5. Czy w urzędzie gminy, w którym prowadzona jest
advertisement
Pytanie: Czy w urzędzie gminy, w którym prowadzona jest wspólna obsługa administracyjna, finansowa i organizacyjna szkół oraz placówek oświatowych mogą być gromadzone i archiwizowane dokumenty finansowo-księgowe ww. jednostek? Odpowiedź: W sytuacji, gdy wspólna obsługa administracyjna, finansowa i organizacyjna szkół (art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty) jest zorganizowana w ramach struktury urzędu gminy, wszystkie dowody księgowe oraz pozostała dokumentacja, o której mowa w ustawie o rachunkowości powinny być przechowywane i archiwizowane w urzędzie gminy. Brak jest przeszkód prawnych, aby tryb i zasady współpracy związanej ze świadczeniem wspólnej obsługi szkół, w tym również archiwizowania dokumentacji, były uregulowane w drodze porozumień zawieranych pomiędzy dyrektorami szkół a wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta). Krótki opis stanu faktycznego: Zadane pytanie dotyczy następującego zindywidualizowanego stanu faktycznego. Urząd Gminy X prowadzi wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną szkół publicznych. Obsługa ta jest świadczona przez wyodrębniony w strukturze urzędu gminy referat ds. oświaty. Referat ten zajmuje się m.in. opłacaniem rachunków, księgowaniem dowodów księgowych, przygotowywaniem sprawozdań i sporządzaniem list płac oraz prowadzeniem dokumentacji finansowej ZFŚS. Wszystkie kontrole związane z dokumentacją finansową jednostek oświatowych (np. ZUS, RIO) odbywają się w siedzibie urzędu gminy. W tych okolicznościach powstała wątpliwość czy dokumenty księgowo-finansowe powinny być przechowywane i archiwizowane w urzędzie gminy czy też oddawane do archiwizacji poszczególnym szkołom? Podstawa prawna: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) Ustawa z 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jedn. Dz. U. 2013 poz. 330 ze zm.) Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 ze zm.) Uzasadnienie: Z uwagi na fakt, iż zagadnienie organizacji wspólnej obsługi jednostek oświatowych budzi liczne wątpliwości natury praktycznej oraz prawnej, celowe w ocenie 1 autora niniejszej opinii jest odniesienie się w pierwszej kolejności do problematyki dopuszczalnych form prowadzenia wspólnej obsługi finansowej szkół. Zakres obowiązków organu prowadzącego szkołę określa art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty (dalej jako "u.s.o."). Zgodnie z jego treścią, do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności m.in. zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, i organizacyjnej szkoły lub placówki. W myśl art. 5 ust. 9 u.s.o. organy prowadzące szkoły i placówki mogą tworzyć w celu wykonywania ww. zadań jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek lub organizować wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną prowadzonych szkół i placówek. Interpretacja tego przepisu budzi wiele wątpliwości, których źródło tkwi w braku spójności pomiędzy zapisami ustawy o systemie oświaty a regulacjami znajdującymi sie w ustawie o finansach publicznych oraz ustawie o rachunkowości. Zgodnie z treścią art. 53 ustawy o finansach publicznych osobą odpowiedzialną za całość gospodarki finansowej jednostki jest jej kierownik (w odniesieniu do szkół - dyrektor), który może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom tej jednostki, przy czym przyjęcie obowiązków powinno być potwierdzone dokumentem w formie odrębnego imiennego upoważnienia albo wskazania w regulaminie organizacyjnym tej jednostki. Ustawa o finansach publicznych (art. 54) wskazuje nadto, że głównym księgowym jednostki sektora finansów publicznych jest pracownik, któremu kierownik jednostki powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie 1) prowadzenia rachunkowości jednostki; 2) wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi oraz 3) dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym oraz kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych. Z kolei ustawa o rachunkowości stanowi, że księgi rachunkowe są prowadzone przez jednostkę, która może powierzyć ich prowadzenie wyłącznie przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą w zakresie usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych (art. 11). Zestawienie powyższych przepisów z treścią art. 5 ust. 9 u.s.o. doprowadziło do wyłonienia się odmiennych poglądów na temat możliwych form zapewniania obsługi finansowej szkół. Zgodnie z pierwszym z nich, przepisy ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o rachunkowości uniemożliwiają prowadzenie ksiąg rachunkowych poza jednostką budżetową jaką jest szkoła oraz przez osoby niebędące jej pracownikami. Jego zwolennicy wskazują, że jedyną dopuszczalną formą zorganizowania wspólnej obsługi szkół jest dokonanie ich przekształceń w zespoły szkół lub w szkoły filialne, co z jednej strony pozwoli obniżyć koszty obsługi księgowej, a z drugiej - będzie spełniało wymóg prowadzenia rachunkowości w ramach danej jednostki. Zgodnie z drugim - dominującym - stanowiskiem przepis art. 7 ust. 9 u.s.o. stanowi lex specialis w stosunku do regulacji zawartych w ustawie o rachunkowości oraz w ustawie o finansach publicznych, a sposób 2 realizacji zadań obciążających organ prowadzący szkołę pozostaje w sferze autonomicznych rozstrzygnięć jednostek samorządowych. O ile prowadzenie spraw księgowo-finansowych przez utworzone w tym celu jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek (tzw. ZEAS) jest niemal powszechnie akceptowane, o tyle wykonywanie tych zadań przez pracowników urzędu gminy budzi większe wątpliwości. Przeciwnicy takiego rozwiązania przypominają, że organowi prowadzącemu przysługują względem podległych mu jednostek kompetencje nadzorcze m.in. w zakresie prawidłowości dysponowania przyznanymi im środkami budżetowymi oraz pozyskanymi środkami pochodzącymi z innych źródeł jak również w zakresie prawidłowości gospodarowania mieniem. Tym samym wskazuje się, że jednoczesne pełnienie funkcji organu nadzoru oraz prowadzenie obsługi administracyjnofinansowej szkół i placówek w ramach urzędu gminy czyni niemożliwym prawidłowe sprawowanie funkcji nadzorczych. Niejednoznacznie sformułowane przepisy sprawiają, iz w praktyce funkcjonują różnorodne formy obsługi finansowej szkół. Działania takie w znacznej większości nie są kwestionowane przez regionalne izby obrachunkowe. Wskazać w tym miejscu należy chociażby stanowisko Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z 3 stycznia 2012 r.1 (WA-0250/114/11), w którym wskazano cztery dopuszczalne formy prowadzenia obsługi finansowej szkół i placówek, tj. 1) utworzenie jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek, 2) zorganizowanie wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej prowadzonych szkół i placówek, realizowanej np. przez wójta, który wykonuje te zadania przy pomocy pracowników urzędu gminy lub prowadzenie takiej obsługi przez jedną szkołę dla innych szkół, 3) organizowanie obsługi administracyjnej, finansowej i gospodarczej przez dyrektora szkoły w ramach swojej jednostki, tzn. poprzez powierzenie odpowiednich zadań w zakresie gospodarki finansowej pracownikom szkoły na podstawie art. 53 i 54 ustawy o finansach publicznych oraz 4) utworzenie przez organ prowadzący zespołu szkół różnych typów w formie jednostki budżetowej i powołanie dyrektora zespołu szkół, który następnie zorganizuje wspólną obsługę jednostek organizacyjnych, jakimi będą poszczególne typy szkół. Z treści zadanego pytania wynika, że w Gminie X przyjęto rozwiązanie polegające na utworzeniu w ramach struktury urzędu gminy referatu, do którego zadań należy obsługa finansowo-księgowa szkół i placówek oświatowych. Wprowadzenie takie modelu powinno być, zgodnie z treścią art. 5c ust. 1 u.s.o., poprzedzone stosowną uchwałą rady gminy. Z treści art. 5 ust. 7 u.s.o. w zw. z art. 4 ust. pkt 2-6 ustawy o rachunkowości wynika, że w zakresie finansowej obsługi świadczonej na rzecz szkół i placówek oświatowych mieści się również : 1 zob. też Wystąpienie Pokontrolne Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z dnia 19 września 2012 r. (RIO-KF-410432/12), http://www.bydgoszcz.rio.gov.pl/ 3 a) prowadzenie - na podstawie dowodów księgowych - ksiąg rachunkowych, ujmujących zapisy zdarzeń w porządku chronologicznym i systematycznym, b) okresowe ustalanie lub sprawdzanie drogą inwentaryzacji rzeczywistego stanu aktywów i pasywów (tj. sprawdzanie w ustalonych terminach np. ilości wyposażenia, pomocy naukowych i dydaktycznych, środków trwałych), c) wycenę aktywów i pasywów oraz ustalanie wyniku finansowego w celu ustalenia wartości składników majątkowych oraz wartości zysku lub straty, d) sporządzanie sprawozdań finansowych w celu uzyskania informacji na temat sytuacji majątkowej jednostki, oraz e) gromadzenie i przechowywanie dowodów księgowych oraz pozostałej dokumentacji przewidzianej ustawą (w celu utrzymania tzw. „ładu dokumentacyjnego” poprzez realizację zasada archiwizowania dokumentacji). Z powyższego wynika jednoznacznie, że w sytuacji, gdy urząd gminy prowadzi wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną szkół, wszystkie dowody księgowe oraz pozostała dokumentacja przewidziana ustawą o rachunkowości powinny być gromadzone i przechowywane w urzędzie. Takie rozwiązanie podyktowane jest względami celościowymi - ułatwia bieżącą kontrolę i analizę dokonywanych czynności oraz pozwala głównemu księgowemu rzetelnie ocenić gospodarowanie majątkiem szkoły. Przechowywanie całości dokumentacji w jednym miejscu ma również znaczenie praktyczne w przypadku przeprowadzanych kontroli czy też opracowania jednolitych zasad dostępu do posiadanych danych. Ponadto, zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 ze zm.) organy państwowe oraz państwowe jednostki organizacyjne, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowe jednostki organizacyjne obowiązane są zapewnić odpowiednią ewidencję, przechowywanie oraz ochronę przed uszkodzeniem, zniszczeniem bądź utratą zarówno powstającej w nich dokumentacji (w sposób odzwierciedlający przebieg załatwiania i rozstrzygania spraw) jak również tej, która jest do nich składana. W myśl natomiast art. 35 ww. ustawy zasób archiwalny archiwów zakładowych stanowią materiały archiwalne powstałe i powstające w związku z działalnością jednostek organizacyjnych, w których zostały utworzone. Zatem również i te regulacje wskazują, że w przypadku prowadzenia obsługi finansowej szkół przez urząd gminy, wszelka dokumentacja związana ze świadczeniem tychże czynności, winna być archiwizowana w urzędzie. Informacja o sposobie sprawowania obsługi finansowej i jej zakresie powinna znaleźć się w statutach szkół. Przyjęte rozwiązania - w tym również w zakresie przechowywania i archiwizacji dokumentów - powinny mieć nadto odzwierciedlenie w przyjętych przez dyrektorów szkół zasadach rachunkowości, których ustalanie jest obligatoryjne pomimo zorganizowania w danej gminie wspólnej obsługi szkół. Jedną z form szczegółowego regulowania trybu i zasad współpracy związanej ze świadczeniem wspólnej obsługi szkół jest zawieranie porozumień pomiędzy dyrektorami szkół a wójtem 4 (burmistrzem, prezydentem miasta). Brak jest przeszkód natury prawnej, aby w drodze takiego właśnie porozumienia unormować zasady archiwizowania dokumentów przez urząd, o ile oczywiście nie sprzeciwia się temu szczególny przepis prawa regulujący sposób prowadzenia i przechowywania danego typu dokumentów. Na marginesie jedynie wskazać należy, że zakres zadań wykonywanych w ramach obsługi szkół może różnić się w poszczególnych gminach - może on obejmować poza obsługą księgową i finansową również podejmowanie procedur mających na celu udzielenie zamówienia publicznego czy też prowadzenie wspólnego funduszu świadczeń socjalnych. Należy zatem pamiętać, że w niektórych sytuacjach skuteczne powierzenie wykonywania określonych zadań wymaga dodatkowych czynności, takich jak np. pisemne potwierdzenie przyjęcia obowiązków z zakresu rachunkowości (art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości) czy też zawarcie umowy określonej w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz.592 ze zm.). Wykaz wykorzystanego orzecznictwa oraz publikacji: komentarze: - Mateusz Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2011; - Andre Helin, Ustawa o rachunkowości. Komentarz, Warszawa 2013; - Paweł Smoleń (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2012. artykuły: - Dokumentacja zasad (polityki) rachunkowości w jednostkach oświatowych w 2012 r., www.ekspertbeck.pl, 23 maja 2012 r. [dostęp 27 września 2013 r.] < http://www.ekspertbeck.pl/dokumentacja-zasad-polityki-rachunkowosci-wjednostkach-oswiatowych-w-2012-r/ stanowiska, interpretacje: - Stanowisko Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z 3 stycznia 2012 r. (WA-0250/114/11); - Wystąpienie Pokontrolne Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z dnia 19 września 2012 r. (RIO-KF-4104-32/12). radca prawny dr Marcin Adamczyk Ekspert w ramach projektu „Dobre prawo - sprawne rządzenie” Niniejsza porada prawna nie jest oficjalnym stanowiskiem Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji. 5 Udzielane porady prawne nie mogą być wykorzystywane w jakichkolwiek postępowaniach sądowych, administracyjnych i innych, jako dowód na poparcie stanowiska stron, posiadają bowiem walor doradczo-informacyjny. 6
