyć tych aktów. Obecnie, po upływie tych lat, tym
bardziej nie można uznać za dopuszczalne wydawania jakichkolwiek aktów normatywnych
tego typu bez uwzględnienia warunków określonych w art. 92 i 93 Konstytucji.
Odpowiedź na pytanie nr 3:
Należy odróżnić zadania organu władzy publicznej od jego kompetencji. Zadania
realizowane są, miedzy innymi, przez korzystanie przez ten organ z przyznanych mu
Konstytucją lub ustawą kompetencji do dokonywania władczych czynności
konwencjonalnych. Kompetencje pozwalać także mogą na stanowienie aktów normatywnych
danego rodzaju.
Może dochodzić, i niekiedy dochodzi, do pojawienia się dysproporcji między
zakresem zadań spoczywających na danym organie władzy publicznej a zakresem
przyznanych mu kompetencji. Dysproporcja ta polega na tym, że realizacja zadań przez organ
jest całkowicie lub częściowo niemożliwa przy wykorzystaniu posiadanych kompetencji
władczych.
Reakcja na taki stan rzeczy bywa trojaka: (a) organ dąży do rozszerzenia zakresu
swych kompetencji drogą zmian ustawodawczych; (b) organ podejmuje usiłowania, aby przez
rozszerzającą interpretację przepisów dotyczących kompetencji, doprowadzić do
1 Pogląd taki wyraziłem w artykule Konwersja zarządzań i uchwał, czyli operacja na gigantyczną skalę,
„Rzeczpospolita” z 1 grudnia 1997 r., a także w opinii z 2 grudnia 1997 r. dotyczącej kompetencji Prezesa NBP
do wydawania aktów normatywnych, przygotowanej na zamówienie Narodowego Banku Polskiego.
Rozumiem, że zamawiającego niniejszą opinię interesuje punkt widzenia jej autora, w mniejszym zaś
stopniu zainteresowany jest przeglądem stanowisk innych osób i organów. Dlatego też unikam w niej takich
odniesień, choć mam je w polu obserwacji. Przygotowując tę opinie miałem na uwadze poglądy wyrażone
miedzy innymi w następujących publikacjach i w orzeczeniach TK:
Polskie prawo konstytucyjne (rad. W. Skrzydło), Lublin 1998, s. 189-201; A. Bałaban, Źródła prawa w
polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., Przegląd Sejmowy 5/1997; Prawo i kontrola jego zgodności z
Konstytucją (red. nauk. E. Zwierzchowski), Warszawa 1997, teksty: R. Piotrowskiego, A. Szmyta, A. Preisnera
(s. 7-48); konferencja naukowa: Konstytucja RP w praktyce, Wyd. Biuro RPO, Warszawa 1999, rozdz.:
Zamknięty system źródeł prawa w praktyce oraz dostosowanie prawa do wymogów Konstytucji RP, referaty: S.
Wronkowskiej, M. Kuleszy i wypowiedzi w dyskusji, s. 55-119; K. Działocha, Dostosowanie ustawodawstwa do
nowej Konstytucji, Państwo i Prawo 11-12/1997; Orzeczenie TK z 15 lipca 1996 r. (U 3/96) uzasadnienie pkt
III.1. (OTK 4/7); Wyrok TK z 21 czerwca 1999 r. (U 5/98) uzasadnienie pkt III; Wyrok TK z 9 listopada 1999 r.
(K 28/98) uzasadnienie pkt III.A2; Wyrok TX z 20 października 1999 (K 7/98) uzasadnienie pkt 3 (OTK 6/21);
Wyrok TK z 1 grudnia 1998 r. (K 21/98) uzasadnienie pkt 3, tamże zdanie odrębne L. Garlickiego (OTK 7/22) .
4
zlikwidowania istniejącej dysproporcji; (c) organ, przez rezygnację z wykonywania
niektórych zadań, przystosowuje ich zakres do zakresu nadanych mu ustawą kompetencji.
Jedynie działania przedstawione w pkt. „a” nie budzą żadnych zastrzeżeń prawnych.
Natomiast działania przedstawione w pkt. „b” i „c” mogą się wiązać z naruszeniami prawa
lub do nich prowadzić. Należy w szczególności żywić obawy, czy rozszerzająca interpretacja
przepisów kompetencyjnych nie będzie prowadzona contra legem, choć istnienie dysproporcji
między zadaniami a kompetencjami organu władzy publicznej jest niewątpliwie faktem
godnym ubolewania.
Czy jednak z przepisów nakładających na dany organ obowiązek realizacji pewnych
zadań można wyprowadzić wniosek, iż organ ten dysponuje także kompetencjami
niezbędnymi do ich wykonania?
Doktrynie prawa znana jest zasada rozumowania inferencyjnego „z celu na środki”.
Można ją ująć następująco: jeśli ktoś ma obowiązki prawne, to może korzystać dla ich
realizacji ze wszystkich środków prawem nie zakazanych. Jest to jednak zasada, z której
korzystać można jedynie z najwyższą ostrożnością.
W przypadku korzystania z kompetencji prawotwórczych będących jednym z takich
środków należy mieć, po pierwsze, na względzie, iż kompetencji nie można domniemywać.
Organ władzy publicznej może czynić to tylko, co jest mu przez prawo wprost nakazane lub
dozwolone. Nie może powoływać się na milczenie prawa, jako na argument przesądzający o
jego uprawnieniu decyzyjnym. Po drugie, kompetencje prawotwórcze organów władzy
publicznej są uregulowane w Konstytucji i ustawach na tyle szczegółowo i precyzyjnie, iż
przyjąć trzeba, że regulacja ta stanowi nieprzekraczalną granicę dopuszczalnych,
prawotwórczych środków działania nakierowanych na realizację nałożonych prawem zadań.
Tak więc, z przepisów dotyczących zadań organów władzy publicznej nie da się, w
moim przekonaniu, wyprowadzić wniosku, że dla ich wykonania organ ten może korzystać
też z takich środków (aktów prawotwórstwa), które są dlań konstytucyjnie lub ustawowo
niedostępne. Warto w tym kontekście zwrócić uwagę, że po to, aby uczynić niemożliwym
powoływanie się na zakres zadań dla rozszerzenia drogą interpretacji prawa zakresu
kompetencji władczych wprowadzono do Konstytucji RP z 1997 r. nie istniejący w „małej
konstytucji” z 1992 r. przepis, który stanowi, że „Prezydent Rzeczypospolitej wykonuje
swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach” (art. 126 ust.
3; por. też art. 146 ust. 4).
Stąd też nie sądzę, aby organy Narodowego Banku Polskiego mogły w istniejącym
stanie konstytucyjnoprawnym stanowić akty prawa powszechnie obowiązującego jedynie w
powołaniu na charakter i zakres ich konstytucyjnych zadań (art. 227 ust. l).
Być może jednak, akty, o których mowa we wniosku Prezesa Najwyższej Izby
Kontroli da się zakwalifikować jako nienormatywne. Aby było to możliwe nie mogą one być:
(a) kierowane do nieoznaczonego co do swojej tożsamości adresata (winny mieć zatem
charakter indywidualny) i (b) zawierać abstrakcyjnie określonego wzoru zachowania (winny
mieć zatem charakter konkretny). Wątpię jednak, czy uchwały Rady Polityki Pieniężnej,
zarządzenia Prezesa NBP i uchwały Zarządu NBP mogą in concreto posiadać takie cechy.
Gdyby jednak było to możliwe, to wówczas, nie będąc aktami prawotwórczymi, nie
podlegałyby regulacji przewidzianej artykułami: 87, 92, 93 i 188 pkt. 3 Konstytucji RP.
Konkluzje:
Organy Narodowego Banku Polskiego nie zostały wyposażone w kompetencje do
stanowienia aktów prawa powszechnie obowiązującego. Aktem, którego stanowienie
mogłoby ewentualnie leżeć w kompetencji organów NBP jest rozporządzenie. Sądzę, że
ustawodawca konstytucyjny popełnił znaczny błąd, iż organom tym, a zwłaszcza Prezesowi
5
NBP, nie przyznał tej kompetencji i nie umieścił go w katalogu organów „wskazanych w
Konstytucji” (art. 92 ust. 1).
Narodowy Bank Polski jest instytucją niezależną od organów władzy wykonawczej,
obciążoną bardzo poważnymi i odpowiedzialnymi zadaniami (art. 227 ust. 1 zd. 2). Wydaje
się, że dla realizacji tych zadań wielce przydatne, o ile nie wprost niezbędne, byłoby
posiadanie uprawnienia do stanowienia powszechnie obowiązującego prawa. Można
wprawdzie uznać, że wydawanie rozporządzeń pozwalających na realizacje zadań NBP
należeć będzie do innych podmiotów np. Rady Ministrów, Ministra Finansów, lecz pamiętać
trzeba, że Prezes NBP ponosi odpowiedzialność konstytucyjną za działania instytucji, którą
kieruje (art. 198 ust. 1). Nie można zatem uznać za właściwą sytuacji, w której jeden organ
podejmuje decyzje, inny zaś ponosi za nie odpowiedzialność.
Uważam, że Konstytucja RP z 1997 r. zawiera w interesującym nas tu względzie
przepisy nieracjonalne i dysfunkcjonalne. Stanowczo opowiadam się za jej nowelizacją przez
wyposażenie Prezesa NBP w prawo wydawania rozporządzeń zgodnie z art. 92. Jest to
jednak, z oczywistych wzglądów, jedynie postulat de lege ferenda.
Nie sądzę zarazem, aby de lege lata właściwym było nadawanie art. 92 ust. l i innym
pozostającym w związku z nim przepisom Konstytucji, interpretacji tak rozszerzającej, by na
jej podstawie możliwym stało się wydawanie przez organy NBP aktów prawa powszechnie
obowiązującego. Krok uczyniony w takim kierunku może pociągnąć w przyszłości kroki
podobnego rodzaju w odniesieniu do innych konstytucyjnych i pozakonstytucyjnych
centralnych organów państwowych, co groziłoby ponownym rozchwianiem systemu źródeł
prawa w Polsce.
Zdają sobie sprawę, że wyrażone przeze mnie w tej opinii stanowisko jest mało
elastyczne i, poza postulowaną zmianą Konstytucji, nie otwiera perspektyw, które
ułatwiałyby wyjście z istniejącego impasu. Być może jednak, lepiej jest zająć takie właśnie
stanowisko, niż przez wyrażenie zgody na zbyt daleko prowadzące interpretacje przyczynić
się do pojawienia się wskazanego wyżej zagrożenia.
i
Trybunał Konstytucyjny w dniu 28 czerwca 2000 r. (publ. OTK ZU nr 5, poz. 141) orzekł, że:
„1) artykuł 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz.U. Nr
140, poz. 938; zm.: z 1998 r. Nr 160, poz. 1063), rozumiany jako upoważniający Radę Polityki Pieniężnej do
wydawania aktów wewnętrznych na zasadach i w granicach określonych w art. 93 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej, jest zgodny z art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 i 7 konstytucji;
2) artykuły 40 i 41 ust. 2 powołanej w pkt. 1 ustawy o NBP, są zgodne z art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust.
1 w związku z art. 2 i 7 konstytucji;
3) artykuł 23 ust. 4 powołanej w pkt. 1 ustawy:
a) w zakresie w jakim upoważnia Zarząd Narodowego Banku Polskiego do określenia w drodze
uchwały szczegółowych zasad przekazywania – przez “inne osoby prawne, jednostki organizacyjne nie będące
osobami prawnymi oraz innych przedsiębiorców” – danych, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu, jest
niezgodny z art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 i 7 konstytucji,
b) w pozostałym zakresie jest zgodny z art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 i 7
konstytucji;
4) artykuł 46 pkt 1 powołanej ustawy, rozumiany jako upoważniający – w sytuacji przewidzianej w
tym przepisie – Radę Polityki Pieniężnej do wprowadzenia w drodze uchwały ograniczenia wielkości środków
pieniężnych oddawanych przez banki do dyspozycji kredytobiorców i pożyczkobiorców, jest zgodny z art. 87
ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 i 7 konstytucji;
5) artykuł 46 pkt 2 powołanej ustawy, rozumiany jako upoważniający – w sytuacji przewidzianej w
tym przepisie – Radę Polityki Pieniężnej do nałożenia na banki obowiązku utrzymywania nie oprocentowanego
depozytu w NBP od zagranicznych środków wykorzystywanych przez banki i krajowych przedsiębiorców, jest
zgodny z art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 i 7 konstytucji;
6) uchwały:
a. Nr 12/1999 Rady Polityki Pieniężnej z dnia 21 lipca 1999 r. sprawie stopy rezerwy obowiązkowej
6
banków (Dz.Urz. NBP Nr 15, poz. 24),
b. Nr 10/98 Zarządu Narodowego Banku Polskiego z dnia 5 czerwca 1998 r. w sprawie zasad i trybu
naliczania i utrzymywania rezerwy obowiązkowej (Dz.Urz. NBP Nr 12, poz. 23),
c. Nr 15/1999 Zarządu Narodowego Banku Polskiego z dnia 23 kwietnia 1999 r. w sprawie trybu i
szczegółowych zasad przekazywania przez banki do Narodowego Banku Polskiego danych niezbędnych do
ustalania polityki pieniężnej i okresowych ocen sytuacji pieniężnej państwa oraz oceny sytuacji finansowej
banków i ryzyka sektora bankowego (Dz.Urz. NBP Nr 10, poz. 15),
– nie są niezgodne z art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 konstytucji.”