Solidaryzm ubezpieczonych w ZUS – lekcja z przeszłości

Solidaryzm ubezpieczonych w ZUS – lekcja z
przeszłości
System emerytalny ma charakter powszechny, jego celem jest urzeczywistnienie zawartego
w art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa każdego obywatela do
zabezpieczenia społecznego na wypadek osiągnięcia wieku emerytalnego. Nie został
skonstruowany przez ustawodawcę dla indywidualnych ubezpieczonych, ale dla ogółu osób
objętych ubezpieczeniem, które w przyszłości staną się beneficjentami systemu
emerytalnego.
Propaganda bazująca na podważaniu zaufania do państwowego systemu emerytalnego i Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych poczyniła trudne do naprawienia szkody w percepcji społecznej. Nikt
utrzymujący się z pracy zarobkowej nie zdoła indywidualnie chronić się przed skutkami utraty
zdolności do zarobkowania. Czy ci, którzy domagają się likwidacji ubezpieczeń społecznych, zdają
sobie sprawę, że realizacja ich postulatów oznacza likwidację płatnych urlopów rodzicielskich,
zasiłków chorobowych rekompensujących utracone zarobki i innych świadczeń solidarnie
finansowanych przez społeczeństwo?
Atakując niegospodarność ZUS, zapominamy, że to na tę instytucję przeniesiono ciężar
stworzenia od podstaw systemów informatycznych, bez których nie mogłyby funkcjonować
OFE.
Kogo interesują rokroczne raporty Najwyższej Izby Kontroli pozytywnie oceniające realizację
ustawowych zadań ZUS? Dlaczego w kraju, gdzie afera goni aferę, nagłaśnia się ponad miarę
wszelkie potknięcia urzędników zatrudnionych w tej instytucji? Dlaczego tak wielu Polaków żyje w
przekonaniu, że ZUS stanowi relikt słusznie minionej epoki realnego socjalizmu? W rzeczywistości
ZUS powstał w II Rzeczypospolitej, przetrwał epokę realnego socjalizmu i pierwszą dekadę
transformacji ustrojowej, choć – co zrozumiałe – podlegał licznym modyfikacjom. Należy mieć
nadzieję, że przetrzyma również tsunami, jakim okazała się zainicjowana w 1999 r. reforma systemu
ubezpieczeń społecznych i zawłaszczenie przez OFE bez mała 200 mld zł składek emerytalnych.
W odrodzonej Polsce powszechny system ubezpieczeń pracowniczych budowano stopniowo,
poczynając od ustawodawstwa w zakresie ubezpieczeń chorobowych i macierzyństwa (1919–1920)
aż po wprowadzenie ubezpieczeń starości oraz inwalidztwa pracowników umysłowych (1927). Jednak
spójne, jednolite dla wszystkich byłych zaborów standardy ustanowiła dopiero ustawa z 28 marca
1933 r. o ubezpieczeniu społecznym, zwana scaleniową, bo połączyła w system kilka odrębnych
aktów prawnych dotyczących robotników przemysłowych i nisko uposażonych pracowników
umysłowych. Od tego czasu ubezpieczenia społeczne stały się powszechne, z wyłączeniem
robotników rolnych, dla których właściciele ziemscy mieli organizować opiekę lekarskiej oraz zasiłki
chorobowe w naturaliach oraz osób najlepiej zarabiających. Utrzymano przywileje grup
pracowników objętych systemami gwarantującymi ubezpieczenie społeczne na korzystniejszych
warunkach niż powszechne. Dotyczyło to m.in. wojskowych, pracowników państwowych i
publicznoprawnych (np. etatowi pracownicy PKP, monopoli państwowych, PKO, Banku Polskiego)
oraz górników, hutników i pracowników umysłowych.
Rozporządzeniem prezydenta Ignacego Mościckiego z 24 października 1934 r. o zmianie ustawy o
ubezpieczeniu społecznym ustanowiono państwowy monopol ubezpieczeniowy, uzasadniając tę
decyzję potrzebą zabezpieczenia pracowników przed wyzyskiem, złą wolą lub nieudolnością
prywatnych towarzystw ubezpieczeniowych. Do wykonywania tego monopolu powołano Zakład
Ubezpieczeń Społecznych, który przejął funkcje Izby Ubezpieczeń Społecznych, Zakładu
Ubezpieczenia na Wypadek Choroby, Zakładu Ubezpieczenia od Wypadków, Zakładu Ubezpieczeń
Pracowników Umysłowych, Zakładu Ubezpieczenia Emerytalnego Robotników.
Wybuch drugiej wojny światowej uniemożliwił prowadzenie działalności ubezpieczeniowej, zwłaszcza
że w trakcie ewakuacji zagrabiono ponad połowę zasobów finansowych ZUS, a represje okupanta
spowodowały niepowetowane straty osobowe. Jednak już w 1947 r. Zakład wznowił działalność i
prowadził ją bez większych przeszkód do 1955 r. Potraktowany przez władze komunistyczne jako
pozostałość po ustroju kapitalistycznym, został zlikwidowany dekretem z czerwca 1954 r. o
powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. Realizację zadań związanych z
wykonywaniem ubezpieczenia społecznego powierzono wówczas Ministerstwu Pracy i Opieki
Społecznej, związkom zawodowym oraz radom narodowym. Rozwiązanie to okazało się błędem, lecz
ZUS został reaktywowany dopiero w 1960 r. dla obsługi całości gwarantowanych przez państwo
ubezpieczeń. W miarę odchodzenia od doktryny dyktatury proletariatu, prawo do ubezpieczeń
społecznych zyskiwały wszystkie grupy społeczno-zawodowe: członkowie rolniczych spółdzielni
produkcyjnych, rzemieślnicy, twórcy i artyści, zatrudnieni na podstawie umowy zlecenia lub
agencyjnej, rolnicy indywidualni, duchowni, osoby prowadzące działalność gospodarczą.
Ubezpieczenia zdrowotne w PRL finansowano bezpośrednio z budżetu państwa, dopiero pod koniec
pierwszej dekady transformacji ustrojowej przekazano je Kasom Chorych, których funkcje przejął w
2004 r. Narodowy Fundusz Zdrowia. Poza tą zmianą, liczne nowelizacje ustawy systemowej miały na
celu dostosowanie zakresu i organizacji systemu ubezpieczeń społecznych do możliwości
sfinansowania świadczeń. W konsekwencji zmieniały się również algorytmy i parametry kalkulacji
świadczeń, co później skutecznie wykorzystano w kampanii promującej prywatyzację emerytur. W
okresie transformacji systemowej spod kompetencji ZUS wyłączono ubezpieczenia rolników
indywidualnych, powierzając je Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS).
Do końca lat 70. XX wieku Fundusz Ubezpieczeń Społecznych zarządzany przez ZUS pozostawał w
równowadze, a nawet posiadał nadwyżki finansujące wydatki państwa. W następnej dekadzie, gdy
gospodarka realnego socjalizmu zaczęła chylić się ku upadkowi, FUS równowagę utracił. Spadły
bowiem, na skutek zatorów płatniczych oraz nasilającej się z każdym rokiem inflacji, wpływy ze
składek, wzrosła zaś liczba świadczeniobiorców. Na wcześniejsze emerytury i liberalnie przyznawane
renty kierowano bowiem masowo zredukowanych pracowników. W latach 90. XX w. kontynuowano
tę politykę jako metodę ograniczania bezrobocia na patologicznym rynku pracy. Wszystko ma jednak
swoją cenę.
Relacja ubezpieczonych do świadczeniobiorców pogorszyła się z 3,4 w 1980 r. do 2,0 we
wrześniu 2013 r. Spadek zatrudnienia i wynikający stąd spadek wpływów ze składki to, obok
powołania OFE, główna przyczyna pogorszenia w latach 90. XX wieku równowagi funduszu
ubezpieczeń społecznych. Byłaby to sytuacja przejściowa, gdyby nie błędne założenia
przyjęte w reformie systemu ubezpieczeń społecznych i późniejsze jego modyfikacje.
Restrukturyzacja gospodarki narodowej polegająca na likwidacji i niszczeniu wielkich państwowych
zakładów pracy, prywatyzacja sprowadzająca się do wyprzedaży ocalałych z pogromu polskich
przedsiębiorstw zagranicznym inwestorom w złudnej nadziei na poprawę ich konkurencyjności,
modernizacja aparatu wytwórczego przebiegająca przy zastosowaniu kapitałochłonnych technik
produkcji eliminujących pracowników, spowodowały w latach 1990–1999 r. ubytek ok. 6 mln
stanowisk pracy w przemyśle, budownictwie i rolnictwie. Wszystko to działo się w czasie, gdy na
rynek pracy wchodził drugi powojenny wyż demograficzny – pokolenie ludzi urodzonych po 1980 r. Z
ostatniego Narodowego Spisu Powszechnego wynika, że z rynku pracy zostało trwale wykluczonych
ok. 10 mln Polaków w wieku produkcyjnym. Prawie 800 tys. mężczyzn i 1600 tys. kobiet w wieku 25 i
więcej lat nie ma własnych źródeł utrzymania, a 1500 tys. dzieci jest niedożywionych. Chroniczne,
strukturalne, skoncentrowane geograficznie bezrobocie przekracza od dwudziestu czterech lat dwa
miliony, a byłoby dwukrotnie wyższe, gdyby nie ponad dwumilionowa emigracja zarobkowa, głównie
do krajów UE. Problemów tych nie rozwiąże prywatna dobroczynność, ani spektakularne akcje
pomocowe. Zgroza ogarnia na myśl, jak wyglądałaby sytuacja dochodowa ludności w Polsce, gdyby
ZUS nie zamortyzował błędów w polityce gospodarczej.
Grażyna Ancyparowicz
fot. T. Gutry