8. Czy informację o wynagrodzeniach podlega

Pytanie:
Czy wynagrodzenia osobowe (w tym także nagrody roczne) burmistrza i jego zastępców oraz
sekretarza i skarbnika gminy są jawne i mogą zostać udostępnione na wniosek strony? Czy
podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna? Czy podobnie jest z wynagrodzeniami
pozostałych pracowników urzędu?
Odpowiedź:
Informacja dotycząca kosztów poniesionych przez gminę w związku z zatrudnieniem
Burmistrza i jego zastępców, sekretarza oraz skarbnika gminy stanowi informację publiczną
w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej
i podlega udostępnieniu. Informacje dotyczące wynagrodzenia innych osób zatrudnionych
w urzędzie stanowią informacje publiczną i podlegają udostępnieniu jeżeli osoby te są
funkcjonariuszami publicznymi bądź pełnią w organach władzy publicznej funkcje publiczną
w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), cytowanej ustawy.
Krótki opis stanu faktycznego:
„Urząd Gminy i Miasta X zwrócił się z pytaniem: Czy wynagrodzenia osobowe
(w tym także nagrody roczne) burmistrza i jego zastępców oraz sekretarza i skarbnika gminy
są jawne i mogą zostać udostępnione na wniosek strony? Czy podlegają udostępnieniu jako
informacja publiczna? Czy podobnie jest z wynagrodzeniami pozostałych pracowników
urzędu?”.
Podstawa prawna:
 art. 61, 47 – Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., (Dz. U. z
1997 r., Nr 78, poz. 483 z. zm., dalej jako „Konstytucja RP”)
 art. 1,2,4,5,6 - Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o informacji publicznej (Dz. U. z
2001 r., Nr 112,, poz. 1198 z zm., dalej jako „uddip”)
 art. 23 – Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, ( t.j. Dz. U.
z 2002 r., Nr 101, poz. 926 z zm.).
1
Uzasadnienie:
Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jako zasadę przyjmuje prawo obywatela do uzyskiwania
informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne,
przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp
na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych
wyborów. Ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji, może nastąpić wyłącznie
ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów
gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu
prawnego. Tryb udzielania informacji publicznej określają odrębne ustawy, w szczególności
ustawa o dostępie do informacji publicznej. Art. 1 ust. 1 tej ustawy stanowi, że każda
informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy
i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym
w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub
odnoszona do władz publicznych a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów
wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej
i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (szerzej zob.
M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu
Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). Należy pamiętać, iż ustawodawca, formułując
w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe
reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne,
to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób,
aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym
zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie
w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie
zawężaniu obowiązku informacyjnego (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 21.07.2011
r., I OSK 678/11, Lex nr 1082797; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.10.2010 r., II SA/WA
933/10, Lex nr 755493)
Wyliczenie informacji publicznych jakie zawarł ustawodawca w art. 6 uddip
podlegających udostępnieniu ma jedynie charakter przykładowy, na co wskazuje zwrot
"w szczególności". Wynagrodzenie burmistrza, jego zastępców, sekretarza czy tez skarbnika
gminy stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), cyt. ustawy
w związku z art. 5 ust. 2 tejże ustawy. Przywołany art. 5 stanowi, iż prawo do informacji
publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach
2
o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych
(w tym mieści się ochrona ze względu na ochronę danych osobowych – przypis własny).
Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby
fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach
pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym
o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub
przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Należy oczywiście zauważyć, iż każdy
ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz
do decydowania o swoim życiu osobistym, co wynika wprost z art. 47 Konstytucji RP.
Ochrona prywatności nie ma jednak charakteru absolutnego co niejednokrotnie podkreślały
sądy w swych orzeczeniach (zob. np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia
20.09.2012 r., V AcA 378/12, Lex nr 1220491).
Zasadnicze znaczenie dla omawianej kwestii wynika z faktu, iż ograniczenie dostępu
do informacji publicznej nie wchodzi w grę, gdy żądana informacja aczkolwiek wnika w sferę
prywatności, lecz ma związek z pełnioną przez określoną osobę funkcją publiczną, oraz
w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Zakres dopuszczalnej ingerencji w sferę prywatną osób pełniących funkcje publiczne był
przedmiotem także rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który m.in. w wyroku
z 20.03.2006 r. (sygn. K 17/05) stwierdził: „wyjątek od zasady ochrony prywatności
dotyczący osób pełniących funkcje publiczne jest ujęty wąsko i znajduje legitymację, na co
zwracano już uwagę wyżej, w ujęciu konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej
(art. 61 ust. 1). Nie może ulegać wątpliwości, że taki kształt kwestionowanego przepisu
odpowiada co do zasady przyjętemu wyżej założeniu co do konieczności przestrzegania
jawności życia publicznego, związanej przede wszystkim z funkcjonowaniem organów
władzy publicznej. Interpretacja tego wyjątku od ograniczenia w dostępie do informacji,
przyjętego w art. 5 ust. 1 zd. 1uddip, musi jednak uwzględniać konieczny związek
funkcjonalny istniejący między rodzajem informacji dotyczących danej osoby i jej
zachowaniem jako pełniącej funkcję publiczną. Jedynie przy takim założeniu możliwe jest
zachowanie odpowiedniej, proporcjonalnej równowagi między wchodzącymi w konflikt
wartościami: jawnością informacji publicznej a prywatnością osoby pełniącej funkcję
publiczną. Kształt przepisu uzasadnia, zdaniem TK, kierunek wykładni zmierzającej do
poszukiwania w każdym wypadku związku określonej informacji osobowej z pełnioną
funkcją.
3
Zatem o tym, czy dana osoba jest funkcjonariuszem publicznym, decyduje kryterium
oparte o charakter obowiązków oraz zakres odpowiedzialności danej osoby, co oznacza,
że funkcjonariuszem publicznym jest osoba zajmująca stanowisko w sektorze służby
publicznej, która łączy się z odpowiedzialnością za działania w interesie ogólnym. Oznacza
to, że osoby zajmujące takie stanowisko piastują wycinek suwerennej władzy publicznej.
Są
więc
w
zakresie
wykonywanych
zadań
depozytariuszami
władzy publicznej
odpowiedzialnymi za ochronę interesów ogólnych Państwa, bądź też innych władz
publicznych (tak WSA w Gdańsku w wyroku z 14.11.2012 r., II SA/Gd 545/12). Mając
powyższe na uwadze nie powinno budzić wątpliwości, iż burmistrz (odpowiednio wójt,
prezydent) i jego zastępcy, sekretarz czy skarbnik są funkcjonariuszami publicznymi,
do których ma zastosowanie uddip.
Należy także odnieść się do możliwości nie udzielenia żądanej informacji ze względu
na ograniczenia wynikające z ustawy o ochronie danych osobowych. W ocenie autora
niniejszego opracowania nie ma podstaw na powoływanie się przez organ na przepisy ustawy
o ochronie danych osobowych w omawianym stanie faktycznym. Wprawdzie przepis art. 5
ust. 2 ustawy uddip ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność
osoby fizycznej, jednak w niniejszej sprawie ograniczenie wynikające z tego przepisu nie
może mieć zastosowania, bowiem wniosek dotyczy osób będących funkcjonariuszami
publicznymi. Są to bowiem osoby, które zajmują stanowiska w sektorze służby publicznej
i posiadają określony zakres uprawnień pozwalający na kształtowanie treści wykonywanych
zadań w sferze publicznej. Trzeba mieć na uwadze także, iż zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy
o ochronie danych osobowych przetwarzanie danych osobowych (a więc i udostępnianie) jest
dopuszczalne, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku
wynikającego z przepisu prawa, a takimi właśnie przepisami prawa są przepisy
o udostępnianiu informacji publicznych. Ochrona prywatności jest wyłączona jeśli chodzi
o osoby pełniące funkcje publiczne, jeżeli dana informacja pozostaje w związku z pełnieniem
tej funkcji. A zatem wskazane w zapytaniu osoby pełniące określone funkcje, co do których
skierowano żądanie podania wysokości ich wynagrodzeń nie mogą korzystać z ochrony
danych osobowych w zakresie imienia, nazwiska i wysokości ich wynagrodzenia - na
podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych - właśnie z racji pełnionej przez
nie funkcji publicznej. Zaznaczyć także należy, że wyrażenie zgody na przetwarzanie danych
osobowych przez osobę, której to dotyczy, nie zawsze jest konieczne. Słusznie zauważa się
w literaturze przedmiotu, iż dopuszczalne jest przetwarzanie danych bez uzyskania zgody
zainteresowanego w sytuacjach określonych art. 23 ust. 1 pkt 2-5 ustawy (szerzej zob. Janusz
4
Barta, Ryszard Markiewicz, Ochrona danych osobowych, Wyd. II, Zakamycze 2002, str.
396).
Reasumując wynagrodzenie (zasadnicze wraz z dodatkami, premiami, nagrodami)
burmistrza (wójta, prezydenta), jego zastępców, sekretarza oraz skarbnika gminy (a także
kierowników
jednostek
organizacyjnych
gminy
oraz
osób
wydających
decyzje
administracyjne w imieniu wójta) podlega ujawnieniu na wniosek złożony w trybie ustawy
o dostępie do informacji publicznej, z zastrzeżeniem usunięcia danych osobowych oprócz
imienia, nazwiska i stanowiska służbowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia
20.06.2012 r., sygn. VIII SAB/Wa 15/12, Lex nr 1215854). Organ powinien mieć także na
uwadze, iż fakt udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o dochodach
osiągniętych przez wójta, sekretarza, skarbnika, kierowników jednostek organizacyjnych
jednostek samorządu terytorialnego poprzez publikację oświadczenia majątkowego nie
oznacza, że w ten sposób są dostępne publicznie w BIP informacje zawarte w kartach
wynagrodzeń. Informacje zawarte w kartach wynagrodzeń są informacjami bardziej
szczegółowymi, określającymi poszczególne składniki wynagrodzeń faktycznie wypłacane
i związku z tym podlegają udostępnieniu na zasadach określony w uddip.
Ustosunkowując się do pozostałej części pytania t.j. czy udostępnieniu podlegają także
informacje dotyczące wynagrodzenia pozostałych pracowników urzędu? – należy wskazać,
że na podstawie uddip udostępnieniu (tak jak już ponoszono to powyżej) podlegają dane
dotyczące osób pełniącą funkcję publiczną. Za taką osobę będzie uważany każdy, kto pełni
funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych
i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek
z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami
związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty
które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu
Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje
państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji
o charakterze ogólnospołecznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Gliwicach z dnia 29 marca 2004 r., 4 II SAB/Ka 144/2003, niepubl.). Jeżeli zatem
informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez
nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony na
podstawie art. 5 ust. 2 uddip i podlegać będzie udostępnieniu.
5
Wykaz wykorzystanego orzecznictwa oraz publikacji:
 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.03.2006 r., sygn. K 17/05, OTK –A
2006/3, poz. 30;
 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21.07.2011 r., sygn.
I OSK 678/11, Lex nr 1082797;
 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22.11.2012 r.,
sygn. IV SAB/Gl 122/12, Lex nr 1229952;
 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14.11.2012 r.,
sygn. II SA/Gd 545/12, Lex nr 1228223;
 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12.10.2010 r.,
sygn. II SA/Wa 933/10, Lex nr 755493;
 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29.03.2004 r.,
sygn. 4 II SAB/Ka 144/2003, niepublikowany;
 Wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 20.09.2012 r., sygn. V AcA 378/12,
Lex nr 1220491
 M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji
publicznej. Komentarz, C.H. Beck 2010;
 M. Jaśkowiak, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego
Sądu Administracyjnego, Toruń 2002;
 J. Barta, R. Markiewicz, Ochrona danych osobowych, Wyd. II, Zakamycze 2002.
dr Marcin Adamczyk
Ekspert Programu Dobre Państwo Sprawne Rządzenie.
Niniejsza porada prawna nie jest oficjalnym stanowiskiem Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji.
Udzielane porady prawne nie mogą być wykorzystywane w jakichkolwiek postępowaniach
sądowych, administracyjnych i innych,
jako dowód na poparcie stanowiska stron, posiadają
bowiem walor doradczo-informacyjny.
6
7