Budżet i zasady - Kancelaria POLTAX

advertisement
Pojęcie budżetu państwa
Zasady budżetowe
Wykład 3
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Plan wykładu
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Definicja budżetu
Zasady budżetowe
Charakter prawny budżetu
Budżet a ustawa budżetowa
Stosunek norm ustawy budżetowej do u.f.p.
Pojęcie obładowywania ustawy budżetowej
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Definicja budżetu
Budżet
Jako kategoria
ekonomiczna
Jako instytucja
prawna
Scentralizowany zasób środków
pieniężnych, które państwo
gromadzi i wykorzystuje w
sposób planowy na realizację
swoich powinności i
wynikających z nich zadań
Budżet- podstawowy plan finansowy
państwa, stanowiący prognozę dochodów i
limitujący wydatki (dyrektywność budżetu),
obejmujący dochody i wydatki o charakterze
bezzwrotnym, uchwalany przez parlament w
formie ustawy, na okres 1 roku lub na okresy
dłuższe.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Definicja budżetu
Budżet- podstawowy plan finansowy państwa,
stanowiący prognozę dochodów i limitujący
wydatki (dyrektywność budżetu), obejmujący
dochody i wydatki o charakterze
bezzwrotnym, uchwalany przez parlament w
formie ustawy, na okres 1 roku lub na okresy
dłuższe.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Definicja budżetu - dlaczego
„podstawowy” charakter
Obejmuje zasadniczą część dochodów i wydatków
państwa.
Wydatki w nim zaplanowane mają decydujące
znaczenie dla funkcjonowania aparatu
państwowego,
Ma formę ustawy i jest uchwalany przez parlament,
co nie dotyczy innych planów,
Zgromadzone środki i podjęte w ramach budżetu
decyzje przesądzają o innych elementach finansów
państwa.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Definicja budżetu- charakter dyrektywny
Plany finansowe
Analityczne
Przewidywanie zjawisk finansowych na
podstawie ich dotychczasowego
przebiegu. (tzw. bilanse dochodów i
wydatków ludności)
Odzwierciedlają tendencje finansowe
Nie stanowią wiążącej normy
Dyrektywne
Stanowią wiążącą normę postępowania
dla wykonawcy planu, który odpowiada
za jego właściwą realizację.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Definicja budżetu - Dyrektywność
budżetu c.d.
W pełni dyrektywna jest tylko strona wydatkowa budżetu
• dyrektywny po stronie wydatków
wydatek jest limitem; niedopuszczalne jest przekroczenie
zaplanowanych wydatków budżetowych. Wydatki mogą być
niższe, pod warunkiem, że zostaną wykonane zadania
państwowe, na które wydatki były zaplanowane
• Po stronie dochodowej
ani przekroczenie planu (osiągnięcie wyższych dochodów) ani
niepełne ich zrealizowanie nie powoduje odpowiedzialności
wykonawców budżetu.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Definicja budżetu- charakter
dyrektywny
Art. 52 ust. 1 Ujęte w budżecie państwa,
budżetach jednostek samorządu
terytorialnego i planach finansowych
jednostek budżetowych:
1) dochody oraz przychody - stanowią
prognozy (problematyczny termin) ich
wielkości;
2) wydatki oraz łączne rozchody - stanowią
nieprzekraczalny limit.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Obejmuje planowane dochody i wydatki o
charakterze bezzwrotnym
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Stosunki prawne (metody) prawa
finansowego
Metoda bezzwrotna - budżetowa
Metoda kredytowa
Metoda ubezpieczeniowa
Powiązania wielorakie przedsiębiorstw
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Stosunek prawny wydatku - metoda
budżetowa - bezzwrotna
Budżet
Dotacja
celowa
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Stosunek prawny wydatku - metoda
budżetowa - bezzwrotna
Budżet
Dotacja
przedmiotowa
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Metoda budżetowa – bezzwrotna,
stosunek prawny wydatku budżetowego
Budżet
Dotacja
Subwencja
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Metoda budżetowa – bezzwrotna
stosunki podatkowoprawne
Podatnik
Podatnik
Podatki
Podatnik
Budżet
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Stosunek prawny kredytu bankowego
– metoda zwrotna
Bank
Kredyt
Kredytobiorca
Spłaty rat kretytów ….
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Stosunek prawny ubezpieczenia–
metoda zwrotna
Instytucja ubezpieczeniowa
Likwidacja
szkody
Składki
ubezpieczeniowe
Spłaty rat kretytów ….
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Powiązania wielorakie przedsiębiorstw
Wpłaty
podatkóww do
budżetu
Wydatkowanie
środkow
Podmiot
wlasnych
gospodarczy
Dotacje
Kredyt
bankowy
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Definicja budżetu- czas obowiązywania
Uchwalany na tzw. okres budżetowy
W RP jest to okres roku kalendarzowego
Kredyty budżetowe wygasają 31 grudnia
Inne cykle budżetowe:
W Kanadzie, Japonii, Wielkiej Brytanii
początek roku finansowego- 1 kwietnia,
Szwecja, Australia, Nowa Zelandia- 1 lipca,
USA- 1 października)
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Definicja budżetu – forma prawna
• Budżet państwa jest uchwalany w formie ustawy.
• Nieudane propozycje z lata 70-tych Bielaka nadania
budżetowi formy uchwały Sejmowej.
• Przyczyna dla której budżet powinien mieć formę
ustawy:
• a) ranga prawna,
• b) procedura ustawodawcza.
• Budżet j.s.t. ma postać uchwał budżetowych.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Zasady budżetowe
Przez zasady budżetowe rozumie się:
a) Cechy idealnego budżetu
b) Elementy definicji budżetu
c) Postulaty pod adresem budżetu
d) Normy prawa budżetowego wyróżnione ze
względu na ich szczególne znaczenie dla
gospodarki budżetowej.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Zasady budżetowe
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Zasada powszechności
Zasada jedności formalnej
Zasada jedności materialnej(niefunduszowania)
Zasada szczegółowości
Zasada równowagi
Zasada jawności
Zasada przejrzystości
Zasada uprzedniości
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Zasada powszechności (zupełności, budżetowania brutto)
• Postulat, aby wszystkie jednostki państwowe wchodziły do
budżetu całością swoich dochodów i wydatków (aby całość
dochodów i wydatków była objęta budżetem).
• Postulat politycznej kontroli parlamentu nad całością dochodów
i wydatków państwa
• Zasada ta ma dwa aspekty. Wiąże się z:
1) formami budżetowania
2) zakresem finansowania budżetowego
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Zasada powszechności c.d.
Ad.1 Formy budżetowania
Budżetowanie brutto
Całość dochodów i wydatków
jednostek organizacyjnych
finansowanych z budżetu jest
centralnie planowana i objęta
budżetem państwa
Budżetowanie netto
Takie powiązanie jednostek
organizacyjnych z budżetem, w
ramach którego część swoich
dochodów przeznaczają one
samodzielnie na dokonywanie
wydatków
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Nadwyżka
środków
obrotowych
Dochody i
wydatki
Finansowanie
brutto
Finansowanie
netto
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
24
Zasada powszechności c.d.
Ad. 2 Zakres finansowania budżetowego
Jaka część dochodów i wydatków jest objęta
budżetem?
Część dochodów i wydatków może być objęta
funduszami pozabudżetowymi, co narusza
zasadę powszechności.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Zasada jedności formalnej budżetu
• Postulat, aby budżet państwa był ujmowany w jeden, całościowy akt
prawny.
• Pozwala na całościową ocenę zamierzeń rządu w dziedzinie finansów
publicznych, ułatwia ich kontrolę.
• Wyjątki od zasady:
-Odrębne budżety bieżące i inwestycyjne
(bieżące obejmują wydatki i dochody na utrzymywanie państwa i jego
instytucji; inwestycyjne- dochody i wydatki związane z operacjami
majątkowymi oraz wydatki na cele rozwojowe, zwłaszcza inwestycje
infrastrukturalne)
-Budżety zwyczajne i nadzwyczajne
(zwyczajne- d+w przewidywane, zgodnie ze stanem prawodawstwa,
sytuacją gosp. państwa, kierunkami działania jego władz; nadzwyczajnedotyczą wydatków, które ujawniają się w trakcie roku budżetowego, a
dla których pokrycia przewiduje się dodatkowe dochody).
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Zasada jedności materialnej (niefunduszowania)
• Postulat, aby budżet zorganizowany był na zasadzie jednej
puli środków, której całość dochodów przeznaczona jest na
całość wydatków.
• Zakaz wiązania określonych dochodów z określonymi
wydatkami
• Umożliwia dokonywanie wydatków zgodnie z aktualnymi
potrzebami. Daje organom planującym i uchwalającym
budżet swobodę ustalania priorytetów oraz hierarchii
potrzeb
• Alternatywa: przeznaczanie konkretnych dochodów na
konkretne wydatki .
(Łączenie dochodów z wydatkami= funduszowanie)
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Zasada szczegółowości (specjalizacji)
• Postulat, aby budżet był ustalany (uchwalany) i wykonywany
ze szczegółowym podziałem dochodów i wydatków a nie tylko
w ujęciu ogólnym.
• Jej realizacji służy klasyfikacja budżetowa- prawnie ustalone
zasady grupowania (a także podziału) dochodów i wydatków
budżetowych.
• Klasyfikacja budżetowa może opierać się na różnych
kryteriach: podmiotowym, przedmiotowy, podmiotowoprzedmiotowym, funkcjonalnym.
• Budowa budżetu (części, działy, rozdziały, paragrafy)
• różna jest szczegółowość projektu budżetu, budżetu
uchwalanego oraz tzw. układu wykonawczego budżetu
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Zasada równowagi
• Ujęcie tradycyjne: takie ukształtowanie wydatków , aby nie
przekraczały one wysokości dochodów, tzn. aby nie wystąpił
deficyt budżetowy.
• Teorie przeciwne:
-teoria systematycznego deficytu
-teoria budżetu cyklicznego- w zależności od cykli
gospodarczych, naturalne są deficyty i nadwyżki
-Teoria impasu- deficyt jest dopuszczalny, ale tylko w
określonych warunkach i granicach
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Zasada równowagi
Art. 220. Konstytucji RP
1. Zwiększenie wydatków lub ograniczenie dochodów planowanych przez Radę
Ministrów nie może powodować ustalenia przez Sejm większego deficytu
budżetowego niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej.
2. Ustawa budżetowa nie może przewidywać pokrywania deficytu budżetowego
przez zaciąganie zobowiązania w centralnym banku państwa.
Art. 7 u.f.p.
1. Dodatnia różnica między dochodami publicznymi a wydatkami
publicznymi, ustalona dla okresu rozliczeniowego, stanowi
nadwyżkę sektora finansów publicznych, zaś ujemna różnica jest
deficytem sektora finansów publicznych.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Zasada jawności
• Postulat aby budżet był ujawniany
obywatelom w fazie planowania, uchwalania i
wykonywania.
• Przejaw jawności finansów publicznych



Jawność obrad parlamentarnych dotyczących kwestii
budżetowych
Informacja o przebiegu dyskusji nad projektami budżetu
Publikacja ustawy budżetowej z załącznikami
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Zasada przejrzystości
Wymaga stosowania jednolitych
kryteriów klasyfikacji, jasnych,
jednolitych zasad rachunkowości i
sprawozdawczości budżetowej oraz
czytelnych i jasnych zasad konstrukcji
budżetu
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Zasada uprzedniości
• Postulat, aby budżet był uchwalany przed rozpoczęciem roku
budżetowego
Art. 222 Konstytucji RP Rada Ministrów przedkłada Sejmowi najpóźniej
na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego projekt ustawy
budżetowej na rok następny. W wyjątkowych przypadkach możliwe
jest późniejsze przedłożenie projektu.
Art. 141 u.f.p. Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej i
wraz z uzasadnieniem przedkłada go Sejmowi w terminie do dnia 30
września roku poprzedzającego rok budżetowy.
Art. 225. Konstytucji RP
Jeżeli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu
ustawy budżetowej nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi
Rzeczypospolitej do podpisu, Prezydent Rzeczypospolitej może w
ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Charakter prawny budżetu
1. Kwestia roszczeń
Art. 51 ust. 1 u.f.p
Zamieszczenie w budżecie państwa dochodów z określonych
źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy
roszczeń ani zobowiązań państwa wobec osób trzecich, ani
roszczeń tych osób wobec państwa.
 Są to normy planu finansowego niemające charakteru
podstawy materialnej dla rozstrzygnięcia sądu.
Wyjątkiem są jednak subwencje skierowane do gmin na
sfinansowanie zadań zleconych bądź wynikających z
ogólnych przepisów prawa
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Charakter prawny budżetu
2. Charakter prawny norm
Swoistość norm:
-zawierają regułę zachowania skierowaną do jednostkowego adresata
-zawierają wskaźnik finansowy
-określają cel i regułę zachowania, która prowadzi do osiągnięcia tego celu.
-ich byt prawny zamyka się w jednorazowym akcie stosowania
obowiązują tylko przez okres na jaki ustalony jest plan
• Schematycznie normy budżetu można przedstawić za pomocą następujących
form:
Podmiot P zgromadzi kwotę K w czasie T.
albo
Podmiot P jest zobowiązany do dokonania wydatku W w czasie T na cele C.
Mimo tych cech, normy planistyczne budżetu są
prawem obowiązującym.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Charakter prawny budżetu
3. Problem dyrektywności
• Wydatki budżetowe zawierają limity, których
adresat nie może przekroczyć, może wydać mniej,
ale nie więcej niż przewiduje norma wydatkowa.
• Po stronie dochodów budżet to prognoza
(zalecenie).
• Norma budżetowa nie jest zatem tak bezwzględnie
wiążąca, sztywna, jak klasyczne normy zawierające
ścisłe reguły zachowania.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Charakter prawny budżetu
4. Elastyczność norm budżetowych
• Wydatki budżetowe są w założeniu sztywnym limitem, ale mogą być
na mocy obowiązujących przepisów zmieniane. Można je przenosić
między przedziałkami klasyfikacji budżetowej w granicach
kompetencji przyznanych poszczególnym organom. (tzw. viremente)
• rezerwy budżetowe- także służą uelastycznieniu budżetu ponieważ
rezerwa ogólna może być wydana przez uprawniony organ na każdy
nieprzewidziany wydatek, a rezerwy celowe choć mają z góry
określone przeznaczenie, to uprawnienie do ich uruchamiania
pozwala na pewien zakres swobody decydenta.
• Wydatki budżetowe mogą być w określonych wypadkach blokowane.
• Jeżeli w ciągu roku dochodów budżetu nie wystarcza na pokrycie
wydatków, Rada Ministrów powinna złożyć projekt zmiany budżetu.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Charakter prawny budżetu
5. Budżet w sensie formalnym i materialnym
• Pojęcie budżetu w sensie materialnym i formalnym pojawiło się gdy
Bismarck nie przedłożył projektu budżety Reichstagowi. Uznano, że
uchwalanie budżetu ma wyłącznie formalny charakter i jest zbędne
ponieważ brak takiego planu nie hamuje realizacji dochodów i
wydatków
• Koncepcja ta była praktycznie żelazowana tylko za życia Bismarcka i
tylko w Niemczech.
• Uchwalanie budżetu nigdy nie stało się aktem formalnym, a
decyzje budżetowe parlamentu również współcześnie mają
kluczowe znaczenie dla realizacji funkcji państwa.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Budżet a ustawa budżetowa
Art. 219 ust. 1 Konstytucji RP: Sejm uchwala budżet państwa na rok
budżetowy w formie ustawy budżetowej.
Treść ustawy budżetowej obejmuje nie tylko budżet państwa ale też
elementy dodatkowe.
Art. 109 ust. 2. ufp
Ustawa budżetowa składa się z:
1) budżetu państwa;
2) załączników;
3) postanowień, których obowiązek zamieszczenia w ustawie
budżetowej wynika z niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Budżet a ustawa budżetowa c.d.
Ustawa budżetowa składa się zasadniczo z 2
części:
norm klasycznych zawierających tradycyjne
reguły zachowania
norm planistycznych, zawierających kwoty
dochodów i wydatków.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Stosunek norm ustawy budżetowej do
ustawy o finansach publicznych
• Klasyczne normy ustawy budżetowej oraz normy
planistyczne funkcjonują wg reguł ustawy o
finansach publicznych.
• W praktyce stosunek norm ustawy budżetwej do
u.fp. jest taki, że normy ustawy budżetowej:
a)realizują postanowienia (konkretyzują) normy u.f.p.
b)zmieniają normy u.f.p. albo
Obładowywanie
ustawy
c) zawierają normy niezwiązane
budżetowej
z treścią prawa budżetowego.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Pojęcie obładowywania ustawy
budżetowej
• Normy zmieniające u.f.p. zawieszają
obowiązywanie prawa budżetowego tylko na 1
rok, czyli na czas obowiązywania ustawy
budżetowej. Jednak w praktyce te same normy
zawieszające, powtarzane każdego roku,
praktycznie eliminują z obrotu prawnego normy
u.f.p.(pr. budżetowego).
Świadczy to albo o niedoskonałości u.f.p., albo o
zmianie jej koncepcji, ale generalnie powoduje
brak pewności i destabilizację systemu
finansowego
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Pojęcie obładowywania ustawy
budżetowej
• Normy niezwiązane z prawem budżetowym to
przede wszystkim przepisy podatkowe.
Ujemna ocena takiej praktyki wynika stąd, że
treść ustawy budżetowej staje się niezgodna z
jej nazwą, a zmiana systemu podatkowego
następuje w niewłaściwym trybie, bez
należytej uwagi poświęconej tym
unormowaniom.
Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski
Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki
Download
Random flashcards
123

2 Cards oauth2_google_0a87d737-559d-4799-9194-d76e8d2e5390

Create flashcards