Charakterystyka teorii interwencjonizmu państwowego
advertisement
Charakterystyka teorii interwencjonizmu państwowego na procesy gospodarcze. Państwo jest formą organizacji społeczeństwa globalnego związanej terytorialnie i hierarchicznie zorganizowanym przymusem państwowym, spełniająca wyznaczone przez układ sił klasowych i stopień rozwoju społecznego funkcje. Istnieją dwie podstawowe grupy funkcji państwa. Jedna służy ochronie panowania klasowego, druga obejmuje funkcje ogólnospołeczne i wyznacza stopień rozwoju społeczeństwa. Obydwie grupy funkcji państwa odnoszą się do wszystkich dziedzin życia, w których następstwa działań państwa są wywoływane i występują. Stosunki gospodarcze stanowią niewątpliwie istotną część ogółu stosunków społecznych. Obejmują powiązania podmiotów występujących w różnych rolach. Realizacja funkcji państwa nie może ominąć stosunków gospodarczych chociażby oddziaływanie państwa na procesy gospodarcze było uznawane za zbędne. Powody dla których państwo wkracza w sferę stosunków gospodarczych maja charakter polityczny, społeczny i ekonomiczny. Podobny charakter mają skutki oddziaływania państwa na 1 gospodarkę. Działania państwa mogą mieć charakter kreatywny (tworzenie polityki gospodarczej, programów, planów makroekonomicznych), a także czynności organizatorskich, reglamentacyjnych, nadzorczych, kontrolnych. Ochrona stosunków gospodarczych może wiązać się z potrzebą doskonalenia tych stosunków. Państwo może je inicjować, przeprowadzać, lub im sprzyjać. Powinnością państwa jest utrzymanie suwerenności, utrzymywania zdobyczy narodowych o charakterze kulturowym, naukowym, zapewnienie społeczeństwu bezpieczeństwa, porządku publicznego, sprawne funkcjonowanie urzędów i instytucji państwowych, zapewnienie edukacji, ochrony zdrowia, udzielanie pomocy i świadczeń społecznych itp. Są to wydatki o charakterze publicznym. Rola państwa sprowadza się do stworzenia systemu, gromadzeniu dochodów publicznych oraz racjonalnego, gospodarczego wykorzystania. Realizacja przez państwo poszczególnych funkcji może prowadzić do pewnych kolizji. Powinnością państwa staje się wówczas ich łagodzenie i usuwanie. 1"Interwencja państwa w postaci subwencji dla podmiotów gospodarczych jest niezgodna z filozofią rynkową. Nie tylko prowadzi do wykorzystania zasobów publicznych, ale także zakłóca konkurencję. Mimo tego państwo zwłaszcza opiekuńcze, nie może pozostać bezczynne jeśli wymaga tego interes ogółu lub na przykład ochrona ludności w krytycznej sytuacji. Względy socjalne muszą być wzięte pod uwagę wobec problemów natury gospodarczej czy politycznej." Stosunek państwa do gospodarki jest kształtowany przez różne przyczyny, ma różny zasięg i formę. Sprawia, że jego charakterystyka może być dokonywana z różnych punktów widzenia. Bierność państwa w określonej sferze stosunków gospodarczych jest nie tyle dowodem braku interesu państwa do ingerowania w sprawy gospodarcze, co wyrazem świadomej przyjętej postawy. Pod koniec XIX wieku pojawiły się problemy gospodarcze, którym doktryna liberalna nie była w stanie przeciwdziałać. Rozwój gospodarczy następował na przemian z kryzysami. Problem ten dotknął całą gospodarkę światową min. Austrię, Niemcy, Stany Zjednoczone. Rozwój gospodarki prowadził do nierówności ekonomicznych, redukujących równość szans na rynku. Umowy kartelowe między przedsiębiorstwami spowodowały, że zanikła konkurencja co złamało zasady wolnego rynku. Od tego momentu dość znaczącą rolę zaczęły odgrywać koncepcje interwencjonizmu państwowego. Pierwszym posunięciem było zerwanie z zasadą wolnego handlu i powrót do protekcjonistycznego systemu celnego. Miało to zapewnić ochronę dóbr krajowych przed napływem produktów zagranicy. We współczesnej literaturze ekonomicznej można spotkać różnego rodzaju 2 określenia interwencjonizmu państwowego. "Twórcą koncepcji interwencjonizmu państwowego jest J.M. Keynes, który odrzucił tezy 1 2 D.Lasok: Zarys prawa Unii Europejskiej. Wydawnictwo Dom Organizatora. Toruń 1998 r. s.253 Ł.M. Gęsicki. "Słownik terminów ekonomiczno-prawnych" Wydawnictwo Interfart. 2 tradycyjnych burżuazyjnych ekonomistów, iż wszelkie zaburzenia w gospodarce kapitalistycznej, kryzysy, bezrobocie mogą być przezwyciężone w wyniku swobodnego działania sił rynkowych. Uważał on, że utworzenie systemu gospodarki kierowanej przez państwo, zmiana systemu pieniężnego i przejście do elastycznej polityki finansowej, rozwinięcie rządowego programu inwestycyjnego uzupełniającego niedostateczne inwestycje prywatne, reformy w zakresie redystrybucji dochodu narodowego pozwoli na likwidację kryzysów, bezrobocia i pobudzaniu gospodarki. Od tego czasu interwencjonizm państwowy stosowany jest w krajach o gospodarce kapitalistycznej w celu pobudzania gospodarki jako całości, przeciwdziałaniu bądź likwidowaniu kryzysów gospodarczych, wymuszaniu na producentach i konsumentach określonych zachowań ekonomicznych. Głównymi formami jego stosowania są: 1. Określona polityka pieniężna, stosowanie szerokiej gamy instrumentów ekonomicznych (Ustalanie stopy procentowej- będącą próbą wpływania na gospodarkę jako całość). 2. Protekcjonizm walutowy. 3. Kontrola wymiany handlowej z zagranicą, szeroko stosowane instrumenty walutowe. 4. Dotacje państwowe na rzecz nierentownych, a ważnych z politycznych i społecznych względów gałęzi przemysłu bądź ich nacjonalizacja. 5. Ustalanie cen artykułów rolnych w celu stworzenia konkurencyjnych warunków dla rolnictwa krajowego. 6. Zamrożenie płac w celu zapewnienia rentowności i konkurencyjności przemysłu. 7. Inwestycje państwowe głównie o charakterze nieprodukcyjnym (wszelkiego rodzaju roboty publiczne, budownictwo mieszkaniowe) w celu przeciwdziałaniu spadku popytu na artykuły konsumpcyjne." Kierunek keynesistowski powstał w latach 30-tych XX w. jako reakcja na wielki kryzys, który miał miejsce w latach 1929-33. Zgodnie z filozofią Keynesa wpływ państwa na gospodarkę nie może być incydentalny, ani o charakterze ex post. Makroekonomiczne oddziaływanie państwa na gospodarkę powinno mieć na celu uniknięcie problemów, które się jeszcze nie pojawiły. Dotyczy to zachowania konkurencji i przeciwdziałaniu monopolizacji. Rzeczą istotną jest oddziaływanie na procesy inwestycyjne, które mogą prowadzić do powstania publicznego zadłużenia, lecz nie zakłócają funkcjonowania mechanizmów gospodarki. Dla niektórych interwencjonizm oznacza próby oddziaływania na rozmiary popytu globalnego, a w ten sposób na poziom aktywności gospodarczej, przez zmianę wpływów i budżetu państwa. W tym rozumieniu keynesizm utożsamiany jest z polityką finansową mającą na celu stabilizację ogólnych rozmiarów popytu na pożądany poziom. Według szerszej interpretacji keynesizm obejmuje obok polityki finansowej również politykę pieniężno3 kredytową, jeśli celem jej jest oddziaływanie na sumę wydatków dokonywanych przez społeczeństwo. Najszersza definicja za istotę keynesizmu uważa zasady interwencji państwa w sprawy gospodarcze w czasach pokojowych, bez względu na metody, jakimi to państwo posługuje się, jeśli tylko celem jest wysokie zatrudnienie i stabilny poziom cen. Na określenie polityki ekonomicznej państwa prowadzonej w wysoko rozwiniętych krajach kapitalistycznych używa się różnych terminów "interwencjonizmu". Mimo rozbieżności doktrynalnych wynikających w dużej mierze z postaw politycznych różnych autorów można przyjąć , że 3 "interwencjonizm państwowy jest to aktywne, zmierzające do realizacji określonych celów oddziaływanie państwa na procesy gospodarcze i społeczne". Nie stanowi interwencjonizmu państwowego wykonywanie przez państwo działalności sądowniczej, administracyjnej, obronnej, porządku publicznego. Współczesne poglądy na temat ingerencji państwa w sprawy gospodarcze są zróżnicowane. Ekonomiści zachodni przyjmują tezę o nadklasowym charakterze państwa. Uzasadnienie interwencjonizmu państwowego widzą najczęściej trojako: 1. Interwencja państwa ogranicza gromadzenie bogactw (system podatkowy) i ma charakter egalitarny (wydatki publiczne). 2. Państwo wpływa na cykl koniunkturalny w celu przeciwdziałaniu cyklicznemu bezrobociu i osiągnięcia trwałego poziomu ,wysokiego zatrudnienia. 3. Państwo przeciw działa negatywnemu wpływowi industrializacji na środowisko naturalne, miejsca pracy, rynek, zwiększanie bezpieczeństwa pracy w przemyśle oraz jakość produkcji. Nieco inny punkt widzenia prezentują ekonomiści marksistowscy. Uznają oni klasowy charakter państwa, koncentrują się na klasowych celach interwencjonizmu, sprzecznościach tkwiących w systemie kapitalistycznym, zwłaszcza między społecznym charakterem produkcji a prywatnokapitalistyczną własnością środków produkcji. Według nich interwencjonizm jest wynikiem ogólnego kryzysu kapitalizmu oraz wkroczenie gospodarki kapitalistycznej w stadium kapitalizmu państwowomonopolistycznego. Wymieniają trzy grupy przyczyn: 1. Wzrost ekonomicznej roli państwa wynikającej z obiektywnego procesu koncentracji i uspołecznienia produkcji. 2. Interwencjonizm wynika z zaostrzenia wewnętrznych sprzeczności systemu kapitalistycznego. 3. Rozpad świata na dwa przeciwstawne systemy społeczne oraz walka między nimi. 3 C.Kosikowski: "Polskie publiczne prawo gospodarcze". Wydawnictwo prawnicze PWN. W-wa 1997r. s. 65. 4 We współczesnych procesach gospodarczych możemy zauważyć szereg grup celów, które wymagają interwencji ze strony państwa. 1. Krótkookresowe (przeciwdziałanie bezrobociu, zwalczanie inflacji, przeciwdziałanie wahaniom koniunktury, dążenie do równowagi bilansu płatniczego) i długookresowe (regulowanie stopy wzrostu gospodarczego, przemiany strukturalne gospodarki, oddziaływanie kierunku postępu naukowo technicznego, ochrona środowiska). 2. Koniunkturalne (pełne zatrudnienie, poprawa alokacji czynników produkcji, zaspakajanie potrzeb społecznych, poprawa podziału dochodów, majątków, poprawa modelu konsumpcji indywidualnej, ochrona podaży ważnych produktów podstawowych, ochrona zasobów naturalnych ludzkości oraz skracanie czasu pracy). 3. Tradycyjne (przeciwdziałanie bezrobociu, szybki wzrost gospodarczy, stabilizacja ogólnego poziomu cen oraz równowaga bilansu płatniczego) i nowoczesne (Kształtowanie postępu naukowo-technicznego, wprowadzenie nowych technologii, oddziaływanie na przemiany strukturalne, ochrona środowiska). 4. Gospodarcze (związane z kształtowaniem wzrostu gospodarczego, utrzymanie równowagi gospodarczej), społeczne (związane z kształtowaniem szeroko pojętych warunków bytu społeczeństwa i jakości życia), polityczne (utrzymanie w danym kraju form ustrojowych). 4 „W związku z powyższym można wyróżnić następujące rodzaje interwencjonizmu: 1. W skali makro i mikroekonomicznej. 2. Ogólny, selektywny. 3. Krótko-, średnio-, długookresowy. 4. Ex post, ex ante. 5. W skali kraju, regionu, ponad narodowy. 6. W sferze społecznej (warunków zbytu) i w sferze gospodarczej (w różnych działach gospodarki, na rynku pracy, w sferze inwestycji). 7. Prowadzony za pomocą metod bezpośrednich i pośrednich.” Współczesny interwencjonizm państwowy posługuje się instrumentami pieniężnymi (regulacja podaży pieniądza na rynku), fiskalnymi (budżetowymi), cenowo-dochodowymi oraz administracyjnymi. We współczesnym interwencjonizmie możemy zauważyć trzy główne tendencje. Pierwsza dotyczy nieskuteczności oddziaływania w skali makro i przechodzenie do skali mezo- i mikroekonomicznej (polityka cen i dochodów, polityka zatrudniania, polityka postępu naukowo-technicznego, polityka przekształceń strukturalnych w gospodarce, popieranie małych i średnich przedsiębiorstw, polityka pieniężna i fiskalna, polityka prywatyzacji). 4 C. Kosikowski: Polskie publiczne prawo gospodarcze. op.cit, s 70 5 Następnie przechodzenie od interwencjonizmu ex post do ex ante , co oznacza wzrost roli programowania i planowania gospodarczego. Kolejna tendencja dotyczy konieczności przechodzenie od interwencjonizmu krajowego do interwencjonizmu ponad narodowego oraz koordynacji działań interwencjonistycznych przez grupy państw. Współczesny interwencjonizm państwowy jest o tyle spójny, że odwołuje się do poglądów Keynesa modyfikując je lub rozwijając. Do każdego typu i rodzaju zachowań państwa wobec gospodarki odnoszą się trzy podstawowe formy zachowań: tworzenie prawa, programowanie i planowanie gospodarcze, realizacja polityki gospodarczej. Koncepcje interwencjonistyczne i założenia powiązania wolności gospodarczej z odpowiedzialnością państwa za przebieg tych procesów, zapoczątkowały rozwój prawa administracyjnego. Włączenie do zadań państwa prowadzenia polityki stabilizacyjnej i koniunkturalnej, a także rozwój administracji, dają możliwość poszerzenia stosowanych przez państwo form i metod prawnych. W gospodarce rynkowej rola organów państwowych jest bardzo ograniczona i zależy od stopnia interwencjonizmu państwowego. Im szerszy zasięg sektora publicznego i większy interwencjonizm, tym silniejsza jest pozycja i znaczenie tych organów. Na ogół w rękach państwa pozostaje władztwo podatkowe, celne, nadzór nad bankami, instytucjami ubezpieczeniowymi i giełdą. Państwo kształtuje porządek prawny, z którego wynikają podstawowe zasady funkcjonowania rynku. Władze na wszystkich szczeblach regulują zachowania gospodarcze ustanawiają szczegółowe zasady działania przedsiębiorstwa. Regulacje obejmują zezwolenia lokalizacyjne, przepisy związane ze zdrowiem, bezpieczeństwem, a także przepisy mające na celu ograniczenie niepożądanych działalności gospodarczych. Państwo kupuje i wytwarza dobra, świadczy usługi, które są dostarczane gospodarstwom domowym i przedsiębiorstwom. Państwo finansuje zakup dóbr oraz płatności transferowych nakładając podatki i zaciągając pożyczki. Każda gospodarka rynkowa narażona jest na cykle koniunkturalne, nadprodukcję. Państwo usiłuje wpłynąć na przebieg cyklu koniunkturalnego. Może obniżyć podatki podczas recesji i ograniczyć tempo wzrostu podaży pieniądza, gdy stopa inflacji jest zbyt wysoka, a zwiększyć je w czasie recesji. Wykorzystując środki polityki makroekonomicznej do stabilizacji gospodarki utrzymuje ją w stanie zbliżonym do pełnego zatrudnienia przy niskim poziomie inflacji. Ważnym elementem jest kontrola cen przez ministra finansów, izby skarbowe, urzędy skarbowe. Ustawa o cenach wprowadziła wiele mechanizmów prawnych celem hamowania wzrostu cen. Marże urzędowe stosowane przy cenach urzędowych i regulowanych są ustalane przez organy administracji państwowej. Również w odniesieniu do marż minister finansów ma uprawnienia hamujące ich wzrost. 6 W ścisłym związku z poziomem cen towarów pochodzenia zagranicznego pozostają cła. Są pobierane przez odpowiednie organy państwowe od wywozu i przywozu z zagranicy towarów. Ich wysokość ustalana w przepisach prawnych oddziałuje na zwiększenie lub zmniejszenie ilości przewożonych przez granicę towarów, czyli oprócz funkcji fiskalnej spełniają funkcję regulacyjną. Interwencjonizm państwowy wymaga istnienia aparatu kontroli. Polega ona na kontroli działalności gospodarczej w sensie podmiotowym i przedmiotowym. Kontrola skierowana jest na ocenę stosunków uczestników gospodarczych jak i na realizację ich obowiązków wobec państwa. W ustawie o prowadzeniu działalności gospodarczej nałożono na wszystkich przedsiębiorców, spełniania wszelkich przewidzianych prawem warunków dotyczących ochrony przed zagrożeniem życia i zdrowia ludzkiego, warunków określonych w przepisach budowlanych, sanitarnych, przeciwpożarowych i ochrony środowiska. Ustawa ta określa granice swobody wykonywania działalności gospodarczej. 5"Profesjonalna działalność gospodarcza poddana jest reglamentacji prawnej (wprowadzenie szczegółowych ograniczeń prawnych w podejmowaniu i wykonywaniu tej działalności. Operowanie przez państwo reglamentacją pozwala na realizację zadań z zakresu tzw. Interwencjonizmu państwowego, czyli polityki ekonomicznej państwa, która ma na celu stymulowanie prawidłowego rozwoju gospodarki" .Główne unormowania, za pomocą których państwo realizuje tę politykę, należą do dziedziny prawa gospodarczego publicznego. Ustawa o normalizacji przewiduje możliwość wprowadzenia obowiązku stosowania w produkcji i w obrocie wymagań jakościowych (Polskie normy). Szczególnym instrumentem interwencjonizmu jest przyznanie przez ustawę z dnia 9.01. 1997r. Kodeks Celny (Dz. U. Z 1997r. nr 23, poz. 117) ministrowi gospodarki uprawnień do wszczynania postępowania antydumpingowego. Celem prowadzenia sprzedaży dumpingowej przez eksporterów na rynkach międzynarodowych jest chęć opanowania nowych rynków, obrona przed konkurentami pozycji na starych rynkach, podporządkowanie ekonomiczne importerów, przeciwdziałanie nadmiernej podaży na rynku krajowym. Kolejnym działaniem państwa jest ściąganie podatków. Podatki poza funkcją zasilania budżetu (funkcja fiskalna) spełniają funkcję regulacyjną (kształtowanie dochodu i majątku podatników ) i stymulacyjną (wpływają na kierunki rozwoju jednostek gospodarczych, na tempo rozwoju, pobudzanie i rozwój niektórych procesów gospodarczych). Wydając pieniądze i nakładając podatki państwo odgrywa dużą rolę w alokacji zasobów. Stosując regulacje i system prawny wpływa na to w jaki sposób produkowane są C.Żóławska:Zarys prawa gospodarczego dla ekonomistów. Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej. Kraków 1999 r. s.48 5 7 dobra. Państwo oddziaływuje na gospodarkę również pośrednio przez podatki zawarte w cenach. Ogólnie wpływa na zmianę struktury produkcji. Państwo podejmuje działania ekonomiczno-finansowe wobec uczestników rynku. Mają one na celu zachęcanie lub zmuszanie podmiotów gospodarczych do prowadzenia działalności gospodarczej w określonej dziedzinie i określonego rodzaju. Podejmowanie takich działań należy do sfery polityki gospodarczej. Państwo może motywować do prowadzenia działalności gospodarczej w sferach, którymi nie są zainteresowani prywatni przedsiębiorcy, a które wymagają podjęcia ze względów społecznych. Może motywować do prowadzenia działalności na określonych terenach, gdzie potrzebna jest interwencja na rynku pracy w celu zwiększenia zatrudnienia. Może to dotyczyć także rozwoju określonych dziedzin przemysłu. Może zachęcać do zwiększania rozmiarów produkcji krajowej w celu zmniejszania wydatków dewizowych państwa. Efekty zewnętrzne są jedną z przyczyn zawodności rynku. W takich sytuacjach interwencja państwa może zwiększyć efektywność alokacyjną. Występowanie efektów zewnętrznych oznacza, że ceny rynkowe nie odzwierciedlają całości społecznych kosztów i korzyści związanych z produkcją dobra. Interwencja państwa może poprawić funkcjonowanie gospodarki poprzez nakaz poddawania przez przedsiębiorstwa własnych odpadów określonym działaniom przed pozbyciem się ich. Efekty zewnętrzne mogą być likwidowane poprzez nałożenie opłat za wyrządzone straty np. zanieczyszczenie środowiska. Podział dochodów w warunkach wolnego rynku uważany jest ogólnie za niesprawiedliwy. Państwo musi angażować się w redystrybucję dochodów. Wydatki związane z płatnościami transferowymi oznaczają redystrybucję dochodów na korzyść ludzi starszych (ubezpieczenia społeczne), bezrobotnych (zasiłki), rolników (podtrzymywanie cen produktów rolnych). W rolnictwie duże znaczenie ma m.in. interwencyjny skup płodów rolnych. Podejmowanie działań związanych z osiągnięciem właściwego poziomu produkcji dóbr publicznych lub uwzględnienia efektów zewnętrznych w cenach ma na celu poprawę sytuacji wszystkich obywateli. Rynki na który nabywcy i sprzedawcy mają wpływ na kształtowanie się ceny nie działają prawidłowo, zwłaszcza gdy mamy doczynienia z jednym dostawcą, który kontroluje podaż. Na takim rynku poziom produkcji jest zazwyczaj niski, a cen są wysokie. Monopoliści oprócz własnych kapitałów, przyciągają kredyty bankowe, dotacje, subsydia. Uzgadniają korzystne dla siebie warunki cenowe, ograniczając rozwój przedsiębiorstw konkurencyjnych. Państwo może poddawać działalność monopolistyczną regulacji, stanowiąc kontrolę cen. Dotyczy to m.in. przedsiębiorstw użyteczności publicznej np. dostawców gazu. Monopoliści ograniczają podaż swoich produktów i podnoszą cenę. W wyniku świadomych działalności monopolistycznych państwo interweniuje za pomocą przepisów 8 o ochronie konkurencji, której celem jest jej ożywienie, a także zapobieganie monopolizacji i innym praktykom służących kontroli podaży. Został utworzony Urząd Antymonopolowy wyposażony w kompetencje administracyjnego oddziaływania na jednostki gospodarcze dopuszczające się praktyk monopolistycznych. Celem zapewnienia ochrony konkurencji, interesów konsumentów, przedsiębiorców, których interesy są narażone przez stosowanie praktyk monopolistycznych, została wydana ustawa w dniu 24.02.1990r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym. Interwencja państwa ma na celu ograniczenia siły rynkowej poprzez zapobieganie zbyt wysokim cenom i poprawę alokacji zasobów. Zadaniem państwa jest czuwanie, aby rynek funkcjonował w sposób niezakłócony. Wymaga to nadzoru oceniającego i weryfikującego nieprawidłowe zachowanie się uczestników rynku. Nadzór ustanowiony jest i wykonywany ze względu na potrzebę chronienia mechanizmów rynkowych oraz reguł zachowania ustalonych normami prawa. Literatura. Dominik Lasok „Zarys prawa Unii Europejskiej” Bogusława Gnela, Lucyna Jachimowska-Jaskólska, Janusz Koczanowski, Zbigniew Żabiński, Czesława Żuławska „Zarys prawa gospodarczego dla ekonomistów” Cezary Banasiński, Hanna Gronkiewicz-Waltz, Krystyna Pawłowicz, Dariusz Szafrański, Marek Wierzbowski, Mirosław Wyrzykowski „ Prawo gospodarcze, zagadnienia administracyjnoprawne” PWN W-wa 1998 Cezary Kosikowski „Polskie publiczne prawo gospodarcze” Wydawnictwo prawnicze PWN W-wa 1997 Dr Andrzej Powałowski „Agrobiznes, wybrane zagadnienia prawne”. W-ctwo WsiP W-wa 1999 r. 9 Cezary Kosikowski „Wolność gospodarcza w prawie polskim” Państwowe Wydawnictwo Ekonomiczne W-wa 1995. Łukasz Gęsicki, Marek Gęsicki „Słownik terminów ekonomicznoprawnych” Wydawnictwo Interfart David Begg „Ekonomia” Polskie wydawnictwo ekonomiczne W-wa 1998 10
