Finansowanie w Polsce

Finansowanie w Polsce
Kwestia finansowania partii politycznych w Polsce jest wciąż aktualnym i spornym
tematem debat politycznych. Ewolucja uregulowań prawnych, pomimo wprowadzenia w
życie ustawy o partiach politycznych, nadal pozostaje żywym aspektem dyskusji polskich
władz, czego dowodzą kolejne projekty nowelizacji przepisów, traktujących o finansach partii
politycznych1.
Rezultatem sporów na tle finansowym była nowelizacja z dnia 12 kwietnia 2001 r.
zwana „Ordynacją wyborczą do Sejmu Rzeczypospolitej i do Senatu Rzeczypospolitej”,
zmieniająca radykalnie model finansowania partii politycznych2, wprowadzając zasady
rygorystyczne, ograniczające możliwości pozyskiwania środków finansowych przez partie, w
zamian za subwencje państwowe. W swoim pierwotnym zrębie większość przepisów
pozostała i utrzymuje się do dziś, lecz praktyka ich stosowania wzbudza nadal wiele
kontrowersji, przysparza problemów i nieporozumień w stosunku do działalności politycznej,
o których nieustannie rozstrzyga Trybunał Konstytucyjny. W systemie demokratycznym
bowiem wyraźne są nierówności finansowe, które rzutują na nierówny dostęp do aktywności
politycznej. Ma to swój skutek uboczny w postaci rozwijających się praktyk korupcyjnych 3.
Źródła, które pokrywają koszty działalności partii politycznych w Polsce są jawne i
należą do nich: finansowanie z budżetu państwa, składki członkowskie, darowizny, spadki,
zapisy, ofiarność publiczna, źródła publiczne w zakresie uregulowanym przez ordynacje
wyborcze, dochody z majątku oraz określone ustawami dotacje i subwencje, przy
równoczesnym zaznaczeniu, że zgromadzone w ten sposób środki mogą być jedynie
wykorzystane na cele statutowe lub charytatywne. Partia w tych celach może również
korzystać z bankowych usług kredytowych oraz pobierać pożyczki jako zwrotne źródła
zasilania finansowego.
Prowadzenie przez partie zbiórek publicznych i działalności gospodarczej zostało
objęte zakazem. Jedyna forma takiej aktywności gospodarczej może nastąpić tylko w
przypadku sprzedaży tekstu programu partii bądź jej statutu oraz gadżetów symbolicznych,
promujących partię i jej działalność polityczną.
1
T. Bichta, Struktura organizacyjna partii politycznych w Polsce po 1989 roku, Wyd. Uniwersytetu Marii CurieSkłodowskiej, Lublin, 2010, s. 89-90.
2
Ibidem, s. 101.
3
K. Sobolewska-Myślik, Partie i systemy partyjne na świecie, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004,
s. 163.
Jeśli chodzi o darowizny, spadki i zapisy, to są to środki pieniężne, jakie mogą być
przekazywane partii wyłącznie przez osoby fizyczne pod warunkiem, że zamieszkują
terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a jeśli poza jej granicami to pozostaje konieczność
posiadania obywatelstwa polskiego przez osoby przekazujące takie finanse. Wyłączenie z
możliwości
finansowania
dotyczy
osób
fizycznych
na
obszarze
RP,
będących
cudzoziemcami. Następnym ograniczeniem takiej formy finansowania jest również wysokość
łącznej sumy wpłat przez osobę fizyczną. Powinna ona wynosić nie więcej niż iloczyn: 15
razy minimalne wynagrodzenie za pracę.
Zgodnie z art. 25 ust. 5 ustawy o partiach politycznych, jednorazowa wpłata kwoty
przekraczającej najniższe miesięczne wynagrodzenie za pracę pracowników może być
dokonywana na rzecz partii politycznej jedynie czekiem, przelewem lub kartą płatniczą.
Przyjęcie przez partię polityczną darowizny od osoby fizycznej dokonanej w formie wpłaty
gotówkowej stanowi naruszenie prawa4. Gromadzeniu środków finansowych – łącznie z
wpływami ze sprzedaży statutów przez jednostki terenowe partii – ma służyć wyłącznie
rachunek bankowy. Jedynie składki członkowskie, nie przekraczające kwoty minimalnego
rocznego wynagrodzenia na członka partii, mogą pozostawać poza rachunkiem w celu
pokrycia kosztów bieżącej działalności struktur terenowych partii. Niezgodne z ustaleniami
jawności finansowej byłoby prowadzenie przez partię polityczną wspólnego rachunku
bankowego razem z innymi podmiotami.
Istnieją przypadki, kiedy dopuszczalne jest pozyskiwanie przez partie dochodów ze
swojego majątku, lecz wówczas powinny one pochodzić z oprocentowania środków
zgromadzonych na rachunkach bankowych i lokatach, obrotu obligacjami Skarbu Państwa i
bonami skarbowymi Skarbu Państwa lub zbycia należących do niej składników majątkowych.
W wąskim zakresie przewidziano również czerpanie korzyści z użyczania posiadanych
nieruchomości, które jedynie mogą być przeznaczone na biura poselskie, senatorskie oraz
biura radnych gminy, powiatu albo województwa. W ramach tego ustalenia nie przysługuje
prawo do wynajmu ani oddawania w dzierżawę swoich składników majątkowych, gdyż są
one traktowane jako pożytki cywilne, nie zaś pochodzące ze zbycia5.
Istotne ograniczenia w korzystaniu z prawa własności są – zamierzeniem
ustawodawcy – rekompensowane przez system dotacji i subwencji, które w Polsce
4
Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych, (Dz.U. 1997 Nr 98 poz. 604),
art. 25 ust. 5.
5
Henryk Suchojad, Partie polityczne: permanentne problemy. Studia z zakresu funkcjonowania systemu
politycznego, (pod red. Jerzego Kornasia), Kielce 2005, s. 223.
wyróżnione są jako podstawowe źródło środków na działalność partyjną. W sensie
polityczno-ustrojowym subwencje spełniają funkcję ekwiwalentu, stwarzającego partiom
politycznym prawa podmiotowe do stałych, okresowych świadczeń z budżetu państwa.
Początkowo ustalona wysokość takiego świadczenia nie zmniejsza już swojej wartości. Ta
wysokość i warunki przyznawania subwencji zależne są między innymi od ilości głosów
wyborczych, jakie partia uzyskała. Świadczenie przysługuje przez okres kadencji Sejmu i
obejmuje partie, które – startując w wyborach sejmowych samodzielnie – uzyskały wynik w
skali krajowej minimum 3% poparcia na listy okręgowe. Subwencja przewidziana jest
również dla partii, która wzięła udział w wyborach w składzie koalicji wyborczej, otrzymując
6% ważnie oddanych głosów6. Wówczas w ramach wymogów Państwowej Komisji
Wyborczej partie zobowiązane są, aby sporządzić umowę koalicyjną, uwzględniając
proporcje, w jakich środki z budżetu państwa będą kierowane poszczególnym stronom
koalicyjnym. W przeciwnym razie koalicja taka może zostać pozbawiona prawa do
finansowania z budżetu państwa. Natomiast w razie połączenia się partii politycznej z inną
partią lub partiami subwencja przysługuje nowej partii w wysokości równej sumie subwencji
ustalonych dla łączących się partii.
Okres należności finansowych z budżetu państwa zaczyna się z dniem 1 stycznia roku
następującego zaraz po tym, w którym odbyły się wybory, a kończy się wraz z końcem tego
roku, w którym przypadły następne wybory. Jeżeli kadencja zostaje skrócona, prawo do
subwencji wygasa z końcem kwartału, w którym zakończyła się kadencja. Należność jest
wypłacana ratalnie, 4 razy w roku za udzieleniem przez Państwową Komisję Wyborczą
potwierdzenia wniosku co do prawa i wysokości subwencji, złożonego przez organ
reprezentujący partię polityczną w terminie do 31 marca każdego roku wcześniejszego.
Wielkość rocznej subwencji jest ustalana na zasadzie stopniowej dygresji,
proporcjonalnie do łącznej liczby głosów ważnych, oddanych na listy okręgowe kandydatów
na posłów danej partii czy też koalicji wyborczej. Kwotę należności (S) można obliczyć,
posługując się schematycznym równaniem7:
S = W1 x M1 + W2 x M2 + W3 x M3 + W4 x M4 + W5 x M5
K. Sobolewska-Myślik, Partie i systemy partyjne na świecie, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004,
s. 165.
7
T. Bichta, Struktura organizacyjna partii politycznych w Polsce po 1989 roku, Wyd. Uniwersytetu Marii CurieSkłodowskiej, Lublin, 2010, s. 93.
6
W – liczba głosów
M – stawka za jeden głos
Według wzoru oddanym głosom dla każdej partii (zakładając, że może być ich kilka w
koalicji wyborczej) poprzez umieszczenie ich w przedziale procentowym przyznaje się
poszczególne wartości kwotowe, które odpowiednio przedstawia tabela8:
PRZEDZIAŁ POPARCIA
do 5%
STAWKA
11,53 zł
powyżej 5% do 10%
9,22 zł
powyżej 10% do 20%
8,07 zł
powyżej 20% do 30%
4,61 zł
powyżej 30%
1,73 zł
Kwestia finansowania budżetowego jest przedmiotem największych wątpliwości,
wobec czego Platforma Obywatelska przygotowuje projekt likwidacji subwencji w takiej
formie jakiej istnieje dzisiaj. Argumentem podstawowym, przemawiającym przeciw
praktykowaniu tej formy utrzymania materialnego partii, jest problem wynikający ze
zróżnicowania szans otrzymania subwencji w zależności od poparcia w ostatnich wyborach.
W związku z tym znak zapytania jest najczęściej stawiany przy zgodności z konstytucyjną
zasadą równości wobec prawa. W praktyce przedstawia się w to w taki sposób, że jedne partie
są uprzywilejowane kosztem innych.
Przeciwnicy subwencji państwowych wskazują, że uprzywilejowują one wyraźnie partie,
które już znajdują się w strukturach władzy, a upośledzają ugrupowania nowe 9.
W wyniku tak ustanowionego prawa, dochodzi do ograniczeń wobec szans rozwoju
dla partii zaczynających swoją działalność. System finansowania bowiem jest regulowany
zasadą, według której subwencje są uchwalane przez ciała przedstawicielskie, reprezentowane
8
9
Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych, (Dz.U. 1997 Nr 98 poz. 604), art. 29.
K. Sobolewska-Myślik, Partie i systemy partyjne na świecie, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa, 2004,
s. 166.
głównie przez partie polityczne, a więc to one mają zasadniczo większy wpływ na przyznanie
środków dla utrzymania siebie. Problem pogłębia też fakt, że dotacje są przydzielane partiom
już istniejącym na arenie politycznej. Założenie partii wiąże się zatem z pewnym ryzykiem,
jakim jest duża odpowiedzialność za utrzymanie się z własnego kapitału. Może to być dla
partii zadaniem trudnym, gdyż w takiej sytuacji działalność partii zależy tylko od siły
przebicia
i
uzyskania
wystarczającej
pozycji
wyborczej,
otwierającej
możliwość
dofinansowania z budżetu państwowego. Konkurencja z partiami otrzymującymi już dotacje
jest niesprawiedliwa z perspektywy ich większego zaplecza finansowego pokrywającego
spore koszty kampanii wyborczej, gdzie marketing polityczny w dużej mierze przyczynia się
do skuteczniejszej promocji partii. Z kolei partiom, na własną rękę przygotowującym się do
wyborów, nie zawsze uda się znaleźć takich źródeł funduszy, które by mogły podnieść
atrakcyjność oferty, przyciągając tym samym uwagę i zaufanie wyborców.
Nawet, gdy nowa partia na scenie politycznej przekroczy odpowiedni próg poparcia,
uprawniający do przyznania dofinansowania i działania w parlamencie, to jest w swojej
działalności bardziej zależna od pomocy państwa niż partie ustabilizowane, ponieważ świeżo
po zajęciu miejsc parlamentarnych zaczyna dopiero budować swoją organizację partyjną i
utrwalać wewnętrzne struktury.
Licznych kontrowersji dostarcza również problem związany z ograniczeniami
dotyczącymi zakazów działalności komercyjnej przez partie i przyjmowania funduszy z
pewnych, określonych źródeł. Dobrym rozwiązaniem według większości jest kontrola
działalności finansowej, lecz może być ona niekiedy wykorzystana jako broń rządu w
stosunku do opozycji. Dla budżetu państwowego stanowią wyraźne obciążenie, jednak z
drugiej strony taki system pozwala objąć lepszą kontrolą finanse partii.
Istotną funkcję w gospodarce finansowej partii spełnia Fundusz Ekspercki 10 oraz
Fundusz Wyborczy. Pierwszy z nich gromadzi środki finansowe, pochodzące jedynie z wpłat
własnych partii politycznej. Partia w tej kwestii zobowiązana jest do prowadzenia
oddzielnego subkonta bankowego. W przypadku otrzymywania subwencji przez partię,
przekazywane jest od 5-15% subwencji na Fundusz Ekspercki. Finanse z tego funduszu są
wykorzystywane na cele ekspertyz prawnych, politycznych, socjologicznych i społeczno-
10
Finansowanie polityki w Polsce na tle europejskim, (pod red.) M. Chmaj, Wyd. Adam Marszałek, 2008, s.
186-192.
ekonomicznych oraz działalności edukacyjnej i wydawniczej, związanej ze statutową
działalnością partii11.
Większa rola przypada stałemu Funduszowi Wyborczemu, który każda partia
polityczna ma obowiązek utworzyć. Fundusz jako jedyny w okresie kampanii wyborczych
finansuje koszty z nią związane. Obejmuje zasięgiem kampanie do Sejmu, Senatu, wyborcze
na Prezydenta RP, a także Parlamentu Europejskiego oraz organów samorządu terytorialnego.
Środki na Fundusz Wyborczy, które partia gromadzi, mogą pochodzić z wpłat własnych partii
politycznej oraz darowizn, spadków i zapisów. Są one również przechowywane na odrębnym
rachunku bankowym. Środki komitetu wyborczego partii wyborczej, środki partii politycznej
oraz środki Funduszu Wyborczego pod żadnym pozorem nie mogą łączyć się ze sobą na
wspólnym koncie bankowym. Dopuszczalne jest przekazywanie środków z rachunku
komitetu na rachunek Funduszu wyłącznie w sytuacji, gdy na tym pierwszym naliczona jest
nadwyżka środków nad wydatkami na kampanię. Fundusz Wyborczy jest instrumentem
pośredniczącym w dokonywaniu wydatków partii politycznej, które następują od dnia
rozpoczęcia kampanii wyborczej. Nad utworzeniem, działalnością i likwidacją Funduszu
Wyborczego partii czuwa Państwowa Komisja Wyborcza12, a za gospodarkę finansową
Funduszu odpowiedzialny jest pełnomocnik finansowy (funkcja należy do niego w zakresie
Funduszu tylko jednej partii).
W przypadku połączenia się partii z inną lub innymi, środki finansowe jej Funduszu
Wyborczego są przekazywane na rzecz Funduszu Wyborczego nowej partii. W przypadku
odwrotnym. tj. rozłamu partii – przekazywane są w równych częściach (bądź umownych) na
rzecz Funduszu Wyborczego nowo powstałych partii. Likwidacja partii stanowi o przekazaniu
środków Funduszu na cele instytucji charytatywnych.
Ważnym elementem w sferze finansowania partii politycznej jest jej obowiązek
prowadzenia rozliczeń finansowanych i przedstawienia zestawień sprawozdawczych
Państwowej Komisji Wyborczej. Partie polityczne powinny złożyć zeznanie o otrzymanej
subwencji i sposobie jej wykorzystania, informacje o źródłach pozyskania środków
finansowych, w tym o kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania oraz wydatkach z
Funduszu Wyborczego w poprzednim roku kalendarzowym. Pełnomocnik komitetu
wyborczego partii lub koalicji wyborczej musi przedstawić raport dotyczący przychodów,
wydatków i zobowiązań komitetu wyborczego. Do sprawozdania załącza się także opinię
11
12
Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych, (Dz.U. 1997 Nr 98 poz. 604), art. 30.
Ibidem, art. 35.
i raport biegłego rewidenta w zakresie wpływów na Fundusz Wyborczy partii politycznej.
Biegłego rewidenta wybiera Państwowa Komisja Wyborcza, a koszty sporządzenia opinii
i raportu pokrywane są przez Krajowe Biuro Wyborcze. Państwowa Komisja Wyborcza
ogłasza sprawozdanie wraz z opinią i raportem w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej
Polskiej „Monitor Polski”, w terminie 14 dni od dnia złożenia.
Państwowa Komisja Wyborcza ma 4 miesiące na rozpatrzenie sprawozdania. Efektem
rozpatrzeń może być:
 przyjęcie raportu bez zastrzeżeń;
 przyjęcie ze wskazaniem uchybień;
 całkowite odrzucenie raportu13.
Odrzucenie informacji może nastąpić w wyniku stwierdzenia wykorzystania przez
partie środków z subwencji na cele nie statutowe, np. prowadzenia przez partię polityczną
działalności gospodarczej, pozyskiwania środków finansowych ze zbiórek publicznych,
gromadzenia środków finansowych poza rachunkiem bankowym oraz wydatkowanie środków
na kampanię wyborczą, pomijając Fundusz Wyborczy. Wówczas przysługuje partii w
terminie 7 dni od doręczenia postanowienia Komisji prawo odwołania od decyzji i złożenie
skargi do Sądu Najwyższego, który w składzie 7 sędziów ma czas na rozpatrzenie sprawy do
60 dni. Od orzeczenia Sądu nie przysługuje żaden inny środek prawny. Po rozpatrzeniu skargi
w sposób pozytywny, Państwowa Komisja Wyborcza wydaje postanowienie o przyjęciu
raportu finansowego partii bez zastrzeżeń.
W razie nie uwzględnienia i oddalenia przez Sąd złożonej skargi oraz całkowitego
odrzucenia sprawozdania przez Komisję, jak również nie doręczenia go we wskazanym
terminie, następuje utrata przez partię prawa do wypłacania subwencji przez okres kolejnych
trzech lat, w których prawo do subwencji jej przysługiwało. Nieterminowe przedstawienie
zeznania rachunkowego może skłonić Państwową Komisję Wyborczą do wystąpienia do Sądu
o wykreślenie partii z ewidencji. Nie jest tu możliwe zgłaszanie zastrzeżeń przez partię, gdyż
Sąd Najwyższy automatycznie oddala skargę, traktując termin do 31 marca jako ustawową
datę ostatecznego doręczenia raportu rachunkowego14.
Następstwem odrzucenia sprawozdania lub oddalenia skargi jest również – obok utraty
subwencji – przepadek na rzecz Skarbu Państwa korzyści majątkowych partii nabytych w
13
Henryk Suchojad, Partie polityczne: permanentne problemy. Studia z zakresu funkcjonowania systemu
politycznego, (pod red. Jerzego Kornasia), Kielce 2005, s. 228.
14
Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2002 roku, III SW 24/02, OSNP 2003/4/92.
wyniku naruszenia zakazów ustawy. Jeżeli zostaną stwierdzone nieprawidłowości w
pozyskiwaniu korzyści majątkowych, to partia polityczna, może dobrowolnie w ciągu 60 dni
przekazać te środki na rzecz Skarbu Państwa. Dowód przekazania tych środków partia
polityczna przedstawia Państwowej Komisji Wyborczej.
Finansowanie kampanii wyborczej przez komitet wyborczy partii lub koalicji
wyborczej również musi zostać uwieńczone zapisem rachunkowym w dokumentacji,
ewidencji
przychodów,
zobowiązań
finansowych
i
wydatków
(w
tym
darowizn
niepieniężnych) oraz na podobnych zasadach, co w przypadku subwencji, zobowiązuje
pełnomocnika finansowego komitetu wyborczego do sporządzania sprawozdań i przedłożenia
ich Państwowej Komisji Wyborczej w trakcie 3 miesięcy od dnia wyborów, która je publikuje
w ciągu miesiąca od upływu terminu jego składania.
Oprócz subwencji dla partii politycznych Ordynacja wyborcza do Sejmu i Senatu z 12
kwietnia 2001 roku uprawnia do tzw. dotacji podmiotowej w związku z poniesionymi
wydatkami na kampanię wyborczą. Partii politycznej, która samodzielnie lub w koalicji
uczestniczyła w wyborach przysługuje dotacja za każdy mandat posła i senatora. Wysokość
dotacji za mandat oblicza się, dzieląc przez 560 sumę wydatków, uwidocznioną w
sprawozdaniach komitetów wyborczych, które uzyskały co najmniej 1 mandat w wyborach.
Dotacja przysługuje wyłącznie do wysokości wydatków uwidocznionych w sprawozdaniu. W
przeciwieństwie do subwencji, prawo do dotacji przysługuje nie tylko partiom politycznym,
ale również komitetom wyborczym wyborców. Może to wpływać dodatnio na uaktywnienia
środowisk lokalnych oraz kandydatów niezależnych, zwłaszcza w wyborach do Senatu.
W polskim ustawodawstwie obowiązuje zasada dotycząca opodatkowania partii
politycznych, odwołująca się w zastosowaniu do przepisów o podatku dochodowym od osób
prawnych15. W Polsce uwzględniony jest tzw. „podatek partyjny” pobierany przez wszystkie
znaczące partie polityczne, wynosi on od 5-15% dochodu. Włączenie go w sprawozdaniach
finansowych do dochodów pochodzących ze składek sprawia, że polskie partie wykazują
znaczny odsetek dochodów pochodzących z tego źródła, wynoszący często ponad 50%,
podczas gdy w innych krajach podatek ten jest wyszczególniony osobno i mieści się w
granicach 30% liczonych od dochodów ze składek w relacji do całości dochodów.
15
M. Chmaj, Wolność tworzenia i działania partii politycznych. Studium porównawcze, Wyd. Uniwersytetu
Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie, 2006, s. 159.