Ewolucja budżetu - Kancelaria POLTAX
advertisement
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki Budżet jest podstawową instytucją finansów publicznych i prawa finansowego. Etymologia słowa „budżet” wywodzi się z łac. słowa bulga, które oznacza worek, torbę do zbierania dochodów. Geneza instytucji budżetu wiąże się z historią parlamentaryzmu. Jest ona wyrazem walki o nakładanie dochodów i innych ciężarów publicznych oraz ograniczaniem i kontrolą prawa panującego do dokonywania wydatków. Budżet przyrównuje się do hamulca nakładanego panującemu lub rządowi przez parlament, będący wyrazem sformułowanej przez Monteskiusza zasady równowagi i wzajemnej kontroli władz w państwie. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki W historii budżetu widoczne są dwa kierunki stanowiące o genezie jego powstania: • pierwszy, który odzwierciedla wszelkiego rodzaju formy zapisów dotyczące gospodarki dochodami i wydatkami budżetowymi. W zaawansowanej formie to inaczej zestawienia gromadzonych i wydatkowanych przez państwo środków pieniężnych, czyli tzw. zapoczątkowanie budżetowej gospodarki rachunkowej; (dla przykładu, w Polsce za czasów S. Batorego sporządzano wykazy spodziewanych wydatków i porównywano je z liczbą planowanych dochodów na podstawie prowadzonych rejestrów skarbowych); • drugi kierunek to ukształtowanie się już budżetu w formie właściwej. Sporządzenie aktu autoryzowanego przez parlament, który zawiera plan dochodów i wydatków na określony czas oraz stwarza prawa i obowiązki dla jego wykonawców. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki Za kolebkę instytucji budżetu uznaje się Anglię. Pod koniec XI w., z inicjatywy Wilhelma Zdobywcy, specjalna komisja królewska sporządziła inwentarz i kataster gruntów w całym państwie, tzw. Domesday Book. Z dużą dokładnością klasyfikował on na potrzeby fiskalne: grunty, budynki i pogłowie trzody, bydła oraz ludności zależnej. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki Na początku XIII w. Jan bez Ziemi wskutek swoich nieudolnych rządów doprowadził do zjednoczenia się silnej opozycji złożonej z arystokracji, szlachty i mieszczaństwa. Na tle królewskiej samowoli związanej z podnoszeniem ciężarów podatkowych opozycja wymusiła na królu podpisanie w 1215 r. aktu tzw. Wielkiej Karty Wolności (łac. Magna Charta Libertatum). Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki W istocie Wielka Karta Wolności stanowiła przywilej, który nosi znamiona umowy zawartej pomiędzy królem a jego wasalami. W jej ramach ograniczono władzę monarszą głównie w dziedzinie skarbowej (nakładanie podatków tylko za zgodą rady królestwa), sądowej (zakaz więzienia lub karania bez wyroku sądowego) oraz określono uprawnienia baronów, duchowieństwa i zakres swobód klas niższych. Jednocześnie akt ten przyznawał feudałom prawo oporu przeciwko królowi w razie naruszenia praw w nim zawartym. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki W 1628 r. parlament powtórzył w Petition of Rights przywileje podatkowe Wielkiej Karty. Dało to początek burzliwemu okresowi w historii Anglii i wieloletniej walce króla z parlamentem. W 1631 r. Karol I rozwiązał parlament i wprowadził bez jego zgody podatki. Wybuchła wojna domowa, której efektem było ścięcie w 1649 r. Karola I. Walka polityczna o prawa parlamentu toczyła się dalej, aż do zwycięskiej rewolucji w 1688 r. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki Zwieńczeniem działań o ugruntowanie prawa budżetowego jest wydana w 1689 r. tzw. Deklaracja Praw (z ang. Bill of Rights). Do najważniejszych postanowień Bill of Rights należy zasada, zgodnie z którą król nie mógł nakładać podatków bez zgody parlamentu. Jednocześnie parlament uzyskał prawo do decydowania o dochodach jak i o wielkości i przeznaczeniu wydatków w ciągu jednego roku. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki Przyjmuje się, że „budżet jest wynalazkiem angielskim”. Niemniej jednak szersze zastosowanie dorobku angielskiego w tym zakresie nie nastąpiło w innych państwach. Budżet angielski ma swą odmienną specyfikę i jako jednolity plan finansowy nigdy się nie wykształcił. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki W historii powstania budżetu, obok Anglii wymienia się zwykle Francję. We Francji, w okresie rozdrobnienia feudalnego nie występowały stricte podatki publiczne. Jednak w sytuacji zagrożenia zewnętrznego król mógł ściągać zasiłki od wszystkich wasali. Pomimo że świadczenie to było pobierane jedynie w wyjątkowych sytuacjach, to dało ono początek dla przyszłego podatku. Stany Generalne zrazu były zwoływane w doraźnych celach politycznych. Następnie stały się forum sporu w kwestii potrzeb finansowych monarchii. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki W 1439 r. Stany Generalne zgodziły się na wprowadzenie stałego podatku na utrzymywanie wojska. Był to podatek, który miał większe znaczenie dla państwa niż uchwalony wcześniej podatek konsumpcyjny. W związku z tym na wiele lat zaniechano zwoływania Stanów Generalnych. Stąd, gdy parlament angielski na początku XVII w. uchwalał prawo budżetowe, w Anglii nie można było podjąć analogicznych działań. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki We Francji po raz pierwszy budżet został opublikowany w 1781 r. za rządów ministra Jacquesa Neckera. W istocie było to publiczne zestawienie planowanych dochodów i wydatków państwowych. Za tę decyzję Jacques Necker utracił swoje stanowisko. W czasie rewolucji francuskiej w 1789 r. potwierdzono możliwość decydowania przez parlament o wydatkach. Następnie w 1817 r. uchwalono ustawę o finansach publicznych, w której określono limity wydatków dla poszczególnych ministrów. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki Wkład Francji w rozwój instytucji budżetu polegał przede wszystkim na zbudowaniu, a następnie rozwinięciu szczegółowych konstrukcji i metod w zakresie układania i wykonywania budżetu, co doprowadziło do powstania zasad budżetowych i procedury budżetowej. We Francji wykształciła się też instytucja prowizoriów budżetowych, która umożliwiała prowadzenie polityki budżetowej w przypadku nieuchwalenia budżetu państwa w wymaganym terminie. Wówczas rząd był upoważniony do prowadzenia gospodarki budżetowej w granicach kwot ustalonych na rok poprzedni. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki Również we Francji powstała instytucja przenoszenia kwot pieniężnych w ciągu roku w ramach danej podziałki klasyfikacji budżetowej (virement) bez konieczności uzyskiwania każdorazowej zgody parlamentu. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki Za początek ewolucji polskiego prawa budżetowego przyjmuje się ustanowiony w 1374 r. przez króla Ludwika Węgierskiego przywilej koszycki. Ludwik Węgierski, w zamian za ustępstwa polityczne, tj. zgodę na sukcesję tronu dla jednej ze swych córek, przyznał szlachcie zwolnienie z większości podatków (wyjątek stanowił podatek łanowy – 2 gr od łana). Król zobowiązał się również do nieustanawiania nowych podatków bez zgody szlachty. Zasada ta obowiązywała w następnych wiekach w systemie finansów publicznych. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki Pod koniec XV w. rozdzielono skarb publiczny od skarbu panującego i wprowadzono dla każdego z nich odrębny rejestr skarbowy. Każdy z rejestrów stanowił wykaz rzeczywiście pobranych przychodów i dokonanych wydatków. Wykazy te były w XVI w. podstawą do sporządzenia zestawienia zbiorczego z kilku lat, którymi posługiwano się na sejmikach i sejmach w celu uzasadnienia projektów podatkowych. Były to zaczątki przyszłego budżetu, którego opracowanie było możliwe dzięki jawności spraw skarbowych i rozkwitowi praw politycznych szlachty. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki Za pierwowzór polskiego budżetu uważa się uchwalone przez Sejm w 1717 r. stałe etaty wojskowe dla Korony i Litwy. Na rzecz wojska przeznaczono dochody z pogłównego, kwarty oraz hiberny. Zdaniem M. Drozdowskiego należy powściągliwie traktować poglądy o ustawie z 1717 r. jako prototypie budżetu, ze względu na duże ograniczenie finansowe ustawy. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki Pierwszy w dziejach Polski budżet został uchwalony przez Sejm w 1768 r. Był to budżet „Oboyga Narodów – Skarbu Koronnego i Skarbu Wielkiego Księstwa Litewskiego” określony jako Ostrzeżenie percepty y expensy, wszystkich intrat skarbów obojga narodów, podług niżej opisanych tabell. Budżet ten został opracowany w formie ustawy. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki Na podkreślenie zasługuje układ i szczegółowość budżetu. Budżet ujęto jako tabelaryczne zestawienia planowanych dochodów (intraty) i wydatków (ekspensy) zwyczajnych i nadzwyczajnych (ekstraordynaryjnych) zdefiniowanych odrębnie dla Korony i Litwy. Należy podkreślić, iż pierwszy budżet nie był zrównoważony. Miało to jednak nastąpić, ale dopiero po wprowadzeniu nowych podatków, co ostatecznie nie nastąpiło. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki W budżecie przyjęto klasyfikację budżetową będącą następstwem określonej kolejności wydatkowania środków pieniężnych. Słabością budżetu z 1768 r. był brak czasowego określenia jego obowiązywania, chociaż przewidywał on dochody i wydatki na okres roku. Zdaniem M. Pietrzaka, budżet z 1768 r. był pierwszym w Rzeczypospolitej przejawem planowej gospodarki finansowej państwa. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki Z pewnością autorzy ustawy z 1768 r. nie pojmowali instytucji budżetu w naszym dzisiejszym znaczeniu. Przede wszystkim była to dla nich ustawa porządkująca politykę finansową kraju. Można się w niej bowiem doszukać oddziaływania państwa na życie gospodarcze przez określoną politykę finansową. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki Zasady prawa budżetowego, wzorując się na rozwiązaniach francuskich, zostały ostatecznie ugruntowane w 1791 r. w Konstytucji 3 Maja. Postanowienia Konstytucji majowej przyznawały Sejmowi wyłączne uprawnienia do uchwalania budżetu, nakładania podatków, decydowania o rozmiarach wydatków zwyczajnych i nadzwyczajnych, decydowania o systemie monetarnym i zaciągania długu publicznego. Sejm kontrolował również wykonywanie ustawy budżetowej. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki W związku z utratą przez Polskę państwowości wskutek rozbiorów rozwiązania Konstytucji majowej nie przyniosły zamierzonych rezultatów. Po odzyskaniu przez Polskę niepodległości Sejm po raz pierwszy uchwalił ustawę budżetową (nazywaną ustawą skarbową) na rok 1924. Praktyka sporządzania ustaw skarbowych zasadniczo utrzymywała się w okresie międzywojennym. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki W 1926 r. zdecydowano o wprowadzeniu tzw. łamanego roku budżetowego, który liczono od dnia 1 kwietnia do 31 marca roku następnego. W 1941 r. powrócono do pierwotnej koncepcji, aby rok budżetowy traktować jako rok kalendarzowy. Kolejna zmiana miała miejsce w 1952 r., gdzie rok budżetowy liczono od 1 lipca do 30 czerwca. Od 1959 r. rokiem budżetowym stał się ponownie rok kalendarzowy. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki W 1947 r. Sejm Ustawodawczy przyjął Małą Konstytucję. W myśl jej postanowień budżet państwa musiał mieć swe umocowanie wyłącznie w drodze ustawy (w okresie II wojny światowej Prezydent wydawał dekrety o wydatkach i dochodach państwowych). W latach 50 XX w. praktyka legislacyjna poszła w kierunku zmniejszania szczegółowości ustawy budżetowej, czyniąc budżet coraz bardziej ogólnym. Konstytucja z 1952 r. powtarzała i sankcjonowała przepisy tzw. Małej Konstytucji, łącząc ustawy budżetowe z narodowymi planami gospodarczymi, co w czasie gospodarki centralnie planowanej miało bardzo negatywne znaczenie dla gospodarki całego kraju. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki Z początkiem lat 70. ustawy budżetowe zaczęły się rozrastać, przejmując cały szereg rozwiązań zmieniających część ogólną prawa budżetowego. Znaczna część tych zmian była związana z reformami terenowych organów władzy i administracji. Postanowienia ustaw budżetowych tego okresu często nakładały daniny publiczne (w ustawach budżetowych wprowadzono podatek majątkowy, podatek od wynagrodzeń). Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki Na przełomie lat 80 i 90 XX w., pomimo zmian w części ogólnej prawa budżetowego, nie dokonała się żadna rewolucyjna zmiana. Dopiero ustawą o finansach publicznych z 2009 r. wprowadzono nowatorskie rozwiązania polegające na planowaniu w układzie budżetu zadaniowego oraz wprowadzono instytucję budżetu środków europejskich. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
