Wybrane problemy wspierania przedsiębiorstw w Polsce
advertisement
Studia BAS Studia Biura Analiz Sejmowych kancelarii sejmu Wybrane problemy wspierania przedsiębiorstw… Wybrane problemy wspierania przedsiębiorstw w Polsce Studia BAS Nr 16 Wybrane problemy wspierania przedsiębiorstw w Polsce Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu Warszawa 2008 Rada programowa: Grzegorz Gołębiowski – przewodniczący, Henryk Dzwonkowski, Paweł Felis, Piotr Radziewicz, Piotr Russel, Adam Szafrański, Dorota Stankiewicz, Zofia Szpringer Kolegium redakcyjne: Ewa Karpowicz (redaktor naczelna), Agnieszka Tomaszewska (sekretarz redakcji), Mirosław Gwiazdowicz, Bożena Kłos, Monika Korolewska, Gabryjela Zielińska Redaktor tomu: Grzegorz Gołębiowski, Anna Zygierewicz Redakcja i korekta: Bożena Kleczewska Skład: Janusz Świnarski © Copyright by BAS Warszawa 2008 Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu 00‒441 Warszawa, ul. Zagórna 3 tel. (022) 694 18 66 faks (022) 694 18 65 e-mail: [email protected] e-mail: [email protected] Wszystkie zamieszczone artykuły są recenzowane. Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część ani całość opracowania nie może być bez zgody wydawcy – Kancelarii Sejmu – reprodukowana, użyta do innej publikacji oraz przechowywana w jakiejkolwiek bazie danych. ISBN 978‒83‒60739‒96-9 Wydawnictwo Sejmowe Kancelarii Sejmu Druk i oprawa: NOKPOL Spis treści Wprowadzenie.................................................................................................................... 5 Zdzisław Wołodkiewicz-Donimirski Struktura podmiotowa i działalność przedsiębiorstw w Polsce...................................... 7 Agnieszka Tomaszewska Pomoc publiczna w świetle prawa wspólnotowego........................................................27 Piotr Russel Wybrane zagadnienia dotyczące udzielania pomocy publicznej przedsiębiorstwom............................................................................................................49 Jacek Krzak Wpływ specjalnych stref ekonomicznych na rozwój przedsiębiorstw..........................69 Marcin Jamroży Podatkowe instrumenty wspierania rozwoju przedsiębiorstw.....................................89 Dorota Grodzka Instrumenty wspierania działalności przedsiębiorstw przez jednostki samorządu terytorialnego..............................................................................................111 Anna Zygierewicz Wspieranie przedsiębiorstw ze środków UE................................................................135 Jolanta Adamiec Kobiety jako przedsiębiorcy...........................................................................................155 Grzegorz Gołębiowski Kierunki wspierania rozwoju przedsiębiorstw.............................................................173 Abstracts.......................................................................................................................185 O autorach......................................................................................................................191 Contents Introduction........................................................................................................................ 5 Zdzisław Wołodkiewicz-Donimirski Enterprises and their activity in the economy in Poland................................................ 7 Agnieszka Tomaszewska European State Aid regulations.......................................................................................27 Piotr Russel Selected issues of state aid for enterprises.......................................................................49 Jacek Krzak Influence of the special economic zones on enterprises’ development..........................69 Marcin Jamroży Tax instruments supporting development of enterprises..............................................89 Dorota Grodzka Instruments for support of business acitivity by local authorities..............................111 Anna Zygierewicz The EU assistance for enterprises..................................................................................135 Jolanta Adamiec Women as entrepreneurs...............................................................................................155 Grzegorz Gołębiowski Trends in supporting enterprises development............................................................173 Abstracts..........................................................................................................................185 About autors...................................................................................................................191 Wprowadzenie Przekazujemy Czytelnikom kolejny tom z serii „Studia BAS”, tym razem poświęcony wybranym problemom wspierania rozwoju i działalności przedsiębiorstw w Polsce. Od lat ekonomistów nurtuje kwestia ingerencji w procesy gospodarcze, a także jej ewentualna skala. Przywykliśmy już, że w zasadzie powszechnie akceptowane jest występowanie pomocy publicznej dla przedsiębiorstw. Wydaje się, że ostatnie wydarzenia związane z kryzysem finansowym są powodem ponownego wywołania tego tematu, a poruszana przez nas problematyka nabiera nowego znaczenia. W niniejszej publikacji nie relacjonujemy dyskusji ekonomistów w tej materii, ale skupiamy się na opisie stanu faktycznego w zakresie pomocy sektorowi przedsiębiorstw w Polsce. Tym samym pozostawiamy Czytelnikowi możliwość sformułowania własnych opinii. Zdzisław Wołodkiewicz-Donimirski prezentuje w swoim artykule strukturę podmiotową przedsiębiorstw w Polsce oraz pisze o ich znaczeniu w gospodarce. Przedstawia m.in. podział przedsiębiorstw pod względem ich wielkości, działów gospodarki, w których działają, oraz prowadzonej przez nie działalności eksportowej. Agnieszka Tomaszewska przedstawia ramy prawne udzielania pomocy publicznej w świetle prawa Unii Europejskiej. Prezentacja wzbogacona jest cennymi przykładami orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, które ułatwiają zrozumienie złożonej problematyki stosowania pomocy publicznej w UE. Piotr Russel uzupełnia artykuł A. Tomaszewskiej w zakresie definiowania pojęcia pomocy publicznej, wzbogacając temat o przedstawienie problematyki udzielania pomocy publicznej na przykładzie polskich przedsiębiorstw, którym udzielono wsparcia w latach 2003–2006, a więc w okresie przed i po przystąpienie do UE. Jacek Krzak pokazuje zalety i wady wspierania funkcjonowania i rozwoju przedsiębiorstw przez tworzenie specjalnych stref ekonomicznych. Prezentacja sytuacji w Polsce wzbogacona jest przykładami z innych państw, w których SSE funkcjonują z mniejszym lub większym powodzeniem. Marcin Jamroży opisuje fiskalne formy wspierania rozwoju przedsiębiorstw, poddając je ocenie i uzupełniając przykładami rozwiązań międzynarodowych. Analizie i ocenie zostały też poddane wybrane instrumenty podatkowe wspierania rozwoju przedsiębiorstw, przy czym szczególny nacisk został położony na kwestie związane z przyspieszoną amortyzacją. Dorota Grodzka omawia instrumenty wspierania działalności przedsiębiorstw przez jednostki samorządu terytorialnego, w tym instrumenty wydatkowe i dochodowe, ich znaczenie, a także znaczenie instytucji otoczenia biznesu we wspieraniu funkcjonowania i rozwoju przedsiębiorstwa w Polsce. Anna Zygierewicz przedstawia główne kierunki planowanego wykorzystania pomocy wspólnotowej w Polsce w latach 2007–2013 przeznaczonej na wspieranie rozwoju przedsiębiorstw, poprawę ich innowacyjności i konkurencyjności. Autorka uzupełniła opracowanie uwagami dotyczącymi wybranych efektów wsparcia unijnego oferowanego przedsiębiorstwom w latach 2004–2006. Jolanta Adamiec zajęła się wzrastającą rolą kobiet w biznesie we wszystkich częściach świata. Omawia problemy, z którymi spotykają się kobiety chcące zakładać działalność gospodarczą, oraz sposoby wspierania kobiet jako przedsiębiorców stosowane w różnych krajach. Grzegorz Gołębiowski podsumowuje wcześniejsze artykuły, rozszerzając omawianą problematykę wspierania rozwoju i funkcjonowania przedsiębiorstwa o refleksje nad efektywnością i skutkami różnych form pomocy oraz możliwościami kształtowania polityki w tej dziedzinie. Grzegorz Gołębiowski Anna Zygierewicz Zdzisław Wołodkiewicz-Donimirski Struktura podmiotowa i działalność przedsiębiorstw w Polsce Uwagi wstępne W końcu 2007 r. w rejestrze REGON było zarejestrowanych 3685,6 tys. osób prawnych, jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej oraz osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą. W tej liczbie są zarówno podmioty aktywne, jak i podmioty, które wprawdzie zakończyły prowadzenie działalności gospodarczej, ale nie dopełniły formalności wyrejestrowania się z rejestru REGON. Dane o liczbie aktywnych podmiotów działających na zasadach komercyjnych są przedstawiane w wydawanej co roku publikacji GUS Działalność przedsiębiorstw niefinansowych. Ostatnie dostępne dane obejmują 2006 r., dlatego w niniejszym opracowaniu REGON (akronim od Rejestr Gospodarki Narodowej) jest to krajowy rejestr urzędowy podmiotów gospodarki narodowej, prowadzony przez Prezesa GUS na podstawie przepisów ustawy z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej. Nie uwzględnia się tu więc np. podmiotów z sekcji L (administracja publiczna), fundacji, stowarzyszeń, organizacji charytatywnych, spółek wodnych, jednostek publicznych z sekcji M (edukacja) czy N (ochrona zdrowia i opieka społeczna). Szczegółowy zakres podmiotowy publikacji Działalność przedsiębiorstw niefinansowych znajduje się w uwagach metodologicznych tej publikacji. Zdzisław Wołodkiewicz-Donimirski analizuję polskie przedsiębiorstwa właśnie z tego roku. W artykule przedstawiono liczbę aktywnych podmiotów w podziale na klasy zatrudnienia, rodzaj działalności (według Polskiej Klasyfikacji Działalności – PKD) oraz w podziale na podmioty z kapitałem zagranicznym i podmioty bez takiego kapitału. Uwzględniono także podział podmiotów ze względu na formę opodatkowania. Liczba pracujących w przedsiębiorstwie oraz sposób, w jaki jest ono opodatkowane, rzutuje na szczegółowość danych, jakie dany podmiot jest zobowiązany dostarczać do GUS-u. Instytucja ta w sposób mniej szczegółowy monitoruje mikroprzedsiebiorstwa, a bardziej szczegółowo podmioty o liczbie pracujących powyżej 9 osób i prowadzące pełną księgowość. W artykule przyjęto następujące definicje, jeśli chodzi o klasy przedsiębiorstw według wielkości zatrudnienia: – mikroprzedsiębiorstwo – podmiot o liczbie pracujących do 9 osób, – przedsiębiorstwo małe – podmiot o liczbie pracujących od 10 do 49 osób, – przedsiębiorstwo średnie – podmiot o liczbie pracujących od 50 do 249 osób, – przedsiębiorstwo duże – podmiot o liczbie pracujących powyżej 249 osób. Podstawowe informacje o działalności przedsiębiorstw W 2006 r. w Polsce prowadziło działalność gospodarczą 1 714 915 podmiotów (podmioty aktywne), z czego 96,4% przypadało na mikroprzedsiębiorstwa, 2,6% na małe firmy, 0,8% na firmy średnie i 0,2% na podmioty duże (por. tabela 1). Do sektora publicznego należało zaledwie 4 tys. podmiotów, co stanowiło 0,2% całej populacji przedsiębiorstw. Wśród przedsiębiorstw tego sektora 28% przypadało na mikroprzedsiębiorstwa, 27% na małe firmy, 33% na średnie podmioty, a 11,9% na duże jednostki. Jest rzeczą naturalną, że w sektorze publicznym, który składa się najczęściej z przedsiębiorstw państwowych, występuje stosunkowo mało mikroprzedsiebiorstw, a liczne są firmy większe (duże i średnie). Jest to zgodne z kryterium zatrudnieniowym określonym w definicjach różnych kategorii przedsiębiorców w ustawie z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Struktura podmiotowa i działalność przedsiębiorstw w Polsce Najpopularniejszą formą opodatkowania wśród polskich przedsiębiorstw była księga przychodów i rozchodów. W 2006 r. taki rodzaj opodatkowania wybrało 1 047 989 przedsiębiorstw. Prawie wszystkie podmioty stosujące księgę przychodów i rozchodów (oprócz 365 firm należących do podmiotów średnich) należały do mikroprzedsiębiorstw (98,7%) i małych firm (1,3%). Kolejną dość popularną formą opodatkowania był ryczałt ewidencjonowany. Skorzystały z niego 391 092 przedsiębiorstwa. Oprócz ryczałtu ewidencjonowanego, drugą uproszczoną formą opodatkowania była karta podatkowa (124 614 przedsiębiorstw). Prawie wszyscy podatnicy Podatkową księgę przychodów i rozchodów prowadzą podatnicy podatku dochodowego od osób fizycznych opodatkowani na zasadach ogólnych (według skali podatkowej) albo podatkiem liniowym (19%), którzy nie przekroczyli limitu 800 tys. euro zobowiązującego ich do prowadzenia ksiąg rachunkowych (tzw. pełna księgowość). Ten rodzaj księgowości prowadzą również spółki cywilne, jawne oraz partnerskie, wykonujące działalność gospodarczą, jeśli nie są zobowiązane do prowadzenia ksiąg rachunkowych. Spółki te prowadzą jedną księgę dla wszystkich wspólników (dla spółki), http://www.vat.pl/ksiegowosc/index.php Ryczałtem ewidencjonowanym mogą być objęte osoby fizyczne prowadzące indywidualną działalność gospodarczą, spółki cywilne osób fizycznych, spółki jawne i spółki partnerskie, których wspólnikami są wyłącznie osoby wykonujące wolny zawód. Dodatkowo w sposób zryczałtowany mogą być opodatkowane na warunkach określonych w ustawie przychody osób fizycznych nieprowadzących pozarolniczej działalności gospodarczej osiągane z tytułu umowy najmu, podnajmu, dzierżawy, poddzierżawy lub innych umów o podobnym charakterze. Na warunkach określonych w ustawie ryczałtem mogą zostać objęte osoby wykonujące wolny zawód oraz osoby duchowne. Ryczałt płaci się od uzyskanego przychodu według stawek: 3%, 5,5%, 8,5%, 17% czy 20% (w zależności od prowadzonej działalności). „Ryczałtowiec” musi prowadzić uproszczoną księgowość w postaci ewidencji przychodów i wykazywać w niej wszystkie wpływy. Nie ewidencjonuje natomiast kosztów działalności – podatek bowiem rozlicza się od przychodu, a nie od dochodu. W 2008 r. ryczałt mogą opłacać podatnicy, którzy w 2007 r. uzyskali przychody z działalności gospodarczej w wysokości nieprzekraczającej 150 tys. euro lub uzyskali przychody wyłącznie z działalności prowadzonej w formie spółki, a suma przychodów wspólników spółki z tej działalności nie przekroczyła kwoty 150 tys. euro, http://www.prawo.waw.pl/, http://msp.money.pl/ Karta podatkowa to szczególna postać zryczałtowanego podatku dochodowego od osób fizycznych. Jest to forma opodatkowania najmniej skomplikowana. Ten sposób opodatkowania dotyczy osób fizycznych prowadzących indywidualną działalność gospodarczą oraz spółek cywilnych osób fizycznych. Opodatkowanie w formie karty podatkowej jest najczęściej bardzo korzystne dla osób prowadzących niewielką działalność. Podatnik nie ma konieczności prowadzenia ewidencji księgowej, a rachunki wystawia się na żądanie klienta. Podatek opłacany jest co miesiąc w formie kwoty zry- Zdzisław Wołodkiewicz-Donimirski korzystający z tych dwóch uproszczonych form opodatkowania należeli do mikroprzedsiębiorstw. Reszta firm (151 221 podmiotów) była zobowiązana wybrać pełną księgowość, a więc prowadzić księgi rachunkowe. Wśród tej grupy było 103 309 mikrofirm (68,3%), 30 589 małych podmiotów (20,2%), 14 343 średnich firm (9,5%) oraz 2980 dużych jednostek (2%). W 2006 r. wartość dodana wytworzona w polskich przedsiębiorstwach wyniosła 659,3 mld zł, z czego 198,7 mld zł przypadło na mikroprzedsiębiorstwa, 60 mld zł na małe firmy, 114,5 mld zł na średnie podmioty i 286 mld zł na duże firmy (por. wykres 1). Ocenia się, że udział wartości dodanej wytworzonej przez przedsiębiorstwa w produkcie krajowym brutto wynosił w ostatnich latach ok. 70%. Na ogólną liczbę 8,56 mln pracujących w 2006 r. w polskich przedsiębiorstwach najwięcej osób pracowało w mikroprzesiębiorstwach (3,47 mln), a następnie w dużych firmach (2,56 mln). Najmniej, bo niecały milion osób, pracowało w małych jednostkach (tabela 1, wykres 2). Notowany w ostatnich latach wzrost zatrudnienia najwyraźniej wystąpił w dużych podmiotach. W latach 2004–2006 liczba pracujących zwiększyła się o 9,1% w podmiotach dużych, o 5,5% w firmach średnich i o 2,7% w mikroprzedsiębiorstwach. czałtowanej, określanej w zależności od rodzaju działalności, wielkości miejscowości, w której wykonywana jest działalność, oraz zatrudnionych osób. Z tej formy opodatkowania mogą skorzystać ci, którzy prowadzą drobną działalność handlową, usługową, gastronomiczną, http://www.prawo.waw.pl Pełna księgowość to podatek dochodowy od osób fizycznych i osób prawnych ustalany według ewidencji prowadzonych zgodnie z ustawą o rachunkowości. Przepisy ustawy o rachunkowości stosuje się m.in. do mających siedzibę lub miejsce sprawowania zarządu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: – spółek handlowych (osobowych i kapitałowych, w tym również w organizacji) oraz spółek cywilnych, z zastrzeżeniem opisanym poniżej, a także innych osób prawnych, z wyjątkiem Skarbu Państwa i Narodowego Banku Polskiego; – osób fizycznych, spółek cywilnych osób fizycznych, spółek jawnych osób fizycznych oraz spółek partnerskich, jeżeli ich przychody netto ze sprzedaży towarów, produktów i operacji finansowych za poprzedni rok obrotowy wyniosły co najmniej równowartość w walucie polskiej 800 tys. euro, http://www.prawo.waw.pl Według informacji zamieszczonych w Roczniku statystycznym 2007 w dziale „Rachunki narodowe”, relacja między PKB a wartością dodaną jest następująca: PKB jest sumą wartości dodanej wszystkich sektorów instytucjonalnych oraz kwoty podatków pośrednich (w tym głównie VAT), pomniejszoną o wartość dotacji. Taki wskaźnik podają autorzy Raportu o stanie sektora małych i średnich przedsiębiorstw w Polsce w latach 2005–2006, wydanego przez Polską Agencję Przedsiębiorczości, Warszawa 2007. 10 Struktura podmiotowa i działalność przedsiębiorstw w Polsce Wykres 1. Wartość dodana wytworzona w przedsiębiorstwach w 2006 r. Średnie przedsiębiorstwa 17,4% Małe przedsiębiorstwa 9,1% Duże przedsiębiorstwa 43,4% Mikrofirmy 30,1% Źródło: Działalność przedsiębiorstw niefinansowych w 2006 roku, GUS, 2008; obliczenia własne. Wykres 2. Liczba pracujących w przedsiębiorstwach w 2006 r. Duże przedsiębiorstwa 30% Średnie przedsiębiorstwa 18% Mikrofirmy 40,6% Małe przedsiębiorstwa 11,4% Źródło: jak pod wykresem 1. 11 Zdzisław Wołodkiewicz-Donimirski Wykres 3. Przychody zrealizowane w przedsiębiorstwach w 2006 r. Średnie firmy 21,9% Małe firmy 13,3% Duże firmy 39,9% Mikrofirmy 24,9% Źródło: jak pod wykresem 1. W 2006 r. polskie przedsiębiorstwa zatrudniały 6 mln osób, z czego 40,1% przypadło na duże podmioty, 24,4% na podmioty średnie, 20,7% na mikroprzedsiębiorstwa i 14,8% na małe firmy. Wśród mikroprzedsiębiorstw było wiele podmiotów, które nie zatrudniały pracowników na podstawie umowy o pracę, tzn. firm, w których pracował sam właściciel10. Na jeden zakład przypadało średnio: 807,7 zatrudnionych w dużych podmiotach, 99,7 zatrudnionych w średnich firmach, 20 zatrudnionych w małych jednostkach i 0,8 zatrudnionego w mikroprzedsiebiorstwach. W 2006 r. przychody polskich podmiotów wyniosły 2 558,7 mld zł, z czego aż 40% przypadło na przedsiębiorstwa duże, a 25% na mikroprzedsiębiorstwa (wykres 3). Wydajność pracy mierzona przychodami na jednego pracującego była wyraźnie najwyższa w grupie firm dużych (tabela 1). Przede wszystkim wynikało to z technicznego uzbrojenia pracy. Na jednego pracującego w pod10 Dlatego w mikroprzedsiębiorstwach liczba pracujących jest znacznie wyższa od liczby zatrudnionych. W 2006 r. liczba pracujących w tej kategorii firm wynosiła 3 474 574 osoby (na koniec tego roku), a przeciętna liczba zatrudnionych wynosiła tylko 1 240 237 osób. 12 Źródło: jak pod wykresem 1. Nakłady inwestycyjne na jednego pracującego (w tys. zł) Nakłady inwestycyjne (w mln zł) Wartość środków trwałych na jednego pracującego (w tys. zł) Wartość środków trwałych (w mln zł) Przychody na jednego pracującego (w tys. zł) Przychody (w mln zł) Wartość dodana na jednego pracującego (w tys. zł) Wartość dodana (w mln zł) Przeciętne zatrudnienie na jeden podmiot Przeciętne zatrudnienie (w mln) 13,4 114 340 129,6 1 109 062 299,0 2 558 711 77,1 659 314 3,5 5 999 619 5,0 8 556 132 Liczba pracujących Liczba pracujących na jeden podmiot 1 714 915 Ogółem Liczba podmiotów Wyszczególnienie 4,1 14 179 33,3 115 636 183,2 636 690 57,2 198 727 0,8 1 240 237 2,1 3 474 574 1 652 998 Mikropodmioty Tabela 1. Podstawowe dane o działalności przedsiębiorstw w Polsce w 2006 r. 13,2 12 845 116,2 113 454 348,4 340 232 61,5 60 026 20,0 885 777 22,1 976 451 44 228 Małe podmioty 18,2 28 041 156,4 241 194 363,9 561 269 74,2 114 513 99,7 1 465 801 104,9 1 542 386 14 708 Średnie podmioty 23,1 59 275 249,3 638 778 398,2 1 020 520 111,6 286 049 807,7 2 407 805 859,7 2 562 721 2981 Duże podmioty Struktura podmiotowa i działalność przedsiębiorstw w Polsce 13 Zdzisław Wołodkiewicz-Donimirski miotach dużych przypadały środki trwałe o wartości 249 tys. zł, w firmach średnich o wartości 156 tys. zł, w podmiotach małych o wartości 116 tys. zł, a w mikroprzedsiębiorstwach o wartości zaledwie 33 tys. zł. Wyraźnie najwyższe wyposażenie w środki trwałe w przeliczeniu na jednego pracującego w podmiotach największych było konsekwencją relatywnie dużych inwestycji, realizowanych przez te firmy. W 2006 r. aż 51,8% nakładów inwestycyjnych polskich przedsiębiorstw przypadało na duże firmy, 24,5% – na podmioty średnie, a tylko 12,4% na mikroprzedsiębiorstwa. Na jednego pracującego w dużych podmiotach wielkość nakładów inwestycyjnych była 6 razy wyższa niż w mikrofirmach. W poprzednich latach proporcje te układały się podobnie. Wydajność pracy uzyskiwana w poszczególnych kategoriach firm określała w dużym stopniu wielkość miesięcznego wynagrodzenia wypłacanego na jednego zatrudnionego. W 2006 r. średnie wynagrodzenie miesięczne brutto wynosiło 1509 zł w mikroprzedsiębiorstwach, 1831 zł w małych firmach11, 2579 zł w podmiotach średnich i 3105 zł w podmiotach dużych. Mikroprzedsiębiorstwa (do 9 pracujących) Biorąc pod uwagę dużą liczebność najmniejszych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, a także konieczność minimalizacji kosztów prowadzonego badania, Główny Urząd Statystyczny bada mikroprzedsiębiorstwa metodą reprezentacyjną. Oznacza to, że w specjalny sposób, tak aby zachować reprezentatywność, losuje się przedsiębiorstwa do tzw. próby, która stanowi ok. 4% całej populacji mikroprzedsiębiorstw. Dane uzyskane z próby uogólnia się na całą populację przedsiębiorstw. Dane zbierane przez GUS, a dotyczące mikroprzedsiębiorstw, są to informacje podstawowe. Obejmują one takie kategorie ekonomiczne, jak rodzaj działalności, liczba pracujących, wielkość wynagrodzeń, wartość uzyskanych przychodów i poniesionych kosztów oraz wartość posiadanych środków trwałych i nakładów poniesionych na działalność inwestycyjną. Stopień szczegółowości tych danych jest znacznie mniejszy niż danych dotyczących podmio- 11 W tym przypadku oznacza to kategorię firm małych, ale łącznie z mikroprzedsiębiorstwami (liczba pracujących od 1 do 49 osób). Dostępne dane GUS nie pozwalają na obliczenie przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia dla samej kategorii małych firm (10–49 osób). 14 Struktura podmiotowa i działalność przedsiębiorstw w Polsce Wykres 4. Struktura mikroprzedsiębiorstw według rodzaju działalności w 2006 r. Pozostałe sekcje. 19,4% Obsługa nieruchomości i biznesu 16,1% Przetwórstwo przemysłowe 10% Budownictwo 10% Transport i łączność 8,4% Handel i naprawy 35,8% Źródło: jak pod wykresem 1. tów o liczbie pracujących powyżej 9 osób i prowadzących pełną księgowość (tj. prowadzących tzw. księgi rachunkowe). W 2006 r. wśród ok. 1653 tys. działających mikroprzedsiębiorstw, 591 tys. podmiotów prowadziło działalność w handlu i naprawach, 265,8 tys. w obsłudze nieruchomości i firm, 171,8 tys. w przetwórstwie przemysłowym, 163,8 tys. w budownictwie oraz 139,6 tys. w transporcie, gospodarce magazynowej i łączności12. Łącznie na te 5 sekcji przypadało 80,6% wszystkich działających mikroprzedsiębiorstw (wykres 4). Pozostałe mikrofirmy funkcjonowały przede wszystkim w następujących sekcjach: – sekcja N (ochrona zdrowia i opieka społeczna) – 98,2 tys. podmiotów (są to np. lekarze prowadzący praktykę prywatną), – sekcja O (pozostała działalność usługowa, komunalna, społeczna i indywidualna) – 74,2 tys. podmiotów (np. usługi pralnicze, fryzjerskie, kosmetyczne, działalność rekreacyjna, rozrywkowa), – sekcja H (hotele i restauracje) – 54,4 tys. podmiotów, 12 Jest to podział na sekcje według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). 15 Zdzisław Wołodkiewicz-Donimirski Wykres 5. Liczba pracujących w mikroprzedsiebiorstwach w 2006 r. Pozostałe sekcje 16,8% Obsługa nieruchomości i biznesu 13,8% Transport i łączność 7,4% Przetwórstwo przemysłowe 13,3% Budownictwo 10,4% Handel i naprawy 38,2% Źródło: jak pod wykresem 1 – sekcja J (pośrednictwo finansowe13) – 53,6 tys. podmiotów (np. kantory, doradcy finansowi), – sekcja M (edukacja) – 28,3 tys. podmiotów (np. osoby świadczące korepetycje). Jak już wspomniano, w 2006 r. w mikroprzedsiębiorstwach pracowało 3474,6 tys. osób, z czego 1328,4 tys. w handlu i naprawach, 480,1 tys. w obsłudze nieruchomości i biznesu, 463,5 tys. w przetwórstwie przemysłowym, 362,5 tys. w budownictwie, a 256,5 tys. w transporcie i łączności (por. wykres 5). W roku 2006 na jeden mikropodmiot przypadało średnio 2,1 pracującego. Ten wskaźnik w poszczególnych sekcjach był dość zróżnicowany. Relatywnie duży był on w przetwórstwie przemysłowym i sekcji H, obejmującej hotele i restauracje (po 2,7 pracującego na jeden podmiot), trochę mniejszy w handlu i budownictwie (po 2,2 osoby), wyraźnie mniejszy w transporcie i łączności oraz obsłudze nieruchomości i firm (po 1,8 osoby). Najmniejsza 13 W sekcji tej wyłączone są takie podmioty, jak działalność bankowa, ubezpieczeniowa, spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, powszechne towarzystwa emerytalne, otwarte fundusze emerytalne, narodowe fundusze inwestycyjne. 16 Struktura podmiotowa i działalność przedsiębiorstw w Polsce liczba pracujących osób przypadała na jedną mikrofirmę w sekcjach: pośrednictwo finansowe, edukacja oraz ochrona zdrowia i opieka społeczna (po 1,5 osoby). Na jedno przeciętne mikroprzedsiębiorstwo przypadał w 2006 r. przychód wynoszący 0,4 mln zł. Przychód ten wahał się od 0,1 mln zł, w takich sekcjach jak edukacja czy ochrona zdrowia i opieka społeczna, do 1,5 mln zł w pośrednictwie finansowym. Przeciętne wynagrodzenie miesięczne brutto wyniosło w 2006 r. dla całej grupy mikroprzedsiębiorstw 1509 zł. Najwyższe było ono w edukacji (2261 zł) oraz obsłudze nieruchomości i firm (2099 zł), wyraźnie niższe – w przemyśle przetwórczym (1455 zł) i budownictwie (1383 zł), a najniższe w hotelach i restauracjach (1166 zł) oraz w leśnictwie i rybołówstwie (1147 zł). Przedsiębiorstwa o liczbie pracujących powyżej 9 osób Podmioty o liczbie pracujących powyżej 9 osób i prowadzące pełną księgowość (tj. prowadzących tzw. księgi rachunkowe)14 są badane przez GUS metodą pełną, tzn. badane są wszystkie przedsiębiorstwa, a nie tylko ich reprezentacja. Są to więc dane rzeczywiste, a nie szacowane na podstawie wyników uzyskanych w próbie jak w przypadku mikrofirm. W 2006 r. w Polsce było 44 691 takich przedsiębiorstw15, z czego 93,5% podmiotów należało do sektora prywatnego, a 6,5% do sektora publicznego. W tej populacji przedsiębiorstw na małe podmioty przypadało 28 111 firm, na średnie podmioty 13 630, a na duże jednostki 2950 (wykres 6, tabela 2). W 2006 r. najwięcej podmiotów było zgrupowanych w dwóch sekcjach: w przetwórstwie przemysłowym (14 671) i w handlu (13 580). Na te dwie sekcje przypadało 62,2% wszystkich badanych przedsiębiorstw. Kolejne miejsca pod względem liczebności jednostek zajmowały trzy sekcje: ob14 W tabeli i wykresach określamy te podmioty w sposób skrótowy jako przedsiębiorstwa o liczbie pracujących powyżej 9 osób. 15 Oprócz tego istnieje grupa takich przedsiębiorstw, które nie prowadzą ksiąg rachunkowych, lecz księgi przychodów i rozchodów, tj. znacznie prostszą formę opodatkowania. W 2006 r. grupa ta liczyła 17 834 firmy. Firmy te badane są przez GUS metodą pełną (tj. badaniem objęte są wszystkie podmioty należące do tej kategorii), ale w sposób mało szczegółowy. 17 Zdzisław Wołodkiewicz-Donimirski Wykres 6. Przedsiębiorstwa o liczbie pracujących powyżej 9 osób w 2006 r. Firmy średnie 41,5% Firmy małe 46,2% Firmy duże 12,3% Źródło: dane GUS przetworzone dla IBRKK Tabela 2. Przedsiębiorstwa o liczbie pracujacych powyżej 9 osób w 2006 r. Wyszczególnienie Ogółem Sektor publiczny Sektor prywatny Małe podmioty Średnie podmioty Duże podmioty Rolnictwo, łowiectwo i leśnictwo (sekcja A)* Górnictwo (C) Przetwórstwo przemysłowe (D) Zaopatrywanie w energię, gaz i wodę (E) Budownictwo (F) Handel i naprawy (G) Hotele i restauracje (H) Transport i łączność (I) Pośrednictwo finansowe (J) Obsługa nieruchomości, wynajem, nauka i usługi związane z prowadzeniem działalności gospodarczej (K) Edukacja (M) Ochrona zdrowia i opieka społeczna (N) Pozostała działalność usługowa komunalna, społeczna i indywidualna (O) Liczba przedsiębiorstw 44 691 2890 41 801 28 111 13 630 2950 1484 219 14 671 907 3906 13 580 725 2148 279 4678 160 1006 876 * W nawiasach symbol sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności. Źródło: dane GUS przetworzone dla potrzeb Instytutu Badań Rynku, Konsumpcji i Koniunktur oraz Wyniki finansowe podmiotów gospodarczych I–XII 2006, GUS, Warszawa 2007. 18 Struktura podmiotowa i działalność przedsiębiorstw w Polsce Wykres 7. Przedsiębiorstwa nieeksportujące, o liczbie pracujących powyżej 9 osób w 2006 r. Pozostałe sekcje 18,2% Obsługa nieruchomości i biznesu 13,7% Przetwórstwo przemysłowe 18,5% Budownictwo 11,7% Transport i łączność 4,2% Handel i naprawy 33,7% Źródło: jak pod wykresem 6. sługa nieruchomości i firm (4678), budownictwo (3906), transport i łączność (2148). Łącznie na pięć wyżej wymienionych sekcji przypadało 87,2% wszystkich analizowanych w tym rozdziale przedsiębiorstw. W 2006 r. na 44 691 działających w Polsce przedsiębiorstw omawianych w tym punkcie było 6113 podmiotów mających udział kapitału zagranicznego i 38 578 podmiotów bez udziału takiego kapitału. W tej pierwszej grupie zdecydowanie najbardziej liczne były firmy z przetwórstwa przemysłowego (48,5%), a następnie w dalszej kolejności firmy handlowe (24,1%), podmioty z obsługi nieruchomości i firm (10,4%). W drugiej grupie przeważały przedsiębiorstwa z handlu (31,4%) oraz z przetwórstwa przemysłowego (30,3%). Wśród 44 691 funkcjonujących w Polsce przedsiębiorstw o liczbie pracujących powyżej 9 osób i prowadzących księgi rachunkowe było 15 448 eksporterów i 29 243 nieeksporterów16. Wśród nieeksporterów dominowały podmioty handlowe (wykres 7). 16 Dla mikroprzedsiębiorstw nie dysponujemy danymi, które pozwalają podać liczebność eksporterów i nieeksporterów. 19 Zdzisław Wołodkiewicz-Donimirski Wykres. 8 Przedsiębiorstwa eksportujące, o liczbie pracujących powyżej 9 osób, w 2006 r. Handel i naprawy 24,1% Transport i łączność 5,9% Obsługa nieruchomości i biznesu 4,4% Pozostałe sekcje 5,7% Przetwórstwo przemysłowe 59,9% Źródło: jak pod wykresem 6. Grupa 15 448 eksporterów zrealizowała eksport o wartości 315,3 mld zł17. Wśród eksporterów 46,2% stanowiły podmioty małe, 41,5% podmioty średnie, a 12,3% firmy duże. Na przedsiębiorstwa duże, chociaż stosunkowo nieliczne, przypadało 72% całego analizowanego eksportu. Przeciętnie na jeden podmiot przypadał eksport o wartości 20,4 mln zł, w tym w przedsiębiorstwach małych było to 3,1 mln zł, w firmach średnich 10,3 mln zł, a w firmach dużych 119,9 mln zł. Najwięcej eksporterów reprezentowały w 2006 r. takie sekcje, jak: przemysł przetwórczy (9261 firm), handel (3721), transport i łączność (911), obsługa nieruchomości i firm (676) oraz budownictwo (480). Strukturę eksporterów według sekcji PKD pokazuje wykres 8. Na przetwórstwo przemysłowe przypadało aż 77,3% całego analizowanego eksportu. Z pozostałych sekcji, 11,2% przypadło na handel, 4,4% na transport i łączność, 2,9% na górnictwo, 1,9% na obsługę nieruchomości i firm, 1,3% na budownictwo. 17 Należy pamiętać, że kwota ta nie obejmuje eksportu mikroprzedsiębiorstw. Według danych statystyki celnej (deklaracje INTRASTAT i dokumenty SAD) wartość całego polskiego eksportu wyniosła w 2006 r. 343.8 mld zł, z czego na mikroprzedsiębiorstwa przypadło 29,5 mld zł (8,6%). 20 Struktura podmiotowa i działalność przedsiębiorstw w Polsce Największy eksport przypadał na jedną firmę w górnictwie (135,1 mln zł), a następnie w sekcji E, obejmującej zaopatrywanie w energię, gaz i wodę (78,2 mln zł), w przetwórstwie przemysłowym (26,3 mln zł), pośrednictwie finansowym (15,7 mln zł), transporcie i łączności (15,3 mln zł) oraz w handlu (9,5 mln zł). W przetwórstwie przemysłowym omawiany wskaźnik był najwyższy w następujących działach: – wytwarzanie koksu, produktów rafinacji ropy naftowej – 513,2 mln zł, – produkcja pojazdów mechanicznych – 179,2 mln zł, – produkcja urządzeń radiowych, telewizyjnych i telekomunikacyjnych – 135 mln zł, – produkcja wyrobów tytoniowych – 111,1 mln zł, – produkcja metali – 61,4 mln zł, – produkcja pozostałego sprzętu transportowego – 49,9 mln zł, – produkcja maszyn i aparatury elektrycznej – 42,2 mln zł. Najmniejszy eksport na jedną firmę realizowany był w działach: – produkcja odzieży – 4,6 mln zł, – produkcja skór wyprawionych i wyrobów ze skór – 5,6 mln zł, – działalność wydawnicza, poligrafia – 7,5 mln zł, – produkcja maszyn biurowych i komputerów – 8,9 mln zł, – włókiennictwo – 9,6 mln zł. W 2006 r. wśród 15 448 przedsiębiorstw eksportujących 4312 podmiotów (27,9%) miało udział kapitału zagranicznego. Wśród podmiotów eksportujących z kapitałem zagranicznym zdecydowanie dominowały przedsiębiorstwa działające w przetwórstwie przemysłowym (60,9%) i w handlu (21,8%). Stosunkowo liczne były firmy z udziałem kapitału zagranicznego także w obsłudze nieruchomości i firm, transporcie i łączności oraz budownictwie (wykres 9). Z przetwórstwa przemysłowego, tj. sekcji skupiającej zdecydowanie najliczniejszą grupę eksporterów z kapitałem zagranicznym (2625 firm), najwięcej przedsiębiorstw pochodziło w 2006 r. z działów: – produkcji metalowych wyrobów gotowych, z wyjątkiem maszyn – 368 firm, – produkcji artykułów spożywczych i napojów – 310, – produkcji wyrobów z gumy i tworzyw sztucznych – 275, 21 Zdzisław Wołodkiewicz-Donimirski Wykres 9. Eksporterzy z kapitałem zagranicznym w 2006 r. Handel i naprawy 21,8% Transport i łączność 4,8% Obsługa nieruchomości i biznesu 7,6% Pozostałe sekcje 5,0% Przetwórstwo przemysłowe 60,9% Źródło: jak pod wykresem 6. Wykres 10. Eksporterzy bez kapitału zagranicznego w 2006 r. Budownictwo 3,4% Handel i naprawy 25,0% Transport i łączność 6,3% Przetwórstwo przemysłowe 59,6% Obsługa nieruchomości i biznesu 3,1% Pozostałe sekcje 2,6% Źródło: jak pod wykresem 6. 22 Struktura podmiotowa i działalność przedsiębiorstw w Polsce – produkcji maszyn i urządzeń, gdzie indziej nie klasyfikowanej – 197, – produkcji mebli – 172. Na podmioty eksportujące z kapitałem zagranicznym przypadało 63% całego badanego eksportu. Średnio na jeden podmiot przypadał eksport o wartości 46,1 mln zł. Był on najwyższy w przetwórstwie przemysłowym, a najniższy w górnictwie (tabela 3). Tabela 3. Wartość eksportu przypadająca w 2006 r. na jedną firmę o liczbie pracujących powyżej 9 osób, według głównych sekcji (w mln zł) Wyszczególnienie Przedsiębiorstwa ogółem Rolnictwo, łowiectwo i leśnictwo (sekcja A) Górnictwo (C) Przetwórstwo przemysłowe (D) Zaopatrywanie w energię, gaz i wodę (E) Budownictwo (F) Handel i naprawy (G) Transport i łączność (I) Obsługa nieruchomości i firm (K) Firmy z udziałem Firmy bez udziału kapitału zagranicznego kapitału zagranicznego 46,1 10,5 4,0 2,7 1,2 170,5 65,0 11,0 24,2 90,4 8,2 8,9 15,5 7,5 39,2 8,3 11,9 5,7 Źródło: obliczenia własne na podstawie danych GUS przetworzonych dla potrzeb IBRKK. Około 72% eksporterów przypadało na firmy bez udziału kapitału zagranicznego. W populacji podmiotów eksportujących z wyłącznym udziałem kapitału krajowego również dała się zauważyć dominacja dwóch głównych sekcji, tj. handlu i przemysłu przetwórczego (wykres 10). Podmioty eksportujące z wyłącznym udziałem kapitału krajowego wykazywały ponad cztery razy mniejszy eksport przypadający na jedną firmę (tabela 3). Wahał się on od 2,7 mln zł w rolnictwie do 170,5 mln zł w górnictwie, w której to sekcji prowadziły działalność 53 firmy. Podsumowanie W 2006 r. w Polsce prowadziło działalność gospodarczą 1 714 915 podmiotów, z czego 96,4% stanowiły mikroprzedsiębiorstwa, 2,6% małe firmy, 0,8% firmy średnie i 0,2% podmioty duże. O mikroprzedsiębiorstwach, badanych przez GUS metodą reprezentacyjną, posiadamy stosunkowo nie23 Zdzisław Wołodkiewicz-Donimirski wiele informacji. Wiadomo, że przypadało na nie 30% wartości dodanej, 41% liczby pracujących i ¼ przychodów polskich przedsiębiorstw. Wydajność pracy mierzona przychodami przypadającymi na jednego pracującego była w mikroprzedsiębiorstwach ponad dwukrotnie niższa niż w firmach dużych czy średnich. Wynikało to przede wszystkim z technicznego uzbrojenia pracy. Wśród najmniejszych podmiotów najbardziej liczebne były firmy handlowe (35,8%) oraz firmy reprezentujące sekcję obsługi nieruchomości i firm (16,1%). W grupie mikroprzedsiębiorstw 62,6% firm stosowało księgi przychodów i rozchodów, 23,7% firm ewidencję przychodów, 7,5% firm kartę podatkową, a tylko 6,2% firm prowadziło pełną księgowość (księgi rachunkowe). Podmioty o liczbie pracujących powyżej 9 osób i prowadzące księgi rachunkowe są stosunkowo dokładnie monitorowane przez GUS. W 2006 r. było w Polsce 44 691 takich przedsiębiorstw, z czego 46,2% należało do małych, 41,5% do średnich, a 12,3% do dużych jednostek. Na podmioty mające udział kapitału zagranicznego przypadało 13,7%, a na podmioty bez udziału takiego kapitału 86,3% ogółu badanych firm w tej klasie. Wśród tych pierwszych, zdecydowanie najbardziej liczne były firmy z przetwórstwa przemysłowego (48,5%), a następnie w dalszej kolejności firmy handlowe (24,1%), podmioty z obsługi nieruchomości i firm (10,4%). Wsród drugich, przeważały przedsiębiorstwa z handlu (31,4%) oraz z przetwórstwa przemysłowego (30,3%). W analizowanej populacji podmiotów było 15 448 eksporterów i 29 243 nieeksporterów. Spośród 15 448 przedsiębiorstw eksportujących 4312 podmiotów (27,9%) miało udział kapitału zagranicznego. Wśród podmiotów eksportujących z kapitałem zagranicznym zdecydowanie dominowały przedsiębiorstwa działające w przetwórstwie przemysłowym (60,9%) i w handlu (21,8%). Podobna struktura charakteryzowała podmioty eksportujące z wyłącznym udziałem kapitału krajowego. Bibliografia Bilansowe wyniki finansowe podmiotów gospodarczych w 2006, GUS, Warszawa 2007. Działalność przedsiębiorstw niefinansowych w 2006 roku, GUS, Warszawa 2008. Działalność gospodarcza przedsiębiorstw o liczbie pracujących do 9 osób w 2004 roku, GUS, Warszawa 2005. 24 Struktura podmiotowa i działalność przedsiębiorstw w Polsce Raport o stanie sektora małych i średnich przedsiębiorstw w Polsce w latach 2005–2006, Polska Agencja Przedsiębiorczości, Warszawa 2007. Rocznik statystystyczny 2007, GUS,Warszawa 2007. Wyniki finansowe podmiotów gospodarczych I–XII 2006, GUS, Warszawa 2007. Dane GUS przetworzone dla potrzeb Instytutu Badań Rynku, Konsumpcji i Koniunktur (IBRKK) i wykorzystane w opracowaniu Handel zagraniczny i sytuacja finansowa przedsiębiorstw, w tym MSP, w 2006 roku, Warszawa, listopad 2007 r. http://www.vat.pl/rachunkowosc/index.php http://www.prawo.waw.pl http://msp.money.pl/ 25 Agnieszka Tomaszewska Pomoc publiczna w świetle prawa wspólnotowego Wstęp Problematyka pomocy publicznej ze względu na wysoką złożoność związanych z nią zagadnień wymaga wielopłaszczyznowej analizy, obejmującej zarówno aspekty ekonomiczne, jak i polityczno-prawne. Pomoc publiczna – instrument polityki gospodarczej – podlega ścisłemu reżimowi prawnemu i w związku z tym jej badanie wymaga znajomości regulacji prawnych z tego zakresu. Regulacje wspólnotowe dążą do pogodzenia dwóch sprzeczności: konieczności interwencji państwa, a jednocześnie zachowania efektywności mechanizmów rynkowych. Przedmiotem niniejszego opracowania jest przedstawienie istoty pomocy publicznej w świetle regulacji wspólnotowych. Pierwsza część przybliża zagadnienia związane z omawianym pojęciem oraz zakazem jej stosowania. Teoretyczne podstawy funkcjonowania tej instytucji prawnej zobrazowane zostały orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości. Druga część odnosi się do dopuszczalności udzielania pomocy publicznej. W praktyce bowiem, generalny zakaz udzielania pomocy publicznej nie jest bezwzględny. J. Adamiec, Pomoc publiczna, „INFOS. Zagadnienia społeczno-gospodarcze”, 2008, nr 8(32). 27 Agnieszka Tomaszewska Istota pomocy publicznej Prawo wspólnotowe zawiera generalny zakaz udzielania przedsiębiorcom przez państwo lub ze źródeł państwowych pomocy, która w jakikolwiek sposób stwarzałaby zagrożenie dla wymiany handlowej pomiędzy krajami członkowskimi. Najważniejszym przepisem w zakresie pomocy publicznej jest art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), który stanowi: Z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w niniejszym Traktacie, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. W systemie prawnym Unii Europejskiej brak jest legalnej definicji pomocy publicznej. Artykuł 87 TWE wprowadza ogólny zakaz jej udzielania, na którym opiera się istota regulacji pomocy publicznej. Artykuł ten powinien być traktowany jedynie jako ogólna wskazówka dla krajów członkowskich w zakresie identyfikacji pomocy publicznej. Zgodnie z przyjętą wykładnią, treść artykułu wskazuje na cztery przesłanki, które muszą być spełnione, by dana pomoc traktowana była jako pomoc publiczna. W związku z występowaniem w prawie wspólnotowym generalnego zakazu udzielania przez państwo pomocy, konsekwencją zakwalifikowania danej pomocy jako pomocy publicznej jest uznanie jej za niezgodną z regułami wspólnego rynku, a tym samym zakazaną. W rozumieniu traktatu pomoc publiczna występuje w sytuacji, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) wsparcie jest udzielane przez państwo lub przy użyciu środków państwowych, 2) transfer środków ma charakter selektywny – prowadzi do uprzywilejowania niektórych podmiotów, 3) pomoc zniekształca lub zakłóca konkurencję bądź grozi jej zniekształceniem lub zakłóceniem, 4) ma negatywny wpływ na wymianę handlową pomiędzy krajami członkowskimi. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, Dz.Urz. UE 2006 C 321E, s. 1. Pojęcie pomocy zakazanej nie jest tożsame z „pomocą nielegalną”, za którą zgodnie z rozporządzeniem Komisji nr 659/99 uznaje się nową pomoc przyznaną w sprzeczności z przepisami art. 87 ust. 3 TWE. 28 Pomoc publiczna w świetle prawa wspólnotowego Istotne jest, że przesłanki te muszą być spełnione łącznie. W przypadku braku znamion jednej z nich, pomoc taka nie ma charakteru pomocy publicznej. W związku z powyższym, aby środek był pomocą państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 TWE, musi on zapewniać korzyść jego beneficjentom, być selektywny, zakłócać lub zagrażać zakłóceniem konkurencji i wpływać na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi oraz być przyznany przy użyciu zasobów państwowych. Ad 1) Pomoc udzielana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych to pomoc udzielana przez organy administracyjne (centralne, regionalne lub lokalne), wszelkie podmioty publiczne lub prywatne. Podmioty te są kontrolowane przez państwo członkowskie lub powierzono im administrowanie lub zarządzanie środkami publicznymi. Podstawowe znaczenie ma to, czy środki pochodzą ze źródeł publicznych. Oznacza to wszelką pomoc, przysparzającą korzyści zarówno w sposób bezpośredni przez państwo, jak też pośrednio przez publiczne lub prywatne podmioty. Zarówno podmioty, jak i transakcje zawierane pomiędzy podmiotami podlegają ocenie pod kątem występowania pomocy publicznej. Oznacza to, że dla ustalenia występowania pomocy publicznej należy badać nie tyle cechy stron transakcji, co cechy i skutki samej transakcji. Sprawa C- 379/98 – PreussenElektra AG v. Scheswag AG W swoim orzeczeniu w sprawie PreussenElektra Trybunał Sprawiedliwości zbadał mechanizm, w którym na prywatne spółki nałożony został przez państwo obowiązek zakupu energii elektrycznej od określonych producentów, po ustalonej przez państwo cenie, wyższej od ceny rynkowej. Trybunał orzekł, że w takim przypadku nie występuje transfer publicznych środków, a więc nie ma pomocy państwa. Zgodnie z wyrokiem Trybunału z 13 marca 2001 r., aby korzyści mogły zostać uznane za pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 TWE, musi między innymi istnieć możliwość ich przypisania państwu (...). Możliwość przypisania pomocy danemu państwu jest kwestią odrębną od tego, czy pomoc została przyznana przy użyciu zasobów państwowych. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości oraz z ustaloną praktyką stosowaną przez Komisję przy podejmowaniu decyzji, środki finansowe należy uznać za pomoc państwa, jeżeli są one stale kontrolowane przez organy władzy publicznej, a przez to dostępne dla tych organów. To, w jakim stopniu te ustawowe zobowiązania mogą być uznane za pomoc państwa, należy rozważyć, mając na uwadze rozwój orzeczni- 29 Agnieszka Tomaszewska ctwa Trybunału Sprawiedliwości po jego werdykcie z 13 marca 2001 r. w sprawie C-379/98 (PreussenElektra). Sprawa C-482/99 Republika Francji v. Komisja (tzw. sprawa Stardust) Zgodnie z orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości z 16 maja 2002 r., w sprawie Stardust, gdy spółka będąca własnością publiczną wykorzystuje swoje fundusze w sposób, który jest przypisywany państwu, np. przez określenie wielkości i terminów płatności, fundusze takie są wówczas zakwalifikowane jako środki państwowe w rozumieniu art. 87 ust. 1 TWE. Można zakwalifikować je jako zasoby państwowe tylko, gdy możliwe jest przyporządkowanie ich do państwa. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału ma to miejsce zawsze, kiedy organ państwowy, poprzez wywieranie dominującego wpływu na przedsiębiorstwo, był w stanie decydować o wykorzystaniu środków i faktycznie wywarł taki wpływ w danym przypadku. Korzyść, jaką otrzymuje beneficjent pomocy, musi pochodzić z zasobów państwowych, co wymaga stwierdzenia obciążenia budżetu państwa. Nieistotne jest przy tym, czy chodzi o wydatkowanie istniejących środków finansowych (przez bezpośrednie dotacje bądź kredyty), czy też o zmniejszenie dochodów wskutek rezygnacji z należności (z reguły poprzez odroczenie bądź nieściąganie podatków i opłat). Przesłanka „przy użyciu zasobów państwowych” obejmuje wszelkie budżety publiczne, a więc również jego organów władz terytorialnych i samorządowych oraz pozostałych instytucji publicznych. Szeroko ujęta definicja zasobów państwowych służy udaremnianiu omijania zakazu pomocy publicznej przez włączanie instytucji pośrednich. Ad 2) Pomoc selektywna oznacza pomoc prowadzącą do uprzywilejowania niektórych podmiotów. Selektywność przejawia się przede wszystkim w jej ograniczonym zakresie (podmiotowym, geograficznym, przedmiotowym). W związku z tym, nie jest pomocą publiczną transfer zasobów, z którego na równych prawach mogą skorzystać wszystkie zainteresowane podmioty. Poza zakresem zastosowania art. 87 ust. 1 TWE pozostają środki o charakterze generalnym, chyba że środek taki różnicuje sytuację jedynie niektórych podmiotów. Środek jest również selektywny w sytuacji, kiedy dostępny jest jedynie dla poszczególnych przedsiębiorstw określonego sektora. 30 Pomoc publiczna w świetle prawa wspólnotowego Powszechne obniżenie stawki podatku od dochodów CIT nie stanowi pomocy publicznej, gdyż w takiej sytuacji korzyść odnoszą wszystkie osoby prawne. Jednak obniżona stawka podatku wyłącznie dla określonej grupy podmiotów działających np. w branży hotelarskiej lub przyznanie ulgi podatkowej indywidualnemu podmiotowi może stanowić pomoc publiczną. Sprawa 203/82 Komisja v. Republika Włoska W wyroku z 14 lipca 1983 r. Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że obniżenie stawki z zakresu ubezpieczenia społecznego w odniesieniu do zatrudnionych kobiet, jest tylko z pozoru powszechne. Zdaniem Trybunału, sytuacja taka może prowadzić do uprzywilejowania tych działów produkcji, w których przeważa zatrudnienie kobiet. Orzecznictwo Trybunału potwierdza, że nawet taki środek, który faworyzowałby cały sektor w stosunku do innych sektorów gospodarki, będących w porównywalnej sytuacji, musi być uznany za stanowiący selektywną korzyść dla tego sektora Ważnym elementem wskazującym na występowanie selektywności działania jest zawsze swoboda uznaniowa organu przy wydawaniu decyzji. Jeżeli organ państwowy ma prawo samodzielnie określić beneficjentów lub warunki, na jakich środki są przyznawane, środki takie stanowią selektywną korzyść ekonomiczną w rozumieniu art. 87 ust. 1 TWE. Sprawa C-256/97 Déménagements-Manutention Transport SA (DMT) W wyroku z 29 czerwca 1999 r. Trybunał stwierdził, że umorzenie długów przez władze daje przewagę konkurencyjną, ponieważ oznacza przyzwolenie na utracenie dochodów przez państwo i wiąże się z korzystaniem z zasobów państwowych. Niemniej jednak środki publiczne stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 87 TWE jedynie wówczas, gdy otrzymujące je przedsiębiorstwo uzyskuje przewagę konkurencyjną, której nie uzyskałoby w normalnych warunkach rynkowych. Komisja potwierdziła, że art. 87 ust. 1 TWE dotyczy interwencji, które – występując w różnych formach – zmniejszają zwykłe obciążenia budżetu przedsiębiorstwa. Ma to miejsce np. w przypadkach, gdy instytucja publiczna odpowiedzialna za pobieranie składek na ubezpieczenie społeczne pozwala na niedotrzymanie lub opóźnienie płatności tych składek. Zachowanie to, poprzez zmniejszenie obciążeń związanych z normalnym funkcjonowaniem 31 Agnieszka Tomaszewska systemu ubezpieczeń społecznych, daje przedsiębiorstwu będącemu beneficjentem znaczącą przewagę konkurencyjną. Ad 3) Ponieważ nadrzędnym celem przepisów o pomocy publicznej jest ochrona konkurencji, kolejna przesłanka ma szczególne znaczenie. Za pomoc, która zniekształca konkurencję lub grozi jej zniekształceniem, uznaje się pomoc, która wzmacnia pozycję jednego podmiotu względem pozostałych, konkurencyjnych. Jednak, jeśli nie ma ona negatywnego wpływu na wymianę handlową pomiędzy krajami członkowskimi, nie jest zakazana. Zakres podmiotowy przepisów o pomocy publicznej jest nieograniczony – przepisy te mają zastosowanie w stosunku do wszystkich podmiotów, niezależnie od ich cech. Sama groźba zakłócenia konkurencji jest objęta zakazem, jeśli jest konkretna i prawdopodobna. Oznacza to, że zakaz dotyczy nie tylko konkurencji aktualnej, ale także potencjalnej. Ocenie podlega zarówno sytuacja rynkowa istniejąca w momencie udzielenia pomocy, jak i dające się przewidzieć w przyszłości skutki udzielenia takiej pomocy. Zgodnie z orzecznictwem przesłanka ta musi być uzasadniana każdorazowo w konkretnej, indywidualnej sprawie w odniesieniu do stanu konkurencji sprzed udzielenia pomocy. Sprawa C - 730/79 Holandia v. Komisja (tzw. sprawa Philip Morris) Komisja podkreśliła, że w sytuacji, kiedy pomoc państwa umacnia pozycje danego podmiotu, w porównaniu z sytuacją innych konkurujących z nim w handlu wewnątrzwspólnotowym, uznać należy, że pomoc taka wpływa na sytuację tych drugich podmiotów. Argumenty Komisji dotyczyły głównie tego, że na dużym rynku jakakolwiek pomoc państwa narusza lub grozi naruszeniem konkurencji. Jej wpływ na handel pomiędzy państwami członkowskim wynika z faktu, że towar produkowany przez beneficjenta subwencji stanowi już przedmiot handlu wewnątrzwspólnotowego. Zatem należy uznać, że w takich sytuacjach ma miejsce wpływ na handel wewnątrzwspólnotowy w rozumieniu art. 87 TWE. Nie ma także podstaw do uznania, że wpływ na konkurencję musi być istotny. W szczególności uznano, że w stosunku do państw reguły konkurencji zawarte w tym artykule nie wymagają występowania znaczącego wpływu na konkurencję, ale wystarczy nawet wpływ potencjalny – sam stan zagrożenia naruszenia konkurencji. 32 Pomoc publiczna w świetle prawa wspólnotowego Sam fakt, że pomoc wzmacnia pozycję firmy w porównaniu z pozycją innych firm będących konkurentami w wewnątrzwspólnotowym handlu, jest wystarczający do wyciągnięcia wniosku, że ma to wpływ na handel wewnątrzwspólnotowy. Na zmianę takiego stanowiska nie wpływa ani fakt, że pomoc jest niewielkiej wartości (z wyjątkiem pomocy spełniającej kryteria badania reguły de minimis), ani to, że odbiorca jest niewielkim przedsiębiorcą lub jego udział na rynku wspólnotowym jest bardzo mały, ani również to, że odbiorca nie eksportuje (a) lub eksportuje prawie wszystkie swoje produkty poza Wspólnotę (b). a) Sprawa 102/87 Francja v. Komisja W wyroku z 13 lipca 1988 r. Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że w przypadku gdy państwo członkowskie przyznaje publiczną dotację dowolnemu przedsiębiorstwu, podaż usług może z tego powodu zostać utrzymana na dotychczasowym poziomie lub być zwiększona. W efekcie przedsiębiorstwa istniejące w innych państwach członkowskich mają mniejsze szanse na rynku w danym państwie członkowskim. b) Sprawa C-142/87 Belgia v. Komisja Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że nie tylko pomoc udzielona wymianie wewnątrz Wspólnoty, ale również pomoc dla eksportu poza Wspólnotę może mieć wpływ na konkurencję i wymianę handlową wewnątrz Wspólnoty. Komisja krytykuje pomoc udzielaną eksportowi w wymianie handlowej wewnątrz Wspólnoty. Pomimo że wsparcie udzielone przez państwa członkowskie eksportowi poza Wspólnotę również może wpływać na konkurencję wewnątrz Wspólnoty, Komisja nie podejmuje systematycznych interwencji w tym zakresie na podstawie reguł rządzących przyznawaniem pomocy publicznej. Ad 4) Ostatnia przesłanka odnosi się do negatywnego wpływu na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi. We współczesnych stosunkach gospodarczych, ze względu na znaczną integrację w ramach wspólnego rynku, prawie zawsze jest spełniona. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, siła czy wymiar takiego wpływu nie ma znaczenia. Komisja, wydając konkretną decyzję, często zajmowała stanowisko, że pomoc publiczna nie ma miejsca ze względu na brak oddziaływania na wymianę handlową pomiędzy krajami członkowskimi. W związku z tym, że organ ten nie ustalił żadnych reguł czy ścisłych kryteriów, którymi się 33 Agnieszka Tomaszewska kieruje, może zdarzyć się, iż pozornie podobne przypadki w trakcie indywidualnego badania zostaną różnie ocenione. Decyzja w sprawie N 258/2000 – Leisure pool Dorsten, Komisja stwierdziła, że udzielenie przez władze samorządowe corocznych subsydiów podmiotowi zarządzającemu basenem położonym w miasteczku Dorsten nie stanowi pomocy publicznej, gdyż z basenu korzystają wyłącznie mieszkańcy tego miasteczka i okolic, co nie ma wpływu na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi. W sprawie N530/99 – Restoration of Santa Maria de Retuerta Monastry – Komisja stwierdziła, że wsparcie dla lokalnego muzeum nie stanowi pomocy publicznej, ponieważ nie wpływa na wymianę handlową pomiędzy krajami członkowskimi, podczas gdy w innej sprawie także dotyczącej muzeum – NN50/2007 – Austria Indemnity scheme for federal museums – uznała, że przysporzenie stanowi pomoc publiczną, ze względu na atrakcyjne zbiory, które mogą przyciągać turystów z zagranicy. Tym samym sytuacja taka może wpływać na handel pomiędzy państwami członkowskimi. Jak wynika z powyższego, utrwalone praktyką pojęcie pomocy publicznej oznacza bezpośrednie lub pośrednie przysporzenie przez organy udzielające pomocy przedsiębiorcom pewnych korzyści finansowych. Szerzej na ten temat w artykule Piotra Russela Wybrane zagadnienia dotyczące udzielania pomocy publicznej przedsiębiorstwom na s. 49–69). Jak już wspomniano, prawo wspólnotowe zawiera generalny zakaz udzielania pomocy publicznej. Pomoc może być udzielana jedynie jako wyjątek od tego ogólnego zakazu. Szczególnym przypadkiem jest pomoc de minimis. Formalnie nie stanowi ona pomocy publicznej, konsekwencją takiego stanu jest brak wymogu notyfikacji Komisji. Zgodnie bowiem z zasadą prawa rzymskiego de minimis non curat lex (łac. prawo nie troszczy Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2006 roku, UOKiK, Warszawa 2007, www.uokik.gov.pl [dostęp: 22 sierpnia 2008 r.]. Notyfikacja pomocy to powiadomienie Komisji Europejskiej o zamiarze udzielenie pomocy publicznej. W Komisji podmiotem zajmującym się pomocą publiczną jest Dyrekcja Generalna ds. konkurencji, a organem dokonującym notyfikacji jest Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji. Aktem prawnym regulującym stosunki między państwa- 34 Pomoc publiczna w świetle prawa wspólnotowego się o drobiazgi), pomoc o niewielkich rozmiarach nie powoduje naruszenia konkurencji na rynku. Pomoc tego rodzaju jest więc wyłączona spod zakazu wynikającego z art. 87, ust. 1. Zagadnienia pomocy de minimis reguluje rozporządzenie Komisji z 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis. Rozporządzenie znajduje zastosowanie we wszystkich, co do zasady, rodzajach pomocy, bez względu na ich rodzaj i cel. W świetle zawartych tam regulacji graniczną kwotą pomocy de minimis jest 200 tys. euro w ciągu trzech kolejnych lat. Oznacza to, że każdy podmiot może w ciągu trzech lat otrzymać łączną pomoc w wysokości do 200 tys. euro, bez względu na liczbę źródeł, a pomoc taka nie będzie uznana za pomoc publiczną. W poprzednich regulacjach okres rozliczeniowy obejmował pełne trzy lata od dnia poprzedzającego udzielenie pomocy, natomiast obecnie okres rozliczeniowy tożsamy jest z rokiem kalendarzowym, w którym udzielana jest pomoc, oraz dwa poprzednie lata kalendarzowe. W świetle nowych przepisów pomoc de minimis będzie miała miejsce, gdy wartość pomocy indywidualnie udzielonej przedsiębiorcy w ciągu roku budżetowego, łącznie z wartością pomocy udzielonej przedsiębiorcy w ostatnich 2 latach poprzedzających, nie przekracza równowartości kwoty 200 tys. euro. Zależnie od tego, kiedy przedsiębiorca wystąpi z wnioskiem, wielkość będzie różna. Przykładowo: przedsiębiorca otrzymał pomoc w dniu 20 listopada 2006 r. w wysokości równej dopuszczalnemu limitowi. Zgodnie z poprzednimi regulacjami, kolejną pomoc de minimis mógłby otrzymać dopiero w dniu 21 listopada 2009 r., natomiast zgodnie z obecnie obowiązującymi zasadami przedsiębiorca ten może otrzymać kolejną pomoc już 1 stycznia 2009 r. Obowiązujące regulacje rozszerzają także kategorie działalności, na które pomoc de minimis może być udzielona, tj. transport i część rolnictwa. Pomoc udzielona na działalność transportową została jednak ograniczona do kwoty 100 tys. euro oraz zakazem przeznaczania środków na zakup pojazdów do transportu. mi członkowskimi a Komisją jest rozporządzenie nr 659/1999. Komisja bada także pomoc udzieloną bezprawnie (czyli bez wypełnienia obowiązku notyfikacji). Rozporządzanie Komisji nr 1998/2006 z 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis, Dz.Urz. UE 2006 L 379, s. 5. 35 Agnieszka Tomaszewska Jednocześnie, obok dwukrotnego zwiększenia dopuszczalnej kwoty pomocy (ze 100 tys. do 200 tys. euro) oraz rozszerzeniu jej zakresu, wprowadzono także pewne ograniczenia: – nie może być udzielana w następujących sektorach: produkcja pierwotna produktów rolnych, rybołówstwa i akwakultury, węgla kamiennego, – nie może być udzielana podmiotom gospodarczym działającym w dziedzinie przetwarzania i wprowadzania do obrotu produktów rolnych w następujących przypadkach: wysokość pomocy ustalana jest na podstawie ceny lub ilości takich produktów zakupionych od producentów surowców lub wprowadzonych na rynek przez podmioty gospodarcze objęte pomocą oraz przyznanie pomocy zależy od faktu jej przekazania w części lub w całości producentom surowców, – nie może być przyznana podmiotom znajdującym się w trudnej sytuacji ekonomicznej, czyli takim, które nie są w stanie pokryć strat z własnych środków lub pozyskanych z zewnątrz, – wprowadzono zakaz dzielenia środków pomocy, których wartość wykracza poza pułap de minimis, na mniejsze części, tak aby mieściły się w tym pułapie, – nie może być uzależniona od wielkości eksportu ani od wykorzystania towarów krajowych zamiast zagranicznych, nie może być przeznaczona na tworzenie sieci dystrybucyjnych za granicą ani na pokrycie wydatków bieżących związanych z działalnością eksportową, – pomoc powinna być „przejrzysta” – pojęcie to obejmuje transakcje, w których przy obliczaniu wartości pomocy nie trzeba przeprowadzać oceny ryzyka, np. dotacja. Zmianom uległy także zasady kumulacji pomocy de minimis. Zgodnie z poprzednimi regulacjami pomoc de minimis kumulowała się jedynie z inną taką pomocą. W świetle aktualnych zasad uwzględnia się także każdą pomoc, którą przedsiębiorca otrzymał w odniesieniu do tych samych kosztów kwalifikowanych. W praktyce, ze względu na elastyczność pomocy de minimis, udzielana jest ona bardzo często. Państwa członkowie zobowiązane są do monitorowania tej pomocy zwłaszcza w zakresie jej wysokości. W Polsce zgodnie Pomoc publiczna w programach operacyjnych 2007–2013, Poradnik dla administracji publicznej, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2008. 36 Pomoc publiczna w świetle prawa wspólnotowego z ustawą o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej obowiązek wydania zaświadczenia o udzielonej pomocy spoczywa na organie udzielającym. Obecnie szczegółowe regulacje zostały zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z 20 marca 2007 r. w sprawie zaświadczeń o pomocy de minimis i pomocy de minimis w rolnictwie i rybołówstwie (Dz.U. nr 53, poz. 354). Pomoc dopuszczalna a pomoc dozwolona Zgodnie z treścią art. 87 ust. 1 TWE występuje generalny zakaz udzielania pomocy publicznej. Nie każda jednak pomoc, wypełniająca powyżej wskazane przesłanki, jest zakazana. Wyjątki te zostały skatalogowane m.in. w przepisach art. 87 ust. 2 i 3 TWE. Artykuł ten wprowadza rozróżnienie pomiędzy pomocą, która „jest zgodna ze wspólnym rynkiem” (ust. 2), a pomocą, która „może być uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem” (ust. 3). Ustęp 2 ustanawia zamknięty katalog rodzajów pomocy państwa, które spełniają wszystkie cztery przesłanki zakazu ustanowionego w art. 87 ust. 1 TWE, ale są spod niego automatycznie wyłączone, jako zgodne ze wspólnym rynkiem. Pomoc mieszcząca się w wymienionych kategoriach jest dopuszczalna z mocy prawa i w rozumieniu art. 88 nie wymaga notyfikacji. Natomiast ust. 3 wymienia sytuacje, w których pomoc publiczna może zostać uznana za dopuszczalną. Kategorie pomocy, która może zostać uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem, zostały wyliczone enumeratywnie w czterech grupach. Jednocześnie organy wspólnotowe uzyskały kompetencje do rozszerzania tych kategorii. Możliwość taka przysługuje Komisji, która podejmuje konstytutywną decyzję uznającą pomoc za dopuszczalną. Artykuł 87 ust. 3 przyznaje także Radzie kompetencje do uznania za dopuszczalną innych kategorii pomocy państwa (lit. e). Wszystkie rodzaje pomocy, objęte zakazem z art. 87 ust. 1 TWE, mogą zostać wyłączone. Wyłączenie to ma charakter uznaniowy i fakultatywny. Komisja oraz Rada mogą również odmówić udzielenia pomocy, jeśli uznają, że dana pomoc10: Dopuszczalność pomocy publicznej jest także przewidziana w innych przepisach TWE (np. art. 36, art. 73). W trybie decyzji podjętej kwalifikowaną większością głosów, na wniosek Komisji. 10 Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe. Prawo materialne i polityki, J. Barcz (red.), Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2006, s. II-429. 37 Agnieszka Tomaszewska – nie realizuje celów określonych w art. 87 ust. 3 TWE, – nie jest konieczna do realizacji danych celów, czyli nie wypełnia tzw. uznania kompensacyjnego, co oznacza, że cele te można osiągnąć poprzez panujące na rynku prawa, – wykracza poza niezbędny do osiągnięcia celów wymiar (jest sprzeczna z zasadą proporcjonalności). Należy zauważyć, że pomoc wymieniona w art. 87 ust. 2 jest zawsze zgodna z zasadami wspólnego rynku, podczas gdy pomoc wymieniona w art. 87 ust. 3 może jedynie zostać uznana za zgodną przez Komisję. Pomoc ta pozostaje zatem w sferze dyskrecjonalnej Komisji. Pomoc dozwolona Na mocy przepisu art. 87 ust. 2 TWE, dozwolone są trzy kategorie pomocy: pomoc o charakterze socjalnym, pomoc w wypadku klęsk żywiołowych, a także pomoc uwarunkowana skutkami podziału Niemiec. Wymienione wyżej kategorie pomocy wiążą się z interwencją państwa, a udzielanie pomocy ze strony państwa jest dozwolone ze względu na przeważające pozytywne aspekty pomocy nad ewentualnymi negatywnymi następstwami jej udzielenia. – Pomoc socjalna – określona w art. 87 ust. 2 lit. a TWE – skierowana jest do niektórych kategorii konsumentów lub przedsiębiorstw. Przyznawana jest niezależnie od źródła pochodzenia produktu. W ramach tych kategorii pomoc udzielana jest bezpośrednio konsumentom, z przeznaczeniem na zakup określonych towarów bądź pośrednio przedsiębiorcom, wytwarzającym pewne dobra, którzy następnie oferują je określonej grupie po niższych cenach. Pomoc taka najczęściej przybiera postać rekompensat za sprzedaż po obniżonej cenie. – Pomoc w wypadku klęsk żywiołowych (art. 87 ust. 2 lit. b TWE). Dozwolona jest także pomoc państwa mająca na celu usunięcie skutków klęsk żywiołowych lub innych nadzwyczajnych zdarzeń (np. wynikających z działań wojennych). Ze względu na znaczenie pomoc taka udzielana jest bezwarunkowo, jeśli wyrządzone szkody zasięgiem obejmują wiele podmiotów. – Trzecim rodzajem dozwolonej na gruncie art. 87 ust. 2 lit. c pomocy jest pomoc przyznawana niektórym obszarom Republiki Federalnej Niemiec, dotkniętych skutkami podziału Niemiec. Pomoc udzielana jest w celu zrekompensowania niekorzystnych skutków gospodarczych powstałych na skutek tego podziału. Regulacje te nie mogą jednak stanowić automatycznie podstawy do wyłączenia spod za38 Pomoc publiczna w świetle prawa wspólnotowego kazu antykonkurencyjnej pomocy, jeśli opóźnienie gospodarcze nie wynika z podziału, ale z panującego tam ustroju gospodarczego11. Sprawa C – 156/98 Niemcy v. Komisja – wyrok z 19 września 2000 r. Wyrok dotyczy środków, które w różnych formach zmniejszając obciążenia normalnie włączane do budżetu przedsiębiorstwa i które, nie będąc zatem dotacjami w ścisłym tego słowa znaczeniu, mają podobny charakter i ten sam skutek, są uznawane za pomoc. Tak jest w przypadku, gdy źródłem korzyści przyznawanej pośrednio przedsiębiorstwom jest zrzeczenie się przez państwo członkowskie wpływów podatkowych, które normalnie zostałyby uzyskane, ponieważ to właśnie owo zrzeczenie się umożliwiło inwestorom nabywanie udziałów w tych przedsiębiorstwach na warunkach, które w kategoriach podatkowych są korzystniejsze. Fakt, iż inwestorzy podejmują wówczas niezależne decyzje, nie oznacza, że związek pomiędzy ulgą podatkową a korzyścią przyznaną danym przedsiębiorstwom został wyeliminowany, ponieważ w kategoriach ekonomicznych zmiana warunków rynkowych, z której wynika korzyść, jest konsekwencją utraty przez władze publiczne wpływów podatkowych. Wynika stąd, że taka ulga podatkowa pociąga za sobą transfer zasobów państwowych. Trybunał zdecydowanie podkreśla jednak, iż w sytuacji, gdy interwencja państwa nie niesie za sobą jakiegokolwiek bezpośredniego lub pośredniego transferu środków państwowych, nie jest możliwe uznanie jej za pomoc w rozumieniu art. 87 ust. 1 TWE. Pomoc dopuszczalna Kategorie pomocy, która może zostać uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem, zostały ujęte w cztery wyraźnie zdefiniowane grupy. Treść art. 87 ust. 3 wyznacza możliwość wyłączenia spod zakazu art. 87 ust. 1 TWE następujących kategorii pomocy państwa: prorozwojowej, dla pewnych rodzajów działalności lub regionów, sprzyjającej rozwojowi regionów oraz pomocy dla ochrony kultury. Jednocześnie na podstawie decyzji Rady organy wspólnotowe uzyskały kompetencje do rozszerzania tych kategorii (art. 87 ust. 3 lit. e). Szczególnie istotne podstawy dopuszczalności pomocy państwa znajdują się w art. 87 ust. 3 lit a i c TWE, w którym Traktat wyznacza trzy zasadnicze obszary wyłączeń następujących kategorii pomocy państwa: (a) sektorowej, (b) regionalnej i (c) horyzontalnej 11 Ibidem. 39 Agnieszka Tomaszewska Pomoc sektorowa Sektorowe zasady udzielania pomocy państwa zostały zdefiniowane na poziomie wspólnotowym dla pomocy państwa w zakresie radiofonii i telewizji publicznej, w sektorze transportu kolejowego, drogowego i żeglugi śródlądowej, w sektorze transportu morskiego, stoczniowego, węglowego, hutniczego, rybołówstwa oraz akwakultury. Pomoc taka może być dopuszczona, jeśli spełnia określone w art. 87 ust. 3 lit. c przesłanki. Od kilku lat pomoc sektorowa jest dopuszczalna, jeśli służy przywróceniu zdolności do działania danego sektora. Ponadto pomoc sektorowa musi być ograniczona w czasie, ściśle podporządkowana celom restrukturyzacji danego sektora. Obecnie w ramach tej pomocy w Polsce wspierane są dwa sektory: górnictwo węgla oraz przemysł stoczniowy12. Pomoc regionalna Formalnie stanowi ona część pomocy horyzontalnej, jednak ze względu na swoje znaczenie warto potraktować ją jako odrębną kategorię. Artykuł 87 ust. 3 lit. a TWE dopuszcza pomoc regionalną, mającą na celu wyrównanie różnic w rozwoju regionów w całej Wspólnocie. Natomiast na podstawie art. 87 ust. 3 lit. c TWE, dopuszczalna może być pomoc regionalna, której celem jest wyrównanie dysproporcji rozwojowych występujących między regionami poszczególnych państw członkowskich. Rozróżnienie zakresu zastosowania zostało ustalone przez Trybunał Sprawiedliwości w ten sposób, że wyłączenie wskazane w lit. a odnosi się do regionów, w których sytuacja gospodarcza jest wyjątkowo niekorzystna w porównaniu z innymi. Natomiast zakres określony w lit. c ma szersze zastosowanie i dopuszcza rozwój określonych obszarów bez względu na ograniczenia wynikające z lit. a, biorąc pod uwagę odniesienie do średniej unijnej. W związku z powyższym można wyróżnić dwie kategorie regionów kwalifikujących się do objęcia pomocą: – regiony, w których poziom życia jest „nienormalnie niski” lub regiony, w których istnieje poważny stan niedostatecznego zatrudnienia (regiony, w których produkt krajowy brutto – PKB, na mieszkańca jest niższy od 75% średniej unijnej), 12 W odniesieniu do przemysłu stoczniowego obowiązują do 31 grudnia 2008 r. zasady ramowe dotyczące pomocy państwa dla przemysłu stoczniowego (Dz.Urz. UE 2003 C 317, s. 11). Zasady pomocy udzielanej w sektorze górnictwa węgla regulowane są rozporządzeniem Rady (WE) nr 1407/2002 z 23 lipca 2002 r. w sprawie pomocy państwa dla przemysłu węglowego, obowiązujące do 31 grudnia 2010 r. 40 Pomoc publiczna w świetle prawa wspólnotowego – obszary określane na podstawie krajowych wskaźników zaproponowanych przez państwo członkowskie, z zastrzeżeniem maksymalnej liczby ludności objętej pomocą oraz pewnych warunków minimalnych w celu zapobieżenia nadużyciom. Sprawa 248/84 Niemcy v. Komisja Traktat stanowi, że pomoc mająca na celu promowanie rozwoju gospodarczego obszarów, na których standard życia jest nienormalnie niski, bądź też na których istnieje poważne bezrobocie, może zostać uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem. Jak stwierdził Trybunał Sprawiedliwości „użycie w zawartym w art. 92 ust. 3 lit. a) wyłączeniu wyrazów «nienormalnie» oraz «poważne» wskazuje, że dotyczy ono wyłącznie obszarów, na których sytuacja gospodarcza jest wyjątkowo niekorzystna na tle Wspólnoty jako całości”. W wyroku Trybunał stwierdził także, że określone w art. 92 ust. 3 lit. c wyłączenie posiada z drugiej strony o tyle szerszy zakres, że dopuszcza rozwój pewnych obszarów bez ograniczania go przez warunki ekonomiczne określone w art. 92 ust. 3 lit. a. Warunkiem jednak jest to, że pomoc taka „nie wpływa negatywnie na warunki handlu w stopniu sprzecznym ze wspólnym interesem”. Orzeczenie to uprawnia Komisję do zatwierdzenia pomocy mającej na celu dalszy rozwój ekonomiczny obszarów państw członkowskich, które są w niekorzystnej sytuacji na tle średniej unijnej. Celem udzielanej pomocy jest rozwój najbardziej zacofanych gospodarczo regionów Unii Europejskiej. Pomoc polega na wspieraniu inwestycji oraz tworzeniu nowych miejsc pracy bądź promocję i modernizację. Ogólne zasady udzielania pomocy regionalnej określone zostały w 1997 r. w przyjętych przez Komisję Europejską wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej. Wytyczne mają charakter ogólny; zawierają opis sposobu oceny przez Komisję Europejską dopuszczalności pomocy oraz jej warunków. Zgodnie z wytycznymi, pomoc regionalna może być udzielana jedynie na realizację inwestycji niemających charakteru odtworzeniowego oraz tworzenie nowych miejsc pracy, które związane są z takimi inwestycjami. Pomoc na inwestycje uzależniona jest od wniesienia 25% wkładu własnego inwestora oraz od zagwarantowania, że działalność będzie prowadzona przez okres co najmniej 5 lat. Natomiast pomoc na tworzenie miejsc pracy może trwać maksymalnie 3 lata od zakończenia inwestycji. Aby pomoc regionalna mogła być udzielana w danym państwie członkowskim, niezbędne jest przyjęcie tzw. krajowej mapy pomocy regionalnej. W Polsce dokument taki wyznacza 41 Agnieszka Tomaszewska obszary, dla których dopuszczalne jest udzielanie pomocy publicznej. Jest on ustalany w formie rozporządzenia Rady Ministrów. Mapa musi być zgodna z wytycznymi Komisji Europejskiej i następnie zostaje przez nią przyjęta. W Polsce od 1 stycznia 2007 r. obowiązują nowe wytyczne w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007–2013 (dalej: Wytyczne)13 oraz nowa mapa pomocy regionalnej (dalej: Mapa)14. Zgodnie z nowymi Wytycznymi projekt kwalifikuje się do pomocy jedynie, gdy przed rozpoczęciem prac w ramach projektu zostaną spełnione dwa warunki: złożono wniosek o przyznanie pomocy oraz podmiot udzielający pomocy stwierdzi, że wstępnie projekt kwalifikuje się do tejże. Wyjątek od tego stanowią zatwierdzone programy pomocy podatkowej, w ramach których zwolnienie udzielane jest automatycznie. Wytyczne wprowadzają także inne zmiany, m.in. w zakresie obliczania intensywności pomocy, nowych zasad kumulacji pomocy regionalnej z zasadą de minimis czy krótszy obowiązkowy okres utrzymania inwestycji lub miejsc pracy. Szczególne znaczenie ma także wprowadzenie nowego instrumentu pomocy regionalnej w postaci tzw. pomocy dla nowo powstałych małych przedsiębiorstw. Mogą one otrzymywać wsparcie w wysokości do 2 mln euro na pewne kategorie kosztów, związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Instrument ten ma stanowić pewne uzupełnienie do regionalnej pomocy inwestycyjnej oraz stymulować nowe inwestycje w postaci powstawania małych przedsiębiorstw. W zależności od rodzaju pomocy różne są koszty kwalifikowane, na które pomoc może zostać przyznana, np. usługi prawnicze, koszty doradztwa, administracyjne, opłaty z tytułu najmu. Wysokość pomocy wynika z wytycznych, a maksymalna intensywność nie może przekroczyć 35% wydatków w ciągu pierwszych trzech lat od utworzenia przedsiębiorstwa oraz 25% w ciągu dwóch kolejnych. Możliwe jest podwyższenie tego limitu o 5 punktów procentowych w regionach, w których PKB na jednego mieszkańca jest niższy od 60% średniej unijnej. Jak wspomniano wcześniej, od 1 stycznia 2007 r. obowiązuje także nowa mapa pomocy regionalnej dla Polski. Rozporządzanie to, wydane na podstawie art. 10 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy 13 Wytyczne w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007–2013, Dz.Urz. 2006 C 54, s. 8. 14 Rozporządzenie Rady Ministrów z 13 października 2006 r. w sprawie ustalenia mapy pomocy regionalnej, Dz.U. nr 190, poz. 1420. 42 Pomoc publiczna w świetle prawa wspólnotowego publicznej15, określa obszary kraju, na których udzielenie pomocy jest dopuszczalne, maksymalną wysokość udzielonej pomocy oraz rodzaj działalności gospodarczej, dla której pomoc może być udzielona. Obowiązująca obecnie mapa różni się zdecydowanie od swojej poprzedniczki przyjętej na lata 2004–2006. Wprowadzono nowe dopuszczalne intensywności pomocy regionalnej na inwestycje. Według nowych reguł wszystkie regiony Polski objęte są możliwością udzielania pomocy regionalnej, na podstawie wyłączenia art. 87 ust. 3 lit. c, a16. W przypadku pomocy udzielanej przedsiębiorstwom, intensywność pomocy może być zwiększona o 10 punktów procentowych dla średnich przedsiębiorstw i 20 punktów procentowych dla małych i mikroprzedsiębiorstw. Rozporządzenie wskazuje także sektory, w których pomoc regionalna zarówno inwestycyjna, jak i dla nowo powstałych małych przedsiębiorstw jest niedopuszczalna. Zakaz udzielania pomocy dotyczy działalności gospodarczej w sektorze hutnictwa żelaza i stali, włókien syntetycznych, górnictwa węgla, rybołówstwa oraz działalności związanej z produkcją niektórych produktów rolnych. Okres obowiązywania przedmiotowego rozporządzenia został ograniczony do 31 grudnia 2013 r., co bezpośrednio wynika z czasowego ograniczenia obowiązywania Wytycznych. Należy także zauważyć, że rozporządzenie to nie stanowi bezpośredniej podstawy do udzielenia pomocy, a jedynie określa obszary, które kwalifikują się do udzielenia takiej pomocy, w związku z czym przedsiębiorcy na tej podstawie nie mogą domagać się jej udzielenia. Istotne znaczenie dla kwestii pomocy regionalnej ma także rozporządzenie Komisji w sprawie zastosowania art. 87 i 88 TWE w odniesieniu do regionalnej pomocy inwestycyjnej17. Rozporządzenie to stanowi wyłączenie grupowe, także dla dużych przedsiębiorstw. Oznacza to brak obowiązku notyfikacji tzw. przejrzystych programów pomocy regionalnej, czyli Ustawa z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej z poźn, zmianami, Dz.U. z 2007 r. nr 54, poz. 404. 16 Dopuszczalne intensywności pomocy wynoszą: – 50% dla województw: lubelskiego, podkarpackiego, warmińsko–mazurskiego, podlaskiego, świętokrzyskiego, opolskiego, małopolskiego, lubuskiego, łódzkiego, kujawsko–pomorskiego; – 40% dla: pomorskiego, zachodniopomorskiego, dolnośląskiego, wielkopolskiego, śląskiego, a w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2010 r. województwa mazowieckiego, z wyłączeniem Warszawy; – 30% dla Warszawy oraz w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. – dla województwa mazowieckiego. 17 Rozporządzenie Komisji nr 1628/2006, Dz. Urz. UE L 302, s. 29. 15 43 Agnieszka Tomaszewska takich, które pozwalają na dokładne wyliczenie wielkości udzielonej dotacji wyrażonej w odpowiednich wartościach. Rozporządzenie ma także zastosowanie do pomocy indywidualnej, udzielanej jako uzupełnienie pomocy przyznanej w ramach programu pomocowego. Udział takiej pomocy nie może przekroczyć 50% całkowitej kwoty pomocy. W Polsce w 2006 r. wydane zostały dwa rozporządzenia w sprawie udzielania pomocy regionalnej na wspieranie nowych inwestycji lub tworzenie nowych miejsc pracy związanych z nową inwestycją. Pierwsze rozporządzenie, z 31 maja 2006 r., zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie Ordynacja podatkowa i obejmuje warunki udzielania ulg uznaniowych w spłacie zobowiązań podatkowych przyznanych w drodze indywidualnych decyzji organu podatkowego18. Przykładowo, ulgi takie mogą być przyznane w postaci odroczenia terminu płatności zobowiązania, rozłożenia na raty zapłaty zaległości bądź umorzenia w całości lub w części zaległości podatkowych. Drugie rozporządzenie określa szczegółowe zasady i warunki udzielania pomocy regionalnej na wspieranie nowych inwestycji lub tworzenie nowych miejsc pracy, związanych z nową inwestycją, w formie zwolenia z podatku od nieruchomości, wprowadzonego w drodze uchwały rady gminy19. Rozporządzenie to szczegółowo określa warunki korzystania z programu pomocowego dotyczące okresu prowadzenia działalności gospodarczej, wielkości środków własnych, rodzajów kosztów inwestycji, które kwalifikują się do objęcia pomocą, czy maksymalnej intensywności pomocy dla obszarów, na których może być udzielana. O zwolnieniu z podatku decyduje rada gminy w formie uchwały, jeśli spełnione zostaną warunki określone w uchwale. Pomoc horyzontalna Zgodnie z art. 87 ust. 3 lit. c TWE pomoc horyzontalna jest przeznaczona na ułatwianie pewnych form działalności. Pomoc ta może być udzielona, jeśli nie zmienia warunków wymiany w zakresie naruszającym interes Wspólny i jest udzielana przedsiębiorstwom niezależnie od tego, w jakich regionach czy sektorach prowadzą one działalność. Wyróżnia ją jedynie cel Rozporządzenie Rady Ministrów z 31 maja 2006 r. w sprawie udzielania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych stanowiących pomoc regionalną na wspieranie nowych inwestycji lub tworzenie nowych miejsc pracy związanych z nową inwestycją, Dz.U. nr 108, poz. 738. 19 Rozporządzenie Rady Ministrów z 4 sierpnia 2006 r. w sprawie udzielania przez gminy pomocy regionalnej na wspieranie nowych inwestycji lub tworzenie nowych miejsc pracy związanych z nowa inwestycją, Dz.U. nr 142, poz. 1017. 18 44 Pomoc publiczna w świetle prawa wspólnotowego jej udzielenia. W ramach pomocy horyzontalnej występuje pomoc: na restrukturyzację, na ratowanie, na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw, na zatrudnienie, na prace badawczo-rozwojowe, na szkolenia, na inwestycje związane z ochroną środowiska, doraźna. Pomoc horyzontalna na restrukturyzację oraz pomoc doraźna dla przedsiębiorstwa mogą być udzielane wyłącznie przedsiębiorcy znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej, czyli takiemu, który np. stracił zdolność do konkurowania na rynku. Pomoc doraźna wraz z pomocą na restrukturyzację stanowiły niejednokrotnie jeden proces naprawczy, gdzie pomoc doraźna była pierwszym etapem. Co od pomocy doraźnej została ona ograniczona do jednorazowej pomocy. Celem było oddziaływanie mobilizujące przedsiębiorców do podejmowania działań zmierzających do naprawy kondycji przedsiębiorstwa i zapobieżeniu jego likwidacji. Natomiast pomoc restrukturyzacyjna była ukierunkowana na likwidację przyczyn kryzysu i opracowanie planu reorganizacji i restrukturyzacji w drodze długofalowych działań. Podstawowym dokumentem z zakresu udzielania pomocy horyzontalnej w odniesieniu do pomocy państwa w zakresie zatrudnienia jest rozporządzenie Komisji Europejskiej z 2002 r.20. Przepisy tego rozporządzenia początkowo miały obowiązywać do dnia 31 grudnia 2006 r., przedłużone zostały jednak do 30 czerwca 2008 r. Pomoc jest uzależniona od odpowiednio niskiego poziomu PKB – określając wskaźnik procentowy na poziomie 75%, odnosząc się do PKB na jednego mieszkańca. Przesłanką udzielenia pomocy jest uzasadnione przeświadczenie o konieczności likwidacji miejsc pracy przez pracodawcę. Pomoc udzielana jest na czas określony. Do chwili obecnej Komisja przyjęła zasady ramowe, wytyczne lub rozporządzenia o wyłączeniach grupowych, określające kryteria stosowane w odniesieniu do następujących kategorii pomocy: dla małych i średnich przedsiębiorstw, na ochronę środowiska, na badania, rozwój oraz innowacje, na usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym, na zapewnienie kapitału podwyższonego ryzyka, w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw, w zakresie zatrudnienia oraz pomoce szkoleniowej21. Rozporządzanie Komisji nr 2204/2002 z 5 grudnia 2002 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa w zakresie zatrudniania Dz.Urz. UE L.337, s. 3. 21 Wspólnotowe zasady dotyczące pomocy państwa – Vademecum, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, http://www.mrr.gov.pl/Pomoc%20publiczna/Strony/default. aspx [dostęp: 18 sierpnia 2008 r.]. 20 45 Agnieszka Tomaszewska Uprawnienia Rady i Komisji oraz tryb egzekwowania przestrzegania art. 87 TWE Wspomniane wcześniej rozporządzanie Rady 659/99 reguluje przede wszystkim reguły postępowania, jeśli chodzi o pomoc państwa podlegającą obowiązkowi notyfikacji. Każdy przypadek takiej pomocy musi być zgłoszony Komisji odpowiednio wcześniej i w określonej formie. Po wstępnym badaniu zgłoszenia Komisja w terminie 2 miesięcy wydaje albo decyzję stwierdzającą, że dany środek nie stanowi pomocy publicznej lub nie rodzi zastrzeżeń albo wszczyna formalne postępowanie. Postępowanie to kończy wydanie decyzji – w okresie 18 miesięcy od wszczęcia – pozytywnej albo negatywnej, stwierdzającej, że dany środek jest lub nie jest zgodny z zasadami wspólnego rynku. Na mocy tego rozporządzenia regulowana jest także kwestia tzw. pomocy nielegalnej, czyli przyznanej niezgodnie z art. 88 ust. 3 TWE, bez dopełnienia obowiązku zgłoszenia. W takiej sytuacji Komisja może wydać decyzję nakładającą na państwo członkowskie obowiązek jej zawieszenia lub prowizorycznego zwrotu do czasu wydania przez Komisję odpowiedniej decyzji o jej zgodności lub niezgodności. Niepodporządkowanie się decyzji może być podstawą skargi Komisji do Trybunału o naruszenie TWE. W przypadku orzeczenia o niezgodności beneficjent jest zobowiązany otrzymaną pomoc zwrócić. Sprawa C – 39/94 Syndicat français de l’Express International (SFEI) i inni v. La Poste i inni W celu podjęcia decyzji, czy środki krajowe powinny być notyfikowane, sąd krajowy może mieć podstawę do przeprowadzenia interpretacji pojęcia pomocy państwa, zawartego w art. 87 Traktatu w celu określenia, czy środek krajowy wprowadzony z naruszeniem procedury wstępnego badania na podstawie art. 88 ust. 3 powinien być przedmiotem takiej procedury. Orzeczenie to stanowi kolejny krok Trybunału w formułowaniu warunków i zasad proceduralnych, dotyczących pomocy udzielanej przez państwo członkowskie. Trybunał z jednej strony powołał się na swoje dotychczasowe orzecznictwo, a z drugiej – na wytyczne Komisji w zakresie współpracy pomiędzy nią a sądami krajowymi w dziedzinie pomocy państwa. Na podstawie art. 88 ust. 3 TWE Komisji przysługuje także legitymacja do wniesienia pozwu przeciwko państwu członkowskiemu do Trybunału, w przypadku gdy państwo to nie respektuje decyzji warunkowej lub nega46 Pomoc publiczna w świetle prawa wspólnotowego tywnej albo na podstawie art. 228 TWE w sytuacji, gdy państwo nie respektuje wyroku Trybunału. Podsumowanie Pomoc publiczna jest zagadnieniem na tyle złożonym, że trudno jednoznacznie wskazać na pozytywny bądź negatywny charakter tego instrumentu. Z jednej strony pomoc publiczna może powodować zagrożenie konkurencji oraz dysfunkcje współczesnej gospodarki. Z drugiej stanowić może niekwestionowany element stymulujący rozwój. Restrykcyjne warunki dopuszczalności pomocy publicznej przyczyniają się do sukcesywnej redukcji wysokości udzielanej pomocy. Niewskazane jednak, a w praktyce często także niemożliwe, byłoby całkowite odejście od stosowania tego instrumentu polityki gospodarczej. Przedstawione w opracowaniu przypadki dopuszczalności udzielania pomocy wiążą się głównie z interwencją państwa, której celem jest zapobieżenie negatywnym zjawiskom. Przepisy mają charakter prewencyjny, uniemożliwiający państwom członkowskim udzielania pomocy niezgodnej z regułami dopuszczalności. Istotnym warunkiem skuteczności wykorzystania pomocy publicznej jest tworzenie i działanie według określonych i skutecznych regulacji prawnych. Pamiętać jednak należy, że pomoc może być stosowana jako wyjątek od ogólnego zakazu. Bibliografia J. Burzyński, Pomoc publiczna dla przedsiębiorców. Zasady udzielania i dokumentacja (poradnik dla gmin), Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr, Gdańsk 2008. J. Juszyński, Podstawy prawne polityk gospodarczych Unii Europejskiej na tle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, Toruń 2004. Kierunki udzielania pomocy publicznej w latach 2007–2013, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa 2007. Pomoc publiczna w programach operacyjnych 2007–2013. Poradnik dla administracji publicznej, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2008 I. Postuła, A. Werner, Pomoc publiczna, Warszawa 2006. Prawo Wspólnot Europejskich. Orzecznictwo, W. Czapliński (red.), Warszawa 2001. 47 Zdzisław Wołodkiewicz-Donimirski Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe. Prawo materialne i polityki, J. Barcz (red.), Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2006. Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2006 roku, UOKiK, Warszawa 2007. Traktat o UE. Traktat ustanawiający WE. Komentarz, Z. Brodecki (red.), Warszawa 2006. Wspólnotowe zasady dotyczące pomocy państwa – Vademecum, luty 2007, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, www.mrr.goc.pl J. Adamiec, Pomoc publiczna, „INFOS. Zagadnienia społeczno-gospodarcze” 2008, nr 8(32). 48 Piotr Russel Wybrane zagadnienia dotyczące udzielania pomocy publicznej przedsiębiorstwom Wstęp W gospodarce rynkowej państwo realizuje zadania ekonomiczne i społeczne w różnych dziedzinach, a w szczególności może podejmować działania zmierzające do stabilizowania koniunktury gospodarczej, pobudzania wzrostu gospodarczego oraz ograniczania bezrobocia. Te zadania mogą być wykonywane: – w wyniku uruchamiania makroekonomicznych instrumentów finansowych, dotyczących wszystkich podmiotów działających na rynku, można tu wymienić m.in. instrumenty polityki pieniężnej, – w wyniku zaangażowania środków publicznych w niektóre przedsięwzięcia zgodne z priorytetami polityki gospodarczej; takie zaangażowanie państwa, zarówno władz centralnych, jak i lokalnych, stanowi wsparcie dla konkretnych przedsiębiorstw lub ich wybranej grupy. Przedmiotem niniejszego opracowania są kontrowersje dotyczące wspierania działalności przedsiębiorstw ze środków publicznych. Pomoc ta może boB. Woźniak, Pomoc publiczna [w:] System finansowy w Polsce, (red.) B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak, PWN, Warszawa 2008, s. 247. Analizą zostanie objęta pomoc publiczna dla przedsiębiorstw należących do sektora niefinansowego. 49 Piotr Russel wiem w istotny sposób zakłócić funkcjonowanie mechanizmu rynkowego, który pozwala m.in. eliminować jednostki nieefektywne. W ich miejsce mogą powstać podmioty, które dobrze radzą sobie w warunkach konkurencji, potrafią lepiej zaspokajać potrzeby swoich klientów, a w konsekwencji są bardziej efektywne. W pierwszej części opracowania przybliżono istotę i rodzaje pomocy publicznej. Następnie zaprezentowano podstawowe argumenty wypływające z teorii polityki gospodarczej, przemawiające za i przeciw stosowaniu takiej pomocy. Ostatnią część opracowania poświęcono analizie wydatkowania środków w ramach pomocy publicznej w Polsce w latach 2003–2006 wraz ze wskazaniem pożądanych kierunków zmian z punktu widzenia dążenia do zrównoważonego rozwoju gospodarczego kraju. Istota i rodzaje pomocy publicznej Pomoc publiczna oznacza przysporzenie korzyści finansowych określonemu przedsiębiorcy albo bezpośrednio przez organy udzielające pomocy z krajowych środków publicznych (przysporzenie bezpośrednie), albo za pośrednictwem innych podmiotów, którym przekazywane są środki publiczne (przysporzenie pośrednie). Takie przysporzenie korzyści jest uznawane za pomoc publiczną tylko wtedy, gdy narusza konkurencję lub grozi jej naruszeniem przez uprzywilejowanie niektórych przedsiębiorców lub produkcji niektórych towarów. Za pomoc publiczną uznaje się świadczenie dające beneficjentom przewagę konkurencyjną. Może ona przybierać formę: – pomocy czynnej, polegającej na przekazaniu przedsiębiorcom środków w formie pieniężnej lub rzeczowej (wydatki publiczne), – pomocy biernej, dopuszczającej zmniejszenie ciężaru danin publicznych lub zaniechanie ich poboru i pozostawienie środków z tego tytułu w dyspozycji podmiotów gospodarczych (uszczuplenie wpływu środków publicznych do sektora finansów publicznych). W szczególności pomoc publiczna może być udzielana w formie: – dotacji oraz ulg i zwolnień podatkowych, – dokapitalizowania przedsiębiorców, B. Woźniak, Pomoc, op. cit., s. 252. Ibidem. Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2006 roku, UOKiK, Warszawa 2007, http://www.uokik.gov.pl/pl/pomoc_publiczna/raporty_i_analizy/ [dostęp: 24 lipca 2008 r.]. 50 Wybrane zagadnienia dotyczące udzielania pomocy publicznej przedsiębiorstwom – pożyczek lub kredytów udzielanych przedsiębiorcom na warunkach korzystniejszych od oferowanych im na rynku, – poręczeń i gwarancji kredytowych udzielanych za zobowiązania przedsiębiorców na warunkach korzystniejszych od oferowanych na rynku, – zaniechania poboru podatku, odroczenia terminu zapłaty, rozłożenia na raty podatku lub zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę oraz umorzenia zaległości podatkowej bądź odsetek za zwłokę lub opłaty prolongacyjnej, – umorzenia bądź zaniechania ustalania lub poboru należnych od przedsiębiorcy świadczeń pieniężnych, stanowiących środki publiczne w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych, innych niż podatki, albo odraczania lub rozkładania na raty płatności takich świadczeń, – zbycia lub oddania do korzystania mienia będącego własnością Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego i ich związków na warunkach korzystniejszych od oferowanych na rynku. Wyróżnia się trzy zasadnicze rodzaje pomocy publicznej: horyzontalną, sektorową, regionalną. Pomoc horyzontalna ma na celu rozwiązanie określonego problemu o ogólnym zasięgu lub o charakterze strategicznym. Kierowana jest do wszystkich przedsiębiorstw, których dotyczy dany problem lub które spełniają określone warunki, niezależnie od sektora, w którym działają, oraz ich położenia geograficznego. W obrębie tego rodzaju pomocy najczęściej wyróżnia się pomoc na: – badania i rozwój, – ochronę środowiska, – rozwój małych i średnich przedsiębiorstw, – rozwój handlu, – oszczędność zużycia energii, – utrzymanie poziomu zatrudnienia lub tworzenie nowych miejsc pracy, – szkolenia bezpośrednio związane z rozwojem określonych przedsiębiorstw, – pomoc na przetrwanie (ratowanie) i restrukturyzację przedsiębiorstw, Pomoc dla rolnictwa i rybołówstwa podlega odrębnym regułom, wynikającym ze Wspólnej Polityki Rolnej i Wspólnej Polityki dla Rybołówstwa. B. Woźniak, Pomoc, op. cit., s. 260. 51 Piotr Russel – inne cele horyzontalne, do których zalicza się ulgi podatkowe dla określonych grup przedsiębiorstw (np. zagranicznych), oraz inne systemy pomocy fiskalnej. Pomoc sektorowa kierowana jest do poszczególnych branż, a nawet pojedynczych przedsiębiorstw i zasadniczo ma służyć ich restrukturyzacji. Powinna więc być uzależniona od wprowadzenia programu naprawczego tak, aby konieczność wsparcia ze środków publicznych nie nabrała charakteru trwałego. Ze swej istoty pomoc sektorowa trafia do dziedzin przestarzałych, nieradzących sobie z konkurencją ze strony krajów o niższych kosztach produkcji. Pomoc regionalna ma na celu zmniejszenie dysproporcji w rozwoju społecznym i gospodarczym między poszczególnymi obszarami kraju. W Polsce jedną z form pomocy o charakterze regionalnym są specjalne strefy ekonomiczne (SSE). Pomoc publiczna w teorii polityki gospodarczej Pomoc publiczna z punktu widzenia teorii polityki gospodarczej jest instrumentem polityki strukturalnej, czyli dziedziny polityki gospodarczej polegającej na interwencji państwa w celu wzmocnienia (polityka dostosowań pozytywnych) lub osłabienia (polityka dostosowań negatywnych) zmian strukturalnych w gospodarce10. Do celów prowadzonej polityki strukturalnej należy zaliczyć w szczególności11: – poprawę efektywności ekonomicznej gospodarki przez szybsze przemieszczanie zasobów gospodarki z dziedzin o niskiej efektywności ekonomicznej do dziedzin wysoko rentownych, – zwiększanie konkurencyjności krajowych wyrobów na rynkach światowych przez kształtowanie nowoczesnej struktury gospodarczej oraz jej proeksportową orientację, J. Adamiec, Pomoc publiczna, „INFOS. Zagadnienia społeczno-gospodarcze” 2008, nr 8(32). Szerzej na ten temat w artykule J. Krzaka w tym tomie na s. 71–90. 10 I. Postuła, A. Werner, Pomoc publiczna, Warszawa 2008, s. 314. 11 Szerzej na ten temat: Polityka gospodarcza, B. Winiarski (red.), PWN. Warszawa 1999. 52 Wybrane zagadnienia dotyczące udzielania pomocy publicznej przedsiębiorstwom – wykorzystanie procesu zmian strukturalnych do ograniczania wpływu barier rozwojowych (barier surowcowych, energetycznych, ekologicznych, demograficznych itd.), – unowocześnianie gospodarki poprzez wspieranie dziedzin charakteryzujących się wyższym postępem technicznym, technologicznym i organizacyjnym, – przyspieszenie wzrostu gospodarczego i przeciwdziałanie bezrobociu. W dobie ograniczania roli państwa w gospodarce rynkowej zauważa się liczne wady polityki strukturalnej, polegające przede wszystkim na tym, że ogranicza ona sprawność mechanizmów rynkowych. Według doktryny liberalnej o alokacji czynników produkcji powinien decydować rynek, państwo zaś powinno skupić się na zapewnieniu właściwego funkcjonowania konkurencji. Rolę państwa w inny sposób rozumieją zwolennicy tzw. liberalnego interwencjonizmu, którzy dopuszczają ingerencję państwa w celu korygowania mechanizmu rynkowego, szczególnie wtedy, gdy mechanizm ten nie jest w stanie zapewnić optymalnej alokacji czynników produkcji12. Polityka strukturalna nie może jednak pomijać praw rynku, lecz powinna je respektować, wspomagając i uzupełniając13. Jej zadaniem powinno być podejmowanie działań usuwających przeszkody uniemożliwiające pełne, niezakłócone funkcjonowanie mechanizmu rynkowego oraz tworzenie mechanizmu alternatywnego w okolicznościach, kiedy poleganie wyłącznie na prawach rynku prowadzić może do zbyt wysokich kosztów społecznych. Koszty ingerencji państwa stanowić mogą dodatkowe kryterium decydujące o skali interwencji w procesy gospodarcze. Oprócz trudności strukturalnych, wśród przesłanek stosowania pomocy publicznej wspierającej rozwój przedsiębiorstw wymienia się najczęściej ułomność rynku oraz nierówności w rozwoju regionów14. Ułomność rynku, zwykle wyprowadzana z teorii kosztów transakcyjnych15, może być określona jako brak zdolności rynku w danych warunkach do dostarczenia określonych dóbr i usług lub do dostarczenia ich w sposób nieoptymalny z punktu I. Postuła, A. Werner, Pomoc publiczna, op. cit., s. 315. H. Ćwikliński, Polityka gospodarcza, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2003, s. 145. 14 M. Grabowski, M. Nowicki, Ł. Hardt, Rozwój przedsiębiorczości a pomoc publiczna – perspektywa polska i europejska, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk 2004, s. 8. 15 Koszty transakcyjne – koszty redukcji niepewności, czyli wszystkie koszty poszukiwania i zbierania informacji, jej przetwarzania, zawierania i monitorowania transakcji, egzekwowania zobowiązań. 12 13 53 Piotr Russel widzenia generowania dobrobytu społecznego. Przedsiębiorstwa nie podejmują działalności na takim rynku, gdyż nie mogą uzyskać odpowiedniej stopy zwrotu i rentowności16. Występowanie ułomności rynku jako przesłanki stosowania pomocy publicznej jest uzasadnione zwłaszcza w odniesieniu do sektora małych i średnich przedsiębiorstw (MSP). W przypadku MSP wymienia się cztery podstawowe typy ułomności rynku, które są związane z dostarczeniem informacji i usług doradczych przez czynnik publiczny17: 1) nieefektywność i niespójność, które występują podczas wymiany informacji (problemy negatywnej selekcji); brak informacji, jej niekompletność czy informacja błędna, prowadząca do niepoprawnych decyzji bądź uniemożliwiająca ich podjęcie, 2) usługi (często informacyjne), które nie są oferowane z tego powodu, że nie może być generowany przychód z ich dostarczenia podmiotowi prywatnemu (a więc jest to usługa o charakterze dobra publicznego), a wówczas informacja lub usługa może być dostarczana bezpłatnie przez czynnik publiczny, 3) usługi, które nie są oferowane z powodu generowania niewystarczających przychodów (dobra mieszane) – wówczas informacja lub usługa może być dostarczana za częściową odpłatnością w wyniku interwencji publicznej, 4) szerszy wpływ na inne firmy, który wynika z dostarczenia usługi do firmy, ale która nie może być wkalkulowana do ceny (pozytywne efekty zewnętrzne – np. w formie publicznych nakładów na badania i rozwój oraz kreowania wiedzy). Samo występowanie ułomności rynku nie oznacza, że interwencję publiczną należy podejmować. Należy ocenić zasięg i siłę oddziaływania tych ułomności, ich wpływ na sektor MSP i przedsiębiorczość oraz efektywność uruchamianych narzędzi. Poważnym zagrożeniem jest bowiem również tzw. ułomność rządu (government failure), która powoduje, że korzyści z takiej pomocy są mniejsze niż straty wywołane przez interwencję publiczną18. Istotną przesłanką stosowania pomocy publicznej adresowanej do przedsiębiorstw należących do sektora MSP jest ich słabsza pozycja konkurencyjna niż dużych podmiotów gospodarczych. Małym i średnim podmiotom trudniej jest przezwyciężyć liczne bariery rozwoju, zwłaszcza 16 17 18 54 M. Grabowski, M. Nowicki, Ł. Hardt, Rozwój przedsiębiorczości, op. cit., s. 8. Ibidem, s. 8–9. Ibidem, s. 9. Wybrane zagadnienia dotyczące udzielania pomocy publicznej przedsiębiorstwom w zakresie pozyskania źródeł finansowania działalności. Z drugiej strony podmioty te ze względu na zdolność do tworzenia nowych miejsc pracy oraz duży udział w PKB mają olbrzymie znaczenie gospodarcze. Z kolei pomoc publiczna udzielana dużym podmiotom gospodarczym dodatkowo wzmacnia ich pozycję konkurencyjną, co może prowadzić do ograniczenia lub nawet eliminowania istniejącej konkurencji. Kolejną przesłanką stosowania pomocy publicznej jest potrzeba zmniejszania dużych dysproporcji w poziomie życia obywateli zamieszkujących różne regiony Unii Europejskiej. Pomoc regionalna ma ułatwiać rozwój mniej rozwiniętych regionów przez wspieranie inwestycji i tworzenie nowych miejsc pracy, a także promowanie modernizacji, dywersyfikacji i sprzyjanie lokowania działalności przedsiębiorstw w takich regionach19. Przeznaczenie pomocy publicznej w Polsce W Polsce do momentu akcesji do UE pomoc publiczna koncentrowała się głównie na pomocy sektorowej (górnictwo, hutnictwo, przemysł stoczniowy) ukierunkowanej na ratowanie i restrukturyzację, co wynikało ze złej sytuacji ekonomicznej przedsiębiorstw w tych sektorach i miało duże znaczenie dla sytuacji społeczno-gospodarczej regionów, gdzie skoncentrowane są zdolności produkcyjne z nimi związane. Członkostwo Polski w UE wymagało wprowadzenia zasadniczych zmian w zakresie pomocy publicznej. Przede wszystkim od momentu przystąpienia Polski do UE działania związane z udzielaniem pomocy publicznej podlegają w całości regulacjom unijnym. Dodatkowo, włączenie się Polski w realizację Strategii lizbońskiej implikuje konieczność skonstruowania polityki pomocy publicznej, która będzie umożliwiać realizację zarówno celów określonych w Strategii, jak i specyficznych celów rozwojowych polskiej gospodarki. Strategia w odniesieniu do pomocy publicznej zakłada jej stopniowe ograniczanie i ściślejsze kontrolowanie. Państwa członkowskie zostały zobowiązane do obniżania udziału pomocy publicznej w PKB danego kraju, a także jej przeorientowania na cele horyzontalne20. I. Postuła, A. Werner, Pomoc publiczna, op. cit., s. 155. Kierunki udzielania pomocy publicznej w latach 2007–2013, Ministerstwo Gospodarki, http://www.mg.gov.pl/Wiadomosci/Archiwum/Rok+2007/kierunki+udziela nia+pomocy+publicznej.htm [dostęp: 28 sierpnia 2008 r.] 19 20 55 Piotr Russel Tabela 1. Wartość i udział w PKB pomocy publicznej w Polsce w latach 2003–2006* Rok Ogólna wartość udzielonej pomocy (w mln zł) Wartość pomocy z wyłączeniem transportu (w mln zł)** Wartość PKB (w mln zł) 2003 2004 2005 2006 27 072,6 16 400,6 4795,1 5875,6 b.d. 8809,3 3646,2 4468,4 842 120,4 923 248,0 980 665,6 1 050 918,8 Udział wartości pomocy w PKB 3,21% 1,78% 0,49% 0,56% Udział wartości pomocy w PKB z wyłączeniem transportu* b.d. 0,95% 0,37% 0,43% * W celu porównywalności danych z ogólnej wartości pomocy publicznej w 2003 r. wyłączono pomoc dla rolnictwa w wysokości 1238,1 mln zł. ** Z powodu zmiany metodologii dane za 2003 r. są niedostępne. Źródło: opracowanie własne na podstawie: Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2006 roku, UOKiK, Warszawa 2007., www.uokik.gov.pl [dostęp: 24 lipca 2008 r.] oraz danych GUS www.stat.gov.pl [dostęp: 24 lipca 2008 r.]. Od momentu akcesji Polski do Unii Europejskiej wartość pomocy publicznej uległa radykalnemu obniżeniu z poziomu ok. 3,2% PKB w 2003 r.21 do 0,56% PKB w 2006 r. (tabela 1), co jest zgodne z postanowieniami Strategii lizbońskiej w zakresie stopniowej redukcji udzielanej pomocy publicznej. Z punktu widzenia rozwoju gospodarczego kraju pozytywnie należy ocenić zwiększenie znaczenia pomocy horyzontalnej oraz regionalnej, przy jednoczesnej stopniowej redukcji pomocy sektorowej. Udział pomocy horyzontalnej w latach 2003–2006 wzrósł z 10,5% w 2003 r. do 48,9% w 2006 r., zaś pomocy regionalnej z 2,8% do 34,9%. W tym samym okresie udział pomocy sektorowej uległ radykalnemu obniżeniu z 74,1% w 2003 r. do 15,7% w 2006 r. – wykres 1. Z danych zawartych w tabeli 2 (na s. 60–62) wynika także, iż jeszcze w 2004 r. ponad 80% udzielanej pomocy horyzontalnej stanowiła pomoc służąca restrukturyzacji przedsiębiorstw, w kolejnych latach pomoc ta nie przekraczała 1%. Począwszy od 2005 r. ponad 60% pomocy horyzontalnej jest przeznaczana na wsparcie zatrudnienia. 21 W 2003 r. wartość udzielonej pomocy była wyjątkowo duża, z powodu konieczności realizacji postanowień ustawy z 28 listopada 2003 r. o restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego w latach 2003–2006 (Dz.U. nr 210, poz. 2037). 56 Wybrane zagadnienia dotyczące udzielania pomocy publicznej przedsiębiorstwom Wykres 1. Struktura pomocy publicznej w Polsce w latach 2003–2006 (w %) 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2003 2004 Pomoc horyzontalna 2005 Pomoc sektorowa Pomoc regionalna 2006 Inne Źródło: opracowanie własne na podstawie źródeł jak pod tabelą 2. W dalszej części opracowania bardziej szczegółowej analizie poddano pomoc publiczną udzieloną przedsiębiorstwom w 2006 r.22, a także przedstawiono strukturę pomocy publicznej w Polsce ze względu na wielkość beneficjenta, jego siedzibę i formę prawną. Pomoc horyzontalna Pomoc horyzontalna udzielona w 2006 r. stanowiła 48,9% ogólnej wartości pomocy publicznej (2183,1 mln zł). Największa kwota została przeznaczona na wsparcie zatrudnienia – 1440,0 mln zł, znacznie mniejsze środki zostały skierowane na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw – 322,6 mln zł oraz szkolenia – 210,1 mln zł. Największa część pomocy skierowanej na wsparcie zatrudnienia została udzielona w ramach programu pn. „Rekompensata podwyższonych kosztów zatrudnienia osób niepełnosprawnych (XE11/04)” realizowanego przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych – 1195,4 mln zł. Wspieranie zatrudnienia realizowane było również w dwóch innych programach pomocowych: 22 Dane na temat pomocy publicznej w Polsce za 2007 r. w czasie przygotowywania artykułu nie były dostępne. 57 Piotr Russel – wyposażenie lub doposażenie stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawanie bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej XE8/06 – wartość pomocy wyniosła 161,6 mln zł oraz – prace interwencyjne XE15/04 – 62,6 mln zł. Pomoc w wymienionych programach udzielana była przez starostów oraz organy jednostek samorządu terytorialnego. Z pomocy na zatrudnienie skorzystało w 2006 r. prawie 28 tys. podmiotów23. Pomoc na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw udzielona była głównie w ramach24: – programu pomocowego XS133/2004 – „Wsparcie w zakresie inwestycji udzielane małym i średnim przedsiębiorcom posiadającym siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskie” – wartość wsparcia wyniosła 235 mln zł. Program ten jest elementem Sektorowego Programu Operacyjnego – Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, – programu pomocowego XS135/2005 – „Pomoc na wspieranie inwestycji w przedsiębiorstwach”, na podstawie którego w 2006 r. udzielono wsparcia o wartości 56,3 mln zł. Program ten był realizowany w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Z pomocy przeznaczonej na rozwój sektora MSP w 2006 r. skorzystało 3468 przedsiębiorców. Pomoc udzielona w 2006 r. z przeznaczeniem na szkolenia wyniosła 210,1 mln zł, czyli ponad dwukrotnie więcej niż w roku poprzednim (89,3 mln zł) oraz ponad pięciokrotnie więcej niż w 2004 r., w którym wyniosła 40,4 mln zł. Największa część pomocy publicznej na szkolenia (w 2006 r. – 164,2 mln zł) została udzielona za pośrednictwem Ochotniczych Hufców Pracy, które odpowiadały za realizację programu pomocowego pn. „Pomoc na szkolenia ogólne młodocianych pracowników XT11/05”. Pomoc na szkolenia udzielana była również przez Prezesa Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości – 44,3 mln zł zostało wydatkowanych w ramach programu stanowiącego element Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój 23 24 58 Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej, op. cit. Ibidem. Wybrane zagadnienia dotyczące udzielania pomocy publicznej przedsiębiorstwom Zasobów Ludzkich. Z pomocy na szkolenia skorzystało w 2006 r. 54 224 przedsiębiorców25. Udział pomocy na inne cele horyzontalne w 2006 r. nie przekroczył 6% wartości ogólnej, udzielonej pomocy horyzontalnej, w tym udział pomocy na prace badawczo-rozwojowe wyniósł 5,8%, na ochronę środowiska zaś – 2,5%. Jeszcze niższe wartości uzyskamy, jeśli odniesiemy wartość pomocy publicznej na omawiane wyżej cele do ogólnej puli wydatkowanych środków (odpowiednio 2,9% oraz 1,2%). Stanowi to wyraźny kontrast z państwami należącymi do UE: średnio dla 25 państw członkowskich udział pomocy publicznej na badania i rozwój wyniósł w 2006 r. 14%, natomiast na ochronę środowiska i oszczędność energii – 29%26. Wartość pomocy horyzontalnej była w 2006 r. wyższa o 361,4 mln zł od wartości pomocy udzielonej w roku poprzednim, głównie z powodu wzrostu wartości pomocy udzielanej na wsparcie zatrudnienia i szkolenia (tabela 2). Pomoc sektorowa Wartość pomocy sektorowej udzielonej w 2006 r. wyniosła 699,8 mln zł (15,7% ogólnej wartości pomocy), z czego 85,2% stanowiła pomoc restrukturyzacyjna dla sektora górnictwa węgla (596,2 mln zł). Pozostałe 14,8% (103,6 mln zł) pomocy sektorowej skierowano do sektora budownictwa okrętowego, z przeznaczeniem na wsparcie kontraktów na budowę statków (tabela 2). W latach 2003–2006 zdecydowanie najwięcej środków w ramach pomocy sektorowej przeznaczono na wsparcie górnictwa węglowego. Jednocześnie w latach 2004–2006 udało się radykalnie zmniejszyć udział pomocy sektorowej do poziomu 15,7% w 2006 r. Nastąpiło to w wyniku redukcji wsparcia zarówno dla sektora górnictwa węglowego, jak i przemysłu stoczniowego. Pomoc regionalna W roku 2006 pomoc regionalna wyniosła 1558,3 mln zł, co stanowiło 34,9% ogółu udzielonej pomocy publicznej. Około 70% środków pomocy regionalnej (1084,9 mln zł) przeznaczono na wsparcie nowych inwestycji. Pozostałe 30% skierowano na pomoc w tworzenia nowych miejsc pracy – 320,1 mln zł oraz wsparcie dużych projektów inwestycyjnych – 153,3 mln zł. Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej, op. cit. J. Adamiec, Pomoc publiczna, „INFOS. Zagadnienia społeczno-gospodarcze” 2008, nr 8(32). 25 26 59 60 2003 132,9 295,1 54,9 11,1 144,9 rozwój małych i średnich przedsiębiorstw pomoc na zatrudnienie szkolenia ogólne szkolenia specjalistyczne pomoc na ratowanie 0,0 0,0 61,6 5,1 0,4 1,9 10,4 4,7 12,2 3,7 10,5 100,0 Udział (w %) 2004 6,9 3 597,1 37,9 0,0 40,4 537,7 67,5 51,2 114,4 4 453,1 8 809,3 Wartość (w mln zł) 0,1 80,8 0,9 0,0 0,9 12,1 1,5 1,1 2,6 50,5 100,0 Udział (w %) 2005 0,0 8,5 4,6 0,0 89,3 1 230,3 304,5 31,3 153,1 1 821,7 3 646,2 Wartość (w mln zł) 0,0 0,5 0,3 0,0 4,9 67,5 16,7 1,7 8,4 49,9 100,0 Udział (w %) 2006 0,0 16,0 11,3 0,0 210,1 1 440,0 322,6 55,5 127,6 2 183,1 4 468,4 Wartość w (mln zł) 0,0 0,7 0,5 0,0 9,6 66,0 14,8 2,5 5,8 48,9 100,0 Udział (w %) * Z wyłączeniem pomocy w transporcie oraz pomocy dla rolnictwa, a także pomocy de minimis, tj. pomocy, która za względu na stosunkowo niewielkie rozmiary dla danego przedsiębiorcy nie wpływa na handel między państwami członkowskimi i/lub nie zakłóca bądź nie zagraża zakłóceniem konkurencji; szerzej na ten temat w artykule A. Tomaszewskiej w niniejszym tomie na s. 27–47 inne 1 750,3 346,0 pomoc na restrukturyzację 105,6 ochrona środowiska 2 840,8 Pomoc horyzontalna, w tym: prace badawczo-rozwojowe 27 072,6 Wartość (w mln zł) Ogółem, w tym: Przeznaczenie pomocy Tabela 2. Przeznaczenie pomocy publicznej w Polsce w latach 2003–2006* Piotr Russel inne 0,0 wsparcie kontraktów na budowę statków 8,2 0,3 inne 8,5 0,3 0,3 0,0 17 488,5 pomoc na pokrycie kosztów bieżacej działalności Sektor motoryzacyjny, w tym: utrzymanie poziomu zatrudnienia Sektor włókien syntetycznych, w tym: pomoc na pokrycie kosztów nadzwyczajnych restrukturyzacja 17 488,5 91,5 Sektor górnictwa węgla, w tym: 390,3 pomoc doraźna 481,8 3,5 96,5 0,0 0,0 0,0 0,0 100,0 87,2 0,0 19,0 81,0 2,4 0,3 5,5 restrukturyzacja Sektor budownictwa okrętowego, w tym: 99,7 10,3 74,1 2 062,3 2 067,8 Sektor hutnictwa, żelaza i stali, w tym: restrukturyzacja 20 053,2 Pomoc sektorowa: w tym: 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 2 289,1 0,0 2 289,1 0,0 529,9 529,9 0,0 0,0 0,0 2 819,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 100,0 0,0 81,2 0,0 100,0 18,8 0,0 0,0 0,0 32,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 863,8 0,0 863,8 116,6 68,1 184,7 0,0 0,0 0,0 1 048,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 100,0 0,0 82,4 63,1 36,9 17,6 0,0 0,0 0,0 28,8 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 596,2 0,0 596,2 103,6 0,0 103,6 0,0 0,0 0,0 699,8 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 100,0 0,0 85,2 100,0 0,0 14,8 0,0 0,0 0,0 15,7 Wybrane zagadnienia dotyczące udzielania pomocy publicznej przedsiębiorstwom 61 62 0 34,5 1 178,6 7,7 65,5 2 238,7 12,6 0,0 0,0 16,3 83,7 2,8 0 146,2 536,3 682,5 0,0 1,3 194,3 659,0 854,7 0 21,4 78,6 7,8 0,0 0,2 22,7 77,1 9,7 0 9,2 3,2 12,4 0,0 0,0 99,1 664,5 763,6 0 74,2 25,8 0,3 0,0 0,0 13,0 87,0 21,0 0 8,9 18,3 27,2 153,3 0,0 320,1 1 084,9 1 558,3 0 32,7 67,3 0,6 9,8 0,0 20,5 69,6 34,9 Źródło: opracowanie własne na podstawie: Raportu o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2003 roku, UOKiK, Warszawa 2004; Raportu o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2004 roku, UOKiK, Warszawa 2005; Raportu o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2005 roku, UOKiK, Warszawa 2006 oraz Raportu o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2006 roku, UOKiK, Warszawa 2007, http://www.uokik.gov.pl/pl/pomoc_publiczna/raporty_i_analizy/ [dostęp: 28 sierpnia 2008 r.]. Brak danych o przeznaczeniu pomocy inne pomoc stanowiąca rekompensatę dla przedsiębiorcy z tytułu realizacji zadań publicznych” 3 417,3 0,0 duże projekty inwestycyjne Inne tytuły, w tym: 0,0 122,7 pomoc w celu tworzenia nowych miejsc pracy pomoc operacyjna 630,9 753,6 pomoc w celu wspierania nowych inwestycji Pomoc regionalna: w tym: Piotr Russel Wybrane zagadnienia dotyczące udzielania pomocy publicznej przedsiębiorstwom Kwotę 625,8 mln zł (w stosunku do 459,1 mln zł w 2005 r., 656,2 mln zł w 2004 r.) udzielono w formie zwolnienia z podatku dochodowego przedsiębiorcom, prowadzącym działalność gospodarczą na podstawie zezwolenia na terenie specjalnych stref ekonomicznych27. Struktura pomocy publicznej w Polsce ze względu na wielkość beneficjenta W dalszym ciągu większość pomocy publicznej trafia do dużych przedsiębiorstw, przy czym wyraźnie można zaobserwować tendencję do stopniowego zwiększania pomocy kierowanej do sektora MSP (wykres 2). Biorąc pod uwagę słabszą pozycję konkurencyjną małych i średnich przedsiębiorstw, zwiększanie udziału pomocy publicznej, która nie jest kierowana do dużych podmiotów, należy ocenić pozytywnie. Dodatkowo, jeśli weźmiemy pod uwagę liczbę podmiotów, którym udzielane jest wsparcie, to zdecydowanie dominują jednostki zaliczane do sektora MSP. Przykładowo, przedsiębiorstwa te stanowiły 93% ogólnej puli podmiotów, które otrzymały pomoc publiczną w 2005 r. Z uwagi jednak na znacznie większą jednostkową wartość wsparcia dla dużych przedsiębiorstw zaledwie 7% dotowanych firm otrzymało 58,7% pomocy. Dla małych podmiotów gospodarczych (a w szczególności mikroprzedsiębiorstw) wsparcie udzielane ze środków publicznych jest niezwykle istotne, gdyż podmioty te z największymi trudnościami muszą zmierzyć się już w początkowym okresie swojej działalności. Świadczą o tym badania przeprowadzone przez GUS. Spośród zbiorowości 176,5 tys. mikroprzedsiębiorstw28 zarejestrowanych w 2002 r. po pięciu latach na rynku nadal funkcjonowało 43,4 tys. jednostek, co stanowiło 24,6% zbiorowości wyjściowej. Odsetek ten był znacząco wyższy dla zbiorowości osób prawnych i jednostek zatrudniających pracowników najemnych, spośród których w 2007 r. aktywnych było odpowiednio 59,0% i 38,7% przedsiębiorstw. Warto przy tym zwrócić uwagę, że notowany w kolejnych latach wskaźnik przeżycia dla podmiotów badanej zbiorowości systematycznie zwiększał się (od 61,5% między 2002 r. a 2003 r. do 83,4% między 2006 r. a 2007 r.), co wskazuje na Raport o pomocy publicznej w Polsce, op. cit. Zgodnie z przyjętymi założeniami metodologicznymi badaniami i obserwacją objęte były tylko mikroprzedsiębiorstwa, podejmujące działalność z zakresu przemysłu, budownictwa, handlu, hoteli i restauracji, transportu oraz obsługi nieruchomości i firm. 27 28 63 Piotr Russel Wykres 2. Struktura pomocy publicznej w latach 2003–2006 r. ze względu na wielkość beneficjenta (w %) 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2003 2004 2005 2006 przedsiębiorstwa małe (w tym mikroprzedsiębiorstwa) przedsiębiorstwa średnie przedsiębiorstwa duże wielkość pomocy publicznej nieprzyporządkowana do wielkości przedsiębiorstwa Źródło: jak pod tabelą 2. stabilniejszą sytuację podmiotów działających dłużej na rynku29. Oczywiście pomoc adresowana do przedsiębiorstw rozpoczynających działalność gospodarczą niekoniecznie musi mieć wymiar finansowy. Równie ważne jest bowiem tworzenie odpowiedniego klimatu sprzyjającego rozwojowi przedsiębiorczości, w tym w szczególności likwidowanie barier o charakterze administracyjnoprawnym30. Nie należy jednak zapominać, że udzielenie wsparcia finansowego dużym przedsiębiorstwom często jest jednym z warunków podjęcia decyzji o realizacji inwestycji, a tym samym przyczynia się do powstania nowych miejsc pracy, w tym również u wielu kooperantów. Pomoc sektorowa udzielana np. stoczniom czy kopalniom także niejednokrotnie jest warunkiem dalszego funkcjonowania danego przedsiębiorstwa, a co za tym idzie utrzy29 Warunki powstania i działania oraz perspektywy rozwojowe polskich przedsiębiorstw powstałych w latach 2002–2006, http://www.stat.gov.pl/gus/45_823_PLK_ HTML.htm [dostęp: 19 sierpnia 2008 r.]. 30 Wg najnowszego badania Banku Światowego Doing Business 2009 Polska znajduje się dopiero na 145. miejscu na 181 badanych państw pod względem łatwości rozpoczynania działalności gospodarczej. 64 Wybrane zagadnienia dotyczące udzielania pomocy publicznej przedsiębiorstwom mania istniejących miejsc pracy. W przypadku pomocy sektorowej istnieje jednak duże ryzyko uzależnienia się od pomocy publicznej, co w konsekwencji prowadzi do olbrzymich trudności w funkcjonowaniu po zaprzestaniu jej udzielania. Z tego powodu znacznie bardziej uzasadnione jest stosowanie pomocy w odniesieniu do podmiotów rozpoczynających działalność gospodarczą oraz tych, które prowadzą ją stosunkowo niedługo. Struktura pomocy publicznej w Polsce według siedziby beneficjenta Jedna czwarta ogólnej wartości pomocy publicznej w 2006 r. została udzielona przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą na terenie województwa śląskiego (1111,9 mln zł). Na drugim miejscu pod względem wielkości wsparcia znajdują się przedsiębiorcy działający na terenie województwa dolnośląskiego – 17,3% (773,4 mln zł), a na trzecim z województwa mazowieckiego – 9,2% (412,8 mln zł)31. Ogółem do tych trzech województw skierowano w 2006 r. ponad połowę pomocy publicznej (wykres 3). Wykres 3. Struktura udzielonej pomocy publicznej32 w latach 2004– –2006 w podziale na województwa według siedziby beneficjenta pomocy (w %) 40 2004 35 2005 2006 30 25 20 15 10 5 ie lko po lsk ni ie op om or br s kie ak in fo rm ac ji ie ur za ch od w az m o- ar w ku sk ie sk ie sk rz y to k ię ie m iń sk św or sk ślą as kie dl po po m ie kie sk pa c po dk ar ol op ie c ow az m kie ie ie sk op ol ał m ie zk łó d ie bu sk lu sk ie lsk or be m oś po ln o- do ja w sk lu lą sk ie 0 Źródło: opracowanie własne na podstawie: Raportu o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2004 roku, UOKiK, Warszawa 2005; Raportu o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2005 roku, UOKiK, Warszawa 2006 oraz Raportu o po- 31 32 Raport o pomocy publicznej w Polsce, op. cit. Z wyłączeniem pomocy w transporcie. 65 Piotr Russel mocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2006 roku, UOKiK, Warszawa 2007, http://www.uokik.gov.pl/pl/pomoc_publiczna/raporty_i_analizy/ [dostęp: 24 lipca 2008 r.]. Najmniejsza pomoc publiczna trafiła do województwa opolskiego oraz województw zaliczanych do tzw. ściany wschodniej. Wyjątkiem jest województwo podkarpackie, które otrzymało w 2006 r. 5,6% ogółu pomocy publicznej (dla porównania lubelskie 1,6%, podlaskie zaś 1,9%). Województwem, które otrzymało zdecydowanie najwięcej wsparcia w latach 2004–2006, jest województwo śląskie, do którego w 2004 r. skierowano 32,9% ogółu pomocy, w 2005 r. zaś aż 35,8% (wykres 3). Liczby te świadczą o tym, że struktura udzielanej pomocy publicznej nie sprzyja zmniejszaniu dysproporcji w poziomie rozwoju poszczególnych regionów kraju. Inwestorzy, którzy otrzymują większość pomocy publicznej, lokalizują bowiem swoje przedsięwzięcia w regionach o dobrze rozwiniętej infrastrukturze, której zdecydowanie brakuje w województwach należących do tzw. ściany wschodniej. Przewaga województwa podkarpackiego nad innymi województwami leżącymi przy wschodniej granicy Polski wynika m.in. z faktu posiadania międzynarodowego lotniska w Jesionce pod Rzeszowem. Struktura pomocy publicznej w Polsce ze względu na formę prawną beneficjenta Ciekawą kwestią jest analiza udzielanej pomocy publicznej ze względu na formę prawną beneficjenta. Jeszcze w 2003 r. niewiele ponad 20% pomocy publicznej trafiała do przedsiębiorstw, których właścicielami byli prywatni przedsiębiorcy. W tym samym okresie ok. 70% środków było kierowanych do jednoosobowych spółek Skarbu Państwa bądź spółek akcyjnych lub spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, w stosunku do których Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego oraz państwowa lub komunalna jednostka organizacyjna były podmiotami dominującymi (wykres 4). Począwszy od 2004 r. można zaobserwować stopniowe zwiększanie wsparcia kierowanego do podmiotów prywatnych – ich udział w pomocy publicznej wyniósł odpowiednio 53,6% w 2004 r., 68,8% w 2005 r. oraz blisko 80% w 2006 r. Ze względu na wyższą efektywność gospodarowania przedsiębiorstw znajdujących się w rękach prywatnych powyższą tendencję należy ocenić pozytywnie. 66 Wybrane zagadnienia dotyczące udzielania pomocy publicznej przedsiębiorstwom Wykres 4. Struktura udzielonej pomocy publicznej w Polsce ze względu na formę prawną beneficjenta w latach 2003–2006 (w %) 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2003 2004 2005 2006 1C przedsiębiorstwa państwowe 1D przedsiębiorcy prywatni jednoosobowe spółki Skarbu Państwa wielkość pomocy nieprzyporządkowana do formy prawnej przedsiębiorstwa 1C – spółki, w których jednostka samorządu terytorialnego posiada 100% akcji lub udziałów. 1D – spółki akcyjne lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, w stosunku do których Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego oraz państwowa lub komunalna jednostka organizacyjna są podmiotami dominującymi. Źródło: jak pod tabelą 2. Podsumowanie Pomoc publiczna z jednej strony może być elementem wspierającym rozwój gospodarczy kraju, z drugiej zaś może powodować zakłócenia mechanizmu konkurencji między przedsiębiorstwami. Dlatego też ten instrument polityki gospodarczej powinien być stosowany z dużą ostrożnością, aby przynosił więcej pożytków niż strat. Jego zastosowanie wydaje się celowe zwłaszcza w odniesieniu do sektora MSP, któremu znacznie trudniej sprostać konkurencji niż dużym i silnym przedsiębiorstwom. Dotyczy to w szczególności pierwszych lat funkcjonowania podmiotów zaliczanych do mikroprzedsiębiorstw, ze względu na wysokie ryzyko ich bankructwa w tym okresie. Nie wolno zapominać, że pomoc publiczna powinna być instrumentem sprzyjającym zmniejszaniu, a nie pogłębianiu różnic w poziomie rozwoju pomiędzy 67 Piotr Russel poszczególnymi regionami kraju. Niestety, w Polsce pomoc publiczna trafia najczęściej do regionów lepiej rozwiniętych, posiadających lepszą infrastrukturę techniczną, co z punktu widzenia dążenia do zrównoważonego rozwoju gospodarczego kraju należy ocenić negatywnie. Niepokojący jest również fakt, że na pomoc dla sektora budownictwa okrętowego i górnictwa węglowego wydajemy znacznie więcej pieniędzy niż na prace badawczo-rozwojowe. Natomiast pozytywnym zjawiskiem jest zmniejszanie udziału pomocy sektorowej w ogólnej wartości udzielonej pomocy publicznej. Bibliografia H. Ćwikliński, Polityka gospodarcza, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2003. M. Grabowski, M. Nowicki, Ł. Hardt, Rozwój przedsiębiorczości a pomoc publiczna – perspektywa polska i europejska, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk 2004. Polityka gospodarcza, B. Winiarski (red.), PWN, Warszawa 1999. I. Postuła, A. Werner, Pomoc publiczna, LexisNexis, Warszawa 2008. B. Woźniak, Pomoc publiczna [w:] System finansowy w Polsce, B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak (red.), PWN, Warszawa 2008. J. Adamiec, Pomoc publiczna, „INFOS. Zagadnienia społeczno-gospodarcze” 2008, nr 8(32). Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2003 roku, UOKiK, Warszawa 2004, http://www.uokik.gov.pl/pl/pomoc_publiczna/raporty_i_analizy/ Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2004 roku, UOKiK, Warszawa 2005, http://www.uokik.gov.pl/pl/pomoc_publiczna/raporty_i_analizy/ Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2005 roku, UOKiK, Warszawa 2006, http://www.uokik.gov.pl/pl/pomoc_publiczna/raporty_i_analizy/ Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2006 roku, UOKiK, Warszawa 2007, http://www.uokik.gov.pl/pl/pomoc_publiczna/raporty_i_analizy/ Warunki powstania i działania oraz perspektywy rozwojowe polskich przedsiębiorstw powstałych w latach 2002–2006, http://www.stat.gov.pl/ gus/45_823_PLK_HTML.htm 68 Jacek Krzak Wpływ specjalnych stref ekonomicznych na rozwój przedsiębiorstw Wstęp Specjalne strefy ekonomiczne (dalej: SSE), powstały w Polsce w drugiej połowie lat 90. Dla większości z nich przewidziano 20-letni okres działania i minął właśnie półmetek ich istnienia. W tym opracowaniu przedstawiona zostanie historia i obecny obraz specjalnych stref ekonomicznych na świecie, ale przede wszystkim syntetyczne podsumowanie dziesięciolecia funkcjonowania SSE w Polsce. W analizie przedstawiono etapy rozwoju stref w Polsce, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu, jaki na rozwój SSE miała akcesja Polski do UE, a także prezentację ekonomicznych efektów 10-letniego działania stref. Autor podejmuje też próbę oceny, czy polskie SSE okazały się skutecznym instrumentem ekonomicznym w powiązaniu z wielkością pomocy publicznej skierowanej do tychże. Specjalne strefy ekonomiczne na świecie Idea specjalnej strefy ekonomicznej jako wydzielonego obszaru funkcjonującego na uprzywilejowanych zasadach nie jest pomysłem czasów 69 Jacek Krzak współczesnych. Według historyków, pierwsze obszary (miasta, porty) rządzące się korzystniejszymi ekonomicznie prawami w stosunku do otoczenia istniały już w starożytnej Grecji (np. wyspa Delos), Egipcie czy Persji. W średniowieczu strefami bezcłowymi w swoich portach dysponowała Liga Hanzeatycka, a w XVIII wieku prawo do bezcłowego składowania towarów i ograniczonej produkcji otrzymał Gibraltar. W okresie poprzedzającym II wojnę światową w Europie funkcjonowało 75 różnych obszarów uprzywilejowanych. Formy i funkcje, jakie pełnią strefy ekonomiczne, podlegały ewolucji w miarę rozwoju cywilizacyjnego, ekonomicznego oraz lokalnych potrzeb. W zasadzie, do początku XX wieku obszary uprzywilejowane tworzono głównie na potrzeby handlu. Były to strefy wolnocłowe, wolne porty, składnice tranzytowe, służąc jako centra eksportowe, reeksportowe czy dystrybucyjne dla importu, dysponowały przywilejami celnymi i podatkowymi. Wiek XX wraz z dynamicznym rozwojem przemysłu i usług oraz narastającą globalizacją ekonomiczno-społeczną stworzył zapotrzebowanie na inne formy stref uprzywilejowanych. Powstały więc wolne strefy bankowe, wolne strefy ubezpieczeniowe, a przede wszystkim specjalne strefy produkcyjne. W tym ostatnim przypadku wyróżnia się zazwyczaj strefy produkcji eksportowej oraz specjalne strefy ekonomiczne, mające najczęściej na celu zapobieżenie degradacji lub sanację ekonomiczno-społeczną określonych obszarów. Wzrost znaczenia wiedzy, informacji, wyścig technologiczny powodują, że w ostatnich latach dynamicznie rozwijają się kolejne formy stref uprzywilejowanych – parki przemysłowe, naukowe i technologiczne. Są to zazwyczaj niewielkie obszary wyposażone w nowoczesną infrastrukturę, na której we wzajemnej interakcji rozwija się działalność naukowo-badawcza i produkcyjna. Istnienie tego typu stref w większej mierze nastawione jest na innowacyjność, nowe technologie i nowe produkty niż na masową, popularną produkcję. Uprzywilejowane strefy ekonomiczne funkcjonują we wszystkich regionach świata niezależnie od ustroju społeczno-politycznego czy stopnia rozwoju gospodarczego. W krajach wysoko rozwiniętych potrzeba tworzenia SSE jest zazwyczaj znacznie mniejsza, gdyż nie występują tam braki kapitału inwestycyjnego, a gospodarki tych krajów funkcjonują na solidnych podstawach ekonomicznych. Stąd też tworzenie SSE w tych krajach nie przybrało specjalnie dużego rozmiaru. Największą liczbę wolnych stref A. Durski, Strefy uprzywilejowane w gospodarce światowej, „Sprawy Międzynarodowe” 1988, nr 10. 70 Wpływ specjalnych stref ekonomicznych na rozwój przedsiębiorstw ekonomicznych utworzono w USA – od 1981 r. w 37 stanach utworzono łącznie ok. 230 stref. Z dużym powodzeniem działają tam firmy motoryzacyjne, komputerowe i informatyczne, korzystające ze zwolnień celnych na importowane surowce i półfabrykaty. Nikłe efekty przyniosło natomiast tworzenie stref we Francji i Wielkiej Brytanii. Z założenia miały pobudzać stare regiony przemysłowe. Jednak strefy te nie przyciągnęły nowego kapitału i nie wytworzyły nowych miejsc pracy. Przedsiębiorcy skuszeni ulgami po prostu likwidowali działalność w dotychczasowej lokalizacji i przenosili tę samą działalność do tworzonych stref. Europejskim przykładem strefy, która odniosła duży sukces ekonomiczny i skutecznie pobudziła rozwój gospodarczy kraju (stając się wzorcem m.in. dla polskich SSE), jest Wolna Strefa Shannon w Irlandii. Utworzono ją w 1959 r. dla ratowania kilku tysięcy miejsc pracy upadającego węzła tranzytu lotniczego na linii Europa – Ameryka Północna (rozwój lotnictwa spowodował, że loty transatlantyckie nie musiały korzystać z międzylądowań w Irlandii). Na terenie strefy wprowadzono wolny obszar celny, zlikwidowano VAT, obniżono opłaty za wynajem lokali. Jednocześnie państwo dotowało inwestycje kapitałowe, programy badawczo-rozwojowe, kształcenie i przekwalifikowanie pracowników. W efekcie, już w połowie lat 60. strefa stała się motorem irlandzkiego eksportu (30% łącznego eksportu Irlandii). Agencja zarządzająca strefą podjęła współpracę z uczelniami, a także Narodowym Parkiem Technologicznym, co znacznie zdynamizowało rozwój tego obszaru. Obecnie w Strefie Shannon działają 133 przedsiębiorstwa zatrudniające ponad 8 tys. pracowników. Jednak najintensywniej strefy tworzone są w krajach rozwijających się. Brak własnych kapitałów inwestycyjnych, potrzeba absorpcji wysokiego bezrobocia, napływ know-how czy rozwój eksportu powodują, że SSE w tych krajach mają nierzadko znaczenie strategiczne dla całej gospodarki, natomiast w krajach rozwiniętych służą jedynie jako narzędzie lokalnej polityki społeczno-gospodarczej. SSE są tak samo rozpowszechnione w Azji, jak i w krajach Ameryki Południowej i Środkowej. Strefy efektywnie działają m.in. w Tajlandii, Malezji, Indonezji, na Filipinach, w Pakistanie czy Indiach, a pierwsze z nich tworzono już w latach 70. W strefach azjatyckich działają nie tylko światowe koncerny zachodnie, ale także wielkie narodowe firmy „azjatyckich tygrysów”, M. Kozaczka, Specjalne strefy ekonomiczne w Polsce 1995–2007, KUL, Stalowa Wola 2008. M. Kozaczka, Specjalne, op. cit. 71 Jacek Krzak prowadząc wysoko zaawansowaną produkcję w branżach motoryzacyjnej, elektronicznej, komputerowej. Na przykład przeżywające obecnie boom gospodarczy Indie planują dynamiczny rozwój stref – obok już działających 11 zamierzają otworzyć dalsze 24 strefy. Dużo SSE znajduje się też w Ameryce Południowej. W Brazylii funkcjonuje 8 stref, w Hondurasie – 15, Kolumbii – 11, Kostaryce – 9, Dominikanie – 35, a w Meksyku aż 107. W tym ostatnim SSE zatrudniają ponad 500 tys. osób, dając produkcję eksportową o wartości 5 mld dolarów. Bliskim Europie krajem, w którym SSE stały się istotnym instrumentem polityki gospodarczej, jest Turcja. Pierwszą strefę (handlowo-usługową) utworzono tam już w 1962 r., a w kolejnych latach powstawały typowe strefy produkcyjne. Do 1999 r. w 36 tureckich strefach zatrudnionych było 272 tys. osób – docelowo przewiduje się ulokowanie ponad 2700 przedsiębiorstw z zatrudnieniem ok. 0,5 mln pracowników. Warto również wspomnieć, że różne formy specjalnych stref ekonomicznych funkcjonują w Chinach i, co ciekawe, pierwsze strefy powstały tam już w 1980 r. Początkowo utworzono 5 stref, które z założenia miały pozyskać inwestorów zagranicznych, dysponujących wysoko zaawansowanymi technologiami, co otworzyłoby drogę dla chińskiego eksportu na rynki światowe. Oprócz gotowej infrastruktury, dużym inwestorom oferowano bogaty pakiet ulg podatkowych (m.in. 50% ulga w podatku dochodowym, zniesienie opodatkowania zysków reinwestowanych w strefie, zniesienie ceł eksportowych oraz ceł na import do strefy). W połączeniu z niespotykanie tanią siłą roboczą i budzącym się w ostatnich latach rynkiem wewnętrznym, w Chinach sukcesywnie uruchamiano kolejne strefy (wolnocłowe, zaawansowanych technologii, produkcji eksportowej). Obecnie działa łącznie 120 różnych stref, w tym 54 strefy rozwoju technologiczno-gospodarczego. Dominacja ZSRR i doktryna współpracy w ramach RWPG spowodowały, że SEE w krajach Europy Środkowo-Wschodniej zaczęły powstawać stosunkowo późno. Jednym z pierwszych krajów, które utworzyły SSE, była Polska – Mielecka SSE powstała w 1995 r. W 1996 r. utworzono pierwszą Wolną Strefę Ekonomiczną Brześć na Białorusi. W kolejnych latach u naszego wschodniego sąsiada powstało jeszcze 5 stref. Następnym kraSpecjalne strefy ekonomiczne w Indiach, www.exporter.pl [dostęp: sierpień 2008 r.]. M. Kozaczka, Specjalne, op. cit. Instrumenty polityki regionalnej i proinwestycyjnej stosowane w państwach UE i innych krajach świata, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa 1998. Specjalne strefy ekonomiczne w CHRL w 2005 r., http://www.polandguangzhou. com/en/content/599.htm [dostęp: sierpień 2008 r.]. 72 Wpływ specjalnych stref ekonomicznych na rozwój przedsiębiorstw jem naszego regionu, jaki stworzył SSE, była Łotwa (w 1997 r. – 2 strefy), a w 1998 r. dwie SSE powstały w Słowenii. Od 1998 11 stref oraz 9 Terenów Priorytetowego Rozwoju powstało na Ukrainie. Niestety, państwo nie było w stanie wyegzekwować realizacji zobowiązań inwestorskich, a objęta ulgami produkcja w większości trafiała na rynek wewnętrzny, a nie na eksport. W 2005 r. władze ukraińskie zdecydowały o zniesieniu ulg w istniejących SSE (w 2006 r. częściowo przywróconych). Specyficzną formułę tworzenia stref ekonomicznych przyjęto w Czechach i na Słowacji. Przy udziale środków publicznych lub publiczno-prywatnych tworzy się tam parki przemysłowe lub technologiczne, lecz są to zazwyczaj strefy o znaczeniu lokalnym. Nie ma natomiast dużych, sztywnych obszarowo stref, z ustalonym z góry systemem zachęt inwestycyjnych. W przypadku znaczących gospodarczo inwestycji, w pierwszej kolejności pozyskuje się inwestora i negocjuje system oraz wysokość pomocy publicznej. Dopiero w następnym etapie w porozumieniu z inwestorem określa się lokalizację i wielkość strefy (tak by obok głównego inwestora znalazły tam miejsce np. firmy kooperujące). Pierwsze lata specjalnych stref ekonomicznych w Polsce W 1989 r. Polska stanęła przed wyzwaniem stworzenia zupełnie nowego systemu społeczno-gospodarczego. W nową rzeczywistość polskie państwo wchodziło z długiem zagranicznym w wysokości 40 mld dolarów oraz własnością państwową w sektorze produkcyjnym na poziomie przekraczającym 80%. Dodatkowym czynnikiem, mającym swoje konsekwencje w następnych latach, była silna koncentracja produkcji w sektorach ciężkich przemysłów tradycyjnych (górnictwo, hutnictwo, przemysł zbrojeniowy) – co zostało narzucone Polsce w ramach „socjalistycznego podziału pracy” RWPG i Układu Warszawskiego. Wprowadzenie radykalnych reform rynkowych po 1989 r. doprowadziło do kolizji nadmiernych mocy produkcyjnych, zatrudnienia i systemu zarządzania z realnym popytem i szybko zmieniającymi się wymaganiami odbiorców i w efekcie doprowadziło do fali upadłości wielkich przedsiębiorstw państwowych oraz szybko rosnącego bezrobocia. Z powodu wspo Serwis informacyjny – Specjalne strefy ekonomiczne: Białoruś, Ukraina, www.unido.pl [dostęp: sierpień 2008 r.]. 73 Jacek Krzak mnianej już koncentracji produkcji w wielu regionach kraju stopa bezrobocia sięgała nierzadko 30–40%. Ogromny dług zagraniczny w połączeniu z rozpadem dotychczasowych powiązań eksportowych i napływem atrakcyjnego importu pogłębiały kryzys bilansu płatniczego, a w konsekwencji zwiększały deficyt finansów publicznych. Wpływy uzyskiwane z prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych („konsumowane” na bieżąco) nie były w stanie wygenerować skutecznie dużych środków na takie unowocześnianie gospodarki, by mogła być ona konkurencyjna zarówno na rynku wewnętrznym, jak i zagranicznym. W tych warunkach sięgnięto po pomysł, który sprawdził się w Irlandii, ale na większą skalę także w krajach Azji czy Ameryki. Specjalne strefy ekonomiczne miały ściągnąć do Polski nie tylko kapitał, ale także wiedzę, technologię i organizację, tworząc przy tym miejsca pracy i zwiększając eksport. Ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych została uchwalona przez Sejm 20 października 1994 r. (Dz.U. z 2007 r. nr 42, poz. 274). Specjalną strefą ekonomiczną zdefiniowano w niej jako: wyodrębnioną, niezamieszkałą część terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na której terenie może być prowadzona działalność gospodarcza na zasadach określonych ustawą. Ustawa oczywiście określała zasadnicze ramy tworzenia i zarządzania SSE oraz graniczne wartości ulg inwestycyjnych. Ustanawianie konkretnych stref w drodze rozporządzenia (lokalizacja, obszar, pakiet zachęt inwestycyjnych) należało do kompetencji Rady Ministrów. Jako pierwszą w Polsce utworzono SSE w Mielcu rozporządzeniem Rady Ministrów z 5 września 1995 r. Stworzenie strefy w Mielcu było jak najbardziej uzasadnione, gdyż koncentrowały się tam problemy upadających wielkich zakładów WSK-PZL Mielec oraz okolicznych zakładów przemysłu ciężkiego i zbrojeniowego. Początkowo obszar strefy ustalono na 575 ha. Dla dużych inwestorów (powyżej 2 mln ECU) ustanowiono całkowite zwolnienie z podatku dochodowego na okres pierwszych 10 lat oraz 50% ulgę w tym podatku przez następne 10 lat. Dla mniejszych inwestorów wysokość dochodu zwolnionego z podatku miała być równa wielkości inwestycji. Podmioty w strefie otrzymywały również zwolnienie z podatku od nieruchomości. Pierwsze 19 zezwoleń na działalność w strefie wydano w 1996 r. W czerwcu 1996 r., głównie w związku z możliwością pozyskania inwestycji motoryzacyjnej Opla w Gliwicach, na obszarze 827 ha utworzono Ka ECU – Europejska Jednostka Walutowa (ang. European Currency Unit), utworzona w 1979 r. wraz z wejściem w życie Europejskiego Systemu Walutowego. 74 Wpływ specjalnych stref ekonomicznych na rozwój przedsiębiorstw towicką SSE. Warunki dla inwestorów i wysokość ulg ustalono podobne jak w Mieleckiej SSE. Duże bezrobocie oraz generalnie słaby rozwój gospodarczy regionu spowodowały, że również w 1996 r. rząd podjął decyzję o powołaniu Suwalskiej SSE. Nieco peryferyjne położenie strefy spowodowało, że warunki uzyskania ulg w Suwalskiej SSE były łagodniejsze niż w strefach Mieleckiej i Katowickiej. Całkowite zwolnienie z podatku dochodowego w pierwszych 10 latach przysługiwało inwestorowi już od wysokości nakładów 350 tys. ECU lub zatrudnienia co najmniej 40 pracowników10. Łagodniejsze wymagania wobec inwestorów wynikały również z założenia, iż Suwalska SSE w większej mierze miała przyciągać średnich i mniejszych inwestorów. W związku z koniecznością restrukturyzacji przemysłu miedziowego w kwietniu 1997 r., na obszarze 381 ha utworzono Legnicką SSE. Dużą część strefy stanowiły (zdewastowane) tereny bazy wojsk radzieckich w gminie Gromadka. W Legnickiej SSE dla uzyskania pełnego zwolnienia podatkowego wymagana była inwestycja w wysokości co najmniej 850 tys. ECU lub zatrudnienie co najmniej 100 pracowników11. W pierwszym półroczu 1997 r. utworzono jeszcze dwie strefy – Łódzką i Wałbrzyską. Głównym celem podjęcia obu decyzji była absorpcja wysokiego bezrobocia strukturalnego z upadających przedsiębiorstw przemysłu tekstylnego (Łódzka SSE) oraz kopalń i zakładów przemysłu maszynowego (Wałbrzyska SSE). W łódzkiej strefie dla uzyskania pełnego 10-letniego zwolnienia z podatku dochodowego wymagana była inwestycja w wysokości co najmniej 2 mln ECU lub zatrudnienie co najmniej 100 pracowników, natomiast w Wałbrzyskiej SSE warunki dla inwestorów były znacznie łagodniejsze – 500 tys. euro12 lub 50 pracowników13. W okresie od 1995 r. do końca pierwszej połowy 1997 r. ustanowiono w Polsce łącznie 6 stref. Decyzje o lokalizacji tych stref były przemyślane i uzasadnione względami ekonomicznymi i społecznymi. Warto również dodać, że we wszystkich przypadkach rozporządzenia powołujące strefy nie zawierały żadnych warunkowych zastrzeżeń w stosunku do ustalonego Rozporządzenie Rady Ministrów z 15 czerwca 1996 r. w sprawie ustanowienia specjalnej strefy ekonomicznej w województwie suwalskim, Dz.U nr 17, poz. 92. 11 Rozporządzenie Rady Ministrów z 15 kwietnia 1997 r. w sprawie ustanowienia legnickiej specjalnej strefy ekonomicznej, Dz.U nr 44, poz. 274. 12 W rozporządzeniu, zgodnie z wprowadzanymi zmianami w Prawie dewizowym, jako nazwę waluty europejskiej użyto nazwę „euro” zamiast ECU. 13 Rozporządzenia Rady Ministrów tworzące strefy łódzką i wałbrzyską – odpowiednio: Dz.U. z 1997 r. nr 46, poz. 289 oraz Dz.U. z 1997 r. nr 46, poz. 290. 10 75 Jacek Krzak systemu ulg dla inwestorów, mimo iż było oczywiste, że w ciągu kilku lat członkostwo Polski w UE stanie się faktem i pomoc publiczna będzie dobrem ściśle reglamentowanym. Powodzenie, jakie osiągnęły pierwsze SSE, ale także zbliżające się wybory parlamentarne (listopad 1997 r.) i kalkulacje polityczne ukierunkowane na zdobycie elektoratu spowodowały, że na początku września 1997 r. Rada Ministrów zdecydowała o powołaniu kolejnych 9 stref. Były to strefy: Częstochowska, Kamiennogórska, Kostrzyńsko-Słubicka, Słupska, Tczewska, Żarnowiecka, Starachowicka, Tarnobrzeska i Warmińsko-Mazurska. W październiku 1997 r. utworzono jeszcze dwie strefy – Krakowską (Krakowski Park Technologiczny) i Mazowiecką (Technopark-Modlin). Niestety, nie wszystkie decyzje okazały się w pełni trafne. Strefy Częstochowska i Mazowiecka nie spotkały się z zainteresowaniem inwestorów – do 2001 r. żadna firma nie wystąpiła o zezwolenie na działalność w tych obszarach i dlatego Rada Ministrów zdecydowała o likwidacji stref. Również SSE Tczew i SSE Żarnowiec nie cieszyły się większym zainteresowaniem. Do 2001 r. łącznie zdobyły jedynie pięciu inwestorów, co spowodowało, że w 2001 r. połączono je w jedną strefę – Pomorską. Pewne problemy stwarzało też stworzenie kilku stref w jednym regionie – np. Legnicka, Wałbrzyska, Kamiennogórska czy też Starachowicka, Tarnobrzeska, Mielecka. Bliskie położenie wywoływało niepotrzebną konkurencję w walce o inwestorów, dodatkowe utrudnienie i koszty wywoływała biurokracja w postaci spółek zarządzających odrębnie każdą z tych stref. Pozytywnym elementem w przypadku wszystkich 11 stref utworzonych po I półroczu 1997 r. było natomiast umieszczenie w treści rozporządzeń je ustanawiających zastrzeżeń pozwalających na dokonanie zmian w systemie i wysokości ulg w celu dostosowania prawa polskiego do przepisów Unii Europejskiej. Brak takich zapisów w rozporządzeniach ustanawiających pierwsze sześć stref spowodował pewne komplikacje w następnych latach. SSE w obliczu akcesji do UE Zgodnie z pierwotnym brzmieniem ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych podstawowym instrumentem ich atrakcyjności było zwolnienie z podatku dochodowego. Całkowite zwolnienie z podatku dochodowego mogło obowiązywać w okresie równym połowie okresu, na jaki utworzono strefę (czyli w większości wypadków przez 10 lat), w pozostałym okresie możliwa była 50% ulga w podatku. Warunkiem skorzystania ze zwolnie76 Wpływ specjalnych stref ekonomicznych na rozwój przedsiębiorstw nia było zainwestowanie określonej kwoty, ustalonej w rozporządzeniu powołującym daną strefę. Dla kwotowo mniejszych inwestycji przewidziano „zatrudnieniową” formułę zwolnień – procentowa ulga w podatku (aż do 100%) w powiązaniu z utworzoną liczbą miejsc pracy lub formułę kosztową – ulga w podatku równa poniesionym nakładom. Tabela 1. Inwestycje uprawniające do pełnego zwolnienia z podatku dochodowego w wybranych SSE w 1997 r. Nazwa strefy Kamiennogórska Katowicka Krakowska Legnicka Mielecka Starachowicka Suwalska Wałbrzyska Okres istnienia strefy (w latach) 20 20 12 20 20 20 20 20 Wysokość inwestycji Stworzona liczba (w tys. ECU) miejsc pracy lub 400 40 2000 100 2000 850 100 2000 100 1000 100 350 40 500 50 Źródło: na podstawie rozporządzeń RM ustanawiających strefy. Pewne udogodnienia przewidziano również dla firm, które działały w strefach, a nie otrzymały prawa do zwolnień z podatku dochodowego – możliwość stosowania podwyższonych stawek amortyzacyjnych czy zaliczanie określonych wydatków do kosztów uzyskania przychodu. Regułą było także zwolnienie wszystkich firm w SSE z podatku od nieruchomości. Podpisując w 1991 r. Układ Europejski (ratyfikowany ostatecznie w 1994 r.), Polska weszła na drogę przygotowań do członkostwa w UE. Od początku tworzenia SSE w Polsce Komisja Europejska z niepokojem obserwowała system i wielkość pomocy publicznej udzielanej w ramach stref i stale podnosiła tę kwestię w trakcie negocjacji akcesyjnych. Wobec negatywnych ocen Komisji, prezentowanych w raportach okresowych z lat 1999 i 2000, oraz stagnacji negocjacji akcesyjnych w obszarze „Polityka Konkurencji”, polskie władze zdecydowały się na uporządkowanie problemu pomocy publicznej udzielanej w strefach zgodnie z prawem wspólnotowym. W połowie 2000 r. została uchwalona ustawa o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz.U. nr 60, poz. 704), a także znowelizowano ustawę o SSE. Zgodnie z nowymi przepisami pomoc publiczna mogła być udzielana na obszarach, gdzie PKB na mieszkańca był niższy niż 75% średniego PKB dla całego obszaru UE lub dla przed77 Jacek Krzak siębiorców, którzy zainwestują co najmniej 100 tys. euro w ciągu 3 lat. Przy określaniu wysokości pomocy publicznej w SSE rząd musiał uwzględniać takie czynniki, jak poziom bezrobocia w obszarze oddziaływania strefy, PKB na mieszkańca regionu czy skalę problemów regionu, wynikających z restrukturyzacji, strukturalnej recesji oraz degradacji społecznej. W lutym 2001 r. zostało wydane rozporządzenie RM o pomocy regionalnej dla przedsiębiorców, wprowadzające pojęcie „dopuszczalnej intensywności pomocy” – tj. procentowego udziału środków publicznych w kwalifikowanych kosztach inwestycji. W pierwszym okresie maksymalną intensywność dla Polski ustalono na poziomie 50%, z wyłączeniem Trójmiasta, Krakowa i Wrocławia (maksimum 40%) oraz Warszawy i Poznania (maksimum 30%). Ulgę w podatku dochodowym obwarowano warunkiem 25% udziału własnego inwestora w przedsięwzięciu i 5-letnim okresem prowadzenia działalności. Dla inwestycji tworzących miejsca pracy ulga podatkowa przysługiwała pod warunkiem utrzymania miejsc pracy przez 5 lat. Wprowadzono też obowiązek sumowania pomocy publicznej, jeśli była uzyskiwana z różnych źródeł i tytułów. Jednak jednym z największych problemów związanych z akomodacją prawa wspólnotowego było rozwiązanie kwestii praw nabytych przez inwestorów w SSE przed 2001 r., czyli przed wprowadzeniem do polskiego porządku prawnego regulacji pomocy publicznej. Zgodnie z wersją ustawy o SSE z 2000 r. podmioty, które uzyskały zezwolenia na działalność w SSE przed 2001 r., funkcjonowały na zasadach określonych jeszcze w 1994 r. Wobec silnego nacisku Komisji i coraz bliższej daty akcesji oraz mimo gróźb niektórych dużych inwestorów w SSE, w październiku 2003 r. Sejm przyjął kompromisową nowelizację ustawy o SSE (Dz.U. nr 188, poz. 1840), którą zaakceptowała także Komisja Europejska. Według znowelizowanych przepisów (dla podmiotów, które uzyskały zezwolenia przed 2001 r.) mali przedsiębiorcy zachowywali uzyskane już uprawnienia do końca 2011 r., a średni przedsiębiorcy do końca 2010 r. Dla największych podmiotów ustalono natomiast następujące maksymalne poziomy pomocy publicznej: – 75% kosztów poniesionych do końca 2006 r. dla podmiotów, które uzyskały zezwolenie przed 1 stycznia 2000 r., – 50% kosztów poniesionych do końca 2006 r. dla podmiotów, które uzyskały zezwolenie między 31 grudnia 1999 r. a 31 grudnia 2000 r., – 30% kosztów poniesionych do końca 2006 r. dla wszystkich podmiotów sektora motoryzacyjnego niezależnie od daty otrzymania zezwolenia. Stworzenie polskiego prawa dotyczącego pomocy publicznej, spełniającego wymogi prawa wspólnotowego, a także późniejsze liczne nowelizacje 78 Wpływ specjalnych stref ekonomicznych na rozwój przedsiębiorstw na etapie negocjacji akcesyjnych nie spowodowały załamania się idei SSE w Polsce. Żaden ze znaczących inwestorów zagranicznych nie wycofał się w spektakularny sposób ze strefy, choć zdarzały się przypadki rezygnacji z ubiegania się o zezwolenia czy ograniczenia planowanych inwestycji. Poważni inwestorzy w SSE mieli świadomość, że Polska jeszcze przez długi czas będzie pozostawała poniżej średniej zamożności „starych” krajów UE i w związku z tym przysługujące limity dopuszczalnej pomocy publicznej w naszym kraju będą dawały podstawę do korzystania z ulg. Przejściowe załamanie napływu inwestorów do SSE w latach 2001–2002 w większym stopniu wynikało ze światowej recesji i ograniczenia globalnego poziomu inwestycji. Po 1 maja 2004 r. w Polsce kilkukrotnie modyfikowano przepisy dotyczące pomocy regionalnej, a odnoszące się także do SSE. Były to jednak zmiany warunkowane wykonaniem wspólnej polityki UE i nie miały zasadniczego wpływu na atrakcyjność inwestowania w strefach. Między innymi uszczegółowiona została zależność poziomu maksymalnej intensywności pomocy od poziomu zamożności regionu: – intensywność 50% – dla lokalnego PKB per capita poniżej 45% średniej UE, – intensywność 40% – dla lokalnego PKB per capita 45–60% średniej UE, – intensywność 30% – dla lokalnego PKB per capita 60–75% średniej UE. Niezależnie od regionu dopuszczalna intensywność może być zwiększana o 10 punktów procentowych w przypadku średnich przedsiębiorstw i o 20 punktów procentowych w przypadku małych przedsiębiorstw. Dywersyfikacja intensywności oraz spory rozrzut terytorialny podstref spowodował sytuację, w której w tej samej strefie obowiązują różne poziomy dopuszczalnej intensywności. W przypadku Warmińsko–Mazurskiej, Tarnobrzeskiej, Starachowickiej i Łódzkiej SSE w podstrefach zlokalizowanych w macierzystym regionie obowiązuje 50% poziom intensywności pomocy. Jednocześnie wymienione strefy mają podstrefy zlokalizowane w woj. mazowieckim, gdzie obowiązuje już tylko 30% intensywność. Zróżnicowanie dopuszczalnego poziomu pomocy występuje także w Kostrzyńsko-Słubickiej i Wałbrzyskiej SSE14. 14 Na podstawie: Wytyczne w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007– –2013, Dz.Urz. UE C 54/22 z 4 marca 2006 r., załącznik V. 79 Jacek Krzak Członkostwo Polski w UE nie wpłynęło negatywnie na rozwój stref. Wciąż duży dystans do średniego pułapu zamożności UE i związany z tym duży „zapas” limitów pomocy regionalnej, a także brak zakazu powiększania obszaru stref powodują, że polskie SSE wciąż przyciągają nowych inwestorów zarówno zagranicznych, jak i krajowych. SSE – stan obecny Według danych z 1999 r. 17 ówczesnych SSE zajmowało obszar 6385 ha. Mimo likwidacji Mazowieckiej i Częstochowskiej SSE (w 2001 r.) oraz przejściowego ustawowego zakazu powiększania stref (w latach 2001–2004), obszar stref sukcesywnie rozrastał się, obejmując na koniec 2007 r. blisko 11 tys. ha. Wykres 1. Wielkość i stopień zagospodarowania powierzchni stref w 2007 r. 1600 1400 100,0% 76,6% 90,0% 77,5% 73,5% 75,2% 73,2% 1200 65,6% 68,5% 80,0% 68,6% 70,0% 73,9% 73,2% 1000 65,7% 50,0% 800 49,3% 600 48,8% 48,4% 40,0% 30,0% 400 Wałbrzyska Tarnobrzeska 10,0% Katowicka 20,0% Zagospodarowanie (w % pow.) Pomorska Powierzchnia (w ha) Kostrzyńsko-Słub. Mielecka Łódzka Warmińsko-Mazur. Starachowicka Legnicka Słupska Kamiennogórska Suwalska Krakowska 200 0 60,0% 0,0% Źródło: Informacja o realizacji ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Stan na 31 grudnia 2007 r., Ministerstwo Gospodarki, maj 2008 r. 80 Wpływ specjalnych stref ekonomicznych na rozwój przedsiębiorstw Przeciętny poziom wykorzystania obszaru dla wszystkich 14 stref15 wynosi ponad 68% – najwyższy w Legnickiej SSE (77,5%), najniższy w Słupskiej SSE (48,4%). Oczywiście wskaźnik ten nie powinien służyć jako miara atrakcyjności strefy, gdyż sytuacja w poszczególnych strefach może się w każdej chwili zmienić (np. zakończenie negocjacji z inwestorem, rozpoczęcie inwestycji). Istotne jest też, by każda strefa dysponowała pewną rezerwą terenów dla inwestorów. Warto dodać, że w samym tylko 2007 r. obszary SSE zwiększyły się o 2800 ha, co może przejściowo skutkować zwiększonym stopniem niewykorzystania terenu – tak jak np. w Słupskiej i Starachowickiej SSE, gdzie obszar stref w ciągu 2007 r. wzrósł o ponad 70%, a w Kamiennogórskiej SSE o 40%16. Jednak tym, co było najważniejsze w idei tworzenia stref, to przyciągnięcie jak największych inwestycji i stworzenie miejsc pracy. Od początku istnienia SSE do końca 2007 r. w polskich strefach zainwestowano łącznie 46 mld zł, dając zatrudnienie ponad 182 tys. osób (w tym 140 tys. to nowe miejsca pracy). Tabela 2. Efekty inwestycyjne SSE w Polsce – stan na koniec 2007 r. Nazwa strefy Kamiennogórska Katowicka Kostrzyńsko-Słubicka Krakowska Legnicka Łódzka Mielecka Pomorska Słupska Starachowicka Suwalska Tarnobrzeska Wałbrzyska Warmińsko-Mazurska Razem Liczba ważnych zezwoleń 39 170 101 38 53 91 88 65 41 67 52 102 100 52 1059 Poniesione nakłady inwestycyjne (zł) 1 215 995 000 11 760 057 792 2 450 400 000 1 025 711 366 3 625 704 090 3 895 963 103 3 113 626 000 2 648 700 000 615 828 309 739 983 167 1 001 114 609 4 129 418 900 7 855 150 225 2 007 582 608 46 085 235 168 Liczba miejsc pracy 5033 35 285 12 891 5566 8104 14 756 13 104 17 493 2180 6970 5096 18 799 28 673 8415 182 365 Źródło: http://www.mg.gov.pl/Przedsiebiorcy/Specjalne+strefy+ekonomiczne/efekty +stref.htm [dostęp: sierpień 2008 r.]. 15 Przypomnijmy, że w 2001 r. z SSE Tczew i Żarnowiec powstała jedna – Pomorska SSE. Stąd taka liczba stref. 16 Obliczenia własne na podstawie: Informacja o realizacji ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Stan na 31 grudnia 2007 r., Ministerstwo Gospodarki, maj 2008 r. 81 Jacek Krzak Niekwestionowanym liderem wśród stref jest Katowicka SSE, gdzie zainwestowano 11,7 mld zł, co stanowi aż 25,5% łącznych nakładów, jakie napłynęły do wszystkich SSE. Również pod względem zatrudnienia Katowicka SSE przoduje z wynikiem 19,3% ogółu zatrudnionych w polskich SSE. Najmniejsze nakłady i zatrudnienie osiągnęła Słupska SSE (615 mln zł i 2,1 tys. miejsc pracy). Jeśli jednak wziąć pod uwagę, że jest to jedna z mniejszych obszarowo stref, w dodatku położona na słabo uprzemysłowionym obszarze dawnych PGR-ów, to wyniki te nie przesądzają o jej słabości. Równolegle z pozyskiwaniem kapitału inwestycyjnego i walką z bezrobociem istotnym zadaniem SSE było przyciągnięcie do Polski nowoczesnych technologii i wysoko zaawansowanej produkcji, szczególnie takiej, która wzmocniłaby polski eksport. Tabela 3. Wiodące branże i inwestorzy w SSE w końcu 2007 r. Nazwa strefy Kamiennogórska Katowicka Kostrzyńsko-Słubicka Krakowska Wiodąca branża (wg nakładów) poligraficzna (druk czasopism) motoryzacyjna (samochody, silniki, części) drzewna (podłogi, płyty, wyposażenie ogrodów), papiernicza (art. higieniczne) motoryzacyjna (samochody ciężarowe), poligraficzna Legnicka motoryzacyjna (silniki, siedzenia) Łódzka metalowa (ostrza, maszynki do golenia) Mielecka Pomorska Wiodący inwestorzy BDN Grupa Bauer TRW, GM, Lear, GM-Fiat ICT, Barlinek, Brinkhaus, Rocca MAN Trucks, RR Donnelley Volkswagen, Sitech Gillette Poland, Indesit, Bosh-Siemens drzewna (płyty MDF, panele podłogowe), Kronospan Mielec, BRW, meblowa, materiały budowlane Kirchhoff, Onduline, Lear urządzenia optyczne i elektryczne Philips, Sharp, (telewizory LCD i podzespoły) Flextronics Słupska drzewna (płyty drewnopochodne) Kronospan Starachowicka poligraficzna, ceramiczna RR Donnelley, Cersanit, Mitex Suwalska drzewna (stolarka) Porta KMI, Ortis Tarnobrzeska urządzenia optyczne i elektryczna (panele LCD) Wałbrzyska Warmińsko-Mazurska LG-Philips, Heesung Electronics Toyota, Whirpool, motoryzacyjna (skrzynie biegów, silniki) Mahle, Faurecia, wyroby z gumy i tworzyw sztucznych Michelin Polska (opony) Źródło: jak pod wykresem 1. 82 Wpływ specjalnych stref ekonomicznych na rozwój przedsiębiorstw Zdecydowanym branżowym liderem, jeśli chodzi o nakłady inwestycyjne, jest branża motoryzacyjna – do końca 2007 r. w strefach zainwestowano w tej dziedzinie 14,5 mld zł, co stanowiło aż 31,6% łącznych nakładów w SSE. W ramach tych środków powstały zarówno finalne montownie pojazdów (GM-Opel w Katowickiej SSE i MAN Trucks w Krakowskiej SSE), a także fabryki komponentów i części. W strefach produkowane są m.in. silniki (Toyota, Isuzu, GM-Fiat, Volkswagen), skrzynie biegów (Toyota), poduszki powietrzne, systemy hamulcowe, pasy bezpieczeństwa (TRW), komponenty wyposażenia wewnętrznego pojazdów (Lear) i wiele innych części (wiązki kablowe, świece zapłonowe, siedzenia itd.) – w czym mają swój ważny udział także średnie i małe firmy polskie. Co jednak najważniejsze, produkcja motoryzacyjna nie jest produkcją o charakterze lokalnym, wyłącznie na rynek polski. W fabryce Opla w Gliwicach powstają modele: Astra Classic, Zafira i Astra lll Sedan, które trafiają na cały europejski rynek. Z kolei zakład MAN z Niepołomic będzie produkować głównie duże pojazdy ciężarowe TGA o dopuszczalnej masie ponad 16 ton, z przeznaczeniem na rynki wschodnie krajów UE oraz rynek rosyjski. Firmy, takie jak TRW, NGK, Mahle czy Lear, wytwarzają komponenty na potrzeby światowych koncernów motoryzacyjnych i polska produkcja trafia do wielu fabryk samochodowych w Europie. Podobnie ma się rzecz z silnikami czy skrzyniami biegów – polskie zakłady są istotnymi ogniwami w europejskiej sieci produkcji pojazdów Toyoty, GM i Fiata. Wysokie nakłady inwestycyjne w SSE objęły także produkcję wyrobów z gumy i tworzyw sztucznych (4,6 mld zł), wyroby z metali (4,4 mld zł) urządzenia optyczne i elektryczne (4,3 mld zł), wyroby papiernicze i usługi poligraficzne (3,4 mld zł). Wymienione branże, wraz z branżą motoryzacyjną, stanowią niemal 70% wszystkich inwestycji w SSE. Jeśli wziąć pod uwagę nawet tylko te największe inwestycje w SSE, to można stwierdzić, że SSE spełniły oczekiwania w zakresie napływu nowoczesnej technologii, wysoko zaawansowanych produktów, w dużej części przeznaczonych na eksport. Oprócz faktu, że Polska stała się jednym z największych europejskich centrów motoryzacyjnych, zasięg ogólnoeuropejski mają np. inwestycje LG i Philipsa w produkcji komponentów i kompletnych wyrobów technologii LCD. Z kolei opony z fabryki Michelin, produkty branży drzewnej (Kronospan, Barlinek), wyroby AGD (Whirpool, Gillette, Sharp, LG, Philips) są przeznaczone nie tylko na rynek polski, ale także na rynki Europy Środkowo-Wschodniej. W ostatnich latach do SSE trafiły także inwestycje branży komputerowej – zakłady Dell czy Lenovo. 83 Jacek Krzak W doniesieniach mediów zazwyczaj nagłaśnia się przypadki dużych inwestycji dokonywanych w SSE przez znane światowe firmy. Okazuje się jednak, że to polski kapitał ma największy udział w łącznych inwestycjach w SSE. Na koniec 2007 r. udział rodzimego kapitału w łącznych inwestycjach w SSE wyniósł 19%, wyprzedzając Niemcy, USA i Japonię (wykres 2). Wykres 2. Struktura geograficzna inwestycji w SSE w końcu 2007 r. Korea Płd. 5% Pozostałe 16% Polska 19% Francja 5% Włochy 9% Niemcy 17% Japonia 14% USA 15% Źródło: jak pod wykresem 1. Warto zauważyć, że na owe 19% przewagi polskiego kapitału w SSE składają się setki średnich i małych przedsiębiorstw, które napłynęły do stref jako kooperanci wielkich koncernów zagranicznych również ulokowanych w strefach. Oczywiście, kooperacja nie wyczerpuje pełnego katalogu zaangażowania polskiego kapitału w SSE. W ostatnich latach w strefach coraz częściej inwestują średnie i duże firmy polskie, szczególnie w takich obszarach, jak produkcja materiałów budowlanych, ceramika budowlana, stolarka okienna i drzwiowa, wyposażenie wnętrz, meble czy przemysł spożywczy. Cersanit, Mitex, Groclin, Barlinek, BRW, Zbyszko, Porta, Ceramika Paradyż czy Ceramika Tubądzin to tylko niektóre z dużych polskich firm, które rozwijają się także w SSE. Polskie firmy inwestują w SSE również w branżach nowoczesnych technologii – np. przemysł farmaceutyczny (Polpharma) czy usługi informatyczne (Comarch). 84 Wpływ specjalnych stref ekonomicznych na rozwój przedsiębiorstw Zamykając syntetyczny obraz efektów SSE w Polsce w latach 1995–2007, trzeba jeszcze zwrócić uwagę na koszty, jakie poniosło państwo (a więc podatnicy) w postaci ulg i zwolnień podatkowych dla inwestorów w SSE. (wykres 3) Wykres 3. Pomoc publiczna w SSE w latach 1997–2006* (w mln zł) 700,0 656,2 600,0 625,8 500,0 477,8 400,0 300,0 334,2 281,6 200,0 100,0 459,1 264,3 88,2 16,0 31,3 0,0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 * Dane za 2007 r. nie były jeszcze dostępne w czasie przygotowania publikacji. Źródło: jak pod wykresem 1. Do końca 2006 r. pomoc udzielona w SSE wyniosła łącznie 3,234 mld zł, co stanowiło 9% wartości nakładów inwestycyjnych poniesionych przez przedsiębiorców w strefach do końca 2006 r. Biorąc pod uwagę, że roczne wpływy do budżetu państwa wynoszą 24,5 mld zł z CIT oraz 35,4 mld zł z PIT (wykonanie budżetu 2007 r.), to kwota 3 mld zł uszczuplająca budżet – i to w ciągu 10 lat – nie jest szczególną stratą, gdy uwzględnić efekty, jakie przyniosły SSE. Z kolei, jeśli odnieść wartość udzielonej pomocy do liczby miejsc pracy, jakie powstały w SSE (do końca 2006 r. – 146,4 tys.), to okazuje się, że utworzenie jednego miejsca pracy w SSE kosztowało podatników ok. 22 tys. zł. W normalnej rzeczywistości gospodarczej w Polsce istniejące instrumenty walki z bezrobociem przewidują możliwość refundacji z Funduszu Pracy kosztów zatrudnienia dla przedsiębiorcy (lub udzielenie pomocy bezrobotnemu) w wysokości 5-krotności przeciętnego wynagrodzenia17, co w obec17 Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Dz.U. z 2008 r. nr 69, poz. 415. 85 Jacek Krzak nych warunkach wyniosłoby ok. 14,7 tys. zł. Czy można zatem uznać, że owe 22 tys. zł wydatkowane w strefach jest kwotą wygórowaną? Firmy, które zainwestowały w SSE, prócz samych miejsc pracy, wprowadzały do Polski także technologię i organizację oraz przyczyniły się do wzrostu eksportu. Szczególnie w przypadku największych firm zagranicznych stworzone miejsca pracy są (i będą) trwałe – gdyż trudno sobie wyobrazić, by po wykorzystaniu limitu przysługującej pomocy firmy te zlikwidowały działalność, której uruchomienie kosztowało setki milionów euro. Trzeba również dodać, że funkcjonowanie SSE ma również efekty pośrednie dla tworzenia miejsc pracy. Zgodnie z ocenami Ministerstwa Gospodarki wskaźnik miejsc pracy tworzonych w związku z inwestycjami i zatrudnieniem powstającym w SSE wynosi średnio 0,25. Stąd też można oszacować, że w sąsiedztwie firm działających w SSE utworzonych zostało ponad 45,5 tys. dodatkowych miejsc pracy, głównie w firmach budowlanych, usługowych, transportowych, finansowych i edukacyjnych18. Jeśli więc uwzględnić powyższy fakt, nakłady publiczne na utworzenie miejsca pracy w SSE są porównywalne do ponoszonych przez państwo poza strefami. Podsumowanie Polskie specjalne strefy ekonomiczne, tworzone w latach 1996–1997 i ustanowione w większości na 20 lat, osiągnęły już półmetek swojej działalności. Do końca 2007 r. inwestorzy w strefach zainwestowali ponad 48 mld zł, dając zatrudnienie 182 tys. osób. Strefy powstały na wyjątkowo trudnych i nieatrakcyjnych terenach upadających monokultur przemysłowych, obarczonych strukturalnym bezrobociem. Jest bardzo prawdopodobne, że gdyby nie zdecydowano się na użycie tego narzędzia, rodzima przedsiębiorczość i jej możliwości inwestycyjne nie byłyby w stanie doprowadzić do rewitalizacji niektórych regionów w takim czasie i w takiej skali, jak uczyniły to strefy. Patrząc z makroekonomicznego punktu widzenia, SSE niewątpliwie przyczyniły się do zwiększenia napływu kapitału inwestycyjnego i zdynamizowały polski eksport w zakresie przetwórstwa przemysłowego, przy okazji promując Polskę jako miejsce powstawania wysoko zaawansowanych technicznie produktów. Chyba jednak dużo większe znaczenie SSE 18 I. Chojnowska-Haponik, Success case, czyli specjalne strefy ekonomiczne, op. cit., http://www.idg.pl/artykuly/54263.html [dostęp: lipiec 2008 r.]. 86 Wpływ specjalnych stref ekonomicznych na rozwój przedsiębiorstw mają dla samych regionów, w których funkcjonują. Inwestycje w strefach zdywersyfikowały produkcję na dawnych obszarach zdominowanych przez pojedyncze branże tradycyjnych przemysłów, które nie miały szans na funkcjonowanie we współczesnej gospodarce. Dzięki inwestycjom w SSE uratowanych zostało ponad 40 tys. starych miejsc pracy, a przejęte zakłady zostały przebudowane i zmodernizowane. Zyskało również otoczenie i miejscowości na obszarach stref. Istnienie stref „wymusiło” budowę nowych ciągów komunikacyjnych, rozbudowę infrastruktury komunalnej (oczyszczalnie, nowoczesne wysypiska śmieci, ciepłownie itd.). Dzięki większej aktywności ekonomicznej podmiotów z otoczenia SSE i lokalnemu wzrostowi zatrudnienia, większe środki wpłynęły do budżetów gminnych, co poprawiło m.in. zdolność samorządów do ubiegania się o fundusze w ramach społecznych i ekonomicznych programów UE. Dobrze prosperujące firmy z SSE nierzadko sponsorują imprezy kulturalne lub kluby sportowe. Działanie stref przyczyniło się także do rozwoju drobnej przedsiębiorczości. Choć o zezwolenie na działalność w strefie może ubiegać się niemal każda firma, to z założenia najwyższym poziomem ulg premiowane są duże inwestycje kapitałowe bądź tworzące odpowiednio wysoką liczbę miejsc pracy (przeważnie na poziomie przedsiębiorstwa średniego)19. Stąd też w samych strefach dominujące znaczenie mają firmy duże i średnie. Jednak budowa, rozbudowa i codzienne funkcjonowanie stref wymaga odpowiedniego otoczenia. Wzrosło więc lokalne zapotrzebowanie m.in. na usługi firm budowlanych, transportowych, telekomunikacyjnych, poligraficznych, utrzymania czystości, ochrony mienia czy ośrodków doradztwa zawodowego i firm szkoleniowych. W większości są to mikro i małe przedsiębiorstwa, które zatrudniają dodatkowo ok. 40 tys. osób spoza stref. SSE nie okazały się szczególnie kosztownym instrumentem ekonomicznym. Roczna wartość pomocy (ulg) w strefach rzędu 400–600 mln zł jest tylko niewielkim procentem rocznych wpływów do budżetu państwa z podatku dochodowego (25–30 mld zł). Dodatkowo ulgi nie obejmują wpływów z tytułu VAT od sprzedaży produktów wytwarzanych w strefach. Nie bez znaczenia są też dochody budżetowe uzyskiwane z podatku PIT od ponad 180 tys. osób zatrudnionych w strefach oraz efekty konsumpcji gospodarstw domowych, których dochody zwiększyły się dzięki pracy, jaką dały strefy. Już tylko pobieżna analiza wydatków i zysków wskazuje, że na funkcjonowaniu SSE w Polsce zyskali nie tylko inwestorzy, ale także państwo i społeczeństwo. 19 Zgodnie z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej za średnie przedsiębiorstwo uważa się podmiot zatrudniający od 50 do 249 osób. 87 Jacek Krzak Bibliografia M. Kozaczka, Specjalne strefy ekonomiczne w Polsce 1995–2007, Stalowa Wola 2008. Instrumenty polityki regionalnej i proinwestycyjnej stosowane w państwach UE i innych krajach świata, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa 1998. A. Durski, Strefy uprzywilejowane w gospodarce światowej, „Sprawy Międzynarodowe”, 1988, nr 10. Rozporządzenie Rady Ministrów z 15 czerwca 1996 r. w sprawie ustanowienia specjalnej strefy ekonomicznej w województwie suwalskim, Dz.U. nr 17, poz. 92. Rozporządzenie Rady Ministrów z 15 kwietnia 1997 r. w sprawie ustanowienia legnickiej specjalnej strefy ekonomiczne, Dz.U nr 44, poz. 274. Rozporządzenia Rady Ministrów tworzące strefy łódzką i wałbrzyską – odpowiednio: Dz.U. z 1997 r. nr 46, poz. 289 oraz Dz.U. z 1997 r. nr 46, poz. 290. Ustawa z 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, Dz.U. nr 123, poz. 600. Ustawa z 30 czerwca 2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców, Dz.U. nr 60, poz. 704. Ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Dz.U. z 2008 r. nr 69, poz. 415. I. Chojnowska-Haponik, Success case, czyli specjalne strefy ekonomiczne, http://www.idg.pl Specjalne strefy ekonomiczne w Indiach, www.exporter.pl Specjalne strefy ekonomiczne w CHRL w 2005 r., http://www.polandguangzhou.com Serwis informacyjny – Specjalne strefy ekonomiczne: Białoruś, Ukraina, www.unido.pl 88 Marcin Jamroży Podatkowe instrumenty wspierania rozwoju przedsiębiorstw Wstęp Zasadniczym celem polityki podatkowej jest realizacja funkcji fiskalnej podatków, sprowadzającej się zasadniczo do gromadzenia dochodów przeznaczonych na cele publiczne. Z wpływów podatkowych są finansowane transfery i wydatki państwowe, przez co następuje alokacja dochodu i majątku narodowego między podatnikami a związkami publicznoprawnymi – państwem czy organami samorządu terytorialnego (funkcja redystrybucyjna opodatkowania). Opodatkowanie może również spełniać funkcje pozafiskalne, dotyczące kształtowania zachowań gospodarczych i społecznych podatników. Niefiskalnym celem polityki podatkowej może być zmiana lub przekształcenie obecnego stanu zjawisk i stosunków społeczno-gospodarczych bądź jego ustanie lub ograniczenie. W grupie funkcji pozafiskalnych występuje funkcja stymulacyjna, polegająca na wspieraniu pożądanych celów gospodar Szerzej na temat funkcji podatków zob. np. Finanse publiczne i prawo finansowe, C. Kosikowski, E. Ruśkowski (red.), Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2003, s. 476 i n. Zob. A. Gomułowicz, J. Małecki, Podatki i prawo podatkowe, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 230. 89 Marcin Jamroży czych czy społecznych poprzez zachęcanie podatników do podejmowania określonych działań. W zakresie polityki gospodarczej stymulacja podatkowa może dotyczyć struktury i formy prowadzenia działalności gospodarczej, lokalizacji czy innowacyjności działań gospodarczych, kształtowania decyzji inwestycyjnych, finansowych czy konsumpcyjnych podatników, przyciągania inwestycji zagranicznych itp. Pozagospodarcza stymulacja podatkowa obejmuje oddziaływanie m.in. na politykę w zakresie ochrony środowiska czy politykę społeczną. Jednocześnie system podatkowy nie może naruszać podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego. Zasady te wymagają, aby każdy obywatel mógł przewidzieć we właściwym czasie, jakie rozwiązania prawne będą obowiązywały w najbliższej przyszłości, aby opierając się na tej wiedzy mógł zaplanować swoją aktywność. Przedmiotem opracowania jest przede wszystkim przedstawienie i ocena podatkowych instrumentów wspierania rozwoju przedsiębiorstw, przewidzianych w przepisach ustaw o podatkach dochodowych, ze wskazaniem przykładów rozwiązań międzynarodowych. Analizie i ocenie zostaną poddane wybrane instrumenty podatkowe wspierania rozwoju przedsiębiorstw, przy czym szczególny nacisk zostanie położony na kwestie związane z przyspieszoną amortyzacją. Celem artykułu nie jest jednak dyskusja nad korzyściami czy wadami neutralnego systemu podatkowego, który nie wpływa na decyzje gospodarcze podatników. Nie poszukuje się więc odpowiedzi na pytanie, czy państwo powinno co do zasady zrezygnować z funkcji pozafiskalnych, w szczególności stymulacyjnej, a system podatkowy spełniać wyłącznie (albo przede wszystkim) funkcję fiskalną, wyrażającą się w pozyskiwaniu dochodów dla budżetu państwa. Zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 listopada 1997 r., sygn. akt K 26/97. Zob. ustawa z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2000 r. nr 14, poz. 176 ze zm.) (dalej: u.p.d.o.f.); ustawa z 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2000 r. nr 54, poz. 654 ze zm.) (dalej: u.p.d.o.p.). Brak neutralności opodatkowania sprawia, że przedsiębiorcy przy podejmowaniu decyzji dążą do zmniejszenia obciążenia podatkowego, podejmując decyzje, z którymi wiążą się największe oszczędności podatkowe; zob. z dalszymi odesłaniami A. Gomułowicz, J. Małecki, Podatki, op. cit., s. 235. 90 Podatkowe instrumenty wspierania rozwoju przedsiębiorstw Instrumenty podatkowe o charakterze stymulacyjnym Funkcja stymulacyjna opodatkowania jest realizowana przede wszystkim poprzez ulgi podatkowe, obejmujące przewidziane w przepisach prawa podatkowego zwolnienia, odliczenia, obniżki albo zmniejszenia, których zastosowanie powoduje obniżenie podstawy opodatkowania lub wysokości podatku. Ulgi podatkowe są przyznawane np. podatnikom podejmującym działalność w preferowanych przez państwo dziedzinach (np. innowacyjność, ochrona środowiska) lub lokalizacjach (np. tereny zagrożone strukturalnym bezrobociem, specjalne strefy ekonomiczne), ponoszącym znaczące nakłady inwestycyjne czy tworzącym nowe miejsca pracy. Realizacja funkcji stymulacyjnej opodatkowania nie spotyka się z powszechnym uznaniem doktryny i praktyki. System ulg podatkowych może prowadzić do ratowania trwale nierentownych przedsiębiorstw, zakłócając tym samym mechanizmy rynkowej alokacji zasobów. Ponadto ulgi podatkowe, stanowiące wyłom od zasady powszechności opodatkowania, powodują wzrost relatywnych obciążeń fiskalnych podatników niebędących beneficjentami pomocy publicznej. Budżet państwa musi bowiem wywiązywać się z zadań wynikających chociażby z przyjętych założeń polityki społecznej, a to wymusza utrzymanie stabilnego poziomu wpływów podatkowych. Preferencje podatkowe przyznawane w określonych obszarach bądź określonym grupom podatników mogą z kolei zniechęcać podatników nieuprzywilejowanych lub działających w obszarach pozbawionych preferencji do przekwalifikowania profilu własnej działalności, ograniczania dotychczasowego jej przedmiotu czy nawet do uchylania się od opodatkowania. Stąd odstępstwa od zasady neutralności podatkowej, w tym w szczególności ulgi i zwolnienia podatkowe, powinny mieć głębokie (aksjologiczne) uzasadnienie, ponieważ dyskryminują podatników, którzy z nich nie korzystają. Warto zasygnalizować, że polityka podatkowa wielu gospodarczo rozwiniętych państw zakłada rezygnację z różnych ulg podatkowych lub likwidację odstępstw od powszechności opodatkowania, a tym samym maksymalne rozszerzenie podstawy podatkowej. W konse Zob. definicję ulg podatkowych zawartą w art. 3 pkt 6 Ordynacji podatkowej – ustawa z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005r. nr 8, poz. 60 ze zm.). Na temat istoty oraz charakteru prawnego ulg i zwolnień podatkowych zob. z dalszymi odesłaniami W. Nykiel, Ulgi i zwolnienia w konstrukcji prawnej podatku, Walters Kulwer Polska, Warszawa 2002. 91 Marcin Jamroży kwencji pozwala to obniżać graniczne stawki podatku dochodowego lub je ujednolicać. Z perspektywy przedsiębiorców korzystanie z ulg podatkowych może również przyczynić się do sukcesu przedsięwzięcia gospodarczego. Opodatkowanie na preferencyjnych zasadach może być jednym z czynników współdecydujących o atrakcyjności danego projektu czy danego miejsca prowadzenia działalności gospodarczej, np. lokalizacji w specjalnej strefie ekonomicznej. Celem przedsiębiorcy jest bowiem zasadniczo maksymalizacja zysku po opodatkowaniu. Takim celem nie może być natomiast wyłącznie minimalizacja obciążenia podatkowego, ponieważ prowadziłoby to do zaprzestania działalności gospodarczej. Decyzja ustawodawcy o wprowadzeniu bądź zniesieniu określonej ulgi podatkowej stymuluje konkretne decyzje gospodarcze u jej adresatów (przedsiębiorców), wywołujące często długoterminowe skutki finansowe, których zmiana wiąże się ze znacznymi nakładami finansowymi i organizacyjnymi. Przedsiębiorcy stale podejmują decyzje zarówno strategiczne (dotyczące w szczególności wyboru formy prawnej lub miejsca prowadzenia działalności gospodarczej), jak i bieżące (w zakresie źródeł finansowania, polityki cenowej itp.). Stąd podjęcie decyzji np. o wyborze formy lub miejsca prowadzenia działalności musi poprzedzać starannie przeprowadzony przez przedsiębiorców proces decyzyjny, w którym należy uwzględniać aspekt podatkowy jako jedno z wielu kryteriów decyzyjnych. Różnice w obciążeniach podatkowych mogą prowadzić do zmiany kolejności alternatywnych projektów czy lokalizacji pod względem ich opłacalności. Przyczyny zróżnicowanego obciążenia podatkowego, przykładowo w zależności od lokalizacji zakładu przedsiębiorstwa, mogą wynikać z przyjętych rozwiązań systemowych w zakresie rozkładu kompetencji w ustanawianiu i znoszeniu obowiązków podatkowych lub z założeń polityki regionalnej. Różnice w opodatkowaniu w zależności od lokalizacji zakładu, mające przyczynę w rozdziale kompetencji podatkowych, nie rzutują w sposób istotny na decyzje przedsiębiorców. Władztwo podatkowe jednostek samorządu terytorialnego jest bowiem ograniczone10. Rada gminy ma Tendencje te zasadniczo zapoczątkowała amerykańska reforma z 1986r.; zob. np. J.E. Stiglitz, Economics of the Public Sector, New York–London 1986. Zob. S. Kudert, M. Jamroży, Optymalizacja opodatkowania dochodów przedsiębiorców, Walters Kulwer Polska, Warszawa 2007. 10 Zgodnie z art. 168 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. 92 Podatkowe instrumenty wspierania rozwoju przedsiębiorstw między innymi kompetencje do określania – w granicach ustawowych – wysokości stawek podatku od nieruchomości, podatku od środków transportowych czy też opłat lokalnych, takich jak opłata targowa miejscowa czy uzdrowiskowa, a także uprawnienia do podejmowania uchwał w sprawach zwolnień i ulg podatkowych. Efekty zróżnicowanych obciążeń podatkami i opłatami lokalnymi w poszczególnych gminach są relatywnie niewielkie z uwagi przede wszystkim na ustawowe określenie maksymalnych stawek podatku, np. w podatku od nieruchomości ustalanym od metra kwadratowego powierzchni (użytkowej) gruntu lub budynku11. Wprowadzenie podatku od nieruchomości obliczanego od wartości nieruchomości (tzw. podatku katastralnego) może w znacznym stopniu zdywersyfikować obciążenia tym podatkiem w zależności od lokalizacji. Przykładowo, w Niemczech relatywnie istotne różnice regionalne powoduje tzw. podatek od działalności gospodarczej (niem. Gewerbesteuer), przy wymiarze którego gmina ustala element stawki podatkowej. Podstawą opodatkowania Gewerbesteuer jest dochód z działalności gospodarczej, pomniejszany ewentualnie o kwotę wolną od podatku, np. w przypadku przedsiębiorców indywidualnych w wysokości 24 500 euro. Od 2008 r. stawka Gewerbesteuer wynosi 3,5%. Kwotę należnego podatku oblicza się poprzez pomnożenie podstawy opodatkowania przez stawkę podatkową oraz stawkę lokalną (niem. Hebesatz), ustalaną indywidualnie przez każdą gminę12. Dla przedsiębiorców istotniejsze znaczenie mają obecnie bez wątpienia różnice w obciążeniach podatkowych poszczególnych lokalizacji, wynikające z założeń polityki regionalnej. Publiczna pomoc regionalna może być Wyłącznej regulacji ustawowej podlega bowiem nakładanie podatków i innych danin publicznych w zakresie określenia podmiotu, przedmiotu opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatku (art. 217 Konstytucji RP). 11 Zob. art. 5 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2006 r. nr 121, poz. 844 ze zm.). 12 Szerzej na temat niemieckiego Gewerbesteuer, zob. M. Jamroży, M. Sobieszek, Wybór optymalnej podatkowo formy prowadzenia działalności w Niemczech, „Monitor Podatkowy” 2008, nr 7, s. 14 i n. Zgodnie z danymi niemieckiego Federalnego Urzędu Statystycznego z 2007 r. wysokość stopy lokalnej w największych miastach niemieckich przedstawiała się następująco: Berlin – 410%, Hamburg – 470%, Monachium – 490%, Kolonia – 450%, Frankfurt nad Menem – 460%; najniższa stopa lokalna w wysokości 350% obowiązuje m.in. w następujących gminach: Wailblingen (Badenia Wirtembergia), Neu-Ulm (Bawaria), Brandenburg an der Havel (Brandenburgia), Bad Homburg von der Höhe (Hesja). 93 Marcin Jamroży realizowana za pomocą instrumentów podatkowych w formie dotacji, ulg podatkowych, rozłożenia na raty podatku lub zaległości podatkowej czy umorzenia zaległości podatkowej. Znamiennym przykładem pomocy regionalnej w Polsce są zwolnienia podatkowe, które przysługują przedsiębiorcom w specjalnych strefach ekonomicznych, stanowiące istotny bodziec wyboru takiej lokalizacji. Na przykład w Niemczech wolne od podatku są dotacje z tytułu poniesienia wydatków inwestycyjnych na obszarze nowych landów związkowych13. Katalog podatkowych instrumentów służących wspieraniu rozwoju przedsiębiorczości, dotyczących podatków dochodowych, obejmuje w szczególności: – wyłączenia (bądź zwolnienia) przychodów (dochodów) od opodatkowania, – jednorazowe (względnie przyspieszone) zaliczenie wydatków inwestycyjnych do kosztów podatkowych (poprzez odpisy amortyzacyjne), – odliczenia poniesionych wydatków (kosztów) od podstawy opodatkowania albo od należnego podatku, – premie (bonusy) podatkowe w formie np. dodatkowych odliczeń od podstawy opodatkowania albo od należnego podatku, – kredyty podatkowe w celu odroczenia zapłaty zobowiązań podatkowych lub eliminacji podwójnego opodatkowania, – obniżone stawki podatku dla określonych rodzajów dochodów bądź lokalizacji (np. przychodów z tytułu udziału w zyskach osób prawnych). Rozwiązania przyjęte w polskim ustawodawstwie Amortyzacja przyspieszona Do kosztów uzyskania przychodów zalicza się odpisy amortyzacyjne od środków trwałych lub wartości niematerialnych i prawnych dokonywane według prawa podatkowego. Przepisy podatkowe ograniczają wielkość odpisów amortyzacyjnych poprzez ustawowe ustalenie wartości początkowej składników majątkowych (podstawy amortyzacji), stawek oraz metod amortyzacyjnych14. Podatnicy dokonują odpisów amortyzacyjnych co do zasady według metody liniowej, polegającej na równomiernym rozłożeniu 13 Zob. S. Kudert, Der Einfluss von Unternehmenssteuern auf die Standortwahl, WISU 1991, s. 511–517. 14 Zob. art. 16a–16m u.p.d.o.p. oraz art. 22a–22o u.p.d.o.f. 94 Podatkowe instrumenty wspierania rozwoju przedsiębiorstw wartości składnika majątkowego w normatywnym okresie używania, co powoduje, że w każdym roku wysokość odpisu amortyzacyjnego jest równa. Przyspieszenie amortyzacji, a tym samym szybsze zaliczenie poniesionych wydatków inwestycyjnych (ceny nabycia bądź kosztu wytworzenia środka trwałego) do kosztów uzyskania przychodów możliwe jest z reguły przez: – zastosowanie metody degresywnej: stawkę amortyzacyjną z ustawowego wykazu stawek amortyzacyjnych podwyższa się o współczynnik nie większy niż 2,0, ale stosuje się ją do wartości początkowej środka trwałego pomniejszonej w kolejnych latach o dotychczasowe odpisy amortyzacyjne (art. 22k ust. 1 u.p.d.o.f., art. 16k ust. 1 u.p.d.o.p.), – jednorazowe odpisy amortyzacyjne w przypadku małych podatników oraz rozpoczynających działalność – do łącznej wysokości 50 tys. euro w roku podatkowym, w którym zostały one wprowadzone do ewidencji środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych (art. 22k ust. 7 i n. u.p.d.o.f., art. 16 ust. 7 i n. u.p.d.o.p.). Od następnego roku podatkowego podatnicy dokonują odpisów amortyzacyjnych według metody degresywnej lub liniowej, przy czym suma odpisów amortyzacyjnych, w tym dokonanych w pierwszym roku podatkowym, nie może przekroczyć wartości początkowej środków trwałych, – jednorazowe odpisy amortyzacyjne w przypadku niskocennych składników majątkowych, których wartość początkowa nie przekracza 3500 zł, – podwyższanie liniowych stawek amortyzacyjnych o współczynnik 1,2; 1,4 lub 2,0 w odniesieniu np. do budynków i budowli używanych w warunkach pogorszonych albo złych lub też w odniesieniu do maszyn i urządzeń poddanych szybkiemu postępowi technicznemu (art. 22i ust. 2 u.p.d.o.f., art. 16i ust. 2 u.p.d.o.p.), – ustalanie indywidualnych stawek amortyzacyjnych dla używanych lub ulepszonych środków trwałych, z uwzględnieniem określonych w przepisach minimalnych okresów amortyzacji (art. 22j u.p.d.o.f., art. 16j u.p.d.o.p.). Przyspieszone bądź jednorazowe odpisy amortyzacyjne powodują co do zasady efekt odroczenia opodatkowania w wyniku szybszego uznania ceny nabycia (kosztów wytworzenia) za koszty uzyskania przychodów. Całkowita wielkość kosztów z tytułu odpisów amortyzacyjnych nie ulega jednak zmianie, ponieważ odpowiada on wartości początkowej 95 Marcin Jamroży nabytego lub wytworzonego składnika majątku. Przy tego rodzaju przesunięciu w czasie dochodu powstają (co do zasady okresowe) różnice w obciążeniu podatkowym, prowadzące do okresowych oszczędności podatkowych. Ponieważ „oszczędność podatkowa” może zostać ulokowana np. w formie oprocentowanej lokaty bankowej, to powstanie korzystny tzw. podatkowy efekt odsetkowy (przy założeniu, że podatnik generuje dochody podatkowe). Przykład. Spółka z o.o., która działalność gospodarczą rozpoczęła w grudniu 2007 r., wprowadziła w tym miesiącu do ewidencji środków trwałych maszynę do przerobu rud metali o wartości 100 tys. zł (10% stawka amortyzacyjna). Spółka może jeszcze w 2007 r. dokonać jednorazowego odpisu amortyzacyjnego, czyli obniżyć podstawę opodatkowania o 100 tys. zł i tym samym należny podatek dochodowy o kwotę 19 tys. zł. Oszczędność podatkowa w 2007 r. w następstwie dokonania jednorazowego odpisu amortyzacyjnego wiąże się jednak z odpowiednim zwiększeniem obciążeń podatkowych w kolejnych latach (brak kosztów w postaci np. liniowych odpisów amortyzacyjnych). Z perspektywy 10-letniego okresu amortyzacji liniowej nominalna oszczędność podatkowa wynosi 0 – przy założeniu uzyskiwania przez spółkę w tym okresie dochodów podatkowych. Jednocześnie następuje przesunięcie w czasie płatności podatku dochodowego. Jeżeli sp. z o.o. zainwestuje wolne – w wyniku odroczenia opodatkowania – środki pieniężne, to uzyska określony zwrot z inwestycji, np. w wysokości 10% rocznie. W takim wypadku podatkowy efekt odsetkowy za sam 2008 r. może wynieść nawet do 1900 zł (10% × 19 000 zł). Do trwałego zmniejszenia obciążenia podatkowego mogłoby dojść w razie wystąpienia tzw. efektu stawki podatkowej lub efektu progresji. Efekt stawki podatkowej powstaje w wyniku zmian stawek podatkowych, skutkujących trwałą zmianą obciążenia podatkowego. Korzystne dla podatnika np. jest skorzystanie z podwyższonego odpisu amortyzacyjnego przed (planowanym) obniżeniem stawek podatkowych. Obniżki stawek podatkowych, np. w podatku dochodowym od osób fizycznych od 2009 r. (skala 18%, 32%), powinny skłaniać podatników do wyboru przyspieszonej amortyzacji (jeszcze w 2008 r.), w tym w postaci jednorazowych odpisów amortyzacyjnych, w celu wcześniejszego (przy wyższych stawkach) wykazania kosztów podatkowych. Efekt progresji powstaje w przypadku progresywnych skal podatkowych, takich jak skala podatku dochodowego od 96 Podatkowe instrumenty wspierania rozwoju przedsiębiorstw osób fizycznych zapisana w art. 27 ust. 1 u.p.d.o.f.15. Progresja powoduje, że wraz ze wzrostem dochodu podatkowego zwiększa się ponad proporcjonalnie ciężar podatkowy. Należy mieć również na uwadze wzajemne zależności pomiędzy różnymi formami wsparcia podatkowego. Na przykład preferencje taryfowe (zwolnienia) w specjalnych strefach ekonomicznych niweczą korzyści odsetkowe wynikające np. z przyspieszonej amortyzacji. Umowa leasingu Szybsze zaliczenie do kosztów uzyskania przychodów wydatków poniesionych na nabycie środka trwałego (lub wartości niematerialnych i prawnych) jest możliwe w przypadku używania środków trwałych na podstawie umowy leasingu (tzw. operacyjnego16), w wyniku której odpisów amortyzacyjnych w podstawowym okresie dokonuje finansujący (zob. w szczególności art. 23b u.p.d.o.f.; art. 17b u.p.d.o.p.). W przypadku takiej umowy w podstawowym okresie jej trwania kosztem podatkowym korzystającego (leasingobiorcy) jest cała rata leasingowa (obejmująca część kapitałową i odsetkową), natomiast finansujący (leasingodawca) dokonuje podatkowych odpisów amortyzacyjnych. Okres trwania umowy leasingu jest z reguły krótszy niż normatywny okres amortyzacji, tj. okres amortyzacji wynikający z zastosowania (liniowych) stawek amortyzacyjnych określonych w wykazie stawek amortyzacyjnych, stąd może powstać korzystny efekt odsetkowy. Porównując finansowanie nabycia (wytworzenia) środka trwałego kredytem inwestycyjnym z finansowaniem w formie leasingu, w rachunku opłacalności należy zestawić ze sobą koszty odsetkowe i odpisy amortyzacyjne (przy zakupie na kredyt) oraz koszty z tytułu rat leasingowych. Efekt odsetkowy wynika z uwzględnienia w różnym czasie kosztów podatkowych – odpisów amortyzacyjnych (przy zakupie na kredyt) oraz kalkulacyjnych odpisów amortyzacyjnych skalkulowanych w racie leasingowej. O korzyściach podatkowych leasingu można mówić jednak dopiero wtedy, gdy uwzględnia się jednocześnie obciążenie podatkowe leasingoZob. szerzej S. Kudert, M. Jamroży, Optymalizacja opodatkowania, op. cit., s. 274 i n. Nazewnictwo „leasing operacyjny” dla określonego rodzaju umowy leasingu nie wynika z przepisów podatkowych, a z praktyki gospodarczej. Warunkami leasingu operacyjnego jest umowa zawarta na czas oznaczony, stanowiący co najmniej 40% normatywnego okresu amortyzacji (dla rzeczy ruchomych lub wartości niematerialnych i prawnych) albo 10 lat (dla nieruchomości), z której wynika, że suma ustalonych opłat odpowiada co najmniej wartości początkowej środków trwałych lub wartości niematerialnych i prawnych. 15 16 97 Marcin Jamroży biorcy i leasingodawcy i jest ono niższe niż przy finansowaniu kredytem17. Stąd finansowanie w formie leasingu konkuruje często z przyczyn pozapodatkowych z klasycznym finansowaniem kredytowym, np. mniej restrykcyjne warunki finansowania inwestycji. Przychody (dochody) wolne od podatku Zwolnienie (bądź wyłączenie) określonych przychodów (dochodów) spod opodatkowania może prowadzić do uzyskania trwałej oszczędności podatkowej. Należy w szczególności wskazać na zwolnienie od podatku dochodowego dochodów uzyskanych z działalności prowadzonej na podstawie zezwolenia na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, w granicach zakreślonych w ustawie z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej18 (art. 21 ust. 1 pkt 63a u.p.d.o.f., art. 17 ust. 1 pkt 34 u.p.d.o.p.). Przedsiębiorcy mogą korzystać z pomocy publicznej w formie regionalnej pomocy inwestycyjnej (związanej z inwestycją w środki trwałe lub wartości niematerialne i prawne) bądź regionalnej pomocy na zatrudnienie (związanej z utworzeniem nowych miejsc pracy)19. Zwolnieniu od podatku podlegają również dochody uzyskane przez podatników od rządów państw obcych, organizacji międzynarodowych lub międzynarodowych instytucji finansowych, pochodzące ze środków bezzwrotnej pomocy, w tym także ze środków z programów ramowych badań, rozwoju technicznego i prezentacji Unii Europejskiej i z programów NATO, przyznanych na podstawie jednostronnej deklaracji lub umów zawartych z tymi państwami, organizacjami lub instytucjami przez Radę Ministrów, właściwego ministra lub agencje rządowe; w tym również w przypadkach, gdy przekazanie tych środków jest dokonywane za pośrednictwem podmiotu upoważnionego do rozdzielania środków bezzwrotnej pomocy zagranicznej na rzecz podmiotów, którym służyć ma ta pomoc (art. 21 ust. 1 pkt 46 u.p.d.o.f., art. 17 ust. 1 pkt 23 u.p.d.o.p.). Zwolnienie obejmuje też zasadniczo dotacje otrzymane z budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zob. tzw. model NAL (ang. net advantage of leasing); NAL to wartość obecna wydatków związanych z zakupem aktywa sfinansowanym kredytem – wartość obecna wydatków związanych z leasingiem aktywa. Zob. np. E. Schult, Betriebswirtschaftliche Steuerlehre, München 1996, s. 355 i n. 18 Dz.U. nr 123, poz. 1291 ze zm. 19 Zob. J. Krzak, Wpływ specjalnych stref ekonomicznych na rozwój przedsiębiorstw, w niniejszym tomie, s. 69–88. 17 98 Podatkowe instrumenty wspierania rozwoju przedsiębiorstw Inna grupa preferencji tego rodzaju dotyczy wyłączeń określonych przysporzeń majątkowych z przychodów podatkowych, z czym wiążą się zasadniczo trwałe oszczędności podatkowe. I tak do przychodów podatkowych nie zalicza się kwot stanowiących równowartość umorzonych zobowiązań, w tym także z tytułu pożyczek (kredytów), jeżeli umorzenie zobowiązań jest związane z bankowym postępowaniem ugodowym w rozumieniu przepisów o restrukturyzacji finansowej przedsiębiorstw i banków, postępowaniem upadłościowym, z możliwością zawarcia układu w rozumieniu przepisów prawa upadłościowego i naprawczego, lub realizacją programu restrukturyzacji na podstawie odrębnych ustaw20 (art. 12 ust. 4 pkt 8 u.p.d.o.p.). Oznacza to, że przedsiębiorca, który w momencie powstania zobowiązania ujął je jako koszt uzyskania przychodów, nie musi w momencie jego umorzenia – w związku np. z realizacją określonego programu restrukturyzacji – odnosić go do przychodów podatkowych. Natomiast w odniesieniu do przychodów otrzymanych w związku z finansowaniem środków trwałych lub wartości niematerialnych i prawnych nie można mówić o definitywnym zwolnieniu takich przychodów spod opodatkowania. Obecne regulacje ustawowe w podatkach dochodowych w zakresie opodatkowania dotacji, subwencji, dopłat otrzymanych na pokrycie kosztów albo jako zwrot wydatków związanych z otrzymaniem, zakupem albo wytworzeniem we własnym zakresie środków trwałych lub wartości niematerialnych i prawnych, od których dokonuje się odpisów amortyzacyjnych, polega na zwolnieniu lub wyłączeniu tego rodzaju przychodów spod opodatkowania (art. 14 ust. 2 pkt 2 udpof, art. 17 ust. 1 pkt 21 u.p.d.o.p.). Jednocześnie nie mogą stanowić kosztów uzyskania przychodów wydatki związane z przychodami wolnymi od podatku, jak też koszty z tytułu odpisów amortyzacyjnych od części wartości środków trwałych (lub wartości niematerialnych i prawnych), odpowiadającej wydatkom zwróconym podatnikowi Zob. programy restrukturyzacyjne na podstawie ustaw: a) z 26 listopada 1998 r. o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej oraz szczególnych uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych (Dz.U. nr 162, poz. 1112 ze zm.), b) z 7 października 1999 r. o wspieraniu restrukturyzacji przemysłowego potencjału obronnego i modernizacji technicznej Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 83, poz. 932 ze zm.), c) z 14 lipca 2000 r. o restrukturyzacji finansowej górnictwa siarki (Dz.U. nr 74, poz. 856), d) z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” (Dz.U. nr 84, poz. 948 ze zm.), e) z 24 sierpnia 2001 r. o restrukturyzacji hutnictwa żelaza i stali (Dz.U. nr 111, poz. 1196 ze zm.), f) z 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz.U. nr 78, poz. 684 ze zm.). 20 99 Marcin Jamroży w jakiejkolwiek formie, odliczonym od podstawy opodatkowania lub od składników nabytych nieodpłatnie, jeżeli nabycie to nie stanowi przychodu do opodatkowania (art. 7 ust. 3 pkt 3, art. 16 ust. 1 pkt 48, art. 16 ust. 1 pkt 63 u.p.d.o.p., analogiczne regulacje zawiera u.p.d.o.f.). W rezultacie zmniejszenia wielkości odpisów amortyzacyjnych, uznawanych za koszty podatkowe, dotacje, subwencje czy dopłaty podlegają w sposób pośredni opodatkowaniu przez okres amortyzacji określonego środka trwałego (podstawa opodatkowania w kolejnych okresach jest odpowiednio wyższa). O jedynie przejściowej oszczędności podatkowej można mówić przykładowo również w przypadku przychodów, które w rozumieniu przepisów o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych21 zwiększają ten fundusz (art. 14 ust. 3 pkt 5 u.p.d.o.f., art. 12 ust. 4 pkt 5 u.p.d.o.p.). Wprawdzie tego rodzaju przychodów nie zalicza się do przychodów podlegających opodatkowaniu (wyłączenie), ale późniejsze wydatki na działalność socjalną nie stanowią kosztów uzyskania przychodów. Ulga na nowe technologie Od 1 stycznia 2006 r. podatnicy mają prawo do odliczenia od podstawy opodatkowania 50% kwoty wydatków poniesionych na nabycie nowych technologii (art. 26c u.p.d.o.f., art. 18b u.p.d.o.p.). Za nowe technologie uważa się wiedzę technologiczną w postaci wartości niematerialnych i prawnych, w szczególności wyniki badań i prac rozwojowych, która umożliwia wytwarzanie nowych lub udoskonalonych wyrobów lub usług i która nie jest stosowana na świecie przez okres dłuższy niż ostatnie 5 lat. Dokumentem potwierdzającym innowacyjność nowej technologii jest opinia niezależnej od podatnika jednostki naukowej w rozumieniu ustawy z 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki (Dz.U. nr 238, poz. 2390 ze zm). Podstawą ustalenia wielkości odliczenia jest kwota wydatków poniesionych przez podatnika na nabycie – od jakiegokolwiek podmiotu – nowej technologii, uwzględnionych w wartości początkowej, w części, w jakiej została zapłacona podmiotowi uprawnionemu w roku podatkowym, w którym nową technologię wprowadzono do ewidencji środków trwałych, oraz wartości niematerialnych i prawnych lub w roku następującym po tym roku, oraz w której nie została zwrócona podatnikowi w jakiejkolwiek formie. Jeżeli podatnik ponosi stratę lub osiąga za niski dochód w roku, w którym poniesiono wydatki na nabycie nowych technologii, odliczenia odpowiednio 21 Zob. ustawa z 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, Dz.U. z 1996 r. nr 70, poz. 335 ze zm. 100 Podatkowe instrumenty wspierania rozwoju przedsiębiorstw w całej kwocie lub w pozostałej części dokonuje się w zeznaniach podatkowych za kolejno następujące po sobie 3 lata podatkowe. Należy zwrócić uwagę, że do odliczeń z tego tytułu nie stosuje się art. 23 ust. 1 pkt 45 u.p.d.o.f. (odpowiednio art. 16 ust. 1 pkt 48 u.p.d.o.p.), zgodnie z którymi nie uznaje się za koszty podatkowe odpisów amortyzacyjnych od tej części wartości początkowej środków trwałych (lub wartości niematerialnych i prawnych), która odpowiada poniesionym wydatkom, odliczonym od podstawy opodatkowania albo zwróconym podatnikowi w jakiejkolwiek formie. Oznacza to, że skorzystanie z ulgi na nabycie nowych technologii oznacza trwałe, a nie jedynie przejściowe, zmniejszenie zobowiązania podatkowego. Warto też odnotować, że przedmiotowa ulga podatkowa została wyłączona z europejskich regulacji dotyczących regionalnej pomocy publicznej. Instrumentami podatkowymi, wspierającymi działalność innowacyjną przedsiębiorców, są również: – możliwość zaliczenia poniesionych kosztów prac rozwojowych do kosztów uzyskania przychodów w roku podatkowym, w którym zostały zakończone, o ile nie mogą być uznane za wartości niematerialne i prawne (art. 22 ust. 7b u.p.d.o.f., art. 15 ust. 4a u.p.d.o.p.). Amortyzacji podlegają koszty prac rozwojowych zakończonych wynikiem pozytywnym, który może być wykorzystany na potrzeby działalności gospodarczej podatnika, jeżeli są spełnione trzy warunki: 1) produkt lub technologia wytwarzania są ściśle zdefiniowane, a dotyczące ich koszty prac rozwojowych wiarygodnie określone; 2) techniczna przydatność produktu lub technologii została przez podatnika odpowiednio udokumentowana i na tej podstawie podatnik podjął decyzję o wytwarzaniu tych produktów lub stosowaniu technologii; 3) z dokumentacji dotyczącej prac rozwojowych wynika, że koszty prac rozwojowych zostaną pokryte przez spodziewane przychody ze sprzedaży tych produktów lub zastosowania nowych technologii (art. 22b ust. 2 pkt 2 u.p.d.o.f., art. 16b ust. 2 pkt 2 u.p.d.o.p.), – skrócenie minimalnego okresu amortyzacji od poniesionych kosztów zakończonych prac rozwojowych (jako wartości niematerialnych i prawnych) z 36 miesięcy do 12 miesięcy (art. 22m ust. 1 pkt 3 u.p.d.o.f., art. 16m ust. 1 pkt 3 u.p.d.o.p.)22. 22 Zob. zmiany do ustaw podatkowych wprowadzone przez ustawę z 29 lipca 2005 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz.U. nr 179, poz. 1484 ze zm.), które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. 101 Marcin Jamroży Kredyt podatkowy dla małych przedsiębiorców Mali podatnicy mogą korzystać z tzw. kredytu podatkowego polegającego na odroczeniu płatności podatku dochodowego za rok objęty zwolnieniem, czyli odsunięcie go w czasie (zob. art. 44. ust. 7a i nast. u.p.d.o.f.; art. 25 ust. 11 i nast. u.p.d.o.p.). Celem tej formy pomocy jest przede wszystkim zwiększenie płynności finansowej przedsiębiorcy w początkowej fazie działalności, zwykle charakteryzującej się ponoszeniem wydatków inwestycyjnych. Ulga ta przysługuje zasadniczo w drugim roku działalności gospodarczej, ale jeżeli pierwszy rok podatkowy trwał krócej niż 10 pełnych miesięcy kalendarzowych, to zwolnieniem objęty jest trzeci rok podatkowy. Podatek odroczony podlega rozłożeniu na 5 rat płatnych w pięciu kolejnych latach w wysokości 20 % podatku należnego za ten rok. Pomoc nie przysługuje podatnikom, którzy m.in. w okresie poprzedzającym rok korzystania ze zwolnienia zatrudniali na podstawie umowy o pracę mniej niż 5 osób w przeliczeniu na pełne etaty. Z kolei podatnicy tracą prawo do zwolnienia (w okresie korzystania z niego albo w pięciu następnych latach podatkowych!) w wypadku m.in. zmniejszenia przeciętnego zatrudnienia o więcej niż 10% w stosunku do najwyższego przeciętnego miesięcznego zatrudnienia w roku poprzedzającym rok podatkowy czy też uzyskania średnich przychodów niższych niż 1000 euro miesięcznie. Ocena obowiązujących rozwiązań Polski ustawodawca podatkowy nie stosuje żadnych wyrafinowanych instrumentów podatkowych służących wspieraniu przedsiębiorczości, z wyjątkiem zwolnień dochodów uzyskiwanych w specjalnych strefach ekonomicznych. W porównaniu do większości ustawodawstw europejskich polskie regulacje podatkowe w zakresie amortyzacji są moim zdaniem nadmiernie restrykcyjne (vide warunki lub limity dla dokonywania przyspieszonych odpisów amortyzacyjnych). Na poparcie tej tezy można dodatkowo wskazać następujące przykłady: – Nie uznaje się za koszty uzyskania przychodów nieplanowych odpisów amortyzacyjnych, wynikających np. z trwałej utraty wartości składnika majątku. Jedynie straty „zrealizowane”, m.in. w wyniku likwidacji (np. złomowania) środka trwałego, mogą stanowić koszt podatkowy. – Nieumorzona część tzw. inwestycji w obcych środkach trwałych, np. w formie nakładów inwestycyjnych poniesionych w dzierżawionej 102 Podatkowe instrumenty wspierania rozwoju przedsiębiorstw hali produkcyjnej nieodpisanych i niezamortyzowanych w związku z rozwiązaniem lub zakończeniem umowy dzierżawy (najmu), jest powszechnie kwestionowana przez organy podatkowe jako koszty podatkowe23. – Nie zalicza się do kosztów uzyskania przychodów odpisów amortyzacyjnych od wartości początkowej środków trwałych (lub wartości niematerialnych i prawnych) nabytych w formie aportu, od tej części ich wartości, która nie została przekazana na utworzenie lub podwyższenie kapitału zakładowego spółki kapitałowej (art. 16 ust. 1 pkt 63 lit. c u.p.d.o.p.). Tego rodzaju wyłączenie z kosztów dotyczy również amortyzacji aportów w postaci know-how (art. 16 ust. 1 pkt 64 u.p.d.o.p.). – Decyzję o metodzie amortyzacji podatkowej podatnik musi podjąć w momencie wprowadzania składnika majątkowego do ewidencji środków trwałych. W obecnym stanie prawnym w trakcie dokonywania odpisów amortyzacyjnych nie można już zmienić metody amortyzacji liniowej na degresywną (art. 22h ust. 2 u.p.d.o.f., art. 16h ust. 2 u.p.d.o.p.). Restrykcje dotyczą też zmiany stawki z wykazu rocznych stawek amortyzacyjnych na stawkę indywidualną w przypadku używanych lub ulepszonych środków trwałych24. – W przypadku zdarzeń restrukturyzacyjnych, takich jak przekształcenie, łączenie czy podział spółek, następca prawnopodatkowy kontynuuje co do zasady wycenę majątku i metody amortyzacji stosowane przez podmiot przekształcony, połączony albo podzielony (art. 16g ust. 9, art. 16h ust. 3 u.p.d.o.p.). Zwiększenie podstawy amortyzacji nie jest możliwe, tym samym polski ustawodawca nie przyznał nawet prawa wyboru w zakresie wyceny przejmowanych składników majątkowych. Zob. z wielu np. interpretację Podkarpackiego Urzędu Skarbowego z 26 stycznia 2006 r., PUS.I/423/80-2/05. Orzecznictwo nie jest natomiast jednolite; zob. niekorzystne dla podatników rozstrzygnięcia np. w wyroku WSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Gl 341/07 lub w wyroku WSA z 6 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Gd 114/07, a korzystne w wyroku WSA z 13 marca 2007 r., sygn. akt I SA/Wr 53/07. W tym ostatnim orzeczeniu sąd uznał, że za likwidację środka trwałego uznaje się nie tylko jego fizyczne unicestwienie, ale także zmianę metody prowadzenia działalności gospodarczej, likwidację środka trwałego w związku z jego zużyciem technicznym, technologicznym lub moralnym, wycofanie go z ewidencji środków trwałych. 24 Zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 362/04; wyrok WSA z 2 lutego 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 727/04. 23 103 Marcin Jamroży – Od lat ustawodawca dyskryminuje podatkowo samochody osobowe stanowiące składniki majątku przedsiębiorstwa. Na przykład, kosztami uzyskania przychodów nie są odpisy z tytułu zużycia samochodu osobowego, w części ustalonej od wartości samochodu przewyższającej równowartość 20 tys. euro (art. 23 ust. 1 pkt 4 u.p.d.o.f., art. 16 ust. 1 pkt 4 u.p.d.o.p.). Samochodów osobowych nie można amortyzować według metody degresywnej (art. 22k ust. 1 u.p.d.o.f., art. 16k ust. 1 u.p.d.o.p.) ani dokonywać jednorazowych odpisów amortyzacyjnych (art. 22k ust. 7 u.p.d.o.f., art. 16k ust. 7 u.p.d.o.p.). Kosztów podatkowych nie stanowią również straty w wyniku utraty lub likwidacji samochodów, jeżeli nie były one objęte ubezpieczeniem dobrowolnym (art. 23 ust. 1 pkt 48 u.p.d.o.f., art. 16 ust. 1 pkt 50 u.p.d.o.p.). – Obowiązujące regulacje podatkowe w zakresie amortyzacji degresywnej nie przyznają już możliwości podwyższenia stawek podanych w wykazie stawek amortyzacyjnych o współczynnik nie wyższy niż 3,0 (przy zastosowaniu metody degresywnej) w przypadku używania środków trwałych w zakładzie położonym np. na terenie gminy o szczególnym zagrożeniu wysokim bezrobociem strukturalnym (art. 22k ust. 2 u.p.d.o.f., art. 16k ust. 2 u.p.d.o.p.). Stosowne rozporządzenie Rady Ministrów z 20 kwietnia 2004 r.25 zachowało moc do 31 grudnia 2005 r. Należy mieć na uwadze, że przyspieszona amortyzacja nie prowadzi do trwałych oszczędności podatkowych. Umożliwia ona szybsze zaliczenie do kosztów podatkowych wartości nakładów inwestycyjnych na nabycie lub wytworzenie środków trwałych (lub wartości niematerialnych i prawnych), co w konsekwencji powoduje jedynie przesunięcie w czasie dochodu i płatności podatku dochodowego. Stąd można mówić o korzyści w postaci efektu odsetkowego – kwota wynikająca z przesunięcia w czasie płatności podatku może zostać ulokowana np. na rynku kapitałowym. Dla przedsiębiorców, którzy nie generują dochodu podatkowego, lecz straty podatkowe, przyspieszona amortyzacja nie oznacza jednak żadnego wsparcia podatkowego. 25 Dz.U. nr 99, poz. 1001. Zob. też A. Biedacha, Amortyzacja środków trwałych używanych w zakładzie położonym na terenie gminy o szczególnym zagrożeniu wysokim bezrobociem strukturalnym albo w gminie zagrożonej recesją i degradacją społeczną, komentarz w Vademecum Doradcy Podatkowego, Warszawa 2008. 104 Podatkowe instrumenty wspierania rozwoju przedsiębiorstw Również w odniesieniu do zwolnień od podatku dotacji otrzymanych w zawiązku z finansowaniem nabycia lub wytworzenia środków trwałych lub wartości niematerialnych i prawnych nie można mówić o definitywnym zwolnieniu takich przychodów spod opodatkowania. Odroczenie opodatkowania prowadzi z reguły jedynie do korzyści wynikających z efektu odsetkowego lub efektu stawki podatkowej, przy założeniu uzyskiwania dochodów przez podatnika. W razie wystąpienia straty w roku otrzymania dotacji, zwolnienie jej spod opodatkowania może spowodować zwiększenie obciążenia podatkowego przedsiębiorcy! Skutek zilustrowany jest poniżej. Przykład. W grudniu 2007 r. spółka z o.o. miała możliwość sfinansowania w pełnej wysokości wydatku na nabycie specjalistycznych urządzeń technicznych (1 mln zł), przy czym mogła to być: – albo dotacja wolna od podatku z budżetu gminy, na obszarze której prowadzi działalność gospodarczą, – albo darowizna od podmiotów zainteresowanych realizacją określonego projektu inwestycyjnego, która podlega opodatkowaniu. Prognozowany dochód lub strata podatkowa, bez uwzględnienia przychodów i kosztów związanych z zakupem środka trwałego, są następujące (w tys. zł): Lata Dochód (strata) 2007 -1000 2008 125 2009 125 2010 125 2011 125 2012 125 2013 125 2014 125 2015 125 Przyjmujemy, że stawka podatku dochodowego w latach 2008–2015 będzie wynosić t = 19%. Dla uproszczenia nie dyskontujemy dochodu (zobowiązania podatkowego) na moment dokonania porównania obu alternatyw. W przypadku sfinansowania zakupu dotacją wolną od podatku nie wystąpi ani zwiększenie, ani zmniejszenie dochodu (straty) w żadnym okresie, a uwzględniając rozliczenie straty w kolejnych pięciu latach (2008–2012) zobowiązanie podatkowe wystąpi w latach 2013–2015. Lata Dochód (strata) Zobowiązanie podatkowe 2007 -1000 2008 125 2009 125 20010 125 2011 125 2012 125 2013 125 2014 125 2015 125 0 0 0 0 0 0 23,75 23,75 23,75 105 Marcin Jamroży Natomiast w przypadku sfinansowania zakupu darowizną w żadnym roku nie wystąpi dochód do opodatkowania (ze względu na odpisy amortyzacyjne uznawane za koszty podatkowe). Lata Dochód (strata)* Dochód** (zobowiązanie podatkowe) 2007 -1000 2008 125 2009 125 2010 125 2011 125 2012 125 2013 125 2014 125 2015 125 0 0 0 0 0 0 0 0 0 ** Dochód (strata) przed uwzględnieniem zakupu środka trwałego. ** Dochód (strata) po uwzględnieniu zakupu środka trwałego. W pierwszym momencie wniosek, że przyjęcie darowizny podlegającej opodatkowaniu jest finansowo bardziej opłacalne niż otrzymanie dotacji wolnej od podatku, może być zaskakujący. Jednak otrzymywanie przez przedsiębiorców dotacji wolnych od podatku w latach generowania przez nich strat podatkowych nie stanowi korzyści podatkowej (wręcz odwrotnie). Odwołując się do doświadczeń zagranicznych, można wskazać przykład Niemiec. Dotacje inwestycyjne (niem. Investitionszulagen) w tym kraju są wolne od podatku, a jednocześnie nie zmniejszają one wielkości odpisów amortyzacyjnych uznawanych dla celów podatkowych. Ich wysokość wynosi zasadniczo 10% (dla dużych przedsiębiorców) lub 20% (dla małych i średnich przedsiębiorców) ceny nabycia lub kosztów wytworzenia środków trwałych. Dotacje takie nie wpływają na płatności podatkowe, skutkując trwałym – w odróżnieniu od aktualnie obowiązujących rozwiązań polskich – zmniejszeniem ciężaru podatkowego26. W niektórych państwach UE mali przedsiębiorcy płacą podatek dochodowy według stawki niższej niż podstawowa, np. w 2008 r. w Wielkiej Brytanii – 21% CIT (zamiast 28%), a w Hiszpanii – 25% CIT (zamiast 30%). Bardziej efektywne zachęty inwestycyjne stanowią premie (bonusy) inwestycyjne. Premia inwestycyjna jako instrument wsparcia przedsiębiorczości nie jest traktowana na równi z odpisami amortyzacyjnymi. Suma dokonywanych odliczeń z tytułu wydatków inwestycyjnych przewyższa cenę nabycia lub koszt wytworzenia środka trwałego (wartości niematerialnej lub prawnej). W rezultacie przedsiębiorca może uzyskać nie tylko korzyst26 Zob. też S. Kudert, M. Jamroży, Wybór miejsca prowadzenia działalności a optymalizacja opodatkowania, „Przegląd Przedsiębiorstwa” 2003, nr 11, s. 11 i n. 106 Podatkowe instrumenty wspierania rozwoju przedsiębiorstw ny efekt podatkowy (wynikający z przyspieszonej amortyzacji), lecz dodatkowo trwałe korzyści podatkowe (w kwocie przyznanej premii). W aktualnym stanie prawnym odliczenia wydatków z tytułu ulgi na nabycie nowych technologii oznaczają efektywne zmniejszenie obciążeń podatkowych. Polskiemu ustawodawcy znane są też rozwiązania w zakresie premii inwestycyjnych. Uregulowania w przedmiocie podatkowych ulg inwestycyjnych powiązanych z tzw. premią inwestycyjną zostały wprowadzone w 1994 r.27, natomiast w związku ze zmianą polityki podatkowej (obniżenie stawek podatku dochodowego w zamian za likwidację ulg) przestały obowiązywać w 2000 r. (osoby prawne) lub w 2001 r. (osoby fizyczne). Podatnicy mogli odliczyć od podstawy opodatkowania faktycznie poniesione wydatki inwestycyjne, w szczególności na zakup rzeczowego majątku trwałego. Ta forma wspierania inwestycji polegała zasadniczo na dokonywaniu „specjalnych odpisów amortyzacyjnych”, tj. odliczenia w danym roku od podstawy opodatkowania tzw. wydatków inwestycyjnych do maksymalnej kwoty 15 lub 30%28 dochodu oraz w następnym roku podatkowym tzw. premii inwestycyjnej w wysokości połowy wydatków inwestycyjnych odliczonych w poprzednim roku, nie więcej jednak niż 15% dochodu. Korzystanie z podatkowych ulg inwestycyjnych zostało uzależnione od spełnienia szeregu restrykcyjnych warunków, w tym w szczególności od osiągnięcia określonego wskaźnika rentowności (udziału dochodu w przychodach) bądź braku zaległości podatkowych przekraczających 3% kwoty zobowiązań podatkowych (odrębnie dla każdego podatku). Podatnicy tracili ponadto prawo do ulgi w razie przeniesienia w jakiejkolwiek formie własności składników majątkowych, z którymi związane były ulgi, likwidacji działalności lub ogłoszenia upadłości29. Zob. rozporządzenie Rady Ministrów z 25 stycznia 1994 r. w sprawie odliczeń od dochodu wydatków inwestycyjnych oraz obniżek podatku dochodowego (Dz.U. nr 18, poz. 62 ze zm.) ze skutkiem od 1 stycznia 1997 r., zob. art. 26a u.p.d.o.f. oraz art. 18a u.p.d.o.p. 28 W przypadku poniesienia wydatków na określone cele uprzywilejowane (np. związane ze sprzedażą produktów rybnych lub z wdrażaniem systemu jakości ISO 9000) wielkość graniczna ulegała podwyższeniu do 30% (art. 26a ust. 14 u.p.d.o.f. lub art. 18a ust. 12 u.p.d.o.p.). 29 Szerzej na temat ulg inwestycyjnych zob. np. Prawo podatkowe przedsiębiorców, H. Litwińczuk (red.), Warszawa 2006, s. 319 i n. Autorka przede wszystkim krytycznie odniosła się do ograniczenia stosowania ulg inwestycyjnych tylko do przedsiębiorców, którzy mogli się wykazać stosunkowo wysokim wskaźnikiem rentowności, a właśnie 27 107 Marcin Jamroży Z kolei sam instrument podatkowy w postaci kredytu podatkowego przyznawanego małym podatnikom zasługuje na aprobatę. Jednak z uwagi na restrykcyjne regulacje w zakresie jego przyznawania względnie utraty prawa do zwolnienia nie cieszy się on popularnością wśród podatników. Nadmierny rygoryzm prawny skutecznie blokuje korzystanie z pomocy, niwecząc tym samym założony cel wsparcia fiskalnego przedsiębiorców. Moim zdaniem, z perspektywy ograniczania barier w rozwoju przedsiębiorczości krytycznie należy odnieść się już do samego sposobu ustalania dochodu podstawowego (podstawy opodatkowania). Brak powiązania dochodu podatkowego z wynikiem bilansowym przyczynia się do występowania wielu zbędnych powtórzeń w tekście ustaw podatkowych (vide katalog przychodów podatkowych), przyczyniając się do nieprzejrzystości materii ustawowej i wątpliwości interpretacyjnych. O ile poziom stawki podatku dochodowego dla przedsiębiorców (19%) – w porównaniu z państwami „starej” Unii Europejskiej – jest zachęcający, o tyle polskie przepisy podatkowe w zakresie ustalania podstawy opodatkowania nie są już bynajmniej przyjazne przedsiębiorcom. O efektywnym poziomie obciążenia podatkowego decydują obydwie wielkości (stawka i podstawa opodatkowania). Lista wydatków niestanowiących kosztów uzyskania przychodów jest niestety imponująca, a jej krytyka wykraczałaby nie tylko poza ramy tego artykułu30. Wnioski Instrument podatkowy w postaci przyspieszonej amortyzacji umożliwia przesunięcie w czasie płatności podatku dochodowego i w konsekwencji powstanie korzyści w postaci efektu odsetkowego. W przypadku skal progresywnych lub zmian stawek podatku mogą wystąpić dodatkowe efekty: progresji oraz stawki podatkowej. Jednak dla przedsiębiorców, którzy nie generują dochodu podatkowego, lecz straty podatkowe, przyspieszona amortyzacja nie stanowi pomocy. Aktualnie obowiązujące w polskim prawie podatkowym regulacje w zakresie amortyzacji nie przyznają podatnikom dodatkowych – definitywnych – korzyści podatkowych (np. w postaci tzw. premii inwestycyjnej), ponieważ suma odpisów amortyzacyjnych nie przedsiębiorcy o słabszej kondycji gospodarczej mogliby dzięki ulgom osiągnąć stopniowo wyższy wskaźnik rentowności. 30 Zob. np. postulaty zmian podatkowych zgłaszane przez ekspertów i przedsiębiorców w ramach prac Komisji „Przyjazne Państwo”. 108 Podatkowe instrumenty wspierania rozwoju przedsiębiorstw może przekroczyć wartości początkowej środków trwałych. Dotyczy to odpowiednio skutków zwolnienia od podatku dotacji, subwencji czy dopłat otrzymanych na pokrycie kosztów związanych z otrzymaniem, zakupem albo wytworzeniem we własnym zakresie środków trwałych lub wartości niematerialnych i prawnych. Zaletę podatkową leasingu operacyjnego można również upatrywać jedynie w optymalnym rozłożeniu w czasie opłat leasingowych i tym samym w powstaniu korzystnego efektu odsetkowego. Bardziej efektywnym instrumentem jest ulga na nabycie nowych technologii. Odliczenia od podstawy opodatkowania kwot z tytułu tej ulgi oznaczają bowiem trwałe, a nie jedynie przejściowe, zmniejszenie zobowiązania podatkowego. Moim zdaniem, występuje wyraźna potrzeba uporządkowania materii ustawowej, co jedynie w niewielkim stopniu czyni tegoroczna nowelizacja ustaw podatkowych31. Jednak kierunek zmian służących rozwojowi przedsiębiorczości zależy od założeń polityki podatkowej przyjętej przez rząd (dalsza redukcja stawek podatku versus wprowadzenie ulg podatkowych przy niezmienionych względnie podwyższonych stawkach podatku dochodowego). Bibliografia A. Biedacha, Amortyzacja środków trwałych używanych w zakładzie położonym na terenie gminy o szczególnym zagrożeniu wysokim bezrobociem strukturalnym albo w gminie zagrożonej recesją i degradacją społeczną, komentarz w Vademecum Doradcy Podatkowego, Warszawa 2008. Finanse publiczne i prawo finansowe, C. Kosikowski, E. Ruśkowski (red.), Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2003. A. Gomułowicz, J. Małecki, Podatki i prawo podatkowe, LexisNexis, Warszawa 2004. S. Kudert, Der Einfluss von Unternehmenssteuern auf die Standortwahl, WISU 1991. S. Kudert, M. Jamroży, Optymalizacja opodatkowania dochodów przedsiębiorców, Wolter Kulwer Polska, Warszawa 2007. W. Nykiel, Ulgi i zwolnienia w konstrukcji prawnej podatku, Warszawa 2002. 31 Zob. ustawa z 6 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o podatku od osób prawnych oraz niektórych innych ustaw 109 Marcin Jamroży Prawo podatkowe przedsiębiorców, H. Litwińczuk (red.), Warszawa 2006. E. Schult, Betriebswirtschaftliche Steuerlehre, München 1996. J.E. Stiglitz, Economics of the Public Sector, New York – London 1986. M. Jamroży, M. Sobieszek, Wybór optymalnej podatkowo formy prowadzenia działalności w Niemczech, „Monitor Podatkowy” 2008, nr 7. S. Kudert, M. Jamroży, Wybór miejsca prowadzenia działalności a optymalizacja opodatkowania, „Przegląd Przedsiębiorstwa” 2003, nr 11. Ustawa z 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, Dz.U. z 2000 r. nr 54, poz. 654 ze zm. Ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, Dz.U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm. Ustawa z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, Dz.U. nr 123, poz. 1291 ze zm. Ustawa z 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, Dz.U. z 1996 r. nr 70, poz. 335 ze zm. Ustawa z 29 lipca 2005 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej, Dz.U. nr 179, poz. 1484 ze zm. Rozporządzenie Rady Ministrów z 25 stycznia 1994 r. w sprawie odliczeń od dochodu wydatków inwestycyjnych oraz obniżek podatku dochodowego, Dz.U. nr 18, poz. 62 ze zm. Wyrok NSA z 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 362/04 Wyrok WSA z 2 lutego 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 727/04 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 listopada 1997 r., sygn. akt K 26/97 110 Dorota Grodzka Instrumenty wspierania działalności przedsiębiorstw przez jednostki samorządu terytorialnego Wstęp Prowadzenie działalności gospodarczej uwarunkowane jest różnymi czynnikami występującymi zarówno na poziomie krajowym, regionalnym, jak i lokalnym. Działania wobec przedsiębiorstw muszą być zatem prowadzone równolegle we wszystkich płaszczyznach. Konieczne jest przede wszystkim stosowanie instrumentów ogólnych, takich jak np. reforma sektora finansów publicznych, stworzenie systemu podatkowego promującego inwestycje czy likwidowanie ograniczeń biurokratycznych. Niezbędne jest również podjęcie stosownych działań na poziomie samorządu terytorialnego. Od 1 stycznia 1999 r. obowiązuje w Polsce trójszczeblowa struktura samorządu terytorialnego: samorząd gminny, samorząd powiatowy oraz samorząd województwa. Zwiększeniu uległa odpowiedzialność władz samorządowych za szeroko pojęty rozwój lokalny, a także kompetencje do samodzielnego podejmowania decyzji i kształtowania polityki finansowej. Zadaniem władz lokal B. Słomińska, Gmina w procesach stymulowania przedsiębiorczości, „Samorząd Terytorialny” 2007, nr 3, s. 19. 111 Dorota Grodzka nych stało się m.in. stworzenie odpowiednich warunków do rozwoju gospodarczego danej jednostki terytorialnej, co wiąże się ze stworzeniem sprzyjającego klimatu dla przedsiębiorców. Jednostki samorządu, a szczególnie gminy, zostały wyposażone w pewne instrumenty, które mogą służyć temu celowi. Zalicza się do nich np. możliwość opracowywania programów i strategii, przygotowanie budżetu, uprawnienia regulacyjne w sferze prawa podatkowego i zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek dbania przez jednostki samorządu terytorialnego (dalej: JST) o rozwój gospodarczy i wspieranie przedsiębiorstw jest nie tylko ich obowiązkiem ustawowym, ale wynika również z uzależnienia ich dochodów od wpływów z podatków od osób fizycznych i prawnych, a więc od liczby i kondycji finansowej mieszkających i działających w gminie podatników. W artykule podjęto próbę przedstawienia roli JST w systemie wspierania przedsiębiorczości. Pojęcie to jest różnie definiowane i interpretowane. W niniejszej publikacji przyjęto, za Komisją Europejską, iż pojęcie „przedsiębiorczości” można utożsamić ze skłonnością do zakładania nowych przedsiębiorstw, podejmowania nowych inwestycji i tworzenia nowych miejsc pracy. W pierwszym rozdziale zostały omówione zadania samorządu terytorialnego w aspekcie wspierania przedsiębiorczości. W kolejnym podjęto próbę usystematyzowania instrumentów, jakie mogą wykorzystać JST w celu oddziaływania na rozwój przedsiębiorstw na danym terenie. W ostatnim rozdziale zaprezentowano wyniki badań dotyczących zakresu oraz skuteczności stosowania tych instrumentów przez samorządy gminne w wybranych województwach. Wspieranie przedsiębiorczości jako jedno z zadań samorządu terytorialnego Artykuł 163 Konstytucji RP stanowi, że: Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, art. 164 ust. 3 natomiast: Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jedPor. art. 4, 5 oraz 6 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Dz.U. z 2008 r. nr 88, poz. 539. Por. S. Sudoł, Przedsiębiorczość – jej pojmowanie, typy i czynniki ją kształtujące, „Problemy Zarządzania. Przedsiębiorczość” 2008, nr 2(20), s. 9–26. Pkt 7 wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007–2013, Dz.Urz. UE C 54 z 4 marca 2006 r. [za:] I. Postuła, Regionalna pomoc publiczna jako determinanta rozwoju przedsiębiorczości, „Problemy Zarządzania. Przedsiębiorczość” 2008, nr 2(20), s. 137–153. 112 Instrumenty wspierania działalności przedsiębiorstw przez jednostki samorządu… nostek samorządu terytorialnego. Wśród zadań publicznych wyróżnia się zadania własne i zadania zlecone. Te pierwsze obejmują sprawy, które należą do kompetencji gminy, powiatu, województwa i mogą być wykonywane samodzielnie. To zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 166 ust. 1 Konstytucji). Obok zadań własnych, jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania zlecone. Zadanie te wynikają z uzasadnionych potrzeb państwa i mogą być nakładane na JST w drodze ustawy lub na podstawie porozumienia pomiędzy gminą czy powiatem a organem administracji rządowej (art. 166 ust. 2 Konstytucji). Jak wspomniano, samorząd terytorialny w Polsce jest trójszczeblowy. Każdy ze szczebli zasadniczego podziału kraju jest unormowany oddzielną ustawą i podlega odrębnej charakterystyce. Katalog zadań własnych gminy, których realizacja jest niezbędna do zaspokajania potrzeb jej mieszkańców, nie obejmuje działań mających na celu wspieranie tworzenia i rozwoju przedsiębiorstw. Odpowiednie przepisy wymieniają szczegółowo sprawy, które dotyczą zadań własnych gminy. Zasadniczo można przyjąć, że należą do nich sprawy związane z: – infrastrukturą techniczną (np. drogi, kanalizacja, wodociągi, lokalny transport zbiorowy), – infrastrukturą społeczną (np. szkoły, kultura fizyczna, ochrona zdrowia, opieka społeczna), – porządkiem i bezpieczeństwem publicznym (np. bezpieczeństwo sanitarne, ochrona przeciwpożarowa), – ładem przestrzennym i ekologicznym (np. ochrona środowiska, gospodarka terenami, utylizacja odpadów). W przypadku powiatu zadania własne obejmują sprawy o charakterze ponadgminnym w zakresie m.in. edukacji publicznej, ochrony zdrowia, pomocy społecznej, transportu i dróg publicznych, kultury, turystyki, kultury fizycznej, geodezji i kartografii, gospodarki wodnej, ochrony środowiska, Np. ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007 r. nr 155, poz. 1095 ze zm.) stanowi, że ewidencję działalności gospodarczej prowadzi gmina właściwa dla miejsca zamieszkania przedsiębiorcy. Podstawowymi aktami prawnymi dotyczącymi ustroju samorządu terytorialnego w Polsce, a także realizowanych przez niego funkcji są: ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz.1590 ze zm.). Por. art. 7. ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze 2002. 113 Dorota Grodzka rolnictwa, leśnictwa i rybołówstwa, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Do zadań własnych województwa należy określanie strategii rozwoju województwa oraz prowadzenie polityki jego rozwoju. Przepisy ustaw o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa, podobnie jak w przypadku gminy, nie wliczają bezpośrednio do zakresu działania JST wspierania działalności przedsiębiorstw. Wśród zadań powiatu i województwa należy jednak zwrócić uwagę na pozycje: przeciwdziałanie bezrobociu i aktywizacja lokalnego rynku pracy10. Ponadto, jak już wspomniano, na samorządzie wojewódzkim ciąży obowiązek określeniu strategii rozwoju województwa, która powinna uwzględniać m.in. takie cele, jak pobudzanie aktywności gospodarczej oraz podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa. Samorząd województwa prowadzi politykę rozwoju województwa, na którą składa się m.in. tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy, wspieranie rozwoju nauki i współpracy między sferą nauki i gospodarki, popieranie postępu technologicznego oraz innowacji11. Choć w katalogu zadań JST nie można wskazać zadań bezpośrednio odnoszących się do wspierania przedsiębiorstw, to pośrednio jednak już tak. Ponadto, zgodnie z ustawą z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej: organy administracji publicznej (a więc także samorząd terytorialny) wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności wspierają mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców (art. 8 ust. 1). Przepis ten nakłada na organy administracji publicznej obowiązek „przychylności” dla przedsiębiorców w ramach prowadzonej przez nich działalności gospodarczej, stanowiąc pewną wytyczną dla administracji rządowej i samorządowej w ich stosunkach względem przedsiębiorców12. Należy również wspomnieć, że działania wspierające lokalną przedsiębiorczość niewątpliwie wpływają na promocję danego regionu, a ten cel działania został przypisany zarówno gminie, jak i powiatowi oraz województwu13. Ibidem. Por. art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 14 ust. 1 pkt 15 ustawy o samorządzie województwa. 11 Por. art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa. 12 Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, A. Powałowski (red.), Warszawa 2007. 13 Por. art. 7 ust. 1 pkt 18 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 pkt 21 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 11 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie województwa. 10 114 Instrumenty wspierania działalności przedsiębiorstw przez jednostki samorządu… Instrumenty wspierania przedsiębiorstw przez samorząd terytorialny Idea samorządu terytorialnego opiera się na zasadzie subsydiarności (pomocniczości), według której zadania mogące być wykonywane przez jednostki organizacyjne niższego szczebla, nie powinny być powierzane jednostkom wyższego szczebla. Przekazanie zadań i kompetencji na wyższy poziom może nastąpić wówczas, gdy ich wymiar przekracza możliwości i kompetencje jedn ostek poziomu niższego. Gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego, zatem to jej w pierwszej kolejności przydzielane są określone zadania i kompetencje. Ma to swoje odzwierciedlenie w katalogu zadań JST, ale także narzędzi, jakie są w ich dyspozycji. Najszersze instrumentarium wspierania przedsiębiorczości pozostaje w gestii gmin. Do instrumentów, którymi mogą posługiwać się JST, a szczególnie gminy, w procesie stymulowania przedsiębiorczości, należą m.in.14: – plany i programy zadań publicznych o charakterze przestrzennym, finansowym, gospodarczym (strategie rozwoju, plany zagospodarowania przestrzennego, wieloletnie plany i programy inwestycyjne, analizy finansowe), – instrumenty reglamentacyjne polegające na ustanawianiu nakazów i zakazów, zezwoleń i wydawaniu decyzji, – zarządzanie mieniem (udostępnianie gruntów i obiektów komunalnych oraz pomnażanie mienia), – instrumenty bodźcowo–ekonomiczne (np. różnicowanie wysokości podatków i opłat, ustalanie cen za udostępniane mienie i świadczone usługi użyteczności publicznej), – instrumenty instytucjonalne (powoływanie jednostek organizacyjnych realizujących cele związane z rozwojem gospodarki lokalnej), – działania bezpośrednie w sferze przedsięwzięć (np. budowa infrastruktury), – instrumenty informacyjne (np. udostępnianie podmiotom baz danych tworzonych przez organy gminy), – instrumenty polityki społecznej, w tym działalność promocyjna. Duże znaczenie w budowaniu i umacnianiu klimatu sprzyjającego powstawaniu i rozwojowi przedsiębiorstw na danym terenie ma polityka budżetowa realizowana poprzez ustalanie dochodów i wydatków budżetowych. Należy 14 B. Słomińska, Gmina, op. cit., s. 21. 115 Dorota Grodzka podkreślić, że JST mają dużą swobodę w ustalaniu własnych budżetów. Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm.) w dziale IV „Budżet” JST określa, że: Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany w drodze uchwały budżetowej na rok budżetowy (art. 165 ust. 2); zaś przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały, należą do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego (art. 179). Wydatki z budżetów JST są przeznaczone na realizację m.in. zadań własnych, zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych. Ustawa stanowi, że z budżetu JST mogą być udzielane dotacje przedmiotowe dla zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych. Zgodnie z art. 176 ust. 1, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. JST mają zatem możliwości stanowienia o własnych wydatkach, ich kierunkach oraz instytucjach, które wspierają finansowo. Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz zasady ustalania i gromadzenia tych dochodów określa ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2008 r. nr 88, poz. 539). Tabela 1. Przykładowe instrumenty wspierania przedsiębiorstw przez gminy DOCHODOWE WYDATKOWE 1)Ulgi i preferencje dotyczące podatków lokalnych i opłat, w szczególności: – preferencyjne określenie stawek podatkowych, – całkowite lub częściowe zwolnienia podatkowe, – podmiotowe – indywidualne ulgi uznaniowe, – odroczenie lub rozłożenie na raty. 2)Preferencje przy określaniu opłat odprowadzanych przez przedsiębiorców do budżetu gminy. 1)Inwestycje podnoszące atrakcyjność regionu. 2)Wsparcie działalności funkcjonujących na terenie gmin instytucji wspierania biznesu. 3)Instrumenty informacyjno-promocyjne (zachęcające do lokowania inwestycji w gminie, np. broszury czy foldery, a także otwieranie centrów obsługi inwestora). Źródło: Samorząd terytorialny w procesie rozwoju regionalnego i lokalnego, W. Kosiedowski (red.), Toruń 2005, s. 318. Jednym z najbardziej popularnych podejść do instrumentów wspierania przedsiębiorstw jest klasyfikacja oparta na budżecie jednostki samorządowej (por. tabela 1). Wyróżnia się w niej instrumenty dochodowe (związane 116 Instrumenty wspierania działalności przedsiębiorstw przez jednostki samorządu… z pomniejszeniem dochodów JST) i wydatkowe (wymagające poniesienia nakładów)15. Dochody JST a wspieranie przedsiębiorczości (instrumenty dochodowe) Instrumenty, których zastosowanie wiąże się ze skutkami finansowymi, występującymi po stronie dochodów samorządowych, mają charakter bierny. Samorząd przyzwala na pozostawienie większej puli środków w przedsiębiorstwie w celu ich wykorzystania na dalsze działania zwiększające aktywność gospodarczą. Jednocześnie powoduje to uszczuplenie wpływów do budżetu samorządowego16. Instrumenty dochodowe, ukierunkowane na wspieranie przedsiębiorstw, obejmują głównie system preferencji podatkowych, dotyczących wysokości stawek podatkowych oraz skali ulg i zwolnień. W Polsce przede wszystkim gminy mają możliwości skorzystania z instrumentów dochodowych. Narzędzia te zostaną zatem omówione na przykładzie samorządu gminnego. Aby je dokładniej przedstawić, konieczne w pierwszej kolejności jest rozważenie możliwości prowadzenia polityki fiskalnej przez władze gminne (por. tabela 2). Artykuł 168 Konstytucji stanowi, że: Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Chodzi tu m.in. o ustawę z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2006 r. nr 121, poz. 844 ze zm.) obejmującą m.in. zagadnienia związane z podatkiem od nieruchomości, od środków transportowych oraz opłatami: targową, miejscową i uzdrowiskową. Zgodnie z przepisami, organem podatkowym właściwym w sprawach powyższych podatków i opłat jest wójt (burmistrz, prezydent miasta)17. Rada gminy, w drodze uchwały, określa m.in. wysokość stawek podatku od nieruchomości (od gruntów, budynków lub ich części oraz budowli) i środków transportowych. Stawki te nie mogą być wyższe od określonych pułapów, ale mogą być niższe. Ich wysokość zależy wyłącznie od polityki władz samorządowych. Samorząd terytorialny w procesie rozwoju regionalnego i lokalnego, W. Kosiedowski (red.), Toruń 2005. 16 M. Kogut-Jaworska, Instrumenty stymulowania lokalnego rozwoju gospodarczego [w:] Stan i kierunki rozwoju finansów samorządu terytorialnego, L. Patrzałek (red.), Poznań–Wrocław 2007. 17 W zakresie podatków dochodowych od osób fizycznych i od osób prawnych (w których udziały mają gminy) decyzje pozostają w gestii organów państwa. 15 117 Dorota Grodzka Tabela 2. Podział podatków i opłat lokalnych ze względu na zakres władztwa podatkowego gmin Zakres władztwa podatkowego Władztwo podatkowe w sensie szerokim (tzw. władztwo pełne) Rodzaje podatków i opłat lokalnych Podatki i opłaty wymienione w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych: od nieruchomości, od środków transportowych, opłata targowa oraz podatek rolny i leśny Władztwo podatkowe w sensie wąskim (tzw. władztwo ograniczone) Podatki i opłaty lokalne regulowane oddzielnymi ustawami, np. podatek od czynności cywilnoprawnych, zryczałtowany podatek dochodowy w formie karty podatkowej, podatek od spadków i darowizn, opłata skarbowa Władztwo bierne, czyli charakteryzujące się brakiem możliwości oddziaływania na konstrukcję elementów podatków i opłat Np. udziały w podatkach dochodowych (stanowiące wpływy budżetów jednostek samorządu terytorialnego i budżetu centralnego państwa) Źródło: M. Kogut-Jaworska, Instrumenty stymulowania lokalnego rozwoju gospodarczego [w:] Stan i kierunki rozwoju finansów samorządu terytorialnego, L. Patrzałek (red.), Poznań–Wrocław 2007, s. 333. Istotną rolę we wspieraniu przedsiębiorczości odgrywać może również system ulg i zwolnień podatkowych. Wysokość stawek podatku od nieruchomości oraz od środków transportowych może być bowiem różnicowana dla poszczególnych rodzajów przedmiotów opodatkowania. Uwzględnia się przy tym różne czynniki przy określaniu stawek podatku od nieruchomości, m.in. lokalizację, a także rodzaj prowadzonej działalności, przeznaczenie i sposób wykorzystywania gruntu, natomiast przy podatku od środków transportowych – wpływ środka transportowego na środowisko naturalne, rok produkcji albo liczbę miejsc do siedzenia. Poza tym przepisy ustawy przewidują katalog (podmiotowy i przedmiotowy) zwolnień od podatku od nieruchomości i podatku od środków transportowych18. Warto wspomnieć, że z podatku od nieruchomości przepisy ustawy zwalniają m.in. przedsiębiorców o statusie centrum badawczo-rozwojowego uzyskanym na zasadach określonych w przepisach ustawy z 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz.U. nr 116, poz. 730), w odniesieniu do przedmiotów opodatkowania zajętych na cele prowadzonych badań i prac rozwojowych (por. art. 7 ust. 2). Jest to przykład działania bezpośrednio skierowanego na sektor przedsiębiorstw, ale oddziaływania na tę sferę mogą mieć również charakter pośredni. Z podatku od nierucho18 118 Por. art. 7 i 12 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Instrumenty wspierania działalności przedsiębiorstw przez jednostki samorządu… mości przepisy zwalniają również jednostki badawczo-rozwojowe (z wyjątkiem przedmiotów opodatkowania zajętych na działalność gospodarczą), które stanowią istotny element instytucji otoczenia przedsiębiorstw. Rada gminy, w drodze uchwały, może wprowadzić także inne zwolnienia przedmiotowe niż określone w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych oraz ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych. Przepisy przyznają pewne prawa gminom również w zakresie zwolnień z innych podatków, m.in. podatku rolnego (ustawa z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U. z 2006 r. nr 136, poz. 969 ze zm.) art. 13e: Rada gminy, w drodze uchwały, może wprowadzić inne zwolnienia i ulgi przedmiotowe niż określone w ustawie), leśnego (ustawa z 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz.U. nr 200, poz. 1682 ze zm.) art. 7 ust. 3: Rada gminy, w drodze uchwały, może wprowadzić inne zwolnienia przedmiotowe niż określone w ustawie. Podobnie jak w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych, przepisy tych dwóch ustaw przewidują również pewien katalog zwolnień przedmiotowych i podmiotowych (w przypadku obu podatków zwalnia się z nich jednostki badawczo-rozwojowe oraz przedsiębiorstwa o statusie centrum badawczo-rozwojowego). Władze gminy mają również możliwość regulowania opłaty z tytułu rejestracji działalności gospodarczej. Wniosek o wpis do ewidencji podlega opłacie w wysokości 100 zł (wniosek dotyczący zmiany wpisu – 50 zł). Pobrane opłaty stanowią dochód budżetu gminy prowadzącej ewidencję. Artykuł 28 ust. 3 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej stanowi: Rada gminy może określić niższe stawki opłaty albo wprowadzić zwolnienie od opłat, uwzględniając w szczególności rodzaj wykonywanej działalności. Gminy mogą nie tylko zaniechać poboru w zakresie podatków stanowiących ich dochód, ale również odraczać, umarzać, rozkładać na raty należne zobowiązania podatkowe. Ponadto w przypadku podatków i opłat stanowiących w całości dochody gmin, lecz pobieranych przez urząd skarbowy, przewodniczący zarządu gminy może wnioskować o odroczenie, umorzenie, rozłożenie na raty lub zaniechanie poboru podatków oraz o zwolnienie płatnika z obowiązku pobrania i wpłaty podatku lub zaliczek na podatek19. Wysokość stawek, ulg i ewentualnych zwolnień może bezpośrednio oddziaływać na zachowania podmiotów gospodarczych, zachęcając je lub zniechęcając do podejmowania określonego rodzaju działalności gospodarczej. Prezentując możliwości gminy w obszarze stymulowania przed19 Z. Makieła, Przedsiębiorczość regionalna, Warszawa 2008, s. 18. 119 Dorota Grodzka siębiorczości, warto również wspomnieć o poziomie cen i opłat za usługi komunalne, dzierżawę i wynajem mienia komunalnego oraz użytkowanie wieczyste i zarząd mienia komunalnego. Ich wysokość, stosowanie indywidualnych lub grupowych obniżek bądź czasowych zwolnień od ich uiszczania jest również instrumentem, za pomocą którego można oddziaływać na zachowania przedsiębiorców20. Należy podkreślić, że stosowanie instrumentów przedstawionych powyżej wiąże się z pomniejszeniem wpływów do budżetu samorządowego, w związku z tym zawsze powinno być poddawane rzetelnej analizie z punktu widzenia opłacalności21. Dochody budżetu gminy stanowią bowiem finansową podstawę jej działalności, a zasadniczym ich źródłem są podatki i opłaty. Wydatki JST a wspieranie przedsiębiorczości (instrumenty wydatkowe) O ile instrumenty dochodowe są wykorzystywane głównie przez gminy, o tyle instrumenty wydatkowe są stosowane przez wszystkie jednostki samorządu terytorialnego22. Instrumenty związane z wydatkami budżetowymi postrzegane są jako grupa działań czynnych. Decyzje dotyczące wydatków ponoszonych przez JST mogą oddziaływać na sektor przedsiębiorstw w sposób bezpośredni lub pośredni poprzez m.in.: – inwestycje wpływające na atrakcyjność regionu, – wspieranie działalności instytucji otoczenia biznesu, w tym szczególnie funduszy poręczeniowych i kredytowych, – instrumenty informacyjno-promocyjne (zachęcające do lokowania inwestycji w gminie, np. broszury czy ulotki, a także otwieranie centrów obsługi inwestora). Bardzo ważnym instrumentem, którym dysponują JST, jest wydatkowanie środków na inwestycje, w tym głównie rozwój infrastruktury technicznej (drogowej i kanalizacyjno-wodociagowej). Istotne jest również posiadanie terenów uzbrojonych pod inwestycje. Może się wydawać, że działania tego rodzaju nie oddziaływują bezpośrednio na liczbę przedsiębiorstw, ale w rzeczywistości mogą wpływać na podjęcie decyzji o rozpoczęciu działalności. Przyczyniają się one bowiem nie tylko do poprawy życia lokalnych 20 21 22 120 B. Słomińska, Gmina w procesach, op. cit. M. Kogut-Jaworska, Instrumenty stymulowania, op. cit. Ibidem. Instrumenty wspierania działalności przedsiębiorstw przez jednostki samorządu… społeczności, ale także do polepszenia lokalnych warunków prowadzenia działalności gospodarczej (czy np. drogi, lotniska, obwodnica)23. W przypadku działalności inwestycyjnej samorządu terytorialnego ważne jest, aby były one planowane z pewnym wyprzedzeniem, co jest istotne nie tylko ze względu na konieczność zapewnienia odpowiednich środków, ale również z punktu widzenia przedsiębiorców (wiedzą, jakich zmian mogą oczekiwać w najbliższym otoczeniu). Inwestycje (np. w formule partnerstwa publiczno-prywatnego) mogą odbywać się wspólnie z lokalnymi przedsiębiorcami, co tworzy korzystny klimat dla działalności gospodarczej. Dobrze ukierunkowane wydatki inwestycyjne wpływają również na podniesienie atrakcyjności danego regionu24, informacje o podjętych inwestycjach mogą być bowiem wykorzystywane jako informacja promocyjna. Inwestorzy szukają często informacji o lokalnym rynku, o partnerach gospodarczych, o firmach świadczących usługi biznesowe itd. Coraz częściej JST decydują się na opracowanie strategii promocji i działań mających na celu przyciągnięcie inwestorów i zachęcających do lokowania np. zakładów w danym regionie25. Oprócz nakładów na inwestycje i działalność promocyjną JST mogą przeznaczyć część swoich budżetów na wsparcie różnego rodzaju przedsięwzięć i instytucji otoczenia biznesu (dalej: IOB; patrz Aneks s. 133–135). Ich powstawanie i funkcjonowanie może wpływać na liczbę zakładanych firm, wspierać podmioty już istniejące, przyciągać kapitał, a także sprzyjać innowacyjności i transferowi technologii (por. tabela 3). Wspieranie 23 W. Dziemianowicz, M. Mackiewicz, E. Malinowska i in., Wspieranie przedsiębiorczości przez samorząd terytorialny, Polska Fundacja Promocji i Rozwoju Małych i Średnich Przedsiębiorstw, Warszawa 2000. 24 Należy zwrócić uwagę, że zadania obejmujące sprawy m.in. ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, gminnych dróg, ulic, mostów zostały wpisane do katalogu zadań własnych gminy; zadania powiatu i województwa obejmują kwestie np. transportu zbiorowego i dróg publicznych. Por. art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. 25 Władze lokalne mogą stosować różne techniki zachęcające do lokalizacji inwestycji na danym terenie, m.in. ułatwienia lokalizacyjne, przyspieszenie procedur związanych z rejestrowaniem firmy. I tak: gmina Mszczonów zadbała, żeby cudzoziemcy korzystający z Polskich Linii Lotniczych otrzymywali na pokładzie samolotu propozycje gminy skierowane do inwestorów zagranicznych. M. Kłodziński, Aktywizacja społeczno-gospodarcza gmin wiejskich i małych miast, Instytut Rozwoju Wsi i Rolnictwa Polskiej Akademii Nauk, Warszawa 2006. 121 Dorota Grodzka i udzielanie pomocy przedsiębiorcom przez takie podmioty koncentruje się wokół: prowadzenia szkoleń, udzielania porad i pomocy w sprawach gospodarczych i prawnych, prowadzenia bazy ofert biznesowych i kojarzeniu partnerów, organizowania imprez gospodarczych (targi, giełdy, konkursy), doradztwa w zakresie możliwości pozyskania źródeł finansowania (oferty funduszy poręczeniowych, funduszy pożyczkowych). To, czy i jakie instytucje istnieją na danym terenie, decyduje również w dużym stopniu o atrakcyjności gospodarczej danego regionu. Jednostki samorządu terytorialnego mogą np. posiadać udziały w takich podmiotach, dofinansowywać je26 lub udostępniać lokale na prowadzoną przez nie działalność. W miarę posiadanych funduszy i środków kapitałowych i przy aktywnym udziale innych sąsiednich gmin można tworzyć instytucje udzielające preferencyjnego wsparcia finansowego (fundusze poręczeniowe i pożyczkowe). Tabela 3. Cele, jakie mogą realizować wybrane instytucje otoczenia biznesu Instytucje Agencje rozwoju lokalnego Ośrodki doradczo-szkoleniowe Fundusze poręczeniowo-kredytowe Centra obsługi inwestora, ośrodki jednej wizyty Centra wspierania biznesu Inkubatory przedsiębiorczości Parki technologiczne Strefy przemysłowe Cele Wspieranie PrzyciągaZakładanie rozwoju nie kapitału nowych firm firm z zewnątrz istniejących × × × × × × × × × × × Rozwój innowacji i przedsiębiorczości × × × × × × × × × × × Źródło: Z. Makieła, Przedsiębiorczość regionalna, Warszawa 2008, s. 19. 26 Z badań przeprowadzonych w 2004 r., którymi objęto instytucje otoczenia biznesu, które współpracują lub nawiązały sporadyczny kontakt z PARP, wynika, że 74% z nich korzystało z dotacji samorządów. W. Burdecka, Instytucje otoczenia biznesu, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Warszawa 2004, http://www.parp.gov.pl/files/74/81/104/Instytucje_Otocz_Bizn.pdf [dostęp: 9 września 2008 r.]. 122 Instrumenty wspierania działalności przedsiębiorstw przez jednostki samorządu… Wybrane przykłady wykorzystania instrumentów wspierania przedsiębiorstw przez samorząd gminny Znaczenie zaprezentowanych powyżej instrumentów w stymulowaniu przedsiębiorczości oraz częstotliwość ich stosowania przez samorząd terytorialny zależy od wielu uwarunkowań, takich jak możliwości prawne, zasobność budżetu, aktywność władz lokalnych, stopień współpracy lokalnej społeczności z władzami gminy27. System działań, jakie samorząd terytorialny może podjąć, by stworzyć odpowiedni klimat dla rozwoju gospodarczego, jest przedmiotem analiz empirycznych. Najczęściej badania te wykonywane są na poziomie gminy28 i dotyczą wybranych obszarów Polski. I tak w gminach województwa zachodniopomorskiego badano wpływ instrumentów polityki dochodowej na lokalny rozwój gospodarczy29. Badaniem ankietowym objęto 114 gmin (uzyskano 82% odpowiedzi). Większość ankietowanych było zdania, że największe efekty przynosi realizacja polityki dochodowej sprzyjającej przedsiębiorcom. Istotne znaczenie przypisano również działalności samorządu gminnego w zakresie gospodarki mieniem komunalnym. Inny przykład badań, pojawiający się w literaturze, to analiza, którą objęto 61 gmin Podkarpacia30. Na podstawie przeprowadzonych badań stwierdzono, że zakres oraz charakter stosowanych instrumentów wspierania przedsiębiorczości uwarunkowany był zarówno rodzajem gminy (gmina miejska, miejsko‑wiejska oraz wiejska), jak i jej wielkością, a ich skuteczność zależała przede wszystkim od specyfiki zastosowanych form wsparcia. W największym B. Słomińska, Gmina w procesach, op. cit. W literaturze przedmiotu spotyka się również analizy dotyczące pozostałych JST. Na przykład, w 2004 r. badaniami dotyczącymi stanu działań informacyjno-promocyjnych objęto starostwa powiatowe na terytorium Polski (wypełniono w sumie 123 ankiety). Blisko 90% badanych powiatów uwzględniało w swoich działaniach marketingowych promocję lokalnych firm. Około 70% deklarowało prowadzenie promocji lokalnych produktów, a 84% – pomoc lokalnym firmom w uzyskiwaniu środków pomocowych na rozwój. Co ważne, ok. 82% deklarowało regularną współpracę z instytucjami otoczenia biznesu. Por. K. Borodako, Działalność promocyjno-informacyjna polskich powiatów w kontekście wspierania przedsiębiorczości na podstawie badań bezpośrednich, „Samorząd Terytorialny” 2006, nr 4. 29 Por. M. Kogut-Jaworska, Instrumenty stymulowania, op. cit. 30 Na próbę składało się 7 gmin miejskich, 11 gmin miejsko-wiejskich oraz 43 gminy wiejskie. Dla analizy zakresu stosowanych instrumentów oraz ich efektywności przyjęto lata 1999–2002. Por. T. Skica, Instrumenty wspierania przedsiębiorczości przez samorząd terytorialny (na przykładzie gmin woj. Podkarpackiego), „Samorząd Terytorialny” 2008, nr 1/2. 27 28 123 Dorota Grodzka stopniu wspomniane instrumenty stosowały gminy miejskie oraz miasta na prawach powiatu, w szczególności zaś gminy o liczebności od 100 do 200 tys. mieszkańców. Zauważono również, że gminy częściej stosowały instrumenty dochodowe niż instrumenty wydatkowe, ale wpływ tych drugich na przedsiębiorczość był silniejszy. Co więcej, ich stosowanie znajdowało również odzwierciedlenie w tworzeniu i funkcjonowaniu m.in. instytucji okołobiznesowych oraz organizacji pozarządowych. Potwierdzenie znalazła również hipoteza zakładająca, że dobry stan infrastruktury technicznej determinuje lokalizację podmiotów gospodarczych. Jednocześnie okazało się, że większość badanych gmin nie miała opracowanego specjalnego programu wspierania przedsiębiorczości, a swoje działania w tym zakresie koncentrowała na tworzeniu strategii inwestycyjnych oraz rozwojowych. Bardziej rozbudowaną analizę, która objęła 100 urzędów gmin z 11 województw, przeprowadził w 2005 r. Instytut Rynku Wewnętrznego i Konsumpcji (IRWiK)31. Badanie dotyczyło uwarunkowań i przejawów przedsiębiorczości na lokalnych rynkach oraz działań i instrumentów wykorzystywanych przez gminy do stymulowania rozwoju tych rynków32. Z przeprowadzonych w urzędach gmin wywiadów wynikało, że 16% spośród badanych gmin nie podejmowało, do momentu przeprowadzania badania, działań mających na celu pobudzanie przedsiębiorczości. Częściej były to gminy małe (do 20 tys. mieszkańców), o charakterze turystycznym, niż większe, o profilu przemysłowym. W takie działania angażowało się więcej gmin zlokalizowanych w regionach słabiej rozwiniętych gospodarczo (90%) niż wysoko rozwiniętych (78%). Można uznać to za dążenie do poprawienia sytuacji w danej gminie. Rozważając działania podejmowane przez gminy w celu wspierania tworzenia i funkcjonowania przedsiębiorstw, należy pokreślić ich silne zróżnicowanie (por. wykres 1). Do najczęściej stosowanych przez gminy instrumentów Szerzej na ten temat por. B. Słomińska, Gmina w procesach, op. cit. O ile przypisy nie podają inaczej, zaprezentowane w tym rozdziale dane liczbowe pochodzą z tej publikacji. 32 Informacje pozyskano z wywiadu bezpośredniego, według skategoryzowanego kwestionariusza. Badaniami objęto urzędy gmin zróżnicowane pod względem usytuowania w regionach wysoko (5 województw) i słabo (6 województw) rozwiniętych gospodarczo, o różnej wielkości i różnej specjalizacji gospodarczej oraz 309 przedsiębiorstw zróżnicowanych pod względem wielkości oraz rodzaju prowadzonej działalności funkcjonujących na terytorium tych gmin. Pozyskanie informacji z tak zróżnicowanej zbiorowości podmiotów pozwoliło na przeprowadzenie analizy porównawczej działań gmin o odmiennych uwarunkowaniach. 31 124 Instrumenty wspierania działalności przedsiębiorstw przez jednostki samorządu… należały: dbałość o rozwój infrastruktury (w tym szczególnie dróg), działania promujące gminę jako obszar sprzyjający inwestorom (ewentualnie interesujący dla turystów), wydzielanie atrakcyjnie położonych działek pod inwestycje, prowadzanie ułatwień w procedurze urzędowej oraz udzielanie inwestorom ulg podatkowych. Do najrzadziej wymienianych przez gminy działań należały: rozwój instytucji poręczeń i gwarancji, udzielanie przedsiębiorcom dotacji i pożyczek oraz inicjowanie ośrodków wspierania przedsiębiorczości. Z przeprowadzonego przez IRWiK badania wynika również, że wielkość gminy wpływała na podejmowane przez nią działania. Małe gminy częściej sięgały do narzędzi natury fiskalnej, czyli działań związanych z rezygnacją z części ewentualnych dochodów budżetowych, natomiast gminy duże były w stanie wykorzystać instrumenty wydatkowe33. Warto zwrócić uwagę na zmiany, jakie nastąpiły w sposobach oddziaływania na klimat sprzyjający działalności gospodarczej w gminach na przestrzeni ostatnich lat (por. wykres 2). Można zauważyć, że gminy odchodzą raczej od działań oznaczających mniejsze wpływy do budżetu gminy na rzecz działań zwiększających wydatki budżetowe. W 2005 r. w stosunku do poprzednich lat gminy częściej deklarowały podejmowanie działań skierowanych na pozyskanie inwestorów, promujących gminę oraz wydzielanie działek pod inwestycje. Większe znaczenie przywiązywano również do rozwoju dróg oraz tworzenia funduszy gwarancyjnych. W porównaniu do 1997 r. gminy rzadziej stosowały natomiast instrumenty fiskalne (m.in. udzielanie ulg podatkowych, politykę niskich cen za dzierżawę mienia komunalnego czy jego sprzedaż po atrakcyjnych cenach). Na podobnym poziomie, niezależnie od roku badania, kształtuje się popularność takich instrumentów, jak np. dbałość i podnoszenie kwalifikacji lokalnych kadr czy też udoskonalanie procedur w urzędach. Badania IRWiK obejmowały też opinie przedsiębiorców na temat działań podejmowanych przez gminy w zakresie wspierania przedsiębiorczości. Na uwagę zasługuje fakt, iż tego typu działania w wielu przypadkach były słabo odczuwane przez przedsiębiorców. W badaniu przeprowadzonym w 2005 r. ok. 51,6% respondentów stwierdziło bowiem, że zainteresowanie władz lokalnych rozwojem przedsiębiorczości jest raczej niedostateczne bądź niedostateczne, natomiast tylko 9,7% przedsiębiorców oceniło je jako dostateczne, a 24% jako raczej dostateczne. Rozkład odpowiedzi był uzależ33 Podobne wnioski wynikają z badań ankietowych prowadzonych przez Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową. Por. Wspieranie przedsiębiorczości przez samorząd terytorialny, F. Misiąg (red.), Polska Fundacja Promocji i Rozwoju MSP, Warszawa 2000. 125 Dorota Grodzka Wykres 1. Zróżnicowanie działań sprzyjających aktywności gospodarczej w gminach według wielkości 57,4 Wydzielanie atrakcyjnie położonych działek pod inwestycje 75,9 Dbałość o rozwój dróg Dbałość o rozwój telekomunikacji 70,0 46,3 53,8 50,0 7,4 38,5 15,0 Działania promujące gminę 65,4 20,4 23,1 Kreowanie klimatu społ. sprzyjającego rozwojowi przedsięb. 3,7 Polityka niskich cen za usługi komunalne 10,0 Organizacja banku danych i łatwego dostępu do informacji Udzielanie inwestorom ulg podatkowych 3,7 80,0 30,0 25,9 30,8 Do 20 tys. mieszkańców 22,2 19,2 20–50 tys. mieszkańców 18,5 19,2 15,0 Sprzedaż mienia komunalnego po atrakcyjnych cenach 77,8 11,5 10,0 10,0 Polityka niskich opłat za dzierżawę mienia komunalnego Udzielanie przedsiębiorcom dotacji lub pożyczek 95,0 27,8 19,2 Wprowadzanie ułatwień w procedurze urzędowej Rozwój instytucji poręczeń i gwarancji 84,6 35,2 34,6 20,0 Dbałość o podnoszenie kwalifikacji lokalnych kadr Inicjowanie ośrodków wspierania przedsiębiorczości 76,9 65,0 Powyżej 50 tys. mieszkańców 19,2 13,0 15,4 40,0 27,8 60,0 69,2 % odpowiedzi Źródło: B. Słomińska, Gmina w procesach stymulowania przedsiębiorczości, „Samorząd Terytorialny” 2007, nr 3, s. 24. 126 Instrumenty wspierania działalności przedsiębiorstw przez jednostki samorządu… Wykres 2. Podejmowanie różnych form działań sprzyjających aktywności gospodarczej w gminach w latach 1997–2005 Wydzielanie atrakcyjnie położonych działek pod inwestycje 49,0 64,0 44,4 Dbałość o rozwój dróg 63,7 82,0 Dbałość o rozwój telekomunikacji 70,1 32,0 Dbałość o podnoszenie kwalifikacji lokalnych kadr 32,5 34,0 1997 r.* Wprowadzanie ułatwień w procedurze urzędowej 51,0 49,0 Inicjowanie ośrodków wspierania przedsiębiorczości 2005 r. 29,9 17,0 64,3 Działania promujące gminę Rozwój instytucji poręczeń i gwarancji Polityka niskich opłat za dzierżawę mienia komunalnego Sprzedaż mienia komunalnego po atrakcyjnych cenach Udzielanie ulg podatkowych 2000 r. 75,0 3,4 3,0 7,0 51,3 48,0 19,0 16,2 22,0 18,0 61,5 59,0 45,0 % odpowiedzi * W 1997 r. badaniem zostały objęte tylko wybrane narzędzia. Źródło: B. Słomińska, Gmina w procesach stymulowania, op. cit., s. 26. niony zarówno od wielkości, jak i rodzaju działalności prowadzonej przez badane firmy, a także od wielkości gmin, w których te firmy funkcjonowały. Najwięcej negatywnych ocen działalności gmin odnotowano w grupie przedsiębiorstw mikro (ok. 65,4% ocen negatywnych). W grupie przedsiębiorstw małych, średnich i dużych częściej zaznaczano oceny pozytywne (odpowiednio 43,6, 40 oraz 40,7%). Zróżnicowanie odpowiedzi związane było również z rodzajem prowadzonej przez przedsiębiorców działalności. 127 Dorota Grodzka Największy odsetek przedsiębiorców zadowolonych z aktywności gmin był w grupie przedsiębiorców zajmujących się działalnością usługową, niezadowolonych zaś – działalnością handlową. Rozkład ocen pozytywnych i negatywnych był także związany z wielkością gminy, na terenie której przedsiębiorcy prowadzili swoją działalność. Lepiej oceniano zaangażowanie w rozwój lokalnej przedsiębiorczości gmin małych niż dużych34. Ocena aktywności gmin była także zróżnicowana w podziale na poszczególne narzędzia stymulujące przedsiębiorczość, z których korzystały władze gminy. Co czwarty przedsiębiorca spośród zbadanej grupy zwrócił uwagę na dużą lub bardzo dużą aktywność gminy w promowaniu jej walorów, co piąty natomiast zauważył aktywność w sferze inicjowania przedsięwzięć gospodarczych ważnych dla lokalnej społeczności oraz działalność szkoleniową i doradczą skierowaną do przedsiębiorstw. Jednocześnie 45% respondentów podkreśliło brak działań lub małą aktywność gminy w sferze szkoleń i doradztwa, a 47,5% – w inicjowaniu współpracy pomiędzy podmiotami. Ponad 50% respondentów odnotowało brak lub nieliczne działania gmin mające na celu rozwiązywanie konfliktów pomiędzy podmiotami na lokalnym rynku. Jeżeli chodzi o ogólną opinię dotyczącą działań na rzecz korzystnych warunków powstawania i rozwoju przedsiębiorstw na lokalnym rynku, to 42,4% badanych oceniła ją na poziomie średnim35. Równocześnie badani przedsiębiorcy dostrzegali pozytywne procesy zachodzące na rynkach lokalnych, przy czym ich odpowiedzi zależały od wielkości firmy oraz rodzaju prowadzonej przez nich działalności. Niezależnie od wielkości firmy istotny był wzrost konkurencji na lokalnych rynkach. Następnym w kolejności przejawem rozwoju rynku był wzrost popytu na towary i usługi, jednak wskazywał go mniejszy odsetek (szczególnie w grupie mikroprzedsiębiorstw). Firmy duże i średnie w większym odsetku niż pozostałe wiązały rozwój rynku z rozwojem otoczenia okołobiznesowego oraz większymi możliwościami uzyskania wsparcia finansowego ułatwiającego rozwój przedsiębiorstwa. W grupie przedsiębiorców funkcjonujących na terenie gmin dużych odnotowano największy odsetek niezadowolonych z ich aktywności w zakresie pobudzania rozwoju przedsiębiorczości (ok. 61,4%). 35 Podobne wnioski wynikają również z innych badań. W 2003 r. przeprowadzono badania w woj. mazowieckim, którym objęto 300 małych i średnich przedsiębiorstw, oraz 10 gmin z tego województwa. Około 14% zbadanych firm dostrzegło podejmowanie działań administracyjnych i samorządowych na rzecz MSP, takich jak np. „tworzenie klimatu przychylności i pomocy na rzecz rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw” czy „wspieranie przedsiębiorczości małych i średnich przedsiębiorstw przez władze regionalne”. Por. Małe i średnie przedsiębiorstwa w gospodarce regionu, M. Strużycki (red.), Warszawa 2004. 34 128 Instrumenty wspierania działalności przedsiębiorstw przez jednostki samorządu… Aktywizacja lokalnego rynku powinna wpłynąć pozytywnie na kondycję działających na nim przedsiębiorstw. Spośród 309 zbadanych firm, w sumie 38% (ok. 54% firm mikro i ponad 40% dużych) nie odnotowało istotnego wpływu zachodzących na rynku zmian na własne działania. Te firmy, które takie oddziaływanie zauważały, jako jego przejawy wskazywały przede wszystkim wzrost konkurencyjności oferty (33,9%), podejmowanych przez firmę inwestycji (27,4%) oraz wzrost przychodów (23,5%). Co piąta badana firma zadeklarowała zwiększenie zatrudnienia. Zdaniem badanych firm na stosunkowo małą skalę aktywizacji gospodarczej gmin oraz działań podejmowanych przez przedsiębiorców wpływał brak w prywatnych rękach środków finansowych, koniecznych do uruchomienia działalności gospodarczej, strach związany z ryzykiem jej podjęcia, a także niewielkie wsparcie ze strony władz lokalnych dla osób, które decydują się na założenie firmy. Dwa pierwsze podane argumenty nie są bezpośrednio związane z działaniem władz gminy. Wynikają raczej z określonej sytuacji społeczno-gospodarczej kraju, postaw i mentalności społeczeństwa. Gmina może starać się jednak wspierać instytucje otoczenia biznesu, jak np. fundusze kredytowe czy poręczeniowe, a także organizować kursy i szkolenia dla osób zainteresowanych prowadzeniem własnej działalności, w tym również osób bezrobotnych. Podsumowanie Trójstopniowy podział terytorialny kraju jest w oczywisty sposób powiązany z decentralizacją zadań i kompetencji dotyczących wspierania osób zainteresowanych podejmowaniem działalności gospodarczej. Konsekwencją tego rozwiązania jest przeniesienie środka ciężkości w kształtowaniu warunków dla rozwoju lokalnej przedsiębiorczości na niższe szczeble samorządu terytorialnego, a szczególnie na gminę36. Utworzenie struktur i mechanizmów wspierających przedsiębiorców jest w dużym stopniu pozostawione swobodnej decyzji jednostek samorządu terytorialnego, które oprócz wykonywania określonych zadań wskazywanych w ustawach, a związanych z organizowaniem życia gospodarczego (np. wydawanie niektórych zezwoleń), powinny działać na rzecz podnoszenia warunków funkcjonowania podmiotów gospodarczych na swoim terenie37. 36 37 T. Skica, Instrumenty wspierania, op. cit. Podjęte działania muszą jednak uwzględniać zasady pomocy publicznej. 129 Dorota Grodzka Wspieranie rozwoju lokalnej przedsiębiorczości można zaplanować na etapie konstruowania budżetu JST. Należy jednak pamiętać, iż wszelkie regulacje dotyczące stosowania np. preferencji fiskalnych w formie stawek, ulg czy zwolnień muszą być traktowane z rozwagą i zawsze powinny być podawane do publicznej wiadomości. Z punktu widzenia przedsiębiorców istotna, oprócz wysokości stawek czy ulg, jest przejrzystość i stałość rozwiązań fiskalnych. JST mogą również podejmować inicjatywę w obszarze tworzenia, a w dłuższej perspektywie również wspierania (także finansowego) instytucji otoczenia biznesu oraz mechanizmów niwelujących bariery prowadzenia działalności gospodarczej (np. dostęp do kapitału). Takie działania są niewątpliwie pomocne dla przedsiębiorców, ale nie oznacza to, że są one kluczowe, jeśli chodzi o stworzenie dobrego klimatu inwestycyjnego. W tym celu niezbędne wydaje się zapewnienie sprawnego działania samorządu terytorialnego i realizacja powierzonych mu zadań (np. stworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) tak, aby przedsiębiorcy nie musieli długo czekać np. na wydawanie zezwoleń, dokumentów czy rejestrację działalności. Likwidacja barier biurokratycznych, rozwój infrastruktury oraz uzbrojenie i przygotowanie terenów pod inwestycje mogą być ważniejsze, niż powstanie kolejnego punktu informacyjnego dla przedsiębiorców. Wszystkie JST w Polsce zainteresowane wspieraniem przedsiębiorczości mają do dyspozycji to samo instrumentarium. Różnice mogą polegać na skali jego stosowania, zaangażowaniu finansowym i organizacyjnym38. Badania empiryczne przeprowadzone na poziomie samorządu gminnego wykazały konieczność reorientacji kierunków dotychczasowych rozwiązań służących wspieraniu przedsiębiorczości i skoncentrowaniu się na instrumentach wydatkowych. Władze lokalne często nie mają opracowanych specjalnych programów rozwoju przedsiębiorczości, w których wszystkie inicjatywy i działania powinny zostać ujęte. Samorząd dbający o rozwój lokalnej przedsiębiorczości to samorząd, który aktywnie zabiega o nowe inwestycje, zapewnia przyjazny klimat i profesjonalną obsługę, ale także wspiera przedsiębiorców już funkcjonujących. Ważne jest, aby wszystkie te instrumenty zostały zidentyfikowane i ujęte w formie lokalnych strategii rozwoju lub planów. Z jednej strony dokumenty takie mogą zapewnić spójność działań oraz ich skoordynowanie w długim okresie, z drugiej zaś mogą ułatwić otrzymanie wsparcia finansowego zarówno dla gmin na rozwój infrastruktury komunalnej i drogowej, jak i na 38 130 Z. Makieła, Przedsiębiorczość regionalna, op. cit., s. 17. Instrumenty wspierania działalności przedsiębiorstw przez jednostki samorządu… inwestycje dla miejscowych przedsiębiorców z programów operacyjnych, które będą dostępne w latach 2007–201339. Bibliografia W. Burdecka, Instytucje otoczenia biznesu, PARP, Warszawa 2004. W. Dziemianowicz, M. Mackiewicz, E. Malinowska i in., Wspieranie przedsiębiorczości przez samorząd terytorialny, Polska Fundacja Promocji i Rozwoju Małych i Średnich Przedsiębiorstw, Warszawa 2000. M. Kłodziński, Aktywizacja społeczno-gospodarcza gmin wiejskich i małych miast, Instytut Rozwoju Wsi i Rolnictwa Polskiej Akademii Nauk, Warszawa 2006. M. Kogut-Jaworska, Instrumenty stymulowania lokalnego rozwoju gospodarczego [w:] Stan i kierunki rozwoju finansów samorządu terytorialnego, L. Patrzałek (red.), Poznań–Wrocław 2007. Z. Makieła, Przedsiębiorczość regionalna, Difin, Warszawa 2008. Małe i średnie przedsiębiorstwa w gospodarce regionu, M. Strużycki (red.), Warszawa 2004. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze 2002. Samorząd terytorialny w procesie rozwoju regionalnego i lokalnego, W. Kosiedowski (red.), Toruń 2005. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, A. Powałowski (red.), Warszawa 2007. K. Borodako, Działalność promocyjno-informacyjna polskich powiatów w kontekście wspierania przedsiębiorczości na podstawie badań bezpośrednich, „Samorząd Terytorialny” 2006, nr 4. A. Krasiński, Jak gmina powinna wspierać lokalną przedsiębiorczość, „Gazeta Prawna” 2007, nr 62 z dn. 28 marca 2007 r. I. Postuła, Regionalna pomoc publiczna jako determinanta rozwoju przedsiębiorczości, „Problemy zarządzania. Przedsiębiorczość” 2008, nr 2(20). T. Skica, Instrumenty wspierania przedsiębiorczości przez samorząd terytorialny (na przykładzie gmin woj. Podkarpackiego), „Samorząd Terytorialny” 2008, nr 1/2. 39 A. Krasiński, Jak gmina powinna wspierać lokalną przedsiębiorczość, „Gazeta Prawna” z dn. 28 marca 2007 r. 131 Dorota Grodzka B. Słomińska, Gmina w procesach stymulowania przedsiębiorczości, „Samorząd Terytorialny” 2007, nr 3. S. Sudoł, Przedsiębiorczość – jej pojmowanie, typy i czynniki ją kształtujące, „Problemy Zarządzania. Przedsiębiorczość” 2008, nr 2(20). Ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Dz.U. nr 173, poz. 1807 ze zm. Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2001 nr 142, poz. 1591 ze zm. Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592, ze zm. Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 ze zm. Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm. Ustawa z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, Dz.U. z 2006 r. nr 121, poz. 844 ze zm. Ustawa z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym, Dz.U. z 2006 r. nr 136, poz. 969 ze zm. Ustawa z 30 października 2002 r. o podatku leśnym, Dz.U. nr 200, poz. 1682 ze zm. Ustawa z 20 marca 2002 r. o finansowym wspieraniu inwestycji, Dz.U. nr. 41, poz. 363 ze zm. Ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Dz.U. z 2008 r. nr 88, poz. 539. Aneks. Charakterystyka wybranych IOB40 Fundusze poręczeń kredytowych oraz fundusze pożyczkowe – ich celem jest ułatwianie podmiotom gospodarczym dostępu do zewnętrznych źródeł finansowania i zdobycia kapitału na prowadzenie działalności. 40 Jeśli nie podano inaczej, IOB omówiono na podstawie W. Ziemianowicz, T. Kierkowski, R. Knopik, Jak przygotować lokalny program rozwoju przedsiębiorczości? Poradnik dla gmin i powiatów, Warszawa 2003; A. Forin, A. Szwoch, A. Wieruszewska (red.), Przedsiębiorco! Skorzystaj!, Warszawa 2007 oraz informacji ze strony internetowej PARP www.parp.gov.pl [dostęp: 17 września 2008 r.]. 132 Instrumenty wspierania działalności przedsiębiorstw przez jednostki samorządu… Gminne centrum informacyjne (GCI) – pomieszczenie wyposażone w stanowisko komputerowe z dostępem do Internetu oraz sprzęt biurowy (np. telefon, faks, kserokopiarka). W ramach usług świadczonych przez GCI można m.in. utworzyć stronę www dla firmy, skorzystać z usług biurowych lub komputera czy Internetu. Agencje rozwoju lokalnego – działalność agencji koncentruje się na wspieraniu lokalnej przedsiębiorczości i może przejawiać różne formy, np. prowadzenie funduszy pożyczkowych, poręczeniowych, inkubatorów przedsiębiorczości, udzielania informacji, organizowaniu szkoleń lub usług doradczych dla przedsiębiorców. Inkubatory przedsiębiorczości – forma wspierania małych i nowo powstałych przedsiębiorstw w początkowym okresie ich funkcjonowania. To wyodrębnione i udostępnione przedsiębiorcom na preferencyjnych warunkach lokale wraz z pełną obsługą administracyjną i biurową. Inkubatory przedsiębiorczości świadczą również dodatkowe usługi, takie jak szkolenia, doradztwo, obsługa prawna. Inkubator może działać jako samodzielny podmiot (osoba prawna) lub stanowić wyodrębnioną organizacyjnie jednostkę prowadzoną w innej instytucji. Park technologiczny – zespół wyodrębnionych nieruchomości wraz z infrastrukturą techniczną, utworzony w celu dokonywania przepływu wiedzy i technologii pomiędzy jednostkami naukowymi a przedsiębiorcami. Są tam oferowane usługi w zakresie m.in. transferu technologii oraz przekształcania wyników badań naukowych i prac rozwojowych w innowacje technologiczne. Parki często powstają przy ośrodkach akademickich lub badawczych. Park przemysłowo-technologiczny – zespół wyodrębnionych nieruchomości wraz ze znajdującą się na nich infrastrukturą pozostałą po restrukturyzowanych lub likwidowanych przedsiębiorstwach oraz inne dołączone do nich nieruchomości. Tego typu parki tworzone są przy udziale władz samorządowych w celu zapewnienia preferencyjnych warunków prowadzenia działalności gospodarczej, w szczególności dla małych i średnich przedsiębiorstw. Centra transferu technologii i innowacji – jednostki pośredniczące w dyfuzji technologii – zarówno w postaci skodyfikowanej (patenty, licencje), jak i ukrytej (doradztwo, szkolenia) – mogą funkcjonować na uczelniach lub jako samodzielne jednostki. W pierwszym przypadku centra mogą pełnić rolę pośrednika między uczelnią a przedsiębiorstwami i oferować dorobek naukowy pracowników. Samodzielnie działające centra z kolei zbierają informacje o dostępnych ofertach oraz wspierają firmy w procesie transferu technologii. 133 Dorota Grodzka Centra obsługi inwestora (COI) – instytucje, których celem jest przede wszystkim zachęcanie inwestorów do podejmowania działalności na danym terenie. COI oferuje pomoc w trakcie procesu decyzyjnego (szukanie odpowiedniego terenu, nieruchomości, kooperantów), realizacji inwestycji oraz serwisu poinwestycyjnego. Regionalne instytucje finansujące (RIF) – tworzą poziom regionalny Krajowego Sytemu Usług dla Małych i Średnich Przedsiębiorstw (KSU)41. Podstawowe funkcje RIF to m.in.: udzielanie informacji o dostępnych programach dotacji i warunkach uczestnictwa, obsługa administracyjna wdrażanych programów, współpraca z PARP w zakresie merytorycznego i finansowego monitoringu wdrażanych programów, sporządzanie raportów merytorycznych i finansowych. Punkty konsultacyjne (PK) – tworzą ogólnopolską sieć; świadczą bezpłatne usługi informacyjne dla przedsiębiorców oraz osób zamierzających rozpocząć działalność gospodarczą z zakresu szeroko rozumianego rozwoju przedsiębiorczości oraz dostępnych form wsparcia dla przedsiębiorców. Lokalne okienka przedsiębiorczości (LOP) – funkcjonują przy jednostkach samorządu terytorialnego (przede wszystkim urzędach gmin), najczęściej przy wydziałach odpowiedzialnych za rejestrowanie działalności gospodarczej. Główne zadanie LOP to udostępnianie mikro, małym i średnim przedsiębiorcom oraz osobom rozpoczynającym działalność gospodarczą podstawowych informacji o działaniach PARP, PK i sieci KSU, a także o dostępnych programach i formach wsparcia MSP. KSU powstała w październiku 1996 r. z inicjatywy Polskiej Fundacji Promocji i Rozwoju Małych i Średnich Przedsiębiorstw – obecnie PARP, która pełni rolę koordynatora działań systemu. KSU jest siecią dobrowolnie współpracujących ze sobą organizacji świadczących usługi na rzecz mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorstw oraz osób podejmujących działalność gospodarczą. W ramach KSU świadczone są usługi: doradcze, szkoleniowe, informacyjne i finansowe. KSU jest elementem krajowego systemu wsparcia sektora MSP opierającym się na współpracy partnerów na trzech poziomach działania: poziom centralny systemu wsparcia stanowi PARP, regionalny – Regionalne Instytucje Finansujące (RIF), poziom bezpośrednich usługodawców – instytucje i organizacje specjalizujące się w świadczeniu różnego rodzaju usług dla sektora MSP (np. szkoleniowych, informacyjnych czy finansowych). Źródło: http:// ksu.parp.gov.pl/pl/o_ksu [dostęp: 1 września 2008 r.]. 41 134 Anna Zygierewicz Wspieranie przedsiębiorstw ze środków UE Wstęp Jednym z najważniejszych priorytetów rozwoju Polski do roku 2015 jest wzrost konkurencyjności i innowacyjności gospodarki. Zostało to zapisane w „Strategii Rozwoju Kraju na lata 2007–2015”, dokumencie określającym założenia polityki rozwoju społeczno-gospodarczego Polski w najbliższych latach. Strategia zakłada podniesienie konkurencyjności zarówno przedsiębiorstw, jak i regionów. Ma to być osiągnięte m.in. poprzez stworzenie odpowiednich warunków do rozwoju przedsiębiorstw, zwiększenie nakładów na działalność badawczo-rozwojową oraz rozwój społeczeństwa informacyjnego. Cele Strategii będą osiągane przy wsparciu środków krajowych i zagranicznych, a głównym źródłem środków zagranicznych będą te pochodzące z budżetu Unii Europejskiej. Zapisy Strategii są szczególnie istotne, gdyż stanowią punkt odniesienia przy tworzeniu innych strategii krajowych i regionalnych. Jednym z nich jest „Narodowa Strategia Spójności” (Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia), dokument określający kierunki wykorzystania pomocy wspólnotowej w Polsce w latach 2007–2013. W zgodzie z priorytetami „Strategii Rozwoju Kraju…”, uznaje on podniesienie konkurencyjności i innowacyjności przedsiębiorstw, w tym szczególnie sektora wytwórczego o wysokiej 135 Anna Zygierewicz wartości dodanej oraz rozwój sektora usług, za jeden z priorytetowych kierunków wykorzystania pomocy wspólnotowej w Polsce. Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie głównych kierunków planowanego wykorzystania pomocy wspólnotowej w Polsce w latach 2007–2013 na wspieranie rozwoju przedsiębiorstw, poprawę ich innowacyjności i konkurencyjności. Opracowanie to zostanie uzupełnione uwagami dotyczącymi wybranych efektów oferowanego przedsiębiorstwom wsparcia unijnego w latach 2004–2006. Ze względu na dużą liczbę programów oferujących wsparcie dla przedsiębiorstw, zaprezentowane zostaną jedynie niektóre z nich. Główne kierunki wykorzystania pomocy unijnej w latach 2007–2013 W „Narodowej Strategii Spójności…” określono, że pomoc wspólnotowa powinna być przeznaczona m.in. na podnoszenie innowacyjności – a przez to konkurencyjności – przedsiębiorstw, szczególnie małych i średnich, zwiększanie inwestycji w sektorze B+R (badania i rozwój) służących gospodarce oraz rozwój społeczeństwa informacyjnego. Środki wspólnotowe z funduszy strukturalnych na realizację tych działań dostępne są w ramach wszystkich programów operacyjnych. Głównym ich źródłem jest jednak Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka (dalej: PO IG). Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka Celem programu jest rozwój polskiej gospodarki przy wykorzystaniu innowacyjności przedsiębiorstw. Ma on zostać osiągnięty przez: – zwiększenie innowacyjności przedsiębiorstw, – wzrost konkurencyjności polskiej nauki, – zwiększenie roli nauki w rozwoju gospodarczym, – zwiększenie udziału innowacyjnych produktów polskiej gospodarki w rynku międzynarodowym, – tworzenie trwałych miejsc pracy oraz – wzrost wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce. Ponad 90% środków finansowych PO IG przeznaczonych jest na realizację działań w takich obszarach, jak B+R, innowacje, technologie infor136 Wspieranie przedsiębiorstw ze środków UE macyjne i komunikacyjne. Zakłada się wspieranie projektów, które są innowacyjne co najmniej w skali kraju lub na poziomie międzynarodowym. Wsparcie mogą otrzymać nie tylko przedsiębiorstwa, ale także sieci instytucji otoczenia biznesu i innowacyjne instytucje okołobiznesowe, takie jak parki technologiczne, inkubatory technologiczne czy centra zaawansowanej technologii. PO IG podzielony jest na osiem priorytetów: – Priorytet 1. Badania i rozwój nowoczesnych technologii – Priorytet 2. Infrastruktura sfery B+R – Priorytet 3. Kapitał dla innowacji – Priorytet 4. Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia – Priorytet 5. Dyfuzja innowacji – Priorytet 6. Polska gospodarka na rynku międzynarodowym – Priorytet 7. Społeczeństwo informacyjne – budowa elektronicznej administracji – Priorytet 8. Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki. We wdrażanie programu zaangażowane są m.in. Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Ministerstwo Gospodarki oraz Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego odpowiada za elementy związane ze zwiększaniem znaczenia sektora nauki w gospodarce przez realizację prac B+R w kierunkach uznanych za priorytetowe dla rozwoju społeczno-gospodarczego kraju oraz wzrost konkurencyjności polskiej nauki dzięki konsolidacji i modernizacji infrastruktury naukowo-badawczej i informatycznej najlepszych jednostek naukowych w Polsce. Ministerstwo Gospodarki odpowiada za elementy ukierunkowane na: – zwiększanie liczby przedsiębiorstw działających na bazie innowacyjnych rozwiązań, – zwiększanie dostępu do zewnętrznych źródeł finansowania dla przedsięwzięć innowacyjnych, – podnoszenie poziomu innowacyjności przedsiębiorstw poprzez stymulowanie wykorzystania nowoczesnych rozwiązań w przedsiębiorstwach, – zapewnianie przedsiębiorcom wysokiej jakości usług i infrastruktury służących wzmocnieniu oraz wykorzystaniu ich potencjału innowacyjnego, – wzmacnianie pozycji konkurencyjnej przedsiębiorstw przez rozwój powiązań kooperacyjnych oraz poprawę wizerunku Polski jako 137 Anna Zygierewicz atrakcyjnego partnera handlowego, miejsca lokowania inwestycji, prowadzenia działalności gospodarczej oraz rozwoju usług turystycznych. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji odpowiada za elementy służące poprawie warunków prowadzenia działalności gospodarczej przez zwiększenie dostępności zasobów informacyjnych administracji publicznej i usług publicznych w formie cyfrowej dla obywateli i przedsiębiorców. Także elementy ukierunkowane na stymulowanie rozwoju gospodarki elektronicznej przez wspieranie tworzenia nowych, innowacyjnych e-usług (usługi świadczone drogą elektroniczną), innowacyjnych rozwiązań elektronicznego biznesu oraz zmniejszanie technologicznych, ekonomicznych i mentalnych barier wykorzystywania e-usług w społeczeństwie leżą w gestii MSWiA. Na realizację PO IG na lata 2007–2013 zostanie przeznaczonych ponad 9,7 mld euro. Ze środków Unii Europejskiej (z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, EFRR) będzie pochodziło prawie 8,3 mld euro. Resztę dopełnią publiczne i prywatne środki krajowe. Alokacja finansowa PO IG przeznaczona jest w większości na realizację projektów wyłanianych w drodze konkursów. Szacuje się, że w trybie konkursowym na dofinansowanie projektów przeznaczone będzie ok. 6,4 mld euro. Nabór wniosków konkursowych rozpoczął się w 2008 r. Pozostała część środków zostanie przeznaczona na realizację projektów priorytetowych dla rozwoju kraju (projekty, które znalazły się na liście projektów kluczowych). Największa część środków wspólnotowych (2,9 mld euro) zostanie przeznaczona na inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia (priorytet 4). Zgodnie z zapisami „Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007–2013”, w priorytecie 4 przewiduje się dofinansowanie przedsięwzięć w zakresie wdrażania wyników prac B+R realizowanych zarówno przy wsparciu otrzymanym w ramach priorytetu 1 na prowadzenie prac B+R, jak również przedsięwzięć w zakresie wdrażania przez przedsiębiorstwa własnych lub nabytych nowych technologii. Uzupełnieniem wsparcia dla przedsiębiorstw inwestujących w działalność B+R jest dofinansowanie doradztwa oraz inwestycji niezbędnych do prowadzenia działalności B+R, w tym przygotowania przedsiębiorców do uzyskania statusu centrum badawczo-rozwojowego. Dofinansowanie mogą również uzyskać projekty przedsiębiorstw z sektora produkcyjnego i usługowego w zakresie realizacji nowych inwestycji obejmujących nabycie innowacyjnych rozwiązań technologicznych (w tym 138 Wspieranie przedsiębiorstw ze środków UE prowadzących do zmniejszenia szkodliwego oddziaływania na środowisko) lub rozwiązań organizacyjnych. Wsparciem zostaną objęte także projekty przedsiębiorstw z sektora nowoczesnych usług, tworzących znaczną liczbę miejsc pracy, w szczególności dla wysoko wykwalifikowanych pracowników (np. w centrach badawczorozwojowych). Przewidziany został również instrument wsparcia dla dużych innowacyjnych projektów realizowanych w sektorze produkcyjnym, wprowadzających rozwiązania innowacyjne w skali europejskiej i światowej. Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej PO RPW skierowany jest do pięciu województw: warmińsko-mazurskiego, podlaskiego, lubelskiego, podkarpackiego i świętokrzyskiego. Celem głównym programu jest przyspieszenie tempa rozwoju społeczno-gospodarczego Polski wschodniej. Program ma stanowić dodatkowy element wsparcia z funduszy strukturalnych oraz wzmacniać działanie innych programów na tym obszarze. Jednym z priorytetów PO RPW jest stymulowanie rozwoju konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy. W tym celu pomocą objęte zostaną działania w zakresie rozwoju przedsiębiorczości (w tym innowacyjnej – np. parki przemysłowe, parki technologiczne), rozwoju bazy dydaktycznej szkolnictwa wyższego, budowy, rozbudowy i uruchomienia centrów doskonałości, centrów transferu technologii, modernizacji infrastruktury laboratoryjnej podmiotów prowadzących działalność innowacyjną i B+R, współpracy województw i wspólnej promocji Polski wschodniej. Ponadto wsparcie otrzymają np. fundusze kapitału zalążkowego (seed capital), a środki przeznaczone na ich dokapitalizowanie docelowo trafią do małych i średnich przedsiębiorstw. Współfinansowane działania mają prowadzić do podniesienia wydatków na badania i innowacje, usprawnienia wdrażania rozwiązań innowacyjnych w przedsiębiorstwach, dostosowanie sfery B+R do potrzeb gospodarki oraz wypracowanie powiązań pomiędzy obiema sferami, a także wzrostu produkcji eksportowej. Przewidywane efekty realizacji tego priorytetu to: – podniesienie jakości kształcenia na poziomie wyższym, w szczególności w zakresie tworzenia i wykorzystania nowoczesnych technologii oraz narzędzi i technik informacyjnych, – poprawa dostępu przedsiębiorców do zewnętrznych źródeł finansowania na wczesnym etapie działalności firmy oraz poprawa gotowości inwestycyjnej MSP, 139 Anna Zygierewicz – poprawa warunków do prowadzenia działalności gospodarczej, tj. rozwoju i dyfuzji przedsięwzięć innowacyjnych, – zbudowanie stałej platformy współpracy pomiędzy regionami Polski wschodniej, – podjęcie wspólnych działań promocyjnych w obszarze gospodarki oraz rozwoju współpracy międzyregionalnej. Na realizację tego priorytetu przeznaczono z budżetu Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego kwotę blisko 790 mln euro, co stanowi 34,74% ogółu środków wspólnotowych przeznaczonych na realizacje PO RPW. Regionalne programy operacyjne Wspólnotowe środki dla przedsiębiorstw pochodzić mogą także z regionalnych programów operacyjnych, zarządzanych przez samorządy województw. Wszystkie województwa zdecydowały o przeznaczeniu części środków (od 13% do 28% przyznanych im środków wspólnotowych) na poprawę innowacyjności i konkurencyjności przedsiębiorstw w regionie. Wielkość środków przeznaczonych na ten cel w poszczególnych regionalnych programach operacyjnych przedstawia tabela 1. Celem zaplanowanych działań przez samorządy województw w regionalnych programach operacyjnych jest przede wszystkim wzmocnienie działalności badawczo-rozwojowej służącej podnoszeniu innowacyjności przedsiębiorstw oraz wspieranie rozwoju samych przedsiębiorstw. Wsparcie oferowane jest m.in. na: – podnoszenie jakości i dostępności instrumentów wsparcia oferowanych przez instytucje otoczenia biznesu, – zwiększanie dostępu do poręczeń i kapitału dla mikro, małych i średnich przedsiębiorstw, – tworzenie centrów transferu technologii i rozbudowę sieciowych systemów informatycznych, – rozwój i powstawanie innowacyjnych klastrów oraz powiązań kooperacyjnych. Beneficjentami pomocy mogą być przede wszystkim: – jednostki samorządu terytorialnego (dalej: JST), ich związki i stowarzyszenia, – jednostki organizacyjne JST mające osobowość prawną, – jednostki naukowe, – szkoły wyższe, 140 141 Przedsiębiorstwa i innowacyjność Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw Przedsiębiorczość i innowacje Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego Gospodarka, innowacyjność, przedsiębiorczość Gospodarka regionalnej szansy Tworzenie warunków dla rozwoju potencjału innowacyjnego i przedsiębiorczości na Mazowszu Wzmocnienie atrakcyjności gospodarczej regionu Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka Wzrost innowacyjności i wspieranie przedsiębiorczości w regionie Rozwój i innowacje w MSP Badania i rozwój technologiczny (B+R), innowacje i przedsiębiorczość Rozwój przedsiębiorczości Przedsiębiorczość Konkurencyjność przedsiębiorstw Gospodarka – Innowacje – Technologie Nazwa priorytetu / osi priorytetowej 130 645 308 145 309 518 328 887 000 232 753 899 296 238 553 185 863 810 139 965 734 288 640 033 158 043 581 430 401 731 271 722 846 160 708 698 99 907 448 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych o regionalnych programch operacyjnych, www.mrr.gov.pl świętokrzyskie warmińsko-mazurskie wielkopolskie zachodniopomorskie śląskie pomorskie podlaskie podkarpackie opolskie mazowieckie łódzkie małopolskie lubuskie dolnośląskie kujawsko-pomorskie lubelskie Województwo 18 14 26 28 17 21 22 37 37 24 27 13 23 Środki EFRR przezna- Środki EFRR przeznaczone na wsparcie działań czone na wsparcie działań realizowanych w ramach tej osi priorytetowej realizowanych w ramach w stosunku do środków EFRR przeznaczonych osi priorytetowej na wsparcie wszystkich działań realizowanych (w euro) w danym województwie (w %) 309 842 736 26 252 016 012 27 242 729 455 21 Tabela 1. Środki EFRR przeznaczone na poprawę innowacyjności i konkurencyjności przedsiębiorstw w regionalnych programach operacyjnych Wspieranie przedsiębiorstw ze środków UE Anna Zygierewicz – – – – – instytucje otoczenia biznesu, przedsiębiorcy, organizacje pozarządowe, jednostki sektora finansów publicznych posiadające osobowość prawną, partnerzy społeczni i gospodarczy. Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko W programie PO IŚ przewidziano środki na dofinansowanie przedsięwzięć dostosowujących przedsiębiorstwa do wymogów ochrony środowiska W ramach programu wspierane będą projekty, których realizacja spowoduje zmniejszenie ilości zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska, w tym emitowanych do powietrza, odprowadzanych ze ściekami. Pomoc uzyskają także projekty przyczyniające się do redukcji ilości wytwarzanych odpadów i zwiększające udział odpadów poddawanych procesom odzysku, w szczególności recyklingu oraz prowadzące do ograniczenia poziomu hałasu do obowiązujących norm. Przewiduje się wsparcie systemów zarządzania środowiskowego, racjonalizacji gospodarki zasobami i odpadami w przedsiębiorstwach, wsparcie dla przedsiębiorstw na rzecz wdrażania najlepszych dostępnych technik, w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, w zakresie ochrony powietrza oraz wsparcie dla przedsiębiorstw zajmujących się odzyskiem i unieszkodliwianiem odpadów innych niż komunalne. Na działania te przeznaczono ze środków wspólnotowych kwotę 200 mln euro. Z publicznych środków krajowych pochodzić będzie 67 mln euro. Program Operacyjny Kapitał Ludzki Przedsiębiorcy mogą także starać się o dofinansowanie realizacji działań obejmujących inwestycje w kapitał ludzki lub zmiany w organizacji pracy w przedsiębiorstwach. Realizacja tego typu działań (tzw. działania miękkie) współfinansowana jest ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Zakłada się, że ok. 35% całości środków dostępnych z PO KL na lata 2007–2013 zostanie przeznaczonych na wspieranie działań związanych z zatrudnieniem, edukacją, rozwojem potencjału adaptacyjnego pracowników oraz przedsiębiorstw. Środki Europejskiego Funduszu Społecznego wynoszą 9,7 mld euro. Wsparcie można otrzymać m.in. na: – otwarte i zamknięte szkolenia oraz doradztwo o charakterze ponadregionalnym dla przedsiębiorców lub grup przedsiębiorców i pracowników przedsiębiorstw oraz studia podyplomowe dla przedsiębiorców i pracowników przedsiębiorstw, 142 Wspieranie przedsiębiorstw ze środków UE – promowanie nowych form i metod organizacji pracy, w tym: pracy w niepełnym wymiarze, pracy tymczasowej oraz telepracy, − promowanie kultury inwestowania w szkolenia pracowników (zwłaszcza w MSP oraz starszych i niżej wykwalifikowanych pracowników), − upowszechnianie planowania strategicznego, realizacji strategii innowacyjnych i nowoczesnych metod zarządzania przedsiębiorstwem, − popularyzowanie działań badawczo-rozwojowych, innowacyjnych oraz wsparcie mobilności międzysektorowej o charakterze ponadregionalnym, – wsparcie tworzenia i rozwijania sieci współpracy i wymiany informacji między badaczami naukowymi a przedsiębiorstwami, − wspieranie współpracy pracowników przedsiębiorstw i pracowników naukowych w celu transferu wiedzy między sektorem nauki a przedsiębiorstwami, m.in. poprzez staże i szkolenia praktyczne pracowników przedsiębiorstw w jednostkach naukowych oraz pracowników naukowych (uczelni i innych jednostek naukowych) w przedsiębiorstwach, − promowanie podejmowania działalności gospodarczej na podstawie związku uczelni wyższych i przemysłu (firmy typu spin-off /spin-out), − szkolenia i doradztwo dla pracowników naukowych uczelni i jednostek naukowych, doktorantów, studentów i absolwentów uczelni, zamierzających rozpocząć własną działalność gospodarczą typu spinoff/spin-out. Część z wcześniej opisanych działań wdrażana jest na poziomie centralnym, a część na poziomie regionalnym. W drugim przypadku zarówno przyjmowanie wniosków o dofinansowanie projektów, jak i ich wybór dokonywany jest na poziomie regionów przez wyznaczone do tego celu jednostki (w większości województw zadania te realizują wojewódzkie urzędy pracy). Spin-off oznacza nowe przedsiębiorstwo, które zostało założone przez co najmniej jednego pracownika instytucji naukowej lub badawczej (osoba ze stopniem co najmniej doktora) albo studenta bądź absolwenta uczelni w celu komercjalizacji innowacyjnych pomysłów (wiedzy) lub technologii, zwykle zależne w pewien sposób (organizacyjnie, formalnoprawnie, finansowo itp.) od organizacji macierzystej (np. uczelni). Spin-out oznacza nowe przedsiębiorstwo, które zostało założone przez co najmniej jednego pracownika instytucji naukowej lub badawczej (osoba ze stopniem co najmniej doktora) albo studenta bądź absolwenta uczelni w celu komercjalizacji innowacyjnych pomysłów (wiedzy) lub technologii, zwykle niezależne pod względem organizacyjnym od jednostki macierzystej (np. uczelni) oraz posiadające niezależne źródła finansowania. 143 Anna Zygierewicz Europejska Współpraca Terytorialna Europejska Współpraca Terytorialna w latach 2007–2013 składa się z trzech komponentów: – współpracy transgranicznej, której celem jest budowanie wzajemnych powiązań „ponad granicami” pomiędzy samorządami lokalnymi, instytucjami edukacyjnymi, organizacjami pozarządowymi czy też instytucjami kulturalnymi, – współpracy transnarodowej, ukierunkowanej na integrację terytorialną Unii Europejskiej przez wspieranie zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich, innowacyjności i ochrony środowiska naturalnego, – współpracy międzyregionalnej, umożliwiającej wymianę doświadczeń i najlepszych praktyk w zakresie m.in. wspierania innowacyjności i gospodarki opartej na wiedzy oraz ochrony środowiska. Działania transgraniczne ukierunkowane są m.in. na wspieranie przedsiębiorczości, rozwój małych i średnich przedsiębiorstw, rozwój zasobów ludzkich, wspieranie sektora badawczo-rozwojowego oraz rozwój handlu transgranicznego. Współpraca transgraniczna realizowana jest na wszystkich granicach Polski, w ramach siedmiu programów operacyjnych. Działania transnarodowe ukierunkowane są m.in. na wspieranie innowacyjności, zwiększenie atrakcyjności i konkurencyjności miast i regionów oraz rozsądne korzystanie i zarządzanie środowiskiem naturalnym. Współpraca transnarodowa z udziałem Polski realizowana jest w ramach dwóch programów: Program Regionu Morza Bałtyckiego oraz Program dla Europy Środkowej. Działania międzyregionalne koncentrują się na kwestiach związanych z innwowacyjnością, badaniami i rozwojem technologii, przedsiębiorczością oraz MSP, społeczeństwem, zatrudnieniem i kwalifikacjami. Innymi ważnymi obszarami zainteresowania są kwestie związane z zagrożeniami naturalnymi i technologicznymi, gospodarką wodną, gospodarką odpadami, różnorodPolska (województwo zachodniopomorskie) – Niemcy (Meklemburgia/Pomorze Wschodnie –Brandenburgia); Polska (województwo lubuskie) – Niemcy (Brandenburgia); Polska (województwo lubuskie i dolnośląskie) – Niemcy (Saksonia); Polska – Republika Czeska; Polska – Republika Słowacka; Polska – Litwa; Polska – Szwecja – Dania – Litwa – Niemcy (południowy Bałtyk). Oprócz Polski uczestniczą w nim: Dania, Estonia, Finlandia, Litwa, Łotwa, Niemcy (wybrane regiony), Szwecja oraz 3 państwa spoza UE: Białoruś (wybrane regiony), Norwegia i Rosja (wybrane regiony). Oprócz Polski uczestniczą w nim: Austria, Czechy, Niemcy (wybrane regiony), Słowacja, Słowenia, Węgry, Włochy (wybrane regiony), Ukraina (wybrane regiony). 144 Wspieranie przedsiębiorstw ze środków UE nością biologiczną oraz zachowaniem dziedzictwa naturalnego, energetyką, zrównoważonym transportem, dziedzictwem kulturowym i krajobrazem. Współpraca międzyregionalna obejmuje całe terytorium Unii Europejskiej. Na rozwój współpracy terytorialnej w UE w latach 2007–2013 z budżetu wspólnotowego (z EFRR) przeznaczonych zostanie łącznie 7,75 mld euro. Polska otrzyma na realizację programów w ramach Europejskiej Współpracy Terytorialnej 557,8 mln euro. Dodatkowe 173,3 mln euro zostanie przeznaczonych przez Polskę na współpracę transgraniczną z państwami nienależącymi do Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa. Siódmy Program Ramowy Przedsiębiorstwa, w tym małe i średnie, mogą korzystać ze wsparcia z Siódmego Programu Ramowego w zakresie badań i rozwoju technologicznego. Siódmy PR jest największym mechanizmem finansowania i kształtowania badań naukowych na poziomie europejskim. Jest programem siedmioletnim (2007–2013) o budżecie wynoszącym prawie 54 mld euro, co oznacza wzrost o blisko 63% w stosunku do budżetu Szóstego Programu Ramowego (2000–2006). Celem 7PR jest stwarzanie możliwości, dzięki którym Unia Europejska – w myśl Strategii lizbońskiej – stanie się najbardziej konkurencyjną i dynamiczną, opartą na wiedzy gospodarką na świecie, zdolną do zapewnienia trwałego wzrostu gospodarczego, stworzenia liczniejszych miejsc pracy oraz zagwarantowania większej spójności społecznej. Siódmy PR jest największym programem finansowania badań naukowych i rozwoju technologicznego w Europie. Jego najważniejsze cele to przede wszystkim: – wspieranie współpracy ponadnarodowej w całej Unii Europejskiej, – zwiększanie dynamizmu, kreatywności i doskonałości europejskich badań naukowych w pionierskich dziedzinach wiedzy, – wzmacnianie potencjału ludzkiego w zakresie badań i technologii, – intensyfikacja dialogu między światem nauki i społeczeństwem w Europie mającego na celu zwiększenie społecznego zaufania do nauki, – wspieranie szerokiego stosowania rezultatów i rozpowszechniania wiedzy uzyskanej w wyniku działalności badawczej finansowanej ze środków publicznych. 7PR oferuje wsparcie w latach 2007–2013. www.kpk.gov.pl 145 Anna Zygierewicz Siódmy PR składa się z czterech programów szczegółowych, uzupełnionych o program szczegółowy, obejmujący badania nuklearne (EURATOM) i działania Wspólnotowego Centrum Badawczego (JRC). Cztery programy szczegółowe to: – Współpraca – program, którego celem jest wspieranie ponadnarodowej współpracy naukowo-badawczej w wybranych obszarach tematycznych, – Pomysły – program, którego celem jest wspieranie badań znajdujących się na granicy wiedzy (frontier research) inicjowanych przez naukowców we wszystkich dziedzinach nauki, – Ludzie – program, którego celem jest ilościowe i jakościowe wzmacnianie potencjału ludzkiego w zakresie badań i rozwoju technologicznego w Europie oraz zachęcanie do mobilności międzynarodowej i międzysektorowej, – Możliwości – program, którego celem jest wspieranie kluczowych aspektów europejskiego potencjału w zakresie badań, rozwoju technologicznego i innowacji, takich jak infrastruktury badawcze, regionalne klastry badawcze, rozwój pełnego potencjału badawczego w regionach słabiej rozwiniętych i regionach najbardziej oddalonych, badania na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw, problemy budowy społeczeństwa opartego na wiedzy, koordynacja polityki badawczej oraz horyzontalne działania w zakresie współpracy międzynarodowej. Program Ramowy na rzecz Konkurencyjności i Innowacji Program Ramowy na rzecz Konkurencyjności i Innowacji (Competitiveness and Innovation Framework Programme – CIP) ustanowiony został na lata 2007–2013. W przeciwieństwie do koordynowanego przez Dyrekcję Generalną ds. Badań Naukowych 7 Programu Ramowego, program ramowy na rzecz konkurencyjności i innowacji koordynowany jest na poziomie unijnym przez Dyrekcję Generalną ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu. Program ma następujące cele: – zwiększanie konkurencyjności przedsiębiorstw, w szczególności MSP, – promowanie wszelkich form innowacji, w tym innowacji ekologicznych, – przyśpieszenie tworzenia trwałego, konkurencyjnego, innowacyjnego społeczeństwa informacyjnego o charakterze integrującym, – promowanie efektywności energetycznej oraz odnawialnych źródeł energii we wszystkich sektorach, w tym w sektorze transportu. 146 http://ec.europa.eu/cip/index_pl.htm Wspieranie przedsiębiorstw ze środków UE Cele programu ramowego osiągane mają być poprzez realizację następujących programów szczegółowych: – Program na Rzecz Przedsiębiorczości i Innowacji (Entrepreneurship and Innovation Programme, EIP) obejmujący działania na rzecz przedsiębiorczości, małych i średnich przedsiębiorców, konkurencyjności i innowacji, – Program na Rzecz Wspierania Polityki Dotyczącej Technologii Informacyjnych i Komunikacyjnych (Information Communication Technologies – Policy Support Programme, ICT-PSP) ma na celu szybkie wdrożenie technologii informacyjnych i komunikacyjnych, a także pobudzenie innowacji przez zwiększenie zakresu stosowanych technologii, – Inteligentna Energia – Program dla Europy (Intelligent Energy Europe Programme, IEE) obejmuje działania poprawiające efektywność energetyczną oraz racjonalne wykorzystanie zasobów energetycznych, promuje nowe i odnawialne źródła energii oraz wspiera dywersyfikację jej źródeł. Środki finansowe zaplanowane na realizację programu ramowego sięgają 3,6 mld euro, z czego ok. 60% środków zostanie przeznaczone na realizację programu na rzecz przedsiębiorczości i innowacyjności, a po ok. 20% środków zostanie przeznaczonych na pozostałe programy. Inicjatywa JEREMIE Inicjatywa JEREMIE (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises) jest wspólnym przedsięwzięciem Komisji Europejskiej, Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego oraz Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Jej głównym celem jest umożliwienie optymalnego wykorzystania środków przeznaczonych na wsparcie sektora MSP w ramach funduszy strukturalnych (Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego) przez kraje członkowskie i regiony. Inicjatywa ma pomóc przezwyciężyć trudności w pozyskaniu środków finansowych, w szczególności przez zapewnienie dostępu do mikrokredytów, kapitału podwyższonego ryzyka, kredytów i gwarancji, a także innych innowacyjnych form finansowania dla sektora MSP. Inicjatywa umożliwia państwom członkowskim i regionom przeznaczenie części środków pochodzących z funduszy strukturalnych na stworzenie grupy instrumentów finansowych dla wsparcia małych i średnich przedsiębiorstw. Inicjatywa JEREMIE jest komplementarna z innymi unijnymi programami wsparcia dla sektora MSP, w szczególności z Programem Ramowym na rzecz Konkurencyjności i Innowacji (CIP). 147 Anna Zygierewicz Wsparcie przedsiębiorstw w latach 2004–2006 (wybrane zagadnienia) Sektorowy Program Operacyjny Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw Najważniejszym programem oferującym wsparcie na rzecz rozwoju przedsiębiorstw i ich otoczenia w Polsce w latach 2004–2006 był Sektorowy Program Operacyjny Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw. SPO WKP oparty był na dwóch priorytetach: Priorytet 1: Rozwój przedsiębiorczości i wzrost innowacyjności przez wzmocnienie instytucji otoczenia biznesu – aby ułatwić funkcjonowanie przedsiębiorstw w warunkach Jednolitego Rynku Europejskiego przez wspieranie instytucji otoczenia biznesu dostarczających usługi dla biznesu. Pomoc obejmowała m.in. pobudzanie przedsiębiorczości i działalności innowacyjnej poprzez dostęp do wysokiej jakości usług świadczonych przez instytucje otoczenia biznesu, ułatwienie możliwości finansowania inwestycji, rozwój przedsiębiorczości przez wzmocnienie powiązań między sektorem B+R a przedsiębiorstwami, zwiększanie sprawności wdrażania i komercjalizacji innowacji, w tym transfer technologii. Priorytet 2: Bezpośrednie wsparcie przedsiębiorstw – którego celem było zwiększenie konkurencyjności przedsiębiorstw przez inwestycje poprawiające ich poziom technologiczny i organizacyjny, jak również inwestycje w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, ochrony środowiska oraz dostarczanie wysokiej jakości usług doradczych. Pomoc obejmowała zwiększenie nakładów inwestycyjnych w przedsiębiorstwach, poprawę konkurencyjności przedsiębiorstw dzięki inwestycjom w wiedzę, tworzeniu nowych miejsc pracy, podniesieniu poziomu innowacyjności przedsiębiorstw oraz dostosowaniu przedsiębiorstw do wymogów prawodawstwa unijnego. Wartość pomocy wspólnotowej dla działań realizowanych w ramach priorytetu 1 wyniosła blisko 509 mln euro (w cenach z 2004 r.), a dla działań realizowanych w ramach priorytetu 2 – 722 mln euro. Zainteresowanie beneficjentów korzystaniem z oferowanego wsparcia finansowego było różne w poszczególnych działaniach. Najlepiej pod tym względem wypadło działanie 1.1. Wzmocnienie instytucji wspierających działalność przedsiębiorstw (91% wykorzystania środków), 1.2. Poprawa Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z 25 lipca 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004–2006 (Dz.U. nr 140, poz. 991). 148 Wspieranie przedsiębiorstw ze środków UE dostępności do zewnętrznego finansowania inwestycji przedsiębiorstw (89%) oraz 2.3. Wzrost konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje (82%). Gorzej sytuacja wygląda w stosunku do działania 1.5. Rozwój systemu dostępu przedsiębiorców do informacji i usług publicznych on-line (42%) i działania 2.4. Wsparcie dla przedsięwzięć w zakresie dostosowania przedsiębiorstw do wymogów ochrony środowiska (47%)10. Różny był też poziom wnioskowanej przez przedsiębiorców pomocy, a tym samym możliwy do realizacji zakres inwestycji. Z raportu dotyczącego poziomu absorpcji środków w ramach SPO WKP przez MSP wynika, iż w działaniu 2.3. Wzrost konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje 20% średnich przedsiębiorstw złożyło wnioski na maksymalną dopuszczalną wartość dotacji 1,250 mln zł, podczas gdy w przypadku przedsiębiorstw małych 80% wniosków dotyczy dotacji mniejszej niż 600 tys. zł, a jeśli chodzi o przedsiębiorstwa mikro, to 80% wniosków dotyczy dotacji mniejszej niż 250 tys. zł11. Z raportu na temat wpływu realizacji SPO WKP na poziom innowacyjności polskich przedsiębiorstw wynika, że program ten miał raczej umiarkowany wpływ na innowacyjność w skali całej gospodarki, jednak oddziaływał on silnie (i w kierunku pozytywnym) na przedsiębiorców – beneficjentów wsparcia12. Znaczący wpływ na innowacyjność miało m.in. wspieranie tworzenia tzw. parków przemysłowych i technologicznych oraz przedsiębiorstw dokonujących nowych inwestycji, polegających na utworzeniu lub rozbudowie istniejącego przedsiębiorstwa, dywersyfikacji produkcji przedsiębiorstwa przez wprowadzenie nowych dodatkowych produktów lub polegających na zasadniczej zmianie dotyczącej całościowego procesu produkcyjnego istniejącego przedsiębiorstwa. Realizacja SPO WKP od strony formalnej przebiegała pozytywnie. Najwyższa Izba Kontroli w raporcie z kontroli wsparcia udzielonego małym i średnim przedsiębiorstwom w ramach działania 2.3. Wzrost konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje stwierdziła, że Informacje przedstawione w czasie XVI posiedzenia Komitetu Monitorującego SPO WKP, 20 marca 2008 r., Warszawa. 11 Raport końcowy. Poziom absorpcji przez małe i średnie przedsiębiorstwa środków w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004–2006, Warszawa 2007, www.konkurencyjnosc.gov.pl 12 Wpływ realizacji Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004–2006 na poziom innowacyjności polskich przedsiębiorstw. Raport końcowy, PAG Uniconsult, Warszawa 2008, www.konkurencyjnosc.gov.pl 10 149 Anna Zygierewicz wszyscy przedsiębiorcy, którzy zgłosili dobre – w rozumieniu obowiązujących w SPO WKP kryteriów oceny – projekty inwestycyjne, otrzymali wsparcie finansowe bądź jego zapewnienie, z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i budżetu państwa13. Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego Drugim ważnym programem wspierającym rozwój przedsiębiorstw był Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego 2004–2006 (ZPORR). Program został oparty na trzech priorytetach ukierunkowanych na rozwój infrastruktury, rozwój potencjału ludzkiego i rozwój przedsiębiorstw przyczyniający się do wzrostu konkurencyjności regionów: Priorytet 1: Rozbudowa i modernizacja infrastruktury służącej wzmacnianiu konkurencyjności regionów. Celem priorytetu był wzrost atrakcyjności wszystkich regionów, głównie za pomocą inwestycji w infrastrukturę, Priorytet 2: Wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regionach. Celem priorytetu było stworzenie warunków dla rozwoju zasobów ludzkich na poziomie lokalnym i regionalnym, a także poprawa zdolności do realizacji projektów w zakresie rozwoju zasobów ludzkich na tych szczeblach. Priorytet 3: Rozwój lokalny. Celem priorytetu była aktywizacja społeczna i gospodarcza obszarów zagrożonych marginalizacją i włączenie ich w procesy rozwojowe kraju i Europy, m.in. przez tworzenie przyjaznego środowiska dla rozwoju mikroprzedsiębiorstw, zwiększanie atrakcyjności obszarów wiejskich dla inwestorów lokalnych i inwestorów zewnętrznych wspieranie lokalnych i regionalnych centrów, które w znaczący sposób wpływały na ekonomiczną i społeczną aktywność terenów je otaczających. Wartość pomocy wspólnotowej dla działań realizowanych w ramach priorytetu 1. wyniosła blisko 1,8 mld euro, dla działań realizowanych w ramach priorytetu 2. – 439 mln euro, a dla działań realizowanych w ramach priorytetu 3. – 728 mln euro . Z informacji Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, dotyczących wdrażania działania 2.6. Regionalne Strategie Innowacyjne i Transfer Wiedzy, wynika, że oferowane wsparcie cieszyło się dużym zainteresowaniem potencjalnych beneficjentów14. Projekty realizowane w ramach działania 2.6. ZPORR zaliczane są do tzw. projektów miękkich, czyli skierowanych nie na inwestycje, 13 Informacja o wynikach kontroli wsparcia inwestycyjnego ze środków Unii Europejskiej dla małych i średnich przedsiębiorstw na przykładzie realizacji Działania 2.3 SPOWKP, NIK, Warszawa, marzec 2008 r. 14 „ Biuletyn ZPORR” 2008, nr 2(14), www.zporr.gov.pl [dostęp: 10 sierpnia 2008 r.]. 150 Wspieranie przedsiębiorstw ze środków UE a na zwiększenie idei innowacyjności, przekazanie wiedzy i informacji, realizację badań, inicjowanie i rozwój współpracy wielu środowisk oraz poprawę jakości zasobów ludzkich. Na realizację działania 2.6. przeznaczono ok. 158,6 mln zł. Potencjalni beneficjenci złożyli wnioski na łączną kwotę 398,6 mln zł (251,41% środków). Na mocy podpisanych umów wsparcie wyniosło 165,7 mln zł (104,47% środków). Od początku realizacji programu zawartych zostało 371 umów o dofinansowanie realizacji projektu. Najwięcej umów podpisano w województwach: lubelskim (42), podkarpackim (39) oraz wielkopolskim (34), a najmniej w łódzkim (11), podlaskim (14) oraz opolskim (15). Z raportu dotyczącego analizy wpływu wsparcia udzielonego w ramach działania 3.4. na wzrost konkurencyjności mikroprzedsiębiorstw wynika, że 86,4% firm, które uzyskały pomoc, zwiększyła się liczba pracowników, a 61% firm odnotowało zwiększenie osiąganych przychodów15. W ramach działania 3.4. mikroprzedsiębiorstwa mogły korzystać z dwojakiego rodzaju pomocy: wsparcia inwestycyjnego oraz specjalistycznych usług doradczych. Pierwszy rodzaj wsparcia cieszył się zdecydowanie większym zainteresowaniem mikroprzedsiębiorców. Tylko 2,4% wszystkich projektów uwzględnionych w badaniu to projekty, gdzie mikroprzedsiębiorstwa korzystały ze specjalistycznych usług doradczych. Sektorowy Program Operacyjny Rozwój Zasobów Ludzkich Programem wspierającym realizację tzw. działań miękkich przyczyniających się do rozwoju przedsiębiorstw był Sektorowy Program Operacyjny Rozwój Zasobów Ludzkich (SPO RZL). Celem SPO RZL była budowa otwartego, opartego na wiedzy społeczeństwa poprzez zapewnienie warunków do rozwoju zasobów ludzkich w drodze kształcenia, szkolenia i pracy. Był on realizowane przez dwa priorytety: Priorytet 1: Aktywna polityka rynku pracy oraz integracji zawodowej i społecznej. Celem priorytetu było wzmocnienie potencjału instytucjonalnej obsługi klientów służb zatrudnienia, pomocy społecznej i innych instytucji działających na rzecz rynku pracy. Priorytet 2: Rozwój społeczeństwa opartego na wiedzy. Wsparcie udzielane było na działania przyczyniające się do rozszerzania dostępu do edukacji i poprawy jej poziomu, włączania w proces edukacji technologii in15 Analiza wpływu wsparcia udzielonego w ramach Działania 3.4 Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego na wzrost konkurencyjności mikroprzedsiębiorstw. Raport końcowy, Pracownia Badań i Doradztwa „Re-Source”, Poznań, 2007, www.zporr.gov.pl/Publikacje [dostęp: 10 sierpnia 2008 r.]. 151 Anna Zygierewicz formacyjnych i komunikacyjnych, podnoszenia kwalifikacji pracowników, promocji edukacji w zakresie przedsiębiorczości i promocji elastycznych form pracy oraz poprawy jakości pracy administracji publicznej poprzez zapewnienie odpowiednich szkoleń. Z raportu dotyczącego wykorzystania środków na doskonalenie umiejętności i kwalifikacji kadr w przedsiębiorstwach (w ramach działania 2.3.) wynika, że oferowane dofinansowanie było silnym impulsem dla mikroprzedsiębiorstw do skierowania na szkolenie swoich pracowników16. Firmy sektora mikro, małych i średnich przedsiębiorstw stanowiły 90,2% ogółu firm korzystających ze wsparcia. Choć jedynie niecałe 10% firm korzystających ze wsparcia były to firmy duże, pod względem liczby kierowanych na szkolenia pracowników, beneficjentami pomocy aż w 36,8% przypadkach byli pracownicy firm dużych. Wśród mikroprzedsiębiorstw korzystających ze wsparcia było 41% firm, które nie korzystały z innych szkoleń przynajmniej od 2005 r. i szkolenia te było dla nich pierwszymi, przynajmniej w tym okresie. Dla porównania, z innych szkoleń nie korzystało też wcześniej 20% firm małych, 13% firm średnich i tylko 6% firm dużych. Z raportu wynika także, że występowało znaczne zróżnicowanie pomiędzy województwami w liczbie składanych wniosków. Rozpiętość sięgała od 29 wniosków (woj. lubuskie) do 1131 wniosków (woj. mazowieckie). Z informacji Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości wynika, iż głównymi beneficjentami wsparcia w działaniu 2.3. były mikroprzedsiębiorstwa17. Stanowiły one 63,4% beneficjentów. Przedsiębiorstwa małe (do 49 pracowników) stanowiły 23,9% beneficjentów, 10,3% stanowiły przedsiębiorstwa średnie (50–250 pracowników), a przedsiębiorstwa duże (powyżej 250 pracowników) stanowiły zaledwie 2,4% beneficjentów. Podsumowanie Rozwój przedsiębiorstw oraz ich otoczenia jest priorytetem wykorzystania środków unijnych w Polsce w latach 2007–2013. Znacząca część przyznanych Polsce środków wspólnotowych zostanie przeznaczona na Doskonalenie umiejętności i kwalifikacji kadr. Badanie projektów szkoleniowych w ramach Działania 2.3 schemat a) SPO RZL 2004–2006. Raport końcowy, Policy & Action Group Uniconsult Sp. z o.o. Pentor Research International SA, Warszawa 2007. 17 Konkurencyjni i z wiedzą. Podsumowanie realizacji działań Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich. Działanie 2.3. Rozwój kadr nowoczesnej gospodarki, Materiały konferencyjne, www.mrr.gov.pl [dostęp 10 sierpnia 2008 r.]. 16 152 Wspieranie przedsiębiorstw ze środków UE podnoszenie innowacyjności i konkurencyjności polskiej gospodarki. Koordynacja działań prowadzona będzie zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym, co przyczynić się powinno do lepszego wykorzystania środków pomocowych. W latach 2004–2006 zainteresowanie przedsiębiorców i ich otoczenia korzystaniem ze środków unijnych było wysokie. Przełożyło się ono na realizację dobrych projektów. Jak wynika z raportów podsumowujących wdrażanie programów operacyjnych, nawet jeżeli realizacja tych projektów nie przyniosła znaczących rezultatów na poziomie całego kraju, to przyniosła wymierne korzyści uczestniczącym w nim przedsiębiorstwom, wyrażające się m.in. wzrostem liczby zatrudnionych, zmianami w technikach produkcji czy organizacji pracy w przedsiębiorstwach. Pełne dane dotyczące wykorzystania środków w latach 2004–2006 dostępne będą dopiero w 2009 r., ze względu na to, że finansowanie działań może odbywać się do końca 2008 r. W latach 2007–2013 nie tylko skala dostępnych środków będzie większa, ale też zwiększy się rola regionów w decydowaniu o wspieraniu rozwoju przedsiębiorstw. To województwa, przygotowując regionalne programy operacyjne, decydowały, co jest priorytetem ich rozwoju oraz kto i na co może otrzymać wsparcie. Należy mieć nadzieję, że zainteresowanie przedsiębiorców i ich otoczenia korzystaniem ze środków unijnych będzie wyższe niż w latach 2004–2006. Nadzieje te znajdują poparcie w najnowszych danych, z których wynika, iż obecnie prowadzone nabory wniosków o dofinansowanie projektów cieszą się dużym zainteresowaniem potencjalnych beneficjentów. Bibliografia Analiza wpływu wsparcia udzielonego w ramach Działania 3.4. Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego na wzrost konkurencyjności mikroprzedsiębiorstw. Raport końcowy, Pracownia Badań i Doradztwa „Re-Source”, Poznań 2007. Doskonalenie umiejętności i kwalifikacji kadr. Badanie projektów szkoleniowych w ramach Działania 2.3. schemat a) SPO RZL 2004–2006. Raport końcowy, Policy & Action Group Uniconsult Sp. z o.o. Pentor Research International SA, Warszawa 2007. Informacja o wynikach kontroli wsparcia inwestycyjnego ze środków Unii Europejskiej dla małych i średnich przedsiębiorstw na przykładzie realizacji Działania 2.3. SPOWKP, NIK, Warszawa, marzec 2008 r. 153 Anna Zygierewicz Wpływ realizacji Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw w latach 2004–2006 na poziom innowacyjności polskich przedsiębiorstw. Raport końcowy, PAG Uniconsult, Warszawa 2008. www.mrr.gov.pl www.intereg.gov.pl www.kbn.gov.pl www.ukie.gov.pl www.europa.eu www.funduszestrukturalne.gov.pl 154 Jolanta Adamiec Kobiety jako przedsiębiorcy Wstęp W krajach Europy Zachodniej i w Stanach Zjednoczonych w latach 80. i 90. XX wieku nastąpił szybki wzrost udziału kobiet w gronie przedsiębiorców. Liczba nowych przedsiębiorstw zakładanych przez kobiety rośnie szczególnie od połowy lat 90. Nadal jednak liczba kobiet wśród właścicieli przedsiębiorstw wynosi średnio około 30%, choć występują znaczące różnice pomiędzy poszczególnymi państwami. Coraz powszechniejsze są więc głosy, że ten aspekt życia społeczno-gospodarczego wymaga pogłębionej analizy i podjęcia stosownych działań zarówno w poszczególnych krajach, jak i na szczeblu ponadnarodowym (zwłaszcza na poziomie Unii Europejskiej). Transformacja polityczna i gospodarcza zapoczątkowana w latach 90. XX wieku w Europie Środkowej uaktywniła kobiety jako przedsiębiorców również w tej części naszego kontynentu. Proces ten przebiega tutaj znacznie szybciej niż w Europie Zachodniej, stymulowany z jednej strony przez ogólne mechanizmy transformacji zachodzące w całej gospodarce, z drugiej strony przez gwałtowne przeobrażenia rynku pracy wywołane zmianą systemu gospodarczego. Pierwszy z tych czynników przejawia się gwałtownym wzrostem ogólnej liczby małych i średnich przedsiębiorstw (w dużej mierze firm jednoosobowych). Drugi związany jest z faktem, że w sytuacji wysokiego bezrobocia kobietom niejednokrotnie łatwiej jest podjąć samo155 Jolanta Adamiec dzielną działalność gospodarczą niż konkurować na rynku pracy z mężczyznami. W Polsce w 2005 r. udział kobiet wśród przedsiębiorców wyniósł 38,1%, co daje nam pierwsze miejsce w gronie państw europejskich. Przy czym aktywność kobiet w tym obszarze jest wyraźnie wyższa niż aktywność mężczyzn. Między rokiem 1990 a rokiem 2005 liczba kobiet pracujących na własny rachunek wzrosła o ponad 50% (z 328,5 tys. do 503,1 tys.), podczas gdy liczba mężczyzn przedsiębiorców spadła z 965,7 tys. w 1990 r. do 817,9 tys. w 2005 r.. Nie znaczy to jednak, że sytuacja kobiet podejmujących działalność gospodarczą jest idealna i nie wymaga zainteresowania ze strony instytucji państwa. Miejsce przedsiębiorstw zakładanych przez kobiety w gospodarce Udział kobiet w gronie przedsiębiorców jest mocno zróżnicowany w poszczególnych krajach zarówno pod względem skali ich zaangażowania, jak i typów przedsiębiorstw zakładanych i prowadzonych przez kobiety. Generalnie, kraje o zbliżonym poziomie PKB charakteryzuje podobny model kobiecej przedsiębiorczości. Nadal jednak dają się zauważyć regionalne i kulturowe różnice. Najnowsze badania tego zjawiska przeprowadził Światowy Monitor Przedsiębiorczości (GEM) – niezależne konsorcjum badawcze prowadzące analizy przedsiębiorczości w skali światowej. W opublikowanym w maju br. raporcie o przedsiębiorczości badaniem objęto 41 państw, reprezentujących łącznie ponad 70% ludności świata oraz 93% światowego PKB w 2007 r. Zostały one podzielone na trzy grupy w zależności od poziomu dochodu narodowego oraz różnic kulturowo-regionalnych: – kraje Europy i Azji o średnim dochodzie, m.in. Węgry, Łotwa, Serbia, Turcja (Polska nie została objęta badaniem), E. Lisowska, Polki są najbardziej przedsiębiorcze w Europie, „Nowe Życie Gospodarcze” z dn. 26 listopada 2006 r. Obliczenia własne na podstawie: Kobiety w Polsce, GUS, Warszawa 2007. http://www.gemconsortium.org/ E. Allen, A. Elam, N. Langowitz, M. Dean, Global Entrepreneurship Monitor 2007: Report on Women and Entrepreneurship, Center for Women’s Leadership, Babson College, 2008. Dane przywołane w kolejnych akapitach pochodzą z tego raportu. 156 Kobiety jako przedsiębiorcy – kraje Ameryki Łacińskiej o niskim i średnim dochodzie, m.in. Brazylia, Chile, Peru, – kraje o wysokim dochodzie – większość krajów Europy Zachodniej oraz USA, Japonia, Izrael. Co do zasady, w krajach o niskim i średnim dochodzie skłonność do prowadzenia samodzielnej działalności gospodarczej jest wyższa niż tam, gdzie PKB jest wysokie. Najwyższą aktywność przejawiają mieszkańcy Ameryki Łacińskiej, gdzie średnio 21% osób aktywnych zawodowo jest właścicielami przedsiębiorstw, wobec 12,2% w azjatyckich i europejskich krajach o średnich dochodach i 7,9% w krajach o wysokich dochodach. Wszędzie zauważalna jest wyraźna różnica w skłonności do zakładania i prowadzenia własnych przedsiębiorstw między kobietami a mężczyznami; paradoksalnie, jest ona tym większa, im wyższy jest poziom rozwoju danego kraju. Ciekawymi wyjątkami są Brazylia, Peru, Tajlandia i Japonia, gdzie wśród nowo zakładanych przedsiębiorstw udział kobiet jest niemal równy, a nawet wyższy w porównaniu z udziałem mężczyzn. Poza tymi czterema państwami obecność kobiet wśród właścicieli zarówno nowo powstających, jak i już działających na rynku przedsiębiorstw jest zdecydowanie niższa niż obecność mężczyzn. W grupie krajów o wysokim PKB różnica jest niemal dwukrotna (średnio dla całej grupy), choć w poszczególnych krajach może być nawet wyższa. Podobne proporcje charaktery­zują kraje Europy i Azji o średnim dochodzie; w takich państwach, jak Węgry, Słowenia, Turcja, udział kobiet wśród przedsiębiorców jest dwu- a nawet trzykrotnie niższy niż mężczyzn i dotyczy to w równej mierze przedsiębiorstw nowo zakładanych, jak i już funkcjonujących. Z kolei w krajach Ameryki Łacińskiej o niskim i średnim dochodzie udział kobiet wśród nowo powstających W Brazylii 12,73% mężczyzn i 12,71% kobiet jest właścicielami nowo powstałych przedsiębiorstw (obecnych na rynku krócej niż 42 miesiące). W pozostałych wymienionych wyżej krajach dane te wynoszą odpowiednio: Peru – 25,74% mężczyzn i 26,06% kobiet, Tajlandia – 25,95% mężczyzn i 27,78% kobiet, Japonia – 3,47% mężczyzn i 5,22% kobiet. We Włoszech 15,56% mężczyzn jest właścicielami przedsiębiorstw w porównaniu z 5,45% kobiet; dla Wielkiej Brytanii liczby te wynoszą odpowiednio: 15,0% i 6,15%, a dla Norwegii: 16,79% i 7,78%. Na Węgrzech 4,52% kobiet jest właścicielkami nowo zakładanych przedsiębiorstw, wobec 9,29% mężczyzn (dla całości przedsiębiorstw dane te wynoszą odpowiednio: 8,33% – kobiety i 15,17% – mężczyźni); w Słowenii 2,68% kobiet jest właścicielkami nowo zakładanych przedsiębiorstw, wobec 6,84% mężczyzn (dla całości przedsiębiorstw: 4,99% – kobiety i 13,69% – mężczyźni), a w Turcji 2,41% kobiet jest 157 Jolanta Adamiec przedsiębiorstw jest bliski udziałowi mężczyzn, lecz rozpiętość między nimi dramatycznie rośnie w przypadku przedsiębiorstw obecnych w gospodarce dłużej niż trzy i pół roku. Wskazuje to na inną prawidłowość występującą w tej ostatniej grupie państw: stabilność i zdolność do utrzymania się na rynku przedsiębiorstw zakładanych przez kobiety jest wyraźnie niższa niż przedsiębiorstw zakładanych przez mężczyzn. Zjawisko to pojawia się w krajach o wysokim dochodzie, gdzie prawdopodobieństwo utrzymania się na rynku powyżej 42 miesięcy jest takie samo dla mężczyzn, jak i dla kobiet. Przedsiębiorstwa zakładane przez kobiety działają we wszystkich sektorach gospodarki, aczkolwiek najczęściej są to obszary związane z usługami dla konsumentów (ok. 60% przedsiębiorstw zakładanych przez kobiety), zwłaszcza w krajach Ameryki Łacińskiej, gdzie prawie 75% przedsiębiorstw zakładanych przez kobiety lokowanych jest w tym obszarze. Najrzadziej kobiety przedsiębiorcy wybierają przemysł wydobywczy (ok. 5% przedsiębiorstw zakłada­nych przez kobie­ty). Ciekawa różnica między poszczególnymi grupami państw zauważalna jest w przypadku usług biznesowych: są one istotną sferą zainteresowań kobiet przedsiębiorców w krajach o wysokich dochodach (blisko 30% przedsiębiorstw zakładanych przez kobie­ty), a mają niewielkie znaczenie w krajach o niskich i średnich dochodach zarówno w Ameryce Łacińskiej, jak i w Europie i Azji (ok. 8% przedsiębiorstw zakładanych przez kobie­ty). Według danych dostępnych dla Polski udział kobiet pracujących na własny rachunek (poza rolnictwem) systematycznie rośnie: w stosunku do ogółu pracujących było ich w 1990 r. jedynie 4,4%, podczas gdy w 1995 r. już ponad 7%, a w 2005 r. – 8,5%. W całym okresie transformacji liczba kobiet pracujących na własny rachunek rośnie wyraźnie szybciej niż liczba mężczyzn (odpowiednio 170,9% i 104,3%)10. Stosunkowo wysoki na tle innych państw europejskich udział kobiet wśród osób samozatrudnionych tłumawłaścicielkami nowo zakładanych przedsiębiorstw, wobec 8,65% mężczyzn (dla całości przedsiębiorstw: 3,73% – kobiety i 18,12% – mężczyźni). W Argentynie wśród nowo zakładanych przedsiębiorstw udział kobiet wynosi 11,34% wobec 17,52% mężczyzn, podczas, gdy wśród przedsiębiorstw ustabilizowanych obecnych jest 4,16% kobiet i 15,75% mężczyzn. Dla Kolumbii analogiczne dane wynoszą: 18,77% i 26,91% oraz 7,84% i 15,49%. Obliczenia własne na podstawie: Kobiety w Polsce, GUS, Warszawa 2007; E. Lisowska, Polki są najbardziej przedsiębiorcze, op. cit. 10 W 1998 r. liczba kobiet pracujących na własny rachunek poza rolnictwem była blisko pięciokrotnie wyższa niż w 1985 r., podczas gdy mężczyzn tylko dwukrotnie. 158 Kobiety jako przedsiębiorcy czony jest trudną sytuacją na rynku pracy i słabszą pozycją kobiet, które przegrywają z mężczyznami w konkurencji do dostępu do zatrudnienia. Firmy zakładane przez kobiety lokowane są zazwyczaj w handlu i usługach niematerialnych. Blisko 45% kobiet pracujących na własny rachunek (poza rolnictwem) aktywnych jest właśnie w tych dziedzinach oraz w szeroko rozumianych usługach biznesowych (obsługa nieruchomości i firm, pośrednictwo finansowe, usługi hotelarskie itp.), gdzie aktywnych jest prawie 30% kobiet pracujących na własny rachunek. Handel i naprawy jest również jedyną dziedziną działalności, gdzie liczba kobiet pracujących na własny rachunek przewyższa liczbę mężczyzn (w 2005 r. 52,4% ogółu przedsiębiorstw w tej branży stanowiły przedsiębiorstwa należące do kobiet). Motywacje i problemy kobiet podejmujących działalność gospodarczą Badania przeprowadzone w Polsce11 wskazują, że przyczyny podjęcia własnej działalności gospodarczej są podobne dla kobiet i dla mężczyzn. Wśród najważniejszych powodów wymieniają oni: niezależność i samodzielność w kierowaniu swoim życiem i realizowaniu własnych celów, możliwość pełniejszego wykorzystania własnego potencjału, umiejętności i osobistej kreatywności; ograniczone możliwości awansu zawodowego w miejscu zatrudnienia oraz zagrożenie bezrobociem bądź też niemożność znalezienia pracy w przypadku osób bezrobotnych. Podobne są również bariery, na jakie wskazują przedsiębiorcy, zarówno kobiety, jak i mężczyźni12: niestabilny i nieprzejrzysty system podatkowy, wysokie pozapłacowe koszty pracy i nieelastyczne prawo pracy, czasochłonne i kosztowne procedury administracyjne. W przypadku zakładania firmy dochodzą jeszcze takie trudności, jak niedostateczna wiedza o procedurach zakładania i prowadzenia firmy, brak znajomości zagadnień związanych z prowadzeniem biznesu i mechanizmami gospodarczymi (marketing, zarządzanie, finanse). Dodatkowo jednak kobiety narażone są na stereotypy kulturowe i społeczne, związane z nadal powszechnym poglądem, że: kobiety są mniej niż 11 Praca kobiet w sektorze prywatnym. Szanse i bariery, B. Balcerzak-Paradowska (red.), Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa 2003. 12 Regularne badania na ten temat prowadzi PKPP Lewiatan, publikując coroczne raporty Monitoring kondycji małych i średnich przedsiębiorstw, http://www.pkpplewiatan.pl/upload/File/2007_12/ raport_pl_web_pdf [dostęp: 10 lipca 2008 r.]. 159 Jolanta Adamiec mężczyźni predestynowane do zarządzania i kreatywnego udziału w gospodarczym życiu kraju ze względu na to, że muszą wypełniać funkcje macierzyńskie13. Pogląd ten przyzwala kobiecie na osiąganie sukcesów w życiu zawodowym, pod warunkiem że nie odbywa się to kosztem obowiązków rodzinnych, za które kobieta przede wszystkim powinna czuć się odpowiedzialna. Z tego właśnie względu kobiety zdecydowanie częściej niż mężczyźni występują na rynku pracy jako członkowie rodziny wspomagający głównego właściciela; rzadziej natomiast są wiodącymi podmiotami w prowadzeniu działalności gospodarczej. Badania przeprowadzone w 2001 r. przez IPSOS-Demoskop na zlecenie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP)14 dostarczają konkretnych danych liczbowych, pozwalających na wgląd w motywacje i bariery charakterystyczne dla przedsiębiorstw zakładanych i prowadzonych przez kobiety. Wśród kobiet przedsiębiorców najczęstszym motywem skłaniającym do podjęcia własnej działalności jest „brak innej możliwości zarabiania na życie” (41% odpowiedzi udzielonych przez kobiety w porównaniu z 30% respondentów mężczyzn). Bez wątpienia wiąże się to bezpośrednio ze zjawiskiem bezrobocia, dotykającym kobiety w większym stopniu i w sposób bardziej długotrwały niż ma to miejsce w przypadku mężczyzn. Co więcej, 34% kobiet wskazuje wprost bezrobocie jako powód założenia własnej firmy (w porównaniu z 26% mężczyzn). Pocieszający jest fakt, że ponad jedna trzecia (36%) respondentek przyznaje, że jednym z motywów decydujących o założeniu własnej firmy były „sprzyjające okoliczności na rynku”. Nadal jednak jest to dla kobiet znacznie mniej wyraźna motywacja niż dla mężczyzn, wśród których aż 42% wskazało na ten powód. PARP zbadał również tzw. czynniki wewnętrzne skłaniające do założenia firmy. Najczęściej wymieniane w tym przypadku, zarówno przez kobiety, jak i przez mężczyzn, są: „dążenie do samodzielności” (58% kobiet i 66% mężczyzn) oraz „potrzeba godziwych zarobków” (49% kobiet i 51% mężczyzn). Tylko jeden argument z tej grupy jest ważniejszy dla kobiet niż dla mężczyzn, a mianowicie „chęć udowodnienia wartości” (37% kobiet i 33% mężczyzn). Jednocześnie mężczyźni wskazują więcej barier dla przedsiębiorczości niż kobiety, aczkolwiek ich hierarchia jest bardzo zbliżona w obu grupach respondentów. I tak, jako najpoważniejsze bariery wskazywane były: „nad13 E. Lisowska, Udział kobiet w rozwoju sektora prywatnego w Polsce, „Kobieta i Biznes” 1996, nr 2/3. 14 Raport o stanie sektora małych i średnich przedsiębiorstw w latach 2000–2001, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Warszawa 2002. 160 Kobiety jako przedsiębiorcy miar spraw administracyjnych” i „niejasne przepisy” (odpowiednio: 61% kobiet i 63% mężczyzn oraz 53% kobiet i 53% mężczyzn). Istotnym problemem przy zakładaniu firmy jest także brak kapitału początkowego, trudności w uzyskaniu kredytu (szczególnie dotyczy to osób bezrobotnych) oraz brak odpowiedniego lokalu. Z kolei dla już funkcjonującej firmy najbardziej dolegliwe są obciążenia podatkowe (76% kobiet i 73% mężczyzn) i duża konkurencja (66% kobiet i mężczyzn), podczas gdy trudności administracyjne i niejasne przepisy jeszcze bardziej nabierają znaczenia. Paradoksalnie, na etapie prowadzenia firmy, w odróżnieniu od etapu jej zakładania, to kobiety wskazują więcej barier utrudniających im działalność. Szczególną grupę potencjalnych właścicieli firm stanowią osoby bezrobotne. Wbrew pozorom są one jednak zazwyczaj mało skłonne do podjęcia własnej działalności gospodarczej. W omawianych badaniach taką chęć zadeklarowało 21% bezrobotnych kobiet i 33% bezrobotnych mężczyzn. Dla tej grupy osób największą barierę stanowił brak środków finansowych (86%, w tym 80% kobiet i 91% mężczyzn). Na kolejnych miejscach znalazły się: „zbyt duże ryzyko” i „lęk przed niepowodzeniem”. Charakterystyczne, że ta ostatnia przyczyna okazała się wyraźnie istotniejsza w przypadku kobiet (33%) niż mężczyzn (18%), dla których trudniejsze do pokonania były: „zbyt skomplikowane formalności” (22% mężczyzn wobec 14% kobiet) oraz „zbyt częste zmiany przepisów” (25% mężczyzn wobec 19% kobiet). Wspomniane na wstępie stereotypy kulturowe i społeczne wyraźnie uwidaczniają się w poglądzie, że mężczyznom łatwiej jest prowadzić działalność gospodarczą niż kobietom (uważa tak 30% kobiet i 21% mężczyzn), przy czym każda z tych grup podaje odmienne argumenty. Dla 33% mężczyzn powodem są „cechy charakteru, predyspozycje”, podczas gdy kobiety – o ile podzielają opinię o tym, że męskie cechy charakteru bardziej predysponują do prowadzenia działalności gospodarczej (28% respondentek) – to jako główną przyczynę wskazują „większą dyspozycyjność mężczyzn, mniej obowiązków na nich ciążących” (31% respondentek). Tymczasem jedynie 14% mężczyzn zauważa takie zróżnicowanie sytuacji kobiet i mężczyzn. Odmienne predyspozycje i uwarunkowania kobiet i mężczyzn jako przedsiębiorców zauważono także w badaniach porównawczych obejmujących różne kraje o gospodarce rynkowej. Raport dotyczący przedsiębiorców z trzech grup społecznych, tzn.: osoby młode, kobiety i mniejszości narodowe, przygotowany na zlecenie Komisji Europejskiej15, dowodzi, że podjęcie 15 Study of Young Entrepreneurs, Women Entrepreneurs, Co-Entrepreneurs and Entrepreneurs from Ethnic Minorities, badania zrealizowane w 2001 r. przez Centre for 161 Jolanta Adamiec i prowadzenie samodzielnej działalności gospodarczej łączy się dla tych grup ze specyficznymi trudnościami, m.in. w zgromadzeniu odpowiedniego kapitału, wiedzy i kontaktów, na które nie napotykają pozostali przedsiębiorcy. Raport został opracowany na podstawie odpowiedzi z 56 organizacji z 18 państw europejskich (nie było wśród nich Polski), zajmujących się wsparciem dla kobiet prowadzących działalność gospodarczą. Blisko 40% ankietowanych organizacji wskazało, że kobiety napotykają na większe problemy w zdobyciu środków na rozpoczęcie działalności, a ponad 30% – że mają większe kłopoty w sfinansowaniu rozwoju przedsiębiorstwa niż przeciętne dla całości małego i średniego biznesu. Część z nich (14 na 56 ankietowanych organizacji) wskazało wprost na fakt dyskryminacyjnego traktowania kobiet przez przedstawicieli instytucji finansowych. Raport wskazuje także na większe trudności kobiet w prowadzeniu biznesu z uwagi na mniejszą wiedzę z zakresu zarządzania, finansów czy marketingu, częściowo z racji mniejszego niż mężczyźni wcześniejszego doświadczenia zawodowego. Kobiety identyfikują też pewne specyficzne problemy, na jakie napotykają w swojej działalności, niezauważane przez mężczyzn. Na czołowym miejscu znajduje się problem opieki nad dziećmi oraz społeczna percepcja kobiety przedsiębiorcy. Ze względu na zróżnicowane uwarunkowania działalności gospodarczej kobiet i mężczyzn pojawiły się ostatnio pierwsze działania adresowane właśnie do kobiet przedsiębiorców. Polityka wspierania kobiet jako przedsiębiorców Cytowane wyżej dane statystyczne oraz badania socjologiczne wskazują, że kobiety są nie mniej przedsiębiorcze niż mężczyźni, lecz są jednocześnie bardziej ostrożne, mniej skłonne do podejmowania ryzyka, mają więcej wątpliwości i obaw, czy sobie poradzą. Generalnie, jest im trudniej niż mężczyznom podjąć decyzję o założeniu własnej firmy. Jednocześnie, tradycyjne postrzeganie społecznej roli kobiety oraz jej dotychczasowa nieobecność w biznesie sprawiają, że przy próbie podjęcia własnej działalności kobiety napotykają większe bariery, a przy tym są mniej przygotowane do sprostania im. Z tego względu w wielu krajach istnieją specjalne programy skierowane do kobiet, mające na celu promowanie wśród nich przedsiębiorczości i pomaganie w założeniu własnej firmy. Enterprise and Economic Development Research (CEEDR) z Middlesex University na zlecenie Komisji Europejskiej, DG Enterprise. 162 Kobiety jako przedsiębiorcy Najwcześniej działania w tym kierunku zostały podjęte w Stanach Zjednoczonych, gdzie w 1975 r. formalnie powołano Stowarzyszenie Kobiet Przedsiębiorców (Association of Women Business Owners – NAWBO16), które stało się głównym motorem zmiany polityki wobec przedsiębiorczości kobiet w latach 80. i 90. XX wieku. Przełomowy okazał się 1978 r., kiedy to Stowarzyszenie doprowadziło do modyfikacji ustawy o małych przedsiębiorstwach i zastosowania preferencji przy przyznawaniu kontraktów federalnych m.in. dla małych przedsiębiorstw, których właścicielkami są kobiety17. W tym samym roku prezydent J. Carter powołał Grupę Zadaniową ds. Kobiet Właścicielek Przedsiębiorstw (President’s Interagency Task Force on Women’s Business Ownership), a następnie na podstawie jej rekomendacji przyjął dekret wprowadzający „Narodową politykę na rzecz przedsiębiorstw prowadzonych przez kobiety”18 oraz powołujący Międzyagen­cyjną Komisję ds. Przedsiębiorczości Kobiet (Interagency Committee on Women’s Business Enterprise) i Biuro ds. Kobiet Właścicielek Przedsiębiorstw (Office of Women’s Business Ownership – OWBO) jako organu Agencji ds. Małej Przedsiębiorczości19. Biuro ds. Kobiet Właścicielek Przedsiębiorstw pełniło początkowo jedynie rolę instytucji promującej interesy kobiet w biznesie. Wkrótce jego rola została znacznie wzmocniona dzięki ustawie o przedsiębiorstwach będących w posiadaniu kobiet20 z 1988 r., która wskazała Biuro jako wykonawcę zadań przewidzianych w ustawie i rozszerzyła jego kompetencje. Jednocześnie uzyskało ono środki finansowe z budżetu federalnego na realizację swoich zadań. Ustawa wskazywała cztery priorytety: dostęp do kredytu, szkolenia (3-letni program szkoleń i pomocy technicznej dla kobiet przedsiębiorców zaowocował powstaniem centrów przedsiębiorczości kobiet), reprezentowanie interesów grupowych – powołana została Narodowa Rada Przedsiębiorczości Kobiet (National Women’s Business Council – NWBC) jako jednostka niezależnego doradztwa i źródło rekomendacji dla polityki odnoszącej się do działalności gospodarczej kobiet dla prezydenta, kongrehttp://www.nawbo.org/ Public Law 95-507 z 1978 r., zmieniające Small Business Act z 1953 r. 18 1979 Executive Order 12138 National Women’s Business Enterprise Policy and National Program for Women’s Business Enterprise. 19 Agencja ds. Małej Przedsiębiorczości (Small Business Agency – SBA), powołana w 1953 r., jest niezależną agendą rządu federalnego, odpowiedzialną za badania, doradztwo i współtworzenie polityki wobec małej przedsiębiorczości (http://www.sba.gov/aboutsba/index.html). 20 Women’s Business Ownership Act of 25.10.1988. 16 17 163 Jolanta Adamiec su i administracji federalnej oraz objęcie stałym monitoringiem skali działania podmiotów, w których ponad 51% własności należy do kobiety. Kolejnym istotnym krokiem wzmacniającym pozycję firm należących do kobiet była ustawa z 1994 r. o usprawnieniu systemu zakupów federalnych21, która wprowadziła wymóg zawierania minimum 5% umów z przedsiębiorstwami, których właścicielkami są kobiety. Od 2000 r. skuteczność ustawy ma wzmacniać zasada „ograniczenia konkurencji” w przetargach organizowanych przez te agendy federalne, które nie osiągają pułapu 5% umów zawieranych z przedsiębiorstwami, których właścicielkami są kobiety. W chwili obecnej wspieranie przedsiębiorczości kobiet bazuje na silnej strukturze trzech współpracujących ze sobą organizacji: – Biura ds. Kobiet – Właścicielek Przedsiębiorstw, dzięki któremu powstały pierwsze centra przedsiębiorczości kobiet; obecnie Biuro koordynuje działalność ponad stu lokalnych centrów oraz prowadzi programy szkoleniowe i doradcze, – Centrów Przedsiębiorczości Kobiet (Women’s Business Centers – WBC), które pomagają w skali lokalnej kobietom, które chcą założyć lub już prowadzą przedsiębiorstwo, – Narodowej Rady Przedsiębiorczości Kobiet, która prowadzi własne badania nad problemami istotnymi z punktu widzenia kobiet przedsiębiorców, upowszechnia znaczenie przedsiębiorczości kobiet dla gospodarki, pośredniczy w kontaktach między kobietami aktywnymi w biznesie a decydentami politycznymi, stanowi platformę wymiany doświadczeń i wspólnego rozwiązywania problemów, na jakie natykają się kobiety przedsiębiorcy. Dzięki konsekwentnym działaniom tych trzech organizacji przedsiębiorczość kobiet ma w Stanach Zjednoczonych w miarę stabilne podstawy, choć nie ustają działania w kierunku stałego wzmacniania pozycji kobiet w środowisku biznesowym. Silne struktury służące wspieraniu działalności gospodarczej kobiet istnieją także w Niemczech, gdzie najważniejszą instytucją jest Federalna Agencja dla kobiet zakładających działalność gospodarczą22 (Bundesweiten Gründerinnenagentur – BGA), finansowana wspólnie przez federalne ministerstwa odpowiedzialne za edukację i badania, rodzinę i kobiety oraz gospodarkę i technologię. Agencja otrzymuje również dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Społecznego. 21 22 164 Federal Acquisition Streamlining Act of 13.10.1994. http://www.gruenderinnenagentur.de/bga/startseite/index.php Kobiety jako przedsiębiorcy Ma ona za zadanie stworzenie lepszej atmosfery dla przedsiębiorczych kobiet oraz podejmowanie inicjatyw służących wzrostowi liczby przedsiębiorstw prowadzonych przez kobiety, ze szczególnym naciskiem na projekty związane z rozwojem technologicznym. Agencja podejmuje liczne zróżnicowane działania, począwszy od doradztwa i szkoleń, poprzez tworzenie sieci wymiany doświadczeń i współpracy, aż do specyficznego wsparcia dla kobiet bezrobotnych uruchamiających własną działalność oraz mikrokredyty. W chwili obecnej z Agencją współpracuje 774 ekspertów udzielających konsultacji w rozmaitych dziedzinach, 419 instytucji doradczych mogących pomóc na różnych etapach prowadzenia biznesu oraz 311 sieci służących jako platforma wymiany wiedzy i doświadczenia. Hiszpania jest kolejnym krajem, gdzie znajdziemy rozbudowaną strategię wspierania przedsiębiorczości kobiet. W 1983 r. powstał tu rządowy Instytut ds. Kobiet23 (Instituto de la Mujer). Najważniejsze inicjatywy podjęte i prowadzone przez Instytut w ostatnich latach to: – program mikropożyczek realizowany od 2001 r. we współpracy z bankiem oszczędnościowym Caja de Ahorros y Pensiones de Barcelona. Oferuje on kobietom uruchamiającym działalność lub prowadzącym przedsiębiorstwo pożyczki z górnym limitem finansowym w wysokości 15 tys. euro na korzystnych warunkach i bez potrzeby dodatkowych zabezpieczeń, – program mentoringu i wzmacniania pozycji przedsiębiorstw kierowanych przez kobiety. Ma on wspomagać prawidłowe wykorzystanie mikropożyczek i uzyskanie najlepszego możliwego zwrotu z zainwestowanego kapitału; średnio ok. 60% beneficjentek mikropożyczek korzysta z darmowej pomocy w kierowaniu projektami biznesowymi na początkowym etapie realizacji, w wypracowaniu strategii ograniczania ryzyka, na jakie narażone są młode firmy, oraz w stabilizowaniu sytuacji przedsiębiorstwa i poprawie jego pozycji konkurencyjnej, – uruchomienie platformy internetowej24 dla kobiet przedsiębiorców, służącej jako miejsce wymiany doświadczeń, dostępu do publikacji, doradztwa oraz negocjowania umów i zawierania kontraktów. W ramach platformy działa też telewizja internetowa25 poświęcona tematyce biznesowej, zwłaszcza z punktu widzenia problemów napotykanych przez kobiety. 23 24 25 http://www.mtas.es/mujer/quien/index.html http://www.soyempresaria.com http://www.soyempresaria.tv/ 165 Jolanta Adamiec W grudniu 2007 r. Instytut ds. Kobiet opracował „Plan Strategiczny Wyrównywania Szans na lata 2008–2011”26. Dotyczy on wszystkich aspektów pozycji kobiety w społeczeństwie. Jednym z nich jest pozycja gospodarcza, w tym także wspieranie przedsiębiorczości kobiecej. Jako działania służące temu celowi Plan wymienia m.in.: szczególne formy wsparcia finansowego adresowane do przedsiębiorstw prowadzonych przez kobiety, doskonalenie kompetencji zawodowych kobiet, wspomaganie ich konkurencyjności oraz możliwości rozwijania działalności w skali międzynarodowej, wzmacnianie obecności takich przedsiębiorstw w sektorach nowoczesnych technologii, uświadamianie wkładu wnoszonego przez przedsiębiorstwa prowadzone przez kobiety do ogólnego poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego, pomoc w rozwijaniu sieci współpracy kobiet przedsiębiorców, jak również w zwiększaniu ich udziału w ogólnych stowarzysze­niach przedsiębiorców i grup zawodowych. Promocja przedsiębiorczości wśród kobiet jest również elementem polityki realizowanej na poziomie Unii Europejskiej, czego zinstytucjonalizowaną formę stanowi Europejska Sieć Promocji Przedsiębiorczości Kobiet (European Network to Promote Women’s Entrepreneurschip – WES27), stworzona przez Komisję w 2000 r. Do sieci należą przedstawiciele rządów oraz instytucji odpowiedzialnych za promocję przedsiębiorczości kobiet ze wszystkich krajów członkowskich UE oraz Islandii, Norwegii i Turcji. Służą oni doradztwem i informacją, ułatwiają nawiązywanie kontaktów oraz pomagają w rozpowszechnianiu dobrych praktyk. Raz do roku powstaje raport prezentujący działania podejmowane przez rządy w celu promowania przedsiębiorczości kobiet28. Najnowszą inicjatywą w tym obszarze jest, powołany staraniem Komisji, Europejski Instytut ds. Równości Kobiet i Mężczyzn29 z siedzibą w Wilnie. Jego zadaniem ma być prowadzenie bieżących badań nad zróżnicowaniem sytuacji społeczno-ekonomicznej w zależności od płci oraz rozwijanie narzędzi metodolo­gicznych i strategii działania na rzecz równouprawnie­nia. Będzie on również odpowiedzialny za koordynowanie Europejskiej Sieci Plan Estrategico de Igualdad Oportunidades (2008–2011), http://www.mtas.es/ mujer/novedades/docs/ Plan_estrategico_final.pdf [dostęp: 9 kwietnia 2008 r.]. 27 http://europa.eu.int/comm/entreprise/entrepreneurship/craft/craft-women/wes.htm 28 Najnowszy raport opublikowany był w grudniu 2007 r., http://ec.europa.eu/ enterprise/entrepreneurship/craft/craft-women/documents/wes_activities_report_2006_ en.pdf [dostęp: 15 lipca 2008 r.]. 29 COM(2005) 81. 26 166 Kobiety jako przedsiębiorcy na rzecz Równości Płci. Na lata 2007–2013 na finansowanie działalności Instytutu przewidziano 52,5 mln euro. W skład zarządu Instytutu wchodzi 18 przedstawicieli państw członkowskich; państwa reprezentowane są rotacyjnie w 3-letnich kadencjach. Zarząd decyduje o programie prac i budżecie oraz wybiera dyrektora. Nacisk na politykę wyrównywania szans dla kobiet stosowany jest we wszystkich programach finansowanych przez Unię Europejską. Zasada niedyskryminacji została wprowadzona jako istotna część Polityki Spójności w 1994 r. i od tamtej pory jest ona nieodłącznym wymogiem wszystkich programów realizowanych z funduszy struktural­nych. Najszersze możliwości promocji udziału kobiet w życiu społeczno-gospodarczym oferują programy Europejskiego Funduszu Społecz­nego (EFS), w którym równość szans mężczyzn i kobiet jest jednym z czterech priorytetów objętych finansowaniem. Realizacji tego priorytetu – prócz takich działań, jak dostęp do edukacji czy rozwijanie systemów opieki nad dzieckiem – ma służyć promowanie samodzielnej aktywności ekonomicznej kobiet, np. wsparcie przy uruchamianiu własnej działalności (business start up). Działania ze strony Unii Europejskiej sprawiły, że także w Polsce polityka wspierania przedsiębiorczości kobiet stopniowo nabiera kształtów. Od stycznia 2006 r. w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej istnieje Departament ds. Kobiet, Rodziny i Przeciwdziałania Dyskryminacji (DKR), który koordynuje działania związane z poprawą statusu kobiet i rodziny w społeczeństwie (zgodnie z dyrektywą 2002/73/WE). Pierwsze projekty odnoszące się do przedsiębiorczości kobiet zrealizowane przez Departament miały charakter głównie informacyjno-promocyjny. I tak, pod koniec 2007 r. przeprowadzona została kampania społeczna w telewizji i na bilbordach, prezentująca przykłady kobiet prowadzących z sukcesem własny biznes. W ramach tego samego projektu uruchomiona została na okres kilku miesięcy bezpłatna infolinia oraz portal internetowy30, służące informacjami (z udziałem ekspertów) na temat m.in. tego, jakie są formy działalności gospodarczej; w które z nich z jakich powodów warto się angażować; skąd brać pieniądze i knowhow; jak stworzyć biznesplan; jak uporać się z przeszkodami w najbliższym otoczeniu związanymi z własną aktywnością zawodową; jak reklamować firmę, a także jak przełamywać osobiste bariery i zahamowania. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej odpowiada również za wdrażanie Programu Unijnego PROGRESS zaplanowanego w ramach „Nowej Perspektywy Finansowej Unii Europejskiej na lata 2007–2013”. W sekcji 30 www.przedsiebiorczakobieta.pl 167 Jolanta Adamiec 5 tego Programu „Równość płci” przewidziane są działania wspierające efektywne wdrażanie zasady równości płci przez m.in.: badania aktualnej sytuacji i analizy skuteczności istniejących przepisów, polityk i praktyk; organizowanie szkoleń i współpracę sieciową wyspecjalizowanych organów zajmujących się równouprawnieniem; upowszechnianie informacji i promowanie dyskusji na temat głównych wyzwań i kwestii politycznych związanych z równością płci itp. W całym okresie na działania te przewidziano prawie 90 mln euro do rozdysponowania w wyniku przetargów i konkursów otwartych dla podmiotów ze wszystkich krajów członkowskich UE. Istotnym elementem działań Ministerstwa dotyczących statusu kobiet są prace nad ustawą o równym traktowaniu, która ma zakończyć proces implementacji unijnego prawa antydyskryminacyjnego31. Jak sama nazwa wskazuje, ustawa ma jedynie przeciwdziałać zachowaniom dyskryminacyjnym w różnych obszarach życia społecznego. Nie obejmuje natomiast działań promocyjnych, a tym bardziej nie uwzględnia szczególnej sytuacji kobiet podejmujących samodzielną działalność gospodarczą. Wnioski i implikacje dla polityki społeczno-gospodarczej Pomimo rozmaitych programów promocyjnych i systematycznego wdrażania polityki równouprawnienia nadal trwa dyskusja nad skutecznymi kierunkami działań pozwalających na wprowadzenie na rynki pracy większej liczby kobiet. Konieczność ta wynika z wielu przyczyn. Do najważniejszych powodów szerszego uaktywnienia zawodowego kobiet, w tym wspierania ich indywidualnej przedsiębiorczości, należą: niewystarczająca liczba wykwalifikowanych mężczyzn, konieczność uaktywnienia całego potencjału społecznego dla sprostania konkurencyjności międzynarodowej, wykorzystanie specyficznych umiejętności kobiet (zdolność do integrowania ludzi i pracy zespołowej, elastyczność, umiejętność znoszenia porażek) w budowaniu harmonijnego środowiska pracy. Przytoczone przykłady dowodzą, że inicjatywy służące wsparciu kobiet w łączeniu życia rodzinnego i zawodowego oraz stymulowania kobiecej przedsiębiorczości są istotnym elementem polityki Stanów Zjednoczonych i Unii Europejskiej. Także w Polsce zaczęto dostrzegać ważną rolę kobiet 31 W dniu 23 października 2008 r. Komitet Rady Ministrów odesłał projekt do Ministerstwa w celu dalszych uzgodnień z innymi resortami. 168 Kobiety jako przedsiębiorcy jako podmiotów gospodarczych. Niewątpliwie przyczyniła się do tego obecność Polski w UE, w której kwestie równouprawnienia i wzmacniania pozycji kobiet w różnych obszarach życia społecznego, politycznego i ekonomicznego są jednym z czołowych tematów. Robimy jednak na tej drodze dopiero pierwsze kroki polegające głównie na podnoszeniu świadomości i przełamywaniu stereotypów poprzez działania informacyjne i promocyjne. Wskaźniki zatrudnienia kobiet w Polsce wciąż należą do najniższych w Europie, podczas gdy poziom bezrobocia – do najwyższych. W roku 2005 wskaźnik zatrudnienia dla kobiet wynosił 39%, a stopa bezrobocia kobiet – ponad 18%. Kobiety mają trudności ze znalezieniem pracy, bo ubywa pracy biurowej i administracyjnej. Dla prawdziwej promocji przedsiębiorczości kobiet konieczne są działania intensywniejsze niż te podejmowane dotychczas. Kluczowe w tym kontekście jest wsparcie finansowe. Jak bowiem wskazują cytowane wyżej badania, to właśnie niedostatek środków finansowych i brak doświadczenia są głównymi przeszkodami do podjęcia samodzielnej działalności. Preferencje kredytowe, mikropożyczki, pomoc ekspercka, wsparcie dla tworzenia sieci nastawionych na wymianę doświadczeń między kobietami aktywnymi zawodowo są tymi kierunkami, które mogłyby realnie przyczynić się do szerszej obecności kobiet w gronie przedsiębiorców. Politykę tę w szerszym kontekście umieszczono w sprawozdaniu Komisji Europejskiej na temat równości kobiet i mężczyzn ze stycznia 2008 r.32. Wskazuje się tam cztery osie strategii równouprawnienia, w której realizację powinny zaangażować się wszystkie rządy europejskie: 1) Dbałość o warunki pracy sprzyjające jednakowej niezależności ekonomicznej, czemu służyć mają m.in.: elastyczna organizacja pracy, pozwalająca na lepsze godzenie życia zawodowego i prywatnego, tak przez mężczyzn, jak i przez kobiety, oraz szkolenia zawodowe, zapewniające perspektywy rozwoju i zrównoważoną reprezentację obu płci na stanowiskach kierowniczych. 2) Rozwój usług wysokiej jakości umożliwiających godzenie życia zawodowego i prywatnego zarówno pod względem dostępności tych usług, jak i ich jakości wspieranej szkoleniem personelu oraz dowartościowaniem tych miejsc pracy. 32 Sprawozdanie Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów na temat równości kobiet i mężczyzn, COM(2008) 10, Bruksela, 23 stycznia 2008 r. 169 Jolanta Adamiec 3) Walka ze stereotypami, podejmowana od najmłodszych lat i podkreślająca wartość indywidualnego wyboru kierunku kształcenia (w tym kierunków niewybieranych tradycyjnie) oraz wagę zrównoważonego podziału obowiązków domowych i rodzinnych. 4) Kształtowanie mechanizmów instytucjonalnych potwierdzających zaangażowanie polityczne i wspierających wdrażanie prawodawstwa, w czym podstawową rzeczą jest rozwój kompetencji głównych podmiotów i organizacji działających na rzecz równości kobiet i mężczyzn a także monitorowanie polityki dzięki wskaźnikom ilościowym i jakościowym oraz statystykom uwzględniającym kategorię płci. Ważne zatem, aby w kształtowaniu polskiej polityki społeczno-gospodarczej był obecny zarówno ten szerszy kontekst, odnoszący się generalnie do miejsca kobiet w rozwoju gospodarczym kraju, jak i – wspomniane wcześniej – konkretne działania wiążące się z możliwościami bezpośredniego wsparcia finansowego i doradczego, ułatwiające kobietom uruchomienie i prowadzenie własnej działalności gospodarczej. Wyzwaniem pozostaje zmiana stereotypów i wizerunku kobiet oraz wzmocnienie przekonania u samych kobiet, że mogą być dobrymi, skutecznymi przedsiębiorcami i pracodawcami. Duże możliwości otwierają się dzięki funduszom europejskim dostępnym zarówno dla organizacji pozarządowych, samorządów, jak i dla podmiotów komercyjnych. Konieczna jest jednak skuteczna promocja i efektywne administrowa­nie tymi funduszami ze strony instytucji za nie odpowiedzialnych. Bibliografia E. Allen, A. Elam, N. Langowitz, M. Dean, Global Entrepreneurship Monitor 2007: Report on Women and Entrepreneurship, Center for Women’s Leadership, Babson College, 2008. Best Practices in Supporting Women’s Entrepreneurship in the United States: A Compendium of Public and Private Sector Organizations and Initiatives, National Women’s Business Council, Washington 2004. Europejska Sieć Promocji Przedsiębiorczości Kobiet (WES), Raport z działalności w 2004 r., Wydawnictwo Instytutu Technologii Eksploatacji – PIB, Warszawa 2005. 170 Kobiety jako przedsiębiorcy D. Hübner, Gender Equality in Cohesion Policy 2007–2013: a Critical Element for Success!, Speech at the Nordic Conference on Women’s Entrepreneurship and Regional Development, Stockholm 2007. Kobiety w Polsce, GUS, Warszawa 2007. H. Mazgajska, Wpływ edukacji na motywy i ograniczenia przedsiębiorczości kobiet na przykładzie Wielkopolski, Akademia Ekonomiczna, Poznań 2002. Monitoring kondycji małych i średnich przedsiębiorstw, PKPP Lewiatan, Warszawa 2007. K. Mrowiec, M. Niemczewska, A. Paterek, Rola kobiet w innowacyjnej przedsiębiorczości wysokich technologii. Raport końcowy z badań jakościowych dla Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, PARP, Warszawa 2007. Policy and Progress. Supporting the Growth of Women’s Business Enterprise, National Women’s Business Council, Washington 2004. E. Lisowska, Polki są najbardziej przedsiębiorcze w Europie, „Nowe Życie Gospodarcze” nr 26 z dn. 26 listopada 2006 r. E. Lisowska, Udział kobiet w rozwoju sektora prywatnego w Polsce, „Kobieta i Biznes” 1996, nr 2/3. Praca kobiet w sektorze prywatnym. Szanse i bariery, B. Balcerzak-Paradowska (red.), Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa 2003. „Plan działań na rzecz równości”, rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie planu działań na rzecz równości kobiet i mężczyzn 2006–2010 (2006/2132(INI)). Raport o stanie sektora małych i średnich przedsiębiorstw w latach 2000– –2001, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Warszawa 2002. Roadmap for Equality between Women and Men 2006–2010, European Commission, Directorate-General for Employment, Social Affairs and Equal Opportunities, Brussels 2006. Sprawozdanie Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów na temat równości kobiet i mężczyzn, COM(2008) 10, Bruksela 23 stycznia 2008 r. 171 Grzegorz Gołębiowski Kierunki wspierania rozwoju przedsiębiorstw Wprowadzenie W literaturze przedmiotu dotyczącej przedsiębiorstw występują niemalże równolegle dwa pojęcia: wzrost i rozwój. Przyjmuje się najczęściej, że wzrost przed­siębiorstwa określany jest przede wszystkim przez zmiany ilościowe różnych mier­ni­ków, np. zatrudnienia, przychodów, majątku. Rozwój zaś odzwierciedla zmiany jakoś­cio­we. Niemniej sam wzrost przedsiębiorstwa traktowany jest również jako jeden z ele­men­tów jego rozwoju. Biorąc pod uwagę ustalenia odzwierciedlone w publikacjach, czynniki rozwoju przedsiębiorstw, szczególnie małych i średnich, klasyfikuje się w cztery grupy: – związane z osobą właściciela, – związane z samym przedsiębiorstwem (w tym jego organizacją), – kształtujące strategię wzrostu firmy, – związane z otoczeniem przedsiębiorstw. Przetrwanie i rozwój małych i średnich przedsiębiorstw, F. Bławat (red.), Scientific Publishing Group, Gdańsk 2004, s. 23. A. Koźmiński i in., Zarządzanie, teoria i praktyka, PWN, Warszawa 1995. 173 Grzegorz Gołębiowski Nie ulega wątpliwości, że istnieje głęboka współzależność czynników rozwoju przed­się­biorstw. Przedsiębiorstwo nie będzie się rozwijało bez woli właściciela, ale nawet jeśli przyjmujemy, że jego wiedzę i determinację działania można wysoko ocenić, to inne czynniki mogą uniemożliwić rozwój przedsiębiorstwa. W świetle tych uwag wspieranie rozwoju przedsiębiorstw koncentrować się może na szerokim wachlarzu możliwości, począwszy od oddziaływania na ludzi, przez ułatwienia dotyczące podejmowanych przez zarządzających decyzji finansowych i inwestycyjnych, a kończąc na przyjaznym przedsiębiorcom kształtowaniu środowiska, w którym przyjdzie im działać. Współczesna gospodarka i przedsiębiorstwa nieustannie i w coraz szybszym tempie ulegają zmianom. Coraz głębsze i szybsze zmiany wywołują potrzebę dostosowań i wpływają na wciąż nowe koncepcje postrzegania podmiotów gospodarczych, a także gos­po­darki kraju. Obserwacja zachowań rynkowych jest przesłanką do przewidywania, jakie te zmiany mogą wywołać skutki dla działalności przedsiębiorstw w przyszłości. A to w końcu wywołuje troskę o możliwości rozwoju kraju, a także obawy o możliwości funkcjonowania i rozwoju przedsiębiorstw, mających przecież niebagatelny wkład w sytuację gospodarczą kraju. Refleksje nad efektywnością i skutkami form wsparcia Wspieranie przedsiębiorstw może być realizowane za pomocą różnych instrumentów. Mogą to być instrumenty o charakterze bodźcowo-ekonomicznym (np. różnicowanie stawek podatkowych, wprowadzanie ulg i zwolnień, tworzenie specjalnych stref ekonomicznych), instytucjonalne (np. powoływanie określonych jednostek, mających za zadania świadczyć różnorodną pomoc przedsiębiorstwom), informacyjne itd. Wsparcie może być realizowane na szczeblu organów rządowych bądź samorządowych. Może mieć charakter aktywności państwa w tworzeniu infrastruktury, likwidowaniu barier administracyjnoprawnych czy też przyjmować formę pomocy publicznej. Na podstawie ustawy o pomocy publicznej, organy udzielające takiej pomocy (jednej z form wspierania przedsiębiorstw) są zobowiązane do badania skuteczności i efektywności jej udzielanej. Badanie takie dokonuje się na podstawie informacji udzielonej przez przedsiębiorcę, który przekazuje ją w odpowiedniej formie określonej prze­pi­sami prawa. Jak się jednak oka174 Kierunki wspierania rozwoju przedsiębiorstw zuje, tylko niewielka część organów zobowiązanych do badania skuteczności udzielanej pomocy publicznej wywiązuje się z tego zobowiązania. Podobnie równie niewielka część przed­się­biorstw otrzymujących pomoc udziela odpowiedzi co do jej skuteczności. Stąd trudno jest określić jednoznacznie, jakie efekty przynosi udzielana pomoc publiczna w odczuciu jej be­ne­ficjentów. Niemniej jednak w skali całego kraju można zwrócić uwagę na kilka pra­wi­dło­woś­ci: – od momentu, gdy Polska stała się członkiem UE, wartość pomocy publicznej systematycznie się obniża, – zmienia się struktura udzielanej pomocy publicznej z tej o charakterze sektorowym, na korzyść pomocy horyzontalnej i regionalnej, – nadal relatywnie mało środków o charakterze pomocy publicznej przeznaczamy na prace badawczo-rozwojowe, jednocześnie niski jest poziom starania firm o pomoc na badania i rozwój, zakup patentów oraz wprowadzanie nowych produktów, – podejmowanie starań o pomoc publiczną jest związane z wielkością i wiekiem firmy, – im większa jest firma, tym częściej deklaruje podejmowanie starań o pomoc publiczną; przedsiębiorstwa, które rozpoczynają działalność, najrzadziej występują o pomoc publiczną, – szkolenia dla pracowników i przedsiębiorców są oczekiwaną formą pomocy publicznej niezależnie od wielkości i fazy rozwoju firmy. Wymienione prawidłowości wskazują na zaniedbania w sferze wsparcia prac badawczo-roz­wojowych, a także niedostateczną liczbę ofert szkoleniowych i nienasycenie przed­się­biorców w tym obszarze. Nie prowadzi się analizy efektywności innych form wsparcia przedsiębiorstw, stąd pozostaje pewna płaszczyzna do rozstrzygnięć o charakterze konce­pcyjnym. Kształtowanie polityki wspierania przedsiębiorstw Mimo że wśród ekonomistów trwa dyskusja co do potrzeby wspierania działalności przedsiębiorstw, wydaje się, że w świetle stanu prawnego Por. System pomocy publicznej dla MSP w Polsce – zapotrzebowanie małych i średnich przedsiębiorstw na pomoc publiczną, S. Pyciński (red.), PARP, Warszawa 2005. Szerzej na ten temat w artykule A. Tomaszewskiej w niniejszej publikacji na s. 51–52. System pomocy publicznej, op. cit. 175 Grzegorz Gołębiowski obowiązującego w Unii Europejskiej, której jesteśmy członkiem, nie jest to moment, aby kwestionować politykę wspierania przedsiębiorstw. Należy w sposób najbardziej efektywny wykorzystywać wszystkie możliwości, którymi w danym momencie dysponujemy, aby wpływać na kondycję i poprawiać konkurencyjność naszych przed­się­biorstw. Niemniej, biorąc pod uwagę, m.in. efektywność takiego procesu pomocy, można promować jedne rozwiązania, a ograniczać inne. Wewnętrzne czynniki rozwoju przedsiębiorstw są takie same, jakie decydują o roz­woju gos­podarki w ogóle, zarówno w skali makro, jak i mikro. Są to: praca i kapitał oraz wydajność i techniczne uzbrojenie pracy w re­lacji per capita. Ponadto o suk­ce­sie rynkowym przedsiębiorstwa decydują współ­ cześnie dwa podstawowe parametry: szyb­kość i elastyczność, z jaką przedsiębiorstwa adap­tują się do zachodzących zmian, oraz po­sia­dany potencjał innowacyjności. Zmiany, jakie widzimy w XXI wieku, wpływają na łatwość relacji przedsiębiorstw ze swoimi klientami, dostawcami, pracownikami, a nawet kon­ku­ren­tami. Przewiduje się, że zwiększy się znaczenie kapitału intelektualnego jako pod­sta­wowego źródła sukcesu. Konieczne będzie także odejście od tradycyjnej formuły za­rzą­dzania przed­­siębiorstwem, związanej z hierarchizacją i formalnymi procedurami, w kie­run­ku orga­nizacji opartej na strukturze sieciowej, grupującej wyspecjalizowane i stosunkowo auto­no­mi­czne ośrodki kompetencji, której funkcjonowanie opierać się będzie głównie na zasadzie wzajemnej komunikacji i relacji. Duże przedsiębiorstwa będą składać się z sieci silnie ze sobą po­wią­zanych mniejszych firm. O efektywności funkcjo­nowania takich organizacji mają decydować przede wszystkim nie­for­malne więzi po­mię­dzy pracownikami oraz ich zdolność do po­no­szenia ryzyka i ekspe­rymentowania. Przed­się­biorczość i umie­jętność szybkiej adaptacji do no­wych warunków działania, w tym również akumulowania wiedzy, uzyskają jeszcze wię­ksze zna­czenie. Konieczność tworzenia związków kooperacyjnych i nawiązywania współpracy jest szcze­gól­nie istotna w kontekście struktury naszej gospodarki, w której dominującą grupą przed­­się­biorstw są te z sektora MSP. Światowe doświadczenia wskazują na ważną rolę po­wią­zań łączących przedsiębiorstwa w procesie przezwyciężania strukturalnych ograniczeń pro­­­wa­dze­nia działalności, wynikających m.in. z braku możliwości osiągania korzyści skali. Podobnie krajowe badania potwierdzają pozytywny wpływ E.R. Stanoch, Czujne i elastyczne – firmy XXI wieku, „CXO – Magazyn Kadry Zarządzającej” z dn. 2 grudnia 2002 r. Ibidem. 176 Kierunki wspierania rozwoju przedsiębiorstw współpracy firm na ich pozycję kon­ku­ren­cyjną, innowacyjność czy rentowność. Związki i kontakty między przed­się­bior­stwa­mi a ich kontrahentami oraz jednostkami badawczymi, takimi jak instytuty naukowe i uczelnie, sta­nowią system, w ramach którego przedsiębiorstwa o ograniczonym dostępie do wiedzy zdo­bywają ją z zewnątrz, co z kolei umożliwia im samym generowanie nowych pomysłów i podnoszenie poziomu innowacyjności. Zresztą ten kierunek działania może wy­eliminować barierę zasobów, która ciąży szczególnie na małych i średnich przedsiębiorstwach. Współ­dzia­łanie przed­siębiorstw w aliansach strategicznych, koalicjach i sieciach koope­ ra­cyjnych umożliwia bo­wiem koncentrację zasobów współpracujących przedsiębiorstw i optymalne wy­ko­rzystanie ich najważniejszych kompetencji i możliwości. Wsparcie rozwoju przedsiębiorstw, w tym przedsiębiorczości, powinno pole­gać m.in. na inwestycjach w sferę nauki. Jest to zgodne z po­glądem, że po pierwsze przedsiębiorcą się zostaje, a nie rodzi, oraz że cechy cha­ra­ ktery­zu­jące przedsiębiorcę kształtują się przede wszystkim pod wpływem doświadczenia, w trakcie nauki i praktyki10. Więcej, jak wskazują ba­­dania, to właśnie założyciele przedsiębiorstw i gro­ma­dzo­na przez nich wiedza, w tym bę­dą­ca składnikiem organizacji podmiotu gos­po­darczego, odgrywa podstawową rolę w odno­szo­nym sukcesie, szczególnie przez małe i średnie przedsiębiorstwa11. Obecnie w Polsce szczególny nacisk powinien być położony na stworzenie trwałych perspektyw rozwojowych. Szybkie zmiany zarówno ilościowe, jak i jakościowe w gospodarce zapewnia relatywnie duży udział w gospodarce sektora MSP. Jak uważa wielu ekonomistów, jest on niezbędnym elementem do osiągnięcia przez gospodarkę długookresowego wzrostu gospodarczego12. Pozwala także stosunkowo niskim kosztem zmniejszać rozpiętość do­cho­dów w społeczeństwie, co przyczynia się do likwidacji ubóstwa. Biorąc to pod uwagę, po­winno się unikać sposobów stymulowania M. Górzyński, W. Pander, P. Koć, Tworzenie związków kooperacyjnych pomiędzy MSP oraz MSP i instytucjami otoczenia biznesu, PARP, Warszawa 2006, s. 48. Por. I. Steinerowska-Streb, Sytuacja małych i średnich przedsiębiorstw w Polsce, „Ekonomika i Organizacja Przedsiębiorstwa” 2006, nr 8, s. 31. 10 M. Łuczak, Przedsiębiorczość w zarządzaniu firmą, WSE, Warszawa 2003, s. 27. 11 I. Koładkiewicz, Ł. Lutostański, Mali mistrzowie w działaniu, Wydawnictwo WSPiZ im L. Koźmińskiego, Warszawa 2004, s. 233–234. 12 S. Jankiewicz, Wspieranie rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw jako priorytet polityki gospodarczej, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, 2004, s. 47. 177 Grzegorz Gołębiowski gospodarki za pomocą bezpośrednich przepływów środków pieniężnych do konkretnych przedsiębiorstw. Takie działania zakłócają proces rynkowej konkurencji i selekcji oraz opóźniają procesy dostosowań stru­ktu­­ralnych, a także zniekształcają przebieg alokacji zasobów, rodząc oczekiwania ciągłej po­mocy państwa. Nie brakuje zresztą opinii, że regulacje wspólnotowe odnoszące się do pomocy publicznej, dążą do pogodzenia dwóch sprzeczności – konieczności interwencji państwa wraz z jednoczesnym zachowaniem efektywności mechanizmów rynkowych13. Podzielam pogląd A. Sopoćki, że podejmowane przez siły polityczne wysiłki mające na celu ułatwienia rozwoju przedsiębiorstw, w tym przede wszystkim sektora MSP, powinny być bardziej skierowane na rozwój całej gospodarki14. W tej jednak działalności należy zachować umiar, gdyż dotyczy to ingerencji w strukturalne procesy gospodarcze. Tym bardziej, że mająca miejsce kolejna fala globalizacji rozkłada inaczej akcenty w prowadzeniu polityki interwencyjnej. Pojawia się konieczność stosowania interwencjonizmu bardziej w skali makro niż mikro. To też powinno skłonić do przyjęcia rozwiązań, w których wysiłki, mające na celu ułatwienia rozwoju przedsiębiorstw, powinny być bardziej nastawione na rozwój całej gos­ podarki, bo to w efekcie sprzyja również rozwojowi przedsiębiorstw. Dyskusje ekonomistów, czy wspie­rać niektóre branże kosztem innych, są w dalszym ciągu intensywne i nie wydają się zdominowane przez jedną tylko grupę zwolenników. Często jest to jednak spór dość jałowy, bo nie dys­ ku­tuje się np. na temat udziału różnych grup przedsiębiorstw, które należy wspierać. Stąd, lepiej by było, żeby pomoc dotyczyła warunków działania, poprawy infrastruktury, a nie bez­po­śred­nich transferów, będących ingerencją w strukturalne procesy gospodarki rynkowej. Rozwiązaniem, które z jednej strony wpisuje się w zobowiązania przestrzegania założeń Strategii lizbońskiej, a z drugiej uwzględnia istniejące słabości dotychczasowej aktywności państwa we wspieraniu funkcjonowania i rozwoju przedsiębiorstw, a jednocześnie wychodzi naprzeciw oczekiwaniom przedsiębiorców, jest prowadzenie działań o charakterze wsparcia pośredniego. Ten sposób działania pozwoli uniknąć wielu zbędnych sporów i dyskusji, a także spowoduje wzrost efektywności prowadzonych działań. 13 Por. J. Adamiec, Pomoc publiczna, „INFOS. Zagadnienia społeczno-gospodarcze” 2008, nr 8(32). 14 A. Sopoćko, Finansowanie wzrostu gospodarczego w Polsce [w:] Fenomen transformacji. Próba analizy, A.Z. Nowak (red.), Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, 2005, s. 98. 178 Kierunki wspierania rozwoju przedsiębiorstw W zakresie zainteresowania polityki finansowej powinien pozostać swoistego rodzaju interwencjonizm ekonomiczny, tj. wspieranie logiki mechanizmów rynkowych, zdolności kon­kurencji i w ramach tego polityki społecznej, bez czego nie obędzie się już żaden program gospodarczy. Niemniej polityka społeczna powinna, jak napisał M.G. Woźniak, apro­bować ekonomicznie uzasadnione nierówności dochodowo-majątkowe, poparte spo­łecznym przy­zwoleniem15. Uruchamianie motywacji do samodzielnego rozwiązywania pro­ble­mów przez podmioty rynkowe powinno być kierunkiem prowadzonej polityki społecznej. Miałoby to szansę pobudzić odbudowę etyki pracy, nastawienie na oszczędność, presję na edukację i wzrost kompetencji oraz kształtowanie tzw. cnót mniejszych, jak solidność czy porządek. Właśnie te uwarunkowania społeczno-kulturowe są dźwignią roz­ wo­ju. Tego rodzaju działanie byłoby znalezieniem pewnego kompromisu pomiędzy po­glą­dami Keynesa i jego zwolen­ników a reprezentantami ekonomii neoklasycznej. W każdym systemie gospodarczym wyodrębnić można cztery elementy: postawy ludzi, instytucje gospodarcze, mechanizm regulacji gospodarki i wszelkie zasoby, w tym wie­dzę. I właśnie szczególnie ten ostatni element wymaga wsparcia. Niezbędne wsparcie z punktu widzenia pobudzania przed­się­biorczości, a tym sa­mym rozwoju małych i średnich przed­ siębiorstw, związane jest z szeroko rozumianą wiedzą, w tym nakładami na badania i rozwój. Istotą przedsiębiorczości jest taki sposób zachowania, którego podstawą jest wiedza, prowadząca do działań nadających zasobom nowe możliwości tworzenia bogactwa16. Podobnie, mechanizmy regulowania gospodarki powinny również zostać udoskonalone, przede wszyst­kim, co jest postulatem przedsiębiorców już od wielu lat, w doprowadzeniu do usta­bi­lizo­wania przepisów prawa i kontynuowania trendu znoszenia barier administracyjnych. Dalszemu rozwojowi przedsiębiorstw przeszkadza często nieuczciwa konkurencja ze strony nie­efektyw­nych, nie­spry­watyzowanych przedsiębiorstw. Z postawami ludzi ściśle związana jest przedsiębiorczość. A trzeba pamiętać, że wartości społeczno-kulturowe nie tylko wpływają na sposób myślenia jednostek o rozwoju, ale, co niekiedy ważniejsze, stanowią również 15 M.G. Woźniak, Polityka gospodarcza Polski w kontekście globalizacji i regionalizacji [w:] Gospodarka Polski na początku XXI wieku. Innowacyjność i konkurencyjność, S. Lis (red.), Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, 2007, s. 16. 16 Por. M. Duczkowska-Piasecka, Przedsiębiorczość na wsi [w:] Encyklopedia agrobiznesu, Fundacja Innowacja, WSS-E, Warszawa 1998, s. 634. 179 Grzegorz Gołębiowski zasady, na których opiera się działalność eko­no­mi­czna. Przedsiębiorczość z jednej strony kształtuje się w wyniku społeczno-kulturowych uwarunkowań, z drugiej można na jej poziom oddziaływać. Przed­siębiorczość w postawach ludzi może być upowszechniana w procesie wychowawczym i edu­kacyjnym, w drodze przekazywania wartości i wzorów za­cho­wań, a także naśla­dow­nictwa. W tym względzie polskie społeczeństwo funkcjonuje z pew­nym bagażem historycznym, który nas „raczej przygniata niż pozwala odetchnąć”. Niemniej, powinniśmy starać się wy­ko­rzy­stać tkwiące w nas atuty, którymi są wysoka więź rodzinna oraz wysoka tolerancja nie­ pew­ności. W procesie edukacji, wzorem innych państw Europy, powinniśmy położyć duży nacisk na kształcenie w zakresie matematyki na wszystkich po­zio­mach szkolnictwa i pro­mo­wać kierunki techniczne w szkołach wyższych. Jednocześnie upo­wszech­niać ogólną wiedzę ekonomiczną i ściśle związaną z przedsiębiorczością17. Ważne jest zwię­kszenie inten­sy­ wności szkoleń, które pozwolą zrozumieć teraźniejszym i przyszłym przed­­ siębiorcom, za­leż­ności między kon­kuren­cyj­nością i nowo­czes­noś­cią firmy, a dłu­go­ter­mi­nowym pla­no­wa­niem, inwestowaniem w kapitał ludzki czy pro­ wa­dzeniem prac badawczo-roz­wojowych. Brak zro­zu­mienia tych idei jest jednym z mankamentów polskich przed­się­bior­ców. Polskie małe i średnie przedsiębiorstwa są jeszcze przed wejściem w fazę wzrostu innowacyjności. Obser­wując jednak to, co dzieje się w krajach wysoko rozwiniętych, jawi się to jako konieczność, której speł­nie­nie wymagane jest w celu podniesienia konkurencyjności gos­podarki i rozwoju tychże przed­siębiorstw. Problem zinstytucjonalizowania gospodarki i jej mechanizmów regulowania związany jest z odpowiedzią na pytanie, jakiej roli państwa oczekujemy w gospodarce. Małe i średnie przed­siębiorstwa są „delikatną i czułą tkanką gospodarczą”, silnie odczuwają niestabilność prze­pisów prawa, luki prawne i niedoskonałości instytucjonalno-organizacyjne, dotyczące zwłasz­ cza systemu uruchamiania działalności oraz obciążeń fiskalnych, w tym kosztów pra­cy18. Fakt, że wszelkie regulacje wywierają większy wpływ na małe i średnie przed­się­bior­stwa niż na przedsiębiorstwa duże, wynika ze znacznie wolniejszego przystosowywanie się do zmian prawnych, ze względu na mniejsze zasoby ludzkie i finansowe. M.in. kontynuować realizację przedmiotu „przedsiębiorczość” w liceach. Por. L. Wojtasiewicz, Małe i średnie przedsiębiorstwa w województwie wielkopolskim oraz podstawy ich wspierania finansowego [w:] Stan i kierunki rozwoju finansów publicznych, T. Juja, J. Kotliska (red.), Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, 2007, s. 165. 17 18 180 Kierunki wspierania rozwoju przedsiębiorstw Podsumowanie Wydaje się, że jednym z najważniejszych czynników rozwoju przedsiębiorstw jest ten, związany z osobą właściciela, albo szerzej z szeroko rozumianym kapitałem ludzkim. Zgodnie z podstawową zasadą ekonomii, aby się rozwijać, trzeba inwestować. W dobie gospodarki opartej na wiedzy inwestycje w kapitał ludzki stają się niezbędnym kierunkiem podejmowania działań, które mają doprowadzić do rozwoju przedsiębiorstw. Nie jest tajemnicą, o czym już była mowa, że rozwój przedsiębiorstw jest podłożem rozwoju gos­podarki kraju. Jednocześnie, jak wskazują analizy przeprowadzane przez różnych eko­no­mi­stów, rozwój gospodarki w długim okresie uzależniony jest silnie od rozwoju badań nauko­wych, importu no­wo­czes­nych technologii oraz właśnie od poziomu edukacji19. To sprzężenie, i płynące stąd wnioski, wydają się są najlepszą wskazówką co do kierunku wspierania przedsiębiorstw. Stosowne wsparcie powinno koncentrować się na zwiększaniu wiedzy właścicieli i pracowników z jednoczesnym aktywizowaniem badań naukowych oraz pro­mo­waniu związków jednostek naukowych z biznesem, szczególnie z przedsiębiorstwami wy­so­kich technologii. W tak postawione tezy dobrze wpisuje się przedłożony przez Ministra Gospodarki i przyjęty przez Radę Ministrów w maju 2008 r. dokument „Kierunki udzielania pomocy publicznej w latach 2007–2013”20. Do 2013 r. rząd wesprze rozwój małych i średnich firm kwotą blisko 1,2 mld zł, a na tworzenie nowych miejsc pracy przeznaczy 1,5 mld zł. Pomoc publiczna w latach 2007–2013 szacowana jest na 27 mld zł. Prawie 41% tej kwoty przeznaczone zostanie na nowe inwestycje i tworzenie miejsc pracy w regionach, a 43% otrzymają firmy m.in. na badania i rozwój, szkolenia oraz inwestycje w ochronę środowiska. Ze środków publicznych 8,5 mld zł będzie rozdysponowane w ramach programów operacyjnych. Beneficjentami będą firmy, a pieniądze mają zasilać działania dotyczące: – wspierania nowych inwestycji, innowacyjnych przedsięwzięć oraz wdrażania wyników prac badawczo-rozwojowych w przedsiębiorstwach – ok. 67% środków, L. Zienkowski, Determinanty i perspektywy wzrostu gospodarczego w nadchodzących latach – próba syntezy, materiał z konferencji „Tendencje i perspektywy rozwoju polskiej gospodarki” Towarzystwa Ekonomistów Polskich, 15 października 2007 r. 20 Kierunki udzielania pomocy publicznej w latach 2007–2013, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa 2007, http://www.mg.gov.pl/NR/rdonlyres/D785AA27-7074-479383E2-1DFDC7187EEB/35933/Wersja0707RM1.pdf [dostęp: 18 sierpnia 2008 r.]. 19 181 Grzegorz Gołębiowski – poprawy jakości i dostępności oferty szkoleniowej dla małych i średnich firm – ok. 16,5%, – około 15,3% tej kwoty będzie przeznaczone na inwestycje ekologiczne i modernizację zakładów produkcyjnych, obejmujące m.in. gospodarkę odpadami, gospodarkę wodno-ściekową i odnawialne źródła energii, – 1,2% zostanie skierowane do funduszy kapitałowych inwestujących w MSP. Wsparcie sektorowe, przeznaczone głównie na restrukturyzację wybranych gałęzi gospodarki, takich jak górnictwo węgla kamiennego i przemysł stoczniowy, będzie co roku ograniczane. W latach 2007–2013 osiągnie poziom 4,3 mld zł, co stanowi jedynie 16% ogólnej wartości pomocy publicznej. „Kierunki…” to pierwszy tego rodzaju dokument, wskazujący wszystkie instrumenty pomocy publicznej, które zawarte są m.in. w programach operacyjnych i strategiach rządowych. Opracowanie to ocenia zarówno dotychczasowe wsparcie publiczne, a także daje wskazówki dotyczące udzielania pomocy przez państwo. Bibliografia M. Duczkowska-Piasecka, Przedsiębiorczość na wsi [w:] Encyklopedia agrobiznesu, Fundacja Innowacja, WSS-E, Warszawa 1998. M. Górzyński, W. Pander, P. Koć, Tworzenie związków kooperacyjnych pomiędzy MSP oraz MSP i instytucjami otoczenia biznesu, PARP, Warszawa 2006. S. Jankiewicz, Wspieranie rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw jako priorytet polityki gospodarczej, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań 2004. I. Koładkiewicz, Ł. Lutostański, Mali mistrzowie w działaniu, Wydawnictwo WSPiZ im L. Koźmińskiego, Warszawa 2004. A. Koźmiński i in., Zarządzanie, teoria i praktyka, PAN, Warszawa 1995 M. Łuczak, Przedsiębiorczość w zarządzaniu firmą, WSE, Warszawa 2003. Przetrwanie i rozwój małych i średnich przedsiębiorstw, F. Bławat (red.), Gdańsk 2004. A. Sopoćko, Finansowanie wzrostu gospodarczego w Polsce [w:] Fenomen transformacji. Próba analizy, A.Z. Nowak (red.), Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2005. 182 Kierunki wspierania rozwoju przedsiębiorstw System pomocy publicznej dla MSP w Polsce – zapotrzebowanie małych i średnich przedsiębiorstw na pomoc publiczną, S. Pyciński (red.), PARP, Warszawa 2005. L. Wojtasiewicz, Małe i średnie przedsiębiorstwa w województwie wielkopolskim oraz podstawy ich wspierania finansowego [w:] Stan i kierunki rozwoju finansów publicznych, T. Juja, J. Kotlińska (red.), Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań 2007. M.G. Woźniak, Polityka gospodarcza Polski w kontekście globalizacji i regionalizacji [w:] Gospodarka Polski na początku XXI wieku. Innowacyjność i konkurencyjność, S. Lis (red.), Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 2007. J. Adamiec, Pomoc publiczna, „INFOS. Zagadnienia społeczno-gospodarcze” 2008, nr 8(32). E.R. Stanoch, Czujne i elastyczne – firmy XXI wieku, „CXO – Magazyn Kadry Zarządzającej” z dn. 2 grudnia 2002 r. I. Steinerowska-Streb, Sytuacja małych i średnich przedsiębiorstw w Polsce, „Ekonomika i Organizacja Przedsiębiorstwa” 2006, nr 8. L. Zienkowski, Determinanty i perspektywy wzrostu gospodarczego w nadchodzących latach – próba syntezy, materiał z konferencji „Tendencje i perspektywy rozwoju polskiej gospodarki” Towarzystwa Ekonomistów Polskich, 15 października 2007 r. Kierunki udzielania pomocy publicznej w latach 2007 – 2013, Ministerstwo Gospodarki, http://www.mg.gov.pl/NR/rdonlyres/D785AA27-70744793-83E2-1DFDC7187EEB/35933/Wersja0707RM1.pdf 183 Selected problems of supporting enterprises in Poland Abstracts Zdzisław Wołodkiewicz-Donimirski Enterprises and their activity in the economy in Poland In 2006 there were 1.7 million active enterprises in Poland, 96% of which were micro enterprises. We have relatively few statistical data about micro enterprises. What is known is that they accounted for 30% of value added, 41% of the number of employees and 25% of total revenues of Polish enterprises. Labour productivity (measured by revenue per employee) in micro enterprises was more than twice as low as that in large and medium-sized firms. This was, to a large extent, a result of the value of fixed assets. In the group of micro enterprises, 62.6% firms were keeping revenue and expenses ledgers, 23.7% firms – lump-sum taxation on registered revenues, 7.5% firms – tax card and only 6.2% firms – regular bookkeeping (accounting books). Firms employing more than 9 persons and keeping accounting books (ledgers) are relatively well monitored by Central Statistical Office. In 2006 there were 44,700 such enterprisers, of which 46.2% were small firms and 41.5% medium-sized firms. Exporters accounted for 1/3 of the discussed group of enterprises. Among 15,400 Polish exporters, companies with foreign participation accounted for 27.9%. The value of exports per enterprise was four and a half times higher in that group of companies than in other 185 Selected problems of supporting enterprises in Poland companies. Enterprises operating in manufacturing and trade dominated among exporters with foreign participation. Agnieszka Tomaszewska European State Aid regulations This paper intends to provide a concise overview of the EU’s state aid regime. It does not aim to provide an exhaustive description of these rules. Instead, it focuses on the essential issues regarding state aid. The two types of measures are considered: the ones that are covered by EU state aid rules and those which are acceptable under European legislation. The analysis is also based on extensive review of case law, which can be very helpful in fully understanding the state aid matters. The paper thus begins by introducing the scope and nature of state aid. It outlines the current conditions on granting the state aid according to the EC Treaty. Although, the Treaty provides that State aid is, in principle, incompatible with the common market, it does not mean a full-scale prohibition. The paper, following the Treaty, also specifies a number of cases in which state aid could be considered acceptable. The last part describes the notification and authorisation procedures. The background for this paper is also the need for emphasizing both positive and negative sides of state aid. Its ambition is to valuate both sides, that will lead to better state aid schemes. Thus, state aid should, in the future secure the largest possible effect for beneficiaries and with the smallest possible distortionary effects on competition. The author also enlightens the basic reason for the existence of the State aid rules, that is to ensure that aid does not distort competition in the European Union. Nonetheless, State aid can in some cases effectively and efficiently contribute to foster economy. Piotr Russel Selected issues of state aid for enterprises The subject of this paper is the controversy about subsidising enterprises from public funds. State aid can be an important factor stimulating economic growth of the country, but also it may disrupt competition among enterprises. Therefore, this economic policy instrument should only be han186 Abstracts dled with great caution, in order to benefit rather than lose. The first chapter outlines the nature and the sorts of state aid. The next one points out the major arguments from the economic policy theory, in support or against the use of state aid. The final chapter provides an analysis of the expenditure on state aid in Poland in 2003–2006. It also defines the desired directions that should lead to a balanced and stable economic growth of the country. Jacek Krzak Influence of the special economic zones on enterprises’ development The first known special economic zones (SEZs) were already established in the ancient Egypt and Greece. In the modern economy, the real development of different forms of SEZs occurred in the 20th century. At present, SEZs exist in more than 70 countries, and the first European SEZ was established in 1959 in Ireland. The early years of Poland’s transition have brought economic and social collapse in some regions dependent on traditional industries. This fact induced the authorities to use SEZs in Poland. It was expected that SEZs would provide inflow of the foreign capital, new technology and organization schemes, create new jobs and improve the volume of Polish export. During the period 1996–1997 a total of 17 SEZs have been created in Poland. During the ten years of their activity Polish SEZs have proved to be quite successful. In the end of 2007, there were 182 thousand persons employed, over 1000 enterprises and 46 billion PLN investments made in Polish SEZs. According to the recent data, interest in investing in SEZs is still very high – in spite of the fact that Polish SEZs will terminate their activity within next 10 years. Marcin Jamroży Tax instruments supporting development of enterprises The aim of this paper is to provide presentation and evaluation of tax instruments existing in the Polish Income Tax Legislation for the purpose of supporting the growth of enterprises. The use of one of the main tax 187 Selected problems of supporting enterprises in Poland instruments, i.e. accelerated depreciation, leads to deferral of income taxes and, as a consequence, to obtaining an interest advantage. In the event of progressive taxation or amendments of tax rates the additional – progressive and tax rate – effects can arise. However, the entrepreneurs who suffer losses and do not make profits may not benefit from the accelerated depreciation. The current law provisions providing for depreciation do not grant the taxpayers any definite tax benefits (e.g. in the form of additional investment premium deducted from the tax base), as the sum of depreciation rates could not exceed the initial value of fixed or intangible assets. The above applies accordingly to tax exemption of grants, subvention, subsidies, etc, obtained from taxpayers to cover costs or as a refund of expenses linked with the purchase or own-account production of fixed or intangible assets, as the depreciation with respect to them cannot be treated as deductible costs. On the other hand, the tax relief for purchase of new technologies is a more effective instrument than the mentioned accelerated depreciation, because it can lead to a definitive tax reduction. Dorota Grodzka Instruments for support of business acitivity by local authorities There are a number of key components that collectively contribute to the creation of more entrepreneurs and small business owners. State government have an important role to play in establishing the “rules of the game” for people engaged in business activity. Local government is also playing a unique role in supporting small businesses and entrepreneurs. The article presents the ways that local authorities can encourage and support business activity. An analysis of the different instruments which can be introduced by local government is delivered. A range of those instruments is quite wide and to some extent regulated by the law. Fixing local tax rates, offering tax allowances and exemptions from local taxes or fares, investing money into infrastructure, creating a conducive environment for entrepreneurship. Many factors contribute to a good business climate: incentives for investment and innovation, access to credit and equity, as well as collaboration between local authorities and institutions which are engaged in supporting new and existing enterprises (such as business incubators or biotech clusters). These 188 Abstracts numerous partners need to work together to provide a seamless system of support for entrepreneurs that meets their needs. Finally, it is important to know how local governments can promote their regions. The last part of the article aims at presenting some data about the support provided (in different forms) to entrepreneurs by selected local governments in the recent years. The results of research conducted in a few communes in Poland were shown. Anna Zygierewicz The EU assistance for enterprises The article describes the programmes, financed or co-financed by the European Union budget, aimed at supporting enterprises in Poland. This support is focused on enhancing the innovations and the competitiveness of supported companies. The assistance is mainly provided by the European Fund of Regional Development and the European Social Fund. Other sources of support include the EU budget on research. Regional governments have to play a fundamental role in setting rules and the coordination of the distribution of such assistance, which enables them to devise proper economic policies in the regions. The experience of the distribution of financial support among enterprises in 2004–2006 shows the positive effect of such support on the development of companies, particularly SMEs. Jolanta Adamiec Women as entrepreneurs The share of women-entrepreneurs has grown in industrialised countries over the last two or three decades. Central Europe has also joined this trend after the political and economic transformation in the 1990s. Still, on the average only about 30% of companies is owned by women and significant differences persist among countries. On the other hand, social and economic situation requires increased involvement of women in the labour market. Therefore, special programmes to stimulate women entrepreneurship are conceived, from public awareness-raising campaigns, experts’ support and professional networks, to grants and micro-credits. Poland is only 189 Selected problems of supporting enterprises in Poland at the start of this road, with the lowest women’s employment rate in Europe, so it would be worth considering taking a broadly conceived action to boost women entrepreneurship. Grzegorz Gołębiowski Trends in supporting enterprises development Incentives to corporate growth are to encompass a wide spectrum of impacts: from influencing individuals, to facilitating managerial decisions on investment and financing, and, finally, to shaping a ’manager friendly’ environment wherein corporate decision makers shall thrive. The research, summed up in this article, show that one of the most critical growth areas in companies is the very nature of its management, or loftily put – human capital. Adequate incentives ought to focus upon expanding managerial and workforce skills, coupled with stimuli to scientific research and development, as well as upon cementing bonds between academia and business – notably in the high technology sector. 190 O autorach Marcin Jamroży – dr nauk ekonomicznych, dr nauk prawnych, pracownik naukowy Szkoły Głównej Handlowej. Pracownicy Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu: Jolanta Adamiec – dr nauk ekonomicznych, specjalista ds. systemu gospodarczego. Grzegorz Gołębiowski – dr nauk ekonomicznych, wicedyrektor Biura Analiz Sejmowych. Dorota Grodzka – mgr ekonomii, mgr psychologii, specjalista ds. systemu gospodarczego. Jacek Krzak – mgr ekonomii, specjalista ds. systemu gospodarczego. Piotr Russel – dr nauk ekonomicznych, specjalista ds. systemu gospodarczego. Agnieszka Tomaszewska – mgr prawa, mgr ekonomii, ekspert ds. legislacji. Zdzisław Wołodkiewicz-Donimirski – dr nauk ekonomicznych, specjalista ds. systemu gospodarczego. Anna Zygierewicz – dr nauk ekonomicznych, specjalista ds. systemu gospodarczego. 191
![Zalesie (gmina) [0601192] Urząd - 2007-03-07 ÷ 2007-05](http://s1.studylibpl.com/store/data/000754730_1-af68f438de05a9862080baaf6a5d19a8-300x300.png)
