Pani Prezes - Naczelny Sąd Administracyjny
advertisement
Przemówienie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego wygłoszone podczas Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego w dniu 28 maja 2015 r. Pani Prezes, Panie i Panowie Sędziowie, Szanowni Państwo, Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego jest dobrą okazją do wymiany myśli i opinii na temat spraw ważnych dla orzecznictwa sądowego w naszym kraju. Dialog pomiędzy Naczelnym Sądem Administracyjnym a Sądem Najwyższym jest zauważalny w orzecznictwie obu Sądów. Prowadzony jest w prawem określonych formach, między innymi, poprzez wzajemne korzystanie z dorobku orzeczniczego. Korzystanie z dorobku orzeczniczego Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego spełnia konstytucyjne standardy ochrony sądowej praw jednostki. Kompetencje obu sądów zostały określone w Konstytucji, która w art. 177 w sposób jednoznaczny wskazała właściwość sądów powszechnych we wszystkich sprawach niezastrzeżonych ustawowo dla innych sądów, natomiast art. 184 określił kognicję Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz innych sądów administracyjnych. Wątpliwości co do właściwości sądu pojawiają się czasami w sprawach, w których zaciera się granica pomiędzy prawem publicznym a prawem prywatnym. W takich sytuacjach istotnym zagadnieniem jest wskazanie sądu kompetentnego do rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym rozstrzygnięcie niepewności co do właściwej drogi ochrony sądowej praw jednostki. W tych merytorycznego sprawach sądy rozstrzygnięcia administracyjne, badają swoją przed właściwość, przystąpieniem a w do przypadku rozbieżności korzystają z możliwości wnioskowania o podjęcie uchwały. Dodać należy, że kilka wyroków Trybunału Konstytucyjnego w kwestii kognicji sądów wydano w trybie pytania prawnego sądu administracyjnego. Szereg uchwał podjętych przez Sąd Najwyższy także dotyczy tych zagadnień, np. (cytowana w wystąpieniu Pani Prezes Sądu Najwyższego na Zgromadzeniu Ogólnym Naczelnego Sądu 1 Administracyjnego) uchwała z 22 czerwca 2008 r., III CZP 44/081 i powołane tam inne uchwały Sądu Najwyższego i wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Wskazano tam jednoznacznie, że podział kompetencji między władzę wykonawczą i sądowniczą ma źródło w konstytucyjnym podziale zadań między władze publiczne, a przewidywalność trybu ochrony praw jednostek jest elementem koncepcji państwa opartego na prawie, a nie samowoli władz (art. 2 Konstytucji). Sądy administracyjne mają już pokaźny dorobek orzeczniczy w kwestii kognicji sądów w sprawach, w których granica pomiędzy prawem publicznym a prawem prywatnym jest płynna. W każdej takiej sprawie sądy uwzględniając regulacje zawarte w art.177 i art.184 Konstytucji RP wskazują, że z ustawy zasadniczej nie można wyprowadzać prawa podmiotowego do rozpoznania sprawy określonego rodzaju przez sąd administracyjny2. W orzecznictwie przyjmowane jest szerokie rozumienie sprawy cywilnej, za którą uważa się także sytuacje, gdy zdarzeniem wywołującym skutki cywilnoprawne nie jest czynność prawna, czyn niedozwolony czy bezpodstawne wzbogacenie, lecz akt administracyjny czy inne orzeczenie wywołujące skutki w zakresie prawa cywilnego3. Przytoczone wyżej argumenty pozwoliły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozstrzygnięcie, w uchwale z 24 lutego 2014 r., II GPS 4/13, że do kognicji sądów powszechnych należą sprawy dotyczące zawiadomienia o nieumieszczeniu przedsiębiorcy na liście, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych 4. Przesądzono także, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi na decyzję wydaną w trybie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o W uchwale tej SN uznał niedopuszczalność drogi sadowej z powództwa Skarbu Państwa – organu celnego o zwrot kosztów przechowywania towaru, który uległ przepadkowi. Sąd Najwyższy stwierdził m.in., że utworzenie sądów administracyjnych oraz zniesienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym usprawiedliwiało związanie sądów powszechnych prawomocnymi postanowieniami organu administracyjnego o zwrocie podania (art. 66 § 3 k.p.a.) lub postanowieniami sądu administracyjnego odrzucającymi skargę (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a nie czynnościami faktycznymi, do których należy skierowanie pozwu. 1 Zob. R.Mikosz, M.Zirk-Sadowski, Granice prawa do sądu administracyjnego w Rzeczypospolitej Polskiej, ZNSA 2007/3 3 Np.: wyrok SN z 5 listopada 2009 r I CSK 16/09, wyrok SN z 22 sierpnia 2007 r III CZP 76/07 4 Dz. U. z 2012 r., poz. 891 2 2 zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin 5 (tak rozstrzygnięto także w postanowieniach z: 26 marca 2014 r., I OSK 2081/12 i I OSK 2840/13) Przesądzając w uchwale z 11 czerwca 2013 r., I OPS 1/13 o braku właściwości sądu administracyjnego do badania decyzji ostatecznej ZUS wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych6 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. NSA podkreślił, że jeżeli istnieje przepis szczególny, w myśl którego właściwym w takim przypadku jest sąd powszechny, to charakter sprawy, bez względu na to, czy będzie to sprawa cywilna, czy administracyjna, będzie miał drugorzędne znaczenie. Zgodnie bowiem z art. 1 i art. 2 § 1 K.p.c. cywilno-sądowa ochrona prawna w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych jest realizowana przez sądy powszechne i sprawujący nad nimi nadzór judykacyjny Sąd Najwyższy. Natomiast kognicja sądów administracyjnych przewidziana została wyłącznie w sprawach wymienionych enumeratywnie w art. 83 ust. 4 ustawy systemowej. Unormowanie tego przepisu stanowi wyjątek od ustanowionej w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. zasady, że od decyzji wydawanych przez organ rentowy w sprawach indywidualnych z zakresu ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Przytoczę jeszcze motywy rozstrzygnięcia zawarte w uchwale z 25 listopada 2013 r., I OPS 12/13. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości 7 można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania samorządowego kolegium odwoławczego 8. Należy zauważyć, że sprawy o ustalenie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste, których rozstrzyganie ustawodawca powierzył samorządowym kolegiom odwoławczym mają charakter majątkowy. Orzeczenia samorządowych kolegiów odwoławczych zapadają w postępowaniu o charakterze administracyjnym, ale 5 Dz. U. z 2013 r., poz. 666 ze zm. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej: u.s.u.s. 7 art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. 8 na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz w związku z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. 6 3 stanowiącym tylko jedną z faz procedury aktualizacyjnej, która zmierza do rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego opartego na cywilnoprawnej umowie. Sprawa ta w istotnym zakresie nie zmienia swego charakteru przez przeniesienie jej do załatwienia przez organ administracji publicznej. Przyjęcie, że orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego nie stanowi żadnego z aktów przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a. mogłoby doprowadzić do konkluzji, że w razie bezczynności organu wieczysty użytkownik zostałby pozbawiony jakichkolwiek możliwości dochodzenia swych praw na drodze sądowej. NSA w tej uchwale przyjął utrwalony w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych pogląd, że w sprawach przekazywanych do właściwości sądów powszechnych, które w pierwszej fazie są załatwiane przez organy administracji, właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego jej rozpoznania9. Chciałbym podkreślić, że w kwestii właściwości sądów powszechnych i sądów administracyjnych wypowiadał się także Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 10 lipca 2000 r., SK 12/99 Trybunał przesądził, że art. 1 K.p.c. rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia “sprawy cywilnej” nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Uznał zatem, że w zakresie pojęcia “sprawa cywilna” mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne, w szczególności – roszczenia o odsetki od należnych, a niewypłaconych w terminie świadczeń. Natomiast w wyroku z 19 października 2010 r., P 10/10 Trybunał uznał prawo i obowiązek ustawodawcy do wyboru sądu odpowiedzialnego za rozstrzygnięcie danej sprawy wg. następujących kryteriów: - rodzaju sprawy; - charakterystyki ustrojowej danego sądu; - procedury stosowanej przez konkretny rodzaj sądu; uchwała NSA z 20 marca 2000 r., OPS 19/99, wyrok Sądu Najwyższego z 7 sierpnia 1981 r., IV CR 260/81, postanowienie Sądu Najwyższego z 30 sierpnia 1988 r., IV CZ 111/, wyroki NSA z 18 czerwca 1998 r., IV SAB 23/98 oraz z 5 marca 1997 r., II SAB 142/96 9 4 - konieczności oraz zapewnienia, aby wszystkie sprawy w znaczeniu konstytucyjnym były objęte kontrolą sądową przy czym w razie „milczenia ustawodawcy” należy uznać dopuszczalność rozpoznania sprawy przez sąd powszechny. Trybunał wskazał także na dominujące stanowisko doktryny w kwestii podziału kompetencji między sądy powszechne i sądy administracyjne, że art. 3 § 3 P.p.s.a. w świetle art. 184 Konstytucji upoważnia wprawdzie do poszerzenia kognicji sądów administracyjnych w drodze ustaw szczególnych, ale tylko w bardzo wąskim zakresie. Odsyła on wyłącznie do tych przepisów szczególnych, które przewidują sądową kontrolę administracji publicznej10 wykluczając możliwość orzekania przez sądy administracyjne w sprawach typowo cywilnych 11, a równocześnie dopuszcza możliwość orzekania w niektórych sprawach wynikających z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne w zależności od tego, czy postępowanie sądowe ma polegać na kontroli działalności administracji, czy na rozpoznaniu sprawy przekazanej sądowi do ostatecznego załatwienia.12 W konkluzji Trybunał przesądził, że wskazanie przez ustawodawcę w art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym13 sądu administracyjnego jako sądu właściwego w sprawie kontroli legalności przyznania lub odmowy przyznania licencji nie pozostaje w sprzeczności z art. 184 Konstytucji. Przytoczone wyżej poglądy orzecznicze dotyczące właściwości sądów powszechnych i administracyjnych nie budzą wątpliwości, a poglądy orzecznicze Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego są spójne. Wskazane rozstrzygnięcia gwarantują jednostce prawo do ochrony sądowej i spełniają standardy demokratycznego państwa prawnego. Na zakończenie chciałbym jeszcze raz podkreślić, że dla sądów administracyjnych duże znaczenie ma orzecznictwo Sądu Najwyższego, czego wyrazem jest częste powoływanie się w uzasadnieniach wyroków i uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. por. R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” nr 2/2004, s. 28 11 np. T. Ereciński, J. Gudowski, J. Iwulski, Komentarz do prawa o ustroju sądów i ustawy o KRS, Warszawa 2002, s. 24; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 813 12 por. R. Hauser, Nieporozumienia wokół charakteru orzeczeń sądów administracyjnych, [w:] Ratio est anima legis. Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, Warszawa 2007, s. 237; R. Hauser, A. Kabat, op.cit., s. 25-26 13 Dz. U. Nr 155, poz. 1298 ze zm. 10 5 Ufam, że dialog wedle dotychczasowych, najwyższych merytorycznych standardów, między Sądem Najwyższym a Naczelnym Sądem Administracyjnym – jest już stałą, niezmienną wartością. Proszę przyjąć gratulacje z powodu ogromu wykonanej pracy w minionym roku. Przedstawione w Informacji o działalności Sądu Najwyższego w roku 2014 r. wyniki aktywności SN budzą najwyższy szacunek. 6
