Prawo Konstytucyjne- notatki na kartkowki 5
advertisement
Źródło prawa: 1) Nie jest jednolicie rozumiany w naukach prawnych. Problemem tym zajmuje się teoria prawa. 2) Wyróżnia się źródła poznania i powstawania prawa; źródła prawa w znaczeniu materialnych i formalnym. Źródła prawa konstytucyjnego- zawiera normy zaliczone do tej gałęzi prawa. Chodzi tu o wszystkie normy prawne dotyczące ustroju państwa. Podział aktów prawnych: 1) Akty prawa międzynarodowego i wewnętrznego. 2) Akty prawa miejscowego i prawa obowiązującego na całym terytorium państwa. 3) Akty ustawowe i podustawowe. 4) Akty prawa powszechnie obowiązującego. ,,Zamknięcie” systemu źródeł prawa nie ma charakteru całościowego. Dotyczy tylko systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego: 1) W zakresie form aktów, w których można je stanowić. 2) W zakresie katalogu podmiotów, uprawnionych do ich wydawania. Hierarchiczna struktura źródeł prawa: 1) Jedynie dla aktów powszechnie obowiązujących ( to hierarchia nie jest pełna). 2) Konstytucja jest nieprecyzyjna gdy chodzi o akty prawa międzynarodowego oraz unijnego i gdy chodzi o hierarchię aktów prawa miejscowego. 3) Akty mające charakter wewnętrzny mają być zgodne z prawem powszechnie obowiązującym. 4) Art. 87 Konstytucji: ,,1. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. 2. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.” Cechy źródeł prawa: 1) Konstytucja RP przyjmuje pozytywistyczny sposób rozumienia prawa: a) W szczególności nie odwołuje się do koncepcji prawno- naturalnych. b) Nie odsyła wprost do żadnego systemu norm moralnych czy religijnych. c) Prawo powstaje poprzez akt jego stanowienia przez podmiot i w formach przewidzianych w Konstytucji RP. d) Powyższa charakterystyka nie jest jednak trafna- Art. 30 Konstytucji RP: ,,Przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych”. 2) Cechą systemu źródeł prawa jest jego hierarchiczne uporządkowanie. 3) Obowiązująca Konstytucja RP kładzie o wiele większy nacisk na swój normatywny charakter. Wyraża się to przede wszystkim w: a) Nakazie jej bezpośredniego stosowania. b) Ostatecznym charakterze kontroli. 4) Członkostwo Polski w Unii Europejskiej. Konstytucja: 1) Aspekt pozytywny. 2) Aspekt negatywny. Ustawa jest to akt prawny: 1) Zawiera normy generalno- abstrakcyjne. 2) Uchwalany przez Sejm przy udziale Senatu. 3) Znaczenie materialne- zawiera generalno-abstrakcyjne normy. 4) Znaczenie formalne- akt woli parlamentu, podjęte w specjalnej procedurze. 5) Tylko wyjątkowo zdarzają się ustawy wyłącznie w znaczeniu formalnym- np. ustawa budżetowa, która zawiera także normy indywidualno-konkretne. 6) Jest szczególnym źródłem prawa, przyjmuje się, że wyraża wolę suwerena. 7) Konstytucja RP wyraża zasadę wyłączności ustawowej. 8) Podstawowa forma prawotwórcza w państwie. 9) Znajduje się na drugim miejscu przed umową międzynarodową ratyfikowaną za uprzednią zgodą parlamentu. 10) Inicjatywa ustawodawcza- Art. 118 Konstytucji: ,,1. Inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej i Radzie Ministrów. 2. Inicjatywa ustawodawcza przysługuje również grupie co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Tryb postępowania w tej sprawie określa ustawa. 3. Wnioskodawcy, przedkładając Sejmowi projekt ustawy, przedstawiają skutki finansowe jej wykonania”. Ratyfikowane umowy międzynarodowe: Wzajemne relacje prawa krajowego i międzynarodowego mogą być kształtowane w różny sposób. Podstawę teoretyczną dla ukształtowania tych relacji stanowią koncepcję monizmu i dualizmu prawa międzynarodowego i krajowego. Monizm- jeden system prawny zawierający akty prawa krajowego i międzynarodowego. Dualizm- uznanie obowiązywania prawa międzynarodowego wymaga recepcji prze szczególny akt krajowego organu państwowego. Rodzaje umów międzynarodowych: 1) Nieratyfikowane- nie stanowią one źródła prawa powszechnie obowiązującego, lecz wewnętrznie obowiązującego, nazywane są porozumieniami międzynarodowymi. 2) Ratyfikowane- podpisane przez Prezydenta, zawierane przez Radę Ministrów. Umowy międzynarodowe ratyfikowane: 1) Dokonuje jej prezydent. 2) Najbardziej uroczysty akt związania się przez państwo umową międzynarodową. 3) Rodzaje: a) ,,Duża’’ Art. 89 ust. 1: ,,Ratyfikacja przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej i jej wypowiedzenie wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, jeżeli umowa dotyczy: 1) pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych, 2) wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji, 3) członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej, 4) znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym, 5) spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy. b) ,,Mała” Art. 89 ust. 2: ,,O zamiarze przedłożenia Prezydentowi Rzeczypospolitej do ratyfikacji umów międzynarodowych, których ratyfikacja nie wymaga zgody wyrażonej w ustawie, Prezes Rady Ministrów zawiadamia Sejm”. * Prezydent może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego. ** Prezydent odgrywa samodzielną rolę w procedurze ratyfikacji. Konstytucja uznaje za źródło prawa polskiego prawo międzynarodowe. Art. 91 ust. 1 Konstytucji RP: ,,Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy”. Art. 9 Konstytucji RP: ,, Rzeczypospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”. KSIAZKA 5.1. Wprowadzenie Istotą każdego państwa demokratycznego jest oparcie jego funkcjonowania na prawie, a więc na zespole reguł i norm ustanowionych przez powołane do tego organy, wiążących wszystkich swoich adresatów i egzekwowanych przez władze publiczne, nawet przez zastosowanie środków przymusu. W czasach dzisiejszych pojęcie ,,prawo” utożsamia się często z prawem stanowionym, czyli prawem pisanym, ale trzeba pamiętać, że nie wyczerpuje to zagadnienia. Należy przede wszystkim wspomnieć o rozróżnieniu prawa naturalnego i pozytywnego. Cechą prawa pozytywnego jest jego powstanie w drodze ustanowienia (z reguły przez wydanie przez odpowiedni organ odpowiedniego aktu normatywnego)- normy tego prawa mają więc zawsze byt ograniczony w czasie , a ich treść zależy od woli prawodawcy (parlamentu, rządu czy narodu działającego przez referendum). W konkretnej kulturze prawnej prawo pozytywne przybiera postać skodyfikowaną, tzn. jest ujęte w formę aktów normatywnych, całościowo normujących poszczególne wycinki życia społecznego, a najpełniejszą formę regulacji stanowią kodeksy. Natomiast przez pojęcie ,,prawo naturalne” rozumie się zespół reguł i norm, które istnieją niezależnie od woli konkretnego prawodawcy, wynikające z samej istoty człowieka i społeczeństwa. Tak rozumianemu prawu naturalnemu przysługuje atrybut nadrzędności wobec prawa pozytywnego. Problem ten jest jednak stawiany przede wszystkim w płaszczyźnie aksjologicznej: normy prawa pozytywnego kolidujące z regułami wyższymi są oceniane jako nieprawidłowe, a prawodawca, który je ustanowił, traci przymiot władzy legitymowanej. Tylko w ostateczności przekłada się to na konsekwencje prawne- jako ultima ratio postrzega się tu tzw. prawo do oporu, pozwalające ludowi na obalenie władzy, która zapomina o konieczności szanowania reguł prawa naturalnego. Jednym z istotnych elementów koncepcji państwa prawnego jest oparcie systemu źródeł prawa pozytywnego na zasadzie hierarchicznej budowy tego systemu i usytuowanie aktów stanowionych przez parlament- Konstytucji i ustaw- na szczycie tej hierarchii. Uznanie, że system źródeł prawa musi być zbudowany w oparciu o określoną hierarchię, utrwaliło się przez dwa ostatnie stulecia w doktrynie konstytucyjnej. Powstawało na tym tle wiele skomplikowanych problemów o charakterze ustrojowym, a w szczególności: 1) Problem zapewnienia konstytucji charakteru najwyższego źródła prawa krajowego. 2) Problem zapewnienia ustawie charakteru nadrzędnego źródła prawa wobec aktów normatywnych stanowionych w ramach władzy wykonawczej; na tym tle powstawał, z jednej strony, problem prymatu ustawy (tzn. uznania, że ustawom przysługuje wyższa moc prawna od tych aktów), a z drugiejproblem wyłączności ustawy (tzn. uznania, że pewne najważniejsze materie mogą być regulowane tylko przez ustawę, a akty normatywne stanowione przez organy rządowe mogą mieć tylko charakter wykonawczy, tzn. mogą być wydawane tylko na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania). 3) Problem dopuszczalności stanowienia przez organy rządowe także innych aktów normatywnych niż akty wykonawcze. Postulat stworzenia zamkniętego systemu źródeł prawa, tzn. ustalenia, że przepisy prawa mogły być stanowione tylko przez organy enumeratywnie wymienione w konstytucji i tylko w formach (typach aktów) przez konstytucję przewidzianych. Problem był szeroko dyskutowany w trakcie prac nad nową Konstytucją, a ostatecznie przyjęte rozwiązania można ująć w czterech podstawowych konkluzjach: 1) Regulacja systemu źródeł prawa powinna zostać ujęta w specjalnie temu poświęconym rozdziale Konstytucji. 2) Regulacja systemu źródeł prawa powinna się opierać na zasadzie hierarchicznej jego budowy, zapewniającej Konstytucji i ustawom pozycję nadrzędną: łączyło się z tym między innymi wykluczenie kompetencji organów władzy wykonawczej do stanowienia jakichkolwiek aktów normatywnych o randze ustawy. 3) Regulacja systemu źródeł prawa powinna wyjaśniać miejsce, jakie w tym systemie zajmują umowy międzynarodowe. 4) Regulacja systemu źródeł prawa powinna opierać się na rozróżnieniu przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz przepisów o charakterze wewnętrznym. 5.2. Dualistyczny charakter systemu źródeł prawa Jednym z najbardziej istotnych dokonań nowej Konstytucji było wprowadzenie rozróżnienie przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz przepisów o charakterze wewnętrznym. Istotą przepisów prawa powszechnie obowiązującego jest ich zakres obowiązywania- mogą one wiązać wszystkie podmioty w państwie. Przepisy takie mogą kształtować sytuację prawną obywateli i podmiotów podobnych (np. osób prawnych prawa prywatnego, m.in. podmiotów gospodarczych), różnego rodzaju stowarzyszeń i organizacji, z partiami politycznymi włącznie, a także poszczególnych segmentów aparatu władzy publicznej, zarówno na szczeblu centralnym, jak i terenowym. Zarazem, ponieważ sytuacja prawna większości tych podmiotów nie może być normowana przez akty prawa wewnętrznego, wydawanie aktów o powszechnie obowiązującym charakterze jest jedyną drogą regulowania ich praw, zadań, obowiązków czy form działania. Akty prawa powszechnie obowiązującego ujęte są w hierarchiczny system pozwalający na ściśle wyznaczone rangi każdego z tych aktów. Zamknięcie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego nastąpiło w dwóch aspektach: przedmiotowym i podmiotowym. W aspekcie przedmiotowym oznacza to, że Konstytucja wyczerpująco wymieniła formy aktów, w jakich mogą być zawierane normy o powszechnie obowiązującym charakterze. Podstawowe wyliczenie zostało zawarte w art. 87, ale nie było oczywistych przeszkód, by także w innych przepisach konstytucyjnych stwarzać podstawy do istnienia innych form stanowienia prawa powszechnie obowiązującego. Zawsze jednak podstawa taka musi wynikać z samej Konstytucji. Oznacza to, że unormowanie konstytucyjne ma charakter enumeratywny, a ustawy zwykłe nie mogą go rozszerzać i przewidywać dodatkowych, nieznanych Konstytucji aktów prawa powszechnie obowiązującego. Art. 87 Konstytucji zalicza do źródeł powszechnie obowiązującego prawa: 1) Konstytucję. 2) Ustawy. 3) Ratyfikowane umowy międzynarodowe. 4) Rozporządzenia. 5) Akty prawa miejscowego. Konstytucja i jej ustawy mają charakter aktów samoistnych, tzn. mogą być wydawane w ramach ogólnej kompetencji organu uprawniającego do ich stanowienia; nie jest w tym celu konieczne żadne szczegółowe upoważnienie. Podobny charakter należy przypisać ratyfikowanym umowom międzynarodowym. Natomiast rozporządzenia muszą mieć zawsze charakter aktów wykonawczych, tzn. w myśl art. 92 Konstytucji- mogą być wydawane tylko na podstawie upoważnienia ustawowego, a upoważnienie to musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym, przedmiotowym i treściowym. Podobnie wykonawczy charakter muszą mieć akty prawa miejscowego. Inne przepisy konstytucyjne dają podstawę do uznania, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa mogą być także: 1) Rozporządzenia Prezydenta z mocą ustawy (pamiętajmy jednak, że można je wydawać tylko w sytuacji nadzwyczajnej, tzn. w stanie wojennym, gdy Sejm nie może się zebrać na posiedzenie). 2) Przepisy stanowione przez organizację międzynarodową, do której należy Polska, jeżeli umowa międzynarodowa konstytuująca tę organizację przewiduje taką skuteczność prawną tych przepisów w prawie wewnętrznym. Należy też zwrócić uwagę na art. 59 ust. 2 Konstytucji, który wspomina o układach zbiorowych pracy. Nawiązuje to do tradycyjnego rozwiązania, pozwalającego na umieszczanie w tych układach pewnych norm prawnych o powszechnie obowiązującym charakterze, ale charakter prawny układów zbiorowych jest przedmiotem kontrowersji. W aspekcie podmiotowym zamknięcie systemu źródeł powszechnie obowiązującego prawa oznacza, że Konstytucja wymieniła w sposób wyczerpujący katalog organów upoważnionych- na szczeblu centralnym- do stanowienia powszechnie obowiązującego prawa. Gdy chodzi o prawo stanowione przez polskie organy państwowe, to: 1) Na poziomie konstytucyjnym wyłączne prawo stanowienia ma parlament w szczególnej procedurze przewidzianej przez art. 235. 2) Na poziomie ustaw zwykłych wyłączne prawo stanowienia ma parlament, a tylko w sytuacji nadzwyczajnej, przewidzianej w art. 234, mogą być wydawane przez Prezydenta rozporządzenia z mocą ustawy. 3) Na poziomie rozporządzeń prawo ich stanowienia mają tylko te ograny, którym Konstytucja przyznała taką kompetencję, to znaczy: Prezydent, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, ministrowie kierujący określonymi działami administracji rządowej oraz przewodniczący komitetów, o których mowa w art. 147 ust. 4; Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Owemu wyliczeni należy przypisać charakter enumeracji, co oznacza, że żaden inny organ państwowy nie może wydawać rozporządzeń. 4) Na poziomie prawa miejscowego kompetencja do stanowienia prawa powszechnie obowiązującego przysługuje organom samorządu terytorialnego oraz terenowym organom administracji rządowej, które muszą działać na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. W tym zakresie zamknięcie systemu źródeł powszechnie obowiązującego prawa nie jest zupełne, bo decyzji ustawodawcy pozostawiono określenie organów lokalnych, którym ma przysługiwać kompetencja prawotwórcza. Istotą aktów prawa wewnętrznego jest ograniczony zakres ich obowiązywania, bo w myśl art. 93 ust. 1 Konstytucji mogą być kierowane tylko do jednostek organizacyjnie podległych organowi wydającemu te akty. Art. 93 ust. 1 Konstytucji, mówiąc o tych aktach, wymienia tylko uchwały Rady Ministrów oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów. Wyliczenia tego nie należy traktować jako zamknięte. Trybunał Konstytucyjny dopuścił otwarcie systemu aktów prawa wewnętrznego, i to zarówno w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym. Każdy akt prawa wewnętrznego musi odpowiadać następującym wymaganiom: 1) Może być adresowany tylko do jednostek organizacyjnie podległych organowi wydającemu ten akt. 2) Może obowiązywać tylko te jednostki, a nie może działać na zewnątrz, w szczególności nie może być podstawą decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. 3) Może być wydany tylko w ramach ustawy, która musi określać ogólną kompetencję danego organu do wydawania aktów prawa wewnętrznego (jedyny wyjątek tworzą uchwały Rady Ministrów, które mogą być stanowione w ramach konstytucyjnych kompetencji tego organu). Akty prawa wewnętrznego nie mogą w żadnym wypadku kolidować z unormowaniami prawa powszechnie obowiązującego. Jedna z podstawowych różnic między aktami prawa wewnętrznego, a aktami prawa powszechnie obowiązującego polega na ujęciu kręgu ich adresatówraz jeszcze trzeba przypomnieć, że art. 93 ust. 1 dopuszcza kierowanie aktów prawa wewnętrznego tylko pod adresem jednostek organizacyjnie podległych organowi wydającemu te akty. Przesłanką wydania aktu wewnętrznego- niezależnie od innych wymagań konstytucyjnych- jest istnienie stosunku organizacyjnej podległości między organem wydającym akt a jednostkami, do których ten akt jest adresowany. Jeżeli stosunek taki nie występuje, to sytuacja prawna adresatów może być normowana tylko aktami prawa powszechnie obowiązującego. Podział źródeł prawa na akty prawa powszechnie obowiązującego i akty prawa wewnętrznego ma charakter dychotomiczny. Oznacza to, że każdy akt normatywny musi mieć postać albo aktu prawa powszechnie obowiązującego, albo aktu prawa wewnętrznego. Należy odrzucić tezę o możliwości istnienia trzeciej, pośredniej kategorii aktów, których prawo wydawania nie musiałoby wynikać z wyraźnego pozwolenia konstytucyjnego, a mogłoby być wydobywane z ogólnych (konstytucyjnych lub ustawowych) kompetencji (zadań) organów je stanowiących. 5.3. Prawo krajowe- system źródeł powszechnie obowiązującego prawa Skoro przepisy powszechnie obowiązującego prawa mogą normować sytuację prawną wszelkich możliwych adresatów, to źródła tego prawa muszą układać się w pewien system, a każdy akt normatywny (przepis prawa, norma prawna) musi zajmować określone miejsce w tym systemie. Z tego punktu widzenia podstawowe znaczenie ma zasada hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, od kilku już stuleci towarzysząca idei państwa prawnego. Zasada ta oznacza, że każdemu typowi aktu normatywnego przysługuje określona ranga w stosunku do typów pozostałych, a więc że można mówić o aktach normatywnych wyższej i niższej rangi. Podstawowymi konsekwencjami tej hierarchizacji są: 1) Wymóg zgodności aktów niższego szczebla (rangi) z aktami wyższego szczebla; konsekwencją braku tej zgodności jest wadliwość aktu niższego, w zasadzie pozwalająca sądom na jego uchylenie lub pominięcie przy orzekaniu; wyjątkowo niezgodność z aktem wyższego szczebla może powodować nieważność (ex tunc) aktu niższego szczebla. 2) Wymóg, by uchylenie, zmiana lub zawieszenie aktu danego szczebla mogło dokonać się tylko przez wydanie nowego aktu tego samego szczebla lub- co jest jednak techniką stosowaną rzadziej- aktu wyższego szczebla. 3) Zakaz normowania pewnych materii przez akty poniżej określonego szczebla, co znajduje wyraz zwłaszcza w koncepcji ,,wyłączności ustawy”. 4) Zakaz wydawania aktów niższego szczebla bez uprzednio udzielonego upoważnienia w akcie wyższego szczebla- tego typu akty normatywne nazywamy aktami wykonawczymi (przykładem jest rozporządzenie), w odróżnieniu od aktów samoistnych (np. ustaw), które mogą być wydawane na podstawie ogólnej konstytucyjnej kompetencji danego organu do stanowienia prawa. System źródeł powszechnie obowiązującego prawa obejmuje- gdy chodzi o przepisy o ogólnopaństwowym zakresie obowiązywania- cztery zasadnicze szczeble: 1) Szczebel konstytucyjny, gdzie występuje jedynie Konstytucja jako ustawa zasadnicza o najwyższej mocy prawnej. 2) Szczebel umów międzynarodowych, ratyfikowanych w trybie art. 89 ust. 1; obecnie obejmuje on także tzw. pochodne prawo Unii Europejskiej. 3) Szczebel ustawowy, obejmujący wszystkie typy ustaw oraz- wyjątkoworozporządzenia z mocą ustawy, wydawane przez Prezydenta na podstawie art. 234 Konstytucji. 4) Szczebel rozporządzeń jako jedynych aktów podustawowych o charakterze powszechnie obowiązującym, wydawanych na poziomie centralnym. Warunkiem wejścia w życie (więc nabrania mocy obowiązującej) przez akty powszechnie obowiązującego prawa jest ich ogłoszenie. Wymóg ogłoszenia odnieść należy też do większości aktów wewnętrznych, ale pozostaje to poza unormowaniem art. 88, a wynika z ogólnych konsekwencji klauzuli demokratycznego państwa prawnego. Przez urzędowe ogłoszenie aktu normatywnego należy rozumieć zamieszczenie jego pełnego tekstu w specjalnym wydawnictwie- dzienniku publikacyjnym, zgodnie z zasadami i trybem określonym przez ustawę. Od 2012 r. dopuszczono możliwość publikacji aktów normatywnych w drodze elektronicznej. W Dzienniku Ustaw publikowane są w szczególności akty prawa powszechnie obowiązującego: 1) Konstytucja. 2) Ustawy oraz rozporządzenia z mocą ustawy , o których mowa w art. 234 Konstytucji. 3) Rozporządzenia. 4) Ratyfikowane umowy międzynarodowe. Są tam publikowane niektóre inne akty, zarówno związane z systemem obowiązującego prawa (np. orzeczenia TK dotyczące aktów normatywnych ogłoszonych w Dzienniku Ustaw lub Uchwały Rady Ministrów uchylające rozporządzenie ministra), jak i z innych względów uważane za szczególnie istotne (np. akty dotyczące stanu wojny i zawarcia pokoju, wyborów, stanów nadzwyczajnych). Publikowane są też tam tzw. teksty jednolite, to znaczy teksty aktów normatywnych uwzględniające kolejno dokonywane nowelizacje, a także obwieszczenia o sprostowaniu błędów w ogłoszonych tekstach aktów normatywnych. W pozostałych dziennikach urzędowych ogłaszane są akty prawa wewnętrznego (a także regulaminy parlamentarne), odpowiednio do pozycji organów wydających te akty, oraz wiele innych aktów, obwieszczeń, tekstów jednolitych i informacji. Ustawa z 20 lipca 2000 r. ustala obowiązek niezwłocznego publikowania aktów normatywnych. Akt publikacji jest o tyle kluczowy dla obowiązywania aktu normatywnego, że- w zasadzie- może on wejść w życie dopiero po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a więc od daty danego egzemplarza dziennika publikacyjnego. Okres ten- zwany vacatio legis- ma umożliwić dotarcie nowej regulacji do wszystkich adresatów i zapoznanie się z nią. Na szczycie hierarchii źródeł prawa pisanego znajduje się Konstytucja, będąca ustawą zasadniczą państwa. W wielu porządkach konstytucyjnych moc równą konstytucji przyznaje się ustawom konstytucyjnym, które mogą uzupełniać, zmieniać lub zawieszać unormowania zawarte w samej konstytucji. Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. nie mówi jednak o ustawie konstytucyjnej jako odrębnym typie aktów prawa powszechnie obowiązującego. Skoro zaś system źródeł tego prawa ma charakter zamknięty, to należy przyjąć, że nie istnieje obecnie możliwość stanowienia aktów, zwanych ustawami konstytucyjnymi. Konstytucja z 2 kwietnia 1997 roku nie formułuje ogólnego pojęcia ,,ustawa”, co oznacza, że nawiązała ona do zastanego rozumienia tego pojęcia, jakie od dawna uformowało się w Polsce na tle poglądów doktryny i orzecznictwa. Należy więc przyjąć, że ustawa jest to: 1) Akt parlamentu. 2) O charakterze normatywnym. 3) Zajmujący najwyższe miejsce w systemie źródeł prawa krajowego (podporządkowany jednak Konstytucji). 4) O nieograniczonym zakresie przedmiotowym, przy czym niektóre materie mogą być regulowane tylko w drodze ustawy lub z jej wyraźnego upoważnienia. 5) Dochodzący do skutku w szczególnej procedurze, która w swych zasadniczych zrębach znajduje unormowanie konstytucyjne. Charakter ustawy jako aktu parlamentu oznacza, że żaden inny organ państwowy nie może stanowić ustaw, co jest oczywistą konsekwencją zarówno zasady podziału władz, jak i zasady demokratycznego państwa prawnego. W obecnym stanie prawnym w Polsce oznacza to również wykluczenie możliwości stanowienia ustaw w drodze referendum. Charakter ustawy jako aktu normatywnego oznacza, że wszystkie postanowienia ustawy muszą być sformułowane w sposób pozwalający im stać się budulcem dla norm prawnych- nie może być w ustawie wypowiedzi pozbawionych normatywnego charakteru. Jako akt normatywny ustawa jest zarazem aktem ogólnym, to znaczy: ,,[…] ustanawiającym normy prawne o charakterze generalnym ( a więc kierowanym do pewnej klasy adresatów wyróżnionych ze względu na jakąś ich wspólną cechę) i abstrakcyjnym (tzn. ustanawiającym pewne wzory zachowań) […]. Konsekwencją abstrakcyjności normy jest jej powtarzalność – to, że nie ulega umorzeniu lub skonsumowaniu przez jednorazowe zastosowanie”. Ustawa zajmuje najwyższe miejsce w systemie prawa krajowego, bo żaden inny akt normatywny nie łączy w sobie cechy szczególnej mocy prawnej i nieograniczonego (w zasadzie) zakresu przedmiotowego. Ustawa (zwykła) musi być jednak zgodna z Konstytucją, ale pamiętamy, że Konstytucja też jest ustawą, tylko, że szczególnego rodzaju. Szczególna moc prawna (prymat) ustawy polega na kilku elementach. Po pierwsze ustawa (a raczej normy w niej zawarte) ma samoistnie moc powszechnie obowiązującą. Po drugie, ustawa (normy w niej zawarte) może być zmieniona, uchylona lub zawieszona tylko przez inną normę ustawową, a nigdy przez normę niższego rzędu. Po trzecie, ustawa może zmieniać, uchylać lub zawieszać każdą inną normę prawną prawa krajowego. Po czwarte, wydawanie innych aktów normatywnych prawa krajowego, jeżeli akty te mają być źródłami powszechnie obowiązującego prawa, dopuszczalne jest tylko na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonywania. Nieco szerszego omówienia wymaga problem zakresu ustawy. Rozważania nad nim tradycyjnie obracały się wokół dwóch pytań: 1) Jakie sprawy mogą być regulowane przez ustawy? (a więc czy istnieją jakiekolwiek materie których ustawa regulować nie może); 2) Jakie sprawy mogą być regulowane tylko przez ustawy? ( a więc w jakich materiach parlament jest wyłącznym prawodawcą). Gdy chodzi o pytanie pierwsze, to nie ulega wątpliwości, że ustawa jest aktem o nieograniczonym zakresie przedmiotowym. Oznacza to, że za pośrednictwem ustawy można regulować wszystkie materie, byle tylko zachować normatywny (ogólny) charakter jej postanowień i pozostać w zgodzie z treściami zawartymi w Konstytucji i w umowach międzynarodowych. Bardziej złożone jest pytanie drugie. Tradycyjnie odpowiadano na nie, formułując zasadę wyłączności ustawy, rozumianą jako zastrzeżenie normowania pewnych materii tylko dla ustawy lub wydanych z jej upoważnienia aktów wykonawczych. Jaka ma być szczegółowość (głębokość) regulacji ustawowej, a jakie materie wykonawcze można pozostawić aktom wykonawczym, czyli rozporządzeniom. Mówiąc ogólnie, zależy to od dziedziny, której dana regulacja dotyczy, a w szczególności od jej powiązania z sytuacją prawną jednostki. Ustawa jest obecnie jedynym typem aktu normatywnego, jaki- w normalnych warunkach politycznych- występuje na tym szczeblu systemu źródeł prawa. Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. nie nawiązała do znanego wielu państwom współczesnym powierzenia organom władzy wykonawczej kompetencji do stanowienia aktów normatywnych o mocy ustawy. Mówiąc ogólnie, to powierzenie może polegać na: 1) Ustanowieniu samoistnej kompetencji głowy państwa lub rządu do wydawania takich aktów; nie jest wówczas potrzebne żadne dodatkowe, szczegółowe upoważnienie parlamentu, choć zwykle konstytucja uzależnia możliwość wydania takiego aktu od spełnienia dodatkowych przesłanek, np. dopuszczając ich wydanie tylko w okresie między sesjami parlamentu; przykładem były dekrety z mocą ustawy, które w latach 1952-1989 w Polsce mogła stanowić Rada Państwa. 2) Uzależnieniu możliwości wydawania przez głowę państwa lub rząd aktów o mocy ustawy od uprzedniego upoważnienia parlamentu, który może delegować- na wskazany przez siebie okres- kompetencje do regulowania określonych materii; mówimy wówczas o delegacji ustawodawczej, bo punktem wyjścia jest zawsze decyzja parlamentu wyznaczająca przedmiotowe i czasowe granice wykonywania tej kompetencji; przykładem były rozporządzenia z mocą ustawy, wprowadzone w Polsce międzywojennej przez nowelę sierpniową z 1926 r., a potem przewidziane (choć nieco w innej formie) przez art. 23 Małej Konstytucji z 1992 r. Konstytucja z 1997 r. przyznała parlamentowi monopol stanowienia aktów ustawodawczych. Jedyny wyjątek wynika z jaj art. 234. Nie ma natomiast możliwości wydawanie rozporządzeń z mocą ustawy w innych stanach nadzwyczajnych, zwłaszcza- co politycznie jest szczególnie istotnew czasie obowiązywania stanu wyjątkowego. Najniższy szczebel w systemie powszechnie obowiązującego prawa tworzą na poziomie ogólnokrajowym rozporządzenia, a mówiąc ściślej, rozporządzenia normatywne, bo w obecnej praktyce nazwy ,,rozporządzenie” używa się też czasem dla określenia aktów rządu o indywidualnym charakterze. Raz jeszcze trzeba podkreślić różnicę między pojęciem ,,rozporządzenie z mocą ustawy” (jako aktu uzupełniającego ustawodawstwo parlamentarne, a pojęciem ,,rozporządzenie” (zwykłe) jako aktu o niższej mocy prawnej, którego celem jest wykonanie (konkretyzacja) określonych postanowień ustawy. Rozporządzenia są prawem powszechnie obowiązującym, tzn. mogą dotykać sytuacji prawnej obywateli, osób prawnych czy samorządów, mogą rodzić obowiązek wykonywania i mogą stanowić podstawę prawną do wydawania aktów i decyzji administracyjnych o indywidualnych charakterze. Zarazem jednak rozporządzenia mają charakter podustawowych aktów wykonawczych, a to oznacza daleko idące ograniczenia zarówno w ich stanowieniu, jak i w kształtowaniu ich treści. Dla obecnego unormowania konstytucyjnego jest wskazane w art. 92 ust. 1, zgodnie z którym rozporządzenia wydawane są ,,[…] na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania”. Oznacza to, że rozporządzenie może być wydawane tylko na podstawie ustawy. Zawsze punktem wyjścia musi być zamieszczenie w ustawie przepisu ustalającego kompetencję danego organu do wydawania rozporządzenia- taki przepis ustawy określa się mianem ,,upoważnienie”. Upoważnienie to może mieć charakter fakultatywny (przyzwalać na wydanie rozporządzenia) bądź obligatoryjny (nakazywać wydanie rozporządzenia) i musi odpowiadać wymogowi szczegółowości, który jest ujmowany w trzech wymienionych niżej aspektach. 1) Szczegółowość podmiotowa- przepis ustawy formułujący upoważnienie musi wskazywać organ uprawniony lub zobowiązany do wydania rozporządzenia; oczywiście może to być tylko jeden z organów, któremu Konstytucja przyznała kompetencję do wydawania rozporządzeń. Tylko organ wskazany w upoważnieniu może wydawać rozporządzenia w danej sprawie, zakazana jest natomiast tzw. subdelegacja, tzn., że organ wskazany w upoważnieniu nie może samodzielnie unormować tylko niektórych spraw, a regulacją spraw pozostałych powierzyć innemu organowi, np. ministrowi. 2) Szczegółowość przedmiotowa- przepis ustawy formułujący upoważnienie musi wskazywać zakres spraw przekazywanych do uregulowania. Wyznaczenie tego zakresu przedmiotowego ma znaczenie kluczowe, bo organ stanowiący rozporządzenie może normować tylko materie mieszczące się w tym zakresie. Zakazana jest wszelka interpretacja rozszerzająca (np. oparta na argumencie celowości lub uniknięcia luki w prawie) i domniemywanie kompetencji prawodawczej, bo sprzeciwiałoby się to wykonawczemu charakterowi rozporządzenia . Wyjście poza granice upoważnienia oznacza wyjście poza zakres przyznanej kompetencji normodawczej, a więc- jako działanie pozbawione podstawy prawnej- oznacza naruszenie Konstytucji. 3) Szczegółowość treściowa- przepis ustawy formułujący upoważnienie musi określać wytyczne dotyczące treści rozporządzenia. Skoro rozporządzenie jest aktem wydawanym nie tylko na podstawie ustawy, ale i w celu jej wykonania, to jego treści nie tylko muszą być harmonizowane z wytycznymi zawartymi w upoważnieniu, lecz także nie mogą sprzeciwiać się ogólnemu celowi danej ustawy. Wymaganie zawarcia w ustawie owych wytycznych treściowych pojawiło się dopiero w 1997 r. Twórcy Konstytucji pragnęli wprowadzić dodatkowe zwężenie samodzielności prawodawstwa rządowego i zmusić do nadawania ustawom pełniejszego merytorycznie charakteru. Na tym tle powstają jednak liczne wątpliwości, zwłaszcza co do znaczenia pojęcia wytyczne. a) Wytyczne muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji wykonawczej; tym samym nie czyni zadość obowiązkowi sformułowania wytycznych wskazanie w ustawie tylko pewnych elementów procedury wydawania rozporządzenia. b) Wytyczne mogę przybierać różną postać redakcyjną. Mogą one mieć zarówno charakter >>negatywny<< (tzn. ze wszystkich wchodzących w rachubę rozstrzygnięć rozporządzeniodawcy mogą wykluczać te, których ustawodawca sobie nie życzył), jak i charakter >>pozytywny<< (np.. wskazując kryteria którymi się powinien kierować twórca rozporządzenia, wskazując cele, jakie ma spełniać instytucja , której ukształtowanie ustawa powierzyła rozporządzeniu). W każdym więc razie upoważnienie musi czynić czytelnym zamiar ustawodawcy. c) Stopień szczegółowości wytycznych zależy od regulowanej materii i jej związku z zasadą zupełności ustawy. Innymi słowy, minimum treściowe wytycznych nie ma charakteru stałego, a wyznaczane być musi a casu ad casum, stosownie do regulowanej materii i jej związku z sytuacją obywatela. Oczywiste jest przy tym , że >>wytyczne<< nigdy nie mogą mieć czysto blankietowego charakteru. d) Wytyczne musza dotyczyć odrębnie każdej ze szczegółowych materii, których regulacja ma nastąpić w rozporządzeniu. Jeśli więc ustawa upoważnia rozporządzenie do unormowania kilku materii o odrębnym przedmiotowo charakterze, to wytyczne muszą dotyczyć odrębnie każdej z tych materii. e) Wytyczne powinny, ale nie muszą być zawarte w przepisie upoważniającym. ,,[…] zasada jedności ustawy jako aktu normatywnego pozwala też na tolerowanie sytuacji, w której >>wytyczne<< zawarte są w innych postanowieniach ustawy niż przepis formułujący upoważnienie”. Pomieszczenie w ustawie prawidłowo sformułowanego upoważnienie jest przesłanką wydania- przez upoważniony organ- rozporządzenia. Raz jeszcze trzeba podkreślić, że rozporządzenie jest podustawowym aktem wykonawczym. Wynikają z tego podstawowe wymagania, którym musi odpowiadać rozporządzenie i których dochowanie jest przedmiotem badania przy ustalaniu konstytucyjności i legalności rozporządzenia: 1) Oparcie rozporządzenia na podstawie ustawowej. 2) Utrzymanie regulacji rozporządzenia w ramach wskazanych przez upoważnienie: wszelkie wyjście poza ten zakres nadaje takim przepisom charakter samoistny. 3) Zdeterminowanie treści i celu rozporządzenia przez cel ustawy, którą ma wykonywać. 4) Niesprzeczność rozporządzenia z unormowaniami o randze ustawowej. Rozporządzenia podlegają kontroli władzy sądowniczej. Mogą one zostać zakwestionowane przed: 1) Trybunałem Konstytucyjnym, który może orzec o generalnej utracie mocy obowiązującej rozporządzenia lub jego przepisów sprzecznych z ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub Konstytucją. 2) Sądami powszechnymi lub administracyjnymi; jeżeli sąd w ramach konkretnego postępowania uzna, że rozporządzenie lub jego przepis naruszają normy wyższego rzędu, to może odmówić jego zastosowania w sprawie, traktując je jako nieistniejące. Skoro bowiem ,,Sędziowie […] podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom”, to nie podlegają już rozporządzeniom, czyli mają prawo kontroli konstytucyjności i legalności tych rozporządzeń. Konstytucja nie określa typów aktów prawa miejscowego i nie wskazuje organów właściwych do ich stanowienia. Obecnie ustawodawstwo przewiduje istnienie dwóch typów aktów prawa miejscowego o powszechnie obowiązującym charakterze: 1) Przepisy wykonawcze do odrębnych ustaw. 2) Przepisy porządkowe. Akty prawa miejscowego pozostają powiązane z systemem aktów prawa powszechnie obowiązującego czy- ściślej ujmując- są temu systemowi podporządkowane.
