Ewolucja budżetu - Kancelaria POLTAX

advertisement
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Budżet jest podstawową instytucją finansów
publicznych i prawa finansowego. Etymologia słowa
„budżet” wywodzi się z łac. słowa bulga, które oznacza
worek, torbę do zbierania dochodów. Geneza instytucji
budżetu wiąże się z historią parlamentaryzmu. Jest ona
wyrazem walki o nakładanie dochodów i innych
ciężarów publicznych oraz ograniczaniem i kontrolą
prawa panującego do dokonywania wydatków. Budżet
przyrównuje się do hamulca nakładanego panującemu
lub rządowi przez parlament, będący wyrazem
sformułowanej przez Monteskiusza zasady równowagi i
wzajemnej kontroli władz w państwie.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
W historii budżetu widoczne są dwa kierunki stanowiące o
genezie jego powstania:
• pierwszy, który odzwierciedla wszelkiego rodzaju formy zapisów
dotyczące gospodarki dochodami i wydatkami budżetowymi. W
zaawansowanej formie to inaczej zestawienia gromadzonych i
wydatkowanych przez państwo środków pieniężnych, czyli tzw.
zapoczątkowanie budżetowej gospodarki rachunkowej; (dla przykładu,
w Polsce za czasów S. Batorego sporządzano wykazy spodziewanych wydatków i
porównywano je z liczbą planowanych dochodów na podstawie prowadzonych rejestrów
skarbowych);
• drugi kierunek to ukształtowanie się już budżetu w formie
właściwej. Sporządzenie aktu autoryzowanego przez parlament,
który zawiera plan dochodów i wydatków na określony czas oraz
stwarza prawa i obowiązki dla jego wykonawców.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Za kolebkę instytucji budżetu uznaje się Anglię.
Pod koniec XI w., z inicjatywy Wilhelma Zdobywcy,
specjalna komisja królewska sporządziła inwentarz i
kataster gruntów w całym państwie, tzw. Domesday
Book. Z dużą dokładnością klasyfikował on na potrzeby
fiskalne: grunty, budynki i pogłowie trzody, bydła oraz
ludności zależnej.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Na początku XIII w. Jan bez Ziemi wskutek swoich
nieudolnych rządów doprowadził do zjednoczenia się
silnej opozycji złożonej z arystokracji, szlachty i
mieszczaństwa. Na tle królewskiej samowoli związanej
z podnoszeniem ciężarów podatkowych opozycja
wymusiła na królu podpisanie w 1215 r. aktu tzw.
Wielkiej Karty Wolności (łac. Magna Charta Libertatum).
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
W istocie Wielka Karta Wolności stanowiła
przywilej, który nosi znamiona umowy zawartej
pomiędzy królem a jego wasalami. W jej ramach
ograniczono władzę monarszą głównie w dziedzinie
skarbowej (nakładanie podatków tylko za zgodą rady
królestwa), sądowej (zakaz więzienia lub karania bez
wyroku sądowego) oraz określono uprawnienia
baronów, duchowieństwa i zakres swobód klas
niższych. Jednocześnie akt ten przyznawał feudałom
prawo oporu przeciwko królowi w razie naruszenia
praw w nim zawartym.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
W 1628 r. parlament powtórzył w Petition of Rights
przywileje podatkowe Wielkiej Karty. Dało to początek
burzliwemu okresowi w historii Anglii i wieloletniej
walce króla z parlamentem. W 1631 r. Karol I rozwiązał
parlament i wprowadził bez jego zgody podatki.
Wybuchła wojna domowa, której efektem było ścięcie w
1649 r. Karola I. Walka polityczna o prawa parlamentu
toczyła się dalej, aż do zwycięskiej rewolucji w 1688 r.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Zwieńczeniem działań o ugruntowanie prawa
budżetowego jest wydana w 1689 r. tzw. Deklaracja
Praw (z ang. Bill of Rights). Do najważniejszych
postanowień Bill of Rights należy zasada, zgodnie z którą
król nie mógł nakładać podatków bez zgody
parlamentu. Jednocześnie parlament uzyskał prawo do
decydowania o dochodach jak i o wielkości i
przeznaczeniu wydatków w ciągu jednego roku.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Przyjmuje się, że
„budżet jest wynalazkiem angielskim”.
Niemniej jednak szersze zastosowanie
dorobku angielskiego w tym zakresie
nie nastąpiło w innych państwach.
Budżet angielski ma swą odmienną specyfikę
i jako jednolity plan finansowy
nigdy się nie wykształcił.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
W historii powstania budżetu, obok Anglii
wymienia się zwykle Francję. We Francji, w okresie
rozdrobnienia feudalnego nie występowały stricte
podatki publiczne. Jednak w sytuacji zagrożenia
zewnętrznego król mógł ściągać zasiłki od wszystkich
wasali. Pomimo że świadczenie to było pobierane
jedynie w wyjątkowych sytuacjach, to dało ono
początek dla przyszłego podatku. Stany Generalne zrazu
były zwoływane w doraźnych celach politycznych.
Następnie stały się forum sporu w kwestii potrzeb
finansowych monarchii.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
W 1439 r. Stany Generalne zgodziły się na
wprowadzenie stałego podatku na utrzymywanie
wojska. Był to podatek, który miał większe znaczenie
dla państwa niż uchwalony wcześniej podatek
konsumpcyjny. W związku z tym na wiele lat
zaniechano zwoływania Stanów Generalnych. Stąd, gdy
parlament angielski na początku XVII w. uchwalał
prawo budżetowe, w Anglii nie można było podjąć
analogicznych działań.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
We Francji po raz pierwszy budżet został
opublikowany w 1781 r. za rządów ministra Jacquesa
Neckera. W istocie było to publiczne zestawienie
planowanych dochodów i wydatków państwowych. Za
tę decyzję Jacques Necker utracił swoje stanowisko. W
czasie rewolucji francuskiej w 1789 r. potwierdzono
możliwość decydowania przez parlament o wydatkach.
Następnie w 1817 r. uchwalono ustawę o finansach
publicznych, w której określono limity wydatków dla
poszczególnych ministrów.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Wkład Francji w rozwój instytucji budżetu polegał
przede wszystkim na zbudowaniu, a następnie
rozwinięciu szczegółowych konstrukcji i metod w
zakresie układania i wykonywania budżetu, co
doprowadziło do powstania zasad budżetowych i
procedury budżetowej. We Francji wykształciła się też
instytucja prowizoriów budżetowych, która umożliwiała
prowadzenie polityki budżetowej w przypadku
nieuchwalenia budżetu państwa w wymaganym
terminie. Wówczas rząd był upoważniony do
prowadzenia gospodarki budżetowej w granicach kwot
ustalonych na rok poprzedni.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Również we Francji powstała instytucja
przenoszenia kwot pieniężnych w ciągu roku w
ramach danej podziałki klasyfikacji budżetowej
(virement)
bez
konieczności
uzyskiwania
każdorazowej zgody parlamentu.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Za
początek
ewolucji
polskiego
prawa
budżetowego przyjmuje się ustanowiony w 1374 r.
przez króla Ludwika Węgierskiego przywilej koszycki.
Ludwik Węgierski, w zamian za ustępstwa polityczne, tj.
zgodę na sukcesję tronu dla jednej ze swych córek,
przyznał szlachcie zwolnienie z większości podatków
(wyjątek stanowił podatek łanowy – 2 gr od łana). Król
zobowiązał się również do nieustanawiania nowych
podatków bez zgody szlachty. Zasada ta obowiązywała
w następnych wiekach w systemie finansów
publicznych.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Pod koniec XV w. rozdzielono skarb publiczny od
skarbu panującego i wprowadzono dla każdego z nich
odrębny rejestr skarbowy. Każdy z rejestrów stanowił
wykaz rzeczywiście pobranych przychodów i
dokonanych wydatków. Wykazy te były w XVI w.
podstawą do sporządzenia zestawienia zbiorczego z
kilku lat, którymi posługiwano się na sejmikach i
sejmach w celu uzasadnienia projektów podatkowych.
Były to zaczątki przyszłego budżetu, którego
opracowanie było możliwe dzięki jawności spraw
skarbowych i rozkwitowi praw politycznych szlachty.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Za pierwowzór polskiego budżetu uważa się
uchwalone przez Sejm w 1717 r. stałe etaty wojskowe
dla Korony i Litwy. Na rzecz wojska przeznaczono
dochody z pogłównego, kwarty oraz hiberny. Zdaniem
M. Drozdowskiego należy powściągliwie traktować
poglądy o ustawie z 1717 r. jako prototypie budżetu, ze
względu na duże ograniczenie finansowe ustawy.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Pierwszy w dziejach Polski budżet został
uchwalony przez Sejm w 1768 r. Był to budżet
„Oboyga Narodów – Skarbu Koronnego i Skarbu
Wielkiego Księstwa Litewskiego” określony jako
Ostrzeżenie percepty y expensy, wszystkich intrat skarbów
obojga narodów, podług niżej opisanych tabell.
Budżet ten został opracowany w formie ustawy.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Na podkreślenie zasługuje układ i szczegółowość
budżetu. Budżet ujęto jako tabelaryczne zestawienia
planowanych dochodów (intraty) i wydatków
(ekspensy)
zwyczajnych
i
nadzwyczajnych
(ekstraordynaryjnych) zdefiniowanych odrębnie dla
Korony i Litwy. Należy podkreślić, iż pierwszy budżet
nie był zrównoważony. Miało to jednak nastąpić, ale
dopiero po wprowadzeniu nowych podatków, co
ostatecznie nie nastąpiło.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
W budżecie przyjęto klasyfikację budżetową
będącą
następstwem
określonej
kolejności
wydatkowania środków pieniężnych. Słabością budżetu
z 1768 r. był brak czasowego określenia jego
obowiązywania, chociaż przewidywał on dochody i
wydatki na okres roku. Zdaniem M. Pietrzaka, budżet z
1768 r. był pierwszym w Rzeczypospolitej przejawem
planowej gospodarki finansowej państwa.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Z pewnością autorzy ustawy z 1768 r. nie
pojmowali instytucji budżetu w naszym dzisiejszym
znaczeniu. Przede wszystkim była to dla nich ustawa
porządkująca politykę finansową kraju. Można się w
niej bowiem doszukać oddziaływania państwa na życie
gospodarcze przez określoną politykę finansową.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Zasady prawa budżetowego, wzorując się na
rozwiązaniach
francuskich,
zostały
ostatecznie
ugruntowane w 1791 r. w Konstytucji 3 Maja.
Postanowienia Konstytucji majowej przyznawały
Sejmowi wyłączne uprawnienia do uchwalania budżetu,
nakładania podatków, decydowania o rozmiarach
wydatków
zwyczajnych
i
nadzwyczajnych,
decydowania o systemie monetarnym i zaciągania
długu publicznego. Sejm kontrolował również
wykonywanie ustawy budżetowej.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
W związku z utratą przez Polskę państwowości
wskutek rozbiorów rozwiązania Konstytucji majowej nie
przyniosły zamierzonych rezultatów. Po odzyskaniu
przez Polskę niepodległości Sejm po raz pierwszy
uchwalił ustawę budżetową (nazywaną ustawą
skarbową) na rok 1924. Praktyka sporządzania ustaw
skarbowych zasadniczo utrzymywała się w okresie
międzywojennym.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
W 1926 r. zdecydowano o wprowadzeniu tzw.
łamanego roku budżetowego, który liczono od dnia 1
kwietnia do 31 marca roku następnego. W 1941 r.
powrócono do pierwotnej koncepcji, aby rok budżetowy
traktować jako rok kalendarzowy. Kolejna zmiana miała
miejsce w 1952 r., gdzie rok budżetowy liczono od 1
lipca do 30 czerwca. Od 1959 r. rokiem budżetowym
stał się ponownie rok kalendarzowy.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
W 1947 r. Sejm Ustawodawczy przyjął Małą
Konstytucję. W myśl jej postanowień budżet państwa musiał
mieć swe umocowanie wyłącznie w drodze ustawy (w
okresie II wojny światowej Prezydent wydawał dekrety o
wydatkach i dochodach państwowych). W latach 50 XX w.
praktyka legislacyjna poszła w kierunku zmniejszania
szczegółowości ustawy budżetowej, czyniąc budżet coraz
bardziej ogólnym. Konstytucja z 1952 r. powtarzała i
sankcjonowała przepisy tzw. Małej Konstytucji, łącząc
ustawy budżetowe z narodowymi planami gospodarczymi,
co w czasie gospodarki centralnie planowanej miało bardzo
negatywne znaczenie dla gospodarki całego kraju.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Z początkiem lat 70. ustawy budżetowe zaczęły
się rozrastać, przejmując cały szereg rozwiązań
zmieniających część ogólną prawa budżetowego.
Znaczna część tych zmian była związana z reformami
terenowych
organów
władzy
i
administracji.
Postanowienia ustaw budżetowych tego okresu często
nakładały daniny publiczne (w ustawach budżetowych
wprowadzono podatek majątkowy, podatek od
wynagrodzeń).
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Na przełomie lat 80 i 90 XX w., pomimo zmian w
części ogólnej prawa budżetowego, nie dokonała się
żadna rewolucyjna zmiana. Dopiero ustawą o finansach
publicznych z 2009 r. wprowadzono nowatorskie
rozwiązania polegające na planowaniu w układzie
budżetu zadaniowego oraz wprowadzono instytucję
budżetu środków europejskich.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Download
Random flashcards
123

2 Cards oauth2_google_0a87d737-559d-4799-9194-d76e8d2e5390

ALICJA

4 Cards oauth2_google_3d22cb2e-d639-45de-a1f9-1584cfd7eea2

Create flashcards