Wprowadzenie Zgodnie z art. 161 ust. 9 dyrektywy 2013/36/UE
advertisement
KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 12.7.2016 r. COM(2016) 455 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY na temat korzystania z długoterminowych operacji refinansujących i z podobnych środków wsparcia finansowania oferowanych instytucjom kredytowym przez banki centralne wchodzące w skład ESBC, a także na temat korzyści płynących z tych operacji i środków PL PL WPROWADZENIE Zgodnie z art. 161 ust. 9 dyrektywy 2013/36/UE (dyrektywa w sprawie wymogów kapitałowych, „CRD”) oraz po zasięgnięciu opinii EBC Komisja Europejska sporządziła dla Parlamentu Europejskiego i Rady niniejsze sprawozdanie na temat korzystania z długoterminowych operacji refinansujących i z podobnych środków wsparcia finansowania oferowanych instytucjom kredytowym przez banki centralne wchodzące w skład ESBC, a także na temat korzyści płynących z tych operacji i środków. W niniejszym sprawozdaniu uwzględniono sprawozdanie przedłożone Komisji Europejskiej przez Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB) dnia 17 lipca 2014 r.1 Niniejszego sprawozdania nie należy rozumieć jako opiniującego wykonywanie kompetencji w zakresie polityki pieniężnej przez EBC i inne banki centralne. Na mocy uprawnienia ujętego w CRD w niniejszym sprawozdaniu ocenia się korzystanie banków ze środków wsparcia finansowania udzielanych przez banki centralne w latach 2011–2013, natomiast nie ocenia się zasadności operacji polityki pieniężnej. Parlament Europejski i Rada zwróciły się do Komisji o sporządzenie sprawozdania na temat korzystania ze środków refinansowania i wsparcia finansowania zapewnianych instytucjom kredytowym przez kilka banków centralnych wchodzących w skład ESBC pomiędzy końcem 2011 r. a końcem 2013 r., a także na temat korzyści płynących z tych środków. Podczas gdy oczekiwano, że operacje finansowania prowadzone przez banki centralne pozytywnie wpłyną na gospodarkę realną w wymiarze całościowym poprzez wzmożone udzielanie kredytów przedsiębiorstwom i gospodarstwom domowym, twierdzono jednak również, że instytucje kredytowe mogą wykorzystać wsparcie finansowania do zaangażowania w inne rentowne transakcje niezwiązane z udzielaniem kredytów gospodarstwom domowym i przedsiębiorstwom. Współustawodawcy zwrócili się również do Komisji o przedłożenie wniosków ustawodawczych w stosownych przypadkach. Celem tych wniosków byłoby ograniczenie potencjalnego oportunistycznego wykorzystywania przez instytucje kredytowe udzielanych przez banki centralne środków wsparcia finansowania. CHARAKTERYSTYKA DŁUGOTERMINOWYCH OPERACJI REFINANSUJĄCYCH Oceniane przez Komisję w niniejszym sprawozdaniu długoterminowe operacje refinansujące i podobne udzielane przez banki centralne środki wsparcia finansowania to operacje refinansujące o niskiej stopie oprocentowania i wyjątkowo długich terminach zapadalności, ogólnie wiążące się z akceptowaniem szerszego spektrum zabezpieczeń. W odnośnym okresie borykano się z dużym napięciem na rynkach finansowania bankowego w Europie. Połączenie znacznie pogorszonego dostępu do rynku finansowania międzybankowego i odpływu depozytów detalicznych oznaczało dla szeregu banków, zwłaszcza w krajach bardziej podatnych na zagrożenia, poważne problemy z płynnością. To przekładało się na wysokie koszty finansowania, wysokie wartości wskaźnika kredytów do depozytów i podwyższone ryzyko utraty płynności. Na tym tle celem odnośnych operacji było zapewnienie bankom strefy euro długoterminowego finansowania. Wydaje się bardzo prawdopodobne, że bez wsparcia długoterminowego finansowania banki w krajach bardziej podatnych na zagrożenia byłyby zmuszone do delewarowania w szybszym tempie. Środki wsparcia długoterminowego finansowania zostały zdefiniowane przez EUNB i Komisję 1 https://www.eba.europa.eu/documents/10180/657547/EBA-Op-2014-07++Central+banks+funding+support+measures.pdf 2 jako udzielane bankom bezpośrednio przez banki centralne wchodzące w skład ESBC finansowanie o początkowym lub planowanym terminie zapadalności wynoszącym ponad 1 rok. Przeanalizowano cztery środki wsparcia długoterminowego finansowania (zob. też Tabela 1): 1. (Dwie) 3-letnie długoterminowe operacje refinansujące (LTRO) Europejskiego Banku Centralnego; 2. 3-letnie instrumenty kredytowe banku centralnego Danii; 3. 2-letnie zabezpieczone kredyty o zmiennej stopie oprocentowania węgierskiego banku centralnego oraz; 4. program „Funding for Lending Scheme” (FLS) Banku Anglii. Łącznie pomiędzy grudniem 2011 r. a grudniem 2013 r. banki centralne wchodzące w skład ESBC udzieliły finansowania o równowartości w przybliżeniu 1 080 mld EUR. W grudniu 2011 r. i w marcu 2012 r. dwie 3-letnie operacje LTRO EBC stanowiły ponad 95 %2 łącznej sumy środków długoterminowego refinansowania dla tego okresu. Tabela 1: Środki wsparcia długoterminowego finansowania – udzielone i spłacone, stan na koniec 2013 r. Środki wsparcia długoterminowego finansowania Udzielona kwota 3-letnie długoterminowe operacje refinansujące EBC 3-letnie instrumenty kredytowe banku centralnego Danii; 2-letnie zabezpieczone kredyty o zmiennej stopie oprocentowania węgierskiego banku centralnego Program „Funding for Lending Scheme” Zjednoczonego Królestwa Łącznie 1 018 mld EUR 60 mld DKK (7 mld EUR) 122 mld HUF (0,43 mld EUR) % PKB w 2011 r. 11 % 3% <1 % 44 mld GBP (53 mld EUR) 1 080 mld EUR Źródło: Sprawozdanie EUNB oraz obliczenia Komisji 3% Spłacona kwota Pozostająca kwota należna (koniec 2013 r.) 446 mld EUR 572 mld EUR 46 mld DKK (6 mld EUR) 10 mld HUF (0,04 mld EUR) 10 mld DKK (1,3 mld EUR) 112 mld HUF (0,39 mld EUR) 2 mld GBP (2,5 mld EUR) 42 mld GBP (51 mld EUR) 455 mld EUR 625 mld EUR OGRANICZENIA METODOLOGICZNE DOTYCZĄCE ANALIZY KORZYSTANIA I KORZYŚCI Z analizą dotyczącą korzystania z oferowanych przez banki centralne środków wsparcia finansowania oraz korzyści płynących z tych środków wiąże się problem metodologiczny spowodowany „zamiennością” finansowania. Problem „zamienności” związany jest z faktem, że prześledzenie drogi pieniędzy pożyczanych przez banki od banków centralnych do ich ostatecznego przeznaczenia jest niemożliwe. Zaciągane finansowanie nie jest przeznaczone na określony cel, a używane jest zamiennie z innymi źródłami finansowania, aby wspierać szeroki zakres działalności. W swoim sprawozdaniu EUNB wyjaśnił, że problem „zamienności” udaremnia precyzyjne ujęcie ilościowe korzystania z finansowania oferowanego przez banki 2 Mierzone ogólną udzieloną kwotą brutto. 3 centralne oraz korzyści z niego płynących. W celu obejścia tego problemu EUNB przyjął podejście jakościowe oparte na kwestionariuszach skierowanych do odnośnych banków centralnych i organów nadzoru. Pomimo że metoda ta ma swoje zalety, niestety nie pozwala ona na wyciągnięcie konkretnych wniosków na temat korzystania z odnośnych długoterminowych operacji refinansujących oraz korzyści z nich płynących. W celu przezwyciężenia problemu „zamienności” Komisja dokonała próby opracowania analizy ilościowej zmian w bilansach krajowych systemów bankowych podczas okresu udzielania wsparcia finansowania. Okazało się to jednak nieskuteczne w umożliwieniu bardziej szczegółowego, wiarygodnego wglądu w rzeczywiste korzystanie ze środków wsparcia finansowania LTRO przez banki w strefie euro. W okresie udzielania środków wsparcia finansowania LTRO miało miejsce ogólne nieznaczne delewarowanie w systemie bankowym strefy euro o 568 mld EUR (przy równym udziale delewarowania długu państwowego względem banków i zadłużenia przedsiębiorstw względem banków w wymiarze po około 250 mld EUR) przy całkowitej sumie bilansowej w strefie euro wynoszącej w przybliżeniu 33 000 mld (delewarowanie o 1,7 %). Wprawdzie podejście to umożliwiło identyfikację zmian po stronie aktywów i pasywów w zagregowanym bilansie krajowych systemów bankowych, pozwala ono jednak na wyciągnięcie jedynie ograniczonych wniosków. Dzieje się tak w szczególności dlatego, że nie wiadomo, jak zachowałyby się instytucje kredytowe bez korzystania z udzielanych przez banki centralne długoterminowych instrumentów refinansujących. Podsumowując, nie ma wiarygodnego alternatywnego scenariusza działania banków w przypadku braku tych środków. Przyjęte podejście nie może zatem zapewnić ogólnej oceny korzystania ze środków wsparcia LTRO i ich skuteczności. Bank Anglii ocenił na przykład, że w momencie uruchomienia programu „Funding for Lending Scheme” bardziej prawdopodobny był spadek, a nie wzrost udzielania kredytów, nie ma co do tego jednak żadnej pewności3. KORZYŚCI DLA BANKÓW REFINANSUJĄCYCH PŁYNĄCE Z DŁUGOTERMINOWYCH OPERACJI Na mocy uprawnienia Parlamentu Europejskiego i Rady należy również wyjaśnić, czy oraz w jaki sposób długoterminowe operacje refinansujące przeprowadzone przez banki centralne wchodzące w skład ESBC przyniosły bankom korzyści. Pomijając korzyści dla banków płynące ze zwiększenia płynności, prowadzącego do obniżenia stopy rentowności nowo wyemitowanych obligacji, kwestia korzyści ze środków wsparcia długoterminowego zależy od sposobu wykorzystania tych środków finansowych przez banki. Jak już zauważono w odniesieniu do potencjalnych korzyści dla gospodarki realnej, niemożliwe jest wyciągnięcie definitywnych wniosków na temat wykorzystania tych środków finansowych przy braku wiarygodnego scenariusza alternatywnego. W rezultacie nie można z pewnością stwierdzić, w jakim stopniu operacje refinansujące przeprowadzone przez banki centralne zostały wykorzystane przez banki do zaangażowania w operacje o charakterze „carry trade” (tj. korzystanie z nisko oprocentowanego finansowania dostępnego dzięki odnośnym operacjom refinansującym do zakupu instrumentów długu publicznego o wyższej rentowności). Pomimo tego można w przybliżeniu oszacować niektóre korzyści płynące z długoterminowych operacji refinansujących, biorąc pod uwagę spready finansowania, na przykład przez porównanie kosztu finansowania środków wsparcia (np. 1 % rocznie w przypadku 3-letnich operacji LTRO) z oprocentowaniem dłużnych papierów wartościowych banku w okresie finansowania przy 3 Sprawozdanie EUNB (s. 22). 4 wykorzystaniu operacji LTRO. Nie jest jednak możliwe oszacowanie ogólnego zysku z operacji „carry trade”, jako że nie jest możliwe precyzyjne ustalenie kwoty środków finansowych z długoterminowych operacji refinansujących, która została przeznaczona do sfinansowania operacji „carry trade”. Należy także zauważyć, że odnośne operacje „carry trade” nie były operacjami wolnymi od ryzyka, jako że prawdopodobieństwo niewykonania zobowiązań przez rządy było przynajmniej przez jakiś czas inne niż zerowe. W celu zmaksymalizowania efektywności przypisywania finansowania do konkretnych „celów” i uniknięcia problemu „zamienności” węgierski bank centralny i Bank Anglii wprowadziły środki wsparcia charakteryzujące się zindywidualizowanymi cechami i zależne od działalności kredytowej danej instytucji kredytowej. W szczególności program „Funding for Lending Scheme” Zjednoczonego Królestwa został tak opracowany, aby zachęcić do udzielania kredytów niefinansowemu sektorowi gospodarki poprzez powiązanie zarówno ceny, jak i ilości taniego długoterminowego finansowania z wynikami działalności kredytowej banku w tym sektorze gospodarki. Banki uczestniczące i towarzystwa budowlane miały możliwość pożyczyć do 5 % swoich istniejących wierzytelności udzielonych niefinansowemu sektorowi gospodarki. Mogło to być uzupełnione kwotą wzrostu wierzytelności netto w okresie referencyjnym (od końca czerwca 2012 r. do końca grudnia 2013 r.). Co więcej, cena finansowania w ramach programu „Funding for Lending Scheme” była zróżnicowana jako funkcja wierzytelności netto każdego banku będącego beneficjentem (w porównaniu do wyników z końca czerwca 2012 r.), aby zachęcić banki do udzielania kredytów niefinansowemu sektorowi gospodarki. Dla banków, których wierzytelności netto wzrosły od końca czerwca 2012 r., w ramach programu FLS obowiązywała najniższa dostępna stawka oprocentowania w wysokości 25 punktów bazowych rocznie. Tymczasem banki, które obniżyły swój stan kredytów, musiały płacić dodatkowo 25 punktów bazowych za każdy spadek swoich wierzytelności o punkt procentowy, do maksymalnie 150 punktów bazowych. Tego rodzaju system zachęt może zwiększyć prawdopodobieństwo, że na zaciąganiu środków finansowych w bankach centralnych skorzysta udzielanie kredytów w szerszym wymiarze gospodarczym. W podobny sposób w kwartalnych warunkowych długoterminowych operacjach refinansujących EBC, niebędących przedmiotem niniejszego sprawozdania i dostępnych od września 2014 r.4, stosuje się podobne techniki celem połączenia wielkości zaciąganych kredytów z wielkością kredytów udzielanych niefinansowemu sektorowi gospodarki5. Natomiast w przypadku dwóch 3letnich operacji LTRO – o stałym oprocentowaniu 1 % – nie obowiązywały specjalne zachęty czy mechanizmy łączące finansowanie przez banki centralne z udzielaniem kredytów bankowych przedsiębiorstwom, w tym MŚP, oraz gospodarstwom domowym z sektorów prywatnych. PODSUMOWANIE Zgodnie z art. 161 ust. 9 CRD zachęca się Komisję do przedłożenia – wraz z niniejszym sprawozdaniem na temat korzystania z długoterminowych operacji refinansujących i z podobnych środków wsparcia finansowania oferowanych instytucjom kredytowym przez banki centralne wchodzące w skład ESBC, a także na temat korzyści płynących z tych operacji i środków – w stosownych przypadkach wniosku ustawodawczego skutecznie ograniczającego potencjalne oportunistyczne wykorzystywanie przez banki środków wsparcia płynności 4 Kwartalne warunkowe długoterminowe operacje refinansujące będą przeprowadzane od września 2014 r. do czerwca 2016 r. 5 W odniesieniu do dwóch pierwszych operacji bankom wolno było zaciągnąć kredyt w wysokości do 7 procent ich portfela kredytów udzielonych niefinansowemu sektorowi prywatnemu (z wyłączeniem kredytów na zakup nieruchomości). 5 udzielanych przez banki centralne. Spowodowane „zamiennością” środków finansowania teoretyczne i praktyczne ograniczenia nie pozwalają jednak na wiarygodną identyfikację przeznaczenia udzielonych bankom przez ESBC środków wsparcia finansowania. Uniemożliwia to w jakimkolwiek stopniu pewne zidentyfikowanie i ilościowe ujęcie zysków, które można by przypisać potencjalnemu oportunistycznemu zachowaniu instytucji kredytowych, ułatwionemu przez odnośne wsparcie finansowania. Podsumowując, nie ma należytej podstawy empirycznej do uzasadnienia wniosku ustawodawczego Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady na ten temat. Komisja zauważa ponadto i istotnie docenia fakt, że najnowszy program EBC dotyczący warunkowych operacji LTRO zapewnia bankom zachęty do udzielania kredytów niefinansowemu sektorowi prywatnemu. 6
