Michał Brzeziński Pojęcie stanu nadzwyczajnego Pojęcie „stan nadzwyczajny” jest obecne w polskiej doktrynie od niedawna. Podobnie rzecz się ma ze „stanami nadzwyczajnymi”. Oba pojęcia wymagają więc bliższego przedstawienia, w którym należy wyjaśnić ich wzajemną relację (1), dotychczasowe nazewnictwo (2) oraz specyfikę (3). Warto także pokusić się o próbę odniesienia polskiej terminologii stanów nadzwyczajnych do pojęć analogicznych, funkcjonujących w innych państwach oraz wskazać zasady rządzące przedsięwzięciami translacyjnymi (4). Wymienione zagadnienia określają siatkę pojęciową tematu, której znajomość jest niezbędna dla prawidłowego poznania i zrozumienia podstawowej wiedzy z zakresu stanów nadzwyczajnych. Stan nadzwyczajny jest pojęciem teoretycznym, nadrzędnym, skupiającym w sobie wszystkie cechy stanów nadzwyczajnych. Pojęcie to pełni rolę modelu, za pomocą którego można analizować stany nadzwyczajne in abstracto. Stan nadzwyczajny umożliwia formułowanie ogólnych i usystematyzowanych wniosków. Dzięki niemu wiedza o stanach nadzwyczajnych staje się uniwersalna, wyzbyta doraźnych uwarunkowań polityczno-prawnych, utrudniających dostrzeżenie informacji wspólnych stanom nadzwyczajnym. Z kolei stany nadzwyczajne są rodzajami (postaciami) stanu nadzwyczajnego. Pojęcie to charakteryzuje konkretne regulacje prawne będące częścią systemu prawa i posiadające cechy stanu nadzwyczajnego, jak na przykład stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej. Oba pojęcia uzupełniają się nawzajem. Analiza stanów nadzwyczajnych kształtuje wiedzę o stanie nadzwyczajnym, a wnioski płynące z zajmowania się stanem nadzwyczajnym, pogłębiają znajomość stanów nadzwyczajnych. Związek łączący stan i stany nadzwyczajne utrzymuje stan nadzwyczajny blisko rzeczywistych i praktycznych problemów. W przypadku stanów nadzwyczajnych, pozwala spojrzeć na nie w szerszym kontekście, nie tylko poprzez pryzmat szczegółowych rozstrzygnięć. Stan nadzwyczajny jest pojęciem współczesnym, funkcjonującym w doktrynie, jak wspomniano, od niedawna. Przed nim posługiwano się innymi określeniami. Pojęciami poprzedzającymi stan nadzwyczajny były przede wszystkim: stan wyjątkowy, stan wyższej konieczności państwa oraz stany szczególnego zagrożenia. Stan wyjątkowy dominował w okresie międzywojennym. Pojęcie to dla ówczesnej doktryny miało charakter zastany. Posługiwano się nim, ponieważ funkcjonowało 142 w czasach poprzedzających odzyskanie niepodległości1. Po drugiej wojnie światowej z pojęcia stanu wyjątkowego korzystano coraz rzadziej, aż do całkowitej rezygnacji2. Za jej przyczyny uznać należy dwie okoliczności. Po pierwsze, stanowi wyjątkowemu nieustannie towarzyszyły rozporządzenia lub ustawy o stanie wyjątkowym3. Utrudniały one posługiwanie się i odróżnianie stanu wyjątkowego jako kategorii ogólnej, opisującej w sposób teoretyczny regulacje stanów nadzwyczajnych, od jej konkretnych rodzajów, w tym wypadku stanu wyjątkowego. Po drugie, po wojnie, w szczególności w czasie opracowywania konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. uważano, że stan wyjątkowy jest instytucją burżuazyjną, niewłaściwą dla nowo ukształtowanych stosunków społecznych. Negatywna ocena stanu wyjątkowego przełożyła się na pojęcie stanu wyjątkowego, doprowadzając do jego stopniowego zaniku. Stan wyższej konieczności państwa funkcjonował krótko. Pojawił się i w zasadzie zniknął w latach osiemdziesiątych5. Autorem pojęcia jest Tadeusz Malicki6, który posłużył się nim w związku i na potrzeby stanu wojennego, wprowadzonego uchwałą Rady Państwa z dnia 12 grudnia 1981 r.7. O dalszym losie stanu wyższej konieczności państwa przesądziły okoliczności jego powstania. Kontekst stanu wojennego sugeruje, że pojęcie miało charakter doraźny, a ponadto w sposób świadomy zostało powiązane ze stanem wyższej konieczności, który mimo podobieństw, jest instytucją odrębną od stanu nadzwyczajnego. 1 2 3 5 6 7 Przykładowo E. Grabowski, Z dziedziny teorji i praktyki stanów wyjątkowych, Warszawa 1911, s. 3; H.A. Konn, Prawa wyjątkowe, Warszawa 1909, s. 1; Z. Cybichowski, Encyklopedja podręczna prawa publicznego (konstytucyjnego, administracyjnego, międzynarodowego), t. II, Warszawa 1926, s. 979, 980, 982; W. Czapiński, Stan wyjątkowy w Polsce, a na Zachodzie, „Gazeta Administracji i Policji Państwowej” 1923, nr 27, s. 438. Zob. L. Janicki, Projekty ustawy o stanie wyjątkowym w Niemieckiej Republice Federalnej, „Przegląd Zachodni” 1966, nr 1, s. 1; T. Smoliński, Stan wojny, stan wojenny i stan wyjątkowy w konstytucjach europejskich państw socjalistycznych, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1982, z. 3, s. 109, 110; J. Maślanka: Stan wojenny w Polsce na tle konstytucyjnej regulacji stanów wyjątkowych w innych państwach, „Przegląd Obrony Terytorium Kraju” 1983, nr 1, s. 6, Tryb zawieszenia i zniesienia stanu wojennego, „Przegląd Obrony Terytorium Kraju” 1983, nr 4, s. 11, Stan wojny i stan wojenny w świetle konstytucji europejskich państw socjalistycznych, „Wojskowy Przegląd Prawniczy” 1977, nr 4, s. 462; P. Ejsmont, Charakterystyka uregulowań prawnych stanu wojennego, istota podstawy i przesłanki wprowadzenia, „Przegląd Morski” 1983, nr 4, s. 41. Zob. M. Brzeziński, Stany nadzwyczajne w polskich konstytucjach, Warszawa 2007, s. 65-98. Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalona przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. (Dz.U. PRL 1952, Nr 33, poz. 232, z późn. zm.). Co nie oznacza, że nie występuje sporadycznie w literaturze, np. Z. Śpiewak, Istota, przesłanki i skutki stanu wojennego, „Wiedza Obronna” 1987, nr 4, s. 1; J. Kunikowski, R. Rosa, L. Wyszczelski, Armia w systemie demokratycznym, Warszawa 2001, s. 70. Stan wojenny – stan wyższej konieczności. Rozmowa z płk Tadeuszem Malickim, zastępcą szefa Sekretariatu Komitetu Obrony Kraju, „Trybuna Ludu” 1982, nr 5 oraz Stan wyższej konieczności państwa, „Przegląd Obrony Terytorium Kraju” 1982, nr 2 (to samo w: „Myśl Wojskowa” 1982, nr 5). Uchwała Rady Państwa w sprawie wprowadzenia stanu wojennego ze względu na bezpieczeństwo państwa (Dz.U. PRL 1981, Nr 29, poz. 155). 143 Niemal równocześnie ze stanem wyższej konieczności państwa pojawiło się kolejne pojęcie – stany szczególnego zagrożenia. Jego autorem jest Stanisław Gebethner8, który jako pierwszy w doktrynie wyraźnie zaproponował posługiwanie się nowym określeniem w celu całościowego objęcia jedną nazwą wszystkich stanów nadzwyczajnych. Pojęcie spotkało się z dużym uznaniem i jest stosowane do dzisiaj, choć coraz rzadziej9. Umownym końcem używania stanów szczególnego zagrożenia stało się uchwalenie konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r.10. Przyjęte przez ustrojodawcę (rozdział XI) określenia stan nadzwyczajny i stany nadzwyczajne sprawiły, że stany szczególnego zagrożenia zaczęły być powszechnie zastępowane nowymi pojęciami. Ponadto wydaje się, że odstąpienie od korzystania ze stanów szczególnego zagrożenia miało związek z charakterystycznym dla tego pojęcia, zawartym w nazwie, utożsamieniem istoty stanów nadzwyczajnych z tytułową sytuacją szczególnego zagrożenia. Pojęcie, które ma łączyć, nie powinno narzucać istoty zagadnienia. Stany szczególnego zagrożenia mogą sugerować, że z chwilą ich wprowadzenia powstaje sytuacja szczególnego zagrożenia, wbrew przeznaczeniu stanów nadzwyczajnych, którym jest opanowanie i przezwyciężenie szczególnego zagrożenia. Właściwszym rozwiązaniem byłoby, aby problem istoty (specyfiki) stanów nadzwyczajnych stanowił odrębny przedmiot dyskusji. Niedługo po pojawieniu się stanów szczególnego zagrożenia, zaproponowano kolejne pojęcie – stan nadzwyczajny. Za jego autora uznaje się Jerzego Stembrowicza11, choć wcześniej posłużył się nim Jan Maślanka12, którego rozważania nie zostały jednak zauważone przez doktrynę. Dopiero za sprawą Jerzego Stembrowicza stan nadzwyczajny wszedł do obiegu i zyskał na popularności. Przypuszczać należy, że pojęcie stanu nadzwyczajnego pojawiło się niezależnie, a jego pozorne współautorstwo odzwierciedla charakter ówczesnej literatury przedmiotu. W okresie Polski Ludowej badania nad stanami nadzwyczajnymi wyróżniała dwoistość, polegająca na hermetyczności dwóch odrębnych środowisk. Z jednej strony prawników wojskowych, skupionych wokół „Wojskowego Przeglądu Prawniczego” oraz „Myśli Wojskowej”, z drugiej zaś konstytucjonalistów, reprezentujących prawo ustrojowe oraz politologię. Pojęcie stanu nadzwyczajnego było lepsze od poprzednich. W przeciwieństwie do stanu wyjątkowego, odróżniało się od regulacji poszczególnych stanów nadzwyczajnych 8 9 10 11 12 S. Gebethner, Stany szczególnego zagrożenia jako instytucja prawa konstytucyjnego, „Państwo i Prawo” 1982, z. 8, s. 5. Zob. A. Cieszyński, Kilka uwag w kwestii uprawnień Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w świetle konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku, „Wojskowy Przegląd Prawniczy” 1999, nr 1-2, s. 29; S. Sagan, Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2001, s. 251; R. Mojak, Instytucja Prezydenta w okresie przekształceń ustrojowych 1989-1992, Warszawa 1994, s. 258 (autor ten posługuje się także pojęciem stanu nadzwyczajnego); Z. Śpiewak, Istota, przesłanki i skutki stanu wojennego..., s. 1 (autor ten posługuje się także pojęciem stanów wyższej konieczności państwa). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U., Nr 78, poz. 483, z późn. zm.), dalej jako konstytucja z dnia 2 kwietnia 1997 r. J. Stembrowicz, Z problematyki stanu nadzwyczajnego w państwie burżuazyjno-demokratycznym, „Studia Nauk Politycznych” 1983, nr 3, s. 7. J. Maślanka, Możliwości wprowadzenia stanu wojennego – warunki materialne, istota i właściwość organów w państwie, „Myśl Wojskowa” 1973, nr 8, s. 38. 144 (stanów wyjątkowych). W odniesieniu do stanu wyższej konieczności państwa, nie charakteryzowało go koniunkturalne powiązanie ze stanem wojennym z 1981 r. oraz stanem wyższej konieczności. W przypadku zaś stanów szczególnego zagrożenia, stan nadzwyczajny nie przesądzał o istocie wszystkich stanów nadzwyczajnych. Powyższe zalety sprawiły, że pojęcie stanu nadzwyczajnego zaczęło być stosowane na równi ze stanami szczególnego zagrożenia13. Przełomowym momentem w procesie upowszechniania stanu nadzwyczajnego było uchwalenie konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. i wskazane wcześniej, przyjęcie w jej tekście pojęć stanu nadzwyczajnego i stanów nadzwyczajnych. W efekcie stan nadzwyczajny przestał być tylko kolejną propozycją. Znajdując oparcie w samej konstytucji, uzyskał swoiste konstytucyjne namaszczenie i wyparł dotychczasowe pojęcia, definitywnie monopolizując nazewnictwo stanów nadzwyczajnych14. Obecnie odstąpienie od stanu nadzwyczajnego na rzecz nowej propozycji wydaje się mało prawdopodobne. Atrakcyjność i wystarczalność stanu nadzwyczajnego zniechęca do tego typu przedsięwzięć. Ponadto przykład innych pojęć, które pojawiały się w literaturze, a nie spotkały się z zainteresowaniem, dowodzi jak trudno uzyskać akceptację doktryny. Stan zagrożenia państwa15, sytuacja nadzwyczajna16, nadzwyczajny stan zagrożenia państwa17, stany szczególne18 oraz stan najwyższej konieczności obrony państwa19 potraktowano jako określenia incydentalne, obliczone wyłącznie na potrzeby konkretnej publikacji. 13 14 15 16 17 18 19 Zob. Z. Śpiewak, Zniesienie stanu wojennego. Następstwa zniesienia stanu wojennego w PRL, „Przegląd Obrony Terytorium Kraju” 1984, nr 1, s. 19 oraz Prawa stanu wojennego jako rozszerzenie obowiązków i ograniczenie praw obywatelskich, „Przegląd Obrony Terytorium Kraju” 1982, nr 2, s. 12; R. Wieruszewski, Konstytucyjna regulacja stanu nadzwyczajnego w Polsce, [w:] Z. Kędzia (red.), Prawa, wolności i obowiązki człowieka i obywatela w nowej polskiej konstytucji, Poznań 1990, s. 97, 103; R. Mojak, Instytucja Prezydenta w okresie przekształceń ustrojowych 1989-1992..., s. 258; Z. Trejnis, Siły zbrojne w państwie demokratycznym i autorytarnym, Warszawa 1997, s. 117; A. Cieszyński, Stan wojny a stan wojenny w przeobrażającym się polskim prawie konstytucyjnym – rekonstrukcja historyczna oraz analiza regulacji współczesnych (1921-1997), [w:] E. Kustra (red.), Przemiany polskiego prawa (lata 1989-1999), Toruń 2001, s. 265; E. Ura, Prawne zagadnienia bezpieczeństwa państwa, Rzeszów 1988, s. 307; K. Prokop, Stany nadzwyczajne w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Białystok 2005, s. 9; T. Mołdawa, Naczelne władze państwa w sytuacji nadzwyczajnych zagrożeń (doświadczenia krajów Europy Zachodniej), [w:] Pokolenia Kultura Polityka. Księga Jubileuszowa na 65-lecie Profesora Bronisława Gołębiowskiego, Warszawa 1999. Choć czasami pojawia się w niektórych publikacjach, zob. prace R. Sochy: Instytucja stanu wyjątkowego w polskim prawodawstwie, „Wojskowy Przegląd Prawniczy” 2003, nr 4, s. 15, Instytucja stanu wojennego w polskim prawodawstwie, „Myśl Wojskowa” 2003, nr 6, s. 42 oraz Stany szczególnego zagrożenia państwa w polskim prawodawstwie, Bielsko-Biała 2004, s. 6. A. Saulewicz, Zagadnienia militaryzacji w świetle przepisów ustawy o powszechnym obowiązku obrony PRL, „Wojskowy Przegląd Prawniczy” 1969, nr 1, s. 82, 83. B. Dobkowski, Konstytucyjne aspekty stanu wojennego, [w:] F. Prusak (red.), Stan wojenny w Polsce. Refleksje prawno-polityczne, Warszawa 1982, s. 52. Z. Śpiewak, Zniesienie stanu wojennego. Proces znoszenia stanu wojennego, „Przegląd Obrony Terytorium Kraju” 1983, nr 4, s. 17. T. Leśko, Prawnomiędzynarodowe aspekty stanu wojennego w Polsce, „Wojskowy Przegląd Prawniczy” 1982, nr 3, s. 269; C. Mik, Międzynarodowe uwarunkowania konstytucyjnej regulacji praw człowieka (Problemy podstawowe), „Państwo i Prawo” 1990, z. 12, s. 50. J. Bafia, Praworządność, Warszawa 1985, s. 213. 145 Przestawionym pojęciom, począwszy od stanu wyjątkowego, towarzyszyły rozliczne definicje, w których wskazywano na najistotniejsze cechy stanu nadzwyczajnego, przesądzające o jego specyfice, oryginalności i odrębności od innych instytucji. Przede wszystkim zwracano uwagę na skutki stanu nadzwyczajnego. Podkreślano, że stan nadzwyczajny uderza w konstytucyjne prawa obywatelskie. Doprowadza do ich czasowego zawieszenia, ograniczenia, także poprzez rozszerzenie obowiązków20. W dalszej kolejności akcentowano charakter i zmianę zakresu uprawnień organów państwa. Twierdzono, że stan nadzwyczajny zastępuje lub uzupełnia dotychczasowy, niewystarczający system prawny21. Prowadzi do przesunięcia kompetencji w systemie organów państwowych. Polega na odstąpieniu od normalnych, konstytucyjnych standardów sprawowania władzy na rzecz jej koncentracji w egzekutywie22. W rezultacie zwiększa atrybucje władzy wojskowej, cywilnej, bądź obu naraz23. Poza skutkami, wskazywano także na okoliczności stanu nadzwyczajnego. Na podstawie praktyki stanów nadzwyczajnych dowodzono, że stan nadzwyczajny stosowany jest w związku z zaostrzeniem sytuacji wewnętrznej w państwie, koniecznością utrzymania spokoju i bezpieczeństwa wewnętrznego oraz szczególnym zagrożeniem bezpieczeństwa państwa24. W przytoczonych definicjach stan nadzwyczajny traktowany jest całościowo i postrzegany przez pryzmat głównych cech. Wynika z nich, że stanowi on instytucję prawną mającą zasadnicze znaczenie dla obywateli i organów państwa, zarówno co 20 21 22 23 24 Przykładowo Z. Cybichowski, Encyklopedja podręczna prawa publicznego..., s. 979, 982; E. Grabowski, Z dziedziny teorji i praktyki stanów wyjątkowych..., s. 3; H.A. Konn, Prawa wyjątkowe..., s. 1; S. Rozmaryn, Polskie prawo państwowe, Warszawa 1951, s. 532; S. Gebethner, Stany szczególnego zagrożenia jako instytucja prawa konstytucyjnego..., s. 5, 11; P. Ejsmont, Charakterystyka uregulowań prawnych stanu wojennego..., s. 41; B. Dobkowski, Konstytucyjne aspekty stanu wojennego..., s. 69; M. Mazur, Stany nadzwyczajne w prawie polskim w latach 1944-1952, [w:] K. Lubiński (red.), Studia z prawa publicznego, Toruń 2001, s. 15; K. Prokop, Stany nadzwyczajne w Konstytucji..., s. 123, 134; J. Maślanka, Stan wojny i stan wojenny w świetle konstytucji europejskich państw socjalistycznych..., s. 462 oraz Możliwości wprowadzenia stanu wojennego – warunki materialne, istota i właściwość organów w państwie..., s. 41; A. Saulewicz, Problemy prawne stanu wojennego, „Wojskowy Przegląd Prawniczy” 1970, nr 3, s. 342; Z. Śpiewak, Prawa stanu wojennego jako rozszerzenie obowiązków..., s. 12. T. Smoliński, Stan wojny, stan wojenny i stan wyjątkowy..., s. 110; L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2002, s. 421; Instytucje państwa w stanach kryzysu (Raport przygotowany w Instytucie Spraw Publicznych – Program Reformy administracji Publicznej), „Samorząd Terytorialny” 1998, nr 5, s. 5, 6. C. Grabarczyk, Stany nadzwyczajne w okresie prowizorium konstytucyjnego 1918-1921, „Acta Universitatis Lodziensis. Folia Iuridica” 1992, nr 51, s. 111; J. Maślanka, Możliwości wprowadzenia stanu wojennego – warunki materialne, istota i właściwość organów w państwie..., s. 41; M. Mazur, Stany nadzwyczajne w prawie polskim..., s. 19; R. Mojak, Instytucja Prezydenta w okresie przekształceń ustrojowych 1989-1992..., s. 259. Z. Cybichowski, Encyklopedja podręczna prawa publicznego..., s. 980; A. Saulewicz, Problemy prawne stanu wojennego..., s. 342; J. Maślanka, Stan wojny i stan wojenny w świetle konstytucji europejskich państw socjalistycznych..., s. 462, 463. T. Smoliński, Stan wojny, stan wojenny i stan wyjątkowy..., s. 110; U. Kalina-Prasznic (red.), Encyklopedia prawa, Warszawa 2000, s. 976; T. Płoski, Ochrona i ograniczenia praw i wolności człowieka w warunkach konfliktów zbrojnych i stanach nadzwyczajnych państwa, „Prawo Kanoniczne. Kwartalnik Prawno-Historyczny” 1996, nr 1-2, s. 194. 146 do skutków jak i okoliczności towarzyszących jego wprowadzeniu i dalszemu przebiegowi. Ponadto rozumiany jest w sposób niejednolity25, jako pojęcie o charakterze zbiorczym26. W konsekwencji obraz stanu nadzwyczajnego przedstawia się dość ogólnie i powierzchownie. Brakuje w nim analitycznej metodologii, postrzegającej stan nadzwyczajny w sposób w pełni zdystansowany i wyważony, gdzie nawet najbardziej specyficzne cechy są fragmentem większej całości. Badanie stanów nadzwyczajnych powinno opierać się na założeniu, zgodnie z którym stan nadzwyczajny jest konstrukcją składającą się z siedmiu elementów składowych (konstrukcyjnych). Elementy te tworzą szkielet normatywny stanu nadzwyczajnego i występują w każdej z jego odmian. Ich uwzględnianie porządkuje problematykę stanów nadzwyczajnych oraz uszczegóławia istniejącą siatkę pojęciową. Elementami konstrukcyjnymi stanu nadzwyczajnego są: – tryb wprowadzenia, przez który należy rozumieć procedurę określającą podmioty uprawnione do wprowadzania stanu nadzwyczajnego, wyposażone w prawo kontrolowania lub nadzorowania decyzji o wprowadzeniu, relacje między podmiotami, a także wymogi związane z publikacją, wejściem w życie i formą prawną stanu nadzwyczajnego; – cel wprowadzenia, który odpowiada na pytanie, po co stan nadzwyczajny jest wprowadzany, jaki efekt ma osiągnąć i jakie działania w trakcie jego obowiązywania mogą i powinny być podejmowane; – przesłanki zastosowania, wskazujące warunki umożliwiające wprowadzenie stanu nadzwyczajnego i określające, kiedy można stan nadzwyczajny zastosować, tak aby decyzja w tym względzie była nie tylko zgodna z prawem, ale przede wszystkim uzasadniona; – zakres terytorialny, oznaczający obszar stanu nadzwyczajnego, teren, na którym stan nadzwyczajny obowiązuje oraz jego ewentualną zmianę; – czas obowiązywania, precyzujący długość trwania stanu nadzwyczajnego, w tym możliwość przedłużenia, razem ze stosowną procedurą (organy, forma prawna); – środki nadzwyczajne, które oznaczają nie tylko skutki, jakie stan nadzwyczajny wywołuje w stosunku do obywateli, ale także wszelkie zmiany związane ze stanem nadzwyczajnym, jak na przykład postanowienia na nowo określające relacje między organami państwa, czy wprowadzające nowe rodzaje przestępstw i wykroczeń; – tryb zniesienia, wskazujący podmioty władne zakończyć stan nadzwyczajny, procedurę postępowania oraz warunki (przesłanki) dopuszczające zniesienie (analogia z trybem wprowadzenia i przesłankami zastosowania)27. 25 26 27 Zob. opinie J. Maślanki, Możliwości wprowadzenia stanu wojennego – warunki materialne, istota i właściwość organów w państwie..., s. 38 oraz E. Ury, Prawne zagadnienia bezpieczeństwa państwa..., s. 307. Podobnie F. Prusak, Zamiast wstępu, [w:] F. Prusak (red.), Stan wojenny w Polsce. Refleksje prawno-polityczne, Warszawa 1982, s. 18. Szerzej o elementach konstrukcyjnych zob. M. Brzeziński, Stany nadzwyczajne w polskich konstytucjach..., s. 21-56. 147 Analiza każdego z wymienionych elementów konstrukcyjnych dostarcza wielu interesujących wniosków. Porządkuje oraz wzbogaca dotychczasową wiedzę o stanach nadzwyczajnych. Stanowi także solidną bazę do dalszych badań, również komparatystycznych. Spojrzenie na stan nadzwyczajny poprzez elementy konstrukcyjne jest obowiązkiem wszelkich przedsięwzięć definicyjnych. Nie tylko warunkuje ich rzeczowość, ale przede wszystkim chroni przed nadmierną skrótowością i uproszczeniem, wskutek których powszechne rozumienie stanu nadzwyczajnego zostaje zniekształcone, a sama instytucja wyzbyta najciekawszych informacji. Usiłując definiować stan nadzwyczajny, a tym bardziej przedstawiać jego specyfikę, należy mieć świadomość, że stan nadzwyczajny opiera się na konstrukcji stanu wyższej konieczności. Oznacza więc kolizję przynajmniej dwóch dóbr (wartości) chronionych prawem, w której niebezpieczeństwo grożące jednemu dobru może być uchylone tylko przez poświęcenie drugiego, przy czym dobro poświęcane powinno przedstawiać wartość niższą od ratowanego. Równocześnie, ze stanu nadzwyczajnego można skorzystać w celu usunięcia tylko takiego zagrożenia, które jest rzeczywiste, bezpośrednie, nie zostało świadomie sprowokowane i któremu nie można było inaczej zapobiec (ostateczność) jak tylko przez poświęcenie jednego dobra kosztem drugiego28. Mimo podobieństw, stan wyższej konieczności pozostaje tylko kontratypem – okolicznością wyłączającą przestępność czynu (prawo karne) i bezprawność działania (prawo cywilne). Decyzje organów państwa podejmowane w stanie wyższej konieczności są zarazem działaniami ponad prawem (ponad istniejącymi normami), poza prawem (bez oparcia w prawie pozytywnym) i w granicach prawa (w celu prawnym, dla stabilizacji, a nie dla obalenia ustroju)29. Stan nadzwyczajny natomiast, poza przesłankami zastosowania, jest szczegółowo regulowany przez prawo. Stanowi wręcz gwarancję praworządności oraz instytucję proobywatelską. Dzięki niemu, w sytuacjach skrajnego zagrożenia, państwo i obywatele postępują według ustalonego zawczasu, jawnego, czytelnego i demokratycznego scenariusza - konstytucji, ustaw, rozporządzeń. Wprowadzenie stanu nadzwyczajnego stanowi przejaw samodzielności (suwerenności) państwa w podejmowaniu rozstrzygnięć dla niego najważniejszych. Zagrożenie towarzyszące stanom nadzwyczajnym jest skrajne, częstokroć polityczne i nie zawsze poddaje się precyzyjnemu zdefiniowaniu. Stąd też praktyka stanu nadzwyczajnego często wywołuje kontrowersje i spotyka się z mieszaną postawą społeczeństwa. Oceniając decyzję wprowadzającą stan nadzwyczajny należy mieć świadomość, że stan nadzwyczajny jest „bronią ostateczną”, po którą sięga się nie tyle z powodu wystąpienia konkretnego, dającego się precyzyjnie opisać rodzaju zagrożenia lub zagrożeń, ile z powodu ich specyfiki – zagrożeń stawiających pod znakiem zapytania dalsze istnienie państwa oraz jego dotychczasowe, pożądane funkcjonowanie. Okoliczności towarzyszące stanowi nadzwyczajnemu z trudem podlegają szczegółowemu unormowaniu. 28 29 Na temat stanu wyższej konieczności zob. M. Smaga, Stan wyższej konieczności w działalności administracji publicznej, „Samorząd Terytorialny” 2000, nr 1-2, s. 154, 155 oraz L. Gardocki, Prawo karne, Warszawa 2003, s. 116-122. Por. K. Grzybowski, Moderator imperii, „Czasopismo Prawno-Historyczne” 1963, z. 2, s. 97, 98. 148 Ich treść wywołuje rozbieżności interpretacyjne, których nie da się ostatecznie usunąć. Podejście kazuistyczne jest błędne, ponieważ w obliczu nadzwyczajnych zagrożeń państwo pozbawiałoby się możliwości względnie swobodnego działania. Zastosowanie stanu nadzwyczajnego ma charakter fakultatywny i stanowi przykład czystej władzy (imperium państwa). Stan nadzwyczajny wprowadzany jest od zawsze z powodów, których nie da się prawnie opisać i ująć w zgrabnych definicjach30. Rola prawa w tym względzie jest znikoma, za to szczególnego znaczenia nabiera wzajemne zaufanie obywateli do państwa i państwa do obywateli. Obywatele nie mają pewności ani gwarancji, że stan nadzwyczajny nie zostanie wprowadzony w celach niezgodnych z przeznaczeniem, a państwo, że obywatele uznają i poprą decyzję stan ten wprowadzającą. Stan nadzwyczajny charakteryzuje kierunkowość podejmowanych działań31. Jego celem są ogólnie sformułowane oczekiwania, które niezależnie od treści, odznaczają się doraźnością. Stan nadzwyczajny nie powinien zmierzać do zmian ustrojowych, wprowadzania reform lub innych planów, których realizacja obliczona jest na lata. Zadaniem stanu nadzwyczajnego jest przywrócenie naruszonego dobra lub przeciwdziałanie jego naruszeniu. Nie w odległej przyszłości, lecz tu i teraz, gdy zajdzie ku temu nagła potrzeba. Rygory stanu nadzwyczajnego mają obowiązywać przez określony czas, niejako przez moment. Zawsze jako wyjątek od zasady, nigdy na trwale, jako nowy porządek zmieniający dotychczasowe, konstytucyjne ustalenia. W przeciwnym razie stan nadzwyczajny staje się wynaturzeniem i sposobem na rządzenie państwem, zdobycie lub utrzymanie władzy. Od stanu nadzwyczajnego należy odróżniać stan wojny, który jest instytucją o charakterze międzynarodowym, określającą relację między państwami, w której w odpowiedzi na działania jednego państwa, drugie zrywa z nim stosunki dyplomatyczne, konsularne lub gospodarcze32. Stan wojny nie musi oznaczać działań wojennych, równie dobrze może ograniczyć się do formalnego wypowiedzenia, bez dalszych militarnych konsekwencji33. Stan nadzwyczajny natomiast jest skierowany do wewnątrz państwa, obliczony na krajowe potrzeby i problemy, bez bezpośredniego 30 31 32 33 E. Ura, Prawne zagadnienia bezpieczeństwa państwa..., s. 311; J. Bafia, Praworządność..., s. 226, 227; J. Kamiński, Senatus consultum ultimum i inne instytucje stanu wyjątkowego późnej republiki rzymskiej, Warszawa 1976 [praca doktorska dostępna w Bibliotece Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego]; M.J. Finley, Polityka w świecie starożytnym, Kraków 2000. Z. Śpiewak, Istota, przesłanki i skutki stanu wojennego..., s. 1. Zob. S. Gebethner, Stany szczególnego zagrożenia jako instytucja prawa konstytucyjnego..., s. 6; J. Maślanka, Stan wojny i stan wojenny w świetle konstytucji europejskich państw socjalistycznych..., s. 459 oraz Stan wojenny w Polsce na tle konstytucyjnej regulacji stanów wyjątkowych w innych państwach..., s. 5; P. Ejsmont, Charakterystyka uregulowań prawnych stanu wojennego..., s. 41; Z. Śpiewak, Stan wojny w przepisach prawa, „Wiedza Obronna. Dwumiesięcznik Towarzystwa Wiedzy Obronnej” 1987, nr 2, s. 9; E. Ura, Prawne zagadnienia bezpieczeństwa państwa..., s. 323; S. Korycki, Prawne uwarunkowania funkcjonowania państwa w sytuacjach kryzysowych (stanach nadzwyczajnych), „Zeszyty Naukowe. Wyższa Szkoła Ekonomiczna w Warszawie” 1997, nr 4, s. 8; A. Cieszyński, Stany nadzwyczajne w konstytucji RP z 1997 r., [w:] Z. Witkowski (red.), Wejście w życie nowej Konstytucji Rzeczypospolitej. XXXIX Ogólnopolska Konferencja Katedr Prawa Konstytucyjnego. Księga Pamiątkowa, Toruń 1998, s. 183. S. Gebethner, Stany szczególnego zagrożenia jako instytucja prawa konstytucyjnego..., s. 6; J. Maślanka, Stan wojny i stan wojenny w świetle konstytucji europejskich państw socjalistycznych..., s. 459. 149 związku z prawem międzynarodowym. Nawet jeżeli stanowi odpowiedź na zagrożenia zewnętrzne (stan wojenny), ma on zawsze charakter wewnątrzpaństwowy. Różnicy tej nie powinien przesłaniać związek stanu nadzwyczajnego, w postaci stanu wojennego, ze stanem wojny, polegający na spotykanym czasami, praktycznym współistnieniu obu tych stanów34. Związek ten wynika jedynie ze znaczenia i konsekwencji szczególnego zagrożenia, nakazującego sięgnąć równocześnie po obie instytucje - stan nadzwyczajny, związany z sytuacją krajową oraz stan wojny, odnoszący się do sytuacji międzynarodowej. Stan nadzwyczajny odznacza się czasowością, która niezależnie od rodzaju i długości przyjętego oznaczenia, ma charakter arbitralny35 i prognostyczny. Wyraża przewidywany czas trwania szczególnego zagrożenia oraz ocenę posiadanych sił i środków wpływających na szybkość i możliwość odsunięcia lub zapobieżenia szczególnemu zagrożeniu. W rezultacie stan nadzwyczajny trwa tak długo jak jest to konieczne. Dopóki zwykłe środki działania, na przykład związane z zarządzaniem kryzysowym, nie staną się na powrót wystarczające. Siłą stanu nadzwyczajnego jest jego represyjność. Stan nadzwyczajny zezwala na czasowe ograniczenie lub uchylenie ustalonych, powszechnie obowiązujących zasad, mających dla państwa i jego obywateli fundamentalne znaczenie. Działanie w stanie nadzwyczajnym sprowadza się do świadomego i legalnego odstąpienia od dotychczasowych wartości, na rzecz wartości wyższych, związanych z koniecznością ratowania państwa i narodu. Zagrożenie, przed którym staje państwo jest szczególne i nie pozostawia wyboru. Wymaga sięgnięcia po środki skuteczne, które zarazem są powszechnie nieakceptowane i sprzeczne z dotychczasowymi standardami36. Stan nadzwyczajny jest dla państwa i jego obywateli swoistym stanem awaryjnym, w którym utrwalony porządek publiczny schodzi na boczny tor i zostaje zastąpiony przez porządek nadzwyczajny. Państwo nie może pozostać bezbronne ani wobec zamachów na swoje instytucje, ani wobec innych sytuacji obiektywnie grożących załamaniem bezpieczeństwa wewnętrznego37. Dlatego też ograniczenia podstawowych, zagwarantowanych konstytucją wolności i praw człowieka i obywatela oraz demokratycznych zasad działania państwa nie powinny wywoływać sprzeciwu. Ograniczenia te dotyczą tylko takich wolności, praw i zasad, których dalsze gwarantowanie jest nie do 34 35 36 37 Na związek ten zwraca uwagę J. Urbanowicz (red.), Mała encyklopedia wojskowa, t. 3, Warszawa 1971, s. 195; Zob. także J. Bafia, Praworządność..., s. 224; B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 504, 505. K. Wójtowicz, Stany nadzwyczajne (Analiza prawno - porównawcza z uwzględnieniem Projektu Konstytucji RP), [źródło - Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu], s. 5. Por. W. Czapiński, Stan wyjątkowy w Polsce..., nr 27, s. 438; K. Wójtowicz, Uprawnienia nadzwyczajne Prezydenta Stanów Zjednoczonych, Wrocław 1995, s. 13. K. Wójtowicz, Prezydenckie uprawnienia nadzwyczajne (analiza prawnoporównawcza), [w:] W. Skrzydło (red.), Ustrój i struktura aparatu państwowego i samorządu terytorialnego, Warszawa 1997, s. 118 oraz Stany nadzwyczajne..., s. 1; P. Ejsmont, Charakterystyka uregulowań prawnych stanu wojennego..., s. 41. 150 utrzymania lub mogłoby zagrażać państwu38. Wielką lekcją stanu nadzwyczajnego jest prawda, zgodnie z którą żadne wartości nie mają charakteru idealnego (absolutnego), nie są rzeczą samą w sobie, oderwaną od państwa. Na wolności, prawa i zasady należy patrzeć w powiązaniu z państwem, w którym mogą one funkcjonować. Poza państwem nie ma prawa i porządku, a przynajmniej ich powszechnego poszanowania. Wolności i prawa człowieka i obywatela oraz zasady działania naczelnych organów państwa w chwilach największej próby schodzą na bok. Ustępują państwu, są ograniczane oraz zawieszane o ile ich dalsze utrzymanie staje lub może stanąć w sprzeczności z dobrem najwyższym, czyli państwem i jego najżywotniejszymi interesami39. Postrzeganie stanu nadzwyczajnego, jego rodzajów oraz całej siatki pojęciowej, ma przede wszystkim charakter krajowy. W każdym państwie stany nadzwyczajne regulowane są w sposób właściwy tylko temu państwu. Dlatego też odniesienie i jednoznaczne przyporządkowanie przedstawionego nazewnictwa jest dość trudne i obarczone dużym ryzykiem pomyłki. Wymaga solidnych studiów, rozeznania w prawodawstwie danego kraju oraz zrozumienia, że stan nadzwyczajny, a zwłaszcza zagadnienia terminologiczne, wyrażają przemyślenia miejscowej doktryny, odzwierciedlają przebyte kryzysy polityczne (wojny, powstania, bunty, zamachy), oraz wysoki poziom cywilizacyjny, naturalnie tłumiący zainteresowanie stanami nadzwyczajnymi jako instytucjami zgoła fikcyjnymi, z pogranicza mitu. Nawet prawo międzynarodowe, które coraz śmielej zawłaszcza nowe obszary prawa wewnętrznego, nie przychodzi z pomocą. Posługując się pojęciem sytuacji wyjątkowej (nadzwyczajnej) i skupiając zainteresowanie na katalogu niedopuszczalnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela40, pozostawia stan nadzwyczajny państwu. W poszukiwaniach zagranicznych odpowiedników stanów nadzwyczajnych szczególnie istotna jest ostrożność oraz ścisłe trzymanie się rodzimej siatki pojęciowej. Taki sposób postępowania wydaje się najrozsądniejszy. Zachowuje specyfikę stanu nadzwyczajnego oraz chroni przed nieprzemyślanymi zapożyczeniami, czego przykładem jest występujący czasami w literaturze41 zwrot „konstytucyjna dyktatura” (constitutional dictatorship42). Określenie to bywa używane, aby oddać zakres uprawnień przysługujących władzy wykonawczej, sens stanu nadzwyczajnego, a nawet jako jego substytut. Dyktatura jednak, będąc synonimem władzy zawłaszczonej, opartej na przemocy i nie 38 39 40 41 42 S. Rozmaryn, Polskie prawo państwowe..., s. 532; A. Saulewicz, Problemy prawne stanu wojennego..., s. 343; J. Zaborowski, Prawne środki zabezpieczenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, Warszawa 1974, (praca doktorska dostępna w Bibliotece Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego), s. 138. A. Saulewicz, Problemy prawne stanu wojennego..., s. 342; J. Bafia, Praworządność..., s. 213, 237. Zob. R. Kuźniar, Prawa człowieka. Prawo, instytucje, stosunki międzynarodowe, Warszawa 2002, s. 105; B. Gronowska, Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela, [w:] Z. Witkowski (red.), Prawo konstytucyjne, Toruń 1998, s. 105; T. Płoski, Ochrona i ograniczenia praw i wolności człowieka..., s. 197. Przykładowo R. Mojak, Instytucja Prezydenta w okresie przekształceń ustrojowych 1989-1992..., s. 259; J. Stembrowicz, Rząd w systemie parlamentarnym, Warszawa 1982, s. 280 oraz Z problematyki stanu nadzwyczajnego w państwie burżuazyjno-demokratycznym..., s. 7. C.L. Rossiter, Constitutional Dictatorship. Crisis Government in the Modern Democracies, Princeton 1948. 151 skrępowanej żadnymi ograniczeniami43, nie ma nic wspólnego ze stanem nadzwyczajnym, który jest instytucją przez prawo przewidzianą, o czasowym, a nie trwałym charakterze. Uwzględniając poczynione zastrzeżenia uznać należy, że angielskim odpowiednikiem stanu nadzwyczajnego jest state of emergency (states of emergency) oraz state of exception, pod warunkiem, że nie zostanie odniesiony wyłącznie do stanu wyjątkowego, będącego jego literalnym tłumaczeniem, lecz potraktowany szerzej, analogicznie do przedwojennego stanu wyjątkowego45. W przypadku języka rosyjskiego, stan nadzwyczajny należy przełożyć jako czrezwyczajnoje położenje46. W języku francuskim najbliżej stanu nadzwyczajnego wydaje się być pojęcie l’état de siège, oznaczające dosłownie stan oblężenia47. W języku niemieckim Notstand48 oraz Ausnahmezustand49. Natomiast w języku włoskim stato di eccezione50. Znacznie trudniej wskazać na rodzaje stanu nadzwyczajnego. Ich znaczna ilość oraz zróżnicowanie sprawiają, że stany nadzwyczajne jeszcze bardziej wyrażają lokalną specyfikę, dodatkowo komplikując zamierzenia translacyjne. W rezultacie spotykane przekłady mają głównie charakter literalny i dość powierzchowny. Skupiają się na nazwie, pomijając treść danej instytucji oraz jej uniwersalne, niepodatne na upływ czasu odrębności. Rzeczywiste ustalenie i przełożenie zagranicznych odmian stanu nadzwyczajnego wymaga głębokiej znajomości rodzimych stanów nadzwyczajnych. Należy zawczasu ustalić trwałe różnice dzielące poszczególne stany nadzwyczajne, następnie przeanalizować treść konkretnych regulacji prawnych, a na końcu umiejętnie przetłumaczyć, zawsze pamiętając o istniejących odrębnościach kulturowych. Dopiero wówczas, zachowując należyty porządek i przejrzystość wywodu, można poradzić sobie z istniejącymi różnicami, uniknąć sztucznego dopasowywania różnych stanów nadzwyczajnych i nadawania im nieodpowiednich nazw51. W przypadku polskiej doktryny właściwe zrozumienie tematu warunkuje jednoznaczne ustalenie różnic pomiędzy stanem wojennym i wyjątkowym, które wykra43 45 46 47 48 49 50 51 L. Kulczycki, Dyktatura, [w:] J. Reyman (red.), Encyklopedja nauk politycznych (zagadnienia społeczne, polityczne i gospodarcze), t. I, Warszawa 1936, s. 959-961; A. Antoszewski, R. Herbut (red.), Leksykon politologii, Wrocław 1996, s. 70. Por. opinię K. Grzybowskiego, Moderator imperii..., s. 120, krytykującą posługiwanie się pojęciem „ponadkonstytucyjna dyktatura”. Tak wydaje się czynić G. Agamben, State of Exception, Chicago-London 2005. A.N. Domrin, Konstitucjonnyj machanizm czrezwyczajnowo położenja, Moskwa 1998. J. Stembrowicz, Z problematyki stanu nadzwyczajnego w państwie burżuazyjno-demokratycznym..., s. 44. L. Janicki, Projekty ustawy o stanie wyjątkowym w Niemieckiej Republice Federalnej..., s. 1. Na podstawie niemieckiego tłumaczenia G. Agamben, State of Exception... (Ausnahmezustand, Frankfurt am Main 2004). Na podstawie włoskiego oryginału G. Agamben, State of Exception, cyt. wyd. (Stato di eccezione, Torino 2003). Zob. różnorodność w sposobie przedstawiania problematyki stanów nadzwyczajnych przez autorów publikujących w ramach serii Systemy konstytucyjne państw świata, wydawanej przez Wydawnictwo Sejmowe. 152 cza poza obowiązującą konstytucję i uwzględnia specyfikę okresu międzywojennego. Należy dopuścić do świadomości funkcjonowanie odrębnych rodzajowo stanów nadzwyczajnych, na przykład mających charakter alarmowy lub związanych z innymi zagrożeniami niż tylko zewnętrznymi, wewnętrznymi i przyrodniczo-technicznymi. Należy także zaakceptować brak stanów nadzwyczajnych, istnienie tylko jednej odmiany lub takiej, której nie sposób przyporządkować do uprzednio ustalonych kategorii. W końcu, nie można zapominać o uwarunkowaniach kulturowych, które znajdując odzwierciedlenie w systemie normatywnym, przesądzają o praktycznych oraz teoretycznych odrębnościach i podobieństwach w traktowaniu stanów nadzwyczajnych. Michał Brzeziński Definition of State of Emergency The Author presents the theoretical infrastructure of state of emergency. He explains character and relations between state of emergency and states of emergency, presents existing terminology referring to state of emergency and discusses its characteristics. He examines existing definitions and formulates a proposition of new type of analysis (constitutional elements). The Author points out key features that condition correct understanding of the subject. He finishes with comparison of Polish terminology to analog terms used in other countries and explains the rules of their translation. 153
