Konstytucyjnopawne przesłanki ograniczania praw i wolności
advertisement
Konstytucyjnoprawne przesłanki wprowadzenia stanów nadzwyczajnych w Polsce. Praktycznie od samego początku swego istnienia poszczególne państwa i społeczeństwa poszukiwały trwałych rozwiązań mających na celu umożliwienie postępu i zagwarantowanie względnej stabilizacji dla dalszego rozwoju. Pomimo podejmowanych wysiłków nie udało się jednak wyeliminować lub chociażby w zadowalający sposób ograniczyć zagrożeń, zarówno zależnych od woli człowieka (konflikty zbrojne), jak również całkowicie od jego woli niezależnych (np. katastrofy naturalne, trzęsienia ziemi). Współczesne państwa w większości przywiązane do standardów demokratycznych i uznające zasadę „demokratycznego społeczeństwa” za podstawę ustroju starają się wypracować procedury działania na wypadek wystąpienia okoliczności, które zagrażają życiu narodu bądź w znacznym stopniu ograniczają normalne funkcjonowanie społeczeństwa. Jak trafnie zauważa K. Wójtowicz „demokracja nie może bowiem być bezbronna tak wobec zamachów na swe instytucje, jak i wobec innych sytuacji obiektywnie grożących załamaniem porządku społecznego.”1 Instrumentem, którym państwo się posługuje w celu jak najszybszego wyeliminowania stanu zagrożenia jest instytucja stanów nadzwyczajnych. Ponadto, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu sygnalizacyjnym z dnia 6 marca 2001r. problematyka stanów nadzwyczajnych jest niezwykle istotna z punktu widzenia ochrony praw człowieka oraz zapewnienia praworządnego funkcjonowania organów władzy publicznej. Nie sposób bowiem przewidzieć wydarzeń nadzwyczajnych, które mogą się zdarzyć nawet w najbardziej demokratycznym państwie. Z tego powodu system prawny nie może być nieprzygotowany na takie sytuacje.2 K.Wójtowicz „Stany nadzwyczajne. Analiza prawno-porównawcza z uwzględnieniem projektu Konstytucji RP.”, Warszawa –9 maja 1995r., Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego, Ekspertyzy 1995/96, nr 68, s.1. 2 Zob. Postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2001r., (sygn. akt S 1/01, OTK 2001/2/35). W przywołanym orzeczeniu Trybunał zasygnalizował fakt występowania luki w prawie polegającej na braku odpowiednich regulacji w zakresie funkcjonowania władz publicznych oraz ograniczania praw i wolności obywatelskich w sytuacjach nadzwyczajnych zagrożeń. Pomimo upływu znacznego okresu czasu od wejścia w życie Konstytucji parlament nie uchwalił ustaw poświęconych stanom nadzwyczajnym. Ponadto z uwagi na fakt 1 1 Mając jednak na uwadze fakt, że zachwianie normalnych, zwyczajnych mechanizmów sprawowania władzy oraz naturalne dla takiego stanu rzeczy ograniczenie wolności i praw człowieka i obywatela prowadzić może do nadużyć, w literaturze przedmiotu wysuwa się warunki, od zaistnienia których uzależnia się możliwość skorzystania z tych instytucji. Stanowią one, że : 1. niebezpieczeństwo płynące z sytuacji nadzwyczajnej musi być bezpośrednie i rzeczywiste, 2. skutki tego niebezpieczeństwa muszą dotyczyć całego narodu, 3. niebezpieczeństwo powinno zagrażać kontynuacji zorganizowanego życia społeczeństwa, 4. niebezpieczeństwo jest na tyle wyjątkowe, że nie można go opanować za pomocą zwyczajnych środków zaradczych będących w dyspozycji państwa.3 Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997r. formułuje zamknięty katalog stanów nadzwyczajnych : stan wojenny, stan wyjątkowy oraz stan klęski żywiołowej.4 W świetle polskich regulacji konstytucyjnych stanem nadzwyczajnym nie jest zatem „stan wojny”, o którym mowa w art. 116 Konstytucji.5 Przesłankami uprawniającymi Sejm do podjęcia uchwały o stanie wojny jest (w przypadku, gdy Sejm nie może zebrać się na posiedzenie wówczas o stanie wojny decyduje Prezydent RP) : zbrojna napaść na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, lub zobowiązanie wynikające z umów międzynarodowych do wspólnej obrony przeciwko agresji. Dodatkowo należy nadmienić, iż stan wojny oraz stan wojenny nie może być utożsamiany z pojęciem „czas wojny”, który ma charakter faktyczny i ogranicza się do upływu kadencji ówczesnego parlamentu oraz zasady dyskontynuacji istniało prawdopodobieństwo znacznego odciągnięcia w czasie uchwalenia stosownych regulacji. 3 Zob. B.Gronowska „Wolności, praw i obowiązki człowieka i obywatela” (w:) Z.Witkowski „Prawo konstytucyjne”, Toruń 2000, s. 132. 4 Problematyce stanów nadzwyczajnych poświęcony jest rozdział XI Konstytucji zatytułowany właśnie „Stany nadzwyczajne” składający się z art. od 228 do art. 234. Zob. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997. (Dz.U.1997, nr 78, poz. 483). 5 Należy jednak zaznaczyć, iż instytucje stanów nadzwyczajnych należy odnieść jedynie do stosunków wewnętrznych w państwie. Natomiast odpowiednikiem stanu wojny (który wywołuje skutki prawne głównie w sferze zewnętrznej funkcjonowania państwa) w prawie wewnętrznym jest stan wojenny. Por. K. Prokop „Stan wojny a stan wojenny w Konstytucji RP.”. Państwo i Prawo 2002, nr 3. Stan wojenny realizuje więc w praktyce w porządku prawnym wewnętrznym skutki płynące wynikające ze stanu wojny. Podobnie należy zaznaczyć, iż wystąpienie stanu wojny nie oznacza automatycznie obowiązku wprowadzenia stanu wojennego, który powinien być wprowadzony w sytuacji wystąpienia przesłanek konstytucyjnych- przede wszystkim wówczas gdy zwykłe środki będące w dyspozycji władz publicznych okażą się niewystarczające. Nie można przecież z góry wykluczyć sytuacji, w której kraj będący w stanie wojny prowadzi działania wojenne z dala od granic państwa. 2 rzeczywistego okresu prowadzenia działań zbrojnych.6 Na czas wojny Prezydent, na wniosek Prezesa Rady Ministrów mianuje Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych (art. 134 ust. 4 Konstytucji). Ponadto w tym okresie Ustawa zasadnicza przewiduje możliwość wprowadzenia trybu doraźnego sprawowania wymiaru sprawiedliwości oraz dopuszcza funkcjonowanie szczególnego rodzaju sądownictwa – sądów wyjątkowych działających według szczególnych zasad (art. 175 ust. 2 Konstytucji). Dokonując analizy przepisów konstytucyjnych dotyczących stanów nadzwyczajnych wyodrębnić można pewne zasady ogólne odnoszące się do wszystkich ich rodzajów określonych w rozdziale XI Konstytucji.7 Zgodnie bowiem z treścią art. 228 Ustawy zasadniczej wprowadzenie i utrzymanie stanów nadzwyczajnych musi czynić zadość następującym zasadom : 1. wyjątkowości (wyrażonej w art. 228 ust. 1, która stanowi, że wprowadzenie określonego stanu nadzwyczajnego może nastąpić w sytuacjach szczególnych zagrożeń i jedynie w przypadku, gdy zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające),8 2. legalności (zawartej w art. 228 ust.2,3,4, określającej sposób ich wprowadzenia – tylko na podstawie ustawy, w drodze rozporządzenia, które podlega dodatkowemu podaniu do publicznej wiadomości. Zasada legalności wskazuje również podstawy dla bardziej szczegółowych regulacji ustawowych dotyczących warunków i trybów ich wprowadzenia, ograniczania praw i wolności obywatelskich oraz zasad działania organów władzy publicznej.), 3. proporcjonalności (wyrażonej w art. 228 ust. 5, odnoszącej się zarówno do samej decyzji o wprowadzeniu konkretnego stanu nadzwyczajnego, jak również do działań podjętych w wykonaniu tej decyzji. Zasada ta formułuje nakaz użycia jedynie takiego środka, który jest najmniej uciążliwy dla społeczeństwa. Jeżeli zatem istnieje możliwość osiągnięcia zamierzonego celu środkami mniej uciążliwymi należy z nich Dokonując analizy wzajemnego zakresu wymienionych pojęć zauważyć można, że stan wojenny może być wprowadzony przed wystąpieniem przesłanek konstytuujących stan wojny i czas wojny, w trakcie ich występowania, a także po ich ustaniu. Sytuacja taka umożliwia organom władzy publicznej właściwą reakcję w postaci wykorzystania prawnych instrumentów stanu nadzwyczajnego w zależności od stopnia zagrożenia państwa. 7 Por. L.Garlicki „Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu.”, Warszawa 2004, s. 424 i nast. 8 Wnioskując a contrario przyjąć należy, iż w sytuacji, gdy szczególne zagrożenia mogą być zneutralizowane za pomocą „normalnych” środków konstytucyjnych, wówczas użycie środków nadzwyczajnych nie jest dozwolone. (W ten sposób wyraźnie P.Sarnecki komentarz do art.136 w: L.Garlicki „Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.Komentarz.” Warszawa 1999.) Respektowanie zasady wyjątkowości nie oznacza jednak, że stan nadzwyczajny może być wprowadzony jedynie wówczas, gdy uprzednio wykorzystano zwykłe środki konstytucyjne (usytuowane poza rozdziałem XI Konstytucji), które w rezultacie okazały się niewystarczające. 6 3 skorzystać. Podjęte działania „muszą odpowiadać stopniowi zagrożenia i powinny zmierzać do jak najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa.”), 4. celowości (określonej w art. 228 ust. 5 in fine, nakazującą by działania podejmowane w wyniku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego zmierzały do jak najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa. Zatem wszelkie środki wykorzystywane w czasie trwania stanu nadzwyczajnego powinny być skierowane na jak najszybsze usunięcie skutków istniejącego zagrożenia, których neutralizacja pozwoli na przywrócenie zwykłych środków konstytucyjnych.) 5. ochrony podstaw systemu prawnego (wyartykułowanej w art. 228 ust. 6, wprowadzającej zakaz zmiany w czasie stanu nadzwyczajnego uregulowań mających fundamentalne znaczenie dla ustroju państwa dotyczących zasad funkcjonowania władz publicznych. Niedopuszczalna jest zatem zmiana : Konstytucji, ordynacji wyborczych do Sejmu, Senatu i organów samorządu terytorialnego, ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej oraz ustaw o stanach nadzwyczajnych.) 6. ochrony organów przedstawicielskich (wyrażonej w art. 228 ust.7, ustanawiającej w czasie trwania stanu nadzwyczajnego zakaz dokonywania zmian w strukturze organów przedstawicielskich. W czasie stanu nadzwyczajnego, jak również w ciągu 90 dni po jego zakończeniu, nie może być skrócona kadencja Sejmu, przeprowadzone referendum ogólnokrajowe, nie mogą być przeprowadzane wybory do Sejmu, Senatu, organów samorządu terytorialnego oraz wybory Prezydenta Rzeczypospolitej, a kadencje tych organów ulegają odpowiedniemu przedłużeniu. Natomiast wybory do organów samorządu terytorialnego są możliwe tylko tam, gdzie nie został wprowadzony stan nadzwyczajny.) Stan wojenny: Zgodnie z treścią art. 229 Konstytucji przesłankami (niezależnymi) wprowadzenia stanu wojennego są : 1.) zewnętrzne zagrożenie państwa, 2.) zbrojna napaść na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz 3.) zobowiązanie wynikające z umowy międzynarodowej do wspólnej obrony przeciwko agresji. Ad.1 W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż przesłanka zewnętrznego zagrożenia państwa jest zwrotem niedookreślonym, co umożliwia w miarę elastyczną reakcję. Należy jednak nadmienić, iż nie budzi wątpliwości stwierdzenie, że zagrożenie powinno być poważne, pochodzić z zewnątrz oraz mieć charakter militarny. 9 W odróżnieniu jednak od wystąpienia stanu mobilizacji, o którym mowa w art. 136 Konstytucji, ustrojodawca nie wymaga, by 9 Por. m.in. K.Prokop „Stany nadzwyczajne w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”, Białystok 2005, s. 46-48. 4 zagrożenie miało charakter bezpośredni. Ustawa o stanie wojennym jako egzemplifikację zewnętrznego zagrożenia państwa wymienia działania terrorystyczne (art.2 ust.1).10 Ad.2 Wystąpienie przesłanki zbrojnej napaści na terytorium państwa w możliwie największym stopniu uzasadnia podjęcie działań obronnych i wprowadzenie stanu wojennego. Instytucja ta powinna być wykorzystywana w celu zneutralizowania zagrożeń oraz możliwie najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa. Terminem zbliżonym do „zbrojnej zapaści” jest pojecie „agresji”, o której mowa w art. 116 Konstytucji (zgodnie z którym Sejm może podjąć uchwałę o stanie wojny jedynie w razie zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub gdy z umów międzynarodowych wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji). Niemniej jednak na gruncie polskiej Konstytucji wykładnia teleologiczna uzasadnia przyjęcie tożsamości tych pojęć. Jak słusznie podnosi się w doktrynie, w przeciwnym przypadku łatwiej będzie ogłosić stan wojny (a następnie stan wojenny) w sytuacji, gdy państwo trzecie zastosuje wobec sojusznika Polski inną formę agresji niż zbrojna napaść (np. blokada portu, czy „jedynie” udostępnienie swego terytorium w celu dokonania agresji).11 Warunki, które musi spełniać zbrojna napaść, skutkujące uruchomieniem procedury obronnej określa art. 6 Traktatu Północnoatlantyckiego. W świetle tego przepisu zbrojna napaść na jedną lub więcej stron traktatu obejmuje zbrojną napaść: - na terytorium którejkolwiek ze Stron w Europie lub Ameryce Północnej, na algierskie departamenty Francji, na terytorium Turcji lub na wyspy znajdujące się pod jurysdykcją którejkolwiek ze Stron na obszarze północnoatlantyckim na północ od Zwrotnika Raka; - na siły zbrojne, okręty lub statki powietrzne którejkolwiek ze Stron znajdujące się na tych terytoriach lub nad nimi albo na jakimkolwiek innym obszarze w Europie, na którym w dniu wejścia w życie traktatu stacjonowały wojska okupacyjne Ustawa z dnia 29 sierpnia 2002r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej, (Dz.U.2002, nr 156, poz. 1301 ze zm.) – zwana w dalszej części w skrócie u.s.w. Propozycja konstytucjonalizacji klauzuli antyterrorystycznej została wysunięta w trakcie prac w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego nie uzyskując jednak aprobaty. 11 Por. K.Prokop „Stany nadzwyczajne...”, op.cit., s. 52-53. Niemniej jednak w doktrynie prawa międzynarodowego można zaobserwować pewną dystynkcję pomiędzy tymi pojęciami polegającą na uznaniu, że zbrojna napaść stanowi kwalifikowaną postać agresji. Warto w tym względzie przytoczyć definicję agresji zawartą w Rezolucji Zgromadzenia Ogólnego ONZ nr 3314, w świetle której agresją jest "użycie siły zbrojnej przez państwo przeciwko terytorialnej integralności lub politycznej niezawisłości drugiego państwa, albo w jakikolwiek inny sposób niezgodny z Kartą Narodów Zjednoczonych". Ponadto rezolucja zawiera katalog aktów, które stanowią akt agresji stanowiąc, że takim działaniem jest m.in. : "wysyłanie w imieniu państwa na terytorium innego państwa band zbrojnych, grup nieregularnych lub najemników, którzy prowadzą działania zbrojne przeciwko innemu państwu". 10 5 którejkolwiek ze Stron, lub też na Morzu Śródziemnym czy na obszarze północnoatlantyckim na północ od Zwrotnika Raka. 12 Ad.3 Samoistną przesłanką wprowadzenia stanu wojennego jest również wynikające z umowy międzynarodowej zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji. Podstawowe zobowiązanie w tej materii formułuje art. 5 Traktatu Północnoatlantyckiego stanowiący , iż zbrojna napaść na jedną lub więcej z nich (Stron) w Europie lub Ameryce Północnej będzie uznana za napaść przeciwko nim wszystkim i dlatego (Strony) zgadzają się, że jeżeli taka zbrojna napaść nastąpi, to każda z nich, w ramach wykonywania prawa do indywidualnej lub zbiorowej samoobrony, uznanego na mocy artykułu 51 Karty Narodów Zjednoczonych, udzieli pomocy Stronie lub Stronom napadniętym, podejmując niezwłocznie, samodzielnie jak i w porozumieniu z innymi Stronami, działania, jakie uzna za konieczne, łącznie z użyciem siły zbrojnej, w celu przywrócenia i utrzymania bezpieczeństwa obszaru północnoatlantyckiego. Należy jednak zaznaczyć, iż dokonanie aktu agresji wobec państwa będącego członkiem NATO nie skutkuje automatycznie wprowadzeniem stanu nadzwyczajnego w Polsce, podobnie sama akcja w wykonaniu zobowiązań sojuszniczych nie zawsze musi mieć charakter militarny. W przypadku wystąpienia określonych powyżej przesłanek Prezydent na wniosek Rady Ministrów może podjąć decyzję o wprowadzeniu stanu wojennego. Zatem inicjatywa w tym zakresie należy do Rady Ministrów, która przedstawiając stosowny wniosek powinna określić przyczyny i obszar, na którym ma być wprowadzony stan wojenny, a także odpowiednie do stopnia i charakteru zagrożenia, rodzaje ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela (art. 2 ust. 2 u.s.w). Należy jednakże podkreślić, iż Prezydent nie jest związany treścią wniosku. Konstytucja używa bowiem określenia „może wprowadzić”, natomiast ustawa o stanie wojennym expressis verbis stanowi, że Prezydent w następstwie złożonego wniosku wydaje rozporządzenie o wprowadzeniu stanu wojennego lub postanawia odmówić wydania takiego rozporządzenia (art. 3 ust.1 u.s.w.). Niemniej jednak biorąc pod uwagę dotychczasową spójną politykę zagraniczną wydaje się, że stanowiska tych konstytucyjnych organów będą tożsame w ocenie wystąpienia przesłanek wprowadzenia stanu wojennego. W przypadku akceptacji wniosku Rady Ministrów, Prezydent wydaje rozporządzenie o wprowadzeniu stanu wojennego, które powinno zawierać przyczyny jego wprowadzenia oraz zob. Traktat Północnoatlantycki sporządzony w Waszyngtonie dnia 4 kwietnia 1949r. (Dz.U.2000, nr 87, poz. 970). 12 6 obszar na którym wprowadza się stan wojenny, a także rodzaje ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela (art. 3 ust.2 u.s.w.). Stan wojenny obowiązuje od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw (art. 4 ust. 1 u.s.w.). Z uwagi na możliwość ewentualnych zakłóceń wymiany informacji, ustawodawca dodatkowo wprowadza wymóg podania rozporządzenia (oraz innych aktów dotyczących tego stanu) do publicznej wiadomości, w drodze obwieszczenia właściwego wojewody, przez rozplakatowanie w miejscach publicznych, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym obszarze (art. 4 ust. 3 u.s.w.). Ponadto ustawa nakłada obowiązek na redaktorów naczelnych dzienników oraz nadawców programów radiowych i telewizyjnych do niezwłocznego, nieodpłatnego podania do publicznej wiadomości rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o wprowadzeniu stanu wojennego i innych aktów prawnych dotyczących tego stanu przekazanych im przez wojewodę właściwego ze względu na siedzibę redakcji lub nadawcy (art. 5 u.s.w.). Zgodnie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 228 ust. 5 oraz wyraźnym brzmieniem art. 229 Konstytucji Prezydent może, w zależności od okoliczności wprowadzić, stan wojenny jedynie na części terytorium państwa. Mając jednak na uwadze charakter oraz ciężar gatunkowy przesłanek umożliwiających wprowadzenie stanu nadzwyczajnego wydaje się, że regułą w takich przypadkach będzie zawieszenie praw i wolności obywatelskich na całym terytorium państwa. Zapewniając parlamentowi kontrolę dotyczącą najważniejszych decyzji dotyczących państwa i obywateli, w tym ograniczania praw i wolności obywatelskich Konstytucja nakazuje, by wydane rozporządzenie było przedstawione Sejmowi w ciągu 48 godzin od podpisania. Przedstawione rozporządzenie Sejm (z wyłączeniem Senatu) rozpatruje niezwłocznie. Zgodnie z art. 231 Konstytucji Sejm może je uchylić bezwzględną większością głosów ustawowej liczby posłów – za wnioskiem o uchylenie musi się opowiedzieć co najmniej 231 posłów. (decyzja Sejmu w tej materii wyrażona jest w formie uchwały) 13 Należy jednak zaznaczyć, że parlamentarna kontrola wyraża się jedynie w możliwości uchylenia rozporządzenia. Sejm bowiem nie zatwierdza rozporządzenia. Jeżeli podjęte działania doprowadzą do usunięcia zagrożenia i możliwe będzie „przywrócenie” zwykłych środków konstytucyjnych Prezydent, na wniosek Rady Ministrów w drodze rozporządzenia znosi stan wojenny. Por. art.2 pkt 6 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2000, nr 62, poz. 718) 13 7 Wystąpienie okoliczności uzasadniających wprowadzenie stanu wojennego może doprowadzić do zakłócenia normalnego funkcjonowania władz publicznych, w szczególności Sejmu. Dlatego zgodnie z treścią art. 234 ust. 1 Konstytucji „jeżeli w czasie stanu wojennego Sejm nie może zebrać się na posiedzenie, Prezydent Rzeczypospolitej na wniosek rady Ministrów wydaje rozporządzenia z mocą ustawy…” Należy jednak zaznaczyć, iż rozporządzenie z mocą ustawy może być wydane jedynie w przypadku kumulatywnego spełnienia się wskazanych powyżej przesłanek. Z uwagi na fakt, że rozporządzenia z mocą ustawy mają charakter źródła prawa powszechnie obowiązującego ustrojodawca określił ich zakres przedmiotowy oraz cel ich wydania (art. 234 ust. 1 w zw. z art. 228 ust. 3-5 Konstytucji). Rozporządzenia muszą zatem odpowiadać stopniowi zagrożenia i powinny zmierzać do jak najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa. Mogą one regulować : zasady działania organów władzy publicznej, zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela, podstawy zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu wojennego wolności i praw człowieka i obywatela. Pewne wątpliwości w doktrynie prawa konstytucyjnego, w odniesieniu do zakresu przedmiotowego rozporządzeń z mocą ustawy, budzi treść art. 228 ust.6 zakazująca zmian dotyczących fundamentalnych zasad funkcjonowania władz publicznych. W literaturze przedmiotu można spotkać bowiem głosy, iż brak stosownego odesłania do art. 228 ust. 6 Konstytucji może rodzić przekonanie, iż w ekstremalnych sytuacjach ustrojodawca pozostawił możliwość obrony interesów społeczeństwa za pomocą środków, które zasadniczo w stanie wojennym nie mogą być stosowane.14 Stan wyjątkowy : W odróżnieniu od przesłanek wprowadzenia stanu wojennego przesłanki wprowadzenia stanu wyjątkowego koncentrują się na zagrożeniach wewnętrznych. Zgodnie z art. 230 Konstytucji samoistnymi przesłankami wprowadzenia stanu wyjątkowego są zagrożenia : 1. konstytucyjnego ustroju państwa, 2. bezpieczeństwa obywateli, 3. porządku publicznego. Ad.1 Przesłanka zagrożenia konstytucyjnego ustroju państwa dotyczy niebezpieczeństwa grożącego wszelkim instytucjom i zasadom sprawowania władzy określonym w Konstytucji. Oprócz instytucji sensu stricto ochronę przed zagrożeniami należy rozciągnąć również na zasady naczelne Konstytucji, które mają fundamentalne znaczenie dla funkcjonowania państwa, w szczególności zaś na zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę W ten sposób K.Prokop „Stany nadzwyczajne...”, op.cit., s.179. Zdaniem autora w ekstremalnych okolicznościach wydaje się możliwa modyfikacja zasad sprawowania władzy o której mowa art. 228 ust. 6 Konstytucji. Niemniej jednak K.Prokop podkreśla, ze środki te powinny być stosowane jedynie wówczas, gdy inne działania zawodzą i jedynie w celu przywrócenia demokratycznych zasad sprawowania władzy. 14 8 suwerenności narodu. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie bowiem wskazywał iż klauzula demokratycznego państwa stanowi fundament polskiego ładu konstytucyjnego. Art. 2 Konstytucji określający zasadę demokratycznego państwa prawnego należy do tych fundamentalnych przepisów konstytucyjnych, które określają podstawowe i szczególnie chronione cechy ustrojowe Rzeczypospolitej Polskiej. Dla organów władzy klauzula ta stanowi niezwykle ważną dyrektywę w zakresie stanowienia i stosowania prawa wyznaczając standardy dla tego typu państwa. Z tego względu zasada ta stanowić może podstawę do wywodzenia, niewyrażonych wprost w Konstytucji, zasad konstytucyjnych działania tych organów. 15 Natomiast zasada suwerenności narodu określa podmiot władzy zwierzchniej w państwie, wskazując na Naród jako jedynego suwerena władzy w Polsce. Dlatego przeniesienie legitymacji władzy na rzecz innego podmiotu godziłoby w samą istotę ustroju konstytucyjnego RP. Z tego względu objęcie ochroną również zasad naczelnych Konstytucji wydaje się usprawiedliwione. Jest rzeczą charakterystyczną, iż zarówno ustawa o stanie wojennym, jak również ustawa o stanie wyjątkowym jako egzemplifikację zagrożeń (zewnętrznych i wewnętrznych) państwa wskazują działania terrorystyczne. W tym kontekście należy uznać terroryzm jako podstawowe źródło zagrożeń państwa, zarówno o charakterze zewnętrznym, jak również wewnętrznym.16 Z tego względu, w zależności od okoliczności (ze względu na obszar oddziaływania), działania terrorystyczne stanowić mogą podstawę dla wprowadzenia stanu wojennego lub wyjątkowego.17 Ad.2 Przesłanka zagrożenia bezpieczeństwa obywateli (Narodu) stanowi podstawową przesłankę substancjalną uzasadniającą wprowadzenie stanów nadzwyczajnych. 18 Konstytucja określając cele państwa podkreśla, iż „Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji). Wydaje się, iż na gruncie Ustawy zasadniczej bezpieczeństwo obywateli będzie pojęciem 15 Por. m.in. wyrok TK z dnia 7 maja 2001r. (sygn. akt K.19/00, OTK 2001/4/82), wyrok TK z dnia 20 listopada 2002r. (sygn. akt K. 41/02, OTK-A 2002/6/83), wyrok TK z dnia 23 listopada 1998r. (sygn. akt SK 7/98, OTK 1998/7/114). 16 Nie bez znaczenia w tym zakresie jest aspekt historyczny. Należy bowiem wskazać, iż ustawy o stanach nadzwyczajnych zostały uchwalone kilka miesięcy po ataku terrorystycznym na WTC z 11 września 2001r. 17 Można bowiem wyobrazić sytuację, gdy bojówki terrorystyczne będą atakowały terytorium państwa z zewnątrz- nie instalując komórek organizacyjnych, bądź sytuację, w której istniejąca organizacja terrorystyczna będzie przeprowadzała ataki na obiekty wewnątrz kraju. 18 Por. T.Jasudowicz „Studium substancjalnych przesłanek dopuszczalności środków derogacyjnych” (w:) „Prawa człowieka w stanach nadzwyczajnych”, Toruń 1997, s. 45 i nast. 9 bardzo zbliżonym (pod względem określenia podmiotów objętych ochroną) z bezpieczeństwem narodu. Mając bowiem na uwadze ujęcie Narodu w kategoriach prawnych i politycznych (a nie etnicznych) – jako wszystkich obywateli Rzeczypospolitej, przyjąć należy, iż jego bezpieczeństwo stanowi wartość najwyższą. Przedstawiona redakcja pojęcia „bezpieczeństwo obywateli” implikuje jeszcze jeden warunek. Otóż przesłanka ta będzie wypełniona jedynie w sytuacji, gdy niebezpieczeństwo będzie dotyczyło ogółu obywateli, a nie jedynie określonej grupy społecznej – choćby była to grupa znaczna. Ad.3 Zagrożenie porządku publicznego stanowi samodzielną podstawę wprowadzenia stanu wyjątkowego. Przesłanka ta występuje również w innych przepisach Konstytucji traktujących o ograniczaniu praw i wolności człowieka i obywatela. Z tego względu pojęcie porządku publicznego stanowi przedmiot dociekań przedstawicieli różnych gałęzi prawa. Można przyjąć iż pojęcie to może być rozumiane jako dyrektywa takiej organizacji życia publicznego, która zapewniać ma minimalny poziom uwzględniania interesu publicznego oraz taką organizację społeczeństwa, która jest oparta na wartościach powszechnie podzielanych. 19 Zdefiniowana w ten sposób klauzula porządku publicznego zawiera w sobie trzy elementy składowe : 1. stan normalnego funkcjonowania państwa, 2. stan normalnego funkcjonowania społeczeństwa, 3. stan normalnego funkcjonowania gospodarki narodowej. 20 Zagrożenie któregokolwiek z wymienionych wyżej elementów stanowić może przesłankę wprowadzenia stanu wyjątkowego. Należy również zaznaczyć, iż klauzula „porządku publicznego” występuje wielokrotnie w przepisach Konstytucji. Szczególne jednak znaczenie uzyskuje w klauzuli limitacyjnej wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji - jako przesłanka ingerencji ustawodawcy w wolności i prawa obywatelskie. W tym kontekście stanowi ona również przedmiot rozważań jurysprudencji trybunalskiej. 21 W przypadku wystąpienia określonych powyżej przesłanek Prezydent na wniosek Rady Ministrów może wprowadzić stan wyjątkowy na części lub na całym terytorium państwa. Stan wyjątkowy może być wprowadzony na czas nie dłuższy niż 90 dni, z możliwością jednokrotnego przedłużenia przez Sejm, ale tylko o 60 dni (jeżeli pomimo zbliżającego się Zob. M.Wyrzykowski „Granice praw i wolności –granice władzy” (w:) „Obywatel-jego wolności i prawa. Zbiór studiów przygotowanych z okazji 10 lecia Urzędu Rzecznika Praw Obywatelskich” B.OliwaRadzikowska(red.), Warszawa 1998, s.50. 20 Por. K.Wojtyczek „Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP”, Kraków 1999, s.189. 21 Por. m.in. wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999r. (sygn. akt P. 2/98, OTK 1999/1/2). 19 10 upływu czasu, na jaki został wprowadzony, nie ustały przyczyny wprowadzenia tego stanu oraz nie zostało przywrócone normalne funkcjonowanie państwa). W sumie więc stan wyjątkowy nie może trwać dłużej niż 150 dni. Podobnie jak w przypadku stanu wojennego Rada Ministrów kierując odpowiedni wniosek do Prezydenta powinna określić przyczyny wprowadzenia i niezbędny czas trwania stanu wyjątkowego oraz obszar, na jakim stan wyjątkowy ma być wprowadzony, a także odpowiednie do stopnia i charakteru zagrożenia rodzaje ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela. Rozporządzenie Prezydenta o wprowadzeniu stanu wyjątkowego powinno być w ciągu 48 godzin przedstawione Sejmowi, który może je uchylić bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Niemniej jednak uchwała Sejmu w sprawie uchylenia rozporządzenia, podobnie jak w przypadku stanu wojennego, wywołuje skutek od dnia wskazanego w uchwale (ex nunc). W założeniu stan wyjątkowy powinien trwać przez czas wskazany w rozporządzeniu Prezydenta. Niemniej jednak, zgodnie z zasadą proporcjonalności, wprowadzone w ten sposób ograniczenia nie powinny trwać dłużej niż jest to niezbędnie konieczne. Można zatem wskazać cztery możliwe sposoby jego zakończenia : 1. upłynięcia terminu na jaki został wprowadzony, 2. wydania przez Prezydenta rozporządzenia znoszącego stan wyjątkowy (art. 5 ust. 2 ustawy o stanie wyjątkowym),22 3. uchylenia przez Sejm rozporządzenia wprowadzającego stan nadzwyczajny, 4. niewyrażenia przez Sejm zgody na jego przedłużenie (art.5 ust. 3 w zw. z art. 3 i 4 u.s.wyj.). Stan klęski żywiołowej. W odróżnieniu od stanu wojennego i wyjątkowego stan klęski żywiołowej co do zasady może być wprowadzony jako skutek działania siły wyższej (vis maior cui humanae infirmitas resistere non potest.) W przeciwieństwie bowiem od zorganizowanego i realizowanego z góry założonego planu działania ludzkiego, które może prowadzić do zagrożenia bezpieczeństwa państwa czy zbrojnej napaści, stan klęski żywiołowej powodują działania z reguły od człowieka niezależne, względnie przez niego niezamierzone. Niemniej jednak państwo prowadząc racjonalną politykę powinno przewidywać również możliwość wystąpienia takich sytuacji. Z tego względu postulat konstytucjonalizacji stanu klęski żywiołowej nie wzbudza zastrzeżeń. Zgodnie art. 232 Konstytucji przesłanką wprowadzenia tego stanu nadzwyczajnego jest 1. dążenie do zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych i likwidacji ich następstw, oraz 2. dążenie do zapobieżenia skutkom awarii technicznych, noszących znamiona klęsk Ustawa z dnia 21 czerwca 2002r. o stanie wyjątkowym (Dz.U.2002. nr 113, poz. 985)- zwana dalej w skrócie u.s.wyj. 22 11 żywiołowych. Ustawa o stanie klęski żywiołowej zawiera legalne definicje konstytucyjnych przesłanek jego wprowadzenia. 23 Zgodnie z art. 3 u.s.k.ż. przez klęskę żywiołową rozumie się katastrofę naturalną lub awarię techniczną, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem. Przez pojęcie katastrofy naturalnej ustawodawca rozumie zdarzenie związane z działaniem sił natury, w szczególności wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, długotrwałe występowanie ekstremalnych temperatur, osuwiska ziemi, pożary, susze, powodzie, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, masowe występowanie szkodników, chorób roślin lub zwierząt albo chorób zakaźnych ludzi albo też działanie innego żywiołu. Natomiast pojęcie awarii technicznej rozumiane jest jako gwałtowne, nieprzewidziane uszkodzenie lub zniszczenie obiektu budowlanego, urządzenia technicznego lub systemu urządzeń technicznych powodujące przerwę w ich używaniu lub utratę ich właściwości. Jako egzemplifikację katastrofy naturalnej lub awarii technicznej ustawodawca wskazuje zdarzenie będące następstwem działań terrorystycznych. Przy czym należy zaznaczyć, iż wprowadzenie stanu klęski żywiołowej może być podyktowane nie tylko działaniami o charakterze restytucyjnym, które ma na celu usunięcie ujawnionych już skutków, lecz również może mieć na celu zapobieżenie wystąpieniu pewnych zjawisk bądź skutków w niedalekiej przyszłości. Uwzględniając jednak treść zasady proporcjonalności stwierdzić należy, iż uzasadnieniem wprowadzenia stanu klęski żywiołowej mogą być jedynie takie zdarzenia, w postaci katastrofy naturalnej i awarii technicznej, którym przeciwdziałać można tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków. Jeżeli zatem organy władzy publicznej będą mogły usunąć lub zapobiec wystąpieniu negatywnych skutków za pomocą zwykłych środków konstytucyjnych wówczas wprowadzenie stanu klęski żywiołowej należy uznać za niedopuszczalne. Podmiotem uprawnionym do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej jest Rada Ministrów (art. 232 Ustawy zasadniczej), przy czym należy podkreślić autonomiczną pozycję RM w stosunku do Prezydenta (w przeciwieństwie do trybu wprowadzenia stanu wojennego i Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U.2001, nr 62, poz. 558 ze zm.)- zwana dalej w skrócie u.s.k.ż. 23 12 wyjątkowego). W przypadku wystąpienia przesłanek Rada Ministrów może z własnej inicjatywy, lub na wniosek właściwego wojewody wprowadzić stan klęski żywiołowej na obszarze, na którym wystąpiła klęska żywiołowa, a także na obszarze, na którym wystąpiły lub mogą wystąpić skutki tej klęski. Ustawa określiła granice czasowe obowiązywania tego stanu nadzwyczajnego na czas niezbędny dla zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia, nie dłuższy jednak niż 30 dni (art. 4 ust.2 u.s.k.ż.). W przypadku, gdy zamierzone efekty w wyznaczonym czasie nie zostaną osiągnięte, stan klęski żywiołowej może zostać przedłużony w drodze rozporządzenia Rady Ministrów na czas oznaczony. Rozporządzenie Rady Ministrów przedłużające stan klęski żywiołowej może być wydane po uprzednim wyrażeniu zgody na to przedłużenie przez Sejm w formie odpowiedniej uchwały (art. 232 Konstytucji i art. 6 ust 2 u.s.k.ż.). Kontroli parlamentarnej poddano zatem jedynie decyzję Rady Ministrów w przedmiocie przedłużenia stanu klęski żywiołowej. Jest rzeczą charakterystyczną, iż przepisy prawa nie przewidują maksymalnych granic obowiązywania tego stanu nadzwyczajnego. Mając jednak na względzie zasady wyjątkowości i proporcjonalności wyrażone w art. 228 Konstytucji, przyjąć należy, iż stan klęski żywiołowej powinien zakończyć się lub zostać zniesiony niezwłocznie po ustaniu zagrożenia, które było podstawą jego wprowadzenia. Stąd też wyraźny nakaz ustawodawcy zniesienia stanu klęski żywiołowej na całym obszarze jego obowiązywania lub na części tego obszaru przed upływem czasu, na który został wprowadzony, jeżeli ustaną przyczyny jego wprowadzenia (art. 6 ust.2 u.s.k.ż.). Zniesienie stanu klęski żywiołowej następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, które (podobnie jak rozporządzenie wprowadzające stan nadzwyczajny) powinno być ogłoszone w Dzienniku Ustaw oraz podane do publicznej wiadomości w formie obwieszczenia właściwego wojewody przez rozplakatowanie w miejscach publicznych, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym obszarze (art. 6 ust. 3 w zw. z art. 5 ust.3 u.s.k.ż.). W odróżnieniu od regulacji dotyczących stanu wojennego oraz stanu wyjątkowego ustawodawca dopuścił możliwość stopniowego znoszenia stanu klęski żywiołowej. W sytuacji bowiem, gdy ustaną przyczyny jego wprowadzenia Rada Ministrów znosi stan nadzwyczajny na całym obszarze jego obowiązywania lub na części tego obszaru przed upływem czasu, na który została wprowadzony (art. 6 ust.2 u.s.k.ż.). Jest to rozwiązanie zasługujące na aprobatę pozwalające na elastyczną reakcję w przypadku wystąpienia katastrofy naturalnej i awarii technicznej. Kolejnym odstępstwem od reguł obowiązujących w stanach nadzwyczajnych jest pozbawienie Sejmu uprawnienia do uchylenia rozporządzenia Rady Ministrów w przedmiocie wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. 13 Wprowadzenie stanów nadzwyczajnych powoduje zmianę zasad działania organów władzy publicznej oraz ograniczenie wolności i praw człowieka i obywatela. Konkretne decyzje w zakresie ustalenia wspomnianych ograniczeń, dokonywanych jednak w ramach zakreślonych w Konstytucji oraz w ustawach poświęconych stanom nadzwyczajnym, należą do organów uprawnionych do wprowadzania poszczególnych stanów nadzwyczajnych. Modyfikacja zasad działania dotyczy nie tylko organów władzy wykonawczej, lecz również parlamentu (chociaż niewątpliwie uprawnienia Prezydenta wkraczające w zadania legislatywy należą do środków mających zastosowanie jedynie w ostateczności- tylko w okresie stanu wojennego i tylko pod warunkiem, że Sejm nie może zebrać się na posiedzenie). Ustrojodawca zaznacza jednak, iż w czasie stanu nadzwyczajnego nie mogą być zmienione akty prawne o fundamentalnym znaczeniu dla ustroju państwa : Konstytucja, ordynacje wyborcze do Sejmu, Senatu i organów samorządu terytorialnego, ustawa o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej oraz ustawy o stanach nadzwyczajnych. Modyfikacja dotyczy zatem ewentualnej zmiany zasad funkcjonowania organów władzy publicznej poprzez wprowadzenie zasady koncentracji uprawnień w ręku jednego organu. W przypadku stanu wojennego jednoosobowe kierownictwo należy do Prezydenta, który powinien współdziałać z Radą Ministrów, a w czasie stanu wyjątkowego do Prezesa Rady Ministrów - w przypadku wprowadzenia stanu wyjątkowego na obszarze większym niż obszar jednego województwa i właściwego wojewody - w przypadku wprowadzenia stanu wyjątkowego na obszarze lub części obszaru jednego województwa. Natomiast w okresie obowiązywania rozporządzenia o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej jednoosobowe kierownictwo należy do : - ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub innego ministra, do zakresu działania którego należy zapobieganie skutkom danej klęski żywiołowej lub ich usuwanie ( w przypadku wątpliwości co do właściwości ministra lub w przypadku gdy właściwych jest kilku ministrów - minister wyznaczony przez Prezesa Rady Ministrów ) - jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż jednego województwa. - wojewody - jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż jednego powiatu wchodzącego w skład województwa, - starosty - jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż jednej gminy wchodzącej w skład powiatu, - wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono tylko na obszarze gminy. 14 Ponadto w czasie stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu nie może być skrócona kadencja Sejmu, przeprowadzone referendum ogólnokrajowe, nie mogą być przeprowadzane wybory do Sejmu, Senatu, organów samorządu terytorialnego oraz wybory Prezydenta Rzeczypospolitej, a kadencje tych organów ulegają odpowiedniemu przedłużeniu. Natomiast wybory do organów samorządu terytorialnego są możliwe tylko tam, gdzie nie został wprowadzony stan nadzwyczajny (art. 228 ust. 7 Konstytucji). Podstawowym celem tego przepisu jest zapewnienie ciągłości funkcjonowania naczelnych organów państwa w stanach szczególnego zagrożenia, które z natury rzeczy uniemożliwiają przeprowadzenie wyborów. Naczelne organy państwowe uzyskują wówczas legitymację konstytucyjną do pełnienia swoich funkcji pomimo upływu „normalnego” okresu określonego w Ustawie zasadniczej. Niemniej jednak, jak podkreśla Trybunał Konstytucyjny, nie jest to jedyny cel wymienionego przepisu. Art. 228 ust. 7 ustanawia zakaz przeprowadzania wyborów w stanach nadzwyczajnych, nawet wówczas gdy byłoby to technicznie możliwe. Takie rozwiązanie pozwala z jednej strony skoncentrować wysiłki na odwróceniu zagrożeń, z drugiej natomiast - chroni obywateli przed wykorzystywaniem instytucji stanów nadzwyczajnych dla manipulowania procedurą wyborczą. Powszechne wybory organów władzy publicznej mają bowiem sens tylko w warunkach zapewniających pełną swobodę wyrażania woli wyborców, bez jakichkolwiek zakłóceń natury faktycznej i prawnej. 24 Naturalną konsekwencją wprowadzenia stanu nadzwyczajnego jest również ograniczenie wolności i praw człowieka i obywatela. W sytuacji zagrożenia dochodzi bowiem do zderzenia dwóch wartości konstytucyjnych określonych w art. 5 Konstytucji : niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium i zapewnienia bezpieczeństwa obywateli z jednej strony oraz zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela – z drugiej strony. Jak powszechnie uznaje się w doktrynie prawa konstytucyjnego wolności obywatelskie określone w Konstytucji nie mają charakteru absolutnego. W przypadku konkurencji dwóch wartości prymat musi uzyskać ta z nich, która w danej sytuacji zdaje się być bardziej zagrożona. Zasada demokratycznego państwa prawnego ex definitione zapewnia swobody obywatelskie. Z tego względu jej obrona wydaje się mieć wartość nadrzędną (w chwili zagrożenia), uzasadniającą ingerencję w wolności obywatelskie. Możliwość dokonywania ograniczeń nie oznacza jednak dowolności w kreowaniu przez organy władzy publicznej klauzul derogacyjnych w tym zakresie. Zgodnie z zobowiązaniami wynikającymi z prawa międzynarodowego Konstytucja szczegółowo określa zakres dopuszczalnych ograniczeń 24 Por. wyrok Trybunał Konstytucyjnego z dnia 26 maja 1998r. (sygn. akt K. 17/98, OTK 1998/4/48). 15 praw i wolności obywatelskich. Ustrojodawca korzysta przy tym z klauzuli negatywnej wskazując expressis verbis które z praw i wolności nie mogą być w czasie stanu wojennego i wyjątkowego naruszane. Zgodnie z art. 233 Ustawy zasadniczej w czasie stanu wojennego i wyjątkowego nie mogą być ograniczane następujące wolności i prawa konstytucyjne : godność człowieka (art. 30), obywatelstwo (art. 34 i art. 36) , ochrona życia (art. 38), humanitarne traktowanie (art. 39, art. 40 i art. 41 ust. 4), ponoszenie odpowiedzialności karnej (art. 42), dostęp do sądu (art. 45), dobra osobiste (art. 47), sumienie i religia (art. 53), petycje (art. 63) oraz rodzina i dziecko (art. 48 i art. 72). Przyjęcie takiej konstrukcji ograniczania wolności i praw jest zgodne z międzynarodowymi regulacjami w tym zakresie (por. art.15 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 4 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych).25 Natomiast w przypadku stanu klęski żywiołowej ustrojodawca zastosował katalog pozytywny dla wskazania które z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ograniczane. W świetle art. 233 ust. 3 Konstytucji, w przypadku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej mogą być ograniczone jedynie wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W literaturze przedmiotu podkreśla się, że zastosowanie klauzuli pozytywnej poprzez wyraźne wskazanie, które z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela mogą być ograniczane w czasie stanu nadzwyczajnego jest bardziej korzystne z punktu widzenia praw obywatela.26 Dopuszczone przez ustrojodawcę ograniczenia wprowadzane w okresie stanów nadzwyczajnych nie mogą jednak stanowić podstawy dyskryminacji wobec obywateli. Niedopuszczalne jest bowiem ograniczenie wolności i praw wyłącznie z powodu rasy, płci, języka, wyznania lub jego braku, pochodzenia społecznego, urodzenia oraz majątku (art. 233 ust. 2 Konstytucji). Dokonując analizy konstytucyjnoprawnych przesłanek wprowadzenia stanów nadzwyczajnych w Polsce stwierdzić należy, iż odpowiadają one w pełni standardom Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie 4 listopada 1950r. (Dz.U.1993, nr 61, poz. 284) oraz Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966r. (Dz.U.1977, nr 38, poz. 167). 26 Zob. T.Jasudowicz „Granice korzystania z praw człowieka-rozwiązania Konstytucji RP na tle standardów europejskich” (w:) C.Mik (red.) „Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku a członkostwo Polski w Unii Europejskiej”, Toruń 1999, s.67 i nast. 25 16 międzynarodowym oraz w sposób dostateczny chronią podstawowe prawa człowieka w okresie, który przecież z natury rzeczy powoduje ich ograniczanie.27 Rozwiązania obowiązujące w Polsce charakteryzują się pewną elastycznością możliwych rozwiązań (w ramach zakreślonych przez Konstytucję i ustawy), niezbędną w tego typu sytuacjach. Jest to szczególnie widoczne w doniesieniu do możliwości podejmowania decyzji w przedmiocie terytorialnego obowiązywania stanu nadzwyczajnego oraz zakresu ograniczania wolności i praw człowieka i obywatela – w zależności od istniejących zagrożeń. Niemniej jednak można sformułować wnioski de lege ferenda dotyczące w szczególności uwzględnienia nowych źródeł zagrożeń bezpieczeństwa obywateli, głównie terroryzmu. W dzisiejszej rzeczywistości trudno bowiem jednoznacznie zdefiniować zagrożenie w kategoriach koncentracji czynnika zagrażającego - jako pochodzącego z zewnątrz lub wewnątrz państwa. Należałoby również rozważyć wypracowanie formuły ograniczającej ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela bez rozległych konsekwencji wprowadzenia stanu nadzwyczajnego (postulowanej w pracach w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego przez S.Gebethnera).28 Rozwiązanie przedmiotowych kwestii ma doniosłe znaczenie praktyczne. W sytuacji bowiem wystąpienia zagrożenia z reguły jest już za późno na modyfikację konstrukcji prawnych. Por. A.Cieszyński „Stany nadzwyczajne w Konstytucji RP z 1997r.” (w:) Z.Witkowski (red.) „Wejście w życie nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”, Toruń 1998, s.186. 28 Zob. Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego. Biuletyn XI, Warszawa 1995, s.60. 27 17
