Rola banków w procesach absorpcji środków unijnych w Polsce
advertisement
Rola banków w procesach absorpcji środków unijnych w Polsce - ocena, perspektywy i rekomendacje na lata 2014-2020 Opracował zespół w składzie: IBnGR: dr Marta Penczar dr Błażej Lepczyński Monika Liszewska Piotr Górski Związek Banków Polskich: (Zespół ds. Programów Publicznych i Środowisk Gospodarczych) Arkadiusz Lewicki Piotr Matwiej Raport powstał także dzięki życzliwości banków uczestniczących, w ramach ZBP,w badaniu ankietowym: Bank Handlowy w Warszawie S.A., Bank Millennium S.A., BGŻ S.A., BOŚ S.A., Bank Polskiej Spółdzielczości S.A., BRE Bank S.A., BZ WBK S.A., DnBNord Polska S.A., FM Bank S.A., Pekao S.A., PKO BP S.A., Raiffeisen Bank Polska S.A., SGB-Bank S.A., Kredyt Bank, BPH S.A.,ING Bank Śląski S.A. , BGK. © ZBP Wszelkie prawa zastrzeżone. Powyższa publikacja jest objęta prawami autorskimi i nie może być kopiowana, publikowana i rozprowadzana w żadnej formie bez pisemnej zgody ZBP. Zezwala się na cytowanie fragmentów publikacji pod warunkiem podania źródła pochodzenia. Gdańsk/Warszawa 2012 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Spis treści SŁOWNICZEK: .......................................................................... 4 Rekomendacje dotyczące struktury finansowania w przyszłej perspektywie budżetowej 2014-2020............................................ 8 1. Synteza wyników badania „Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy” .................................... 12 2. Udział banków w systemie dystrybucji środków unijnych w Polsce w latach 2007-2012 ................................................................... 16 2.1. Rola banków w rynku finansowania projektów wspartych ze środków unijnych (kredyty pomostowe, kredyty na sfinansowanie wkładu własnego, gwarancje w PROW) ......................................................................................................... 16 2.2. Rola banków w finansowaniu projektów z wykorzystaniem instrumentów inżynierii finansowej i pokrewnych (np. środki JEREMIE, JESSICA, kredyt technologiczny, PROGRESS, RSFF-7PR,CIP, itp.) ........................................................ 24 2.3. Ocena stopnia dopasowania oferty bankowej do potrzeb beneficjentów pomocy unijnej ................................................................................................................. 36 3. Identyfikacja i analiza utrudnień związanych z bezpośrednią obsługą projektów współfinansowanych ze środków unijnych ...................... 41 4. Perspektywy i możliwości rozwoju rynku bankowych instrumentów finansujących projekty unijne – wnioski i rekomendacje dla regulatorów i dla sektora bankowego. ........................................................... 54 4.1. Mapa planowanych nowych instrumentów finansowych i stan prac nad nowymi instrumentami zwrotnymi w okresie 2014-2020 .......................................... 54 4.2. Zapotrzebowania na finansowanie z banków w kontekście luki finansowej w Polsce ................................................................................................................................. 62 4.3 Kluczowe aspekty systemu dystrybucji środków unijnych w przyszłej perspektywie finansowej ................................................................................................ 69 Spis rysunków i tabel .............................................................. 83 2 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Związek Banków Polskich to największa samorządowa organizacja zrzeszająca banki w Polsce i jedna z najprężniej działających organizacji samorządu bankowego w krajach Unii Europejskiej. ZBP powstał w 1991r. na podstawie ustawy o izbach gospodarczych z 30 maja 1989 roku. Misją ZBP jest działanie na rzecz tworzenia warunków zrównoważonego rozwoju polskiego sektora bankowego, wspierania przez banki wzrostu gospodarczego kraju oraz jednolitego europejskiego rynku usług finansowych i wzmacniania roli polskich banków. Członkostwo w ZBP ma charakter dobrowolny i obejmuje banki działające na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej, utworzone i działające na podstawie polskiego prawa. Do Związku Banków Polskich należy łącznie 107 banków komercyjnych, instytucji kredytowych oraz banków spółdzielczych, których aktywa obejmują ponad 95% sektora bankowego w Polsce. ZBP aktywnie uczestnicy w pracach na rzecz udziału sektora bankowego w procesach efektywnej absorpcji środków zagranicznych w Polsce. Związek reprezentuje środowisko bankowe w parlamencie oraz w kilkudziesięciu gremiach monitoringowych, konsultacyjnych i roboczych w zakresie wszystkich polityk UE, zarówno na poziomie unijnym, krajowym, jak i regionalnym. Przedstawiciel izby zasiada m.in. w Komitecie Koordynacyjnym Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia przy Prezesie Rady Ministrów RP. W 2007r. z inicjatywy ZBP powstała Koalicja Polskich Środowisk Finansowych na Rzecz Absorpcji Środków UE w Polsce zrzeszająca reprezentatywne organizacje sześciu środowisk finansowych uwzględnianych w systemie absorpcji środków UE. Od 2007r. przy ZBP działa także Krajowy Punkt Kontaktowy Programy na rzecz konkurencyjności i innowacji na lata 2007-2013 (CIP) dla polskiego rynku finansowego. IBnGR jest pozarządową, niezależną instytucją naukowo-badawczą zajmującą się gospodarką i polityką państwa. W ramach IBnGR działa obszar badawczy „Bankowość i rynki finansowe”. Zespół współpracuje z czołowymi ekspertami i instytucjami działającymi w Polsce oraz zagranicą. Odbiorcami wykonywanych raportów i ekspertyz są instytucje finansowe oraz instytucje publiczne i pozarządowe. Zespół „Bankowość i rynki finansowe” zajmuje się analizą i oceną: perspektyw rozwoju bankowości i rynków finansowych – prognozy 5-letnie (w tym biznes i ryzyko w bankowości detalicznej i korporacyjnej, rynki finansowe oraz prognozy makroekonomiczne); pozycji konkurencyjnej instytucji finansowych na tle najważniejszych konkurentów krajowych i zagranicznych (pozycja finansowa banków z punktu widzenia wartości dla akcjonariuszy, ocena pozycji banków na rynku bankowości detalicznej i korporacyjnej, consumerfinance); wpływu rozwiązań legislacyjnych na funkcjonowanie rynków finansowych (m.in. ekonomiczne skutki wprowadzenia upadłości konsumenckiej w Polsce, skutki wprowadzenia ograniczeń w zakresie udzielania walutowych kredytów mieszkaniowych dla ludności). 3 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich SŁOWNICZEK: Beneficjent/beneficjent ostateczny -osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która na mocy umowy o dofinansowanie korzysta z publicznych środków wspólnotowych CIP- Competitiveness and Innovation Framework Programme - Program Ramowy UE na rzecz Konkurencyjności i Innowacji 2007-2013 COSME – Programme for the Competitiveness of Enterprises and SME’s, Program na rzecz konkurencyjności przedsiębiorstw i MŚP EIB / EBI – European Investment Bank / Europejski Bank Inwestycyjny EIF / EFI – European Investment Fund / Europejski Fundusz Inwestycyjny GIF – High Growth and Innovative SME Facility, Instrument na rzecz wysokiego tempa wzrostu i innowacyjności małych i średnich przedsiębiorstw (w ramach programu CIP) Horizon 2020/Framework Programme for Research and Innovation – Horyzont 2020 / Program ramowynarzeczbadań I innowacji Instrumenty inżynierii finansowej(IIF)–instrumenty dystrybucji środków unijnych w formie funduszy kapitału podwyższonego ryzyka, funduszy poręczeniowych, funduszy pożyczkowych oraz funduszy na rzecz rozwoju obszarów miejskich (tj. funduszy inwestujących w partnerstwa publiczno – prywatne i inne projekty ujęte w zintegrowanym planie na rzecz trwałego rozwoju obszarów miejskich). JEREMIE – Joint EuropeanResources for Micro – to – Medium Enterprises, Wspólne zasoby dla małych iśrednich przedsiębiorstw JESSICA – Joint EuropeanSupport for Sustainable Investment in City Areas, Wspólne Europejskie Wsparcie na rzecz Zrównoważonego Inwestowania w Obszarach Miejskich JOSEFIN – Joint SME Finance for Innovation, Wspólne fundusze na rzecz innowacji MŚP PO IG – Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka PROGRESS – The European Progress Microfinance Facility PROW – Program Rozwoju Obszarów Wiejskich 4 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich RPO – Regionalny Program Operacyjny RSFF – RiskSharing Finance Facility – Finansowy Instrument Podziału Ryzyka SMEG–SME GuaranteeFacility, System poręczeń dla MŚP(program CIP) UDF/FROM – Urban Development Fund / Fundusz Rozwoju Obszarów Miejskich (inicjatywa JESSICA) 5 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Metodologia badania Projekt „Rola banków w procesach absorpcji środków unijnych w Polsce – ocena, perspektywy i rekomendacje na lata 2014-2020” miał na celu analizę dwóch kwestii. Po pierwsze, ocenić stopień zaangażowania banków w procesy dystrybucji finansowej środków unijnych w obecnej perspektywie finansowej. Po drugie, określić obszary i zakres możliwego zaangażowania banków w ramach działań programowych realizowanych w okresie 2012-2013 i nowej perspektywie finansowej. Na tej podstawie zostały sformułowane rekomendacje dla regulatorów i dla sektora bankowego, w tym propozycje instrumentów finansowych z uwzględnieniem przyszłej aktywności sektora bankowego w obsłudze projektów współfinansowanych ze środków unijnych w okresie 2014-2020. Punktem wyjścia dla wyznaczenia perspektyw i możliwości rozwoju rynku bankowych instrumentów finansujących projekty unijne była analiza deskresearch dotycząca diagnozy stanu obecnego, pod kątem skali zaangażowania i aktywności banków na rynku inwestycji współfinansowanych ze środków unijnych, oraz zidentyfikowania i zanalizowania utrudnień związanych z bezpośrednią obsługą projektów współfinansowanych ze środków unijnych w obecnej perspektywie finansowej. Wartością dodaną raportu są wnioski i rekomendacje sformułowane w oparciu i z uwzględnieniem opinii ekspertów rynkowych i przedstawicieli sektora bankowego, którzy wzięli udział w ekspertyzie grupowej. Podstawową zaletą wybranej metody (ekspertyzy grupowej) jest wysoka jakość otrzymanych wyników. Z założenia bowiem przygotowany w ramach badania kwestionariusz ankietowy skierowany jest do szerokiego grona ekspertów, co pozwala na uzyskanie niezależnych opinii na temat badanego zjawiska. Badanie zostało zrealizowane w sierpniu br. Kwestionariusz badania obejmował pytania dotyczące: Barier związanych z bezpośrednią współfinansowanych ze środków unijnych obsługą projektów Roli banków w rynku finansowania projektów wspartych ze środków unijnych Roli banków w finansowaniu projektów z wykorzystaniem instrumentów inżynierii finansowej i pokrewnych Oceny stopnia dopasowania oferty bankowej do potrzeb beneficjentów pomocy unijnej 6 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Perspektywy i możliwości rozwoju rynku bankowych instrumentów finansujących projekty unijne. Badanie przeprowadzone metodą analizy grupowej zostało dodatkowo uzupełnione o kolejne badanie jakościowe, tzn. wywiady pogłębione z przedstawicielami środowiska bankowego, ostatecznych beneficjentów i instytucji zarządzających, a więc wszystkich stron biorących udział w dystrybucji finansowej środków unijnych. Umożliwiło to doprecyzowanie wniosków uzyskanych w ramach ekspertyzy grupowej. W raporcie wykorzystano także dane zastane, dotyczące stanu wdrażania wybranych programów operacyjnych, publikowane w ramach sprawozdań okresowych oraz raportów ewaluacyjnych poszczególnych programów operacyjnych. W związku z zapowiedzią zwiększenia skali wykorzystania instrumentów pozadotacyjnych, istotną część projektu stanowiła analiza mechanizmów inżynierii finansowej. Z tego też względu duże znaczenie w realizacji projektu miała współpraca z instytucjami zaangażowanymi w proces wdrażania instrumentów zwrotnych. W opracowaniu uwzględniono dane dotyczące stanu zaawansowania procesu wdrażania instrumentów inżynierii finansowej pozyskane z Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Banku Gospodarstwa Krajowego Kujawsko-Pomorskiego Funduszu Pożyczkowego oraz z Krajowego Punktu Kontaktowego Programu ramowego na rzecz konkurencyjności i innowacji na lata 2007-2013 (CIP) dla polskiego rynku finansowego. 7 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Rekomendacje dotyczące struktury finansowania przyszłej perspektywie budżetowej 2014-2020 w Rekomendacja 1 Model dystrybucji środków unijnych z dominującą rolą systemu zwrotnego Uzasadnienie: Z badań IBnGR-ZBP wynika, że badani przedstawiciele sektora bankowego opowiadają się za modelem dystrybucji z dominującą rolą systemu zwrotnego, ale przy równie dużym (sięgającym blisko 45%) udziale w strukturze finansowania instrumentów bezzwrotnych. Zdaniem IBnGR tak wysoki poziom jest przede wszystkim odzwierciedleniem zainteresowania sektora bankowego dystrybucją instrumentów zwrotnych w nowej perspektywie finansowej, a nie realną wskazówką dotyczącą struktury finansowania projektów unijnych. Niemniej jednak, zdaniem IBnGR, wysokie zainteresowanie banków IIF pozwala na projektowanie znaczącego wzrostu, w porównaniu z obecną perspektywą, udziału produktów zwrotnych w strukturze finansowania. Rekomendacja 2 Dobór instrumentów finansowania projektów uzależniony od specyfiki beneficjenta, rodzaju projektu i obszaru wsparcia Uzasadnienie: Przedstawiciele sektora bankowego, uczestniczący w badaniu, popierają politykę Unii Europejskiej zmierzającą do ograniczenia roli dotacji w strukturze finansowania projektów unijnych (85% badanych). Wskazują, że system dotacyjny powinien być wspierany przez instrumenty zwrotne, przy czym: - System dotacyjny powinien być utrzymany przy finansowaniu projektów obarczonych dużym ryzykiem (np. finansowanie projektów badawczo – rozwojowych, projektów o wysokim stopniu innowacji, wdrażania nowych technologii). - W przypadku projektów ‘standardowych’ oraz tam, gdzie system dotacyjny może zaburzać równowagę konkurencyjną na rynku, finansowanie powinno odbywać się poprzez instrumenty zwrotne . - Powinien zostać wypracowany system mieszany, łączący instrumenty zwrotne z dotacjami, zbliżony do modelu kredytu technologicznego. Konieczne jest jednak wypracowanie sposobu finansowania poszczególnych projektów oraz podział celów finansowania na poszczególne instrumenty, tak aby tych samych działań nie można było finansować zarówno dotacją jak i instrumentem zwrotnym. 8 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Rekomendacja 3 System instrumentów zwrotnych oparty o produkty dłużne Uzasadnienie: Badania IBnGR – ZBP wskazują, że banki zgłaszają chęć uczestnictwa głównie w systemie dystrybucji produktów dłużnych (kredytów, pożyczek), przede wszystkim tych oferowanych na poziomie krajowym i regionalnym, w mniejszym zaś stopniu na poziomie unijnym (ale równie wysokim na tle pozostałych produktów). produkty dłużne produkty gwarancyjne (kredyty, pożyczki, mikrokredyty) (poręczenie, reporęczenie, gwarancja) (leasing, seed capital, VC) (instrumenty inżynierii finansowej połączone z dotacją) Program ramowy 11,0% 5,5% 2,5% 4,5% Program krajowy 25,5% 12,0% 1,5% 10,0% Program regionalny 17,0% 5,5% 0,5% 5,5% RAZEM produkty kapitałowe produkty mieszane 100% Spośród pozostałych rodzajów instrumentów inżynierii finansowej, banki deklarują aktywność w zakresie dystrybucji produktów gwarancyjnych na poziome krajowym i produktów mieszanych na poziomie krajowym. Rekomendacja 4 Optymalny model zaangażowania banków w systemie dystrybucji środków unijnych zbliżony do procedury udzielania kredytu technologicznego Uzasadnienie: Na podstawie informacji uzyskanych z banków można wskazać, że najlepszym rozwiązaniem w zakresie optymalnego modelu udziału banków w systemie dystrybucji środków unijnych, jest model zbliżony do zastosowanego w kredycie technologicznym . Chodzi tu o dwie zasadnicze cechy . Po pierwsze bankom odpowiada koncepcja produktu, a więc łączenie instrumentów inżynierii finansowej (zwrotny charakter instrumentu opartego na modelu rynkowym ) z instrumentami o charakterze dotacyjnym (np. dofinansowanie w postaci spłaty części zobowiązania ).Po drugie, ważne są kwestie proceduralne. Procedury udzielenia kredytu technologicznego są dostatecznie wystandaryzowane i przejrzyste, dostosowane do pragmatyki działania banków oraz nie wymagające nadmiernej biurokracji i sprawozdawczości ze strony banków. 9 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Rekomendacja 5 Poprawa spójności, przejrzystości i stabilności (pod względem przyjętych rozwiązań) systemu dystrybucji środków unijnych Uzasadnienie: W związku z koniecznością poniesienia wysokich nakładów finansowych przez banki w pierwszej fazie organizacji systemów, instrumenty finansujące projekty unijne muszą być zaprojektowane w taki sposób, aby gwarantowały długotrwałą współpracę i stabilność warunków, w jakich bank i jego potencjalni klienci będą działać. Banki oczekują prostego, przejrzystego, spójnego, elastycznego i stabilnego pod względem przyjętych rozwiązań systemu. Zwracają także uwagę na konieczność zmniejszenia obciążeń biurokratycznych i wymogów w zakresie sprawozdawczości. Wyniki badań IBnGR-ZBP wskazują, że warunkiem sprawnej obsługi klientów ubiegających się o współfinansowanie projektów ze środków unijnych przez banki jest w miarę ujednolicony system obsługi, którego stopień skomplikowania nie będzie generował dodatkowych kosztów. Z punktu widzenia banków działających w skali całego kraju, optymalny model dystrybucji środków unijnych powinien uwzględniać wysoką standaryzację procedur aplikacyjnych - zarówno od strony klienta jak i od strony banku. Zróżnicowanie procedur aplikacyjnych (np. w ramach regionów) jest niekorzystne dla banków komercyjnych, działających na terenie całego kraju, z uwagi na konieczność dublowania i wdrażania odrębnych procedur dla każdego z województw. 10 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Rekomendacja 6 Poprawa współpracy poręczeniowych banków i funduszy Uzasadnienie: Jakość współpracy banków i funduszy poręczeniowych może wpływać na efektywność wydatkowania środków unijnych poprzez instrumenty zwrotne Aktualnie głównymi przeszkodami w rozwoju takiej współpracy, są przede wszystkim: – – – – – niesprzyjające regulacje ostrożnościowe i kapitałowe FPK, niska wiarygodność i standaryzacja systemowa środowiska regionalnych i lokalnych funduszy poręczeniowych, niska kapitalizacja i lewarowanie (np. brak efektywnych reporęczeń) polskiego rynku poręczeniowego, niekorzystny wpływ ograniczeń wynikających pomocy publicznej mało atrakcyjna cenowo oferta FPK dla klientów banków Rekomendacja 7 Konieczność jednoznaczności w interpretacji przepisów w zakresie pomocy publicznej pomiędzy instytucjami polskimi a instytucjami unijnymi Uzasadnienie: Przepisy regulujące pomoc publiczną stanowią jeden z największych problemów opóźniających wdrożenie instrumentów unijnego wsparcia, w tym przede wszystkim instrumentów inżynierii finansowej. – Niejednoznaczne interpretacje zarówno instytucji unijnych, jak i krajowych spowodowały opóźnienie realnego uruchomienia zarówno krajowych jak i wspólnotowych programów w tym zakresie. Przykładem jest inicjatywa JEREMIE, JESSICA czy program CIP. Przykładem krajowych problemów z interpretacją zakresu stosowania niektórych regulacji dotyczących pomocy publicznej, jest odmawianie beneficjentom i bankom możliwości łączenia finansowania (montaż finansowy) projektu współfinansowanego ze środków unijnych ze środkami kredytowymi wygenerowanymi przez bank komercyjny i własne linie pożyczkowe (tzw. pozamandatowe) międzynarodowych instytucji finansowych, np. EBI, EFI, czy EBOiR. 11 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich 1. Synteza wyników badania „Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy” 1. Przedstawiciele sektora bankowego, uczestniczący w badaniu, popierają politykę Unii Europejskiej zmierzającą do ograniczenia roli dotacji w strukturze finansowania projektów unijnych (85% badanych). Wskazują, że system dotacyjny powinien być zdecydowanie wsparty przez instrumenty inżynierii finansowej. a. System dotacyjny powinien być utrzymany przy finansowaniu projektów obarczonych dużym ryzykiem (np. finansowanie projektów badawczo – rozwojowych, projektów o wysokim stopniu innowacji, wdrażania nowych technologii). Należy jednak zwrócić uwagę, czy nie dochodzi do zaburzeń konkurencji na rynkach lokalnych w wyniku finansowania ograniczonej liczby firm. Uzyskanie współfinansowania ze środków unijnych przez firmę z danej branży na danym rynku lokalnym może bowiem oznaczać dużą przewagę konkurencyjną wobec pozostałych, nie wynikającą jednak z modelu, czy sprawności biznesowej, ale na przykład z dobrego przygotowania wniosku o dotację. b. W przypadku projektów ‘standardowych’ oraz tam, gdzie system dotacyjny może zaburzać równowagę konkurencyjną na rynku, finansowanie powinno odbywać się poprzez instrumenty inżynierii finansowej. Konstrukcja instrumentów zwrotnych jest w dużym stopniu zbieżna ze standardową ofertą bankową, co nie pociąga za sobą konieczności nadmiernych nakładów finansowych na organizację systemu w banku, co podnosi atrakcyjność tego typu instrumentów dla banków. c. Powinien zostać wypracowany system mieszany, łączący instrumenty inżynierii finansowej z dotacjami, zbliżony do modelu kredytu technologicznego. Konieczne jest jednak wypracowanie sposobu finansowania poszczególnych projektów oraz podział celów finansowania na poszczególne instrumenty, tak aby tych samych działań nie można było finansować zarówno dotacją jak i instrumentem zwrotnym. 2. Badani przedstawiciele sektora bankowego wskazują na model dystrybucji z dominującą rolą systemu zwrotnego (55% pomocy unijnej), ale przy równie dużym udziale w strukturze finansowania instrumentów bezzwrotnych (45% pomocy unijnej). 12 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Tabela 1.1. Jaka, Państwa zdaniem, powinna być struktura pomocy unijnej w nowej perspektywie finansowej na lata 2014-2020? instrumenty zwrotne instrumenty bezzwrotne 55% 45% Źródło: Badania IBnGR, ZBP. 3. Badania IBnGR – ZBP wskazują, że banki zgłaszają chęć uczestnictwa głównie w systemie dystrybucji produktów dłużnych (kredytów, pożyczek), przede wszystkim tych oferowanych na poziomie krajowym i regionalnym, w mniejszym zaś stopniu na poziomie unijnym (ale równie wysokim na tle pozostałych produktów). Spośród pozostałych rodzajów instrumentów inżynierii finansowej, banki deklarują aktywność w zakresie dystrybucji produktów gwarancyjnych na poziome krajowym i produktów mieszanych na poziomie krajowym. Tabela 1.2. Czy zamierzają Państwo w przyszłej perspektywie finansowej na lata 20142020 aktywnie uczestniczyć w dystrybucji środków unijnych z wykorzystaniem instrumentów inżynierii finansowej? produkty dłużne produkty gwarancyjne produkty kapitałowe produkty mieszane (kredyty, pożyczki, mikrokredyty) (poręczenie, reporęczenie, gwarancja) (leasing, seed capital, VC) (instrumenty inżynierii finansowej połączone z dotacją) Program ramowy 11,0% 5,5% 2,5% 4,5% Program krajowy 25,5% 12,0% 1,5% 10,0% Program regionalny 17,0% 5,5% 0,5% 5,5% RAZEM 100% Źródło: Badania IBnGR, ZBP. 4. Należy uwzględniać zagrożenia związane z wprowadzeniem na szerszą skalę instrumentów zwrotnych. a. Po pierwsze, banki zwracają uwagą na zagrożenia związane z ryzykiem kredytowym. Dostęp do środków kredytowych przedsiębiorstw, które w normalnych warunkach nie uzyskałyby kredytu bankowego, rodzi ryzyko pogorszenia się portfela kredytowego banków, w wyniku wzrostu udziału kredytów zagrożonych. 13 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich b. Po drugie, istnieje ryzyko zaburzenia konkurencji na rynku bankowym, w sytuacji w której „tańsze kredyty” dostępne byłyby tylko w wybranych bankach, które wygrały konkurs na obsługę danego instrumentu. Z tego też względu rekomendujemy, aby system dystrybucyjny instrumentów zwrotnych był otwarty dla każdej instytucji chcącej i mającej możliwości uczestniczenia w nim. c. Po trzecie, banki identyfikują zagrożenie związane z niedopasowaniem instrumentów zwrotnych do potrzeb beneficjentów. Aktywność banków w dystrybucji środków zwrotnych w nowej perspektywie finansowej będzie w dużym stopniu uzależniona od zainteresowania tymi instrumentami ze strony klientów banków. W sytuacji, gdy instrumenty inżynierii finansowej zostaną zaprojektowane w taki sposób, iż będą nieatrakcyjne dla beneficjentów, skala zaangażowania banków będzie malała. Wynika to m.in. z faktu, iż banki muszą uwzględniać ryzyko związane z konsekwencjami braku zaangażowania powierzonych środków publicznych. 5. Na podstawie informacji uzyskanych z banków można wskazać, że najlepszym rozwiązaniem w zakresie optymalnego modelu udziału banków w systemie dystrybucji środków unijnych, jest model zbliżony do procedury udzielania kredytu technologicznego. Chodzi tu o dwie cechy : Po pierwsze bankom odpowiada koncepcja produktu, a więc łączenie instrumentów inżynierii finansowej (zwrotny charakter instrumentu opartego na modelu rynkowym ) z instrumentami o charakterze dotacyjnym (np. dofinansowanie w postaci spłaty części zobowiązania ). Po drugie, ważne są kwestie formalne. Procedura udzielenia kredytu technologicznego choć nie jest idealna, to jest jednolita, przejrzysta, nie wymagająca nadmiernej biurokracji i sprawozdawczości ze strony banków. Można powiedzieć, że sposób dystrybucji kredytu technologicznego jest obecnie dla banków wzorcowym modelem dystrybucji środków unijnych w nowej perspektywie finansowej na lata 2014-2020. Powinien być to zatem system, w którym bank będąc dysponentem środków jest odpowiedzialny za ocenę dokumentacji aplikacyjnej, przyznanie wsparcia i monitoring realizacji inwestycji. 6. System dystrybucji w nowej perspektywie finansowej powinien być otwarty, tzn. taki w którym nie ma tzw. „konkursów zamkniętych”, a beneficjenci mają dostęp do środków przez cały okres wdrażania. Termin rozpoczęcia i zakończenia projektu podyktowany byłby zatem względami ekonomicznymi, a nie formalnymi, związanymi z okresem trwania danego Programu. 7. Wśród barier modelu dystrybucyjnego, wysoką pozycję zajmuje niski poziom współpracy banków z innymi instytucjami finansowymi, w tym z funduszami poręczeniowymi i pożyczkowymi. Biorąc pod uwagę, że od jakości współpracy banków z tego typu instytucjami zależeć będzie także efektywność 14 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich wydatkowania środków unijnych poprzez instrumenty zwrotne, należy podjąć działania zmierzające do poprawy współpracy. 8. W związku z koniecznością poniesienia wysokich nakładów finansowych przez banki w pierwszej fazie organizacji systemów, instrumenty finansujące projekty unijne muszą być zaprojektowane w taki sposób, aby gwarantowały długotrwałą współpracę i stabilność warunków, w jakich bank i jego potencjalni klienci będą działać. 9. Sprawną obsługę projektów współfinansowanych ze środków unijnych zakłócają bariery prawne, wynikające ze zmienności i niejednoznaczności stosowanego prawa. Chodzi tu m.in. o brak stabilizacji w zakresie przepisów dotyczących samych zasad udzielania dotacji, a także o brak jednoznaczności w interpretacji przepisów np. w zakresie pomocy de minimis / pomocy publicznej pomiędzy instytucjami polskimi a instytucjami unijnymi. Konieczne jest zatem uwzględnienie rozwiązań prawnych z wyprzedzeniem, a najpóźniej - na początku okresu programowania. 10. Warunkiem sprawnej obsługi klientów ubiegających się o współfinansowanie projektów ze środków unijnych przez banki jest w miarę ujednolicony system obsługi, którego stopień skomplikowania nie będzie generował dodatkowych kosztów. Z punktu widzenia banków działających w skali całego kraju, optymalny model dystrybucji środków unijnych powinien uwzględniać wysoką standaryzację procedur aplikacyjnych - zarówno od strony klienta jak i od strony banku. Lokalne zróżnicowanie procedur aplikacyjnych (w ramach regionów) jest niekorzystne dla scentralizowanych banków sieciowych (komercyjnych), działających na terenie całego kraju, z uwagi na konieczność dublowania i wdrażania odrębnych procedur dla każdego z województw. 11. Banki oczekują prostego, przejrzystego, spójnego, elastycznego i stabilnego pod względem przyjętych rozwiązań systemu. Zwracają także uwagę na konieczność zmniejszenia obciążeń biurokratycznych i wymogów w zakresie sprawozdawczości. 12. Ocena projektów powinna odbywać się przez ekspertów przy udziale banków. Obecnie znaczna część projektów oceniana jest bowiem przez przedstawicieli administracji, a nie przez specjalistów mających doświadczenie rynkowe. Rodzi to bardzo poważne ryzyko zgody na realizację projektów, które w ocenie banku byłyby uznane jako nieakceptowalne (np. niewykonalne finansowo lub finansowanie firm, które nie mają de facto zdolności kredytowej). 13. Banki, spośród wszystkich instytucji wdrażających z jakimi zetknęły się w systemie dystrybucji w latach 2007 – 2013, najwyżej oceniają i te instytucje rekomendują do współpracy przy instrumentach zwrotnych: BGK, EFI, PARP. Najniżej banki oceniają instytucje regionalne. 15 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich 2. Udział banków w systemie dystrybucji środków unijnych w Polsce w latach 2007-2012 2.1. Rola banków w rynku finansowania projektów wspartych ze środków unijnych (kredyty pomostowe, kredyty na sfinansowanie wkładu własnego, gwarancje w PROW) Dystrybucja środków unijnych dostępnych w ramach polityki spójności w perspektywie 2007-2013 oparta jest przede wszystkim na systemie pomocy bezzwrotnej, czyli systemie dotacyjnym. Istotną rolę w tym procesie pełnią instytucje bankowe, oferując przede wszystkim wsparcie w zakresie finansowania, obejmujące kredyty pomostowe, kredyty współfinansujące wkład własny oraz kredyty na pokrycie kosztów niekwalifikowanych projektu. Punktem wyjścia dla oceny aktywności banków w procesie absorpcji środków unijnych jest oszacowanie potencjału tego segmentu rynku. Łączna alokacja środków unijnych na lata 2007-2013 wyniosła blisko 68 mld euro. Według stanu na koniec sierpnia 2012 roku1 wartość projektów w ramach polityki spójności, współfinansowanych ze środków unijnych w ramach perspektywy 2007-2013 wyniosła blisko 386 mld zł, z czego wartość dofinansowania wyniosła 238 mld zł. Rysunek 2.1. Stan wdrażania funduszy unijnych w ramach polityki spójności w okresie 20072012 (wg stanu na 31 sierpnia 2012) Źródło: Krajowy System Informatyczny SIMIK 07-13. 1 Krajowy System Informatyczny SIMIK 07-13. 16 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Pozostałe 147 mld zł stanowiły koszty niekwalifikowane oraz wkład własny beneficjentów, czyli, obok kredytu pomostowego, dwa potencjalne obszary współpracy banków z beneficjentami ostatecznymi. Poza kredytami finansującymi koszty niekwalifikowane projektów oraz współfinansującymi wkład własny, ważnym, jeżeli nie najważniejszym obszarem aktywności banków są kredyty pomostowe służące zapewnieniu płynności finansowej w okresie od poniesienia wydatku do czasu otrzymania refundacji. Rola kredytów pomostowych zmniejszyła się po wprowadzeniu zaliczek na poczet projektów unijnych. Jednak ograniczenia instrumentu zaliczkowego (np. konieczność posiadania odpłatnych zabezpieczeń, opóźnienia w wypłatach) spowodowały utrzymanie popytu beneficjentów na kredyty pomostowe na nadal dosyć zauważalnym produktowo poziomie. Łącznie w ramach polityki spójności 2007-2013 podpisano dotychczas ponad 65 tys.2 umów o dofinansowanie. Grupa ta stanowiła bądź stanowi podstawową bazę potencjalnych klientów dla instytucji bankowych w zakresie oferty unijnej. Jednocześnie w ramach PROW 2007-2013 zawarto lub wydano w tym samym czasie prawie 4,3 mln umów lub decyzji o dofinansowaniu unijnym. W ramach działań PROW osiem działań3 tego programu cieszyło się zainteresowaniem banków. W ramach tych działań zawarto/wydano prawie 126 tys. umów i decyzji4. Jak pokazują powyższe dane potencjał rynku związanego z obsługą funduszy unijnych dla banków jest znaczący. W jakim stopniu potencjał ten został wykorzystany? Na rynku polskim nie istnieją oficjalne statystyki dotyczące wartości zadłużenia z tytułu kredytów na finansowanie inwestycji współfinansowanych ze środków unijnych. Badania przeprowadzone przez IBnGR we współpracy z ZBP pozwalają szacować, że w latach 2007-2011, w ramach programów unijnych sektor bankowy zaangażował 35 mld PLN w tym w ramach polityki spójności, banki udzieliły ok.18 tys. kredytów na łączną kwotę ok. 20 mld zł. 2 Źródło: MRR na 2 stycznia 2012 roku, źródło: http://www.mrr.gov.pl/aktualnosci/fundusze_europejskie_2007_2013/Strony/postepy_w_rea lizacji_NSS_010112.aspx. 3 Są to następujące działania PROW 2007-2013: 112 Ułatwienie startu młodym rolnikom; 114 Korzystanie z usług doradczych; 121 Modernizacja gospodarstw rolnych; 123 Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej; 312 Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw; 313/322/323 Odnowa i rozwój wsi; 413 Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju; 431 Funkcjonowanie lokalnej grupy działania. 4 Źródło: MRiRW, „Informacja o stanie realizacji PROW 2007-2013” wg stanu na koniec marca 2012r. dostępny na: http://www.minrol.gov.pl/pol/Wsparcie-rolnictwa-i-rybolowstwa/PROW-20072013/PROWiesci 17 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich W dużym uproszczeniu oznacza to, że co trzeci podmiot realizujący projekt współfinansowany ze środków polityki spójności skorzystał z finansowania bankowego5. Jednocześnie według szacunków Związku Banków Polskich i Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową banki (przede wszystkim bankowość spółdzielcza i BGŻ SA) sfinansowały ok. 40 tys. projektów o wartości ponad 4 mld zł (kredytu) w ramach programu PROW 2007-2013. Oznacza to, że banki sfinansowały ponad 30 procent wszystkich projektów ww. grupy ośmiu działań PROW i ok. jednego procenta sumy wszystkich projektów PROW. Projekty realizowane w ramach PROW cechowały się mniejszymi wartościami niż projekty inwestycyjne w ramach polityki spójności. Na rynku tzw. kredytów unijnych aktywnych jest prawie 100 banków, w tym intensywnie ok. 10 banków komercyjnych oraz ok. 30 banków spółdzielczych. Należy też wspomnieć o Banku Gospodarstwa Krajowego, banku publicznym (państwowym), który oprócz działalności systemowej w procesie absorpcji środków unijnych, prowadzi także aktywność komercyjną, obsługując głównie jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślić należy jednocześnie, że omawiany rynek jest silnie skoncentrowany. Siedem banków o największym udziale w rynku udzieliło ok. 70% wszystkich kredytów (pod względem wartości). Rysunek 2.2. Konkurencja na rynku kredytów na inwestycje współfinansowane (dotowane) ze środków unijnych w ramach programów polityki spójności w Polsce- mierzona współczynnikiem koncentracji. 0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% 80,00% 90,00% 100,00% PKO BP,ING, BGŻ, Raiffeisen, C3 Pekao S.A., BRE Bank, BOŚ C6 BZ WBK, Kredyt Bank, Bank Handlowy w Warszawie , C9 BPS ,SGB Bank BPH C12 *na lewej osi pokazano współczynniki:C3- cztery pierwsze banki;C6- siedem pierwszych banków;C9-dziesięć pierwszych banków;C12 –trzynaście pierwszych banków; Źródło: Badanie ankietowe IBnGR, ZBP. 5 Uwzględnić należy oczywiście, że jeden podmiot mógł korzystać z więcej niż jednego kredytu bankowego w ramach jednego projektu realizowanego ze środków unijnych. 18 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Jak już wspomniano, najważniejszą grupę produktów kredytowych stanowią kredyty pomostowe. IBnGR szacuje, że stanowią one ponad 60% wartości kredytów unijnych udzielonych przez banki w latach 2007-2011. Udział kredytów na pokrycie wkładu własnego wyniósł 35%. Jedynie niespełna 4% stanowiły natomiast pozostałe kredyty związane z współfinansowaniem inwestycji ze środków UE, w tym kredyty na pokrycie kosztów niekwalifikowanych projektu. Rysunek 2.3. Struktura kredytów udzielonych przez banki na inwestycje współfinansowane ze środków unijnych Źródło: Badanie ankietowe IBnGR, ZBP. Analizując skalę zaangażowania banków w proces absorpcji środków unijnych warto odnieść się do rynku kredytów dla przedsiębiorstw jako całości. Według stanu na koniec 2011 roku wartość zadłużenia z tytułu kredytów dla przedsiębiorstw ogółem wyniosła 264,5 mld zł, w tym z tytułu kredytów udzielonych podmiotom z sektora MSP 159 mld zł6. W porównaniu z pozostałymi segmentami kredytów korporacyjnych, segment kredytów unijnych nie jest więc znaczący. O jego atrakcyjności biznesowej dla banków decyduje jednak niższy poziom ryzyka oraz możliwość nawiązania lub podtrzymania relacji z klientem. Na tle pozostałych rodzajów kredytów, kredyty związane z funduszami unijnymi charakteryzują się wyższą jakością. Potwierdzają to prowadzone cyklicznie badania IBnGR dotyczące potencjału biznesowego poszczególnych produktów (w tym kredytowych) dla banków7. O ile badanie dotyczy 6 7 Dane KNF na koniec 2011 r. Badanie dotyczy oferty skierowanej do sektora mikroprzedsiębiorstw. 19 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich produktów dla mikroprzedsiębiorstw, wyraźnie widać, że kredyty unijne, w opinii banków, charakteryzują się niższym, w porównaniu z pozostałymi rodzajami finansowania, ryzykiem. Rysunek 2.4. Atrakcyjność biznesowa kredytów unijnych na tle pozostałych grup produktów kredytowych w ocenie banków* KREDYTY ZŁOTOWE KREDYTY WALUTOWE (1 ocena dotyczy oferty kredytów dla sektora mikroprzedsiębiorstw (2 banki oceniały rentowność oraz potencjał sprzedażowy w skali od 1 do 5, gdzie 1 oznacza niską, a 5 wysoką rentowność /potencjał sprzedażowy (3 banki oceniały koszt ryzyka w skali od 1 do 5, gdzie 1 oznacza niski a 5 wysoki koszt ryzyka (4 koszt ryzyka rozumiany jest jako kwota odpisów aktualizujących z tytułu utraty wartości kredytów i rezerw na ryzyka związane z działalnością kredytową Źródło: Biznes i ryzyko na rynku bankowości dla mikroprzedsiębiorstw w perspektywie pięcioletniej, IBnGR, Gdańsk, czerwiec 2012, materiał powielony. Także badania ankietowe przeprowadzone przez IBnGR w sierpniu 2012 roku wśród banków uczestniczących w procesie absorpcji środków unijnych wskazują na dobrą jakość portfela kredytów unijnych. Zgodnie z powyższymi badaniami, na przestrzeni lat 2007-2011 odsetek kredytów zagrożonych w grupie kredytów na inwestycje współfinansowane ze środków unijnych w poszczególnych bankach nie przekraczał 7% w najtrudniejszym z punktu widzenia koniunktury gospodarczej roku 2009. W tym samym okresie udział kredytów zagrożonych w kredytach dla przedsiębiorstw ogółem przekraczał 10%. Z segmentem kredytów na finansowanie inwestycji współfinansowanych ze środków unijnych nierozerwalnie związany jest rynek promes kredytowych. Według badania przeprowadzonego przez IBnGR we współpracy z ZBP, w latach 2007-2011 banki udzieliły ok. 7,5 tys. promes na kwotę 16,6 mldzł. 20 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Zakładając utrzymanie zaangażowania banków w politykę spójności na dotychczasowym poziomie, można oczekiwać, że do końca perspektywy finansowej 2007-2013, wartość udzielonych promes przez banki wyniesie ok. 22 mld zł. Należy koniecznie podkreślić, że zaangażowanie banków w procesie dystrybucji środków unijnych nie ogranicza się wyłącznie do działalności kredytowej. Wysoka jest bowiem aktywność banków na rynku leasingu i emisji obligacji komunalnych JST. Nie można jednoznacznie ocenić skali zaangażowania banków na tych rynkach z uwagi na brak jakichkolwiek statystyk dotyczących tej kwestii. Statystyki sektora leasingowego, zdominowanego przez sektor bankowy8, uwzględniają wyłącznie przedmiot leasingu, a statystyki rynku obligacji wyłącznie wartość emisji. Na podstawie poprzedniego okresu finansowania szacuje się, że beneficjenci wykorzystali leasing w około 10 procentach projektów inwestycyjnych aktualnej perspektywy finansowej UE, co dałoby ok. 2 mld zł zaangażowania w omawianym okresie. W przypadku rynku obligacji JST znaczna część emisji ogółem dotyczy pozyskania funduszy na współfinansowanie inwestycji pochodzących ze środków unijnych. Z danych NBP wynika, że w latach 2007-2011 łączna wartość emisji obligacji komunalnych wyniosła 15,1 mld zł. Rysunek 2.5. Wartość emisji obligacji komunalnych w latach 2007 – 2011 Źródło: NBP. Można szacować, że w związku z faktem, iż tego typu obligacje dotyczą w większości pozyskania funduszy na duże projekty samorządowe, realizowane w ramach polityki spójności, minimum 50% wskazanej wartości emisji obligacji komunalnych, stanowią środki pozyskane w związku z realizacją inwestycji unijnych. 8 Według danych Polskiego Związku Leasingu 74 procent podmiotów sektora leasingowego należy do grup bankowych. Dla naszych obliczeń przyjęliśmy taki sam udział sektora bankowego w ramach zaangażowania leasingowego w projektach unijnych. Daje to ok. 1,5 mld zł zaangażowania podmiotów bankowych w projekty unijne. 21 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Poza produktami kredytowymi, będącymi podstawą bankowej oferty w zakresie funduszy unijnych są produkty kredytowe, instytucje bankowe pełnią istotną rolę w procesie wdrażania funduszy unijnych oferując usługi w zakresie: doradztwa, rozliczeń oraz gwarancji. Rysunek 2.6. Zakres usług związanych z realizacją projektów współfinansowanych ze środków unijnych DORADZTWO Analiza możliwości pozyskania wsparcia ROZLICZENIA Wyodrębniony rachunek bankowy Przygotowanie montażu finansowego Inkaso dokumentowe Akredytywa dokumentowa OFERTA BANKOWA DEDYKOWANA OBSŁUDZE FUNDUSZY UNIJNYCH Obligacje Kredyt pomostowy Kredyt współfinansujący Kredyt na pokrycie wkład własny kosztów niekwalifikowanych Promesa kredytowa Gwarancje PROW Gwarancje bankowe Leasing FINANSOWANIE GWARANCJE Źródło: IBnGR. W większości przypadków instytucje bankowe rozpoczynają współpracę z beneficjentami pomocy unijnej już na etapie przygotowywania wniosku o dofinansowanie. Usługi doradcze świadczone są przez banki dwojako: poprzez wyspecjalizowanych doradców lub poprzez współpracę banku z zewnętrzną firmą doradczą. Poza wsparciem w zakresie przygotowania wniosku o dofinansowanie usługi doradcze obejmują również wsparcie w zakresie montażu finansowego. 22 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Drugą grupę produktów dedykowanych obsłudze beneficjentów programów unijnych stanowią produkty rozliczeniowe, w tym najpopularniejszy rachunek bankowy. Beneficjenci realizujący projekty unijne zobowiązani są do prowadzenia wyodrębnionego rachunku, służącego wyłącznie do obsługi dotacji. Ponadto, w ofercie banków znajdują się również produkty gwarancyjne, w tym przede wszystkim gwarancje prawidłowego wydatkowania zaliczek dla Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW). Beneficjenci ubiegający się o wsparcie w ramach programu PROW są bowiem zobowiązani do przedstawienia gwarancji w kwocie 110% wartości zaliczki. W wykazie gwarantów uprawnionych do udzielania ww. gwarancji znajdują się 102 instytucje finansowe, w tym 96 banków: 17 banków komercyjnych oraz 79 banków spółdzielczych.Zgodnie z informacjami z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi łączna kwota zaliczek w ramach PROW w 2012 roku wydana w ramach gwarancji wynosiła 186,7 mln zł. Oferta bankowa dedykowana projektom unijnym została opisana szerzej w rozdziale 1.3. Podsumowując, wykorzystując doświadczenia perspektywy 2004-2006, banki aktywnie włączyły się w proces absorpcji środków unijnych poprzez system dotacyjny również w obecnej perspektywie finansowej. Wartość udzielonych w latach 2007-2011 kredytów w porównaniu do potencjału rynku pozostaje jednak na relatywnie niskim poziomie. Pozostaje więc pytanie o przyczynę takiego stanu rzeczy. W opinii IBnGR jest to uwarunkowane trzema czynnikami. Po pierwsze istotne są, opisane w rozdziale, dwie bariery związane z obsługą projektów współfinansowanych ze środków unijnych. Po drugie ograniczeniem jest skala zaangażowania samych banków. W segmencie produktów związanych z finasowaniem projektów unijnych szczególnie intensywnie zaangażowanych jest bowiem kilka podmiotów. W przypadku pozostałych instytucji bankowych operujących na rynku polskim segment ten nie jest uwzględniany w strategiach biznesowych. Po trzecie, w opinii IBnGR istotnym ograniczeniem są czynniki popytowe. Nie każdy beneficjent realizujący inwestycję ze środków UE chce lub potrzebuje wsparcia banku. 23 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich 2.2. Rola banków w finansowaniu projektów z wykorzystaniem instrumentów inżynierii finansowej i pokrewnych (np. środki JEREMIE, JESSICA, kredyt technologiczny, PROGRESS, RSFF7PR,CIP, itp.) Wraz z perspektywą finansową 2007-2013, obok dystrybucji środków opartej na systemie dotacyjnym, wprowadzony został system instrumentów zwrotnych, zwanych zgodnie z unijnymi przepisami : instrumentami inżynierii finansowej. Zgodnie z Rozporządzeniem Rady (WE) nr 1083/2006, dystrybucja środków w ramach instrumentów inżynierii finansowej może odbywać się w formie funduszy kapitału podwyższonego ryzyka, funduszy gwarancyjnych, funduszy pożyczkowych oraz funduszy na rzecz rozwoju obszarów miejskich (tj. funduszy inwestujących w partnerstwa publiczno – prywatne i inne projekty ujęte w zintegrowanym planie na rzecz trwałego rozwoju obszarów miejskich). Instrumenty inżynierii finansowej wdrażane są zarówno na poziomie programów ramowych (m.in. SMEG w ramach CIP, RSFF w ramach 7 Programu Ramowego oraz instrumenty gwarancyjne w ramach PROGRESS), programów krajowych (wsparcie rynku VC w ramach PO Innowacyjna Gospodarka), jak i programów regionalnych (m.in. inicjatywa JEREMIE, JESSICA). W niniejszym opracowaniu odnosimy się dodatkowo do instrumentu mieszanego: publiczno – komercyjnego jakim jest kredyt technologiczny Podobnie jak system dotacyjny, również system dystrybucji środków w oparciu o instrumenty zwrotne stanowi potencjalne pole aktywności dla instytucji bankowych (por. poniższy rysunek). 24 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Rysunek 2.7. Instrumenty inżynierii finansowej w perspektywie 2007-2013 – możliwości dla banków Gwarancje mikrokredytów CIP SMEG Gwarancje kredytów Regwarancje Programy ramowe oraz inicjatywy na szczeblu europejskim RSFF – Finansowy Instrument Podziału Ryzyka 7 Program Ramowy RSI PROGRESS Programy krajowe i ponadregionalne Instrumenty gwarancyjne, Pożyczki (w tym p. podporządkowane) Europejski Fundusz Społeczny PO Kapitał Ludzki Pożyczka Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego PO Innowacyjna Gospodarka Kredyt technologiczny Pożyczka globalna JEREMIE Poręczenie portfelowe Programy regionalne 16 Regionalnych Programów Operacyjnych Pożyczka JESSICA Gwarancje Wkłady kapitałowe Źródło: IBnGR. Przeprowadzone przez IBnGRi ZBP badania wskazują, że instytucje bankowe aktywnie uczestniczą przede wszystkim w procesie wdrażania kredytu technologicznego, realizowanego w ramach PO Innowacyjna Gospodarka. Podkreślić należy jednocześnie, że kredyt technologiczny9 nie stanowi instrumentu inżynierii finansowej sensu stricte. Ze względu na swoją specyfikę łączącą instrument zwrotny (jakim jest kredyt bankowy) z premią technologiczną (tj. dotacją wypłacaną ze środków PO IG) w szerszym 9 Inicjatorem i autorem aktualnej wersji kredytu technologicznego jest środowisko bankowe. Związek Banków Polskich w 2006r., po opracowaniu koncepcji, podjął oficjalne starania o nowelizację ustawy o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej i włączenie do systemu wsparcia obok BGK także banków prywatnych. 25 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich rozumieniu instrumentów inżynierii finansowej zaliczany jest jednak do tej kategorii, jako instrument hybrydowy/mieszany. Kredyt technologiczny wdrażany jest w ramach działania 4.3. Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Łączna alokacja na to działanie w ramach perspektywy 2007-2013 wynosi blisko 410 mln euro (jest to alokacja na wypłatę premii technologicznych sięgających maksymalnie wartości netto kosztów kwalifikowanych10). W procesie wdrażania kredytu technologicznego uczestniczą 22 banki11. Według stanu na koniec września 2012 roku banki udzieliły 290 kredytów z premią technologiczną12. Rysunek 2.8. Stan wdrażania działania 4.3. PO Innowacyjna Gospodarka – kredyt technologiczny Źródło: Krajowy System Informatyczny SIMIK 07-13. Łączna wartość projektów realizowanych z wykorzystaniem kredytu technologicznego wyniosła w tym okresie 1,3 mld zł, z czego koszty kwalifikowane kształtowały się na poziomie 1,2 mld zł. Oznacza to, że 10 Z uwzględnieniem limitów pomocy publicznej, maksymalna kwota premii wynosi 4 mln zł. Banki uczestniczące w kredycie technologicznym : Bank BPH S.A., BRE Bank S.A., Pekao S.A., BPS S.A., PKO BP S.A., Raiffeisen Bank Polska S.A., ING BSK S.A., BOŚ S.A., Bank Handlowy w Warszawie S.A., SGB-Bank S.A., Bank Millenium S.A., Alior Bank S.A., Krakowski Bank Spółdzielczy, DZ Bank Polska S.A., Kredyt Bank S.A., BZ WBK S.A., Nordea Bank Polska S.A., HSBC Bank Polska S.A., BNP Paribas Bank Polska S.A., SvenskaHandelsbanken AB S.A. Oddział w Polsce. 12 Źródło: BGK Dane dotyczą podpisanych umów o dofinansowanie. 11 26 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich wartość udzielonych w tym czasie przez banki kredytów technologicznych można szacować na ok. 900 mln zł. Dane BGK wskazują, że z roku na rok wzrasta wartość kredytów technologicznych udzielonych przez banki. Wg danych na koniec września 2012 roku, w pierwszych trzech kwartałach br. udzielono ponad 50% wartości wszystkich kredytów udzielonych w latach 2009-2012, czyli od początku funkcjonowania kredytu technologicznego13. Rysunek 2.9. Wnioskowana wartość kredytu technologicznego w poszczególnych latach [w mln zł] Źródło: Bank Gospodarstwa Krajowego. Powyższe dane dotyczą podpisanych umów o dofinansowanie. Listy rankingowe projektów rekomendowanych do realizacji w ramach niniejszego działania zawierają blisko 500 projektów na łączną kwotę dofinansowania (premia technologiczna) przekraczającą 1,1 mld zł. Z szacunków Związku Banków Polskich14 wynika, że w najbliższym, jesiennym naborze wniosków zostanie złożona rekordowa liczba (prawie 800) i wartość wniosków (o prawie 2 mld zł dofinansowania). Jeśli prognozy te potwierdzą się pojawi się problem braku wystarczających środków w budżecie działania 4.3. PO IG na dofinansowanie wszystkich pozytywnie ocenionych projektów (nawet przy utrzymaniu dotychczasowej średniej selekcji negatywnej na poziomie ok. 50%) 13 Dane BGK dotyczą wnioskowanej wartości kredytu technologicznego. Dane pochodzą z banków uczestniczących w stałym międzybankowym zespole roboczym ds. kredytu technologicznegoprzy ZBP, w ramach którego realizowane są działania informacyjnopromocyjne oraz wypracowywane stanowiska w relacjach sektora bankowego zaangażowanego w projekt z regulatorami. 14 27 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Instytucje bankowe aktywnie uczestniczą również w procesie wdrażania instrumentów inżynierii finansowej w ramach programów ramowych oraz inicjatyw realizowanych na szczeblu wspólnotowym. Tabela 2.1. Uczestnictwo banków w dystrybucji środków UE z wykorzystaniem instrumentów inżynierii finansowej w ramach programów ramowych oraz inicjatyw realizowanych na szczeblu europejskim Program/inicjatywa CIP European PROGRESS Microfinance Facility Instrument gwarancje gwarancja Finansowanie dla Banki uczestniczące MŚP wygenerowane w przez pośrednika w programie/inicjatywie efekcie wsparcie UE Pekao S.A. 1 233 mln zł Bank BPH 709 mln zł BNP Paribas Bank Polska 1 200 mlnzł FM Bank 1,94 mln EUR Źródło: IBnGR. Najbardziej popularnym wśród banków instrumentem inżynierii finansowej wdrażanym na szczeblu europejskim są gwarancje w ramach programu CIPSMEG służące zwiększeniu dostępności przedsiębiorstw z sektora MSP do finansowania zewnętrznego. Program ten formalnie funkcjonuje od 2007 roku. W praktyce nabory pośredników uruchomiono w 2008r., zaś realne wdrożenie rynkowe nastąpiło od 2011r.- po wyjaśnieniu przez KE zawiłości dotyczącej pomocy publicznej. W ramach CIP SMEG środki Komisji Europejskiej przekazywane są Europejskiemu Funduszowi Inwestycyjnemu, a następnie, na podstawie umów pośrednikom finansowym, w tym bankom. Obecnie na rynku polskim rolę pośredników w tym programie pełnią (wśród sześciu pośredników15) trzy banki: Pekao S.A., Bank BPH SA oraz BNP Paribas Bank Polska SA. Łączna kwota preferencyjnego kredytu dla MŚP, do wygenerowania przez banki z gwarancjami CIP przekroczy 3 mld zł. Po mniej więcej roku16 od rynkowego 15 Według opinii Komisji Europejskiej jest to bardzo duża liczba pośredników dla programu ramowego na poziomie narodowym. Istnieje jednak możliwość aplikacji i dołączenia kolejnych pośredników (aż do września 2014r.). 16 Podany okres jednego roku jest pojęciem orientacyjnym. Instrumenty nie są bowiem uruchamiane rynkowo jednocześnie. Np. pierwszy bankowy pośrednik rozpoczął akcję 28 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich uruchomienia przez te instytucje instrumentów finansowych (do końca czerwca 2012 r.) z ponad 2,3 tys. poręczeń EFI skorzystało ok. 2,2 tys. polskich mikro, małych i średnich przedsiębiorców. Wartość zrealizowanej preferencyjnej akcji kredytowej wyniosła 490 mln zł i stanowiła 15% zakontraktowanego z EFI na lata 2011-2014 portfela kredytowego. Ponad połowę polskich beneficjentów stanowiły nowopowstające firmy (start up-y), a średnia wartość pożyczki wyniosła 160 tys. PLN. Średnia dźwignia finansowa w ramach instrumentów gwarancyjnych CIP w Polsce przekracza 30, co oznacza, że za każde euro zainwestowane w ramach programu CIP beneficjentotrzymuje ostatecznie 30 euro ze środków zaangażowanego pośrednika. Podkreślić należy, że istotną rolę w procesie wdrażania programu CIP w Polsce pełni ZBP, prowadząc Krajowy Punkt Kontaktowy dla polskiego rynku finansowego, którego celem jest informacja, zachęcenie i wsparcie potencjalnych beneficjentów do uczestnictwa w niniejszej inicjatywie. Należy zauważyć, że po uruchomieniu KPK znacznie wzrosła polska aktywność i wyniki w pozyskaniu tego rodzaju wsparcia unijnego.Polska, należy bowiem nadal do państw o najniższym wykorzystaniu środków z programów ramowych UE. Wynika to z wielu powodów. Jednym z nich jest złożony i wymagający odpowiednich kompetencji, proces aplikacji o wsparcie. W wielu przypadkach dla skutecznego sięgnięcia po ww. wsparcie niezbędne jest przygotowanie projektu międzynarodowego lub opracowanie zupełnie nowych produktów będących w stanie konkurować z starciu z konkurentami z kilkudziesięciu państw uczestniczących w takich programach. Konkursy w ramach „Instrumentów Finansowych dla MŚP” prowadzone są w trybie ciągłym (20072014) i uczestniczy w nim 35 rynków finansowych. Tylko najlepiej przygotowani kandydaci są w stanie pokonać konkurentów, szczególnie tych z państw o lepiej rozwiniętych gospodarkach. W 2010 roku, w ramach instrumentów inżynierii finansowej, ustanowiony został Europejski Instrument Mikrofinansowy PROGRESS. Program ten oferuje dwa rodzaje instrumentów: gwarancyjne oraz kapitałowe.Łączna alokacja środków na mikrofinansowanie w ramach inicjatywy PROGRESS wynosi 203 mln EUR (z czego 103 mln euro ze środków UE oraz 100 mln euro ze środków EBI). Z kwoty tej 25 mln euro przeznaczonych jest na gwarancje a 178 mln euro na instrumenty kapitałowe.Według stanu na koniec marca 2012 roku podpisano 18 umów z 16 pośrednikami finansowymi na łączną kwotę gwarantowanych 73,9 mln euro, co oznacza wykorzystanie alokacji na poziomie 36,4%. KPK CIP wspierał z sukcesem takżew latach 2010-2011r. polski rynek finansowy w kredytową w styczniu 2011r. ( a więc do połowy 2012r. upłynęło półtora roku aktywności), zaś ostatni dopiero w marcu 2012r (tylko kwartał aktywności). 29 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich staraniach o wsparcie z PROGRESS. W wyniku tych działań Polska była jednym z pierwszych państw UE, które skorzystały z nowych instrumentów.W inicjatywie tej uczestniczą również dwa podmioty funkcjonujące na rynku polskim, w tym jeden bank: FM Bank. Bank ten podpisał umowę w zakresie instrumentu gwarancyjnego, natomiast kwota udzielonego mu wsparcia wyniosła 1,94 mln EUR.17Efektem będzie wygenerowanie akcji preferencyjnej kredytowej o wartości 68 mln zł. Innym programem ramowym wdrażanym także w Polsce jest 7. Program Ramowy na rzecz badań, rozwoju technologicznego i wdrożeń2007-2013(7PR). W ramach tego programu wdrażany jest Finansowy Instrument Podziału Ryzyka (RSFF). Celem RSFF jest wsparcie realizacji projektów badawczych i innowacyjnych o wysokim poziomie ryzyka. Instrument składa się z dwóch komponentów: finansowanego przez EBI oraz współfinansowanego przez EBI wespół z bankami komercyjnymi. W ramach pierwszego instrumentu odnotowano w Polsce aktywność. Łączna wartość umów podpisanych w latach 2007-2010 w ramach RSFF w Europie wyniosła na koniec grudnia 2010 roku 6,3 mld EUR18. Udział beneficjentów z Polski wyniósł wtedy ok. 1,5%, co oznacza ok. 9,4 mln EUR wsparcia. Natomiast w ramach drugiego instrumentu- nie podpisano żadnej umowy. Banki komercyjne oceniały ryzyko takich projektów jako zbyt wysokie, a wsparcie finansowe z programu za ograniczone. Innym problemem była niska podaż odpowiednio przygotowanych projektów spełniających wszystkie kryteria 7PR. Ponieważ podobne znikome zainteresowanie wystąpiło w całej UE, na przełomie 2011 i 2012r Komisja Europejska uruchomiła pilotażowo, w miejsce komponentu RSFF z bankami komercyjnymi, nowy instrument wsparcia o nazwie„Instrument Podziału Ryzyka dla MŚP i firm typu Mid Cap ukierunkowanych na Badania, Rozwój i Innowacje” (RiskSharing Instrument for Research& Development &InnovationdrivenSMEs and small mid-caps /RSI/). Unijnym operatorem tego instrumentu jest Europejski Fundusz Inwestycyjny zaś pośrednikami finansowymi banki. W razie powodzenia nowego rozwiązania, będzie ono zastosowane w szerszym zakresie w nowych programach wspólnotowych. Instrument ten nie został jeszcze wdrożony– z końcem września2013 roku mija termin składania wniosków przez instytucje finansowe zainteresowane uczestnictwem w procesie wdrażania tego instrumentu. Z informacji Związku Banków Polskich wynika, że kilka polskich banków jest zainteresowanych poważnie udziałem w tym programie. 17 Stan na koniec marca 2012. Dane pochodzą z opublikowanych przez KE raportów – aktualnie brak jest nowszych danych z KE. 18 30 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Rysunek 2.10. Łączna wartość umów podpisanych przez EBI w ramach RSFF w latach 2007-2010 [w mln EUR] Źródło: EIB oraz Risk-Sharing Finance Facility (RSFF). Investing in European research and innovation, Research EU Focus, European Commission, June 2011. Instytucje bankowe zaangażowane są również w proces wdrażania instrumentów inżynierii finansowej w ramach regionalnych programów operacyjnych. O ile jednak instrumenty inżynierii finansowej dostępne są w ramach trzech schematów: inicjatywy JEREMIE, JESSICA oraz wdrażanych bez pośrednictwa menedżera funduszu, dane na koniec czerwca 2012 roku wskazują, że banki uczestniczą jedynie w inicjatywie JEREMIE oraz JESSICA. Tabela 2.2. Uczestnictwo banków w dystrybucji środków UE z wykorzystaniem instrumentów inżynierii finansowej w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych Wartość umów podpisanych z Ilość umów podpisanych z pośrednikami finansowymi pośrednikami finansowymi [mln zł] [szt.] OGÓŁEM w tym banki OGÓŁEM w tym banki JEREMIE 1 066,2 12,3% 81 14,8% JESSICA** 897,0 100,0% 6 100,0% 1 289,5 0,0% 74 0,0% Pozostałe instrumenty inżynierii finansowej* * wg stanu na 30 czerwca 2012 roku ** wg stanu na koniec 2011 roku Źródło: IBnGR. Banki uczestniczą sporadyczniew inicjatywie JEREMIE (Joint EuropeanResources for Micro-to-Medium Enterprises- Wspólne zasoby dla 31 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich małych i średnich przedsiębiorstw). JEREMIE to inicjatywa wsparcia pozadotacyjnego uruchomiona w ramach polityki regionalnej UE w 2007 r. przez Komisję Europejską i Grupę Europejskiego Banku Inwestycyjnego. W JEREMIE stosowane są instrumenty rewolwingowe: kredyty, pożyczki, poręczenia (w tym reporęczenia) dla firm oraz także instrumenty kapitałowe. Wsparcie adresowane jest do mikro, małych i średnich przedsiębiorstw. W ramach JEREMIE instytucja zarządzająca może dystrybuować środki z udziałem pośredników finansowych- bezpośrednio lub poprzez specjalny fundusz powierniczy (holding fund).JEREMIE to największy wehikuł inżynierii finansowej UE w Polsce. W Polsce,inicjatywa JEREMIE,w formule funduszy powierniczych, została wdrożona w trzynastu regionach, w ramach: siedmiu regionalnych programów operacyjnych (RPO)19oraz w programu operacyjnego „Rozwój Polskich Wschodniej”(PO RPW) realizowanym w pięciu regionach wschodnich20. Łącznie, we wdrażaniu JEREMIE w Polsce, uczestniczy ok. 100 pośredników finansowych, zaś menedżerem zdecydowanej większości funduszy powierniczych jest BGK21. Do października 2012 r. pośrednicy finansowi JEREMIE w RPO podpisali łącznie ponad 6 tys. umów z przedsiębiorcami o wartości 699 mln zł. Stanowi to ponad 40% zaplanowanego portfela zobowiązań z MŚP. W realizację inicjatywy JEREMIE włączyło się w charakterze pośredników finansowych 9banków: jeden komercyjny (FM Bank SA), jeden bank zrzeszający banki spółdzielcze (BPS SA) oraz7banków spółdzielczych. W tym, w ramach instrumentu poręczenia portfelowego, uczestniczy 8 banków, zaś w ramach pożyczki globalnej4 banki. Z badań22 przeprowadzonych przez Związek Banków Polskich w 2011r. wynika, że niski poziom zaangażowania sektora bankowego w ramach JEREMIE spowodowany jest przede wszystkim rozproszeniem środków, koniecznością wdrożenia zbyt wielu produktów i rozbudowanego monitoringu, rozbudowaną sprawozdawczością, ograniczonym zakresem oferty poręczeniowej (wyłączone kredyty obrotowe), zbyt krótkim okresem budowy portfela, wysokimi opłatami ze strony pośredników i klientów, niską rentownością produktów bankowych objętych programem, bałaganem prawnym związanym z pomocą publiczną, ryzykiem generowanym przez niestabilność przepisów i interpretacji prawa na 19 Są to województwa: pomorskie, zachodniopomorskie, wielkopolskie, dolnośląskie, łódzkie, mazowieckie i kujawsko-pomorskie. 20 Są to województwa: podlaskie , lubelskie, podkarpackie, świętokrzyskie i warmińskomazurskie. 21 Tylko w woj. kujawsko-pomorskim pośrednikiem jest inna instytucja- tj. lokalny fundusz pożyczkowy. 22 „Badanie rynku bankowego nt. inicjatywy JEREMIE”, ZBP, październik 2011r. 32 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich poziomie unijnym, a także zakaz możliwości łączenia instrumentów z różnych programów, pozyskanych przez pośrednika finansowego. Oprócz tego banki podnosiły problem samej formy przeprowadzania konkursów na pośrednikówopóźnień w wydaniu wiążących przepisów na poziomie krajowym, odrębnych terminów postępowań konkursowych w każdym regionie, zbyt krótkiego czasu na przygotowanie projektów przez kandydatów, zbyt skomplikowanej procedury, a także opóźnień w zawarciu i wdrożeniu umów z pośrednikami. Problemem dla banków są także ograniczenia w zakresie wymaganych biznesplanów, restryktywnych kar umownych i wymagań dotyczących windykacji. O ile w ramach JEREMIE dla większości banków komercyjnych, sieciowych, głównym problemem jest zbyt mała skala środków, niska rentowność i zbyt wysokie ryzyko operacyjne związane z udziałem banku w tej inicjatywie, to banki spółdzielcze jako główny problem wskazują na zbyt skomplikowane i zbiurokratyzowane procedury, niski popyt wśród klientów oraz na niską rentowność produktową. Wobec niskiego zainteresowania inicjatywą JEREMIE kluczowego środowiska finansowego instytucje zarządzające i menedżerowie funduszy powierniczych starały się w kolejnych miesiącach uprościć i uatrakcyjnić ofertę dla pośredników finansowych. Ograniczeniem jednak w tych działaniach są dość restryktywne i mało elastyczne przepisy unijne regulujące politykę spójności. Zmiany operacyjne spotkały się więc z większym zainteresowaniem środowiska bankowego(zarówno komercyjnego jak i spółdzielczego). Obecnie głównym problemem na jakie wskazują banki jest dynamiczny spadek popytu inwestycyjnego ze strony przedsiębiorców, a co za tym idzie i możliwości wykorzystania instrumentów zwrotnych, oraz utrzymująca się nadal niska rentowność produktów bankowych uruchamianych w ramach JEREMIE. Wiele z tych obserwacji potwierdza się także w innych badaniach, np. Europejskiego Trybunału Obrachunkowego z 2012r23. W PO RPW, w ramach modelu JEREMIE, do października 2012r. podpisano 115 umów (reporęczonych) poręczeń z MŚP, o wartości ponad 26 mln zł preferencyjnego finansowania dla firm. Od września 2012r. zostanie zaś uruchomiona oferta pożyczkowa z nowymi pośrednikami finansowymi (w ramach pożyczki globalnej). Pośród pośredników finansowych PO RPW do końca września br. nie było banków. Podmiotem istotnie powiązanym zaś z sektorem bankowym jest TISE SA, spółka należąca do francuskiego banku CreditCooperatif, (wchodzącego w skład grupy BPCE), specjalizującego się w finansowaniu organizacji działających na rzecz dobra ogólnego. Z informacji 23 Europejski Trybunał Obrachunkowy w raporcie „Instrumenty finansowe dla MŚP współfinansowane z EFRR”, Sprawozdanie specjalne nr 2, Luksemburg, 2012r. 33 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich BGK wynika, że przystąpieniem do programu istotnie zainteresowany będzie także sieciowy bank komercyjny, specjalizujący się w ofercie dla MŚP. W przypadku inicjatywy JESSICA (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas) instytucje bankowe pełnią funkcję funduszu rozwoju obszarów miejskich (ang. UDF – Urban Development Fund), zaś EBI – rolę menedżera funduszu powierniczego. Według stanu na koniec 2011 roku, trzy banki pełniły rolę funduszu rozwoju obszarów miejskich (FROM): Bank Gospodarstwa Krajowego, Bank Ochrony Środowiska oraz Bank Zachodni WBK. Łącznie instytucje te podpisały 6 umów o wartości 897 mln zł. Warto zauważyć, że w konkursach na FROM brała udział większa liczba banków - kandydatów. W tym samym okresie wartość umów podpisanych przez banki z beneficjentami ostatecznymi wyniosła 91 mln zł, co oznacza stan wdrażania na poziomie ok30% środków będących w dyspozycji menedżera funduszu (EBI).Jak już wspomniano, banki nie uczestniczą natomiast w procesie wdrażania instrumentów inżynierii finansowej w tzw. schemacie konkursowym, czyli bez ustanowienia menedżera funduszu (umowy podpisywane są bezpośrednio- pomiędzy instytucją zarządzającą a pośrednikami finansowymi). Tabela 2.3. Banki pełniące funkcję funduszu rozwoju obszarów miejskich w inicjatywie JESSICA* Data RAZEM Kwota Bank Województwo podpisania pozyskane umowy umowy środki Bank Gospodarstwa Krajowego Bank Ochrony Środowiska Bank Zachodni WBK pomorskie 2011 154,0 mln PLN wielkopolskie 2011 294,0 mln PLN pomorskie 2011 66,0 mln PLN śląskie 2011 243,0 mln PLN zachodniopomorskie 2011 63,0 mln PLN zachodniopomorskie 2010 77,0 mln PLN 448,0 mln PLN 372,0 mln PLN 77,0 mln PLN * wg stanu na koniec 2011 roku Źródło: EBI (menedżer HF we wszystkich województwach wdrażających JESSICA w Polsce). Dodać należy również, że poza opisanym powyżej bezpośrednim uczestnictwem banków w procesie wdrażania instrumentów inżynierii finansowej, instytucje bankowe mogą włączyć się w proces wdrażania instrumentów zwrotnych także pośrednio, poprzez współpracę z funduszami 34 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich poręczeniowymi. Dotyczy to przede wszystkim inicjatyw/działań realizowanych na szczeblu regionalnym. m.in. instrumentów inżynierii finansowej w ramach RPO, PO Rozwój Polski Wschodniej, instrumentów poręczeniowych w ramach JEREMIE oraz wspólnotowym CIP. Podsumowując, obecnie skala zaangażowania banków w proces wdrażania instrumentów inżynierii finansowej jest,w odniesieniu do ich potencjału, relatywnie niewielka. Dotyczy to zwłaszcza instrumentów wdrażanych w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Podkreślić należy jednak, że także sam udział instrumentów zwrotnych w strukturze finansowania polityki spójności w perspektywie 2007-2013 jest niewielki. Udział środków dystrybuowanych poprzez instrumenty zwrotne wynosi zaledwie ok. 2% ogółu środków dostępnych dla Polski w ramach polityki spójności. Niemniej jednak, uwzględniając łączne zaangażowanie banków, tzn. w systemie środków bezzwrotnych i zwrotnych, IBnGR i ZBP szacują, że łączna aktywność banków na rynku projektów współfinansowanych ze środków UE wynosi ok. 35,03 mld zł. Pozwala to zaliczyć banki do grupy podmiotów aktywnie uczestniczących w procesie dystrybucji środków unijnych Tabela 2.4. Zaangażowanie banków w procesie absorpcji środków unijnych 2007-2011 (polityka spójności, PROW, programy ramowe i inicjatywy wspólnotowe) Wartość Wartość środków Wartość emisji kredytów/leasingu pozyskanych obligacji Nazwa instrumentu udzielonych przez przez komunalnych banki beneficjentów Kredyty unijne 24,0 mld zł Kredyt technologiczny Leasing Gwarancje bankowe w PROW Obligacje komunalne 0,9 mld zł 1,5 mld zł CIP (gwarancje), PROGRESS (gwarancje) JEREMIE JESSICA RAZEM 0,19 mld zł. 7,5 mld zł 0,5 mld zł 0,54 mld zł* 0,09 mld zł** 35,03 mld zł * czerwiec 2012 ** grudzień 2011 Źródło: IBnGR, ZBP. 35 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich 2.3. Ocena stopnia dopasowania oferty bankowej do potrzeb beneficjentów pomocy unijnej Wieloletnie doświadczenia w zakresie dystrybucji środków unijnych w oparciu o system dotacyjny umożliwiły instytucjom bankowym uczestniczącym w tym procesie rozwój oferty bankowej dostosowanej do potrzeb beneficjentów ostatecznych. Obecnie, wyodrębnioną i wyspecjalizowaną ofertę dla beneficjentów pomocy unijnej posiada kilkanaście banków komercyjnych oraz banków spółdzielczych. Oferta ta skierowana jest przede wszystkim do sektora przedsiębiorstw, ale również do innych podmiotów korzystających z funduszy unijnych, w tym rolników oraz jednostek samorządu terytorialnego. Jak już wskazano we wcześniejszej części opracowania tzw. oferta unijna obejmuje przede wszystkim produkty kredytowe. O ile wszystkie ankietowane banki posiadały w ofercie kredyty pomostowe, kredyt współfinansujący wkład własny dostępny był w 93,8% banków a kredyt na pokrycie kosztów niekwalifikowanych projektu w 81% podmiotów. Produktem nierozerwalnie związanym z grupą produktów kredytowych jest promesa kredytowa. Udzielają jej wszystkie badane banki. Przeważająca część banków oferuje również dodatkowe usługi doradcze. Doradztwo związane z funduszami unijnymi znajduje się w ofercie ponad 81% badanych banków. Podkreślić należy jednak, że zakres doradztwa różni się w poszczególnych bankach i może obejmować takie usługi jak: wsparcie w zakresie możliwości dofinansowania, wsparcie w zakresie przygotowywania wniosków o dofinansowanie, doradztwo w zakresie montażu finansowego, wsparcie w procesie realizacji inwestycji (monitoring, rozliczenia). Dodatkowo, jak już zostało to wcześniej zasygnalizowane, nie we wszystkich bankach usługi doradcze oferowane są przez pracowników banku. W części instytucji, usługi te świadczone są bowiem przez wyspecjalizowane firmy zewnętrzne współpracujące z bankiem. 36 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Rysunek 2.11. Zakres oferty banków w zakresie obsługi beneficjentów funduszy unijnych * spośród badanych banków zaangażowanych w proces absorpcji funduszy unijnych ** w badaniu uwzględniono ofertę następujących banków: PKO BP, ING BSK, Pekao S.A., BZ WBK, Kredyt Bank, BGŻ, BOŚ, Millennium Bank, BNP Paribas, BPH, BGK, Bank Handlowy, Bank Pocztowy, BRE Bank, Nordea Bank, Raiffeisen Bank. Źródło: IBnGR na podst. informacji z banków i ZBP Istotną grupę produktów stanowią również produkty rozliczeniowe. Znajdują się one w ofercie 85% badanych banków. Usługi rozliczeniowe obejmują przede wszystkim prowadzenie wyodrębnionego rachunku służącego ewidencji wydatków ponoszonych ze środków dotacji. Drugim najczęściej stosowanym instrumentem rozliczeniowym jest akredytywa. 37 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Z punktu widzenia dostosowania oferty bankowej do oczekiwań beneficjentów ostatecznych istotniejszą kwestią jest kompleksowość oferty w poszczególnych bankach, rozumiana jako zakres produktów związanych z obsługą funduszy unijnych dostępnych w jednej instytucji finansowej. Dla podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie inwestycji ze środków UE czynnikiem decydującym o atrakcyjności oferty bankowej jest bowiem, w myśl zasady one-stop-shopping, dostępność szerokiej gamy produktów w jednym miejscu. W ocenie kompleksowości oferty uwzględniono następujące produkty: doradztwo, kredyty pomostowe, kredyty współfinansujące wkład własny, kredyty na sfinansowanie kosztów niekwalifikowanych, promesy kredytowe, wyodrębniony rachunek bankowy, akredytywę dokumentową, inkaso dokumentowe, gwarancje, instrumenty dłużne. Kompleksowość na poziomie 100% oznacza, że bank posiada w ofercie wszystkie wymienione produkty. Rysunek 2.12. Kompleksowość oferty unijnej banków komercyjnych * oferta podstawowa obejmuje: doradztwo, kredyt pomostowy, kredyt na współfinansowanie wkładu własnego, kredyt na koszty niekwalifikowane, promesę kredytową oraz prowadzenie wyodrębnionego rachunku ** oferta rozszerzona obejmuje: akredytywę dokumentową, inkaso dokumentowe, gwarancje oraz instrumenty dłużne Źródło: IBnGR na podst. informacji z banków. Analiza polskiego rynku bankowego wskazuje, że banki zaangażowane w proces absorpcji środków unijnych posiadają dobrze rozwiniętą ofertę przede wszystkim w zakresie produktów podstawowych, obejmujących doradztwo, finansowanie oraz prowadzenie wyodrębnionego rachunku. Większość banków 38 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich uzasadnia to ograniczonym zakresem oczekiwań klientów. Wyżej wymienione usługi są bowiem najczęściej poszukiwanymi przez beneficjentów. Ofertę rozszerzoną, obejmującą akredytywę, inkaso, gwarancje oraz instrumenty dłużne posiada natomiast kilka banków. Oznacza to de facto, że na polskim rynku obecnych jest kilka podmiotów wyspecjalizowanych w obsłudze funduszy unijnych. Podmioty te posiadają specjalne, wyodrębnione strukturalnie, komórki organizacyjne24 zajmujące się obsługą procesu zaangażowania banku w projekty unijne. Jak wskazują powyższe dane, oferta banków w zakresie obsługi beneficjentów dotacji z funduszy unijnych jest dobrze rozwinięta. Jednocześnie wskazać należy, że ostatnie lata nie przyniosły istotnych zmian w zakresie produktów oferowanych przez banki dla tej grupy beneficjentów. Tabela 2.5. Zmiana oferty bankowej w zakresie obsługi beneficjentów bezzwrotnej pomocy unijnej w latach 2008-2012 Kredyty pomostowe Kredyty współfinansujące wkład własny 2007 2008 2009 2012 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 94% Kredyty na koszty niekwalifikowane 81% Promesy kredytowe 100% 100% 100% 100% Wyodrębniony rachunek bankowy 85% 90% 85% 88% Doradztwo w zakresie pozyskania funduszy unijnych 77% 62% 66% Planowanie finansowe inwestycji 77% 50% 60% Prowadzenie dokumentacji operacyjnej projektu 46% 32% 31% Monitoring zgodności realizacji inwestycji z planem 85% 20% 25% 81% 24 Z informacji ZBP wynika, że najczęściej stosowaną formą struktury jest biuro lub wydział ds. programów publicznych lub funduszy unijnych, obsługujący departamenty sprzedażowe banku (np. departament finansowania sektora publicznego, czy departament bankowości korporacyjnej). Z opinii ZBP i organizacji beneficjentów wynika, że banki te są także najlepiej przygotowane informacyjnie i bardzo aktywnie uczestniczą w pracach związanych z systemem absorpcji środków unijnych oraz często organizują własne akcje informacyjne i edukacyjne nt. programów unijnych dla środowisk beneficjentów. 39 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Prowadzenie dokumentacji rozliczenia inwestycji 54% 20% 77% 78% Gwarancje Akredytywy dokumentowe 25% 54% 69% Bd 50% Źródło: IBnGR i ZBP Brak istotnych zmian w ofercie bankowej związanej z obsługą beneficjentów funduszy unijnych wynika przede wszystkim z kontynuacji zasadniczych ram dystrybucji środków unijnych oraz z wieloletnich doświadczeń banków w tym zakresie. Jak już bowiem wspomniano, system dotacyjny stanowił podstawę dystrybucji środków unijnych zarówno w perspektywie 2004-2006 jak i 20072013. Oznacza to, że bankowa oferta produktowa była przygotowywana, wprowadzana na podstawie regulacji okresu przedakcesyjnego i zasadniczo w latach 2004-2006. Tym samym, wobec braku zasadniczych zmian w modelu dystrybucji wsparcia (dotacje) w obecnej perspektywie, banki zaangażowały się weń ze stosunkowo dobrze rozwiniętą ofertą, rozwijaną w zależności od specyficznych wymogów danej ścieżki dostępu do środków unijnych25. O ile oferta banków związana z systemem dotacyjnym nie uległa znaczącym zmianom na przestrzeni ostatnich kilku lat, znacząco zmieniło się zaangażowanie banków w absorpcję środków unijnych z wykorzystaniem instrumentów inżynierii finansowej. Trudno jednak na chwilę obecną zadowalająco przeanalizować stopień dopasowania oferty do oczekiwań beneficjentów ostatecznych. Zarówno bowiem udział instrumentów zwrotnych w systemie dystrybucji środków unijnych jak i skala wykorzystania tychże instrumentów przez beneficjentów ostatecznych jest niewielka. Podsumowując, na rynku polskim obecnych jest kilka instytucji bankowych bardzo dobrze wyspecjalizowanych w obsłudze beneficjentów funduszy unijnych. Podmioty te oferują szeroki zakres produktów bankowych dedykowanych beneficjentom systemu dotacyjnego, przy czym podstawą tzw. oferty pozostają produkty kredytowe. Podkreślić należy również, że na przestrzeni ostatnich lat, zarówno zakres oferty, jak i struktura podmiotów aktywnych w tym segmencie rynku nie uległa znaczącym zmianom. Należy jednak oczekiwać, że wraz ze stopniowym zwiększaniem roli instrumentów zwrotnych w finansowaniu projektów unijnych, zmianie ulegnie również oferta banków w tym zakresie. 25 W perspektywie unijnej 2007-2013 do dyspozycji polskich beneficjentów w ramach wszystkich programów unijnych (wszystkich polityk wspólnotowych), pozostawały środki dystrybuowane w ramach prawie sześciuset ścieżek dostępu. Poziom skomplikowania poszczególnych kanałów dostępowych jest zróżnicowany. Najbardziej rozbudowane posiadają szczegółowe akty normatywne (np. działania z zakresu PO IŚ czy PO IG)) oraz wiele regulacji wykonawczych niższego rzędu. 40 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich 3. Identyfikacja i analiza utrudnień związanych z bezpośrednią obsługą projektów współfinansowanych ze środków unijnych Analiza utrudnień w procesie dystrybucji środków unijnych została przeprowadzona dwutorowo. Z jednej strony, na podstawie badań ankietowych IBnGR i ZBP, wskazane zostały bariery identyfikowane przez sektor bankowy. Z drugiej strony, w oparciu o raporty ewaluacyjne poszczególnych programów operacyjnych, zidentyfikowane zostały utrudnienia napotykane przez beneficjentów ostatecznych. Uczestnictwo banków w obsłudze projektów współfinansowanych ze środków unijnych jest jednym z warunków sprawnej dystrybucji funduszy. Bez zaangażowania banków, dystrybucja środków unijnych nie byłaby tak sprawna, a zakładane cele nie zostałyby w pełni zrealizowane. Jest to także ważne dla samych beneficjentów ostatecznych korzystających z usług banków. Stąd też ważne jest, aby system dystrybucji był sprawny, a ewentualne utrudnienia przy obsłudze projektów zostały zidentyfikowane, a następnie wyeliminowane. Doświadczenia banków z dotychczasowej obsługi projektów współfinansowanych ze środków unijnych wskazują na występowanie licznych utrudnień o zróżnicowanym podłożu. Z punktu widzenia banków, najistotniejszą przeszkodę w obsłudze projektów współfinansowanych ze środków UE stanowią bariery, które mają bezpośrednie przełożenie na ryzyko kredytowe. Dotyczy to obu systemów (dotacyjnego i zwrotnego), ale w większym stopniu instrumentów zwrotnych (Patrz: Tabela 2.1.). Na drugim miejscu identyfikowane są utrudnienia związane z ryzykiem administracyjnym, dotyczące procedur i wymogów Instytucji koordynującej program. Kolejną pozycję, w przypadku systemu dotacyjnego, zajmują bariery wpływające na ryzyko projektu. Banki uwzględniają bowiem zagrożenia związane z zaniedbaniami i ryzykiem nieodpowiedniego zarządzania projektem po stronie beneficjenta, co skutkować może opóźnieniami lub brakiem zwrotności udzielonego kredytu. Z kolei w przypadku instrumentów zwrotnych, trzecią pozycję, pod względem istotności bariery, zajmuje ryzyko prawne, wynikające ze zmienności, niejednoznaczności przepisów prawnych dotyczących działalności gospodarczej czy finansowania jednostek samorządowych. Jest to związane przede wszystkim z nowatorskim charakterem tych instrumentów i kształtowaniem się systemu dystrybucji instrumentów zwrotnych. 41 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Tabela 3.1. Jakiego typu ryzyka napotykają Państwo najczęściej przy finansowaniu i obsłudze projektów unijnych? Ryzyko Ryzyko kredytowe (związane z udzieleniem wsparcia finansowego przez bank) Ryzyko administracyjne (związane z procedurami i wymogami Instytucji koordynującej program) Ryzyko prawne (związane ze zmiennością, niejednoznacznością przepisów prawnych dotyczących działalności gospodarczej, finansowania jednostek samorządowych) Ryzyko projektu (związane z ryzykiem nieodpowiedniego zarządzania projektem przez Beneficjentów) Razem System dotacyjny Instrumenty zwrotne 32,1% 35,9% 26,8% 26,1% 19,0% 19,4% 22,2% 18,6% 100% 100% Źródło: Badania IBnGR, ZBP. Badania IBnGR i ZBP przeprowadzone w sektorze bankowym pozwoliły na zidentyfikowanie najważniejszych barier sprawnego procesu dystrybucji środków do beneficjentów ostatecznych. Główne utrudnienia związane są przede wszystkim z barierami o charakterze formalno – administracyjnym. Sektor bankowy zwraca uwagę na nadmierną biurokrację w procesie dystrybucji środków unijnych, co przejawia się w kilku postaciach. Po pierwsze, bankowcy wskazywali na zbyt rozbudowaną dokumentację konkursową. Po drugie, istotnym utrudnieniem o charakterze biurokratycznym są rozbudowane, a co gorsze - niejednoznaczne wymagania sprawozdawczorozliczeniowe do wielu instytucji. Po trzecie - w niektórych przypadkach wielkość alokacji na dane działanie jest na tyle niska, że powoduje ograniczone zainteresowanie banków, których ryzyko, koszty wdrożenia i realizacji takiego zaangażowania byłyby zbyt wysokie (zbyt niska masa krytyczna) w stosunku do poniesionych kosztów26. . Warto w tym miejscu zauważyć, że warunkiem sprawnej obsługi klientów 26 Podobny wniosek w ocenie instrumentów inżynierii finansowej okresu 2007-2013 przedstawił Europejski Trybunał Obrachunkowy w raporcie „Instrumenty finansowe dla MŚP współfinansowane z EFRR”, Sprawozdanie specjalne nr 2, Luksemburg, 2012. 42 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich ubiegających się o współfinansowanie projektów ze środków unijnych przez banki jest w miarę ujednolicony system obsługi, którego stopień skomplikowania nie będzie generował dodatkowych kosztów. Banki wskazują także na pewne niedociągnięcia w funkcjonowaniu instytucji wdrażających i zarządzających. Zaliczyć tu należy m.in.: • nieprzewidywalne prolongaty oceny projektów, • częste zmiany regulacji • opóźnienia w wypłacie dotacji. • niedostateczne przygotowanie merytoryczne urzędników kierowanych do współpracy z rynkiem finansowym Jest to o tyle ważne, że niedoskonałe procedury i praktyka działania instytucji wdrażających / zarządzających generują po stronie banków i beneficjentów ostatecznych wyższe ryzyko i koszty. Sygnalizowane są również problemy związane z nieuzasadnionym prawnie i ekonomicznie brakiem akceptacji przez niektóre instytucje określonych zabezpieczeń spłaty zobowiązań kredytowych.Podstawowym problemem były odmowy instytucji regionalnych w zakresie akceptacji stosowania przez beneficjentów cesji wierzytelności z dotacji dla zabezpieczania kredytów pomostowych. Z danych Związku Banków Polskich27 wynika, że w 2007r. ponad połowa instytucji publicznych zaangażowanych w procesy absorpcji środków UE w Polsce nadal nie dopuszczała tego typu zabezpieczenia. Największy opór beneficjenci i banki napotykali na poziomie regionalnym, gdzie gorzej przygotowane w zakresie ekonomiczno-prawnym kadry administracyjne w wielu przypadkach a priori odrzucały możliwość zastosowania tego typu zabezpieczenia. Sytuacja uległa poprawie po akcji informacyjno-edukacyjnej ZBP w ramach której w 2012r. tylko dwa województwa odrzucały jeszcze w/w instrument. Innym przykładem braku zrozumienia zasad działania rynku finansowego i nieuzasadnionego unikania uproszczeń w procesie realizacji przez beneficjentów projektów unijnych były bardzo częste odmowy uznawania promes kredytowych/pożyczkowych/leasingowych- jako elementu procesu oceny wykonalności finansowej projektu inwestycyjnego. Podobnie jak w przypadku problemu zabezpieczeń, z reguły beneficjenci i banki nie notowały takich problemów na poziomie instytucji centralnych, zaś powszechnie podmioty te napotykały takie bariery na poziomie regionalnym. 27 Raport o barierach w procesie absorpcji środków UE w Polsce, Związek Banków Polskich, 2008r. 43 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Z badania rynku bankowego przeprowadzonego przez Związek Banków Polskich28 wynika, że banki, pośród wszystkich instytucji wdrażających z którymi miały styczność w aktualnej perspektywie finansowej, najwyżej oceniają instytucje ogólnopolskie i unijne. Dużo gorzej oceniany jest poziom przygotowania do współpracy z rynkiem finansowym na poziomie instytucji regionalnychi lokalnych. Do najlepiej ocenianych i przygotowanych do współpracy z sektorem bankowym instytucji należą: Europejski Fundusz Inwestycyjny (Luksemburg), Bank Gospodarstwa Krajowego (w zakresie dz.4.3 PO IG) oraz Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości. Najniższe oceny otrzymały instytucje regionalne odpowiedzialne za wdrażanie wsparcia dla MŚP, z podkreśleniem wskazań na województwa, które utrzymują regulacje negatywnie wpływające na możliwość finansowania zewnętrznego inwestycji współfinansowanych środkami unijnymi. 28 Źródło: Wyniki badania ZBP w zakresie oceny jakości współpracy instytucji wdrażających programy współfinansowane środkami UE z bankami w okresie 2007-2013, październik 2012. 44 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Rysunek 3.1. Ocena ogólnej jakości współpracy instytucji wdrażających z bankami w ramach programów 2007-2013. (Ocena w skali: 1- zła-5-bardzo dobra; 0- oznacza brak kontaktu i oceny banków z tą instytucją) Europejski Fundusz Inwestycyjny- CIP, PROGRESS Bank Gospodarstwa Krajowego- kredyt technologiczny Europejski Fundusz Inwestycyjny- RDI Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości- PO IG Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości- PO KL Europejski Bank Inwestycyjny-JESSICA Bank Gospodarstwa Krajowego- JEREMIE Agencja Rynku Rolnego Polska Agencja Informacji i Inwestycji Zagranicznych Ministerstwo Gospodarki Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa NFOŚIGW WFOŚiGW Urząd marszałkowski Centrum Unijnych Projektów Transportowych Narodowe Centrum Badań i Rozwoju Agencja Rozwoju Regionalnego Inna instytucja: EBOIR - Polseff / MJWPU Instytut Paliw i Energii Odnawialnej Instytut Nafty i Gazu Inna instytucja: Jaka ? ……………… Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich Wojewódzki urząd pracy Władza Wdrażająca Programy Europejskie (w MAC) Polska Organizacja Turystyczna Ośrodek Rozwoju Edukacji Ośrodek Przetwarzania Informacji Krajowy Fundusz Kapitałowy SA 0,00 1,00 2,00 3,00 4,00 5,00 6,00 Źródło: ZBP, 2012r. 45 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Rysunek 3.2. Ocena przygotowania pracowników instytucji wdrażających programy unijne do współpracy z bankami. (Ocena w skali: 1- zła-5-bardzo dobra; 0- oznacza brak kontaktu banków z daną instytucją i związany z tym brak oceny) Europejski Fundusz Inwestycyjny- RDI Europejski Fundusz Inwestycyjny- CIP, PROGRESS Bank Gospodarstwa Krajowego- kredyt technologiczny Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości- PO KL NFOŚIGW Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości- PO IG Polska Agencja Informacji i Inwestycji Zagranicznych Europejski Bank Inwestycyjny-JESSICA Bank Gospodarstwa Krajowego- JEREMIE Ministerstwo Gospodarki Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Urząd marszałkowski WFOŚiGW Narodowe Centrum Badań i Rozwoju Centrum Unijnych Projektów Transportowych Agencja Rynku Rolnego Agencja rozwoju regionalnego Instytut Paliw i Energii Odnawialnej Instytut Nafty i Gazu Inna instytucja: Jaka ? MJWPU Wojewódzki urząd pracy Władza Wdrażająca Programy Europejskie (w MAC) Polska OrganizacjaTurystyczna Ośrodek Rozwoju Edukacji Ośrodek Przetwarzania Informacji Krajowy Fundusz Kapitałowy SA Inna instytucja: Jaka ? …………………………… Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich 0,00 2,00 4,00 6,00 Źródło: ZBP, 2012r. 46 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Tabela 3.2. Najważniejsze utrudnienia w bezpośredniej obsłudze beneficjentów środków unijnych w bankach BIUROKRACJA PRZY PRZYZNAWANIU DOTACJI I URUCHAMIANIU ŚRODKÓW Duży stopień skomplikowania procedur aplikacyjnych Rozbudowana dokumentacja konkursowa Rozbudowane i niejednoznaczne wymagania sprawozdawcze i rozliczeniowe do wielu instytucji Mała ilość środków na wsparcie dla przedsiębiorców / Skierowanie niektórych programów pomocowych do bardzo wąskiej, często nietypowej (np. niskobankowalnej) grupy beneficjentów BARIERY ADMINISTRACYJNE Bardzo długie procedury działania po stronie instytucji wdrażającej (IW / IZ) • nieprzewidywalne przedłużenia procedury oceny wniosków • wydłużające się terminy weryfikacji dokumentów • opóźnienia w wypłacie dotacji Brak zgody przez niektóre instytucje na potwierdzenie cesji wierzytelności z dotacji jako zabezpieczenie kredytu Niska znajomość problematyki pomocy publicznej w odniesieniu do banków BARIERY PRAWNE Zmienność przepisów dotyczących zasad dotacji dystrybucji środków unijnych Niejednoznaczność w interpretacji przepisów np. w zakresie pomocy publicznej pomiędzy instytucjami polskimi a instytucjami unijnymi Zmienność i niejednoznaczność przepisów prawnych, w tym dotyczących finansowania JST REGIONALNE ZRÓŻNICOWANIE WYMOGÓW PROGRAMÓW POMOCOWYCH Różne rozwiązania przyjęte w regionalnych programach operacyjnych Różne metryki produktów w przypadku instrumentów inżynierii finansowej Konieczność przygotowania kadr banku do pracy w rozproszonym systemie dystrybucji środków UE BARIERY PO STRONIE BENEFICJENTÓW OSTATECZNYCH Niskie doświadczenie po stronie beneficjentów Brak specjalistycznej wiedzy firm doradczych reprezentujących wnioskodawców - niski poziom przygotowanej przez nie dokumentacji - zwłaszcza dokumentacji finansowej Źródło: Badania IBnGR, ZBP 47 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Sprawną obsługę przez banki projektów współfinansowanych ze środków unijnych zakłócają bankom ponadto bariery prawne, wynikające ze zmienności i niejednoznaczności stosowanego prawa. Chodzi tu m.in. o brak stabilizacji w zakresie regulacji dotyczących samych zasad udzielania dotacji, a także o brak jednoznaczności w interpretacji przepisów np. w zakresie pomocy publicznej pomiędzy instytucjami polskimi a instytucjami unijnymi. Przepisy regulujące pomoc publiczną stanowią jeden z największych problemów opóźniających wdrożenie instrumentów unijnego wsparcia, w tym przede wszystkim instrumentów inżynierii finansowej. Niejednoznaczne interpretacje przepisów ze strony zarówno instytucji unijnych, jak i krajowych, spowodowały opóźnienie realnego uruchomienia zarówno krajowych jak i wspólnotowych programów. Przykładem jest inicjatywa JEREMIE, JESSICA i program CIP. We wszystkich tych przypadkach Komisja Europejska albo nie przygotowała odpowiednich regulacji, albo zwlekała z wyjaśnieniem wątpliwości interpretacyjnych29. Z kolei przykładem krajowych problemów z interpretacją zakresu stosowania niektórych regulacji dotyczących pomocy publicznej, jest odmawianie przez instytucje publiczne beneficjentom i bankom możliwości łączenia finansowania projektu współfinansowanego środkami unijnymi ze środkami kredytowymi, wygenerowanymi przez bank komercyjny i (własne) linie pożyczkowe (tzw. poza mandatowe) międzynarodowych instytucji finansowych, np. Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI), Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego (EFI), czy Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju (EBOiR). Finansowanie kosztów kwalifikowanych (do refundacji dotacją) kredytem komercyjnym opartym na środkach takich instytucji nie podlega kwalifikacji jako zakazane podwójne finansowanie środkami publicznymi ani też nie podlega ograniczeniom pomocy publicznej (ponieważ brakuje tu przesłanek wskazanych w przepisach traktatowych: art. 107-108). Informacje na temat statusu tych środków zawarte są jednak z reguły w dokumentach regulujących działalność w/w instytucji (np. statuty, regulaminy, etc.). Opinie w tej sprawie, m.in. na prośbę Związku Banków Polskich, wydawały i publikowały także Komisja Europejska- Dyrekcja Generalna ds. Konkurencji oraz polski Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Mimo to wiele instytucji wdrażających, zarówno krajowych, jak i regionalnych, odmawiało beneficjentom zgody na pokrycie finansowe wkładu własnego środkami z takiego instrumentu. Efektem była konieczność finansowania droższym kredytem komercyjnym lub odstąpienie przez beneficjenta od realizacji projektu z powodu braku środków na pokrycie wkładu własnego. 29 Na ten temat m.in. w Instrumenty finansowe dla MŚP współfinansowane z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejski Trybunał Obrachunkowy, Sprawozdanie Specjalne nr 2/ 2012 48 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Ważną kwestię dla banków stanowi również regionalne zróżnicowanie wymogów programów unijnych. Zjawisko to nasiliło się dodatkowo w momencie uruchamiania instrumentów inżynierii finansowej i stosowania różnych metryk produktowych. W warunkach centralizacji operacji bankowych, udział banków w dystrybucji środków unijnych wymaga wdrożenia kilku lub kilkunastu oddzielnych procedur, przygotowania oddzielnych dokumentacji konkursowych, a to podraża uczestnictwo banków w procesie dystrybucyjnym. Ostatnią barierą wskazywaną przez sektor bankowy są utrudnienia występujące po stronie beneficjentów ostatecznych. Bankowcy wskazują na niską wiedzę beneficjentów i brak doświadczenia w obsłudze projektów współfinansowanych ze środków unijnych, co wiąże się z podwyższeniem ryzyka obsługiwanych kredytów. Sytuacji nie poprawia także zbyt mała jeszcze wiedza specjalistyczna firm doradczych reprezentujących wnioskodawców, objawiająca się w niskim poziomie dokumentacji, w szczególności dokumentacji finansowej. Uwzględniając powyższe wskazania bankowców, warto przyjrzeć się bliżej barierom identyfikowanym przez banki. Czy utrudnienia w obsłudze projektów współfinansowanych ze środków UE są związane z systemem dotacyjnym, czy też wiążą się z wprowadzeniem w obecnej perspektywie finansowej instrumentów inżynierii finansowej? Wyniki badania wśród banków przeprowadzone przez IBnGR i ZBP wskazują na większe utrudnienia w systemie dotacyjnym. Taka sytuacja jest jednak związana przede wszystkim z faktem, że nie wszystkie banki aktywnie uczestniczą w pośredniczeniu instrumentów zwrotnych. Co więcej, doświadczenia banków z systemu dotacyjnego są na tyle bogate, ze pozwalają na pełniejsze zidentyfikowanie występujących barier. Do głównych utrudnień związanych z systemem dotacyjnym banki zaliczają przede wszystkim niski udział środków własnych beneficjentów w projektach. Powoduje to, że ryzyko niepowodzenia projektu współfinansowanego ze środków unijnych nie obarcza beneficjentów w takim stopniu jak na przykład banki, które udzielają kredytu pomostowego i na wkład własny, ryzykując więcej niż sam wnioskodawca. Banki zwracają uwagę także na dużą zmienność i niejednoznaczność przepisów prawnych dotyczących działalności gospodarczej, finansowania i funkcjonowania jednostek samorządowych oraz przepisów prawnych dotyczących zasad pomocy unijnej (udzielania i rozliczania). Generuje to dodatkowe ryzyko dla banków, co wymusza konieczność stosowania dodatkowych zabezpieczeń udzielanych kredytów. 49 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Warto zauważyć, że wśród barier występujących w systemie dotacyjnym, wysoką pozycję zajmuje ciągle niewystarczający poziom współpracy banków i funduszy poręczeniowych. Biorąc pod uwagę, że jakość współpracy banków z tego typu instytucjami może także wpływać na efektywność wydatkowania środków unijnych poprzez instrumenty zwrotne, należy podjąć działania zmierzające do poprawy współpracy. Aktualnie głównymi przeszkodami w rozwoju takiej współpracy, zdiagnozowanymi przez Związek Banków Polskich, są przede wszystkim: niesprzyjające regulacje ostrożnościowe i kapitałowe, niska wiarygodność i standaryzacja systemowa środowiska regionalnych i lokalnych funduszy poręczeniowych, niskie kapitalizacja i lewarowanie (np. brak efektywnych reporęczeń ) polskiego rynku poręczeniowego, niekorzystny wpływ ograniczeń wynikających pomocy publicznej oraz nisko atrakcyjna cenowo oferta dla klientów banków. Usunięcie w/w barier wymaga aktywnego zaangażowania co najmniej kilku urzędów i resortów centralnych (m.in.: Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego i Ministra Finansów). Tabela 3.3. Bariery związane z finansowaniem i obsługą projektów Bariery – System dotacyjny Ilość punktów Duża waga dla banków Niska zdolność kredytowa beneficjentów 19,0% Zmienność i niejednoznaczność przepisów prawnych dotyczących zasad pomocy unijnej (udzielania i rozliczania) 16,5% Ryzyko niespłacenia kredytu (w wyniku np. nierozliczenia projektu, cofnięcia dotacji) 14,0% Niski udział środków własnych beneficjentów 11,5% Zmienność i niejednoznaczność przepisów prawnych dotyczących działalności gospodarczej, finansowania i funkcjonowania jednostek samorządowych 11,0% Wysokie koszty wydzielenia i pracy zespołu pracowników odpowiedzialnych w banku za projekty unijne; Konieczność posiadania i rozwijania wiedzy oraz doświadczenia nt. programów operacyjnych 9,0% Niska waga dla banków Niski poziom współpracy z (funduszy poręczeniowych i banków ) 7,5% Niska opłacalność / dochodowość dla banków produktów związanych z finansowaniem unijnym 6,5% 50 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Niedopasowanie procedur w banku do zasad finansowania projektów unijnych 4,5% Inne 0,5% Razem - 100 % Źródło: Badania IBnGR, ZBP Bariery identyfikowane przez sektor bankowy w systemie dystrybucji instrumentów zwrotnych wynikają natomiast przede wszystkim z innego charakteru tego typu instrumentów. Banki bowiem wskazują na duży stopień skomplikowania procedur aplikacyjnych oraz długi okres uruchamiania instrumentów inżynierii finansowej. Sytuacji nie poprawia także brak dostatecznej koordynacji tych inicjatyw na poziomie ponadregionalnym (np. różne metryki produktów w poszczególnych regionach) oraz ryzyko prawne obsługi projektu finansowanego przez instrumenty inżynierii finansowej, wynikające z niskiego poziomu efektywnej komunikacji z przedstawicielami administracji , zmian regulacji, , nieterminowości czy też błędy merytoryczne w dokumentacji konkursowej i operacyjnej. Tabela 3.4. Bariery związane z finansowaniem i obsługą projektów Bariery – System zwrotny Ilość punktów Duża waga dla banków Konieczność prowadzenia rozbudowanej sprawozdawczości projektu 13,5% Brak wystarczającej koordynacji inicjatywy na poziomie ponadregionalnym; Różne metryki produktów w poszczególnych regionach 12,9% Duży stopień skomplikowania procedur aplikacyjnych 10,6% Niski poziom środków możliwych do pozyskania w relacji do obecnej akcji kredytowej w banku 10,4% Niska rentowność instrumentów przy wysokim ryzyku i nakładach implementacyjnych 8,5% Ryzyko prawne obsługi projektu związanego z pozyskaniem instrumentów inżynierii finansowej (niski poziom komunikacji z urzędnikami, nieterminowość, błędy merytoryczne) 8,5% Niższa waga dla banków Długi okres uruchamiania instrumentów inżynierii finansowej 7,9% Wysokie koszty wydzielenia i pracy zespołu pracowników odpowiedzialnych w banku za projekty unijne; Konieczność posiadania i rozwijania wiedzy oraz doświadczenia nt. instrumentów inżynierii finansowej 7,7% 51 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Ograniczenia dotyczące rodzaju oferowanych produktów; Brak interesujących produktów 5,8% Ryzyko niewykorzystania pozyskanych środków (brak zainteresowania ze strony przedsiębiorstw, JST) 5,2% Ograniczenia prawne uniemożliwiające udzielenie pomocy de minimis przez pośredników finansowych innych niż fundusze pożyczkowe i poręczeniowe 5,0% Brak jednoznacznych przepisów dotyczących przeznaczenia środków zwrotnych po zrealizowaniu projektu 4,2% Razem - 100 % Źródło: Badania IBnGR, ZBP Uwzględniając, że instrumenty zwrotne w nowej perspektywie finansowej mają w znacznie większym stopniu zastąpić dotacje, należy zwrócić uwagę na opinie bankowców dotyczące ograniczeń związanych z atrakcyjnością oferowanych produktów, a właściwie brak podaży interesujących produktów dla banków, jak i samych beneficjentów. O ważności występujących barier przy obsłudze projektów unijnych, świadczy fakt, iż przedstawione powyżej bariery identyfikowane przez sektor bankowy są w większości potwierdzone przez beneficjentów korzystających z pomocy unijnej. Analiza projektów ewaluacyjnych poszczególnych programów operacyjnych wskazuje, że do najczęściej wskazywanych przez beneficjentów barier należy zaliczyć utrudnienia o charakterze administracyjnym, związane z procedurami, zmiennością prawa, oraz nie zawsze wysoką jakością pracy instytucji wdrażających. Wśród zastrzeżeń beneficjentów, co do sprawności systemu dystrybucyjnego, pojawiały się bowiem następujące uwagi, problemy: • niestabilność i niespójność prawa (zmieniające się wytyczne i rozporządzenia dotyczące realizacji projektu) skutkująca koniecznością ponownego przygotowania dokumentów, a nawet zmiany dalszego prowadzenia projektu (zmiany w formularzach, wzorach dokumentów, generatorach wniosków, wymaganych załącznikach); • konieczność stałego monitorowania regulacji prawnych uniknięcia dalszych problemów w realizacji projektu; • brak jednoznacznej interpretacji przepisów, w szczególności w zakresie Prawa Zamówień Publicznych; w celu 52 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich • nadmierny formalizm procesu aplikacyjnego - zbyt szczegółowa dokumentacja projektu, czasami mało istotna z punktu widzenia realizowanego projektu lub dublująca przekazywane informacje; • długi czas rozpatrywania wniosków o płatność i przekazywania środków, w tym opóźnienia w wypłacie zaliczek; • błędy w konstrukcji samego systemu dotacyjnego – np. możliwość złożenia wniosku o płatność po wykorzystaniu określonej puli środków z danej transzy, co przy przedłużającym się jednocześnie postępowaniu skutkowało nieraz brakiem środków na dalszą realizację projektu. • brak obiektywizmu wśród ekspertów oceniających i wybierających projekty zakwalifikowane do współfinansowania ze środków unijnych • słaba komunikacja i informacja ze strony instytucji wdrażającej. Podsumowując, można stwierdzić, że identyfikowane przez sektor bankowy i beneficjentów programów bariery związane są przede wszystkim z nadmiernym formalizmem procedur, brakiem stabilności reguł określających właściwą realizację projektu oraz zbędnym dublowaniem procesów oceny projektu przez banki po stronie instytucji wdrażającej (przykład podwójnej oceny wykonalności finansowej projektu wynikający z ignorowania przez niektóre instytucje wdrażające promes kredytowych uzyskanych przez wnioskodawców). Ważne jest, że wskazane utrudnienia mają charakter usuwalny. Właściwe przygotowanie procedur przed naborem wniosków pozwoliłoby na ograniczenie niedogodności po stronie odbiorców programów w przyszłości. W celu zapewnienia sprawności dystrybucji środków unijnych w nowej perspektywie finansowej, konieczne jest wdrożenie działań mających na celu wyeliminowanie dotychczasowych barier. Odpowiedzialność za właściwą realizację projektu nie może leżeć wyłącznie po stronie beneficjentów i banków, ale musi przede wszystkim zależeć od jakości pracy administracji zarządzającej i wdrażającej dany program. 53 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich 4. Perspektywy i możliwości rozwoju rynku bankowych instrumentów finansujących projekty unijne – wnioski i rekomendacje dla regulatorów i dla sektora bankowego. 4.1. Mapa planowanych nowych instrumentów finansowych i stan prac nad nowymi instrumentami zwrotnymi w okresie 2014-2020 Istotny wpływ na ostateczny kształt mapy nowych instrumentów finansowych, które funkcjonowały będą w okresie następnej perspektywy budżetowej na lata 2014-2020, ma przedłużający się kryzys w strefie euro. Płatnicy netto do wspólnego budżetu dążą bowiem do zmniejszenia płaconych składek, co z kolei skutkowało będzie obniżeniem wartości środków pieniężnych przeznaczanych na politykę spójności. Sytuacja ta powoduje, że instytucje Unii Europejskiej szukają rozwiązań/narzędzi, których celem jest pobudzanie przedsiębiorczości i innowacyjności. Sprzyjać temu ma zwiększenie roli instrumentów pozadotacyjnych w przyszłej perspektywie finansowej. Podstawową zaletą instrumentów inżynierii finansowej jest ich zwrotny (rewolwingowy) charakter, dzięki czemu wsparcie może zostać objęta większa grupa beneficjentów oraz przez dłuższy okres czasu. Ponadto, co szczególnie istotne, instrumenty zwrotne umożliwiają wystąpienie tzw. efektu dźwigni finansowej (obok wsparcia z funduszy UE angażowany jest dodatkowo kapitał prywatny). Jest to ważny czynnik z punktu widzenia efektywnego zarządzania środkami unijnymi. Warto przypomnieć, że rola instrumentów zwrotnych zwiększana jest stopniowo w okresie obecnego budżetu UE na lata 2007-2013. Zastępują one w pewnym okresie system oparty wyłącznie na grantach. Głównymi adresatami zwrotnych instrumentów finansowych zarówno obecnie jak i w kolejnym okresie programowania są przedsiębiorstwa z sektora MSP. Instrumenty inżynierii finansowej, podobnie jak w obecnej perspektywie finansowej, w latach 2014-2020 dostępne będą na trzech płaszczyznach: regionalnej, krajowej (ogólnopolskiej), oraz w ramach programów ramowych tworzonych na szczeblu UE. W przypadku zwrotnych instrumentów finansowych tworzonych na szczeblu UE i zarządzanych bezpośrednio przez Komisję Europejską zmiany, które nastąpią zostały zaprezentowane w dwóch poniższych tabelach (podział na instrumenty dłużne i kapitałowe). W nowej perspektywie finansowej na lata 2014-2020 pojawią się dwa główne programy (o największym wolumenie środków pieniężnych) wsparcia przedsiębiorstw, tj.: COSME (Programme for the 54 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Competitiveness of enterprises and SMEs) oraz Horyzont 2020 (Horizon 2020 Framework Programme for Research and Innovation). Zastąpią one program ramowy na rzecz konkurencyjności i innowacji CIP (Competitiveness and Innovation Framework Programme) oraz mechanizm oparty na podziale ryzyka - RSFF (RiskSharing Finance Facility). Działający obecnie instrument SMEG, czyli system poręczeń dla MSP, według założeń zostanie zastąpiony przez LoanGuaranteeFacility (instrument działający w ramach wszechstronnego programu wsparcia dla MŚP - COSME). Z kolei sukcesorem instrumentu RiskSharing Instrument (RSI), działającego dotychczas w ramach RSFF (RiskSharing Finance Facility), będzie instrument RSI-II Facility (nazwa robocza), jednakże umocowany w programie ramowym Horyzont 2020. Głównym celem aktualizacji tego narzędzia jest szersze udostępnienie gwarancji dla innowacyjnych mikro- i małych przedsiębiorstw, bowiem dotychczas większość beneficjentów stanowiły duże i średnie firmy. Nowym instrumentem dłużnym jaki się pojawi w kolejnej wieloletniej perspektywie finansowej 2014-2020 będzie Cultural and Creative SectorsFacility. Za jego pośrednictwem udzielane będą gwarancje kredytów dla sektora twórczego i kulturalnego. Instrument ten będzie umocowany w ramach nowego programu gwarancyjnego o nazwie Creative Europe. Biorąc pod uwagę narzędzia o charakterze kapitałowym w nowym budżecie pojawią się następujące instrumenty (zmiany w porównaniu do obecnej perspektywy finansowej przedstawione zostały w tabeli 3.1.2.): Equity Instruments for Research and Innovation (Horizon 2020) – dla przedsiębiorstw znajdujących się we wczesnym etapie rozwoju oraz Equity Facility for Growth (COSME) – dla przedsiębiorstw w fazie ekspansji. Powyższe instrumenty zastąpią działający obecnie mechanizm GIF30 (High Growth and Innovative SME Facility), czyli instrument wspierający rozwój innowacyjnych małych i średnich przedsiębiorstw o wysokim potencjale wzrostu, za pomocą kapitału pochodzącego z funduszy venture capital. Można zatem zauważyć, że kapitałowe wsparcie przedsiębiorstw z sektora MŚP zostało rozdzielone na dwa programy31: Horyzont 2020 i COSME. Przy czym pierwszy z nich dotyczył będzie przedsiębiorstw znajdujących się we wczesnym 30 Instrument obejmuje inwestycje Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego w wyspecjalizowane fundusze podwyższonego ryzyka. 31 Obecnie wsparcie kapitałowe przedsiębiorstw odbywa się za pomocą instrumentu GIF działającego w ramach programu ramowego CIP (Competitiveness and Innovation Framework Programme). 55 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich etapie rozwoju, zaś drugi przedsiębiorstw w fazie ekspansji (np. wprowadzenie na rynek nowych produktów i usług). Spośród programów zarządzanych centralnie przez Komisję Europejską, największy wolumen środków pieniężnych na instrumenty inżynierii finansowej zostanie przeznaczony w ramach programu Horyzont 2020 – 3,5 mld euro. W przypadku COSME32 budżet został określony na wartość 1,4 mld euro. Najmniejszy wolumen środków publicznych będzie prawdopodobnie przeznaczony na Creative Europe (210 mln euro). Narzędzia wsparcia dla MŚP wdrażane na szczeblu unijnym przedstawione zostały w tabelach 4.1. oraz 4.2., w podziale na instrumenty: dłużne i kapitałowe. 32 Według założeń programu COSME oba elementy, czyli kapitałowy i gwarancyjny, będą funkcjonować w sposób komplementarny w stosunku do wykorzystania przez kraje członkowskie instrumentów finansowych dla MŚP w ramach polityki spójności. Dozwolone będzie w szczególności, przy spełnieniu stosownych warunków, łączenie środków COSME ze środkami wnoszonymi przez kraje członkowskie a pochodzącymi z przyznanych im funduszy strukturalnych. 56 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Tabela 4.1. Porównanie dłużnych instrumentów wsparcia MSP w ramach programów o charakterze ramowym w latach 2007-2013 oraz 20142020 Instrumenty dłużne dla przedsiębiorstw z sektora MSP w latach 2007-2013 w latach 2014-2020 SME GuaranteeFacility (SMEG) – instrument działający w ramach programu ramowego na rzecz konkurencyjności i innowacji (CIP Competitiveness and Innovation Framework Programme), udzielanie regwarancji na rzecz działających programów gwarancyjnych, udzielanie gwarancji bezpośrednich na rzecz instytucji finansowych LoanGuatanteeFacility - gwarancje oraz sekurytyzacja kredytów dla wszystkich rodzajów MŚP, instrument umocowany w ramach programu wszechstronnego wsparcia dla MŚP – COSME (Programme for the Competitiveness of enterprises and SMEs) COSME RiskSharing Instrument (RSI) - specjalny instrument dla MŚP w ramach mechanizmu finansowania opartego na podziale ryzyka (7. Program Ramowy, RSFF - RiskSharing Finance Facility), utworzony w 2011 roku RSI-II Facility – gwarancje kredytów dla MŚP finansujących działalność badawczą i innowacyjną, instrument umocowany w ramach programu ramowego Horyzont 2020 (Horizon 2020 - Framework Programme for Research and Innovation) Horizon 2020 Cultural and Creative SectorsFacility – gwarancje kredytów dla sektora twórczego i kulturalnego, instrument umocowany w ramach nowego programu Creative Europe Creative Europe NOWY INSTRUMENT Źródło: IBnGRnapodstawieprezentacji: Financial Instruments 2014-2020, Presentation to the debate on financial engineering in future EU programmes, George Lemonidis, European Commission, DG Enterprise and Industry, Deputy Head of Unit – Financing of innovation and SMEs, 26 kwietnia 2012 roku. 57 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Tabela 4.2. Porównanie kapitałowych instrumentów wsparcia MSP w ramach programów o charakterze ramowym w latach 2007-2013 oraz 2014 Instrumenty kapitałowe dla przedsiębiorstw z sektora MSP w latach 2007-2013 CIP (Competitiveness and Innovation Framework Programme) w latach 2014-2020 GIF 1 – inwestycje w przedsiębiorstwa znajdujące się w następujących etapach rozwoju: seed, start-up i na wczesnym etapie Equity Instruments for Research and Innovation – inwestycje w przedsiębiorstwa znajdujące się na początkowym etapie rozwoju GIF 2 – inwestycje w przedsiębiorstwa znajdujące się na etapie ekspansji Equity Facility for Growth– inwestycje COSME w przedsiębiorstwa znajdujące się w fazie ekspansji Horizon 2020 Źródło: IBnGRnapodstawieprezentacji: Financial Instruments 2014-2020, Presentation to the debate on financial engineering in future EU programmes, George Lemonidis, European Commission, DG Enterprise and Industry, Deputy Head of Unit – Financing of innovation and SMEs, 26 kwietnia 2012 roku. 58 Spośród programów wdrażanych na poziomie unijnym, w okresie nowej perspektywy finansowej, nastąpi rozszerzenie inicjatywy PROGRESS (The European Progress MicrofinanceFacility - Progress Microfinance), którego działalność została zapoczątkowana w 2010 roku. Głównym celem jego powołania było zwiększenie dostępności kredytów dla mikroprzedsiębiorstw (pożyczki do 25 tys. euro)33. Łączny planowany budżet, który w latach 20142020 ma zostać przeznaczony na wsparcie dla mikroprzedsiębiorstw szacowany jest na 87 mln euro. W wyniku wykorzystania tzw. dźwigni finansowej, powinno to pozwolić na udzielenie mikropożyczek o wartości około 400-450 mln euro. W latach 2014-2020 prawdopodobnie kontynuowane będą również ramowe programy współpracy międzynarodowej, czyli JOSEFIN34 (Program regionu Morza Bałtyckiego) oraz JASSMINE (wsparcie rynku mikropożyczkowego poprzez pomoc techniczną i wsparcie finansowe). Warto podkreślić, że instrumenty inżynierii finansowej wdrażane na szczeblu UE będą prawdopodobnie w dalszym stopniu podlegały drobnym modyfikacjom, zaś ich ostateczny kształt zostanie przedstawiony pod koniec 2013 roku. Biorąc pod uwagę narzędzia zwrotne występujące w programach polityki spójności na poziomie ogólnopolskim i ponadregionalnym35, w latach 20142020 należy spodziewać się kontynuacji instrumentów zwrotnych, wdrażanych w obecnej perspektywie budżetowej, tj.: kredytu technologicznego i wsparcia rynku venture capital, działających obecnie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, pożyczek i poręczeń działających obecnie w ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej36 (wsparcie funduszy pożyczkowych i poręczeniowych), oraz 33 W ramach programu Progress przedsiębiorstwa nie są finansowane bezpośrednio, ale poprzez pośredników finansowych, którzy otrzymują portfelowe gwarancje unijne lub wsparcie kapitałowe (pożyczki podporządkowane lub globalne) - w celu zwiększenia akcji kredytowej wśród mikroprzedsiębiorstw. 34 Więcej na: http://www.josefin-org.eu/uploads/media/JOSEFIN_Proposal_Paper.pdf 35 Dotychczas nie zostały przedstawione szczegółowe opracowania dotyczące poszczególnych programów operacyjnych. W końcu bieżącego roku zostaną dopiero przygotowane przez właściwe instytucje założenia i wstępne projekty programów operacyjnych, [za:] http://www.mrr.gov.pl/fundusze/Fundusze_Europejskie_2014_2020/Programowanie_2014_20 20/Documents/Info_ver_ost_0705.pdf 36 Według informacji z MRR roku oddzielny program operacyjny dla pięciu województw Polski Wschodniej będzie kontynuowany w kolejnej perspektywie finansowej. Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich preferencyjnych pożyczek dla podmiotów ekonomii społecznej oraz osób fizycznych planujących rozpocząć własną działalność gospodarczą, oferowanych obecnie w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. W opinii wielu ekspertów bardzo wysoko oceniana jest efektywność kredytu technologicznego37, zarówno pod względem popytu ze strony przedsiębiorstw jak i z punktu widzenia adekwatności tego narzędzia do finansowania innowacyjnych projektów. Należy więc oczekiwać, że w kolejnej perspektywie budżetowej wolumen środków pieniężnych na niego przeznaczonych ulegnie zwiększeniu. Z kolei proces wdrażania instrumentów finansowych dostępnych w ramach PORPW oraz POKL rozpoczął się stosunkowo późno, więc ich efekty nie są jeszcze w pełni widoczne. Warto bowiem podkreślić, że w obecnej perspektywie finansowej system finansowania zwrotnego jest tworzony właściwie od podstaw. W związku z zapowiedzią Komisji Europejskiej odnośnie zwiększenia skali wykorzystania narzędzi pozadotacyjnych, w kolejnej perspektywie budżetowej prawdopodobnie istotną rolę odgrywały będą również instrumenty finansowe wdrażane na poziomie 16 Regionalnych Programów Operacyjnych38. Dotyczy to takich instrumentów jak: pożyczki, poręczenia oraz reporęczenia, które obecnie dostępne są w ramach inicjatywy JEREMIE (występuje instytucja menedżera funduszu powierniczego) oraz w trybie konkursowym, gdzie umowy podpisywane są przez instytucję zarządzającą bezpośrednio z pośrednikami finansowymi. Zatem w celu wykorzystania znacznie większego wolumenu środków przewidzianego na instrumenty pozadotacyjne w ramach RPO w następnej perspektywie budżetowej niezbędne są działania ukierunkowane z jednej strony na zwiększenie atrakcyjności oferowanych instrumentów zwrotnych dla pośredników finansowych, m.in. poprzez ujednolicenie systemu wsparcia, w tym przede wszystkim ujednolicenie parametrów oferowanych produktów. Pozwoli to na ograniczenie, i tak rozbudowanych, obowiązków sprawozdawczych. Z drugiej zaś strony, należy natomiast podjąć działania mające na celu wskazanie korzyści dla przedsiębiorstw z korzystania z tego rodzaju instrumentów. Przyzwyczajenie do systemu dotacyjnego, który ze 37 Jego przedmiotem jest wsparcie w zakresie finansowania inwestycji technologicznych, których celem jest zakup i wdrożenie nowej technologii lub wdrożenie własnej nowej technologii stosowanej na świecie nie dłużej niż 5 lat oraz uruchomienie na jej podstawie wytwarzania nowych lub znacząco ulepszonych towarów, procesów lub usług. Wsparcie polega na udzieleniu przedsiębiorstwom z sektora MSP kredytu technologicznego z możliwością jego częściowej spłaty ze środków Funduszu Kredytu Technologicznego w formie premii technologicznej [za: www.bgk.com.pl]. 38 W ramach instrumentów inżynierii finansowej wdrażanych na poziomie regionalnym, podobnie jak w przypadku zakresu ponadregionalnego oraz ogólnopolskiego, na obecnym etapie nie ma jeszcze wyznaczonych szczegółowych wytycznych. 60 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich względu na bezzwrotny charakter jest dla nich korzystniejszy sprawia bowiem, że podmioty te wykazują niski poziom zainteresowania instrumentami zwrotnymi. Nie dostrzegane są natomiast korzyści związane z większą dostępnością środków. Zwrotny charakter wsparcia sprawia bowiem, że liczba podmiotów objętych wsparciem znacznie wzrasta. W następnym okresie programowania kontynuowana będzie również inicjatywa JESSICA39 , w ramach której dostępne są w obecnej perspektywie budżetowej zwrotne instrumenty (preferencyjne pożyczki) na takie cele jak: rewitalizacja obszarów poprzemysłowych, podniesienie jakości zagospodarowania przestrzennego, wzrost estetyki otoczenia, czy poprawa bezpieczeństwa. Podsumowując, w perspektywie finansowej na lata 2014–2020 rola instrumentów pozadotacyjnych ulegnie prawdopodobnie znacznemu 40 zwiększeniu (kosztem dotacji). Wskazują na to działania i zalecenia Komisji Europejskiej zawarte m.in. w kluczowych dokumentach, takich jak: strategia „Europa 2020” czy „Piąty raport na temat spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej” (V Raport kohezyjny)41. Zdaniem Komisji Europejskiej instrumenty inżynierii finansowej umożliwiają efektywną realizację polityki spójności, dlatego też w nowej perspektywie budżetowej na lata 2014–2020 prawdopodobnie zmienią się dotychczasowe zasady finansowania MŚP. Zatem w wyniku spodziewano wzrostu znaczenia instrumentów inżynierii finansowej, już obecnie należy podjąć prace mające na celu poprawę regulacji prawnych umożliwiających sprawną absorpcję środków finansowych przez przedsiębiorstwa z sektora MSP za ich pośrednictwem. Co bardzo ważne, w perspektywie finansowej na lata 2014-2020, będzie prawdopodobnie istniała możliwość łączenia instrumentów zwrotnych z dotacjami (obecnie jest to niedozwolone). Jest to jeden z warunków realnej optymalizacji wykorzystania możliwości rynku finansowego w służbie misji publicznej. Komisja Europejska kładzie również nacisk na wzmocnienie koordynacji działań, tak aby poszczególne instrumenty nie nakładały się na siebie. W tym celu każdy kraj członkowski UE będzie musiał dokonać szczegółowej oceny luk finansowych, a następnie będzie mógł wdrożyć zwrotne instrumenty finansowe. Ponadto, w okresie programowania na lata 2014-2020, w ramach programów regionalnych, ponadregionalnych i ogólnopolskich instrumenty 39 RakeshBhana, Preparing for the use of JESSICA - type financial instruments 2014-2020, Municipal and Regional Unit, European Investment Bank, Brussels, 27 czerwca 2012 roku. 40 Dotyczyło to będzie w dużej mierze programów wsparcia na poziomie ogólnopolskim, ponadregionalnym i regionalnym. 41 Instrumenty zwrotne mają być stosowane we wszystkich celach tematycznych i priorytetach przewidzianych w nowych programach. 61 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich pozadotacyjne będą wdrażane w sektorach, gdzie realizacja inwestycji będzie opłacalna z ekonomicznego punktu widzenia42, a projekty charakteryzowały się będą stosunkowo niskim profilem ryzyka. 4.2. Zapotrzebowania na finansowanie z banków w kontekście luki finansowej w Polsce Problem luki kapitałowej43 stanowi istotną barierę rozwoju przedsiębiorstw, zwłaszcza tych znajdujących się na wczesnych etapach rozwoju. Trudności z pozyskaniem finansowania zewnętrznego o charakterze equity oraz dłużnego mają bowiem zwłaszcza przedsiębiorstwa nowo powstające lub w pierwszych latach działalności. Problem luki kapitałowej dotyka również podmioty o charakterze innowacyjnym. Trudności z pozyskaniem finansowania zewnętrznego wynikają w dużej mierze z cech takich przedsiębiorstw. Firmy we wczesnych fazach rozwoju charakteryzują się bowiem dużą niepewnością co do ich dalszej przyszłości. Wskaźniki przetrwania przedsiębiorstw są dość oczywiste. Z danych Komisji Europejskiej (podobnie GUS) wynika, że 50% przedsiębiorstw nie jest w stanie przetrwać pierwszych pięciu lat44. Typowa charakterystyka przedsiębiorstwa w fazie wczesnego rozwoju to ujemny cashflow, brak zabezpieczeń, historii finansowej i trackrecordu. Często jedynym kapitałem w początkowych fazach rozwoju przedsiębiorstw jest kapitał intelektualny. Nie dziwi więc fakt, że przedsiębiorstwa spotykają się z częstymi odmowami finansowania, zwłaszcza że ich możliwości finansowe są relatywnie niskie w początkowych fazach rozwoju. Trzeba jednak pamiętać również o tym, że w początkowych fazach główną rolę powinny odgrywać środki pochodzące od rodziny i od aniołów biznesu, a dopiero w późniejszych fazach w finansowanie angażują się banki45. 42 Zapowiedzi MRR w prasie za 2011 i 2012 r. , min. „Koniec dotacji.Euro ma pracować”,Gazeta Wyborcza 2011r. oraz cykl artykułów nt. instrumentów zwrotnych w Rzeczpospolitej w 2012r. 43 Luka kapitałowa (equity gap) po raz pierwszy została zidentyfikowana i opisana w raporcie Macmillan’a w latach 30. XX w. w Wielkiej Brytanii. Stąd też często jest właśnie określana jako luka Macmillan’a. 44 J. Rosiek, A. Zyguła, Upadłości przedsiębiorstw w Polsce – tendencje i perspektywy, Zeszyty Naukowe Małopolskiej Szkoły Ekonomicznej w Tarnowie, nr 2 (13), 2009 T. 2, s. 211. 45 Warto tutaj wskazać na źródła finansowania jednej z największych na świecie księgarni internetowych amazon.com w pierwszych latach działalności. Były to bowiem środki własne założyciela, rodziny, aniołów biznesu. Kredyty i obligacje pojawiły się dopiero po kilku latach od momentu rozpoczęcia działalności przez tą firmę. Szerzej: P. Głodek, P. Pietras, Źródła finansowania dla komercjalizacji wiedzy i technologii, PARP, Łódź 2011, s. 22. 62 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Lukę można zdefiniować jako różnicę między podażą kapitału (dłużnego lub udziałowego) a popytem na kapitał w określonym przedziale wielkości środków. Luka z reguły dotyczy: • finansowania o niewielkich kwotach (przedział wielkości od 0,5 mln zł do 10 mln zł) • przedsiębiorstw innowacyjnych. w fazie start-up, earlystagegrowth z branż Generalnie luka wiąże się z problemem braku podaży kapitału, przy istniejącym popycie. Oczywiście chodzi tutaj o popyt ze strony przedsiębiorstw, które posiadają ciekawe projekty inwestycyjne. W finansowanie luki finansowej powinny angażować się przede wszystkim fundusze venture capital i aniołowie biznesu, co wynika z ich perspektywy inwestowania. Fundusze venture capitali aniołowie biznesu mają z reguły kilkuletni horyzont inwestycyjny i relatywnie dużą skłonność do podejmowania ryzyka. Inwestują w przyszłość firm, poszukując projektów, które przyniosą w horyzoncie inwestowania bardzo wysokie stopy zwrotu. Znacznie mniej oczywiste jest zaangażowanie banków w finansowanie luki kapitałowej. Banki bowiem w odróżnieniu od funduszy venture capital, czy aniołów biznesu kierują się zupełnie inną perspektywą i sposobem myślenia. Dla banków najważniejszy jest dodatni cashflow w okresie kredytowania i zdolność kredytowa kredytobiorcy. Co więcej, w polityce kredytowej banków istotną rolę odgrywają także zabezpieczenia, których przedsiębiorstwa znajdujące się w początkowych fazach rozwoju z reguły nie posiadają. Banki zatem z natury nie są skłonne do finansowania przedsięwzięć ryzykownych z obszaru luki kapitałowej. Nie oznacza to jednak, że nie angażują się w finansowanie sektora małych i średnich przedsiębiorstw. Sytuacja pod względem dostępu do finansowania dla małych firm w ostatnich kilku latach znacznie się w Polsce poprawiła. Potwierdzają to także wyniki badań organizacji międzynarodowych46. Złożyło się na to co najmniej kilka czynników. Po pierwsze poprawie uległa dostępność do środków z funduszy venture capitaloraz od aniołów biznesu. Wystarczy wspomnieć, że dzięki wsparciu ze środków UE pojawiły się w Polsce na szerszą skalę sieci aniołów biznesu. Dzięki PO IG 3.1. powstały również w Polsce fundusze seedcapital, inwestujące w najwcześniejsze fazy rozwoju 46 W kolejnych, corocznych badaniach Banku Światowego w zakresie Raportu „Doing Business” (edycje 2010,2011) dostęp do kredytu w Polsce sukcesywnie poprawia się. Podobnie w raporcie EUROSTAT Komisji Europejskiej w 2011r. SMES Access to finance survey 2011 - 7 grudnia 2011; SMES Access to finance survey 2009 – wrzesień 2009 63 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich przedsiębiorstw, obejmujące przedsiębiorstwa na rynku. okres od pomysłu do pojawienia się Rozwój funduszy venture capitalwspiera również Krajowy Fundusz Kapitałowy S.A. Skala inwestycji VC/PE dynamicznie wzrasta. W świetle danych Polskiego Stowarzyszenia Inwestorów Kapitałowych rok 2011 był rekordowy pod względem zrealizowanych inwestycji VC/PE oraz wartości wyjść ze spółek47. Trzeba jednak przyznać, że na tym rynku dominują inwestycje w spółki dojrzałe.Z danych EVCA wynika bowiem, że inwestycje w spółki dojrzałe stanowiły 72% środków. Skala typowych inwestycji VC jest niewielka i nieadekwatna w stosunku do rozmiarów i potrzeb polskiej gospodarki. Co więcej, na rozwój rynku VC na razie pozytywnie nie wpłynęło zaangażowanie relatywnie dużych pieniędzy publicznych i rozwój funduszy zalążkowych. Oznacza to, że środki publiczne nie są na razie efektywnie wykorzystywane na inwestycje VC. W kapitał zasilone zostały również fundusze pożyczkowe i poręczeniowe, które jednak od lat nie wykorzystują optymalnie posiadanego potencjału. W świetle danych na 30.06.2012 roku od początku istnienia fundusze pożyczkowe udzieliły ponad 71 tys. pożyczek o wartości 2,9 mld zł48. Fundusze poręczeniowe na koniec 2011 roku posiadały kapitał gwarancyjny o wartości 1,035 mld zł z czego 976 mln (rok wcześniej 869 mln zł) wykorzystały na poręczenia. Łączna liczba poręczeń ukształtowała się na poziomie 6118 (w 2010 liczba poręczeń była wyższa 7.144). W większości państw Unii Europejskiej49 mnożnik ten jest wielokrotnie wyższy. Prawie 95% wartości poręczeń w Polsce zostało udzielonych na rzecz klientów banków50. Jednak w Polsce tylko ok. 1 % portfela kredytów udzielonych małym i średnim przedsiębiorcom jest poręczanych, podczas gdy średnia UE wynosi ok. 10%. W 2007 roku powstał również w Polsce wzorem brytyjskiego AIM (Alternative Investment Market), czy skandynawskiego First North alternatywny rynek giełdowy New Connect. Jest to platforma finansowania i obrotu dla spółek o wysokim potencjale wzrostu, której zaletami są niższe koszty wejścia niż na rynku podstawowym, większa elastyczność (możliwość finansowania w formule privateplacement) i krótszy czas wejścia na rynek. Wystarczy tylko spojrzeć na dynamikę rynku New Connect w ostatnim okresie. Z raportu Grant Thornton z sierpnia 2012 roku podsumowującego pięć lat rozwoju rynku New 47 Rynek Private Equity/Venture Capital w Polsce w 2011 roku, www.psik.org.pl Dane Polskiego Związku Funduszy Pożyczkowych. 49 Dane ZBP na podstawie wizyt studyjnych w państwach UE oraz opracowań AECM i KSFP. 50 Raport o stanie funduszy poręczeniowych w Polsce – stan na dzień 31.12.2011 r., Krajowe Stowarzyszenie Funduszy Poręczeniowych, Warszawa 2012, s. 26. 48 64 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Connect wynika, że z finansowania na tym rynku skorzystało 400 spółek, pozyskując łącznie na rozwój 1,4 mld zł. Warto zauważyć, że dynamicznie rozwijają się również w Polsce parki technologiczne i inkubatory przedsiębiorczości. Z najnowszych badań wielu instytucji, tak publicznych jak i prywatnych wynika, że banki również dysponują ofertą dostosowaną do potrzeb małych firm51. Z badań PARP np. wynika, że nie ma istotnych problemów z dostępem do krótko-i długoterminowego finansowania w zakresie kwot 150 – 500 tys. zł52. Banki udrożniły także w ostatnim czasie udzielanie kredytów przedsiębiorstwom z sektora MSP poprzez zwiększenie roli narzędzi skoringowych w podejmowaniu decyzji kredytowych. Dla wielu banków obszar MSP staje się istotnym segmentem biznesowym. Z cytowanych wyżej badań wynika bowiem, że jedynie 37% firm z sektora MSP zadeklarowało, że nie było dla nich żadnej specjalnej oferty. 30% badanych firm zadeklarowało natomiast, że spotkało się z uproszczonymi formalnościami aplikacyjnymi, co łatwo powiązać ze wskazanym już trendem w kierunku automatyzacji procesów kredytowych. Z kolei z badań Banku Pekao SA i PBS DGA SA wynika, że tylko 13% mikro i małych przedsiębiorców zadeklarowało brak możliwości skorzystania z kredytu w 2011r53. Pojawia się zatem pytanie, czy w Polsce faktycznie mamy problem z podażą kapitału, czy raczej z brakiem akceptowalnych przez instytucje finansowe projektów inwestycyjnych. Coraz częściej pojawiają się wśród bankowców bowiem opinie, że w Polsce raczej mamy do czynienia z nadpodażą kapitału, a tak naprawdę brakuje innowacyjnych projektów i popytu ze strony małych firm na finansowanie dłużne. Nie rozstrzygając tych kwestii warto zauważyć, że od kilku lat finansowanie bankowe sektora MSP i przedsiębiorców indywidualnych dynamicznie rozwija się, co obrazuje skala finansowania przedsiębiorców indywidualnych przez banki. 51 „Przedsiębiorczość w Polsce”; Raport Ministerstwa Gospodarki, sierpień 2012: W. Załęski, Badanie rynku wybranych usług wspierających rozwój przedsiębiorczości i innowacyjności w Polsce. Finansowanie zwrotne, raport PARP, materiał powielony, sierpień 2012r.,Raport o stanie małych i średnich przedsiębiorstw w latach 2010-2011, PARP,2012, Raport o sytuacji mikro i małych firm w roku 2011, Bank PEKAO SA i PBS DGA SA, 2011, 52 W. Załęski, Badanie rynku wybranych usług wspierających rozwój przedsiębiorczości i innowacyjności w Polsce. Finansowanie zwrotne, raport PARP, materiał powielony, sierpień 2012, s. 11-12. 53 Raport o sytuacji mikro i małych firm w roku 2011, Bank PEKAO SA i PBS DGA SA, 2011 65 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Rysunek 4.1. Zadłużenie przedsiębiorców indywidualnych w bankach w latach 2007-2012 Źródło: Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową. Powyższe dane wskazują, że skala finansowania bankowego sektora małych firm rośnie. Zgodnie z danymi na koniec kwietnia 2012 roku zadłużenie przedsiębiorców w bankach zbliżyło się do 50 mld zł.54 Dynamika wzrostu wartości kredytów dla przedsiębiorców indywidualnych nie jest już tak wysoka jak w latach 2007-2008, kiedy to osiągała poziom ponad 30%, ale ciągle jej poziom nie spada poniżej 7-8% w ujęciu rocznym. Dane za okres wrzesień 2011/wrzesień 2012 pokazują, że roczne tempo wzrostu wynosi 7,6% (w porównywalnym okresie roku poprzedniego 12,8%). Prognozy na rok 2013 nie są jednak optymistyczne. Spodziewane obniżenie tempa wzrostu PKB do 1,5% w 2013 roku osłabi prawdopodobnie tempo rozwoju kredytów dla przedsiębiorców, co będzie wynikało zarówno z czynników podażowych, jak i popytowych. W warunkach pogarszającej się koniunktury gospodarczej należy oczekiwać nie tylko zaostrzenia polityki kredytowej banków, ale również spadku popytu przedsiębiorstw na kredyt. W niektórych prognozach gospodarczych wskazuje się bowiem ujemne tempo wzrostu nakładów inwestycyjnych w 2013 roku. Prognozujemy, że tempo wzrostu może obniżyć się do 4-5% w 2013 roku i stopniowo wzrastać w dalszej perspektywie. Generalnie bowiem jest duży potencjał dla wzrostu kredytowania firm mikro w Polsce należy ocenić jako wysoki. Sektor MSP, a zwłaszcza firm mikro w znikomym stopniu wykorzystuje dług w finansowaniu działalności. 54 Dane dotyczą przedsiębiorców indywidualnych zgodnie z metodyką NBP. 66 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Wraz z pogarszającymi się warunkami makroekonomicznymi należy się spodziewać zwiększonej skali bankructw w sektorze MSP. W tym kontekście ostrożna polityka kredytowa wydaje się jak najbardziej sensowna, ponieważ może wzrastać odsetek kredytów trudnych w portfelach kredytowych banków i związane z tym koszty. Warto również podkreślić, że finansowanie w dużej skali ryzykownych przedsięwzięć z obszaru luki kapitałowej i obciążanie ryzykiem środków pozyskanych od deponentów nie jest optymalnym rozwiązaniem z perspektywy stabilności banków. Banki powinny wspierać rozwój sektora mikro, ale koncentrować się na raczej przedsiębiorstwach, w przypadku których ryzyko powstania trudnych kredytów jest relatywnie niskie i kierować się roztropnością w podejmowaniu decyzji kredytowych. Nie oznacza to jednak, że rola banków w ograniczaniu zjawiska luki kapitałowej powinna być bardzo ograniczona. Z uwagi na duże znaczenie banków w alokacji kapitału, dobrze rozwiniętą sieć dystrybucji oraz duże doświadczenie w udzielaniu kredytów, banki powinny stanowić kluczowy kanał dystrybucji środków pomocowych UE w ramach mechanizmów zwrotnych w kolejnej perspektywie czasowej. W ten sposób mogą się przyczyniać do ograniczania negatywnego zjawiska luki kapitałowej. Trzeba jednak pamiętać, że banki kierują się innym myśleniem w decyzjach inwestycyjnych niż np. fundusze venture capital. Z punktu widzenia banków, które muszą przestrzegać prawa bankowego, kluczowe znaczenie mają dodatnie przepływy finansowe w okresie kredytowania. Zupełnie inne podejście stosują fundusze wysokiego ryzyka, które poszukują projektów o dużym potencjale wzrostu w horyzoncie 5-10 letnim, a niekoniecznie w pierwszych latach przynoszących wpływy. Banki natomiast powinny przede wszystkim myśleć w kategoriach zdolności kredytowej klienta. Należy również zwrócić uwagę na tzw. efekt krzywej J. Fundusze venture capitalosiągają z reguły w pierwszych latach ujemne stopy zwrotu. Odsetek nieudanych inwestycji jest bowiem szczególnie duży w pierwszych latach inwestowania. 67 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Rysunek 4.2. Efekt krzywej J Stopa zwrotu w % Zwrot rzeczywisty Średni zwrot 0 Lata Źródło: Opracowanie własne. Efekt krzywej J wskazuje również na duże ryzyko inwestowania w innowacyjne firmy, o krótkiej historii. Na taki schemat inwestowania nie mogą sobie pozwolić banki, które są instytucjami zaufania publicznego i operują w dużej mierze środkami powierzonymi przez deponentów. Analizując rolę banków w ograniczaniu zjawiska luki finansowej warto rozróżnić dwie kwestie. Pierwsza z nich związana jest z finansowaniem ryzykownych przedsięwzięć z obszaru luki finansowej środkami pozyskanymi od deponentów. Takie rozwiązanie nie wydaje się dobre z perspektywy stabilności banków. Banki powinny wspierać rozwój sektora mikro, ale koncentrować się na przedsiębiorstwach, w przypadku których ryzyko powstania trudnych kredytów jest relatywnie niskie i kierować się roztropnością w podejmowaniu decyzji kredytowych. Inna kwestia to udzielanie kredytów ze środków pochodzących z funduszy UE, których rolą jest wspieranie przedsięwzięć z obszaru luki finansowej. W tym kontekście sensowne wydaje się szersze wykorzystanie potencjału banków, a zwłaszcza dobrze rozwiniętej sieci dystrybucji oraz dużego doświadczenia w udzielaniu kredytów. Trudno wyobrazić sobie sytuację skokowego wzrostu znaczenia roli mechanizmów zwrotnych bez udziału banków. Wynika to z ich dominującej 68 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich roli w mechanizmie alokacji kapitału w porównaniu z innymi segmentami rynku finansowego. Pozytywnym symptomem z punktu widzenia rozwiązywania problemu luki finansowej w przyszłości jest również rozwój specjalistycznych banków, koncentrujących swoją działalność na obsłudze mikrofirm55. Pojawienie się tego typu banków jest również sygnałem, że na rynku finansowania sektora MSP wzrasta konkurencja, co powinno sprzyjać poprawie parametrów ofert kredytowych banków. Jest to istotne zwłaszcza w kontekście przyczyn rezygnacji z ubiegania się o finansowanie przez firmy z sektora MSP. Najczęściej wskazywanym powodem rezygnacji są bowiem kwestie zbyt wysokiego oprocentowania, wysokich rat kapitałowych oraz niewystarczających zabezpieczeń. Pożądana jest także lepsza współpraca banków i funduszy poręczeniowych . Reasumując, problem luki finansowej występuje, podobnie jak w innych krajach, jednak niedostosowanie oferty instytucji kredytowych do małych przedsiębiorstw o dużym potencjale wzrostu, ale bez historii i referencji nie jest na tyle duże, żeby stanowiło to istotny problem gospodarczy i zagrażało rozwojowi gospodarczemu. Szczegółowe zbadanie luki finansowej w Polsce wymaga znacznego nakładu środków finansowych i zaangażowania wielu instytucji generujących odpowiednie dane, w tym przede wszystkim instytucji rynku finansowego. Badania takie, m.in. na wniosek Związku Banków Polskich56, zostały podjęte przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego w połowie 2012r. Wyniki powinny zostać opublikowane na początku 2013r. 4.3 Kluczowe aspekty systemu dystrybucji środków unijnych w przyszłej perspektywie finansowej Skala aktywności banków we współfinansowaniu inwestycji ze środków unijnych, w nowej perspektywie finansowej na lata 2014-2020, będzie w dużym stopniu uzależniona od jakości organizacji samego systemu dystrybucji środków unijnych. Warto zatem zwrócić uwagę na pożądane przez sektor bankowy cechy wzorcowego systemu dystrybucji środków unijnych. Generalnie, optymalny system dystrybucji środków unijnych powinien uwzględniać wnioski i dobre praktyki płynące z obecnej perspektywy finansowej, w tym uniknąć ograniczeń występujących w bezpośredniej 55 W Polsce działają dwa takie banki: Idea Bank S.A. i FM Bank S.A. Ich aktywa są na razie niewielkie w porównaniu z dużymi bankami uniwersalnymi, ale szybko przyrastają. W przypadku FM Banku S.A. wzrosły one ponad dwukrotnie w okresie 2010/2011 56 Wniosek ZBP złożono w ramach Komitetu Koordynacyjnego NSRO- Grupy ds. MŚP, 23 października 2012r. - 69 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich obsłudze projektów współfinansowanych środkami unijnymi, identyfikowane przez banki (opisane w Rozdziale 2.). Badania IBnGR – ZBP wskazują, że banki oczekują prostego, przejrzystego, spójnego, elastycznego i stabilnego pod względem przyjętych rozwiązań systemu. Zwracają także uwagę na konieczność zmniejszenia obciążeń biurokratycznych i wymogów w zakresie sprawozdawczości. Dla banków ważne jest także aby system dotacyjny - charakteryzował się krótkim terminem oczekiwania na decyzje ze strony instytucji wdrażającej / zarządzającej (np. termin oczekiwania na rozstrzygnięcie konkursu, wersyfikacji dokumentów, decyzja o wypłacie dotacji). Długi okres oczekiwania może spowodować bowiem ograniczenie inwestycji bądź też rezygnację z jej realizacji, z uwagi np. na zmianę jej kosztów itp. Wzorcowy system dystrybucji środków unijnych powinien z jednej strony uwzględniać aktualną ofertę bankową, a z drugiej być możliwie jak najbardziej uproszczony w zakresie udziału instytucji finansowych, procedur wdrażania instrumentów przez instytucje finansowe, wymogów wobec MSP korzystających z instrumentów itp. Z punktu widzenia banków działających w skali całego kraju, optymalny model dystrybucji środków unijnych powinien uwzględniać wysoką standaryzację procedur aplikacyjnych - zarówno od strony klienta jak i od strony banku. Lokalne zróżnicowanie procedur aplikacyjnych (w ramach regionów) jest niekorzystne dla banków komercyjnych, działających na terenie całego kraju, z uwagi na konieczność dublowania i wdrażania procedur dla każdego z województw. 70 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Rysunek 4.3. Cechy pożądanego systemu dystrybucji środków unijnych Czytelny Jasne Spójny procedury Przejrzysty Proste zasady Stabilny pod względem przyjętych rozwiązań System dystrybucji środków unijnych - pożądane cechy z punktu widzenia Otwarty dostęp banków przez cały okres wdrażania Szybki (krótki okres oczekiwania na decyzje) Efektywniejszy kosztowo Mało zbiurokratyzowany Zminimalizowany system raportowania Źródło: Badania IBnGR, ZBP. Często podkreśla się, że system dystrybucji w nowej perspektywie finansowej powinien być otwarty, w którym nie ma tzw. „konkursów zamkniętych”, a beneficjenci mają dostęp do środków przez cały okres wdrażania. Termin rozpoczęcia i zakończenia projektu podyktowany byłby zatem względami ekonomicznymi, a nie formalnymi, związanymi z okresem trwania danego Programu. Ważną zaletą systemu dystrybucji pomocy unijnej jest także jego elastyczność. Banki oczekują większej elastyczności finansowania przy uwzględnieniu zróżnicowania typów beneficjentów, przedmiotu finansowania oraz rodzaju projektu. Uwzględniając ryzyko kredytowe, na które narażony jest bank współfinansujący projekty unijne, podkreśla się potrzebę bardziej racjonalnego wyboru projektów przez instytucje wdrażające / zarządzające. Projekty realizowane przez beneficjentów powinny być ekonomicznie racjonalne. Oznacza to, że dofinansowanie powinny otrzymać projekty posiadające realistyczne i wiarygodne założenia budżetowe, kompatybilne z celem projektu. Projektując przyszły system dystrybucji środków unijnych należy koniecznie zwrócić uwagę na kwestie komunikacji. Chodzi tu m.in. o czytelne przestawienie dostępnych instrumentów na stronie internetowej w podziale 71 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich na poszczególne programy, z podaniem ogólnych informacji (beneficjenci, forma instrumentu, na jakie działania przeznaczone finansowanie). Badani eksperci wskazywali, że takiej informacji brakuje w obecnym okresie dystrybucji środków UE. Potrzebny jest także większy dostęp do informacji, jasnych i szczegółowych wytycznych dotyczących realizacji projektów. Na podstawie informacji uzyskanych z banków można wskazać, że najlepszym rozwiązaniem w zakresie optymalnego modelu udziału banków w systemie dystrybucji środków unijnych, jest model zbliżony do procedury udzielania kredytu technologicznego. Chodzi tu o dwie kwestie. Po pierwsze bankom odpowiada koncepcja produktu, a więc łączenie instrumentów inżynierii finansowej (zwrotny charakter instrumentu opartego na modelu rynkowym ) z instrumentami o charakterze dotacyjnym (np. dofinansowanie w postaci spłaty części zobowiązania ). Po drugie, ważne są kwestie formalne. Procedura udzielenia kredytu technologicznego jest jednolita, przejrzysta, nie wymagająca nadmiernej biurokracji i sprawozdawczości ze strony banków. Można powiedzieć, że sposób dystrybucji kredytu technologicznego jest w opinii banków wzorcowym modelem dystrybucji środków unijnych w nowej perspektywie finansowej na lata 2014-2020. Powinien być to zatem system tzw. jednego okienka, w którym bank będąc dystrybutorem środków jest odpowiedzialny za ocenę dokumentacji aplikacyjnej, przyznanie wsparcia i monitoring realizacji inwestycji. Najważniejsze elementy przyszłego modelu dystrybucyjnego, z punktu widzenia banków, przedstawione zostały na poniższym Rysunku. 72 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Rysunek 4.4. Kluczowe elementy przyszłego modelu dystrybucyjnego Źródło: IBnGR. Znając zasadnicze elementy wzorcowego systemu dystrybucji środków unijnych z punktu widzenia banków, warto poznać także opinie bankowców 73 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich dotyczące struktury przyszłych instrumentów finansowania projektów unijnych. W jakim stopniu pomoc unijna powinna być dystrybuowana w formie grantów, a w jakim z wykorzystaniem instrumentów inżynierii finansowej? Generalnie, banki popierają politykę Unii Europejskiej zmierzającą do ograniczenia roli dotacji w strukturze finansowania projektów unijnych (85% badanych). Wskazują, że system dotacyjny powinien być wspierany przez instrumenty zwrotne. System dotacyjny powinien być utrzymany przy finansowaniu projektów obarczonych dużym ryzykiem (np. finansowanie projektów badawczo – rozwojowych, projektów o wysokim stopniu innowacji). Z badań Związku Banków Polskich57i wielu innych instytucji wynika, że banki niechętnie finansują projekt badawczo-rozwojowe. Powodem jest przede wszystkim zbyt wysokie ryzyko generowane przez takie projekty. Banki wskazują na trudności w ocenie wykonalności ekonomicznej takich projektów, ponieważ z reguły dotyczą one nowych obszarów aktywności rynkowej, a więc brak wystarczających punktów odniesienia dla porównania założeń projektu innowacyjnego do praktyki rynkowej. Bardzo często też klienci nie są w stanie udowodnić realnych szans na komercjalizację wyników takich badań. Inną barierą jest podejmowanie takich projektów często przez nowopowstałe podmioty, o niskiej wiarygodności, nie posiadające zdolności kredytowej, odpowiednich zabezpieczeń czy wystarczającego wkładu własnego (np. młode przedsiębiorstwa związane z sektorem naukowym). Dlatego takie projekty powinny być w ocenie banków finansowane przede wszystkim z udziałem dotacji i rynku venture capital. W przypadku natomiast projektów ‘standardowych’ oraz tam, gdzie system dotacyjny może zaburzać równowagę konkurencyjną na rynku, finansowanie powinno odbywać się poprzez instrumenty inżynierii finansowej. Banki dostrzegają szansę związaną z wzrostem liczby obsługiwanych projektów współfinansowanych ze środków unijnych w porównaniu do systemu dotacyjnego. Oznacza to, że skala dochodowości z tytułu uczestnictwa w systemie dystrybucyjnym może być wyższa niż obecnie, co jest czynnikiem zachęcającym banki do aktywniejszego włączenia się w proces dystrybucyjny. Ważne też jest, że konstrukcja instrumentów zwrotnych jest w dużym stopniu zbieżna ze standardową ofertą bankową, co nie pociąga za sobą konieczności nadmiernych nakładów finansowych na organizację systemu w banku. Sektor bankowy wskazuje także na potrzebę wprowadzenia instrumentów mieszanych, tzw. quazi-zwrotnych typu kredyt technologiczny. Powinien zostać wypracowany system mieszany, w szczególności dotyczący sposobu 57 Źródło: Wyniki ankiety nt. zaangażowania banków w finansowanie badań, rozwoju i innowacji, Związek Banków Polskich, Europejska Federacja Bankowa, 2012r. 74 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich finansowania poszczególnych projektów oraz podział celów finansowania na poszczególne instrumenty, tak aby tych samych działań nie można było finansować zarówno dotacją jaki i instrumentem zwrotnym. Banki podkreślają jednak, że w związku z koniecznością poniesienia wysokich nakładów finansowych w pierwszej fazie organizacji systemów, instrumenty finansujące projekty unijne muszą być zaprojektowane w taki sposób, aby gwarantowały długotrwałą współpracę i stabilność warunków, w jakich bank i jego potencjalni klienci będą działać. Badania IBnGR – ZBP wskazują, że blisko 45% bankowców opowiada się za modelem z przeważającą rolą sytemu dotacyjnego. Oczekiwana skala wdrożenia instrumentów zwrotnych jest jednak zróżnicowana i waha się od 15% do 40%. Pozostałe banki (55%) są za zdecydowanym zdominowaniem systemu dystrybucyjnego przez instrumenty zwrotne, co ma swoje podłoże przede wszystkim w rynkowym charakterze tego typu instrumentów i pozytywnym wpływie na konkurencję na rynku. Zestawiając preferencje banków odnośnie struktury finansowania projektów unijnych, można wskazać, że sektor bankowy wybiera model dystrybucji z dominującą rolą systemu zwrotnego (55% pomocy unijnej), ale przy równie dużym udziale w strukturze finansowania instrumentów dotacyjnych 45% pomocy unijnej). Tabela 4.3. Jaka, Państwa zdaniem, powinna być struktura pomocy unijnej w nowej perspektywie finansowej na lata 2014-2020? instrumenty dotacyjne instrumenty zwrotne 45% 55% Źródło: Badania IBnGR, ZBP Uwzględniając wskazania bankowców w zakresie wysokiego poziomu wdrożenia instrumentów zwrotnych, należy zastanowić się, jaki rodzaj instrumentów zwrotów cieszyłyby się największym zainteresowaniem banków? Wyniki badań IBnGR – ZBP wskazują, że banki zgłaszają uczestnictwa zainteresowanie udziałem głównie w systemie dystrybucji produktów dłużnych (kredytów, pożyczek), przede wszystkim oferowanych na poziomie krajowym i regionalnym, w mniejszym zaś stopniu na poziomie unijnym (ale równie wysokim na tle pozostałych produktów). Banki oceniają model współpracy instytucji wdrażających na poziomie wspólnotowym (np.EBI, EBOiR, EFI) 75 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich bardzo wysoko i byłyby zainteresowane w dużo wyższym zakresie udziałem w systemie unijnym (np. w programach ramowych), gdyby wiązało się to z odgórnym zagwarantowaniem określonej i wyższej puli środków dla rynków narodowych. Aktualnie bowiem środki dedykowane instrumentom finansowym i liczba pośredników narodowych są tu ograniczone. W przypadku preferencyjnych instrumentów dłużnych (pożyczkowych) wiele banków proponuje wprowadzenie kredytów inwestycyjnych i obrotowych z częściową spłatą kapitału lubo obniżonym oprocentowaniu. Znaczna liczba ankietowanych banków wskazuje na zainteresowanie instrumentami kredytowymi z częściową spłatą kapitału (tzw. premią inwestycyjną lub umorzeniem). Przykładem pożądanego modelu może być przywoływany już kredyt technologiczny, ale również model kredytu energomodernizacyjnego, realizowany we współpracy z bankami przez Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju (EBOiR)58. W ramach tego modelu możliwe jest uzyskanie finansowania przez beneficjanta zarówno w formie kredytu jak i leasingu. Decyzja o zastosowaniu danej formy finansowania zależy od bankupośrednika finansowego, który kieruje się optymalnym dostosowaniem formy finansowania do możliwości i potrzeb klienta. Klient (przedsiębiorca, rolnik, wspólnota mieszkaniowa) otrzymuje kredyt w ramach którego, po realizacji inwestycji i weryfikacji, otrzymuje umorzenie określonej części kapitału kredytu (10-20%). Oprócz tego klient otrzymuje bezpłatne doradztwo techniczne i finansowe związane z przedmiotem inwestycji. Oba elementy wsparcia finansowane są przez EBOiR, ale bank-pośrednik także w tym przypadku obsługuje kredytobiorcę w oparciu o własne procedury. Z kolei kredyty z obniżonym oprocentowaniem polegałyby na możliwości zaoferowania, przez banki-pośredników finansowych, instrumentu finansowego opartego na kapitale kredytowym uzyskanym ze środków sektora publicznego (krajowych lub unijnych) w ramach danego programu. Koszt takiego kapitału byłby w związku z tym niższy od rynkowego59. Spośród pozostałych rodzajów instrumentów inżynierii finansowej, banki deklarują aktywność w zakresie dystrybucji produktów gwarancyjnych na poziome krajowym i produktów mieszanych na poziomie krajowym. Więcej na: www.polseff.org Więcej nt. praktycznego zastosowania kredytów preferencyjnych i innych instrumentów zwrotnych- w opinii banku komercyjnego w opracowaniu p. Tomasza Kierzkowskiego z Banku Pekao SA pt. Zwrotne instrumenty finansowe w ramach programów operacyjnych na lata 2014-2020– proponowany model funkcjonowania poręczeń portfelowych oraz preferencyjnych kredytów. 58 59 76 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Z opinii banków zebranych przez Związek Banków Polskich60 wynika, że większość banków preferowałoby instrument gwarancji portfelowej (wszystkie kredyty spełniające określone przez stronę publiczną parametry, są automatycznie włączane do grupy kredytów objętej gwarancją, zaś w całym procesie kredytowym stosowane są wewnętrzne procedury banku-pośrednika który obsługuje beneficjenta w tzw. systemie „jednego okienka”). Należy tu jednocześnie przypomnieć, że poręczenia i gwarancje są różnymi instrumentami finansowymi. Gwarancja (w omawianym kontekścieregulowana przede wszystkim przepisami ustawy prawo bankowe, ustawy o poręczeniach i gwarancjach Skarbu Państwa i innych osób prawnych oraz unijnych aktów prawnych) jest instrumentem skuteczniej chroniącym interes kredytodawcy i jest w związku z tym chętniej stosowana przez rynek bankowy niż poręczenie (zasadniczo uregulowane w Kodeksie cywilnym). Dodatkowo wiele banków optuje za instrumentem gwarancyjnym, w którym gwarancją objętoby zarówno spłatę kapitału jak i odsetek oraz w którym zostałby z góry określone: limit wypłat poręczenia w razie niespłacenia kredytu oraz tzw. szacowana stopa odzysku(zamiast stosowania zasady pariipassu)61. W przypadku braku możliwości zastosowania portfelowego instrumentu gwarancyjnego banki będą także zainteresowane instrumentem 62 poręczeniowym w wydaniu portfelowym . Najmniej banków zadeklarowało zainteresowanie poręczeniami indywidualnymi, które charakteryzują wyższe koszty dla wszystkich uczestników procesu kredytowego i czasochłonność63. W ramach omawiania instrumentów gwarancyjno-poręczeniowych, warto podkreślić, że środowisko bankowe oceniło bardzo pozytywnie sierpniową inicjatywę Ministra Finansów64 w zakresie utworzenia Krajowej Agencji Poręczeniowej (KAP)- instytucji która miałaby dostarczać regwarancji i reporęczeń dla polskiego rynku finansowego. Zgodnie z projektem ustawy spółka ta byłaby wyłączona z reżimu prawnego właściwego dla banków, co umożliwiłoby jej podejmowanie operacji o wyższym ryzyku i zaangażowaniu kapitałowym. KAP miałaby także docelowo zostać zasilona kapitałowo środkami unijnymi w ramach nowej perspektywy finansowej. Jednocześnie KAP mogłaby skorzystać z instrumentów gwarancyjnych planowanych w ramach nowych programów ramowych. Połączenie tych wszystkich cech i wykorzystanie szans umożliwiłoby realne obniżenie kosztów finansowania dla przedsiębiorców oraz zachęciło banki do zwiększenia współpracy z 60 Na podstawie badań i konsultacji prowadzonych w środowisku bankowym przez ZBP w latach 2003-2011 m. in. na potrzeby procesu legislacyjnego oraz prac ws. programów UE. 61 Więcej na ten temat gwarancji portfelowych: w dokumentach programowych dotyczących unijnego instrumentu SMEG w programie CIP oraz w Krajowym Punkcie Kontaktowym CIP dla polskiego rynku finansowego (www.cip.gov.pl/eip-kpkzbp). 62 Więcej o poręczeniach portfelowych na: www.bgk.com.pl. 64 Projekt ustawy o KAP, Ministerstwo Finansów, sierpień 2012r. 77 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich poręczycielami. Podobnie działa szereg instytucji w Europie Zachodniej oraz w USA65. Najniższym zainteresowaniem banków cieszą się natomiast produkty kapitałowe (seedcapital, VC), co związane jest z charakterystyką tych instrumentów, gdzie banki nie pełnią głównej roli. W ramach planowanego systemu instrumentów zwrotnych banki będą mogły zostać zaangażowane przez instytucje zarządzające bezpośrednio(model wdrażany w okresie 2007-2013 np. w ramach CIP) lub pośrednio- poprzez fundusze powiernicze zarządzane przez menedżerów (jak np. w inicjatywie JEREMIE). Doświadczenie, orientacja w rynku i jakość relacji tych instytucji ze środowiskiem bankowym, będzie ważnym elementem zachęty dla banków do udziału w nowym systemie dystrybucji środków unijnych. Z badań przeprowadzonych przez Związek Banków Polskich wynika, że banki wymieniają66najczęściej dwie krajowe instytucje jako potencjalnie najlepiej przygotowane do współpracy z nimi w systemie „menedżer-pośrednik finansowy”: Bank Gospodarstwa Krajowego i Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości, zaś pośród instytucji unijnych- Europejski Fundusz Inwestycyjny i Europejski Bank Inwestycyjny. Banki, szczególnie banki sieciowe, obawiają się współpracy z instytucjami lokalnymi, które jak pokazują ich doświadczenia z lat 2007-2013, są dużo gorzej merytorycznie przygotowane do współpracy z rynkiem finansowym niż instytucje ogólnopolskie. Warto zwrócić uwagę, że duża liczba respondentów wskazywała także na możliwość współpracy z nową instytucją, która byłaby dedykowana specjalnie do takiej współpracy z rynkiem finansowym. 65 Na podstawie wyników badań Związku Banków Polskich przeprowadzonych w ramach wizyt studyjnych w UE i USA. 66 Źródło: Wyniki badania ZBP w zakresie oceny jakości współpracy instytucji wdrażających programy współfinansowane środkami UE z bankami w okresie 2007-2013, październik 2012. 78 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Rysunek4.5. Instytucje rekomendowane przez banki do współpracy z nimi w nowej perspektywie finansowej (2014-2020) w zakresie instrumentów zwrotnych. (Ocena w skali: 1- zła-5-bardzo dobra, 0 – bez oceny) Bank Gospodarstwa Krajowego- kredyt technologiczny Europejski Fundusz Inwestycyjny- CIP, PROGRESS Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości- PO IG Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Europejski Bank Inwestycyjny-JESSICA Europejski Fundusz Inwestycyjny- RDI Polska Organizacja Turystyczna Narodowe Centrum Badań i Rozwoju Krajowy Fundusz Kapitałowy SA Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości- PO KL Ministerstwo Gospodarki NFOŚIGW WFOŚIGW Bank Gospodarstwa Krajowego- JEREMIE Inna Instytucja: Jaka ?............................. Wojewódzki urząd pracy Urząd marszałkowski Ośrodek Przetwarzania Informacji Centrum Unijnych Projektów Transportowych Agencja rozwoju regionalnego Agencja Rynku Rolnego Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich Władza Wdrażająca Programy Europejskie (w MAC) Instytut Paliw i Energii Odnawialnej Instytut Nafty i Gazu Polska Agencja Informacji i Inwestycji Zagranicznych Ośrodek Rozwoju Edukacji 0,00 1,00 2,00 3,00 4,00 5,00 6,00 Źródło: ZBP, 2012. Zgodnie jednak z wstępnymi planami zwiększenia kompetencji i budżetów instytucji regionalnych,to na tym poziomie wystąpi główne zapotrzebowanie na zaangażowanie banków w nowym okresie programowania. Przy założeniu zastosowania instrumentów zwrotnych jako podstawowych narzędzi dystrybucji wsparcia dla biznesu, zaistnieje więc potrzeba rozwoju komunikacji i kompetencji tych instytucji w relacji ze środowiskiem bankowym. Wydaje się że pomocną role w tym zakresie może odegrać Związek Banków Polskich, ogólnopolska izba branżowa środowiska bankowego, bardzo aktywnie zaangażowana w procesy absorpcji środków UE w Polsce. 79 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Tabela 4.4. Czy zamierzają Państwo w przyszłej perspektywie finansowej na lata 2014-2020 aktywnie uczestniczyć w dystrybucji środków unijnych z wykorzystaniem instrumentów zwrotnych? produkty dłużne produkty gwarancyjne produkty kapitałowe produkty mieszane (kredyty, pożyczki, mikrokredyty) (poręczenie, reporęczenie, gwarancja) (leasing, seed capital, VC) (instrumenty inżynierii finansowej połączone z dotacją) Program ramowy 11,0% 5,5% 2,5% 4,5% Program krajowy 25,5% 12,0% 1,5% 10,0% Program regionalny 17,0% 5,5% 0,5% 5,5% RAZEM 100%. Źródło: Badania IBnGR, ZBP Projektując przyszły model systemu dystrybucyjnego środków unijnych należy także uwzględniać ewentualne ryzyka związane z przyjętą strukturą finansowania dla stabilności systemu bankowego. Badania IBnGR – ZBP wskazują, że większość banków nie widzi istotnych zagrożeń dla stabilności systemu finansowego, z tytułu uczestnictwa w systemie dystrybucyjnym (80% badanych) i pośrednictwa instrumentów zwrotnych (60% badanych). 80 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Tabela 4.5. Czy istnieją zagrożenia związane z uczestnictwem banków w współfinansowaniu projektów unijnych? System dotacyjny Instrumenty inżynierii finansowej są zagrożenia nie ma zagrożeń są zagrożenia nie ma zagrożeń 20% 80% 40% 60% Źródło: Badania IBnGR, ZBP Należy jednak zauważyć, że sektor bankowy identyfikuje instrumenty zwrotne jako produkty, z którymi wiąże większa skala zagrożeń. Wynika to z kilku powodów. Po pierwsze, banki uwzględniają zagrożenia związane z ryzykiem kredytowym. Dostęp do środków kredytowych przedsiębiorstw, które w normalnych warunkach nie uzyskałyby kredytu bankowego, rodzi ryzyko pogorszenia się portfela kredytowego banków, w wyniku wzrostu udziału kredytów zagrożonych. Po drugie, istnieje ryzyko zaburzenia konkurencji na rynku bankowym, w sytuacji w której „tańsze kredyty” dostępne byłyby tylko w wybranych bankach (które wygrały konkurs na obsługę danego instrumentu). Z tego też względu rekomendujemy, aby system dystrybucyjny instrumentów zwrotnych był otwarty dla każdej instytucji, zgłaszającej zainteresowanie uczestnictwem w systemie (podobnie jak w modelu kredytu technologicznego). Po trzecie, banki identyfikują zagrożenie związane z niedopasowaniem instrumentów zwrotnych do potrzeb beneficjentów. Aktywność banków w dystrybucji środków zwrotnych w nowej perspektywie finansowej będzie w dużym stopniu uzależniona od zainteresowania tymi instrumentami ze strony klientów banków. W sytuacji, gdy instrumenty inżynierii finansowej zostaną zaprojektowane w taki sposób, iż będą nieatrakcyjne dla beneficjentów, skala zaangażowania banków będzie systematycznie malała. Wynika to m.in. z faktu, iż banki uwzględniają ryzyko związane z konsekwencjami braku zaangażowania powierzonych środków. Pomimo iż banki postrzegają system dotacyjny jako ten, który charakteryzuje się mniejszym ryzykiem systemowym dla banków, warto zwrócić uwagę na trzy kluczowe zagrożenia identyfikowane tu przez banki. Pierwsze dotyczy zaburzeń konkurencji na rynkach lokalnych w wyniku finansowania ograniczonej liczby firm. Uzyskanie współfinansowania ze środków unijnych przez firmę z danej branży na danym rynku lokalnym może oznaczać dużą przewagę konkurencyjną wobec pozostałych, nie wynikającą jednak z modelu, czy sprawności biznesowej, ale na przykład z dobrego przygotowania wniosku o dotację. 81 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Drugie związane jest natomiast z brakiem obligatoryjnego udziału sektora finansowego w systemie wyboru projektów. Znaczna część projektów oceniana jest bowiem przez urzędników, a nie przez wykwalifikowaną kadrę bankową. Rodzi to ryzyko zgody na realizację projektów, które w ocenie banku byłyby uznane jako niewykonalne finansowo lub finansowanie firm, które nie mają de facto zdolności kredytowej. Trzecie zagrożenie wiąże się z procedurami po stronie instytucji wdrażającej. Długie okresy oceny wniosków, a także wypłat dofinansowania oznaczają bowiem trudności w rzeczywistym skalkulowaniu okresu realizacji projektu oraz uwzględnieniu momentu wypłat dotacji w przepływach finansowych projektu. 82 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Spis rysunków i tabel: /wg kolejności zamieszczania/ Tabela 1.1. Jaka, Państwa zdaniem, powinna być struktura pomocy unijnej w nowej perspektywie finansowej na lata 2014-2020? ................................................. 13 Tabela 1.2. Czy zamierzają Państwo w przyszłej perspektywie finansowej na lata 2014-2020 aktywnie uczestniczyć w dystrybucji środków unijnych z wykorzystaniem instrumentów inżynierii finansowej? .................................. 13 Rysunek 2.1. Stan wdrażania funduszy unijnych w ramach perspektywy 2007-2012 (wg stanu na 31 sierpnia 2012) ................................................................................. 16 Rysunek 2.2. Konkurencja na rynku kredytów na inwestycje współfinansowane (dotowane) ze środków unijnych w ramach programów unijnych w Polsce ................................................................................................................................ 18 Rysunek 2.3. Struktura kredytów udzielonych przez banki na inwestycje współfinansowane ze środków unijnych .......................................................... 19 Rysunek 2.4. Atrakcyjność biznesowa kredytów unijnych na tle pozostałych grup produktów kredytowych w ocenie banków* .................................................... 20 Rysunek 2.5. Wartość emisji obligacji komunalnych w latach 2007 – 2011 ................... 21 Rysunek 2.6. Zakres usług związanych z realizacją projektów współfinansowanych ze środków unijnych ................................................................................................. 22 Rysunek 2.7. Instrumenty inżynierii finansowej w perspektywie 2007-2013 – możliwości dla banków ....................................................................................... 25 Rysunek 2.8. Stan wdrażania działania 4.3. PO Innowacyjna Gospodarka – kredyt technologiczny ..................................................................................................... 26 Rysunek 2.9. Wnioskowana wartość kredytu technologicznego w poszczególnych latach [w mln zł] .................................................................................................. 27 Tabela 2.1. Uczestnictwo banków w dystrybucji środków UE z wykorzystaniem instrumentów inżynierii finansowej w ramach programów ramowych oraz inicjatyw realizowanych na szczeblu europejskim ........................................ 28 Rysunek 2.10. Łączna wartość umów podpisanych przez EBI w ramach RSFF w latach 2007-2010 [w mln EUR] ....................................................................................... 31 Tabela 2.2. Uczestnictwo banków w dystrybucji środków UE z wykorzystaniem instrumentów inżynierii finansowej w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych ........................................................................................................ 31 Tabela 2.3. Banki pełniące funkcję funduszu rozwoju obszarów miejskich w inicjatywie JESSICA* ............................................................................................ 34 Tabela 2.4. Zaangażowanie banków w procesie absorpcji środków unijnych ............... 35 Rysunek 2.11. Zakres oferty banków w zakresie obsługi beneficjentów funduszy unijnych ................................................................................................................. 37 83 Rola banków w absorpcji funduszy unijnych w Polsce – ocena i perspektywy Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową – Związek Banków Polskich Rysunek 2.12. Kompleksowość oferty unijnej banków komercyjnych ............................ 38 Tabela 2.5. Zmiana oferty bankowej w zakresie obsługi beneficjentów bezzwrotnej pomocy unijnej w latach 2008-2012................................................................. 39 Tabela 3.1. Jakiego typu ryzyka napotykają Państwo najczęściej przy finansowaniu i obsłudze projektów unijnych? ........................................................................... 42 Rysunek 3.1. Ocena ogólnej jakości współpracy instytucji wdrażających z bankami w ramach programów 2007-2013. (Ocena w skali: 1- zła-5-bardzo dobra; 0oznacza brak kontaktu banków z daną instytucją i związany z tym brak oceny) .................................................................................................................... 45 Rysunek 3.2. Ocena przygotowania pracowników instytucji wdrażających programy unijne do współpracy z bankami. (Ocena w skali: 1- zła-5-bardzo dobra; 0oznacza brak kontaktu banków z daną instytucją i związany z tym brak oceny) .................................................................................................................... 46 Tabela 3.2. Najważniejsze utrudnienia w bezpośredniej obsłudze beneficjentów środków unijnych w bankach ............................................................................. 47 Tabela 3.3. Bariery związane z finansowaniem i obsługą projektów ............................. 50 Tabela 3.4. Bariery związane z finansowaniem i obsługą projektów ............................. 51 Tabela 4.1. Porównanie dłużnych instrumentów wsparcia MSP w ramach programów o charakterze ramowym w latach 2007-2013 oraz 2014-2020 ........................ 57 Tabela 4.2. Porównanie kapitałowych instrumentów wsparcia MSP w ramach programów o charakterze ramowym w latach 2007-2013 oraz 2014.......... 58 Rysunek 4.1. Zadłużenie przedsiębiorców indywidualnych w bankach w latach 20072012 ........................................................................................................................ 66 Rysunek 4.2. Efekt krzywej J ................................................................................................. 68 Rysunek 4.3. Cechy pożądanego systemu dystrybucji środków unijnych ....................... 71 Rysunek 4.4. Kluczowe elementy przyszłego modelu dystrybucyjnego ......................... 73 Tabela 4.3. Jaka, Państwa zdaniem, powinna być struktura pomocy unijnej w nowej perspektywie finansowej na lata 2014-2020? ................................................. 75 Rysunek 4.5. Instytucje rekomendowane przez banki do współpracy z nimi w nowej perspektywie finansowej (2014-2020) w zakresie instrumentów zwrotnych. (Ocena w skali: 1- zła-5-bardzo dobra) ...................................... 79 Tabela 4.4. Czy zamierzają Państwo w przyszłej perspektywie finansowej na lata 2014-2020 aktywnie uczestniczyć w dystrybucji środków unijnych z wykorzystaniem instrumentów zwrotnych? ..................................................... 80 Tabela 4.5. Czy istnieją zagrożenia związane z uczestnictwem banków w współfinansowaniu projektów unijnych? ......................................................... 81 84
