Zasady budżetowe W systemie finansów publicznych centralne

advertisement
Zasady budżetowe
W systemie finansów publicznych centralne miejsce zajmuje budżet państwa.
Budżet to plan gromadzenia i wydatkowania środków pieniężnych przez państwo,
uchwalany w formie ustawy budżetowej na wniosek Rady Ministrów przez Parlament na
okres
jednego
roku
(w
Polsce
kalendarzowego).
Budżet stanowi obowiązujący dokument dla rządu, który musi go zrealizować i z jego
wykonania jest rozliczany.
W
teorii
skarbowości
i
budżetu
sformułowane
zostały
zasady,
których
przestrzeganie w praktyce powinno zapewnić sprawne i racjonalne funkcjonowanie
budżetu.
Zasady budżetowe są to postulaty nauki pod adresem ustawodawstwa i
praktyki, dotyczące prawidłowej organizacji i funkcjonowania gospodarki
budżetowej, w celu optymalnej realizacji jej zadań.1
Do kwestii spornych należy ilość formułowanych zasad, ich treść i ranga. Te
kontrowersje wokół zasad głównie dotyczą ich ponadczasowego charakteru. Racjonalne
podejście do problemu zasad gospodarowania środkami publicznymi wymaga również
przyjęcia, że nie ma stałego ustalonego ich katalogu. Trzeba rozważyć kwestie czy
obowiązują niezależnie od ustroju oraz doktryny ekonomicznej. Według S. Owsiaka
istnieją trzy sytuacje2:
I –zasady są trwałe i uniwersalne, dotyczą każdego budżetu, bez względu na ustrój i
czas,
II –część zasad ma charakter trwały, uniwersalny, a część zmienia się w zależności od
ustroju i bieżącej polityki państwa,
III – wszystkie zasady mają charakter względny i zmieniają się wraz ze zmianą
warunków, w których funkcjonuje budżet
Zasady
budżetowe
to
zasady
zapewniające
prawidłowe
funkcjonowanie
gospodarki budżetowej państwa. Regulują ogół czynności związanych z gromadzeniem
i rozdzielaniem środków budżetowych, dotyczą zwłaszcza cech gospodarki uważanych
za najważniejsze dla właściwej realizacji politycznej i ekonomicznej funkcji budżetu.
W literaturze wymienia się najczęściej następujące zasady budżetowe:
1
2
E. Ruśkowski, Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa 2000,s.132
S.Owsiak , Finanse Publiczne, PWN , Warszawa 2000, s 108
1) równowagi,
2) zupełności (powszechności) ,
3) jedności formalnej,
4) jedności materialnej,
5) szczegółowości (specjalizacji),
6) jawności,
7) przejrzystości,
8) realności,
9) uprzedniości,
10) gospodarności,
11) operatywności,
12) jednoroczności,
13) polityczności.
W rzeczywistości, istnieją zasady budżetowe ponadczasowe i ponadustrojowe oraz
te, które są charakterystyczne dla danego ustroju. Zasady są wytworem świadomości.
Są
zróżnicowane
w
zależności
od
koncepcji
autorów,
szczegółowości
ujęcia
zagadnienia, ustrojowej i organizacyjnej formy państwa. W innym ujęciu można je
rozpatrywać jako pożądane cechy budżetu i gospodarki budżetowej.
Do najstarszych, bo pochodzących z przełomu XIX i XX w. należą zasady:
jednoroczności, jedności, powszechności i specjalizacji. Ich twórcami są autorzy
francuscy: L.Say, G.Jèze i R.Stourm. Bardziej szczegółowa analiza zaprezentowanych
zestawień pozwala stwierdzić, że w krajach socjalistycznych powszechnie formułowano
zasadę jedności i zupełności budżetu, nieco rzadziej – równowagi, szczegółowości i
jawności. Podawane przez niektórych autorów zasady oryginalne- jak na. Zgodność z
Narodowym
Planem
Społeczno-Gospodarczym(NPSG),
centralizm
demokratyczny,
polityczność- nie zyskały szerszego uznania w nauce. W nauce krajów kapitalistycznych
często
formułowano
zasadę
jedności
i
zupełności,
prawdziwości
budżetu
,
szczegółowości i jednoroczności.
Zasada równowagi
Wśród zasad budżetowych szczególną rolę odgrywa zasada równowagi. Ranga tej
zasady jest wysoka zwłaszcza w ostatnich latach. Zachowanie równowagi budżetowej
jest zadaniem trudnym.
Zasada ta określa, iż wydatki powinny znajdować pokrycie w dochodach, jednak tak
rozumiana dosłownie prawie nigdy nie jest respektowana. Najczęściej występują
odchylenia od stanu równowagi(deficyt lub nadwyżka). W ujęciu klasycznym zasada
równowagi traktowana była jako: ,,złota zasada” gospodarki budżetowej. Finansiści
klasyczni przenosili na finanse publiczne podstawowe prawo finansów prywatnych,
według którego :,,człowiek nie może wydawać więcej pieniędzy niż otrzymuje, jeśli nie
chce doprowadzić się do ruiny”.3
Zastrzeżenia
do
tego
podejścia
doprowadziły
do
utworzenia
zupełnie
przeciwstawnych koncepcji, twierdzących dowodzących-głównie pod wpływem J.M.
Keynesa - że deficyt budżetowy nie jest złem a nawet może być korzystny. Poglądy te
nazwano teorią
systematycznego
deficytu. Po
wielu
debatach
stwierdzono, że
systematyczny deficyt, obciążając gospodarstwo narodowe kosztami pożyczek oraz
zwiększonym długiem publicznym, ponosi ogólne koszty jego funkcjonowania i obniża
międzynarodową zdolność konkurencyjną. Taki deficyt jest groźny, bo stwarza ryzyko
deprecjacji pieniądza. Dlatego obecnie w praktyce, zwłaszcza na szczeblu państwa,
rzadko mają zastosowanie te skrajne podejścia do równowagi budżetowej. Głównie
realizowane są koncepcje pośrednie, umiarkowane, jak np. teoria budżetu cyklicznego i
teoria impasu. Według pierwszej naturalne są i deficyt jak i nadwyżka, ale w dłuższych
okresach musza się one bilansować. Według teorii impasu deficyt może być
dopuszczalny, ale tylko w określonych warunkach i granicach.
Budżet na dany rok można zaprojektować, a następnie uchwalić następująco:
budżet zrównoważony, czyli planowane wydatki mają pokrycie w planowanych
dochodach budżetowych
3
P.M. Gaudemet, Finanse publiczne, Warszawa 1990, s. 190
budżet z planowaną nadwyżką, to jest planowane wydatki mają pokrycie w
planowanych
dochodach
i
jednocześnie
część
dochodów
ponad
wydatki
stanowi
planowaną nadwyżkę, którą przeznacza się na spłatę zobowiązań
budżet z planowanym deficytem budżetowym, czyli część planowanych wydatków
nie znajduje pokrycia w planowanych dochodach. Wówczas, zgodnie ze wskazanym
przepisem, zachodzi konieczność wskazania w uchwale budżetowej źródeł sfinansowania
planowanego deficytu budżetowego.
W 1997 przyjęto konstytucyjnie zakaz finansowania deficytu budżetowego przez bank
centralny. Przyjęto zasady ograniczenia długu publicznego do wysokości 3/5 PKB. Ranga
problemu, jakim jest dług publiczny oraz koszty jego obsługi, znalazła wyraz w Ustawie
o finansach publicznych, która weszła w życie 1 stycznia1999r.
Jeżeli relacja dług publiczny- PKB jest większa niż 50% to:
a) rząd może uchwalić projekt budżetu państwa, w którym relacja deficyt budżetu
państwa- PKB nie będzie większa niż w roku poprzednim.
b) ta sama zasada odnosi się do budżetów wszystkich JST
Jeżeli relacja dług publiczny- PKB jest większa niż 55%, ale nie przekracza 60%, to:
a) rząd przyjmuje projekt budżetu państwa z deficytem, który zapewnia zmniejszenie
tej relacji,
b) górne ograniczenie relacji deficytu budżetu JST do PKB, której podstawą jest
relacja między deficytem budżetu państwa a dochodami budżetu państwa, jest
dodatkowo korygowane.
c) rząd przedstawia Sejmowi program sanacyjny, mający na celu obniżenie relacji
dług publiczny- PKB
Jeśli relacja dług publiczny –PKB jest większa niż 60% to:
a) podmioty sektora finansów publicznych nie mogą udzielać nowych poręczeń w roku
bieżącym i przyszłym,
b) obowiązuje zakaz planowania deficytu budżetowego w roku następnym(również
JST)
c) rząd przedstawia Sejmowi program sanacyjny.
Na ministrze finansów ciąży obowiązek zarządzania długiem publicznym tak, aby
zapewnić gospodarce rozwój, płynność i bezpieczeństwo finansowe rządu. Kontrolowana
powinna być struktura zadłużenia i wpływ aktywności rządu na krajowe rynki finansowe.
Minister finansów zobowiązany jest opracować trzyletnią strategię oddziaływania na dług
sektora finansów publicznych.
Zasada jawności
W polskim ustawodawstwie szczególną wagę przywiązuje się do realizacji zasady
jawności i przejrzystości finansów publicznych. W przeszłości występowała tendencja
do ukrywania informacji o gospodarce funduszami publicznymi, co było jakoby
gwarancją bezpieczeństwa państwa. Dzięki takiemu podejściu zasada budżetowa mogła
być
i
była
publicznych
prawem
oraz
służącym
do
marnotrawstwa.
ukrywania
Obecnie
rozrzutnego
dąży
się
do
wydawania
środków
ujawniania
finansów
publicznych. Wynika to z silnej presji podatników chcących mieć orientacje, jak i na co
są przeznaczane ich podatki. Zasada jawności jest zawarta w ustawie4:
Art. 11. 1. Finanse publiczne są jawne.
2. Jawność finansów publicznych jest realizowana, z zastrzeżeniem ust. 3, w
szczególności przez:
1) jawność sejmowej debaty budżetowej i debat budżetowych jednostek samorządu
terytorialnego,
2) jawność sejmowej debaty nad sprawozdaniem z wykonania budżetu państwa i debat
nad wykonaniem sprawozdań budżetowych jednostek samorządu terytorialnego,
3) podawanie do publicznej wiadomości:
a) kwot dotacji udzielanych z budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu
terytorialnego,
b) zbiorczych danych dotyczących finansów publicznych przez ministra finansów,
4Ustawa
z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, Dz.U. 1998, nr 155, poz. 1014.
4) udostępnianie corocznych sprawozdań dotyczących finansów i działalności jednostek
należących do sektora finansów publicznych.
3. Jawność finansów publicznych wyłącza się w stosunku do tych środków publicznych,
których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za tajemnicę państwową na
podstawie odrębnych przepisów lub jeżeli wynika to z umów międzynarodowych.
Art. 12. 1. Minister finansów ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym
Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski":
1) kwotę:
a) państwowego długu publicznego,
b) niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez podmioty
sektora finansów publicznych,
c) długu Skarbu Państwa,
d) niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb
Państwa,
2) relacje do produktu krajowego brutto:
a) kwoty państwowego długu publicznego,
b) łącznej kwoty państwowego długu publicznego powiększonej o kwotę przewidywanych
wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez podmioty sektora finansów
publicznych do produktu krajowego brutto,
c) kwoty długu Skarbu Państwa,
d) łącznej kwoty długu Skarbu Państwa powiększonej o kwotę przewidywanych wypłat z
tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa do produktu krajowego
brutto.
2. Ogłoszenie kwot, o których mowa w ust. 1 pkt 1, jest dokonywane w odniesieniu do:
1) roku budżetowego - w terminie do 31 maja roku następnego,
2) pierwszej połowy roku budżetowego - w terminie do 30 września tego roku.
Art. 16. 1. Minister finansów podaje do publicznej wiadomości zbiorcze dane
dotyczące ogółu operacji finansowych sektora finansów publicznych, obejmujące w
szczególności dochody i wydatki, zobowiązania i należności, gwarancje i poręczenia.
2. Minister finansów podaje do publicznej wiadomości, w terminach, o których mowa w
art. 12 ust. 2, informacje obejmujące:
1) kwotę deficytu lub nadwyżki budżetu państwa,
2) kwotę długu Skarbu Państwa,
3) wykaz udzielonych przez Skarb Państwa poręczeń i gwarancji, z wymienieniem
podmiotów, których te poręczenia i gwarancje dotyczą,
4) wykaz osób prawnych i fizycznych, którym umorzono znaczące kwoty zaległości
podatkowych, wraz ze wskazaniem wysokości umorzonej kwoty i przyczyn umorzenia.
3. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, wysokość kwot oraz sposób
podawania do publicznej wiadomości wykazu,.
A. Komar jako warunki jawności wymienia:
- regularne publikowanie danych budżetowych;
- dostępność debat budżetowych dla publiczności;
- podanie danych budżetowych krytycznej ocenie publicznej bez obawy o osobiste
konsekwencje negatywne.5
Do powyższych warunków możemy dodać wolność prasy i fachowe przygotowanie mass
mediów do upowszechniania i komentowania danych budżetowych.
Zasada jednoroczności
Oznacza
ujęcie
dochodów
i
wydatków
w
budżecie
państwa
i
budżetach
samorządowych na okres jednego roku. Rok budżetowy nie musi jednak pokrywać się z
rokiem kalendarzowym- tak jak to jest w Polsce. Przykładem jest Japonia, gdzie rok
5
A. Komar, Finanse publiczne, PWE, Warszawa 1995, s. 90
budżetowy trwa od 1 kwietnia danego roku do 31 marca roku następnego lub Stany
Zjednoczone gdzie rok budżetowy trwa od 1 października do 30 września.
Art. 219.6
1. Sejm uchwala budżet państwa na rok budżetowy w formie ustawy budżetowej.
Zasada przejrzystości
Jest to opracowanie budżetu w takim układzie, który pozwala na rozpoznanie procesów
zachodzących w obszarze budżetu państwa i łatwą orientację w strukturze dochodów i
wydatków. Merytorycznie zasada przejrzystości wymaga stosowania nie tylko jednolitych
kryteriów klasyfikacji, ale również jasnych i jednolitych zasad rachunkowości i
sprawozdawczości budżetowej oraz czytelnych i logicznych zasad konstrukcji budżetu.
Należy podkreślić, że istnieją granice przejrzystości ( jasności) budżetu.
Art. 147.
1. Minister Finansów określi, w drodze rozporządzenia:
1)jednolity plan kont dla jednostek sektora finansów publicznych,
2)szczególne zasady rachunkowości oraz plany kont dla budżetu państwa, budżetów
jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i
gospodarstw
pomocniczych
jednostek
budżetowych
oraz
jednostek
budżetowych
mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej,
3)zasady rachunkowości oraz plany kont dla organów podatkowych w zakresie poboru i
rozliczenia podatków, opłat oraz innych nie podatkowych należności budżetu, do których
ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe.
2. Plany kont, o których mowa w ust. 1, powinny uwzględniać zasady określone w
przepisach ustawy o rachunkowości i standardach międzynarodowych,
3. Szczególne zasady rachunkowości dotyczą:
1)ewidencji wykonania budżetu,
2)ewidencji majątku trwałego stanowiącego własność Skarbu Państwa lub jednostek
samorządu terytorialnego,
3)wyceny poszczególnych składników aktywów i pasywów,
4)sporządzania sprawozdań finansowych.
6
7
Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej
Ustawa z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Dz. U. 1998, nr 155, poz. 1014
Zasada zupełności
Wymaga ona ujęcia w budżecie wszystkich dochodów i wydatków państwa. Często
jednak w praktyce w przypadku planów finansowych niektórych funduszy lub agencji,
podczas opracowywania budżetu ich dysponenci wykazują niższe dochody, po to, aby
uzyskać wyższe dotacje z budżetu państwa.
Zasada ta, powstała w okresie kapitalizmu wolnokonkurencyjnego, gdy państwo nie
zajmowało się bezpośrednio prowadzeniem działalności gospodarczej. Z czasem przestała
ona mieć zastosowanie. Geneza tej zasady wiąże się z walką polityczną parlamentu o
całkowitą kontrolę nad wydatkami rządu. Wadą tej zasady jest to, że uniemożliwia ona
ustalanie czystych kosztów działalności poszczególnych służb, rozgraniczając wydatki od
dochodów zniechęca kierowników służb administracyjnych do poprawy jakości pracy tych
służb i wypracowywania dodatkowych wpływów. Powyższe minusy tej zasady sprawiają,
że dopuszcza się szeroko wyjątki.
W Polsce do tradycyjnie stosowanych wyjątków zalicza się formy budżetowania netto w
publicznej gospodarce budżetowej, występujących pod nazwami: jednostek budżetowych,
zakładów budżetowych, środków specjalnych, gospodarstw pomocniczych i funduszy
celowych.
Art. 15.
1. Jednostki sektora finansów publicznych sporządzają sprawozdania z wykonania
procesów, zwane dalej "sprawozdaniami budżetowymi".
2. Minister Finansów określa, po zasięgnięciu opinii Prezesa Głównego Urzędu
Statystycznego, w drodze rozporządzenia:
1)rodzaje, formy, terminy i zasady sporządzania sprawozdań budżetowych z wykonania
budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz z wykonania planów finansowych:
a) jednostek budżetowych,
b) zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych, środków
specjalnych jednostek budżetowych,
c) funduszy celowych,
d) pozostałych jednostek sektora finansów publicznych,
Jednostka budżetowa to jednostka organizacyjna, która pokrywa swoje wydatki
bezpośrednio z budżetu państwa a pobrane dochody odprowadza na rachunek dochodów
budżetu państwa lub na rachunek dochodu samorządowego. Przykładem takiej jednostki
jest Urząd Stanu Cywilnego. Podstawą jednostki budżetowej jest preliminarz dochodó i
wydatków.
Zakład budżetowy jest to jednostka organizacyjna, która odpłatnie wykonuje
wyodrębnione zadania, pokrywa koszty działalności z uzyskanych przychodów z tym, że
może ona otrzymywać dotację przedmiotową, dotację podmiotową i celową na cele
inwestycyjne. Dotacje te nie mogą przekroczyć 50% dochodów zakładu budżetowego pod
koniec roku wszelkie nadwyżki ponad wydatki dokonane w zakładzie budżetowym są
odprowadzane
do
funkcjonować
dom
budżetu.
kultury.
Przykładowo
Również
w
formie
podstawą
zakładu
gospodarki
budżetowego
finansowej
może
zakładu
budżetowego jest plan finansowy obejmujący przychody i wydatki oraz raport stanu
środków obrotowych i rozliczenia ich z budżetem.
Gospodarstwo pomocnicze jest to wyodrębniona z jednostki budżetowej pod wzg.
organizacyjnym i finansowym część jej podstawowej działalności lub działalność uboczna.
Gospodarstwo pokrywa koszty swojej działalności z uzyskiwanych przychodów, może też
otrzymywać dotację przedmiotową. Wpłaca do budżetu połowę osiągniętego zysku.
Przykładem jest gospodarstwo rolne prowadzone przy szkole rolniczej.
Środki specjalne są to środki finansowe gromadzone przez jednostki budżetowe na
wyodrębnionych
rachunkach
bankowych
na
podstawie
odrębnych
ustaw,
uchwał
samorządowych z tytułu spadków, zapisów, darowizn na rzecz jednostki budżetowej na
rzecz odszkodowań i wpłat za utracone mienie oddane przez jednostkę w zarząd bądź w
użytkowanie i z tytułu sprzedaży zapasów, przechowywanych w celach mobilizacyjnych.
Środki te przeznacza się tylko i wyłącznie na cele wskazane w ustawie czy uchwale, na
cele wskazane przez darczyńcę czy spadkodawcę, na remont, odtworzenia mienia
utraconego, uszkodzonego na odtworzenie zapasów mobilizacyjnych. Nie zawsze plan
finansowy środków specjalnych ma charakter roczny.
Fundusz celowy może działać jako osoba prawna i ma wtedy swoją siedzibę i radę
nadzorczą lub może stanowić jedynie wyodrębniony rachunek bankowy z budżetu
państwa lub budżetów samorządowych, którym dysponuje organ zawarty w ustawie
tworzący fundusz. Istota funduszy jest to, że środki publiczne w nich gromadzone mają
charakter celowy.
Zasada operatywności
Realizuje się w budżecie państwa poprzez jego podział na części. Budżet składa się z
części odpowiadających organom władzy państwowej a więc: kontroli, ochrony prawa,
sądów, trybunałów oraz administracji rządowej. Zasada ta wymaga opracowania budżetu
w układzie podmiotowym, czyli określenia zadań w zakresie gromadzenia dochodów oraz
realizacji wydatków dla konkretnych podmiotów. W odrębnych częściach budżetu ujęte są
subwencje dla jednostek samorządu terytorialnego, kwota rezerw celowych i rezerwy
ogólnej, koszty obsługi długu Skarbu Państwa oraz przychody i rozchody związane z
finansowaniem deficytu i rozdysponowaniem nadwyżki budżetowej.
Zasada jedności
Postuluje, aby wszystkie dochody i wydatki państwa były objęte jednym planem –
budżetem. W ramach tej zasady rozróżnia się:
● Jedność materialną. Postuluje ona, aby budżet był organizowany na zasadzie
,,zbiornika” środków, której całość dochodów przeznaczana jest na całość wydatków.
Alternatywnym
rozwiązaniem
organizacji
budżetu
jest
przeznaczanie
określonych
dochodów na określone wydatki. Połączenie dochodów z wydatkami będziemy nazywali
funduszowaniem, a środki pochodzące z konkretnych źródeł na pewne cele-funduszami
celowymi. Według Harasimowicza zasada ta umożliwia dokonywanie wydatków zgodnie z
obecnymi potrzebami i daje organom planującym i uchwalającym budżet swobodę w
ustalaniu priorytetów oraz hierarchii potrzeb w tym zakresie. Taka zasada powoduje, że
decyzje budżetowe mogą być podejmowane w sposób bardziej elastyczny.
● Jedność formalną, która postuluje, aby budżet państwa ujmowany był w jeden
całościowy akt prawny. Klasycznym odstępstwem od tej zasady jest ustalanie kilku
różnych budżetów, co ma lub miało miejsce w państwach zachodnich. ,,Jedność bywa
rozumiana jako ideał, do którego należy dążyć, zważywszy prostotę tego rozwiązania”
Rzadko kiedy taki ideał jest możliwy do osiągnięcia. Według P.M. Gaudemeta 8
przestrzeganie zasady jedności budżetu zapewnia następujące korzyści:
→ umożliwia łatwą orientację, czy budżet jest rzeczywiście zrównoważony; eliminuje
potrzebę badania rozlicznych dokumentów, wystarczy, bowiem porównać ogólną sumę
wydatków i ogólną sumę wpływów, zapisanych w jednym dokumencie
8
P.M. Gaudemet, Finanse publiczne, Warszawa 1990, str. 200
→ eliminuje rachunki pozabudżetowe, które często nie są publikowane, a czasami
również nie są autoryzowane przez parlament;
→ eliminuje zjawisko pozornych oszczędności, które powstają ,,na papierze” w
konsekwencji transferu wydatków z jednego budżetu do innego;
→ zwiększa przejrzystość i rzetelność dokumentów budżetowych oraz pozwala ujawnić
sztuczność stanów równowagi osiąganych dzięki technice debudżetyzacji;
→ uwidacznia w sposób jednoznaczny globalną kwotę wydatków państwa, co ma
istotne znaczenie dla porównań tej kwoty z wysokością dochodu wewnętrznego brutto
albo z wydatkami publicznymi innych państw;
→
umożliwia
władzom
budżetowym
ocenę
użyteczności
i
względnej
pilności
różnorodnych wydatków i dokonanie na tej podstawie racjonalnych wyborów w tej
materii.
Istnieją także wyjątki od tej zasady. Są to odrębne budżety bieżące i inwestycyjne,
budżety załącznikowe, plany finansowe funduszy celowych, zwane czasem ,,para
budżetami”, jeżeli ich wydatki i dochody nie są obejmowane budżetem podstawowym.
Zasada realności
Jest powiązana z zasadą zupełności i nakazuje zupełną precyzję w planowaniu
dochodów i wydatków. Praktyczna jej realizacja rodzi wiele trudności. Mają one miejsce
szczególnie w gospodarkach, w których występują czyste zmiany źródeł dochodów oraz
zmiany dysponentów środków publicznych. Zreformowanie systemu podatkowego,
decentralizacja władzy, czy restrukturyzacja różnych segmentów gospodarki znacznie
ograniczają możliwości oceny jakości planowania zarówno dochodów jak i wydatków. W
Polsce raczej nie jest ta zasada przestrzegana.
Zasada szczegółowości inaczej specjalizacji
Realizacja tej zasady następuje według klasyfikacji dochodów i wydatków według:
→ działów i rozdziałów, określających rodzaj działalności, na przykład: administracja
rządowa, szkolnictwo wyższe, opieka społeczna
→ paragrafów, określających rodzaj dochodu, przychodu lub wydatku.
→ systemu jednostek klasyfikacyjnych, mających formę podziałek budżetowych, w
ramach, których ujmowane są wszystkie dochody i wydatki budżetowe. Podziałki są
budowane według:
- kryteriów podmiotowych (np. Kancelaria Sejmu, Ministerstwo Sprawiedliwości)
- przedmiotowych(np. wydatki na płace, źródła dochodów itp.).
Jest czasem stosowany podział wydatków według rodzajów i funkcji( np. wydatki
transferowe
na
komunikację
administracje,
itp.).Klasyfikacja
nauczanie,
ta
musi
wydatki
być
inwestycyjne
przejrzysta
i
na
czytelna.
transport
Zbyt
i
duża
szczegółowość budżetu może powodować, że staje się on niezrozumiały i nieczytelny dla
posłów oraz radnych, co utrudnia im podejmowanie trafnych decyzji oraz kontrolę ich
wykonywania.
Wedle tej zasady:
►dochody i wydatki powinny być ujmowane nie w sumach ogólnych, lecz z
dokładnym określeniem źródeł dochodów oraz przeznaczeniem wydatków.
►środki budżetowe powinny być wydatkowane tylko do wysokości ustalonej w
budżecie
►środki budżetowe powinny być wydatkowane w określonym czasie(do końca
roku budżetowego)
Ważną kwestią jest sprawa stosowania w praktyce zasad budżetowych. Czasami
zdarza się, że ustawodawca celowo nie zamieszcza w przepisach danej zasady
budżetowej, chociaż jest przekonany o jej słuszności, aby nie krepować swobody
manewru organom ustawodawczym bądź wykonującym budżet(odnosi się to np.do
zasady
równowagi
budżetowej
na
szczeblu
centralnym).
Czasami
zdarza
się
niezrealizowanie zasad budżetowych będących nakazami prawa. Może to nastąpić wprost,
co jest łamaniem prawa, albo przez wydawanie ad hoc przepisów sprzecznych prawnie
obowiązującymi zasadami.
Z pozostałych najistotniejszych zasad ,do realizacji których zobowiązuje ustawa o
finansach publicznych na szczególną uwagę zasługują następujące regulacje:
„Zasady gospodarki finansowej podmiotów sektora finansów publicznych
″
9
1. Prawo do korzystania ze środków publicznych przysługuje wszystkim podmiotom pod
warunkiem, że nie ograniczają tej możliwości inne ustawy. Przy czym podmiot, który
wnioskuje o przyznanie środków publicznych na realizację wyodrębnionego zadania
powinien przedstawić ofertę jego realizacji oparta na zasadach uczciwej konkurencji,
gwarantującą jego wykonanie w sposób efektywny, oszczędny i terminowy.
2. Zawarte w budżetach jednostek sektora finansów publicznych:
-dochody stanowią prognozy ich wielkości,
- wydatki i rozchody stanowią natomiast nieprzekraczalny limit.
3. W planach finansowych jednostek sektora finansów publicznych:
- przychody są wielkościami prognozowanymi
- wydatki mogą ulec zmianie pod następującymi warunkami:
→ uzyskania wyższych przychodów
→ nie zwiększania dotacji z budżetu
→ nie zmniejszania wielkości planowanych wpłat do budżetu albo zysków
→ utrzymania planowanego stanu środków na dzień 31 grudnia.
4.
Zamieszczenie
w
budżecie
państwa
oraz
budżetach
jednostek
samorządu
terytorialnego dochodów z określonych źródeł wydatków na wskazane cele nie stanowi
podstawy roszczeń bądź zobowiązań państwa, z wyłączeniem subwencji dla samorządu.
Art. 25.
1. Prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych przysługuje ogółowi
podmiotów, chyba że ustawy stanowią inaczej.
9
Ustawa z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, Dz. U. 1998. nr 155, poz.1014
2. Podmiot wnioskujący o przyznanie środków publicznych na realizację wyodrębnionego
zadania powinien przedstawić ofertę wykonania zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji,
gwarantującą wykonanie zadania w sposób efektywny, oszczędny i terminowy.
Art. 28.
1. Wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonych w ustawie
budżetowej, uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego i w planie
finansowym jednostki sektora finansów publicznych.
2. Jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami
dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków.
3. Wydatki publiczne powinny być dokonywane:
1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów
z danych nakładów,
2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań,
3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.
Podsumowując należy stwierdzić, że zasady budżetowe są ważnymi oraz pożytecznymi
wskazówkami do prowadzenia działalności finansowej państwa. Zasady muszą być
ustalane dla dobra ogółu społeczeństwa. Ich przestrzeganie powinno zapewnić sprawne
funkcjonowanie gospodarki finansowej, ogólny ład i porządek.
Bibliografia:
1. N.Gajl, Finanse i prawo finansowe, PWE, Warszawa 1988
2. P.M. Gaudemet, Finanse publiczne, PWE, Warszawa 1990.
3. J. Harasimowicz , Finanse i prawo finansowe, PWE, Warszawa 1980.
4. A. Komar, Finanse publiczne, PWE, Warszawa 1995
5. E. Kwiatkowski, Finanse publiczne i prawo finansowe, tom I, Wydawnictwo KiK, Warszawa
2000
6. S.Owsiak, Finanse publiczne teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa
2000.
7. M. Weralski, Finanse i prawo finansowe, PWE, Warszawa 1978
8. W. Ziółkowska , Finanse publiczne teoria i zastosowanie, Wydawnictwo WSB, Poznań 2000.
9. www.mf.gov.pl
10. www.rp.pl
11. Ustawa z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, Dz. U. 1998, nr 155.
poz.1014 ze zmianami
12. Wydawnictwo prawnicze LEX, System Informacji Prawnej LEX3
Download