System źródeł prawa – wybór orzecznictwa

Prawo konstytucyjne
semestr zimowy 2014/2015
SSA(3) I gr. 5,6,7,8
System źródeł prawa – wybór orzecznictwa
I.
Wyrok TK z dni a28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99, OTK ZU Nr 5, poz. 89,
LEX nr 41212
Analiza konstytucji, a zwłaszcza jej rozdziału III, potwierdzona wyżej przedstawionymi
poglądami ekspertów, nie pozostawia wątpliwości, że ustrojodawca w sposób w pełni
zamierzony i jednoznacznie wyrażony, przyjął w konstytucji przedmiotowo i podmiotowo
zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z prac legislacyjnych nad
nową konstytucją wynika, że wspomniane zamknięcie w stosunku do aktów prawnych
powszechnie obowiązujących miałoby się wyrażać w tym, że konstytucja wyczerpująco
wyliczałaby formy aktów normatywnych (przedmiotowy aspekt zamkniętej koncepcji źródeł
prawa) oraz podmioty upoważnione do ich wydawania. Jak to podkreśla prof. S.
Wronkowska, negatywne konsekwencje "otwartego" systemu źródeł prawa przejawiają się w
tym, że ustrój tworzenia prawa może być kształtowany arbitralnie a system prawa ulega
"rozchwianiu" - niejasne stają się bowiem relacje między typami aktów normatywnych i
nieoperatywne reguły rozstrzygania pomiędzy nimi kolizji, w związku z tym system traci
cechy pewności. Odrzucenie konkluzji o "zamkniętym" systemie źródeł prawa powszechnie
obowiązującego, niezależnie od tego, że nie znajdowałoby ono uzasadnienia w tekście ustawy
zasadniczej, niweczyłoby reformatorski zamysł ustrojodawcy i przez to naruszało wartości,
które legły u podstaw reformy (opinia, s. 4).
Aprobująca ocena celowości przyjęcia zamkniętego systemu źródeł prawa, nie zmienia faktu,
że sposób realizacji tej koncepcji w konstytucji spotyka się z krytycznymi uwagami doktryny.
Podkreśla się, że założony przez ustrojodawcę wzorzec "zamkniętego" systemu źródeł prawa
powszechnie obowiązującego "nie został przez niego wyrażony ani w sposób nie budzący
wątpliwości, ani w sposób jednolity" (S. Wronkowska, opinia, s. 4). Eksperci dostrzegają
nieracjonalność, a nawet - powtarzając wypowiedź P. Winczorka - "dysfunkcjonalność"
obowiązujących rozwiązań. Mimo tej negatywnej oceny obowiązujących przepisów nie widzą
możliwości, aby organy NBP mogły w istniejącym stanie prawnym stanowić akty prawa
1
powszechnie obowiązującego jedynie w powołaniu na charakter i zakres ich konstytucyjnych
zadań określonych w art. 227 ust. 1 konstytucji.
W stosunku do tej kategorycznej konkluzji jedynie prof. M. Kulesza zajmuje bardziej
elastyczne stanowisko. Jak zaznaczono, nie wyklucza on możliwości przypisywania organom
NBP (a także innym podmiotom i organom administracji publicznej) uprawnień w sferze
stosowania prawa do wydawania aktów normatywnych o charakterze władczym, jeżeli tylko
takie uprawnienia są niezbędne dla realizacji zadań publicznych nałożonych ustawą na te
organy i podmioty.
Również Rada Legislacyjna wyraziła pogląd, że: "...w świetle aktualnie obowiązującego
systemu źródeł prawa - żaden z organów NBP nie może wydawać aktów normatywnych
stanowiących źródło powszechnie obowiązującego prawa" (Stanowisko Rady Legislacyjnej w
sprawie dostosowania ustawodawstwa do wymogów nowej Konstytucji RP z dnia 3
października 1997 r., Przegląd Legislacyjny 3/97, s. 64).
(…)Z analizy zadań i funkcji wykonywanych przez Narodowy Bank Polski jako bank
centralny wynika, że ich realizacja niejednokrotnie wymaga posłużenia się instrumentami
prawnymi, otwarte natomiast pozostaje pytanie, w jakiej formie i w jakim zakresie. Z
powyższych rozważań wynika, że w rozpatrywanej sprawie Trybunał Konstytucyjny stanął
przed bardzo trudnym wyborem. Po pierwsze, gdyby przyjąć, że wszystkie zakwestionowane
upoważnienia dotyczą wydawania aktów powszechnie obowiązujących, Trybunał
Konstytucyjny musiałby je uznać za niekonstytucyjne, ponieważ konstytucja, niezależnie
od
wszelkich wątpliwości, nie przyznała organom NBP żadnych kompetencji do stanowienia
tego typu aktów. Uznanie, że organy NBP takie kompetencje jednak posiadają, niezależnie od
tego, że nie znajduje uzasadnienia w tekście ustawy zasadniczej, musiałoby prowadzić do
odrzucenia "zamkniętego" systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, niweczyłoby
więc reformatorski zamysł ustrojodawcy i przez to naruszało wartości, które legły u podstaw
konstytucji. Po drugie, przyjęcie, że kwestionowane akty organów NBP mają charakter
wewnętrzny mogłoby w konsekwencji przyczynić się do "rozchwiania" konstytucyjnej
koncepcji tego rodzaju aktów jako aktów "obowiązujących tylko jednostki organizacyjnie
podległe organowi wydającemu te akty". Po trzecie, sięgnięcie do koncepcji tzw. ogólnych
aktów stosowania prawa, choć stwarza możliwości takiej interpretacji kwestionowanych
upoważnień i wydanych na ich podstawie aktów organów NBP, która byłaby zgodna z
konstytucją, niesie z sobą jednak szereg niebezpieczeństw z uwagi na brak jasnych kryteriów
oddzielenia od siebie aktów normatywnych i ogólnych aktów stosowania prawa.
2
(…)Pogląd o dopuszczalności wyinterpretowania w drodze wykładni funkcjonalnej
kompetencji NBP do stanowienia aktów normatywnych powszechnie obowiązujących
(samoistnych), nie byłby możliwy do zaakceptowania zarówno na gruncie treści konstytucji, a
zwłaszcza przyjętej w niej koncepcji zamkniętego systemu źródeł prawa, jak i dających się
odczytać z materiałów legislacyjnych intencji ustrojodawcy. W państwie prawnym
kompetencje organów władzy publicznej i instytucji, którym konstytucyjnie (ustawowo)
powierzono zadania publiczne, muszą opierać się na wyraźnej podstawie prawnej. Tego
rodzaju podstawa badana jest ze szczególną skrupulatnością zwłaszcza wtedy, gdy
wywodzone z niej kompetencje wiążą się bezpośrednio z wolnościami lub prawami
podmiotowymi. Brak konstytucyjnej legitymacji NBP do wydawania aktów normatywnych
powszechnie obowiązujących jest niewątpliwy a ustrojodawcy nie można przypisywać innej
woli, aniżeli ta, którą w językowo jednoznacznym zwrocie prawnym wyraził. W państwie
prawnym obowiązują jasne reguły prawnego określania zakresu i granic działania organów
władzy publicznej i innych podmiotów, którym taką władzę w określonym zakresie
powierzono.
(…)Nie można więc zakwestionować zgodności z konstytucją uchwał Rady Polityki
Pieniężnej i Zarządu NBP, w zakresie, w jakim stanowią one akty wewnętrznego
kierownictwa wydane na podstawie ustawy. Wyeliminowanie możliwości elastycznego
oddziaływania na system bankowy w drodze aktów wewnętrznych, a więc aktów władczego
oddziaływania na uczestników obrotu bankowego, sterowanego przez bank centralny,
mogłoby podważyć możliwość reagowania na zachodzące procesy ekonomiczne.
II. Wyrok TK z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97, OTK ZU 1998 Nr 4, poz. 46,
LEX nr 33147
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w świetle obowiązującej konstytucji pewnemu
przewartościowaniu podlega zasada tzw. prymatu ustaw, zarówno w relacji do konstytucji,
jak i do aktów wykonawczych.
Dalsze wnioski wypływają z analizy unormowania wyodrębnionego rozdziału III konstytucji,
poświęconego źródłom prawa.
Do powszechnie obowiązujących źródeł prawa RP, obok konstytucji, ustaw i ratyfikowanych
umów międzynarodowych, zaliczone zostały rozporządzenia wykonawcze. Charakterystyczne
jest, że w odniesieniu do rozporządzeń ustawa zasadnicza formułuje precyzyjne wymagania,
w znacznej mierze nawiązujące do linii wypracowanej w orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego.
3
Zgodnie z art. 92 konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w
konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej
wykonania, przy czym upoważnienie to powinno określać kompetentny organ, zakres spraw
przekazanych do unormowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Konstytucja
wprost zabrania przekazania przez upoważniony organ omawianych kompetencji innemu
organowi (ust. 2).
III. Orzeczenie TK z dnia 21 listopada 1994 r., sygn. akt K 6/94, OTK 1994 Nr 2, poz.
39, LEX nr 25218
Polskie prawo konstytucyjne nie zna - poza ustawami konstytucyjnymi - żadnej innej
kategorii ustaw, usytuowanych w hierarchii źródeł prawa ponad ustawami zwykłymi. Nie zna
ono w szczególności kategorii "ustaw organicznych", występujących w systemach prawnych
innych krajów. Takie, jednolite, rozumienie pojęcia ustawy uważano za oczywiste zarówno
pod rządem Konstytucji Marcowej, jak w całym okresie powojennym, można więc przyjąć, iż
Mała Konstytucja potraktowała je jako "pojęcie zastane". Uznać zatem należy, że w polskim
systemie prawa wszystkie ustawy mają tę samą rangę prawną, a więc ustawa późniejsza może
zarówno uchylać ustawę wcześniejszą jak też ustanawiać trwale bądź czasowe wyjątki od jej
postanowień. Wszelkie inne usytuowanie poszczególnych typów ustaw wymagałoby
wyraźnej podstawy konstytucyjnej.
IV. Wyrok TK z dnia 10 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 37/02, OTK ZU 2003 Nr 6A, poz.
53, LEX nr 80196
Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę, że źródła prawa zostały podzielone przez
ustrojodawcę konstytucyjnego na dwie kategorie: źródła prawa powszechnie obowiązującego
oraz akty o charakterze wewnętrznym. Akty o charakterze powszechnie obowiązującym mogą
regulować postępowanie wszelkich kategorii adresatów: wszystkich obywateli i organów
państwowych, wszelkich instytucji i organizacji publicznych i prywatnych. Z kolei akty o
charakterze wewnętrznym mogą być adresowane wyłącznie do podmiotów podległych
organowi, który je wydał. Akty te nie mogą kształtować sytuacji prawnej podmiotu spoza
układu organizacyjnego podległego organowi wydającemu dany akt. Akty wewnętrzne nie
mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów.
"Analiza konstytucji, a zwłaszcza jej rozdziału III, (...) nie pozostawia wątpliwości, że
ustrojodawca w sposób w pełni zamierzony i jednoznacznie wyrażony, przyjął w konst ytucji
przedmiotowo i podmiotowo zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego"
4
(wyrok z 28 czerwca 2000 r., K. 25/99, OTK ZU nr 5/2000, s. 772). Z drugiej strony,
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wyliczenie aktów powszechnie obowiązujących
zawarte w art. 87 Konstytucji nie ma charakteru wyczerpującego, przy czym uzupełnienie
tego katalogu jest możliwe wyłącznie na podstawie szczególnych przepisów konstytucyjnych
(wyrok z 1 grudnia 1998 r., K. 22/98, OTK ZU nr 7/1998, s. 645).
Inaczej niż system źródeł prawa powszechnie obowiązującego, system aktów prawa
wewnętrznego ma charakter otwarty. Jego trzon stanowią akty wymienione w art. 93 ust. 1,
ale nie ma konstytucyjnego zakazu, by przepisy ustawowe upoważniały także inne podmioty
do stanowienia zarządzeń czy uchwał, a nawet aktów inaczej nazwanych, ale
odpowiadających charakterystyce aktu wewnętrznego (powołany wyżej wyrok z 1 grudnia
1998 r., K. 22/98, OTK ZU nr 7/1998, s. 645).
Teoria prawa zwraca uwagę na wielość systemów normatywnych funkcjonujących we
współczesnych społeczeństwach. Obok norm prawnych istnieją m.in. normy postępowania
stanowione przez podmioty prywatne, np. normy organizacji społecznych lub organizacji
gospodarczych. Podstawą ich stanowienia jest konstytucyjna wolność zrzeszania się oraz
wolność gospodarcza a możliwość ich ustanawiania przez zrzeszenia i inne podmioty
tworzone przez obywateli jest koniecznym elementem życia społecznego. Tego rodzaju
normy nie są częścią systemu prawnego, jeżeli ustanawiające je organizacje działają na
zasadzie dobrowolności, tzn. przynależność do nich nie jest koniecznym warunkiem dostępu
do określonych dóbr, a przestrzeganie ustanowionych norm nie jest opatrzone sankcją
przymusu państwowego. Nie oznacza to jednak, że nie są one częścią szeroko pojmowanego
ładu społecznego, zbudowanego na zasadzie subsydiarności.
Konstytucyjna regulacja systemu źródeł prawa odnosi się wyłącznie do aktów prawnych,
które ustanawiają normy prawne. Poza zakresem regulacji konstytucyjnej pozostaje natomiast
stanowienie przez organizacje społeczne i gospodarcze norm, które nie należą do systemu
prawnego. W tym kontekście nasuwa się pytanie, czy normy zawarte w statutach
wymienionych w art. 9 kodeksu pracy, określające prawa i obowiązki stron stosunku pracy, są
normami prawnymi w rozumieniu Konstytucji, czy też normy zawarte w statutach nie należą
do systemu prawnego.
V. Wyrok TK z dnia 7 grudnia 1999 r., sygn. akt K 6/99, OTK ZU 1999 Nr 7, poz. 160,
LEX nr 39232
Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, iż ustawodawca wbrew konstytucji uznał projekt
ustawy [budżetowej] za źródło prawa. Odwołując się bowiem do określonych wskaźników,
5
założonych na dany rok w projekcie ustawy budżetowej, ustawodawca nie stanowi o tym, że
projekt ustawy budżetowej staje się przez to źródłem prawa. Posłużenie się wskaźnikami z
projektu ustawy budżetowej znajduje racjonalne uzasadnienie w tym, że w czasie ustalania
wielkości przyrostu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia przez przedsiębiorców
realizujących postępowanie oddłużeniowe, ustawa budżetowa może być jeszcze nie
uchwalona. Trudno też kwestionować fakt, iż źródłem prawa w tym wypadku jest ustawa z 26
listopada 1998 r. w związku z odpowiednimi przepisami ustawy z 16 grudnia 1994 r.
Twierdzenie, iż źródłem prawa stają się określone w przepisach ustaw wskaźniki, algorytmy,
prognozy lub inne przewidywane wartości makroekonomiczne, nie znajduje uzasadnienia na
gruncie obowiązującego prawa, orzecznictwa oraz w poglądach doktryny. I ustawodawca
takiego stanu rzeczy nie podważa. Nie oznacza to jednak iż tego rodzaju instrumenty nie mają
znaczenia prawnego i nie mogą być wykorzystane. Należałoby rozróżnić będące źródłem
prawa powszechnie obowiązującego przepisy prawne (normy prawne) oraz reguły, zasady i
normy pozasystemowe, do których będące źródłem prawa przepisy prawne odsyłają.
Nie ulega wątpliwości, że podstawę normatywnych stosunków, nie tylko w sferze
gospodarczej, stanowią normy prawne wynikające z przepisów prawnych zawartych w aktach
normatywnych będących źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Jednakże nie oznacza
to, że inne niż prawne normy, wskaźniki, reguły i zasady nie mają znaczenia prawnego.
Wprost przeciwnie - ich znaczenie w okresie ważnych cywilizacyjnych zmian wzrasta, a
normy prawne niejednokrotnie stwarzają dla nich normatywne zabezpieczenie. Przepisy
prawne i wynikające z nich normy spełniają nie tylko funkcję bezpośredniego lub
pośredniego regulatora życia gospodarczego, ale mają być także środkiem umożliwiającym
łączność z innymi pozaprawnymi regulatorami.
Znaczenie norm, reguł i zasad do których prawo odsyła uwidacznia się, gdy na problem ten
spojrzy się z perspektywy kształtowania ładu gospodarczego. Dzięki nim: 1) uzyskuje się
pełniejsze a niekiedy kompleksowe uregulowanie konkretnych zagadnień prawno gospodarczych; reguły, wskaźniki, normy i zasady pozaprawne dopełniają prawo, czynią go
bardziej komplementarnym i wrażliwym na ekonomiczną rzeczywistość i związane z nią
problemy społeczne; 2) normy prawne przy pomocy środków pozaprawnych uzyskują prawne
zabezpieczenie ich wykonania; 3) możliwe jest uelastycznienie przepisów prawnych,
wprowadza się bowiem do systemu obok norm prawnych, reguły i zasady, wskaźniki itd.
niosące w sobie element wrażliwości na zmiany sytuacji (np. na rynku gospodarczym), przez
co cały system staje się bardziej dynamiczny; formalizacja dokonywana tylko w oparciu o
przepisy prawne niosłaby w sobie niebezpieczeństwo zbytniego usztywnienia podstawowych
6
elementów ładu gospodarczego oraz wszelkich działań, w tym też decyzji gospodarczych; 4)
unika się przelegalizwania problematyki gospodarczej; prawo stanowione (pozytywne), jest
tym elementem, w którym zawsze tkwi w mniejszym lub większym stopniu element
konserwatyzmu i zachowawczości, co w odniesieniu do szybko zmieniającej się
rzeczywistości ekonomicznej oznaczać może istotne ograniczenie; 5) uzyskuje się możliwość
wkroczenia w sfery, w które prawo wkroczyć nie mogłoby. Akty normatywne stanowiące
źródło prawa i zawierające przepisy prawne odsyłające, spełniają wtedy funkcję
równoważnika prawnego w relacjach pomiędzy przepisami prawa oraz wskaźnikami,
regułami i zasadami pozasystemowymi.
Normy prawne odsyłając pozasystemowo do norm reguł i zasad, które przez sam fakt
odesłania nie stają się normami prawnymi. Niemniej ich przestrzeganie może być
obowiązkiem adresata normy odsyłającej. Prawo w ten sposób spełnia nie tylko rolę
bezpośredniego regulatora stosunków gospodarczych ale może być także środkiem łączności
z innymi regulatorami.
Prowadzi to do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie źródłem prawa są wyżej wymienione
ustawy, a nie wskaźniki określone w projekcie ustawy budżetowej. Twierdzenie, iż projekt
ustawy budżetowej nie jest nigdzie oficjalnie ogłaszany, a warunkiem wejścia w życie ustaw
jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 konstytucji) nie ma znaczenia prawnego w niniejszej
sprawie. Odesłania pozasystemowe są bowiem dopuszczalne a normy, wskaźniki, zasady i
reguły do których przepis prawny odsyła nie muszą być normami prawnymi dla których
obowiązywania konieczne jest ich ogłoszenie w odpowiednim trybie i we właściwym
dzienniku urzędowym. Kwestia, jaki charakter mają wskaźniki zawarte w projekcie ustawy
budżetowej nie przesądza o możliwości lub niedopuszczalności odwoływania się do nich.
7