społeczna szkodliwość interwencjonizmu państwowego
advertisement
DIALOGI POLITYCZNE NR 5-6 ELśBIETA ROGALSKA Instytut Politologii UMK SPOŁECZNA SZKODLIWOŚĆ INTERWENCJONIZMU PAŃSTWOWEGO „Interwencjonizm oznacza to, Ŝe rząd nie ogranicza swojej działalności do zachowania porządku lub, jak ludzie zwykle sto lat temu mówili - do ,,utrzymywania bezpieczeństwa". To oznacza, Ŝe rząd pragnie robić coś więcej. On chce mieszać się do zjawisk rynkowych”. Ludwik von Mises Uwagi wstępne Z agadnienie obecności państwa w Ŝyciu społecznym jest przedmiotem ostrych sporów wśród ekonomistów, politologów oraz socjologów. Kwestia ta nie ma charakteru jedynie ideologicznego, ale w sposób istotny dotyczy rzeczywistego funkcjonowania społeczeństwa. Konieczność aktywnego działania państwa usprawiedliwiana jest niesprawnością i „bezdusznością” rynku. Nie ulega wątpliwości, iŜ realizowanie pewnych zadań państwa okazuje się niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania społeczeństwa oraz dla samego istnienia rynku. Całokształt tych zadań, określany „państwem minimalnym” (pojęcie wprowadzone przez R. Nozicka), obejmuje m.in. stanowienie praw, ochronę przed przemocą wewnętrzną i zewnętrzną oraz gwarancję egzekwowania prawa. W trakcie dalszych rozwaŜań postaram się udowodnić szkodliwość rosnących uprawnień państwa (interwencjonizmu państwowego) dla Ŝycia społecznego i gospodarczego. Interwencjonizm państwowy to nadmierna aktywność państwa (rządu, administracji państwowej) polegająca na tworzeniu warunków instytucjonalnych dla działalności podmiotów (aktorów Ŝycia społecznego). Funkcjonowanie państwa jako aktywnego uczestnika i 104 Elżbieta Rogalska regulatora wywiera realny wpływ na rodzaj podejmowanych przez podmioty decyzji. Oddziaływanie państwa na gospodarkę naleŜy łączyć z realizowaną przez nie funkcją społeczno-gospodarczą. Często stawiane pytanie – ile państwa powinno być w państwie? – naleŜałoby zadać w sposób odmienny. Mianowicie, jaki zakres regulacji państwowych i obszar decyzyjny administracji państwowej jest niedopuszczalny za względu na jego szkodliwość społeczną? Kategoria interwencjonizmu państwowego w niniejszym opracowaniu jest rozumiana szerzej, aniŜeli tylko w odniesieniu do sfery gospodarczej. Analizie poddano tutaj róŜne kategorie interwencjonizmu. Działalność władz publicznych, której rezultatem jest ogrom regulacji prawnoadministracyjnej nazwano interwencjonizmem regulacyjnym państwa. Natomiast próby regulowania nierówności społecznych oraz gwarantowanie tzw. sprawiedliwości społecznej określono mianem interwencjonizmu podatkowego oraz socjalnego. Krytykę nadmiernego udziału państwa w gospodarce podjęli pod koniec lat siedemdziesiątych neoliberałowie. Debata nad zasadnością obecności państwa w Ŝyciu gospodarczym zawierała argumenty na rzecz rozmontowania państwa jako uczestnika i koordynatora rynku i objęła trzy sfery Ŝycia społecznego: ekonomiczną, polityczną oraz społecznokulturalną1. Od czasów Wielkiego Kryzysu do lat 70. XX wieku wiodące znaczenie dla polityki gospodarczej państwa miała koncepcja etatystyczna, która była odpowiedzią na argumenty dotyczące zawodności rynku. Keynesowska ekonomia zakładała konieczność uzupełniania mechanizmów rynkowych interwencją państwa, dla której przewidywała trzy zasadnicze funkcje: alokacyjną, redystrybucyjną oraz stabilizacyjną2. W zakresie funkcji alokacyjnej państwo zajmować się miało dostarczaniem dóbr publicznych, podejmować interwencję w mechanizm rynkowy w przypadku występowania efektów zewnętrznych, regulować działanie monopoli oraz bezpośrednio zarządzać strategicznymi sektorami gospodarki narodowej. Funkcja redystrybucyjna, moŜliwa do realizacji dzięki progresywnemu opodatkowaniu, korygować miała podział dochodu w gospodarce za pośrednictwem transferów finansowych oraz systemu ubezpieczeń społecznych. Funkcja 1 W. Morawski, Socjologia ekonomiczna. Problemy. Teoria. Empiria, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2001, s. 182-185. 2 G. Przesławska, Rola państwa w gospodarce w ujęciu szkół ekonomicznych, w: Regulowana gospodarka rynkowa. Wybór materiałów do studiowania polityki gospodarczej, pod red. U. KalinyPrasznic, Oficyna Wydawnicza, Kraków 2003, s. 11. Społeczna szkodliwość interwencjonizmu... 105 stabilizacyjna zapewnić miała ograniczenie wahań wzrostu gospodarczego poprzez równowaŜenie poziomu produkcji, zatrudnienia oraz cen. Najistotniejszym celem polityki gospodarczej było redukowanie bezrobocia, w dalszej kolejności państwo podejmowało kroki ograniczające inflację oraz utrzymujące równowagę zewnętrzną3. W latach 1950–1970 w krajach zachodnich odnotowano szybki wzrost gospodarczy, niskie bezrobocie i inflację. Keynesowska ekonomia i zalecane przez nią zarządzanie popytem okazywało się skuteczne w tym okresie. W czasie kryzysu naftowego (1973-1974) efektywność interwencjonizmu państwowego w wydaniu keynesowskim okazała się znikoma. Wystąpiło w gospodarkach zjawisko stagflacji, czyli jednoczesny wzrost cen, płac i bezrobocia4. Obok kryzysu naftowego, jako przyczyny kryzysu keynesowskiej ekonomii wymienia się5: zawodność stabilizacyjnej funkcji państwa ze względu na zmienność i niepewność gospodarki rynkowej; kroki podejmowane przez państwo mogły być nieadekwatne do faktycznego stanu koniunktury, występowanie politycznego cyklu koniunkturalnego, czyli uzaleŜnienie wydatków państwa oraz podaŜy pieniądza od okresu cyklu wyborczego; decyzje gospodarcze podporządkowane zostały celom politycznym w celu pozyskiwania elektoratu, występowanie oczekiwań inflacyjnych (adaptacyjnych bądź racjonalnych); oznacza to, iŜ stymulowanie popytu mogło być skuteczne tylko w krótkim okresie (oczekiwania adaptacyjne), tudzieŜ nieskuteczne w ogóle (oczekiwania racjonalne). Przebieg zjawisk gospodarczych oraz przeobraŜenia w teorii ekonomii doprowadziły do odpowiednich dostosowań w polityce ekonomicznej. W ramach liberalnego nurtu ekonomii nastąpił rozwój róŜnych szkół ekonomicznych6, które łączył postulat konieczności ograniczenia roli państwa. Koncepcje postulujące „wycofywanie się” państwa z gospodarki i społeczeństwa zawierają załoŜenie, iŜ państwo świadomie podejmuje działania w kierunku ograniczania swej funkcji społecznogospodarczej. Jest to załoŜenie dość naiwne, bowiem „wycofywanie się” państwa z określonych funkcji jest znacznie trudniejsze, aniŜeli ich kreowanie. Struktury instytucjonalno-organizacyjne, które pojawiły się w czasie rozbudowywania przez państwo swoich funkcji, z czasem dokonały transformacji swych celów statutowych. Pomimo faktu, iŜ 3 TamŜe. A. Wojtyna, Rola państwa we współczesnej ekonomii, „Ekonomista”, 1992, nr 3, s. 361. 5 A. Lipowski, Ekonomiczna zawodność państwa – krytyczna analiza ujęcia antyetatystycznego, „Ekonomista”, 2002, nr 2, s. 170-171. 6 Do szkół tych moŜna zaliczyć: monetaryzm, ekonomię podaŜy, teorię racjonalnych oczekiwań, teorię wyboru publicznego. 4 106 Elżbieta Rogalska szkodliwość interwencjonizmu państwowego została przekonująco udowodniona w teorii, wszelkie próby rozmontowywania państwa socjalnego trafiają na silne opory natury ekonomicznej, socjologicznej oraz psychologicznej7. Ekonomiczne skutki interwencjonizmu państwowego Zwiększanie aktywności państwa w sferze ekonomicznej trafia na bariery związane z moŜliwościami finansowymi budŜetu państwa. Zasoby finansowe budŜetu są ograniczone – państwo posiada dokładnie tyle środków, ile zabierze obywatelom w postaci róŜnego rodzaju podatków bądź teŜ poŜyczy. Towarzyszące wzrostowi interwencjonizmu potrzeby finansowe skutkują zwiększaniem obciąŜeń podatkowych. Mniejszy dochód do dyspozycji podmiotów gospodarczych oznacza mniejsze oszczędności i mniejsze inwestycje w gospodarce. Efektem finalnym tego procesu jest obniŜona efektywność ekonomiczna, brak innowacyjności i dynamiki gospodarki8. W ramach wypełniania funkcji alokacyjnej państwo występuje na rynku jako właściciel majątku produkcyjnego oraz jako podmiot władczy, dokonujący regulacji rynku9. W opinii ekonomistów państwo jest gorszym właścicielem aniŜeli właściciel prywatny (przedsiębiorca). Własność publiczna jest mniej efektywna ekonomicznie, u podłoŜa czego leŜy brak wykształconych praw własności, które sprzyjają alokacji optymalnej. W terminologii szkoły praw własności (property rights) własność publiczna nie posiada cech charakterystycznych dla wykształconych praw własności – wyłączności i transferowalności tych praw. Ponadto, sektor publiczny charakteryzuje się stosowaniem specjalnych reguł dla obsadzania i oceny kadry kierowniczej i pracowniczej. W polityce kadrowej wykorzystywane są powiązania personalne bądź polityczne, nie uwzględnia się natomiast kryteriów kompetencyjnych10. Zawodność państwa w sprawowaniu funkcji właścicielskiej przejawia się takŜe w miękkim finansowaniu przedsiębiorstw państwowych, co sprawia, iŜ podmioty te są podatne na mało efektywne zachowania. Przedstawiciele szkoły praw własności z powodów przedstawionych powyŜej negatywnie odnoszą się do 7 A. Wojtyna, Nowoczesne państwo kapitalistyczne a gospodarka. Teoria i praktyka, Państwowe Wydawnictwa Naukowe, Warszawa 1990, s. 22. 8 W. Morawski, dz. cyt., s. 182. 9 A. Lipowski, dz. cyt., s. 167. 10 TamŜe, s. 167-168. Społeczna szkodliwość interwencjonizmu... 107 utrzymywania sektora publicznego i proponują redukcję sektora publicznego poprzez jego prywatyzację. Państwo realizując funkcję regulacyjną określa mikro- i makroekonomiczne warunki operowania podmiotów gospodarczych. Kroki podejmowane przez państwo (rząd) w celu realizacji załoŜeń polityki gospodarczej stanowią system bodźców dla funkcjonujących w warunkach instytucjonalnych określonych przez „widzialną rękę” państwa podmiotów. I tak, na przykład, wzrost obciąŜeń podatkowych oraz składek przeznaczanych na ubezpieczenia społeczne owocuje rozwojem działalności nieoficjalnej. Znaczne róŜnice między całkowitymi kosztami pracy występującymi w sektorze oficjalnym a kosztami ponoszonymi w strefie nieoficjalnej stanowią powaŜny bodziec zachęcający do działalności w szarej strefie11. Rozwojowi podziemnej gospodarki sprzyja równieŜ skomplikowany system podatkowy oraz biurokratyczne uwarunkowania utrudniające załoŜenie nowej firmy12. Szara strefa jest zjawiskiem niejednoznacznym, trudnym do oceny, niemniej przynosi ona straty gospodarce państwa, powoduje bowiem mniejsze dochody podatkowe oraz wpływy z ubezpieczeń społecznych. Optymistyczne załoŜenie, iŜ działalność w sektorze nieformalnym jest stanem przejściowym dla podmiotu gospodarczego naleŜy odrzucić. Politycy gospodarczy przyjmują, iŜ przedsiębiorstwa funkcjonujące w szarej strefie, wraz z poszerzaniem zakresu ich działania przejdą do formalnego sektora gospodarki. Jak wskazują badania empiryczne nad wychodzeniem podmiotów z szarej strefy, załoŜenie to jest błędne. Firma, która raz zdecydowała się operować w szarej strefie ma mniejsze moŜliwości inwestowania i przez to ulepszania swojej działalności. Przeszkody ku temu są róŜnorodne. Niezarejestrowane w oficjalnych statystykach przedsiębiorstwo rzadko zaciąga kredyt na inwestycje u formalnie działającej instytucji finansowej. Częściej polega na nieformalnych poŜyczkodawcach, którzy narzucają wysokie stopy procentowe dla poŜyczonego kapitału, jak i poŜyczają znacznie mniejszy kapitał. Ponadto firmy niezarejestrowane w oficjalnych statystykach nie mogą polegać na systemie prawnym w zakresie ochrony ich praw własności oraz umacniania pozycji kontraktowej z kontrahentami. Ryzykowne zatem staje się dla nich uruchamianie kontaktów handlowych poza najbliŜszą społecznością, obejmującą sprawdzony zbiór dostawców i odbiorców firmy13. W takich warunkach rozwój przedsiębiorstwa 11 F. Schneider, Size and the measurement of the informal economy in 110 countries around the world, “Workshop of Australian National Tax Centre”, 2002, s. 25. 12 A. Błaszczak, Działalność w cieniu, „Rzeczpospolita”, 17.06.2004. 13 D. Farrell, The hidden dangers of informal economy, “The McKinsey Quarterly”, 2004, nr 3. 108 Elżbieta Rogalska polegający na powiększaniu zakresu świadczonych usług jest niemoŜliwy. Kondycja poszczególnych aktorów Ŝycia gospodarczego odbija się negatywnie na całej gospodarce kraju, która traci zdolność dynamicznego rozwoju. Tak objawiają się efekty szkodliwej, bo nadmiernej obecności państwa w gospodarce. Państwo jako regulator Ŝycia gospodarczego winno stać na straŜy interesu publicznego – jest to podstawowe załoŜenie ekonomii dobrobytu. Obserwacja Ŝycia społecznego umoŜliwia wysunięcie wniosku, iŜ ponad interesem publicznym stoją interesy partykularnych grup interesu. Podejmowanie decyzji przez aparat państwowy nie opiera się na racjonalności ekonomicznej (wybór najbardziej efektywnego wariantu wśród zbioru alternatyw moŜliwych do wyboru), ale na racjonalności politycznej, uwzględniającej cele, do których dąŜą określone grupy społeczne. Szeroki zakres moŜliwości podejmowania decyzji „ulepszających” mechanizm rynkowy pogarsza efektywność gospodarowania. Środkiem realizacji funkcji regulacyjnej państwa są liczne agencje regulacyjne. Istnienie ich tłumaczone jest potrzebą wzrostu technicznej specjalizacji działań rządu oraz depolityzacji funkcjonowania administracji państwowej14. Problemem, jaki pojawia się w trakcie rozpatrywania sensu istnienia agencji państwowych jest to, czy agencje te potrafią pełnić rolę bezstronnego gwaranta długoterminowego interesu publicznego, rozumianego jako interesu szerokiej rzeszy obywateli. Agencje regulacyjne stanowić mogą bowiem narzędzie w uzyskiwaniu korzyści przez wąskie grupy interesu, co jest objawem patologii w funkcjonowaniu państwa. Trzeba dodać, iŜ regulacje nie nadąŜają za innowacjami dokonywanymi w gospodarce rynkowej. Wraz z dynamiką zmian warunków rynkowych nieuniknione jest istnienie przestarzałych uregulowań, które wymagają dostosowania bądź likwidacji15. System regulacji, poprzez jego nieadekwatność do warunków rynkowych, stanowić moŜe samoczynny hamulec rozwoju gospodarczego. Dodatkowo, agencje regulacyjne poddawane są presji w kierunku zwiększenia regulacji, toteŜ uregulowania nie mają formy minimalnego, „niezbędnego” zakresu. A. Surdej wskazuje na parlament jako główne źródło presji proregulacyjnej; w dalszej kolejności szerzenie regulacji wynika z interesów regulowanych sektorów gospodarki16. 14 A. Surdej, Funkcjonowanie agencji regulacyjnych: delegacja władzy – kontrola proceduralna – zawładnięcie regulacji przez grupy interesu, w: Klimaty korupcji, pod red. A. Kojdera i A. Sadowskiego, Centrum Adama Smitha i Wydawnictwo Naukowe Semper, Warszawa 2002, s. 145. 15 TamŜe, s. 148. 16 TamŜe. Społeczna szkodliwość interwencjonizmu... 109 Nadmierna regulacja nie ułatwia zatem funkcjonowania Ŝycia gospodarczego w kraju, a raczej zniechęca podmioty do jakiejkolwiek oficjalnej aktywności. Polityczne skutki interwencjonizmu państwowego W państwie demokratycznym obywatele cedują swoją suwerenną władzę na rzecz państwa, które w załoŜeniu winno stać na straŜy interesu publicznego. Wraz z upowaŜnieniem polityków i urzędników administracji do szerokiego zakresu podejmowania decyzji – nie tylko politycznych, ale i gospodarczych – następuje proces uwalniania spod politycznej kontroli i odpowiedzialności poszczególnych rozstrzygnięć. Zakres kompetencji decyzyjnych przekazywany zostaje armii anonimowych urzędników, komercyjnym agencjom, elitom technokratycznym. Jednocześnie podtrzymywane jest złudzenie politycznej neutralności decyzji, co skutkuje uaktywnieniem się róŜnych grup interesów17. W sytuacji, gdy kształt polityki gospodarczej państwa dopuszcza nadmierny interwencjonizm, powstaje zagroŜenie upolitycznienia decyzji gospodarczych. Sektor publiczny słuŜy realizacji interesów decydentów politycznych. Spolityzowany, wciąŜ rozbudowywany sektor publiczny jest utrzymywany ze względu na potrzebę wewnętrznej mobilizacji kapitału dla kolonizacji państwa18. Sposób funkcjonowania państwa, w którym dopuszczalne jest podejmowanie decyzji politycznych na podstawie kryteriów uznaniowych, prowadzi do systemu zarządzania państwem zwanego przez socjologów klientyzmem politycznym. Jest to nieformalny układ wzajemnych zobowiązań dotyczących wymiany dóbr i usług, nakładający się jednak na formalne ramy funkcjonowania państwa19. Według Jadwigi Staniszkis objawem istniejącego w państwie klientelizmu jest „krąŜenie członków >klasy politycznej< między stanowiskami państwowymi a pozycjami w (...) sektorze publicznym (rady kas chorych, rady nadzorcze w skomercjalizowanych przedsiębiorstwach państwowych, zarządy funduszy celowych, współfinansowane przez państwo, fundacje, agendy dysponujące olbrzymim majątkiem)”20. Klientelizm polityczny powoduje 17 J. Staniszkis, Postkomunizm. Próba opisu, Wydawnictwo Słowo/Obraz Terytoria, Gdańsk 2001, s. 102. 18 TamŜe, s. 181. 19 M. Jarosz, Władza. Przywileje. Korupcja, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004, s. 51. 20 J. Staniszkis, dz. cyt., s. 122. 110 Elżbieta Rogalska znaczne zakłócenie funkcjonowania państwa, które powinno być przecieŜ realizatorem „interesu publicznego”. Co gorsza, jego rezultatem jest zawłaszczenie państwa przez konkretne grupy interesu albo „komercjalizacja państwa”21. Stan taki uniemoŜliwia spełnianie przez państwo podstawowych funkcji określonych przez normatywną teorię państwowości. Ekonomista Gordon Tullock zwraca uwagę, iŜ przyczyną rosnących od kilku dziesięcioleci wydatków państwa jest istnienie specjalnych grup interesu, które wywierają nacisk na rządy państw, aby dokonały transferu bogactwa publicznego na ich rzecz22. Działania grupy zainteresowanych w celu realizacji własnych interesów kosztem reszty społeczeństwa nazywa się poszukiwaniem renty (rent-seeking). Funkcjonowanie grupy interesu jest skierowane na pozyskanie dóbr zbiorowych23, które stanowią korzyść wyłącznie dla członków tej grupy, podczas gdy koszt renty ponosi reszta społeczeństwa24. Sztandarowym przykładem polityki przywilejów przyznawanych konkretnej grupie społecznej jest polityka rolna w krajach Unii Europejskiej. Środki przeznaczane na rozmaite programy rolne pochodzą z puli środków publicznych, podczas gdy bezpośrednim beneficjentem pozostaje wąska grupa społeczna – rolnicy. Ponadto, ogromna skala interwencjonizmu państwowego na rynku rolnym prowadzi do zakłócenia mechanizmu cenowego, czego negatywne skutki wyraźnie odczuwa konsument. Interwencjonizm regulacyjny państwa nazwać moŜna „polityką instytucjonalizacji”, którą naleŜy rozumieć jako decydowanie o kształcie instytucji, poprzez które dokonuje się sprawowanie władzy ekonomicznej oraz spełnianie interesów grupowych czy teŜ partykularnych. Polityka instytucjonalizacji wykorzystywana jest zwłaszcza w gospodarkach przechodzących transformację systemową i dokonuje się w oparciu o powiązania grup biznesu, średniej kadry ministerstw oraz komisji sejmowych25. Istnienie takich „sieci” interesów stanowi powaŜną oznakę słabości państwa i gospodarki. Zachętę do stosowania presji na organy zarządzające państwa stanowi istnienie luk prawnych w systemie prawnym, niespójność prawa oraz 21 Pojęcie wprowadzone przez socjolog J. Staniszkis. G. Tullock, Government Spending, w: The concise encyclopedia of economics, http://www.econlib.org/library/Enc/GovernmentSpending.html 23 Kategoria wprowadzona przez M. Olsona, róŜniąca się od dóbr prywatnych i dóbr publicznych, wyodrębnionych przez P. A. Samuelsona. 24 B. Klimczak, Działania grup interesu w okresie transformacji – teoria i zastosowanie, „Ekonomista”, 2002, nr 4, s. 503. 25 J. Staniszkis, dz. cyt., s. 96. 22 Społeczna szkodliwość interwencjonizmu... 111 przewlekłość procedur sądowych. Niedoskonałe prawo - pośpiesznie uchwalane oraz licznie nowelizowane – umoŜliwia uznaniowe jego interpretacje i stwarza zachętę do korupcji26. Brak spójnego systemu prawnego stanowi istotną przyczynę wielu naduŜyć, przez co osłabiona zostaje państwowość. Skutecznym środkiem ukrócenia działalności grup interesu wydaje się być ograniczenie kompetencji rządu i administracji publicznej w zakresie podejmowania dyskrecjonalnych decyzji. Analiza instytucji państwa pozwala na wysunięcie wniosku, iŜ proces decyzyjny w nich przebiegający zdecydowanie odbiega od modelu idealnego – normatywnej teorii polityki gospodarczej. Decyzje podejmowane przez aparat państwowy najczęściej nie prowadzą do realizacji celów społecznych, ale słuŜą prywatnym interesom osób włączonych podejmowanie decyzji. Ponadto działania urzędników i polityków stanowić mogą realizację interesów określonych grup społecznych27. Wobec takiej wizji rzeczywistości uzasadnione wydają się postulaty ograniczenia zakresu decyzyjnego administracji państwowej, zwłaszcza w sferze gospodarczej. Państwo nie jest wiarygodnym narzędziem prowadzenia polityki efektywnościowej i zadań redystrybucyjnych, toteŜ lepiej ich realizację powierzyć mechanizmowi rynkowemu i podmiotom prywatnym. Społeczno-kulturalne skutki interwencjonizmu państwowego Państwo, które reguluje nadmiernie Ŝycie społeczne, zwykło być nazywane „państwem socjalnym” albo „państwem opiekuńczym”. Za cel prowadzenia aktywnej polityki społecznej uznaje się zmniejszenie sfery ubóstwa, eliminację nierówności dochodu oraz zapewnienie poczucia bezpieczeństwa ekonomicznego poprzez zapewnienie minimalnego dochodu w przypadku wystąpienia róŜnych zdarzeń losowych. Finansowanie z budŜetu, a więc na koszt wszystkich podatników, pewnych usług „socjalnych” (oświata, słuŜba zdrowia) niejednokrotnie współistnieje wraz z monopolem państwa na świadczenie tych usług. Niemniej przeznaczanie pieniędzy publicznych na usługi edukacyjne i zdrowotne uwaŜa się powszechnie za inwestycję w długofalowy rozwój kraju. Jako działanie państwa o charakterze antyrozwojowym naleŜy postrzegać natomiast finansowanie zabezpieczeń socjalnych oraz próby redukowania nierówności dochodów uzyskiwanych przez 26 TamŜe, s. 516. N. Acocella, Zasady polityki gospodarczej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, s. 252. 27 112 Elżbieta Rogalska społeczeństwo. W tym aspekcie politykę państwa naleŜy rozpatrywać z punku widzenia jej skuteczności i celowości28. Narzędzia wykorzystywane przez „rozrośnięte” państwo prowadzą do spotęgowania nierówności dochodowych i transferu pieniędzy od biedniejszych do bogatszych29, na przykład bezpłatne szkolnictwo wyŜsze w praktyce wykorzystywane przez bogatszych członków społeczeństwa. Podobnie rzecz się ma z subsydiowaniem z pieniędzy podatników mieszkań komunalnych, zajmowanych przez osoby niekoniecznie Ŝyjące na progu ubóstwa. Nadmierny interwencjonizm państwowy dokonuje wielkich szkód w sferze wartości społecznych – źle skonstruowany system zasiłków socjalnych moŜe doprowadzić ludzi do pułapki bezrobocia i uzaleŜnienia od pomocy państwa. Rezultatem istnienia szerokiego spektrum moŜliwości uzyskania zapomogi socjalnej jest intensywne zabieganie o pomoc państwa. Poprawianie ekonomicznych warunków Ŝycia jednostek odbywa się na koszt społeczeństwa, a nie w efekcie wartości wytworzonej przez pracę jednostek. Wysoki poziom zasiłków socjalnych wypłacanych z budŜetu państwa musi zaowocować wyŜszymi podatkami i, w ostatecznym rachunku, zwolnionym wzrostem gospodarczym. Jest to początek spirali ubóstwa, która moŜe się samoczynnie nakręcać. Skala zabezpieczeń socjalnych gwarantowanych przez państwo wpływa negatywnie nie tylko na rozwój gospodarczy, ale takŜe skutkuje w postaci efektu bodźcowego zwanego pułapką bezrobocia30. Pojawia się ona w sytuacji, gdy zasiłki są relatywnie wysokie w porównaniu z moŜliwym do osiągnięcia zarobkiem oraz korzystać z nich moŜna przez długi okres. Nie występuje wówczas presja poszukania pracy, z czasem następuje erozja umiejętności zawodowych. Z punku widzenia długofalowego rozwoju bezrobocie tego rodzaju jest niedopuszczalne. Racjonalność ekonomiczna kaŜe nie doprowadzać do uzaleŜnienia bezrobotnych od zasiłku poprzez odpowiednie ich ukształtowanie. Stwarzane przez nadmiernie rozbudowaną pomoc socjalną efekty bodźcowe mogą prowadzić do dalej idących konsekwencji. Psycholog Janusz Reykowski wskazuje na psychologiczny wpływ rozbudowanego systemu zabezpieczeń socjalnych na jego biorców: „KaŜda polityka, która zawiera w sobie pierwiastek filantropii, niesie z sobą niebezpieczeństwo tworzenia w umysłach ludzi postaw roszczeniowych i eksploatatorskich. (...) Sytuacja otrzymywania jakichś dóbr bez 28 L. Balcerowicz, Wolność i rozwój. Ekonomia wolnego rynku, Wydawnictwo Znak, Kraków 1998, s. 162. 29 G. Tullock, dz. cyt. 30 L. Balcerowicz, dz. cyt., s. 164. Społeczna szkodliwość interwencjonizmu... 113 wyraźnego osobistego wkładu moŜe wywoływać poczucie niŜszości. Broniąc się przed nim, ludzie wykazują tendencję pomniejszania wartości tego, co otrzymują, a takŜe przypisują negatywne cechy i niskie motywy tym, od których otrzymują”31. Polityka gospodarcza państwa kształtuje zatem nie tylko warunki instytucjonalne funkcjonowania podmiotów oraz determinuje moŜliwy do osiągnięcia rozwój gospodarczy – wpływa takŜe na wartości i postawy uczestników Ŝycia gospodarczego. Polityka państwa jest źródłem bodźców, pod wpływem których działają jednostki (podmioty gospodarcze). Poziom Ŝycia jednostek jest zatem zdeterminowany funkcjonowaniem bodźców, od których w duŜym stopniu zaleŜy jakie będą działania jednostek i ich przyszłe warunki Ŝycia32. Interwencjonizm socjalny zniechęca ludzi do pracy, tym samym społeczeństwo jako całość jest mniej wdroŜone do pracy, mniej wykształcone i bardziej zdemoralizowane. Sferą działalności państwa w szczególnym stopniu podatną na patologię bodźców jest tzw. polityka społeczna33. NiemoŜliwe jest bowiem skonstruowanie narzędzi pomocy socjalnej w taki sposób, aby pomagać ludziom doraźnie, nie szkodząc jednocześnie długofalowo poprzez obniŜanie motywacji do pracy. Ponadto sfera polityki społecznej niejednokrotnie jest obszarem wykorzystywanym przez polityków cierpiących na „wraŜliwość społeczną” w osiąganiu celów wyborczych. Populistyczne posunięcia w polityce społecznej odbywają się przy wykorzystaniu frustracji, niewiedzy bądź złej sytuacji poszczególnych grup społecznych. Zdaniem ekonomisty Leszka Balcerowicza „politycy, którzy tworzą lub umacniają w społeczeństwie patologiczne bodźce, rujnują jego przyszłość”34. Jakie zatem państwo jest potrzebne? Na pewnym etapie rozwoju społecznego regulacyjna ręka państwa zaoferowana została jako sposób na rozwiązanie niesprawności rynku. W efekcie empirycznej weryfikacji „sprawności państwa” pojawiły się głosy sprzeciwu wobec nadmiernego angaŜowania się państwa w procesy gospodarcze i regulacyjne. Niska efektywność działań państwa, która jest obserwowana w wielu krajach, inspiruje głosy na rzecz rozwiązań wolnorynkowych. W Polsce wiele istniejących rozwiązań 31 Cyt. za: TamŜe, s. 164-165. L. Balcerowicz, Pułapki bodźców, „Wprost”, 2004, nr 29, s. 44. 33 TamŜe, s. 44. 34 TamŜe. 32 114 Elżbieta Rogalska instytucjonalnych wskazuje na rosnące upolitycznienie gospodarki35. Brak jakichkolwiek działań w kierunku ograniczenia roli państwa prowadzić będzie do utraty dynamiki rozwoju kraju oraz zaowocuje utrwaleniem mało atrakcyjnego modelu kapitalizmu. Podsumowując rozwaŜania raz jeszcze naleŜy kategorycznie stwierdzić, iŜ działalności państwa towarzyszy nieefektywność i niesprawiedliwość, wobec czego „regulacyjna ręka” państwa nie jest narzędziem stanowiącym dobrą alternatywę dla rynku. Obok propozycji ograniczenia alokacyjnej i dystrybucyjnej funkcji państwa pojawiają się głosy nadawania państwu nowych zadań. W ramach współczesnego liberalizmu ekonomicznego stawia się przed państwem nowe funkcje przede wszystkim zapewniania porządku ekonomicznego: niezmienności instytucji formalnych norm prawnych, stałości zasad polityki ekonomicznej państwa opartych na kryterium minimalnej ingerencji w Ŝycie społeczne. W krajach, które przeprowadziły transformację systemu gospodarczego ocenie poddawana zostaje jakość rządzenia państwem, która rozumiana jest jako „zakres, w jakim państwo, w sposób efektywny i nie oparty na dyskryminacji, świadczy podstawowe i konieczne usługi dla funkcjonowania rynku”36. Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju (EBOiR) wskazuje, iŜ do fundamentalnych funkcji państwa zaliczyć naleŜy „przestrzeganie prawa i porządku publicznego, infrastrukturę, stabilność makroekonomiczną oraz przejrzystą i sprawiedliwą strukturę systemu podatkowego i regulacyjnego”37. Istotną rolę w sprawnym funkcjonowaniu gospodarki pełni efektywny system prawny i praca aparatu sądowniczego, które są instrumentami zapewniania przez państwo bezpieczeństwa prawa własności i zawieranych kontraktów (umów). W Polsce sfera funkcjonowania państwowości pozostawia wiele do Ŝyczenia, stąd konieczność nieustannego dyskutowania kwestii ilości i jakości państwa w Ŝyciu społecznym na forum publicznym. 35 A. Wojtyna, Nowe kierunki badań nad ekonomiczną rolą państwa, „Ekonomista”, 2001, nr 1, s. 9. 36 TamŜe, s. 12. 37 TamŜe.
