8. skarb państwa
advertisement
FINANSE PUBLICZNE - PODSTAWOWE ZAGADNIENIA 1. POJĘCIE BUDŻETU I JEGO FUNKCJE Termin budżet pochodzi od łacińskiego słowa bulga, które znaczyło torbę, koszyczek do zbierania dochodów. Pojęcie przyjęło się w słownictwie angielskim, a potem w wielu innych krajach, od roku 1802 było powszechnie używane. Obecnie jest terminem ogólnie stosowanym. Jako jeden z pierwszych, zdefiniował budżet znany teoretyk budżetu Rene Stourm. W swoim dziele „Le budget” ustalił zasady gospodarki budżetowej. Opowiadał się za określeniem, w którym istniałyby dwa odrębne człony definicji budżetu: jeden stanowiły przewidywane roczne dochody i wydatki, drugi - forma zatwierdzenia i aprobaty udzielana rządowi. W Polsce teoria budżetu rozwinęła się szeroko po odzyskaniu niepodległości. Bardzo rozwinięta definicja budżetu została sformułowana w pracy Tadeusza Grodyńskiego, w której autor ustalił, że „budżetem jest szczegółowe zestawienie przewidywanych w pewnym przyszłym, ściśle określonym czasokresie, wydatków i dochodów państwa, ujętych w związek wyrażający się równowagą i zatwierdzonych jako obowiązująca granica działalności władzy wykonawczej przez powołaną do tego konstytucyjną władzę ustawodawczą”. Powyższa definicja ma szereg zalet. Należy do nich zaliczyć powiązanie zasad podstawowej techniki budżetowej z wyeksponowaną zasadą konstytucyjnego podporządkowania władzy wykonawczej parlamentowi. Formułowane we współczesnej nauce polskiej definicje budżetu oparto na scentralizowanych metodach działania państwa. Karol Ostrowski, na przykład, określał budżet, jako uchwalony przez przedstawicielskie organy plan finansowy, ustalający wiążące zadania w zakresie gromadzenia i podziału scentralizowanych zasobów pieniężnych państwa, przeznaczonych na finansowanie potrzeb państwowych za pomocą metody bezzwrotnej, zgodnie z zasadami narodowego planu gospodarczego. Natomiast definicja sformułowana przez Leona Kurowskiego, w sposób szczegółowy określa strukturę budżetu. Według tej definicji: budżet państwa to plan finansowy, tzn. akt normatywny, który określa środki finansowe, służące realizacji zadań państwa w ustalonym okresie. Jest on projektowany i wykonywany przez organy zarządzającowykonawcze, a uchwalony i kwitowany przez organy władzy państwowej oraz obejmuje w stosownym układzie wydatki i dochody gospodarki budżetowej danego państwa. Na podstawowe elementy modelu gospodarki budżetowej wskazuje definicja: Budżet stanowi - powiązany z innymi planami, zatwierdzony przez parlament plan finansowy klasyfikacyjnym najważniejszej rangi, przewidywanych obejmujący dochodów i zestawienie wydatków w ujęciu państwa, w określonym przedziale czasowym. Na podstawie cytowanych różnych definicji budżetu, formułowanych przez autorów czerpiących wiedzę z różnych warunków politycznych i ekonomicznych, trudno byłoby przyjąć jedną ogólną definicję budżetu, która łączyłaby elementy określające pojęcie budżetu. Stąd propozycja, aby w określeniu konkretnego budżetu państwa wychodzić od jego legalnej definicji. Prawo budżetowe z 5 stycznia 1991 stanowiło, że: „Budżet państwa jest rocznym planem finansowym obejmującym dochody i wydatki państwa. Budżet państwa jest uchwalany przez Sejm na okres roku kalendarzowego w formie ustawy, zwanej ustawą budżetową. Ustawa budżetowa zapewnia realizację założeń polityki społeczno-gospodarczej państwa przyjętych przez Sejm." Obecnie zagadnienia budżetu reguluje ustawa Finanse publiczne z dnia 26 listopada 1998 roku, która mówi : „Budżet państwa jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów organów: 1) władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa, 2) sądów i trybunałów, 3) administracji rządowej. Budżet państwa jest uchwalany w formie ustawy budżetowej na okres roku kalendarzowego, zwanego dalej „rokiem budżetowym”. Najtrafniej można określić cechy budżetu za pomocą zasad budżetowych. Zasady budżetowe to postulaty nauki pod adresem ustawodawstwa i praktyki, dotyczące prawidłowej organizacji i funkcjonowania gospodarki budżetowej, w celu optymalnej realizacji jej zadań. Można tu wymienić następujące zasady budżetowe: - zasadę uprzedniości, - zasadę zupełności, - zasadę jedności, - zasadę specjalizacji, - zasadę ogólności - zasadę jawności. Zasada uprzedniości postuluje uchwalenie budżetu przed okresem, w jakim ma być wykonywany. Konstytucja i prawo budżetowe nakładają obowiązek uchwalenia budżetu w końcu roku poprzedzającego okres budżetowy. W praktyce częste są naruszania tej zasady i to zarówno ze strony rządu, jak i parlamentu. Dlatego prawo budżetowe przewiduje rozwiązania w okresie przejściowym, między upływem terminu do uchwalenia budżetu a jego rzeczywistym uchwaleniem. Rozwiązaniami są: -prowizorium budżetowe, -prerogacja budżetu, -prowadzenie gospodarki budżetowej na podstawie projektu budżetu, -upoważnienie rządu do dokonywania niezbędnych wydatków. Zasada zupełności budżetu postuluje odrębne ujęcie wszystkich dochodów i wydatków. Z tym łączy się budżetowanie brutto, które polega na tym, że dochody i wydatki nie są ujęte saldem, lecz w całości. Budżetowanie brutto stosowane jest przy finansowaniu administracji publicznej realizującej podstawowe funkcje państwa. Przedsiębiorstwa publiczne nie mogą być, z kilku powodów, rozliczane z budżetem brutto. Przede wszystkim spowodowałoby to "rozdęcie" budżetu, gdyż wszystkie przychody przedsiębiorstw byłyby odprowadzane do budżetu, z którego następnie pokrywano by wydatki. Tak więc w odniesieniu do rozliczeń z budżetem są stosowane dwie metody budżetowanie brutto i netto. Wybór metody zależy od rodzaju rozliczanej działalności. Zasada jedności budżetu postuluje, by dochody i wydatki organu prawa publicznego były ujęte w jednym budżecie. Jest to jednoznaczne z zasadą, fiskalnej jedności kasowej. Jedność budżetu służy kompleksowej ocenie gospodarki budżetowej. W budżecie stosowany jest także podział na budżet bieżący i inwestycyjny tzw. kapitałowy.' Budżet bieżący finansowany jest z wpływów podatkowych, budżet inwestycyjny zaś - z zaciąganych pożyczek. Zasada jedności budżetu ma dwa aspekty - formalny i materialny. Z punktu widzenia formalnego budżet powinien być zawarty w jednej ustawie budżetowej. Natomiast z punktu widzenia materialnego wpływy budżetowe powinny tworzyć jeden fundusz, z którego dokonywane są wydatki. Zasada specjalizacji inaczej szczegółowość budżetu, postuluje by dochody i wydatki budżetowe były odpowiednio uporządkowane. Specjalizacja budżetu ma trzy aspekty ilościowy, rzeczowy i czasowy. Specjalizacja ilościowa polega na ujęciu w budżecie dochodów i wydatków w określonych kwotach. Po stronie dochodów kwotowe ujęcie stanowi wskazówkę o niezbędnej wysokości dochodów dla pokrycia wydatków. Natomiast kwoty wydatków budżetowych stanowią wielkości maksymalne. Specjalizacja rzeczowa polega na tym, że w budżecie dochody ujęte są wg źródeł, a wydatki wg przeznaczenia. Takie ujęcie dochodów ma na celu wskazanie ich znaczenie fiskalne. Stanowią one granicę, poza którą w zasadzie wydatki nie powinny być dokonywane, gdyż inaczej pojawi się deficyt budżetowy i kwestia jego sfinansowania. Specjalizacja czasowa polega na tym, że ujęte w budżecie dochody i wydatki mogą być, odpowiednio: uzyskiwane i dokonywane tylko w okresie obowiązywania ustawy budżetowej. Okresem tym jest najczęściej rok kalendarzowy lub budżetowy. Po upływie okresu budżetowego wygasa prawo do dysponowania środkami zawartymi w budżecie. Zasada ogólności postuluje, by dochody budżetowe stanowiły źródło pokrycia dla wszelkich wydatków budżetowych. Wynika z tego zakaz wiązania dochodów z określonym celem, na jaki powinny być przeznaczone. Pozwala to na usprawnienie gospodarki budżetowej, gdyż mogłoby dojść do sytuacji, w której dochody z określonego źródła przewyższałyby potrzeby wynikające z danego celu, na jaki są przeznaczone. Zasada jawności budżetu postuluje ujawnienie procedury planowania, uchwalania i wykonywania budżetu oraz samej ustawy budżetowej. Dane budżetowe są regularnie publikowane, debaty budżetowe zaś są dostępne dla publicznej wiadomości. Do przedstawionego katalogu zasad należy jeszcze dołączyć zasadę podstawową, a mianowicie zasadę równowagi budżetowej, która współcześnie może budzić wątpliwości. W ujęciu tradycyjnym, postulat równowagi budżetowej oznacza takie ukształtowanie wydatków, aby nie przekraczały one wysokości dochodów, tzn. by nie wystąpił deficyt budżetowy. Wspomniana równowaga budżetowa jest w praktyce trudna do osiągnięcia ze względu na dług publiczny i finansowanie zadań za pomocą deficytu. Deficyty budżetowe są nie tyle środkiem, ile efektem polityki gospodarczej, pojawiają się w trakcie wykonywania budżetu. Teoria budżetu cyklicznego i impasu zakładają, że w zależności od cykli gospodarczych, naturalne są zarówno deficyty, jak i nadwyżki, lecz w dłuższych okresach winny się one bilansować. Obok omówionych zasad budżetowych, należy przedstawić funkcje, jakie pełni budżet. Wśród nich wyróżnia się: -funkcje polityczne, -funkcje ekonomiczne, -funkcje prawne. Funkcje polityczne budżetu sprowadzają się do kontroli narodu poprzez parlament nad działalnością rządu. W związku z obejmowaniem przez budżet tylko części operacji finansowych państwa, od dawna reprezentowany jest pogląd, że budżet nie spełnia funkcji politycznych w tradycyjnym ich rozumieniu. Jednak np. J. Harasimowicz uważa, że szczególna polityczna rola budżetu (funkcja) polega na ujmowaniu w nim finansowania działań państwa, jako aparatu władzy i administracji, a więc tej części działalności, która powinna podlegać szczególnej kontroli społecznej. Funkcje ekonomiczne budżetu polegają na dokonywaniu za jego pośrednictwem podziału znacznej części dochodu narodowego oraz na oddziaływaniu przez budżet na kształtowanie się proporcji podziału dochodu narodowego i przebieg procesów gospodarczych. Niektórzy specjaliści twierdzą, że także funkcje ekonomiczne budżet spełnia w coraz bardziej ograniczonym zakresie, ze względu na fakt, iż tylko nieznaczna część dochodu narodowego jest rozdzielana przez budżet (przeważnie od 20 do 50%), a poza budżetem pozostają takie podstawowe kategorie ekonomiczne jak: ceny, płace, stopa kredytowa, kursy dewizowe itp. Funkcje prawne budżetu można sprowadzić do uchwalenia go w formie ustawy oraz jego prawnej mocy wiążącej, czyli dyrektywności. Wzajemne proporcje między funkcjami decydują o charakterze konkretnego budżetu. Bardzo często budżety w krajach kapitalistycznych mają stabilizacyjny bądź pobudzający charakter. Nasze budżety na lata 1990 - 1994 cechuje natomiast położenie nacisku na funkcję fiskalną. Prowadzi to do drenażu dochodów poszczególnych podmiotów i nazywa się fiskalizmem. Skutkiem zaś nadmiernego fiskalizmu może być recesja gospodarcza. 2. SYSTEM BUDŻETOWY Budżet państwa jest planem finansowym gromadzenia i wydatkowania środków pieniężnych przez państwo jako podmiot władzy. Działalność państwa, jako podmiotu władzy, polegającą, na gromadzeniu dochodów i dokonywaniu wydatków nazywamy gospodarką budżetową lub działalnością budżetową. Gospodarka budżetowa dzieli się na dwie zasadnicze części: 1. gospodarkę budżetową objętą całkowicie planem budżetowym zgodnie z zasadą zupełności, zwaną gospodarką budżetową brutto, 2. gospodarkę budżetową nie objętą w pełnych sumach dochodów i wydatków planem budżetowym, zwaną gospodarką budżetową netto. Całokształt zasad i instytucji finansowych służących prowadzeniu gospodarki budżetowej państwa tworzy system budżetowy. Jego nazwa pochodzi od instytucji budżetu państwa, tworzącego zwarte ramy organizacyjne gospodarki budżetowej. "Urządzenia składające się na system budżetowy obejmują zatem urządzenia w zakresie wydatków budżetowych oraz urządzenia organizacyjne budżetu państwa wraz z jego przybudówkami. Prawno-finansowe regulacje tych urządzeń składają się na prawo finansowe systemu budżetowego”. 3. STRUKTURA BUDŻETU Wykonywanie budżetu państwa polega na gromadzeniu dochodów oraz dokonywanie wydatków ustalonych w ustawie budżetowej w ramach zakreślonych klasyfikacją budżetową. Dysponenci środków budżetowych. Głównymi dysponentami środków budżetowych są podmioty budżetowe, których dochody i wydatki ujmuje się w ramach odrębnych części klasyfikacji budżetowej, do tego typu podmiotów należą przede wszystkim ministerstwa lub urzędy centralne zrównane z ministerstwami, aktualnie w Polsce także wojewodowie i inne jednostki, którym Minister Finansów przyznał uprawnienia dysponenta głównego. Państwowe jednostki podległe bezpośrednio dysponentom głównym realizują dochody i wydatki jako dysponenci środków budżetowych drugiego stopnia, mogą oni być jednocześnie dysponentami trzeciego stopnia, jeżeli są bezpośrednimi wykonawcami zaplanowanych zadań. Dysponenci trzeciego stopnia bezpośrednio wydatkują otrzymane środki bez prawa ich dalszego przekazywania, Klasyfikacja budżetowa Układ (budowa) planu budżetowego jest określany przez tzw. klasyfikację budżetową. Klasyfikacja budżetowa, zwana także klasyfikacją dochodów i wydatków budżetowych. jest instytucją systemu budżetowego o długich tradycjach i dużym znaczeniu. Jest to odpowiednio skonstruowany układ dochodów i wydatków budżetowych stosowany w fazie sporządzania, uchwalania i wykonywania budżetu państwa. Klasyfikacja ta jest wyrazem zasady szczegółowości i związanych z nią zasad - przejrzystości i operatywności, o obowiązującym układzie dochodów i wydatków budżetowych decydują odpowiednie organy centralne (w Polsce - Minister Finansów), w drodze regulacji prawnej. Klasyfikacji budżetowej nie ustala się przy tym na okres roczny lecz z zamiarem trwałości w dłuższym okresie, zmiany układu dochodów i wydatków utrudniają bowiem porównywanie budżetów w czasie Do podstawowych kryteriów grupowania dochodów i wydatków w ramach klasyfikacji budżetowej zalicza się kryterium podmiotowe, przedmiotowe i rodzajowe. Kryterium podmiotowe wiąże się z zasadą operatywności, gdyż wymaga grupowania dochodów i wydatków budżetu jako planu finansowego państwa według podmiotów odpowiedzialnych za wykonanie tego planu. Układ podmiotowy klasyfikacji budżetowej wynika z istniejącej w danym kraju struktury organów państwowych oraz z ich kompetencji. Zgodnie z kryterium przedmiotowym dzieli się dochody i wydatki budżetowe ujmowane w układzie podmiotowym według przedmiotu finansowania, który może być rozmaicie wyrażany. Aktualnie dąży się do tego, aby dochody i wydatki grupowane zgodnie z kryterium przedmiotowym były wyrazem zadań, jakie realizują poszczególne podmioty systemu budżetowego. Kryterium rodzajowe skłania do wyodrębnienia poszczególnych rodzajów dochodów, np. podatków i opłat występujących w systemie budżetowym danego kraju oraz rodzajów wydatków, zagregowanych w ramach podziałek (przedziałek) poprzednio wymienione go układu podmiotowego i przedmiotowego. Konstrukcja klasyfikacji budżetowej wynika z funkcji i zadań spełnianych przez budżet państwa. Biorąc pod uwagę funkcję polityczną budżetu, klasyfikacja budżetowa powinna służyć określeniu, jakie podmioty gospodarki budżetowej są odpowiedzialne za wykonanie określonych zadań i zapewnić kontrolę ich wykonania. Klasyfikacja budżetowa występuje bowiem we wszystkich fazach gospodarki budżetowej, w jej ramach budżet jest opracowywany przez rząd, rozpatrywany i uchwalany przez parlament, a następnie wykonywany przez podmioty gospodarki budżetowej i kontrolowany przez upoważnione do tego organy, a szczególnie przez parlament. Na podkreślenie zasługuje znaczenie klasyfikacji budżetowej jako instrumentu oddziaływania na działalność jednostek gospodarki budżetowej - głównie jednostek budżetowych. Uchwalone wydatki budżetowe ujęte w ramach poszczególnych podziałek klasyfikacji budżetowej stanowią bowiem swoiste limity o oznaczające górną granicę wydatków, której podmioty budżetowe nie mogą przekroczyć. Inaczej należy podchodzić do podziałek klasyfikacji budżetowej odnoszących się do dochodów. Planowane dane zawarte w ich ramach informują bowiem tylko o przewidywanych dochodach, które w trakcie wykonywania mogą być wyższe lub nawet niższe od zaplanowanych, gdyż na ogół nie są to wielkości zależne od podmiotów gospodarki budżetowej. Dochody i wydatki budżetowe nie zawsze są ujmowane w układzie pełnej klasyfikacji budżetowej. Nie ma takiej potrzeby, a nawet byłoby to niewłaściwe w etapie przedstawiania budżetu parlamentowi do uchwalenia. Roczny plan finansowy Zasada rocznego planowania budżetowego (zasada tzw. jednoroczności) zapewnia periodyczne uchwalanie przez parlament budżetu. co odgrywa istotną rolę w umocnieniu funkcji politycznej budżetu. Koniec i początek roku budżetowego nie musi pokrywać się z rokiem kalendarzowym; w niektórych państwach rok budżetowy rozpoczyna się 1 kwietnia lub 1 lipca, a kończy - odpowiednio z dniem 31 marca lub 30 czerwca roku następnego. Jest to jednak dosyć trudne do pogodzenia z równoważeniem w tych okresach dochodów i wydatków budżetowych. Wynika to nie tylko z cykliczności rozwoju gospodarczego. przyczyniającej się do pojawiania się w niektórych latach nadwyżek, a w innych deficytów budżetowych. lecz także z obejmowania finansowaniem budżetowym zadań realizowanych w okresach kilkuletnich, jak zadania inwestycyjne (roboty publiczne). W związku z tym podejmowane są w niektórych krajach próby przejścia do kilkuletnich okresów planowania budżetowego. Z jednorocznością okresu budżetowego wiążą się również pewne trudności związane z uchwalaniem budżetu przez parlament przed rozpoczęciem nowego roku budżetowego. Wzrost znaczenia funkcji ekonomicznej i socjalnej budżetu doprowadza do takiego rozbudowania jego treści, że coroczne opracowywanie i rozpatrywanie budżetu przez parlament znacznie wydłuża okres jego przygotowania i uchwalania. Właściwe zaprojektowanie dochodów i wydatków budżetowych wymaga przystąpienia do tej pracy w poszczególnych resortach rządowych i podporządkowanych im jednostkach organizacyjnych na kilka miesięcy (w praktyce: od 4 do 6 miesięcy) przed początkiem nowego roku budżetowego. Uniemożliwia to opieranie się w planowaniu budżetowym na wykonaniu budżetu w roku poprzedzającym rok planowany, a jeśli brałoby się przy tym pod uwagę przewidywane wykonanie budżetu w roku poprzedzającym rok planowany, należałoby je najpierw opracować co zwiększałoby i tak dużą pracochłonność planowania budżetowego. Wszystko to ogranicza, w mniejszej lub większej mierze, realność uchwalanego przez parlament budżetu, doprowadzając do szybkiej dezaktualizacji obejmowanych budżetem wielkości (już w uchwalanym przez parlament budżecie mogą one być częściowo zdezaktualizowane). Przyczynia się to do zwielokrotnienia zmian wprowadzanych do budżetów po ich uchwaleniu lub do uchwalania budżetów dodatkowych w trakcie roku budżetowego. Zasada roczności planowania budżetowego nie staje na przeszkodzie podziałowi okresu planowego na okresy krótsze, najczęściej kwartalne. Odgrywa to dużą rolę w planowaniu budżetowym. Terminy, w jakich wpływają dochody budżetowe, nie pokrywają się z reguły z terminami ponoszonych wydatków, nieuniknione jest więc pojawianie się w okresach krótszych od roku nadwyżek i niedoborów, które powinny się wyrównywać z końcem roku. Jeśliby trudności z równoważeniem dochodów i wydatków budżetowych powodowały pojawianie się w okresach kwartalnych nadmiernych nadwyżek lub, tym bardziej, niedoborów, zapowiadałoby to prawdopodobieństwo braku zrównoważenia budżetu z końcem roku. 4. POJĘCIE I CECHY BUDŻETÓW SAMORZĄDOWYCH Samorząd terytorialny wprowadzono w Polsce jako model organizacyjnoustrojowy funkcjonowania jednostek lokalnych od 27 maja 1990 r., na mocy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o zmianie konstytucji RP (Dz. U. nr 16, poz. 94). Istotą samorządu terytorialnego jest przyznanie jednostkom lokalnym określonej niezależności od państwa, reprezentowanego przez władzę centralną. Atrybutami tej niezależności są przede wszystkim: - osobowość prawna, - możliwość wyłaniania przez społeczności lokalne w demokratycznych wyborach własnej reprezentacji (władzy lokalnej), - prawo samorządu do własnego majątku, - własne kompetencje samorządu oraz względnie niezależna gospodarka finansowa, którą można nazwać finansami lokalnymi. Finanse lokalne - to publiczne zasoby pieniężne samorządu terytorialnego, operacje tymi zasobami oraz normy prawne je regulujące. Istotą finansów samorządu terytorialnego jest ich odrębność od finansów państwa. Jest ona jednak zawsze względna, gdyż finanse lokalne w żadnym współczesnym kraju nie mogą być w pełni autonomiczne. Wyodrębnienie lokalnej gospodarki budżetowej należy wiązać przede wszystkim z przesłankami ustrojowymi, jest to bowiem zjawisko historyczne. Pierwsze budżety lokalne zostały opracowane we Francji w XVII w. jako zestawienia dochodów i wydatków komun. Następnie stosunkowo szybko stały się przykładem dla innych państw europejskich i współcześnie występują powszechnie. Wyodrębnienie lokalnej gospodarki budżetowej państwa podyktowane jest szeregiem przesłanek. Wśród nich należy wymienić: - utrudnione centralne kierowanie i zarządzanie małymi i licznymi jednostkami organizacyjnymi, rozproszonymi na obszarze całego państwa; - wzmocnienie odpowiedzialności lokalnych organów władzy państwowej za powierzane im zadania; - zamiar pobudzenia inicjatyw społeczności lokalnej w kierunku pełniejszego zaspokojenia potrzeb lokalnych. Budżet w gospodarce finansowej gminy pełni bardzo ważną rolę. Budżet gminy to plan działalności finansowej gminy, uchwalony na okres roku kalendarzowego. W świetle obowiązujących, przepisów budżet gminy zbudowany jest w oparciu o zasadę jedności formalnej budżetu. Oznacza to, że jest on zawarty w jednym dokumencie. Wewnętrznie budżet gminy zawiera dwa odrębne elementy: budżet własny gminy i plan finansowy zadań zleconych gminie. Ogólne zasady i tryb gromadzenia środków pieniężnych oraz przeznaczenie tych środków na finansowanie zadań wynikających z funkcji państwa i gmin regulowała ustawa z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe (tekst jednolity: Dz. U. nr 72, poz. 344 z 1993 r.) obecnie zaś ustawa Finanse publiczne z dnia 26 listopada 1998 roku (Dz. U. nr 155 poz. 1014). Dowodzi to istnienia zasady jedności finansów publicznych w sferze budżetowej. Ponadto, wspomniana ustawa ustala formy organizacyjno-prawne jednostek wykonujących zadania objęte budżetem państwa i budżetami samorządowymi. Definiując pojęcie budżetu gminy, należy powiedzieć, że funkcjonuje on według zasad budżetowych budżetu centralnego. Należy również wskazać na powiązania między budżetem państwa a budżetami gmin. Przejawiają się one w : -rozbudowanym mechanizmie zasilania budżetów gmin, zwłaszcza stosowania subwencji ogólnej z budżetu państwa, -tworzeniu rezerw celowych na szczeblu budżetu państwa na uzupełnienie subwencji ogólnych dla gmin i dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej zlecane gminom. UWAGA! W związku z tymczasowością rozwiązań prawnych w odniesieniu do finansów pozostałych stopni samorządu terytorialnego w naszym kraju, niniejsze opracowanie nie podejmuje zagadnień z nimi związanych. (patrz: Ustawa z dnia 26 listopada 1998 O dochodach jednostek samorządowych w latach 1999-2000) 5. POJĘCIE I ŹRÓDŁA DOCHODÓW BUDŻETOWYCH Dochody budżetowe są częścią dochodów publicznych gromadzonych w budżecie. Pochodzą one przede wszystkim z danin publicznych (podatków i opłat) pobieranych w sposób przymusowy i bezzwrotny. Ponadto dochody budżetowe napływają z działalności gospodarczej państwa oraz z jego majątku. Państwo korzysta także z dochodów zwrotnych, zaciągając dług publiczny (pożyczki wewnętrzne lub kredyty zagraniczne). Struktura dochodów budżetowych w danym państwie zależy od jego ustroju polityczno-gospodarczego. Źródłem pokrycia dochodów budżetowych danego państwa jest część dochodu narodowego. W formacjach społecznych opartych na prywatnej własności środków produkcji państwo w niewielkim zakresie prowadzi działalność produkcyjną i w konsekwencji tylko nieznaczna część dochodu narodowego może znajdować się bezpośrednio w dyspozycji państwa. Państwo zmuszone jest zatem sięgać do tych dochodów w ramach wtórnego podziału dochodu narodowego. W tym celu stosuje się opodatkowanie bezpośrednie i pośrednie. Instrumenty gromadzenia dochodów publicznych Dochodami publicznymi są wpływy budżetowe z poszczególnych źródeł. Podstawowym źródłem dochodów budżetowych jest dochód narodowy. Uzupełniające znaczenie mają wpływy z majątku narodowego. Dochody publiczne, których źródłem jest zarówno dochód narodowy, jak i majątek, są pobierane w różnych formach, a mianowicie: -podatków, -opłat, -dochodów z publicznej działalności zarobkowej, -pożyczek publicznych, -dochodów z emisji pieniądza. Wśród wymienionych dochodów publicznych zasadnicze znaczenie mają podatki. Pojęciem podatku należy objąć świadczenia pieniężne nakładane jednostronnie na podatników przez państwo na podstawie przepisów prawa. Podatek ma charakter ogólny, przymusowy, bezzwrotny, nieodpłatny, pieniężny. Opłaty stanowią skromniejsze od podatków źródło dochodów budżetowych. Można rozróżnić trzy rodzaje opłat: - będące podatkami, - będące cenami, - opłaty administracyjne. W pierwszym przypadku opłaty nie maja charakteru ekwiwalentnego, np. opłata klimatyczna, opłata targowa. Od podatków różni je nazwa oraz to, że stanowią dochody budżetów Iokalnych. W drugim przypadku opłaty są, pobierane w zamian za świadczenia wzajemne i w pełni ekwiwalentne. Tego rodzaju opłaty są cenami świadczonych usług, np. opłata za gaz, wodę. Trzeci przypadek dotyczy opłat pobieranych z tytułu czynności urzędowych. Uzyskiwanie przez Państwo dochodów z działalności zarobkowej ma miejsce wówczas, gdy oferowane są na rynku dobra i usługi przedsiębiorstw publicznych, jak np. komunikacyjnych, zaopatrzeniowych, banków i kas oszczędnościowych. Dochody mogą także pochodzić z udziałów w działalności zarobkowej innych podmiotów, dzierżawy gruntów itp. Wpływy z takiej działalności zarobkowej stanowią dochody budżetów gmin. Składki z tytułu ubezpieczenia społecznego są zbliżone do podatków wtedy, kiedy są opłacane obowiązkowo. Na pokrewieństwo składek z tytułu ubezpieczenia społecznego z podatkami wskazuje relacja między nimi a otrzymywanymi świadczeniami. Czasem, jako formę dochodu publicznego zbliżoną do opłat wymienia się składki na rzecz organizacji, do których przynależność pewnych grup zawodowych jest obowiązkowa. Dotyczy to adwokatów, lekarzy, rzemieślników, itp. Nie można ich jednak zaliczać do dochodów parapodatkowych, gdyż organizacje pobierające takie składki członkowskie nie mogą stosować przymusu wobec nie płacących członków. Pożyczki publiczne stanowią kolejną formę dochodów publicznych. Mogą one być zaciągane w sposób przymusowy lub dobrowolny zarówno w kraju jak i za granicą. Pożyczki tworzą pewną iluzje zwiększenia dochodów. Iluzja ta jest jednak doraźna, gdyż wraz ze zbliżaniem się terminu spłaty pożyczek oraz odsetek niezbędne jest najczęściej podwyższanie podatków. Państwo może uzyskiwać również dochody z emisji pieniądza. Dochodem jest różnica między kosztami emisji monet a ich nominalną wartością. Pod pojęciem systemu dochodów budżetowych należy rozumieć ogół wpływów do budżetu państwa, gmin, powiatów i samorządów wojewódzkich, klasyfikowanych wg kryteriów: ekonomicznego, prawnego oraz organizacyjnego. Według kryterium prawnego dochody budżetowe można podzielić na: 1. bezzwrotne i zwrotne, 2. odpłatne i nieodpłatne, 3. przymusowe i dobrowolne, 4. zasadnicze i uboczne. 6. PODATEK – DEFINICJA, CECHY, KLASYFIKACJA. ZASADY PODATKOWE, FUNKCJE PODATKÓW. Podatek jest świadczeniem pieniężnym na rzecz państwa o charakterze przymusowym, powszechnym, bezzwrotnym i nieodpłatnym, pobieranym na podstawie przepisów prawnych określających warunki, wysokość oraz terminy płatności tych świadczeń. Cechy podatku: Pieniężny charakter świadczeń podatkowych wiąże się z jego wymiarem i poborem w jednostkach pieniężnych danego kraju. Przymusowy (obowiązkowy) charakter świadczeń podatkowych wynika z władczych uprawnień państwa do wszystkich, którzy mieszkają na terytorium państwa. Przymus podatkowy jest przymusem prawnym opartym na aktach prawnych pochodzących od władzy państwowej. Wyraża się w tym, iż podatek ustanowiony przez państwo należy zapłacić w określonej wysokości i wyznaczonym terminie. Bezzwrotny charakter świadczeń podatkowych polega na definitywnym przekazaniu środków pieniężnych przez podmiot zobowiązany na rzecz budżetu państwa. Cecha ta pozwala odróżnić świadczenia podatkowe od innych rodzajów dochodów budżetowych, które mają charakter pieniężny, przymusowy, lecz podlegają zwrotowi. Nieodpłatność podatków oznacza, iż nie są one związane z żadnym wzajemnym świadczeniem ze strony państwa i jego budżetu. Często używa się pojęcia tzw. odpłatności ogólnej, która jednak nie pozostaje w związku z przedstawioną cecha podatku. Oznacza ona finansowanie przez budżet państwa tworzenie i funkcjonowanie urządzeń infrastrukturalnych lub kulturalnych. Powszechność podatku polega na tym, że jest to świadczenie nakładane na podmioty wyznaczone ze względu na określone cechy i zobowiązane do płacenia świadczeń według powtarzanych reguł ustalających rozmiary świadczenia, czas i sposób zapłaty. Funkcje podatku Definiując pojęcie podatku należy powiedzieć o funkcjach podatku, które utożsamiane z rola podatku, określają miejsce, jakie zajmuje on w gospodarce. W literaturze polskiej wymienia się cztery funkcje podatku: - fiskalną, - regulacyjną, - stymulacyjną - informacyjną, Zasadnicze znaczenie ma funkcja fiskalna, a więc nakładanie takich podatków, które najwydatniej zasila budżet. Podatek bowiem musi służyć pokryciu obciążeń publicznych. Jest również narzędziem regulowania podziału dochodów i majątków w warunkach gospodarki rynkowej. Funkcja regulacyjna podatku polega na kształtowaniu dochodu i majątku, będących w dyspozycji podatników. Za pośrednictwem podatków, przez redystrybucję środków finansowych w odpowiednich proporcjach miedzy podmiotami gospodarczymi a budżetem następuje korekta dochodów. Funkcja stymulacyjna podatku zaś polega na kształtowaniu określonych reakcji podatników - ich zachowań i działań oraz procesów społeczno-gospodarczych. Oznacza to wykorzystanie instrumentów podatkowych w celu wywarcia wpływu na warunki działania jednostek oraz na kierunki i tempo ich rozwoju. Funkcja informacyjna polega na tym, że realizacja wpływów podatkowych ogółem lub z określonego podatku dostarcza informacji o prawidłowościach lub nieprawidłowościach w przebiegu procesów gospodarczych.2 Z tak określonego zakresu funkcji podatkowych wyraźnie wynikają cele realizowane przez podatki. Do nich należy zaliczyć: -cel fiskalny, -cele gospodarcze, -cele społeczne. Cel fiskalny powinien być głównym celem podatku. W systemie podatkowym powinny przede wszystkim występować podatki wydajne fiskalnie, które zapewniałyby budżetowi jak największe dochody przy minimalnych kosztach ich poboru, bez powodowania ubocznych skutków ujemnych w sferze gospodarczej i społecznej. Posługiwanie się podatkami do celów gospodarczych, społecznych czy politycznych, powoduje osłabienie fiskalnej wydajności podatku. Cele społeczne i gospodarcze można więc realizować za pomocą polityki kredytowej, polityki w zakresie wydatków publicznych. Dochodów podatkowych jako źródła zasilania budżetu niczym nie można zastąpić. Stąd też celem podstawowym podatku jest cel fiskalny. Klasyfikacja Różnorodność podatków oraz znaczne zróżnicowanie form wymiaru i poboru podatków powodują konieczność ich klasyfikacji. Klasyfikacje przeprowadza się według różnych kryteriów. I tak, w klasycznej nauce finansów publicznych posługiwano się podziałem podatków na osobiste (osobowe) i rzeczowe. Podatek osobisty charakteryzuje się tym, iż na pierwszym planie znajduje się osoba płatnika. Klasycznym przykładem tego podatku jest podatek dochodowy, a w dużej mierze również podatek majątkowy. Podatek rzeczowy cechuje to, że uwaga ustawodawcy koncentruje się na przedmiocie opodatkowania (rzeczy). Klasycznym przykładem podatku rzeczowego jest podatek rolny, podatek od towarów i usług oraz inne podatki przychodowe. Do najczęściej stosowanych w nauce o podatkach należą następujące klasyfikacje: -według kryterium przedmiotu opodatkowania - na podatki przychodowe, dochodowe, majątkowe i od wydatków, -według kryterium stosunku przedmiotu opodatkowania do źródła podatku na podatki bezpośrednie i pośrednie, -według kryterium podziału dochodów podatkowych pomiędzy państwo a samorząd - na podatki państwowe i samorządowe. Podatek przychodowy należy do najstarszych konstrukcji podatkowych. Jego zadaniem jest opodatkowanie przychodu, czyli realnej wartości, która stanowi samodzielne Źródło korzyści. Przychód podatkowy jest dochodem brutto tzn. bez potrącenia kosztów jego uzyskania. W podatku przychodowym znajdują zastosowanie stawki stałe. Przychód podatkowy może pochodzić ze sprzedaży towarów i usług, z czynszów, z kapitału, z nieruchomości. Dlatego tez najczęściej stosuje się równocześnie kilka konstrukcji opodatkowania przychodu. Podatek dochodowy ma charakter osobisty. W jego zakresie brany jest pod uwagę całokształt okoliczności związanych z osobą, podatnika. Przedmiotem podatku jest dochód jako nadwyżka przychodów nad kosztami ich uzyskania. Podatki dochodowe są niejednorodną grupą podatków obejmującą ludność (podatek dochodowy od osób fizycznych) i organizmy gospodarcze (podatek dochodowy od osób prawnych). Znajduje to odbicie w zróżnicowanych rozwiązaniach i konstrukcjach podatkowych. Podatek majątkowy ma na celu opodatkowanie posiadanego majątku albo jego przyrostu spowodowanego nadzwyczajnymi okolicznościami. Może też obciążać zbycie majątku. Podatek od posiadania majątku może mieć charakter nominalny lub realny, zależnie od tego, czy dla zapłacenia podatku trzeba naruszyć substancję majątkową, czy też taka potrzeba nie zachodzi. Podatki majątkowe spełniają, pewną uzupełniającą rolę w stosunku do podatku dochodowego. Wśród tych obciążeń znajdują się podatki pobierane od posiadania nieruchomości oraz podatek od spadków i darowizn. Mianem podatków konsumpcyjnych określa się obciążenia finansowe zawarte w cenach artykułów i dóbr materialnych podlegających powszechnej konsumpcji. Ich charakter można określić jako podatki obrotowe, których ciężar ponosi konsument. Szczególnymi są specjalne podatki konsumpcyjne jak: akcyza, podatek od gier i opłaty monopolowe. Kryterium podziału podatków na bezpośrednie i pośrednie jest przerzucalność podatków. Przerzucanie podatków polega na tym, że opodatkowany tylko formalnie jest podatnikiem, gdyż w rzeczywistości ma możliwość legalnego przesunięcia ciężaru podatkowego na inne osoby. Podatkami bezpośrednimi są: podatki przychodowe, dochodowe oraz podatki majątkowe; podatkami pośrednimi są: podatki od obrotu majątkiem i od wydatków. Podstawą klasyfikacji podatków na państwowe, samorządowe i wspólne jest fakt zasilania podatkami budżetu państwa i budżetów gmin. W polskim systemie podatkowym państwowymi podatkami są: podatek od towarów i usług, akcyzowy, od gier, od wzrostu wynagrodzeń, dywidenda. Do podatków samorządowych należą między innymi: - podatek rolny, - podatek leśny, - podatek od nieruchomości, - podatek od spadków i darowizn. Do podatków należących do tak zwanych źródeł podzielonych należą: -podatek dochodowy od osób fizycznych, -podatek dochodowy od osób prawnych. 7. FINANSE JEDNOSTEK DZIAŁAJĄCYCH W SFERZE BUDŻETOWEJ Jednostki budżetowe W sferze występowania gospodarki jednostek państwowej podstawową organizacyjnych gospodarki formą organizacyjno-prawną budżetowej są „jednostki budżetowe” oraz „zakłady budżetowe”, dokonujące wpłat do budżetu i wykorzystujące środki budżetowe na realizację zadań podlegających finansowaniu lub dofinansowaniu z budżetu państwa. Jako jednostki gospodarki budżetowej można rozpatrywać również te przedsiębiorstwa państwowe które finansują swe zadania ze środków budżetowych /nie musi się to odnosić do całej działalności przedsiębiorstw, a jedynie do niektórych zadań, nie znajdujących pokrycia finansowego w dochodach tych przedsiębiorstw/. W formie jednostek budżetowych prowadzone są organy administracji państwowej i w większości podporządkowane im organizacyjnie jednostki, prowadzące nieodpłatnie działalność usługową w sferze administracji państwowej, wymiaru sprawiedliwości i obrony narodowej lub także działalność usługową w sferze zaspokojenia potrzeb bytowych i socjalno-kulturalnych ludności o charakterze użyteczności publicznej, Organy administracji państwowej są prowadzone w formie jednostek budżetowych - podobnie do podporządkowanych im organizacyjnie jednostek prowadzących nieodpłatnie działalność usługową - ponieważ zawsze ponoszą wydatki na wynagrodzenia za pracę i zakupy materiałów związanych z prowadzoną przez nie działalnością administracyjną, Wydatki jednostek budżetowych są w obu tych przypadkach w całości wydatkami budżetowymi, a uzyskiwane ewentualnie przez nie dochody stanowią w całości dochody budżetowe. Zakłady budżetowe, finansujące wydatki (koszty) swej działalności z uzyskiwanych dochodów (przychodów) bez pośrednictwa budżetu państwa - stanowią alternatywną wobec jednostek budżetowych formę występowania jednostek gospodarki budżetowej. W formie zakładów budżetowych są prowadzone jednostki podporządkowane organizacyjnie organom administracji państwowej, prowadzące odpłatnie działalność usługową o charakterze użyteczności publicznej w sferze zaspokojenia potrzeb bytowych i socjalnokulturalnych ludności. Nie musi to być odpłatność wystarczająca - mimo jej zrelacjonowania do kosztów prowadzonej przez poszczególne zakłady działalności - na pełne pokrycie kosztów działalności (i to nie licząc w tych kosztach wydatków inwestycyjnych zakładów budżetowych, które są finansowane w całości z budżetu, analogicznie do wydatków na inwestycje jednostek budżetowych). Z budżetu są w związku z tym wypłacane dotacje dla zakładów, których dochody (przychody) nie wystarczają na pokrycie ponoszonych przez nie wydatków (kosztów); z drugiej zaś strony do budżetu są odprowadzane ewentualne nadwyżki dochodów (przychodów) nad wydatkami (kosztami) zakładów budżetowych - jeżeli te dochody są wyższe od wydatków, co zresztą dość rzadko występuje (przynajmniej, gdy zakłady te ograniczają się do działalności o charakterze użyteczności publicznej). Gospodarkę finansową jednostek i zakładów budżetowych opiera się czasem na specjalnych zasadach, dostosowanych do przedmiotu i charakteru ich działalności, które umożliwiają ponoszenie nie których wydatków (zwłaszcza inwestycyjnych) tych jednostek z funduszów tworzonych w tym celu w ramach gospodarki finansowej poszczególnych jednostek. Fundusze te są w każdym razie ściśle powiązane z budżetowym finansowaniem działalności poszczególnych jednostek. We wszystkich jednostkach budżetowych jest ponadto możliwe finansowe lub organizacyjne wyodrębnienie wydatków i dochodów związanych z niektórymi rodzajami działalności prowadzonej ubocznie przez te jednostki odpłatnie, obok prowadzonej przez nie nieodpłatnie działalności podstawowej. Odnosi się to do działalności o charakterze użyteczności publicznej, służącej zaspokojeniu określonych potrzeb społeczności korzystających z usług poszczególnych jednostek budżetowych, a więc przy ścisłej funkcjonalnej zależności tej działalności od działalności podstawowej poszczególnych jednostek (mogą to być stołówki dla pracowników zatrudnionych w jednostkach budżetowych, warsztaty szkolne w szkołach zawodowych itp.). Środki specjalne Przy wyłącznie finansowym wyodrębnieniu działalności prowadzonej przez jednostki budżetowe odpłatnie, łączy się odnośne dochody i wydatki tych jednostek w formie tzw. środków specjalnych, natomiast przy organizacyjnym i finansowym wyodrębnieniu działalności prowadzonej odpłatnie przez jednostki budżetowe tworzy się ich tzw. gospodarstwa pomocnicze. W obu tych przypadkach występuje finansowanie całości lub znacznej części wydatków (kosztów) działalności prowadzonej ubocznie przez jednostki budżetowe z dochodów (przychodów) związanych z tą działalnością. O ile więc dochody i wydatki związane z działalnością podstawową jednostek budżetowych wchodzą w całości do dochodów i wydatków budżetowych, to dochody związane z działalnością prowadzoną przez nie w formie środków specjalnych lub gospodarstw pomocniczych są bezpośrednio wykorzystywane na pokrycie ponoszonych wydatków tej działalności, która w wyjątkowych przypadkach może być dofinansowana z budżetu w wysokości różnicy między wydatkami a dochodami, W przypadku odwrotnym, tzn. gdy dochody są wyższe od wydatków związanych z działalnością prowadzoną w formie środków specjalnych lub gospodarstw pomocniczych, różnica między dochodami a wydatkami poszczególnych jednostek podlega w całości lub w części wpłacie do budżetu. Cechą charakterystyczną środków specjalnych jest jednokanałowość ich powiązań z budżetem z tytułu niewystarczalności lub, rzadziej, nadwyżki uzyskiwanych dochodów (przychodów), dokonywanych przy pośrednictwie „macierzystej" jednostki budżetowej. Natomiast cechą charakterystyczną gospodarstw pomocniczych jest wielokanałowość ich powiązań z budżetem, tzn. przy równoczesnym występowaniu dotacji z budżetu z tytułu niewystarczalności dochodów (przychodów) oraz wpłat do budżetu z tytułu nadwyżki dochodów (przychodów) poszczególnych gospodarstw; w niektórych przypadkach może nawet znajdować zastosowanie podatkowa forma tych wpłat. Ta swoistość powiązań gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych z budżetem państwa wiąże się z wyposażeniem tych gospodarstw, podobnie do przedsiębiorstw państwowych, w fundusze własne, z tą jednak różnicą, że fundusze gospodarstw pomocniczych nie mogą być tak wyraźnie wyodrębnione z budżetu państwa - ze względu na charakter i zasięg prowadzonej przez te gospodarstwa działalności - jak fundusze przedsiębiorstw podporządkowanych regułom „gry rynkowej". Z pewnym uproszczeniem można uznać powyższe zasady finansowania działalności prowadzonej w formie środków specjalnych za zbliżone do zasad finansowania działalności zakładów budżetowych, a zasady finansowania działalności działalności gospodarstw przedsiębiorstw pomocniczych państwowych (chociaż - do nie zasad tyle finansowania przedsiębiorstw skomercjalizowanych, co przedsiębiorstw użyteczności publicznej). Zasady finansowania gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych są oczywiście bardziej uproszczone niż zasady finansowania przedsiębiorstw ze względu na ograniczone rozmiary działalności prowadzonej w ramach poszczególnych gospodarstw i z możliwym zarazem zróżnicowaniem tych zasad w zależności od przedmiotu i rodzaju prowadzonej przez nie działalności. Fundusze celowe Pomimo generalnej zasady jedności budżetu państwa, nakazującej gromadzić całość dochodów i wydatków skarbu państwa w ramach jednego planu finansowego, w jednej centralnej puli środków - w praktyce istnieją od niej odstępstwa. Zobrazowaniem tego jest dopuszczenie w polskim prawie budżetowym istnienia wydzielonych funduszy celowych /pozabudżetowych/, w których gromadzone są z niektórych tytułów środki mające od początku jednoznaczne przeznaczenie. Źródłem zasilania funduszy celowych są dochody typu budżetowego, takie jak: podatki i opłaty publiczne oraz przychody ze sprzedaży (częściej usług aniżeli dóbr). Ponadto w przepisach prawnych regulujących sprawy dochodów omawianych funduszów bardzo często przewiduje się możliwość ich zasilania dobrowolnymi wpłatami ludności i jednostek prowadzących działalność zarobkową. Fundusze celowe są tworzone dla finansowania takich zadań należących do organów publicznych (państwowych oraz samorządowych), które mogłyby być finansowane z budżetu, lecz z pewnych względów uznano, że dla ich realizacji należy stworzyć możliwości finansowania funduszowego. Zadania te mogą być związane z działalnością usługową lub z wytwarzaniem dóbr, przy czym najczęściej dotyczą one działalności infrastrukturalnej o charakterze technicznym lub społecznym. Z funduszów celowych finansowana jest działalność bieżąca lub inwestycyjna, najbardziej odpowiadają one jednak specyfice działalności inwestycyjnej. Fundusze celowe charakteryzuje celowe przeznaczenie gromadzonych w nich dochodów. Oznacza to, że w przepisach prawnych stanowiących o utworzeniu danego funduszu wskazuje się zadanie lub zespół zadań, na realizację których może być on wykorzystywany, Różni to gospodarkę funduszową od gospodarki budżetowej, z którą związana jest zasada jedności materialnej. Prawne ustalenie dochodów powiązanych z określonymi celami stwarza granice działalności prowadzonej przez dysponenta funduszu, przy czym zakres zadań powinien być uzależniony od wysokości zgromadzonych dochodów. Mechanizm ten może pobudzać organy dysponujące funduszami celowymi do maksymalizowania dochodów lub częściej do oszczędnego ich wykorzystywania. Powiązanie określonych dochodów z ustalonym celem stwarza możliwości zagwarantowania stałych dochodów na jego realizację, co nie jest możliwe w budżecie, zarówno ze względu na respektowanie zasady jedności materialnej, jak i zasady jednoroczności. Powiązanie dochodów z wydatkami ułatwia ponadto uzyskanie dobrowolnych wpłat od jednostek gospodarczych i ludności, szczególnie w sytuacji, gdy służą one ważnym - w opinii społeczeństwa - celom publicznym (np. ochrona zdrowia, oświata, kultura, ochrona środowiska). Gospodarka funduszowa jest uznawana często jako bardziej elastyczna od budżetowej. Wiąże się to z możliwością wykorzystywania w latach następnych środków funduszu nie wydanych w roku ich nagromadzenia - aż do chwili likwidacji funduszu. Jest to szczególnie ważne w prowadzeniu działalności inwestycyjnej, której proces nie zawsze kończy się w ciągu jednego roku. Toteż najchętniej odstępuje się w tym zakresie od finansowania budżetowego i preferuje finansowanie funduszowe. Elastyczność gospodarki funduszowej przejawia się także i w tym, że na ogół bez większych przeszkód prawnych można zmieniać plany funduszów, szczególnie w przypadku uzyskania dodatkowych dochodów, co nie jest łatwe w odniesieniu do planów budżetowych, których zmiany obwarowane są rygorystycznymi przepisami prawnymi. Finansowanie inwestycji jednostek działających w sferze budżetowej Można dokonać klasyfikacji inwestycji finansowanych z funduszów publicznych, wyróżniając wśród nich: inwestycje infrastrukturalne, inwestycje strukturalne, inwestycje produkcyjne. Inwestycje infrastrukturalne są to takie inwestycje, w wyniku których powstają urządzenia i obiekty infrastruktury techniczno-produkcyjnej i infrastruktury społecznej. Infrastruktura techniczno-produkcyjna obejmuje między innymi sieć dróg, porty morskie i lotnicze, łączność i telekomunikację, energetykę, obiekty i urządzenia gospodarki wodno-ściekowej, Infrastruktura społeczna obejmuje sieć szkół oraz urządzeń i obiektów oświatowych. sieć szpitali oraz urządzeń i obiektów opieki zdrowotnej, sieć urządzeń i obiektów upowszechniania kultury, sieć urządzeń i obiektów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego itp. Inwestycje strukturalne są to takie inwestycje, w wyniku których następuje przebudowa struktury gospodarki kraju, czyli tzw. restrukturyzacja. Za pomocą inwestycji strukturalnych pragnie się dokonać modernizacji gospodarki po to. aby nowy aparat wytwórczy umożliwił zwiększanie wydajności pracy i podniesienie efektywności gospodarowania, zapewniając tym samym długookresową tendencję wzrostu produktu krajowego brutto. Inwestycje produkcyjne oznaczają tworzenie nowych obiektów i urządzeń gospodarczych - głównie w sektorze przedsiębiorstw zarobkowych. Finansowanie inwestycji infrastrukturalnych z funduszów publicznych (budżetu państwowego i budżetów samorządowych ) uznaje się za właściwe i uzasadnione. Natomiast finansowanie inwestycji strukturalnych z funduszów publicznych jest już dyskusyjne, a restrukturyzację dokonywaną metodą bezzwrotnego finansowania inwestycji bezpośrednich dosyć powszechnie uważa się za nieefektywną. Zdecydowanie negatywnie trzeba ocenić finansowanie z funduszów publicznych inwestycji produkcyjnych. Jednakże niezależnie od przedstawionych tutaj argumentów zarówno w budżetach państwowych, jak i budżetach lokalnych wszystkich państw współczesnych znajdują się wydatki na cele finansowania rozwoju społecznogospodarczego. Wydatki te przeznaczane są głównie na cele finansowania inwestycji infrastrukturalnych, chociaż w niewielkich przynajmniej rozmiarach występują także wydatki na cele finansowania inwestycji strukturalnych i inwestycji produkcyjnych. 8. SKARB PAŃSTWA Skarb Państwa - zarys historyczny Instytucja Skarbu Państwa ma długą historię i ściśle łączy się z pojęciem i formami własności publicznej bowiem właśnie w ślad za powstaniem własności publicznej powołano instytucję Skarbu Państwa. Historycznie - powstanie Skarbu Państwa wywodzi się z oddzielenia majątku publicznego od majątku panującego. Pierwsze zjawisko o takim charakterze miało miejsce w starożytnym Rzymie. Tam możemy znaleźć najszerzej rozwinięte instytucje skarbowe i prawno - finansowe. Jednak zalążek przyszłej własności publicznej datuje się już w starożytności, wraz z rozwojem pierwszych tworów państwa niewolniczego. Osiedlenie się plemion koczowniczych, zapoczątkowanie przez nie gospodarki rolnej doprowadziło do zorganizowania wspólnot rodowych i terytorialnych, a ich rozwój wykształcił organizacje państwowe, co zbiegło się z powstaniem własności prywatnej i monarszej. Najwcześniej miało to miejsce w Egipcie, gdzie, biorąc pod uwagę zasięg działalności monarszej i jej przeznaczenie, można przyjąć własność panującego za własność publiczną. Bliższym nam przykładem jest gospodarka grecka w okresie drugiej połowy VI wieku, w której na skutek rozkwitu handlu morskiego i wzrostu potęgi Aten, rozszerzył się zasięg działalności gospodarczej państwa. Powstały skarbce na rzecz których wpływały opłaty od państw sprzymierzonych, czynsze dzierżawne i podatki. Pokrywano z nich wydatki na płace urzędników, datki, wydatki na uroczystości kultowe, cele wojskowe i budowle publiczne. Gospodarka finansowa państwa zaczęła przybierać formę wyodrębnionego skarbu. W Polsce instytucja Skarbu Państwa powstała stosunkowo wcześnie. Już na początku XVI wieku nastąpiło wydzielenie z dochodów panującego pewnych dochodów publicznych, zaś w 1563 r. utworzono stały Skarb Publiczny, przyznając mu część dochodów królewskich z dóbr ziemskich, górniczych i ceł1. Przybliżenie pojęcia Skarbu Państwa W trakcie rozważań o Skarbie Państwa nasuwa się niewątpliwie pytanie - czy Skarb Państwa jest typową instytucją finansową? Spróbujmy zatem określić czym jest instytucja finansowa w ścisłym tego słowa znaczeniu. Jak podają B. Pietrzak i Z. Polański w książce System finansowy w Polsce lata 90-te: „Za instytucje finansowe uważa się podmioty ekonomiczne, które charakteryzują się tym, że: głównym przedmiotem ich działalności (a tym samym ich podstawowym źródłem dochodów) jest utrzymywanie instrumentów finansowych i dokonywanie nimi transakcji finansowych, w efekcie instrumenty finansowe są zazwyczaj dominującym składnikiem ich majątku (aktywów)”. Odpowiedź na postawione wcześniej pytanie brzmi więc: „nie”. W związku z powyższym nie można bowiem uznać Skarbu Państwa za typową instytucję finansową, chociaż jest on potocznie traktowany jako właśnie taka instytucja (budżet państwa nie jest również instytucją finansową w przedstawionym znaczeniu). Główną funkcją Skarbu Państwa nie jest bowiem ani obrót instrumentami finansowymi, ani ich utrzymywanie w celu uzyskania dochodów. Skarb Państwa (budżet również) określa się zatem jako jednostkę wspomagającą funkcjonowanie instytucji finansowych oraz rynków finansowych 2. W rozważaniach dotyczących Skarbu Państwa może również pojawić się następująca kwestia: czy pojęcia Skarbu Państwa i budżetu państwa oznaczają to samo, ponieważ w praktyce (i w potocznym znaczeniu) często używa się ich zamiennie? Otóż nie są to pojęcia tożsame – budżet i Skarb Państwa spełniają w gospodarce różniące się zasadniczo funkcje i mają zupełnie inne przeznaczenie. Określenie definicji budżetu i jego funkcji wykracza poza przedmiot niniejszego referatu, zatem spróbujmy określić istotę Skarbu Państwa. Pojęcia Skarbu Państwa można używać w następujących znaczeniach: podmiotowym, Encyklopedia podręczna Prawo na co dzień, Wiedza Powszechna, Warszawa 1974, s. 319 – 320; materiały własne autora; 2 B. Pietrzak, Z. Polański, System finansowy w Polsce lata 90-te, PWN, Warszawa 1997, s. 16 – 20; 1 przedmiotowym, instytucjonalnym. Ujęcie podmiotowe odnosi się do państwa jako właściciela majątku. Znaczenie przedmiotowe obejmuje majątek państwa wraz z jego zobowiązaniami i należnościami. Ujęcie instytucjonalne oznacza odrębny urząd państwowy (np. Ministerstwo Skarbu) zajmujący się sprawami majątkowymi państwa3. Cele i zadania We współczesnej gospodarce ogromnie wzrósł zakres działalności Skarbu Państwa i jest to wynik rozszerzenia się zakresu gospodarki publicznej, a także powiązań i wpływu Skarbu Państwa na gospodarkę prywatną. We współczesnych gospodarkach Skarb Państwa pełni z reguły, niezależnie od przyjętych rozwiązań szczegółowych, następujące funkcje: kasjera, bankiera, inwestora, poręczyciela, majątkową. Skarb Państwa występując w roli kasjera ma za zadanie inkasowanie i wypłacanie środków pieniężnych podczas wykonywania operacji finansowych oraz czuwanie nad prawidłowością wykorzystywania tych środków zgodnie z potrzebami dotyczącymi regulowania zobowiązań państwa. Funkcja ta nie oznacza istnienia odrębnej „kasy” Skarbu Państwa, chodzi tu bowiem o obsługę budżetu państwa zwłaszcza przez Ministerstwo Skarbu (w Polsce funkcję tę pełni głównie minister finansów). Funkcja kasjera nie ogranicza się wyłącznie do kasowej obsługi budżetu państwa (w Polsce obsługę kasową budżetu sprawują obecnie banki). Skarb Państwa wykonując funkcje kasjera budżetowego ma przede wszystkim za zadanie zapewnienie państwu bieżącej płynności finansowej. Chodzi tu o dostosowanie w czasie wysokości dochodów budżetowych do planowanej kwoty wydatków. W tym celu wykorzystuje się między innymi krótkoterminowe pożyczki zaciągane w formie emisji papierów wartościowych. Skarb Państwa traktowany jest jako bankier z kilku powodów. Po pierwsze, środki pieniężne deponowane na rachunkach Skarbu Państwa (nadwyżki dochodów budżetowych ponad planowane wydatki) mogą być lokowane na rynku kapitałowo – pieniężnym lub przeznaczane na dofinansowanie działalności uznanej za priorytetową w państwie, a nie znajdującej pokrycia w planowanych dochodach budżetowych. Z G. Krasowska – Walczak, Finanse publiczne, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 1996, s. 99 – 103; 3 nadwyżkowych pożyczki środków pieniężnych przedsiębiorstwom, mogą którym być także udzielane krótkoterminowe państwo pragnie zapewnić rozwój. W przedstawionych sytuacjach Skarb Państwa wykonuje działania upodabniające go do banku komercyjnego. Po drugie, Skarb Państwa może zachowywać się w sposób zbliżony do banku centralnego. Typowym przykładem takiej działalności jest emisja drobnych znaków pieniężnych (bilonu) z myślą o pokryciu nimi części deficytu budżetowego. Inny przykład to interwencje na rynku pieniężnym, polegające na zakupie lub sprzedaży papierów wartościowych, nabywania udziałów w bankach i ich kontroli (w przypadku przewagi kapitału) itp. W funkcji inwestora Skarb Państwa dostarcza kapitału, gdy rynek pieniężno – kapitałowy oferuje go na mniej korzystnych warunkach. Alokacja środków pieniężnych przez Skarb Państwa przesądza zatem o strukturze wytwarzania, podziału i konsumpcji w gospodarce. Skarb Państwa decyduje samodzielnie o podjęciu określonej inwestycji, finansuje ją, zleca jej wykonanie, odbiera i przekazuje do użytkowania. Ponieważ Skarb Państwa dysponuje wyodrębnionym majątkiem może występować jako podmiot poręczający w sferze różnych operacji finansowych dokonywanych bez jego udziału. Działalność ta nie pociąga za sobą przepływu środków pieniężnych, chyba że pożyczkobiorca nie wywiązuje się ze swoich zobowiązań. Prawa majątkowe Skarbu Państwa są różne w różnych państwach. Należy podkreślić, iż uznawanie Skarbu Państwa za uosobienie majątku państwowego (tak jak to się często w Polsce dzieje) jest dużym uproszczeniem. Skarb Państwa jest bowiem z reguły jednym z zarządców majątku państwowego, a interesy finansowe państwa realizuje i zabezpiecza wiele innych instytucji finansowych. W Polsce Skarb Państwa nie odpowiada za zobowiązania innych państwowych osób prawnych, a one z kolei nie odpowiadają za zobowiązania Skarbu Państwa4. Instytucja Skarbu Państwa na gruncie polskiego prawa Ustawą z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Urzędzie Ministra Skarbu Państwa (Dz.U. 96.106.493) Skarb Państwa został w Polsce zinstytucjonalizowany. Utworzone zostało w związku z tym Ministerstwo Skarbu Państwa na czele z ministrem skarbu państwa oraz Agencja Prywatyzacji. Skarb Państwa w Polsce jest reprezentowany właśnie przez ministra skarbu państwa. Do zadań ministra skarbu państwa należy: inicjowanie polityki w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz państwowych osób prawnych, w tym prywatyzacji tego mienia, ochrona interesów Skarbu Państwa, jak również realizacja oraz G. Krasowska – Walczak, Finanse publiczne, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 1996, s. 100 – 101; 4 zapewnienie koordynacji powyższych działań. Minister skarbu ma również prawo inicjować politykę w zakresie przekształceń własnościowych mienia komunalnego. Szczegółowe zadania ministra skarbu państwa są następujące: - przygotowanie i przedkładanie Radzie Ministrów oraz (z jej upoważnienia) Sejmowi corocznych sprawozdań o stanie mienia Skarbu Państwa oraz o ekonomicznych, finansowych i społecznych skutkach prywatyzacji, - przygotowanie i przedkładanie Radzie Ministrów projektów rocznych kierunków prywatyzacji i programów prywatyzacji majątku państwowego oraz corocznych sprawozdań z realizacji kierunków prywatyzacji, - prowadzenie zbiorczej ewidencji majątku Skarbu Państwa, - prowadzenie ewidencji podmiotów, w szczególności państwowych jednostek organizacyjnych, którym przysługuje prawo wykonywania uprawnień wynikających z praw majątkowych Skarbu Państwa lub do działania w jego imieniu, - wykonywanie uprawnień wynikających z praw majątkowych Skarbu Państwa, - składanie w imieniu Skarbu Państwa oświadczenia woli o utworzeniu spółki prawa handlowego lub przystąpieniu do takiej spółki oraz utworzeniu fundacji bądź innej osoby prawnej, przewidzianej przepisami prawa, - sprawowanie kontroli wykonywania uprawnień wynikających z praw majątkowych Skarbu Państwa przez państwowe jednostki organizacyjne. W kompetencji ministra skarbu państwa jest ponadto: - tworzenie, likwidacja, łączenie, dzielenie i przekształcanie państwowych osób prawnych, - powoływanie i odwoływanie organów państwowych osób prawnych, - zgłaszanie sprzeciwów wobec czynności prawnych państwowych osób prawnych, w tym również banków i zakładów ubezpieczeń, w zakresie rozporządzania składnikami majątku trwałego w rozumieniu przepisów o rachunkowości oraz nieodpłatnego oddania tych składników do korzystania innym podmiotom na podstawie umów prawa cywilnego. Skarbowi Państwa przysługuje własność i inne prawa majątkowe, stanowiące mienie państwowe z wyłączeniem uprawnień w tym zakresie zastrzeżonych na rzecz innych organów państwowych. Jeżeli z odrębnych przepisów nie wynika, jakiej państwowej osobie prawnej przysługują prawa majątkowe do określonego mienia państwowego, to prawa te przysługują Skarbowi Państwa5. Organizacja Ministerstwa Skarbu Państwa została określona w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 października 1996 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Skarbu Państwa (Dz.U. 96.116.554). Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz.U. 97.141.943); 5 Minister skarbu państwa sprawuje również nadzór nad Agencją Prywatyzacji, która jako państwowa osoba prawna dokonuje (w imieniu Skarbu Państwa) prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych w trybie i na zasadach określonych w przepisach o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. W świetle przepisów kodeksu cywilnego Skarb Państwa jest osobą prawną, jest on w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nie należącego do innych państwowych osób prawnych. Jednak Skarb Państwa to szczególna osoba prawna. Pojęciem Skarbu Państwa posługujemy się wówczas, gdy państwo występuje nie jako suweren, wyposażony w uprawnienia władcze wobec wszystkich innych podmiotów, lecz jako partner w stosunkach majątkowych z innymi równoprawnymi partnerami. W tej roli państwo to nie władza, to nie urzędnik, prokurator, policjant, ale np. właściciel, najemca sprzedawca. Skarb Państwa to państwo na płaszczyźnie prawa cywilnego, gdzie króluje wszechwładna zasada prawnej równorzędności stron. Majątek Skarbu Państwa jest olbrzymi, dlatego Skarb Państwa nie może być porównywany z żadną inną osobą prawną. Należy do niego w zasadzie całe mienie administracji państwowej, wojska, policji, szkolnictwa, służby zdrowia itd 6. W. Siuda, Elementy prawa dla ekonomistów, Scriptum, Poznań 1994, s.168 – 169; Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. 95.141.692); 6
