Zasada pogłębiania zaufania, sformułowana w

ADM002
Zasada pogłębiania zaufania, sformułowana w art. 8 KPA1, w orzecznictwie
sądów administracyjnych
Pogłębianie zaufania obywateli do organów państwa było jedną z podstawowych
zasad, którymi jeszcze do niedawna powinny były kierować się organy administracji
publicznej
prowadząc
postępowanie
administracyjne.
Wprowadzeniu
do
kodeksu
postępowania administracyjnego powyższej zasady towarzyszyło przekonanie, iż o sile
państwa i o skuteczności jego działania przesądza zaufanie obywateli do organów państwa2.
Jak słusznie wskazywał S. Rozmaryn postępowanie administracyjne nie toczy się w „socjalnej
próżni”, jego przebieg oraz wynik może wzbudzać zainteresowanie wielu osób, nie tylko
uczestników3, w szczególności, gdy znajdują się one w takiej samej sytuacji faktycznej
i prawnej. Nowela z 1980 r. nałożyła na organy administracji dodatkowo obowiązek
prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający świadomość i kulturę
prawną obywateli. Przepis art. 8 kpa, niemalże w niezmienionej treści, obowiązywał przez
przeszło 30 lat.
Dnia 11 kwietnia br. weszła w życie ustawa 4 zmieniająca m.in. treść art. 8 kpa. Jego
dotychczasowe brzmienie zostało zmienione w sposób następujący: „Organy administracji
publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do
władzy publicznej”. W uzasadnieniu do projektu ustawy czytamy, iż celem zmiany treści art.
8 kpa było „dostosowanie tego przepisu do demokratycznego systemu władzy państwowej
Rzeczypospolitej Polskiej. Postępowanie administracyjne w danej sprawie nie może służyć
i faktycznie nie służyło celom wychowawczo-edukacyjnym (pogłębianiu świadomości i kultury
prawnej obywateli). Nie ulega jednak wątpliwości, że postępowanie to powinno być
prowadzone w taki sposób, ażeby budziło zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,
która ma wobec nich z jednej strony charakter służebny, z drugiej zaś strony musi brać pod
uwagę interes ogólnospołeczny w sytuacji konfliktu tego interesu z interesem jednostki”5.
1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168, ze zm.).
S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961, z. 12, s. 903.
3
Ibidem. Skutków oddziaływania postępowania administracyjnego nie można ograniczać wyłącznie do relacji
organ – uczestnik/uczestnicy postępowania. Wydanie decyzji administracyjnej, mimo iż bezpośrednio dotyczy
jedynie uczestników postępowania, może niekiedy mieć szerszy, publiczny skutek, np. postępowanie
koncesyjne, wydawanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.
4
Ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy –
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2011, Nr 6, poz. 18).
5
Projekt ustawy zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk nr 2987, http://sejmometr.pl/dokument/qdNqj.
2
1/8
ADM002
Tym samym, ustawodawca zdjął z barków organów administracji publicznej brzemię
pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli. Ideologiczne założenia uspołeczniania
administracji6, jakie legły u podstaw formułowania tej zasady, w sposób brutalny zderzyły się
z rzeczywistością. Okazało się bowiem, że postępowanie administracyjne nie jest
odpowiednim forum do pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli w ogólności.
Należy jednak wyraźnie podkreślić, że na skutek przedmiotowej zmiany interesy stron
postępowania nie zostały narażone na żaden uszczerbek. Zachowano bowiem w mocy art. 9
kpa,
który
nakłada
na
organy
administracji
publicznej
obowiązek
należytego
i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą
mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania
administracyjnego. Organy czuwają ponadto nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące
w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, udzielając im
niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Istotnym wydaje się jednak ograniczenie obowiązku prowadzenia postępowania
w sposób budzący zaufanie jedynie w odniesieniu do uczestników danego postępowania, nie
jak zaś jak to miało miejsce dotychczas – w odniesieniu do ogółu obywateli. Dla oceny
skutków przedmiotowej nowelizacji, niezbędna wydaje się odpowiedź na pytanie, jakie
znaczenie zasadzie pogłębiania zaufania do obywateli przypisywały sądy administracyjne do
tej pory.
Zasada pogłębiania zaufania obywateli może być ujmowana zarówno od strony
negatywnej, jako obowiązek powstrzymania się organów administracji przed działaniami,
które mogłyby osłabiać zaufanie obywateli, jak i od strony pozytywnej – jako konieczność
prowadzenia postępowania administracyjnego tak, aby zaufanie obywateli do aparatu
administracyjnego wzrastało. Z rażącym naruszeniu zaufania obywateli mielibyśmy do
czynienia wówczas, gdyby organy administracji nie zgromadziły w ogóle jakichkolwiek
dowodów niezbędnych do poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie, lub przeprowadziły
jedynie szczątkowe postępowanie dowodowe, uniemożliwiające dokładne wyjaśnienie stanu
faktycznego7. Brak zaufania obywateli do władzy państwowej jest zazwyczaj skutkiem
6
M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe,
egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2008, s. 30.
7
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2010r., II OSK 715/09, „LEX”
nr 597802
2/8
ADM002
naruszenia prawa przez organy prowadzące postępowanie, wydawanie rozstrzygnięć
w sposób arbitralny z pominięciem podstawowych wartości, na jakich opiera się polski
system prawny, takich jak równość i sprawiedliwość.
Z kolei pogłębiającym zaufanie obywateli do organów państwa jest takie
postępowanie, które daje rękojmię rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z przepisami prawa,
w sposób
sprawiedliwy
i szybki.
Powyższy
pogląd
podziela
Wojewódzki
Sąd
Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 3 marca 2005 r. skonstatował, że:
„Z zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa wynika przede wszystkim wymóg
praworządnego i sprawiedliwego postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ
administracji publicznej”. Art. 8 kpa stanowi zatem instrument, który w sposób pośredni
gwarantuje realizację nadrzędnej zasady praworządności, która to z kolei jest immamentną
cechą demokratycznego państwa prawnego.
Z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wynika, że „uchybienia
organu administracji państwowej nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela,
który działał w dobrej wierze i w zaufaniu do treści otrzymanej decyzji administracyjnej" 8.
Działania strony podjęte w zaufaniu do prawa i organów państwa zasługują na ochronę
prawną9. Należy bowiem pamiętać, że każda prawomocna decyzja administracyjna korzysta
z domniemania prawidłowości. Skutki nieznajomości prawa przez pracowników danego
organu lub niedopełnienia przez nich obowiązków służbowych nie mogą być przerzucane na
obywateli. Organ, który w znanych sobie okolicznościach wydał decyzję wadliwą jest nią
związany, do czasu jej zmiany w sposób prawem przewidziany 10. Podobne stanowisko zajął
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 13 stycznia 2010 r.
stwierdził, że sytuacja, w której negatywne konsekwencje błędnego działania jednego organu,
obciążałyby
stronę
postępowania,
kontrolowaną
przez
inny
organ,
jest
nie
do
zaakceptowania11.
Z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa koresponduje
konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Mimo iż nie została ona wyrażona odrębnie
w przepisach postępowania administracyjnego, to tak jak każda zasada konstytucyjna ma ona
8
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1987 r., III SA 702/87, ONSA 1987 Nr 2 poz.
79.
9
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 1997 r., III SA 1360/97,
M.Podat. 1998 Nr 8, s. 256.
10
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1461/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 71.
11
Wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r., II GSK 312/09, „LEX”
nr 577318.
3/8
ADM002
wartość nadrzędną i musi być przestrzegana na gruncie każdego postępowania12. W sferze
prawa administracyjnego wyraża się ona przede wszystkim w tym, „że podmioty o tym
samym statusie prawnym mogą na gruncie tych samych przepisów oczekiwać takich samych
rozstrzygnięć orzekających o przyznaniu bądź odmowie przyznania uprawnień, które z tych
przepisów wynikają.”13. Podmioty, które znajdują się w takiej samej sytuacji prawnej
i faktycznej, mogą w sposób uzasadniony spodziewać się tożsamych decyzji. Oznacza to
również, że uczestnik postępowania, który nie spełnia warunków przewidzianych do wydania
orzeczenia określonej treści, ma prawo oczekiwać, że organ administracji nie wyda takiego
orzeczenia na rzecz innej osoby, która również tych warunków nie spełnia 14. Tylko
jednolitość i przewidywalność rozstrzygnięć organów administracji może gwarantować
wzrost zaufania obywateli do organów administracji publicznej.
Sądy administracyjne niejednokrotnie podkreślały, że z zasadą pogłębiania zaufania
obywateli nierozerwalnie wiąże się wymóg spójności poglądów wyrażonych w decyzjach
administracyjnych w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych w tym samym stanie
faktycznym i prawnym15. Jeżeli bowiem różne podmioty mogą oczekiwać analogicznych
rozstrzygnięć, w takich samych sytuacjach, to „tym bardziej jest oczywiste, że ten sam
podmiot, działając na podstawie tych samych przepisów, w tej samej sytuacji prawnej, może
oczekiwać na wydanie tożsamych co do istoty decyzji administracyjnych”16. W wyroku z dnia
23 czerwca 1994 r. NSA we Wrocławiu stwierdził, że: „Zmienność rozstrzygnięć
podejmowanych przez organy administracji państwowej obu instancji w tej samej sprawie,
przy tym samym stanie faktycznym i prawnym - od negatywnego poprzez pozytywne do znów
negatywnego dla skarżącego - narusza wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę postępowania w taki
sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną
obywateli” 17.
12
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 1984 r., II SA 1161/84,
ONSA 1984 Nr 2 poz. 97.
13
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2004 r., II SA 3196/03,
„LEX” nr 159925.
14
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2004 r., II SA 3571/03,
„LEX” nr 159935.
15
Por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 czerwca 1998 r., I SA/Łd 958/97, „LEX’
nr 59832.
16
Wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2004 r., II SA 3196/03,
„LEX” nr 159925.
17
Wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 czerwca 1994 r., SA/Wr 98/94, PoP
1996 Nr 1, poz. 3.
4/8
ADM002
"Nie do pogodzenia z zasadą zaufania do państwa byłoby udzielenie obywatelowi
przez organy celne informacji o treści mającej zapaść decyzji administracyjnej, od której
zależy podjęcie przez niego określonej działalności powodującej zaangażowanie jego
majątku, a następnie, gdy obywatel działalność taką podejmie, wydanie decyzji o treści
innej"18. Mimo iż przyrzeczenie administracyjne nie stanowi kategorii normatywnej, to jednak
w judykaturze niejednokrotnie podkreślano, iż stanowisko zajęte przez organ administracyjny
w fazie prejudycjalnej ma doniosłe znaczenie. W przeciwnym razie, mielibyśmy do czynienia
z całkowitą dewaluacją odpowiedzialności za słowo, za rzetelność informacji udzielanej
obywatelowi, co w sposób oczywisty prowadziłoby do ograniczenia zaufania obywateli do
władzy publicznej19.
Pogłębianie zaufania poprzez realizację zasady równości wobec prawa wyraża się
ponadto w konieczności uwzględniania interesów każdej ze stron postępowania. „Zasadom
art. 8 k.p.a. nie odpowiada takie prowadzenie postępowania w sprawie, w której występują
sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie - bez wszechstronnego
wyjaśnienia okoliczności sprawy - uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów,
nie ustosunkowując się do zgłaszanych twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne
interesy”20. Organy administracji publicznej są obowiązane do wyczerpującego uzasadniania
swoich decyzji. W sytuacji, gdy wydane rozstrzygnięcie jest sprzeczne z żądaniem/interesem
strony, organy administracji są obowiązane w uzasadnieniu decyzji „przekonać stronę, że jej
stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to
przyczyną tego są istotne powody.”21. Uzasadnianie decyzji przy użyciu pozaustawowych
ogólnikowych sformułowań podważa zaufanie obywateli do władzy publicznej 22. Obowiązek
rzetelnego i wyczerpującego wyjaśniania wydanych decyzji stanowi bowiem ochronę przed
arbitralnością rozstrzygnięć organów administracji.
Należy jednak pamiętać, że zasada zaufania obywatela do państwa nie może
prowadzić do utrzymywania w mocy decyzji niezgodnych z prawem. Stanowiłoby to bowiem
zaprzeczenie
zasady
praworządności,
zasady
dwuinstancyjności
postępowania
18
wyrok NSA z dnia 24 stycznia 1994 r., V SA 1276/93, ONSA 1994, nr 4, poz. 166.
Por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 sierpnia 1992 r., I PA 5/92, OSP 1993 nr 7, poz. 42.
20
Wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 1983 r., I SA 367/83, ONSA
1983/2/64.
21
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2009 r., VI SA/Wa
1379/09, „LEX” nr 574299.
22
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2000 r., V SA 2278/99, „LEX” nr
49948.
19
5/8
ADM002
administracyjnego oraz zasady sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych.
Organy administracji publicznej mają prawo do odmiennych ocen tych samych okoliczności
prawnych, natomiast nie może to być wynikiem dowolności. Każda zmiana oceny prawnej
powinna być uzasadniona w sposób dostatecznie przekonywający i jednocześnie
umożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej za dokonaną zmianą 23. Zapatrywania
prawne organów mogą zatem ewoluować, przy czym zasada pogłębiania zaufania obywateli
nie zostanie naruszona jedynie wówczas, gdy organ wykaże, że są ku temu uzasadnione
przyczyny24.
Obowiązek pogłębiania zaufania obywateli wiąże się z koniecznością rozstrzygania
wątpliwości na korzyść obywatela, aż do granic naruszenia interesu społecznego. W jednym
ze swoich wyroków Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że: „W państwie
prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu
ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający
organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on
na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych
obywateli”25. Jeżeli zatem przepisy prawa materialnego przewidują uznaniowy charakter
rozstrzygnięcia, organ jest obowiązany załatwić sprawę zgodnie z interesem strony, o ile nie
stoi temu na przeszkodzie słuszny interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu
wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków 26. Stanowisko Sądu koresponduje
z powszechnie aprobowanym poglądem, zgodnie z którym swoboda działania organów
administracji nie oznacza dowolności. Komentowane orzeczenie ma istotne znaczenie, gdyż
mimo faktu, że w stanie prawnym obowiązującym w chwili jego wydania na organach
administracji państwowej
ciążył
obowiązek
prowadzenia
postępowania
w sposób
pogłębiający zaufanie obywateli do władzy publicznej, Sąd wyraźnie podkreślił, że interes
ogółu nie korzysta z domniemania wyższości nad interesem indywidualnym, będącym
przedmiotem decyzji organów administracji. Uprawnienia indywidualne mogą zostać
ograniczone jedynie w celu realizacji podstawowych zasad porządku prawnego i publicznego.
23
Por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 marca 2010r., II SA/Bk 31/10,
„LEX” nr 570284.
24
Por. Wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2004 r., II SA
3196/03, „LEX” nr 159925.
25
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2010 r., II GSK 240/10, „LEX”
nr 596691 ( NSA powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93,
OSNC 1994 nr 9).
26
Tak również: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81,
ONSA 1981 Nr 1, poz. 57.
6/8
ADM002
Aby zapewnić spójność aksjologiczną porządku prawnego, zadaniem organów administracji
publicznej jest nie tylko prawidłowe rozważenie stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej
sprawy, lecz również rozważenie skutków prawnych jakie wywołują wszelkie ostateczne akty
administracyjne
funkcjonujące
w
obrocie
prawnym
i
pozostające
w związku
z
podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie27.
Można w tym miejscu zadać pytanie, jaki krąg podmiotów miał ustawodawca na myśli
odwołując się w art. 8 kpa do „zaufania obywateli”. Czy chodziło o ogół obywateli czy
wyłącznie o uczestników konkretnego postępowania, zainteresowanych w sposób bezpośredni
jego rozstrzygnięciem. Nasuwająca się wątpliwość ma charakter pozorny. Prowadzenie
postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników, nie może pogłębiać zaufania
ogółu obywateli. Dopiero bowiem suma sprawiedliwych indywidualnych rozstrzygnięć składa
się na pozytywną ocenę funkcjonowania administracji przez ogół obywateli. Z kolei rzetelne
postępowanie
zakończone
sprawiedliwym
rozstrzygnięciem
nigdy
nie
spotka
się
z dezaprobatą społeczeństwa.
Z powyższego wynika, że nowelizacja art. 8 kpa nie niesie ze sobą istotnych zmian
jakościowych w odniesieniu do sposobu prowadzenia postępowania przez organy
administracji publicznej. Sposób interpretacji zasady pogłębiania zaufania wypracowany
dotychczas przez judykaturę pozostaje więc nadal aktualny. Należy jednak podkreślić, że
zmiana brzmienia art. 8 kpa wydaje się godna aprobaty, z uwagi na fakt, iż uczestnikami
postępowań administracyjnych są niejednokrotnie cudzoziemcy, osoby prawne, tzw. ułomne
osoby prawne, a nawet organizacje społeczne, w odniesieniu do których nie można
posługiwać się terminem „obywatel”.
Z orzeczeń sądów administracyjnych wyraźnie wynika, że zasada pogłębiania zaufania
stanowi pewnego rodzaju klamrę, zbiór innych zasad rządzących postępowaniem
administracyjnym oraz nadrzędnych reguł charakterystycznych dla demokratycznego państwa
prawnego. Zapewnienie praworządności, równości wobec prawa, ochrony podmiotów
działających w dobrej wierze, bezstronności postępowania, obowiązek uzasadniania decyzji
czy rozstrzyganie wątpliwości na korzyść strony – to tylko niektóre obowiązki, jakie wynikają
dla organów administracji publicznej z tej zasady. Istotę art. 8 kpa oddał Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Warszawie, który w uzasadnieniu do wyroku z dnia 22 października 2008
r., stwierdził, że: „W celu realizacji tej zasady (pogłębiania zaufania obywateli do organów
27
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2008 r., II OSK 2005/06, „LEX” nr
461883.
7/8
ADM002
państwa – przyp. A.T) konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza
w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do
żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak
i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec
prawa”28. O doniosłości art. 8 kpa świadczy również fakt, iż prowadzenie postępowania
w sposób rażąco naruszający zaufanie obywateli do organów państwa może stanowić
podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu 29. Tylko działania
zgodne z wymaganiami art. 8 kpa mogą spotkać się z pozytywną reakcją uczestników
konkretnego postępowania i tym samym z aprobatą funkcjonowania organów administracji
publicznej przez wszystkich obywateli.
28
Wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2008 r., VI SA/Wa
1182/08, „LEX” nr 527471.
29
Wyrok wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 859/05,
„Lex” nr 196282.
8/8