Finanse w Konstytucji RP
advertisement
W Konstytucji finansom poświęcony jest rozdział X „Finanse publiczne”, ale ponadto do kwestii finansowych mają zastosowanie takie przepisy powiązane, jak: art. 2, 4, 15 ust. 2, art. 20, 22, 31 ust. 3, art. 71, 95 ust. 2, art. 98, 146 ust. 4 pkt 4, 5, 6, art. 167, 168 i 240. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl 1. Środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie. 2. Nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości, udziałów lub akcji oraz emisja papierów wartościowych przez Skarb Państwa, Narodowy Bank Polski lub inne państwowe osoby prawne następuje na zasadach i w trybie określonych w ustawie. 3. Ustanowienie monopolu następuje w drodze ustawy. 4. Zaciąganie pożyczek oraz udzielanie gwarancji i poręczeń finansowych przez państwo następuje na zasadach i w trybie określonych w ustawie. 5. Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto. Sposób obliczania wartości rocznego produktu krajowego brutto oraz państwowego długu publicznego określa ustawa. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl Artykuł 216 Konstytucji RP to przepis o charakterze modelowym i ogólnym, który wymaga, aby węzłowe dziedziny publicznej działalności finansowej były normowane ustawami oraz wyznacza wskaźnik bezpieczeństwa finansowego państwa. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl W teorii przyjmuje się, że z przedmiotowego punktu widzenia na finanse publiczne składają się: finanse państwa, finanse zakładów publicznych, operacje banku centralnego oraz finanse jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji należy przyjąć, że we wszystkich tych dziedzinach obowiązuje ustawowa forma regulacji prawnej. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl Ustawowej formy wymaga więc: 1) finansowanie bezzwrotne, czyli gromadzenie i wydatkowanie środków finansowych na cele publiczne; 2) działalność finansowa w sferze majątkowej; 3) monopole państwowe; 4) wydatkowanie zwrotne (pożyczki) oraz gwarancje i poręczenia, które nie mogą przekroczyć określonego limitu. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, „art. 216 Konstytucji wręcz obliguje do ustawowego uregulowania problemów związanych z wydatkowaniem środków finansowych na cele publiczne” i jest potwierdzeniem „kompetencji ustawodawcy do kształtowania systemu finansów publicznych”. Wyr. TK z 15.4.2002 r., K 23/01, OTK-A 2002, Nr 2, poz. 19; Wyr. TK z 16.3.1999 r., K 35/98, OTK 1999, Nr 3, poz. 37. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl Nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl Przepis art. 217 Konstytucji RP: 1) określa w szczególny sposób relację ustaw podatkowych do rozporządzeń wykonawczych; 2) zobowiązuje do ustawowego normowania podatków i danin publicznych; 3) określa zakres ustawowego wywłaszczania przez „nakładanie” podatków i danin publicznych, czyli wyraża zasadę władztwa daninowego państwa; 4) wprowadza obowiązek unormowania w ustawie wszystkich elementów konstrukcyjnych podatku i zarazem 5) ustawowej formy dla wszystkich elementów konstrukcyjnych podatku; Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl 6) określa sposób ustawowego normowania zasad przyznawania ulg i umorzeń; 7) wymaga, aby zwolnieniom podlegały „kategorie” podmiotów; 8) jest narzędziem ochrony wartości konstytucyjnych, takich jak: zasada demokratycznego państwa prawnego, prawo własności, równość, sprawiedliwość i powszechność opodatkowania; 9) poprzez elementy konstrukcyjne podatku kształtuje politykę daninową, która musi uwzględniać wartości wyrażone w Konstytucji. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl Organizację Skarbu Państwa oraz sposób zarządzania majątkiem Skarbu Państwa określa ustawa. Z art. 218 Konstytucji RP wynika, że Skarb Państwa musi mieć organizację oraz majątek. W literaturze przypisuje się Skarbowi Państwa także funkcje gospodarcze i finansowe. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl 1. Sejm uchwala budżet państwa na rok budżetowy w formie ustawy budżetowej. 2. Zasady i tryb opracowania projektu budżetu państwa, stopień jego szczegółowości oraz wymagania, którym powinien odpowiadać projekt ustawy budżetowej, a także zasady i tryb wykonywania ustawy budżetowej określa ustawa. 3. W wyjątkowych przypadkach dochody i wydatki państwa w okresie krótszym niż rok może określać ustawa o prowizorium budżetowym. Przepisy dotyczące projektu ustawy budżetowej stosuje się odpowiednio do projektu ustawy o prowizorium budżetowym. 4. Jeżeli ustawa budżetowa albo ustawa o prowizorium budżetowym nie weszły w życie w dniu rozpoczęcia roku budżetowego, Rada Ministrów prowadzi gospodarkę finansową na podstawie przedłożonego projektu ustawy. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl Normy zawarte w art. 219 Konstytucji RP zawierają postanowienia o: 1) obowiązku uchwalania budżetu przez Sejm; rocznym okresie budżetowym; 2) ustawowej formie budżetu; 3) obowiązku ustawowej formy regulacji dla zasady i trybu opracowania projektu budżetu państwa, stopnia jego szczegółowości oraz wymagań, którym powinien odpowiadać projekt ustawy budżetowej; 4) ustawowej formie zasad i trybu wykonywania ustawy budżetowej; 5) dopuszczalności w wyjątkowych przypadkach określania dochodów i wydatków państwa w okresie krótszym niż rok ustawą o prowizorium budżetowym; 6) odpowiednim stosowaniu przepisów dotyczących projektu ustawy budżetowej do projektu ustawy o prowizorium budżetowym; 7) obowiązku prowadzenia przez Radę Ministrów gospodarki finansowej na podstawie przedłożonego projektu ustawy, jeżeli ustawa budżetowa albo ustawa o prowizorium budżetowym nie weszły w życie w dniu rozpoczęcia roku budżetowego. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl 1. Zwiększenie wydatków lub ograniczenie dochodów planowanych przez Radę Ministrów nie może powodować ustalenia przez Sejm większego deficytu budżetowego niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej. 2. Ustawa budżetowa nie może przewidywać pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązania w centralnym banku państwa. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl Przepis art. 220 Konstytucji RP zawiera dwa zakazy: 1) skierowany do Sejmu zakaz zwiększania deficytu budżetowego w stosunku do przewidzianego w ustawie budżetowej mimo zwiększania wydatków lub ograniczania dochodów planowanych przez Radę Ministrów; 2) zakaz pokrywania deficytu przez zaciąganie zobowiązania w centralnym banku państwa. Obydwa odnoszą się bezpośrednio do deficytu budżetowego, ale dotyczą także równowagi finansowej całego systemu finansowego. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl Rada Ministrów jako organ władzy wykonawczej posiada bardzo silną pozycję ustrojową w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej. Pozycja ta określona jest przez: a) art. 221 (wyłączność inicjatywy ustawodawczej Rady Ministrów w zakresie ustawy budżetowej), b) art. 220 ust. 1 (zakaz zwiększania przez Sejm deficytu budżetowego w stosunku do przewidzianego w projekcie ustawy budżetowej), c) art. 219 ust. 4 w zw. z art. 146 ust. 4 pkt 6 Konstytucji RP (wyłączność kompetencji Rady Ministrów do prowadzenia gospodarki finansowej państwa oraz kierowania wykonaniem budżetu na podstawie ustawy budżetowej). Wyr. TK z 9.11.2005 r., Kp 2/05, OTK-A 2005, Nr 10, poz. 114. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl Inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej, ustawy o prowizorium budżetowym, zmiany ustawy budżetowej, ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl Przepis art. 221 Konstytucji RP jest wyjątkiem, jeśli chodzi o inicjatywę ustawodawczą w zakresie wymienionych w nim ustaw. Wyłączność inicjatywy ustawodawczej dotyczy nie tylko projektu budżetu, ale także ustawy o prowizorium budżetowym, zmiany ustawy budżetowej, ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych. O takim rozwiązaniu przesądzają powiązania budżetu z tymi projektami. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w tej sprawie, „że zgodnie z art. 221 Konstytucji, inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów. To zaś oznacza zakaz tworzenia odrębnych budżetów, a co za tym idzie i odrębnych ustaw budżetowych dla każdej z trzech władz. Niemożliwe jest także w świetle polskiej Konstytucji traktowanie poszczególnych części budżetu tak, jakby były one odrębnymi budżetami – nawet wówczas, gdy przepisy ustawowe przewidują i gwarantują zarazem zachowanie pewnych odrębności w procedurze uchwalania i wykonywania budżetu”. Wyr. TK z 9.11.2005 r., Kp 2/05. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl Rada Ministrów przedkłada Sejmowi najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego projekt ustawy budżetowej na rok następny. W wyjątkowych przypadkach możliwe jest późniejsze przedłożenie projektu. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl Przepis art. 222 Konstytucji RP wyznacza dwa terminy przedłożenia przez Radę Ministrów projektu budżetu na rok następny. Pierwszy, jeżeli nie zachodzą wyjątkowe przypadki – na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego. Drugi, jeżeli zachodzą wyjątkowe przypadki – w terminie „późniejszym”. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl Senat może uchwalić poprawki do ustawy budżetowej w ciągu 20 dni od dnia przekazania jej Senatowi. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl Zgodnie z art. 223 Konstytucji RP Senat może uchwalić poprawki do ustawy budżetowej w ciągu 20 dni od dnia przekazania jej Senatowi. Wnoszenie poprawek do ustawy budżetowej, ustawy o zmianie ustawy budżetowej oraz ustawy o prowizorium budżetowym zostało w Konstytucji ograniczone 20dniowym terminem. Senat nie może odrzucić ustawy budżetowej w całości. Może przyjąć ustawę budżetową bez poprawek albo uchwalić poprawki. Jeżeli Senat nie podejmie w terminie 20 dni od dnia przekazania mu projektu ustawy budżetowej żadnej uchwały należy uznać, że ustawa budżetowa jest uchwalona w brzmieniu ustalonym przez Sejm. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl 1. Prezydent Rzeczypospolitej podpisuje w ciągu 7 dni ustawę budżetową albo ustawę o prowizorium budżetowym przedstawioną przez Marszałka Sejmu. Do ustawy budżetowej i ustawy o prowizorium budżetowym nie stosuje się przepisu art. 122 ust. 5. 2. W przypadku zwrócenia się Prezydenta Rzeczypospolitej do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy budżetowej albo ustawy o prowizorium budżetowym przed jej podpisaniem, Trybunał orzeka w tej sprawie nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku w Trybunale. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl Artykuł 224 Konstytucji RP wyraża dążenie do skrócenia procesu uchwalania budżetu przez: ograniczenie terminu do podpisania ustawy budżetowej przez Prezydenta RP, nałożenie na Trybunał Konstytucyjny obowiązku wydania orzeczenia w sprawie konstytucyjności ustawy budżetowej w ciągu 2 miesięcy. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl Podobną funkcję dyscyplinującą spełnia nałożenie na Trybunał Konstytucyjny obowiązku wydania orzeczenia w sprawie konstytucyjności ustawy budżetowej w ciągu 2 miesięcy. W nauce przyjmuje się, że w przypadku uchybienia terminu przez TK Prezydent ma mimo to obowiązek podpisania ustawy. Jednak Prezydent nie może podpisać ustawy uznanej za niezgodną z Konstytucją. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl Jeżeli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi Rzeczypospolitej do podpisu, Prezydent Rzeczypospolitej może w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl Artykuł 225 Konstytucji RP wyznacza dwa terminy: 4-miesięczny dla obu izb parlamentu na zakończenie postępowania ustawodawczego i przekazanie Prezydentowi ustawy budżetowej do podpisu, oraz 14-dniowy na podjęcie przez Prezydenta decyzji o ewentualnym skróceniu kadencji parlamentu. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl 1. Rada Ministrów w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego przedkłada Sejmowi sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej wraz z informacją o stanie zadłużenia państwa. 2. Sejm rozpatruje przedłożone sprawozdanie i po zapoznaniu się z opinią Najwyższej Izby Kontroli podejmuje, w ciągu 90 dni od dnia przedłożenia Sejmowi sprawozdania, uchwałę o udzieleniu lub o odmowie udzielenia Radzie Ministrów absolutorium. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl Artykuł 226 Konstytucji RP reguluje instytucję absolutorium. Absolutorium to uchwała Sejmu wyrażająca ocenę wykonania przez rząd ustawy budżetowej na dany rok, jako zgodnego z tą ustawą. W ujęciach encyklopedycznych absolutorium to akt (decyzja) organu nadrzędnego, najczęściej wybieralnego, zwalniający organ wykonawczy (podporządkowany) od odpowiedzialności za wykonanie powierzonych mu zadań. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego WPIA UŁ www.poltax.pl
