kontrowersje wokół roli państwa we współczesnej

1
KONTROWERSJE WOKÓŁ ROLI
PAŃSTWA WE WSPÓŁCZESNEJ
GOSPODARCE RYNKOWEJ
1.1. WPROWADZENIE
W literaturze ekonomicznej wśród funkcji państwa wyróżnia się najczęściej
funkcje ekonomiczne, społeczne i polityczne. Funkcje te są ściśle ze sobą powiązane. W niniejszym rozdziale omówione zostaną funkcje ekonomiczne (gospodarcze) państwa, które mają rozliczne związki z funkcjami społecznymi.
W teoretycznej analizie roli państwa w gospodarce rynkowej można wyróżnić dwa nurty: liberalny i interwencjonistyczny. W nurcie liberalnym (bardzo
żywotnym również współcześnie) postuluje się ograniczenie roli państwa w gospodarce do niezbędnego minimum. Przyjmuje się, że rynek jest najdoskonalszym mechanizmem alokacyjnym w gospodarce i to właśnie samoczynnie działający mechanizm rynkowy umożliwia efektywne wykorzystanie wszystkich
czynników produkcji i najlepiej rozwiązuje wszelkie problemy gospodarcze. Zachowania rynkowe poszczególnych uczestników rynku ostatecznie określają
wielkość i strukturę podaży i popytu oraz zapewniają ich wzajemne dostosowanie – tzw. niewidzialna ręka rynku. Przedstawiciele tego nurtu uważali, że państwo powinno zapewnić obronę narodową, stać na straży porządku i ładu publicznego, powinno chronić konkurencję, zapewniać społeczeństwu swobodę
działania oraz tworzyć taką infrastrukturę instytucjonalno-prawną, która zapewniałaby niczym nieskrępowane działanie sił rynkowych. Zatem w świetle tej
12
koncepcji państwo powinno być silne, ale równocześnie jego ekonomiczne
funkcje powinny być sprowadzone do niezbędnego minimum, powinno pełnić
rolę „stróża nocnego”.
Wielki kryzys lat trzydziestych XX w. pokazał, że samoczynnie działający
mechanizm rynkowy nie funkcjonuje w sposób doskonały. Wówczas narodził się
nurt interwencjonistyczny, który był reakcją na niedoskonałości rynku. Wolny
rynek nie zapewniał ani stabilizacji, ani racjonalnej dystrybucji dochodów.
Prawdziwy przełom przyniosła tu teoria J.M. Keynesa (1883–1946), mówiąca
o konieczności aktywnego uczestnictwa państwa w rozwiązywaniu problemów
rynkowych1. J.M. Keynes wykazuje, że siły tkwiące wewnątrz systemu (endogeniczne) nie mogą zapewnić stanu równowagi przy pełnym wykorzystaniu siły
roboczej i zasobów kapitałowych. Przyczyną takiego stanu jest niedostateczny
popyt i potrzebny jest czynnik zewnętrzny, który by ten popyt stymulował. Tę
funkcję może i powinno spełniać państwo, wykorzystując dostępne instrumenty
z zakresu polityki pieniężnej i fiskalnej.
Zawarte w pracach J.M. Keynesa tezy wywarły i nadal wywierają ogromny
wpływ na teorię ekonomii. Keynesizm nie jest jednak nurtem jednorodnym.
Możemy w nim wyróżnić neokeynesizm i postkeynesizm. Niezależnie od różnic
charakteryzujących poszczególne nurty, keynesizm był teoretycznym uzasadnieniem interwencjonizmu państwowego aż do początków lat siedemdziesiątych.
Od tego okresu obserwuje się nawrót popularności koncepcji liberalnych. Nowe
zjawiska w gospodarce kapitalistycznej, takie jak nasilenie inflacji, wzrost deficytu budżetowego, długu publicznego, osłabienie tempa wzrostu gospodarczego
podważyły podstawy teorii Keynesa. W teorii ekonomii zaczęły dominować poglądy oparte na zasadzie wolności gospodarczej zwane neoliberalizmem. Koncepcje neoliberalne wyrażają wiarę w skuteczność mechanizmu rynkowego
i niechęć do aktywnej roli państwa w gospodarce. Wśród poglądów neoliberalnych można wyróżnić następujące doktryny ekonomiczne: monetaryzm, nowa
ekonomia klasyczna, nowa szkoła austriacka, ekonomiczna teoria polityki (inaczej teoria wyboru publicznego), ekonomia strony podażowej. Hasłem neoliberałów jest „deregulacja”, powrót do samoczynności mechanizmów ekonomicznych, a podstawowe przesłanie neoliberalizmu można sformułować następująco:
„w rozwiązywaniu problemów alokacji niedoskonałe rynki są lepsze od niedoskonałych rządów”2.
Dziś jednak moda na czysty neoliberalizm wyraźnie przemija, następuje bowiem racjonalizacja myślenia ekonomicznego. We współczesnej gospodarce rynkowej obserwujemy wszędzie znaczny wzrost roli państwa. Celem niniejszego
1
K. Markowski, Rola państwa w gospodarce rynkowej, PWE, Warszawa 1992, s. 20–21.
A. Wojtyna, Przyszłość państwa a gospodarka, Komitet Prognoz „Polska w XXI wieku”
przy Prezydium PAN, Warszawa 1997.
2
13
rozdziału jest uzasadnienie konieczności aktywnej roli państwa we współczesnej
gospodarce rynkowej, w tym zwłaszcza w epoce globalizacji. Szczególną uwagę
zwrócono też na kwestię roli państwa w transformacji systemowej w Polsce,
w świetle występujących barier i negatywnych cech towarzyszących przebudowie gospodarki.
1.2. POTRZEBA AKTYWNEJ ROLI PAŃSTWA
W GOSPODARCE RYNKOWEJ
Mając na uwadze oblicze kapitalizmu z poprzednich wieków (XVIII i XIX),
który charakteryzował się ogromnym wyzyskiem, bezwzględnością i pazernością, współczesny kapitalizm, szczególnie europejski, stracił już wiele z tych
pejoratywnych cech, ale mimo wszystko odbierany jest co najmniej w sposób
ambiwalentny. Z jednej strony jest to system, który niesie ogromny postęp cywilizacyjny i dobrobyt, z drugiej zaś rodzi znaczne nierówności społeczne i szerzące się w świecie na dużą skalę ubóstwo.
Obecnie coraz częściej w literaturze ekonomicznej mamy do czynienia z zastępowaniem pojęcia „kapitalizm” pojęciem „gospodarka rynkowa”, jako odpowiedniejszym dla tego systemu przełomu XX i XXI w. Gospodarka rynkowa nie
jest monolitem. Są różne modele tej gospodarki, a głównym czynnikiem, który
je wyróżnia, jest zakres i sposób ingerencji państwa w gospodarkę. Gospodarka
rynkowa mimo wielu zalet ma także słabe strony. Wiążą się one przede wszystkim z pewnymi niedomaganiami rynku (defekty rynkowe), których rynek nie
rozwiązuje wcale lub też rozwiązuje źle. Mechanizm rynkowy rodzi nierówności
społeczne, jest źródłem powstawania masowego bezrobocia, wielkich obszarów
biedy, występowania zjawisk destabilizujących gospodarkę (wahania koniunkturalne).
W literaturze ekonomicznej sformułowano dotychczas wiele argumentów na
rzecz ekonomicznej roli państwa w gospodarce rynkowej. Do ważniejszych
z nich należą3:
1) konieczność zabezpieczenia systemu gospodarczego od strony instrumentalno-prawnej (chodzi o tworzenie przez państwo norm prawnych i instytucji
chroniących prawa własności, regulujących funkcjonowanie systemu prywatnej
przedsiębiorczości oraz obsługujących rynek, zwalczanie przestępczości oraz
3
P. Dembiński, Gospodarka rynkowa dla każdego, Editions Spotkania, Warszawa 1992,
s. 36–38.
14
kształtowanie warunków konkurencji wewnątrz kraju i w sferze stosunków
z zagranicą);
2) niedoskonałości rynku i konkurencji w praktyce, związane z monopolizacją gospodarki i innymi czynnikami (niedoskonała informacja, ograniczona mobilność czynników produkcji), prowadzące do nieprawidłowej alokacji zasobów
gospodarczych oraz obniżania poziomu dobrobytu społeczeństwa;
3) występowanie negatywnych efektów zewnętrznych w zakresie produkcji
i konsumpcji (chodzi tu o działania mające na celu zmniejszenie zatrucia środowiska naturalnego i natężenia hałasu, zapobieganie wyczerpywaniu się surowców naturalnych itp.);
4) istnienie dóbr publicznych (z uwagi na ich niepodzielność oraz wspólną
konsumpcję pozostawienie decyzji tylko rynkowi mogłoby doprowadzić do zbyt
małej ich ilości lub nawet zaniku. Do tych dóbr należy: obrona narodowa,
ochrona zdrowia, oświata, administracja państwowa i sądownicza, policja, straż
pożarna czy wreszcie korzystanie z ulic, ich oświetlenia itd.);
5) istnienie dóbr społecznie pożądanych (np. oświata, ochrona porządku publicznego, czysta woda i powietrze) i szczególnie niekorzystnych (np. narkotyki,
alkohol, papierosy, hazard). Ponieważ ocena dóbr i usług z punktu widzenia całego społeczeństwa i jednostki może być różna, wybór dokonywany przez jednostkę w gospodarce rynkowej prowadzi do innej alokacji zasobów niż ta, której
życzyłoby sobie społeczeństwo;
6) występowanie takich zjawisk, jak duże wahania aktywności gospodarczej, bezrobocie, niepełne wykorzystanie mocy wytwórczych oraz inflacja, które
prowadzą do destabilizacji gospodarki, niepewności i marnotrawstwa zasobów
gospodarczych;
7) istnienie pozbawionych opieki ludzi starych, niedołężnych, upośledzonych i chorych, którzy nie są w stanie sami sobie poradzić;
8) istnienie zbyt dużych, nieakceptowanych społecznie różnic dochodowych
i majątkowych (sprzyjają one różnego typu konfliktom i protestom społecznym,
jak też osłabiają motywację do pracy ludzi mających niskie dochody);
9) nieuwzględnianie w decyzjach alokacyjnych zasobów czynnika czasu
i interesu przyszłych pokoleń. Coraz częściej rola państwa polega na wdrażaniu
i koordynacji długofalowych działań, których skutkiem ma być podniesienie jakości zasobów ludzkich, modernizacja szeroko rozumianej infrastruktury, wspieranie badań podstawowych, wprowadzanie standardów technicznych i norm jakościowych oraz przestrzeganie praw własności intelektualnej4.
Szczególnego znaczenia nabiera kwestia oddziaływania państwa na naukochłonne i kreatywne sektory gospodarki. Sektory te, o strategicznym znaczeniu,
4
A. Zorska, Ku globalizacji. Przemiany w korporacjach transnarodowych i w gospodarce
światowej, PWN, Warszawa 1998, s. 142.
15
obecnie coraz częściej podlegają ukierunkowaniu i koordynacji ze strony rządów. Zasadniczą przyczyną szczególnego traktowania przez państwo przodujących technologicznie sektorów jest to, że są one źródłem największych wpływów gospodarczych i przyczyniają się do zwiększenia dobrobytu społecznego5.
1.3. ROLA PAŃSTWA W EPOCE GLOBALIZACJI
Główną cechą globalizacji są przeobrażenia sposobu funkcjonowania
współczesnej gospodarki rynkowej, w tym zmiana charakteru i form konkurencji oraz przekształcenia form i skali działania przedsiębiorstw. Z epoki cywilizacji przemysłowej świat wszedł w epokę cywilizacji informacyjnej. Nowe
wymagania stawiane gospodarce przez otoczenie zewnętrzne wynikają z zasadniczych przemian związanych z dominacją wielkich koncernów ponadnarodowych w konkurencji światowej, a przede wszystkim z tym, że w wyniku
rewolucji naukowo-technicznej wiedza stała się samodzielnym czynnikiem wytwórczym o zasadniczym znaczeniu6. Trwa wyścig innowacyjny, który nadał
nowy kształt konkurencji rynkowej.
W obecnej dobie gospodarka rynkowa, charakteryzująca się ostrym wyścigiem konkurencyjnym między firmami, a jednocześnie rodząca poważne zagrożenia dla przyszłości, stwarza potrzebę sterującego oddziaływania państwa na
rozwój gospodarczy w celu neutralizowania sprzeczności i osłabiania negatywnych tendencji. Troska o interes narodowy zmusza państwa do wspierania procesów rozwoju swego kraju przez prowadzenie właściwej polityki gospodarczej.
Działania współczesnego państwa na tym obszarze obejmują7:
■ wspieranie rynku przez regulowanie i organizowanie warunków funkcjonowania przedsiębiorstw w celu tworzenia sprzyjającego otoczenia instytucjonalnego,
■ prowadzenie nowoczesnej polityki przemysłowej, mającej na celu ekspansję w kierunkach uznanych za przyszłościowe,
■ wspieranie i promowanie rozwoju edukacji, nauki i techniki, tworzących
potencjał wiedzy, stanowiący o sile konkurencyjnej kraju.
5
M. Kaliński, Państwo w kreatywnej gospodarce [w:] Społeczeństwo i gospodarka w Europie
w XXI wieku, pod red. G. Wrzeszcz-Kamińskiej, WSH we Wrocławiu, Wrocław 2007, s. 111.
6
Z. Sadowski, Polska wobec wyzwań XXI wieku [w:] Gospodarka Polski na przełomie wieków, pod red. Z. Dach, PTE–AE w Krakowie, Kraków 2002, s. 45–46.
7
Z. Sadowski, Transformacja i rozwój. Wybór prac, PTE, Warszawa 2005, s. 328.
16
Głównymi podmiotami procesu globalizacji są korporacje transnarodowe.
Odgrywają one zasadniczą rolę w procesie umiędzynarodowienia działalności
przedsiębiorstw. Dysponują obecnie potencjałem ekonomicznym większym niż
wiele państw świata. Dostosowały swe działania do nowych warunków ery globalizacji. Prowadzą bardzo złożoną działalność, obejmującą transfer kapitału,
technologii i metod zarządzania oraz rozwój produkcji i usług w wielu krajach
świata. Mają zdolność integrowania się na różnych szczeblach i poziomach działalności oraz cechują się elastyczną organizacją, co zapewnia im przewagę konkurencyjną w globalnej gospodarce8.
W celu wyeliminowania kosztownej walki konkurencyjnej, korporacje transnarodowe wchodzą w globalne alianse strategiczne i podejmują wspólne działania, pozwalające na utrzymanie dominacji na rynku w długim okresie. Jedną
z form radzenia sobie z presją nasilającej się konkurencji globalnej oraz zapewnienia sobie lepszej pozycji na rynku są międzynarodowe fuzje i przejęcia 9.
Obecny światowy boom w zakresie przejęć i fuzji wzmacnia powstanie globalnego rynku towarów i usług oraz produkcji międzynarodowej, a także zmienia
siłę i pozycję poszczególnych korporacji w gospodarce światowej. Coraz częściej pojawiają się jednak wątpliwości nie tylko co do ekonomicznego sensu
i rzeczywistych korzyści z międzynarodowych aliansów strategicznych, lecz także co do ich wpływu na rozwój poszczególnych krajów oraz skutków dla zdrowych warunków konkurencji w gospodarce światowej10.
Globalizacja pozostaje jednym z najbardziej aktualnych i kontrowersyjnych
tematów. Niewątpliwie stwarza dla rozwoju wielu krajów nowe możliwości, ale
też rodzi wiele zagrożeń. Korzyści wynikające z globalizacji związane są z aktywizacją międzynarodowych przepływów towarów, czynników wytwórczych
oraz informacji i bardziej produktywnym ich wykorzystaniem, zwiększaniem
skali produkcji, pogłębianiem specjalizacji i kooperacji produkcji w skali globalnej. Efektem tego rodzaju zmian jest przyspieszenie wzrostu gospodarczego
w świecie i podnoszący się dobrobyt społeczeństw. Inną korzyścią jest dostęp do
zróżnicowanych dóbr konsumpcyjnych, nowych technologii, metod zarządzania
i wiedzy. Wraz z postępującą globalizacją pojawiły się jednak również istotne
zagrożenia dla rozwoju światowego. Główne z nich to:
■ zagrożenia ekologiczne – niszczenie i zanieczyszczanie środowiska naturalnego (powietrza, wody, ziemi), zmiany klimatyczne, które grożą dale-
8
B. Liberska, Globalizacja a korporacje międzynarodowe [w:] Globalizacja. Mechanizmy
i wyzwania, pod red. B. Liberskiej, PWE, Warszawa 2002, s. 42.
9
Z. Pierścionek, Fuzje i przejęcia w procesie globalizacji przedsiębiorstw, SGH–IFGN, Warszawa 2001.
10
W. Szymański, Globalizacja – wyzwania i zagrożenia, Difin, Warszawa 2001, rozdz. I i II
oraz S. Flejterski, P. Wahl, Ekonomia globalna. Synteza, Difin, Warszawa 2003, rozdz. II.
17
ko idącymi następstwami, zanikanie ozonu w atmosferze. Są to skutki
bezpośredniej lub pośredniej działalności produkcyjnej człowieka;
■ zagrożenia ekonomiczne, związane z niebywałym rozrostem rynków finansowych, które okazały się najbardziej podatne na wielkie załamania;
■ zagrożenia społeczne – pogłębianie się polaryzacji między krajami biednymi i bogatymi, szerzenie się masowego bezrobocia, nędzy i głodu. Powoduje to nasilanie się napięć i konfliktów, zagrażających ładowi społecznemu i poczuciu bezpieczeństwa (przestępczość, brutalizacja życia,
terroryzm międzynarodowy).
Doświadczenie światowe wskazuje, że nie można liczyć na samoczynne rozwiązywanie powyższych problemów przez rozwijającą się gospodarkę rynkową.
Wolny rynek nie jest zdolny do odwrócenia negatywnych tendencji i zagrożeń,
jakie towarzyszą współczesnej ekspansji gospodarczej. Dlatego konieczna jest tu
obecność „widzialnej ręki państwa”, której podstawowym zadaniem powinno
być kojarzenie celów gospodarczych i społecznych.
Należy jednak podkreślić, że jedno z głównych zagrożeń w procesie globalizacji wiąże się z ograniczaniem funkcji i roli samego państwa. Proces uwalniania rynku ponad granicami państw napotyka opór z ich strony. Globalizacja bez
wątpienia rodzi sprzeczności między globalnym rynkiem a państwem. Kształtuje
się globalizacja gospodarki, a nie kształtuje się „światowy rząd”, który mógłby
pełnić takie funkcje, które uznaje się za bezdyskusyjne i niezbędne w normalnej
działalności państwa (neutralizowanie słabości rynku, ograniczanie rozpiętości
dochodowych i warunków życia, przeciwdziałanie degradacji środowiska naturalnego, przeciwdziałanie porozumieniom monopolistycznym itd.). Korporacje
transnarodowe i rynek kapitałowy podporządkowują sobie nie tylko państwo, ale
i rynek. Wielu krytyków globalizacji zwraca uwagę na niebezpieczne skutki
osłabienia roli państwa. W ubezwłasnowolnieniu rządów narodowych widzą likwidację warunków obrony interesów własnych krajów i własnego społeczeństwa11.
Nowe spojrzenie na rolę państwa w epoce globalizacji musi uwzględniać
zmodyfikowaną – dostosowaną do wyzwań epoki „nowej gospodarki” – nową
politykę. Wyrażać się ona musi w innych niż dotychczas sposobach koordynacji
działań oraz w tworzeniu nowego międzynarodowego ładu instytucjonalnego.
Ośrodkami polityki makroekonomicznej lub pewnych jej elementów mogą stawać się organy ponadpaństwowe. Oznacza to, że rządy poszczególnych krajów
część kompetencji decyzyjnych w dziedzinie polityki gospodarczej przekazują
wspólnym organom układów zintegrowanych, w których te rządy są reprezentowane. Dotyczy to np. problematyki ekologicznej, gdyż wiele zagrożeń związanych z ochroną środowiska naturalnego ma ponadnarodowy charakter. Rów11
W. Szymański, op. cit., s. 93–99.
18
nież obrona przed kryzysami finansowymi stwarza potrzebę tworzenia nowego
międzynarodowego systemu finansowego, czy też szerzący się terroryzm na
świecie wymaga współdziałania w skali globalnej. Skoro instytucje ponadnarodowe zastępują państwa, a polityka na szczeblu ponadnarodowym – politykę
narodową, to jest to również pewien dowód na słuszność tezy o konwergencji
systemowej12.
1.4. SPOŁECZNY ASPEKT W ODDZIAŁYWANIU PAŃSTWA
NA RYNEK
Kapitalistyczny system rynkowy wyzwala energię społeczną stanowiącą
podstawowy czynnik rozwoju, ale nie liczy się ze społecznymi kosztami tego
rozwoju. Szczególnie uderzające jest narastanie nierówności w stosunkach podziału dochodów. Nowym trendem jest przy tym rozszerzanie się masowego
bezrobocia, spowodowane tym, że wzrost gospodarczy w coraz większym stopniu
opiera się na wzroście produkcyjności pracy, a nie na zatrudnieniu. Zjawiska te
rodzą potrzebę korygowania podziału rynkowego i oddziaływania na rynek pracy
przez politykę zatrudnienia. Współczesny kapitalizm stworzył w wielu krajach
rozbudowane systemy korygowania dokonywanego przez rynek podziału dochodów w kierunku wspomagania i ochrony grup słabszych, nieradzących sobie
w trybie wolnej konkurencji rynkowej. Przykładami są tu model społecznej gospodarki rynkowej (koncepcja związana głównie z nurtem liberalnym) i model
państwa dobrobytu (welfare state) – koncepcja oparta na nurcie interwencjonistycznym. Społeczna gospodarka rynkowa jest formą modelu gospodarki wolnorynkowej z bogatym systemem zabezpieczeń społecznych. Koncepcja ta narodziła się w Niemczech Zachodnich w 1948 r., chociaż jej początki sięgają
jeszcze lat trzydziestych XX w. Głównymi twórcami tej koncepcji byli niemieccy neoliberałowie, w tym: W. Eucken, F. Böhm i A. Müller-Armack oraz ówczesny kanclerz RFN – L. Erhard. Społeczna gospodarka rynkowa oznacza taką organizację społeczeństwa, w której państwo przyjmuje na siebie obowiązek
ochrony interesów grup najsłabszych przez zapewnienie im należytego dostępu
do dóbr publicznych (ochrony zdrowia, oświaty i kultury) oraz udzielanie im
zasilenia finansowego w postaci różnego rodzaju zasiłków, ulg podatkowych
i świadczeń. Społeczna gospodarka rynkowa zapewniła w RFN wielkie osiągnięcia gospodarcze po II wojnie światowej i poczucie bezpieczeństwa socjalnego jej
12
Z. Sadowski, Transformacja…, s. 328–330.
19
obywateli13. Nic więc dziwnego, że stała się ona popularna w wielu krajach Europy Zachodniej i Północnej, inspirując szereg zmian, które doprowadziły do
powstania welfare state, czyli państwa dobrobytu, państwa o rozbudowanym
systemie opieki społecznej. Współcześnie koncepcja ta kojarzy się najczęściej
z praktyką społeczną krajów skandynawskich (głównie Szwecji), ale powstała
na podstawie praktyki i myśli społecznej innych krajów, w szczególności Wielkiej Brytanii. Obydwie koncepcje – społeczna gospodarka rynkowa i państwo
dobrobytu – są przykładami państwa opiekuńczego. Państwo stara się w nich
stworzyć warunki równych szans dla wszystkich obywateli w kraju i realizować
zasadę sprawiedliwości społecznej metodami niepodważającymi reguł gospodarki rynkowej. Idee tych koncepcji nawiązują do katolickiej nauki społecznej,
podkreślającej silnie zasadę społecznej odpowiedzialności państwa wobec słabszych jednostek.
Trzeba jednak podkreślić, że wzrost wydatków socjalnych zaczął się stawać w krajach zachodnich niewspółmierny do korzyści społecznych. Pojawiające się w rezultacie zagrożenia budżetowe, zmuszają dziś kolejne rządy do
redukowania tych wydatków w trosce o równowagę w finansach publicznych.
To z kolei prowadzi do coraz silniejszych protestów różnych grup zawodowych. Zarysował się w związku z tym pewien kryzys koncepcji państwa opiekuńczego, który ujawnia się w zawężaniu zakresu opiekuńczości, choć nie rezygnacji z tego obszaru działań14. Kryzys ten jest wyrazem sprzeczności między
dwoma zasadniczymi obszarami działań współczesnego państwa w sferze gospodarki: obszarem wspomagania konkurencyjności przedsiębiorstw i obszarem
troski socjalnej. Sprzeczność ta jest zasadniczym problemem do rozwiązania
dla współczesnego kapitalizmu. Stymulowanie niezbędnych dla wzrostu gospodarczego oszczędności, inwestycji i przedsiębiorczości wymaga utrzymywania
opodatkowania na umiarkowanym poziomie, a także kierowania wydatków
budżetowych państwa przede wszystkim na cele rozwojowe, a nie socjalne.
Z drugiej strony – polaryzacja społeczna prowadzi do nasilania się napięć, zagrażających kontynuacji procesów rozwoju. Za wydatkami socjalnymi przemawia więc, obok argumentów moralno-etycznych, przeciwdziałanie radykalizacji nastrojów społecznych. Stopień zaangażowania państwa i sposoby jego
działania w tych dwóch obszarach są zróżnicowane w różnych krajach, dlatego
uważa się, że jest wiele odmian gospodarki kapitalistycznej15.
13
A. Czech, U. Zagóra-Jonszta, Niemiecki neoliberalizm jako teoretyczny fundament społecznej gospodarki rynkowej, Zeszyty Naukowe PTE, nr 1, Warszawa 2002.
14
V.A. Pestoff, Przedsiębiorstwa społeczne i demokracja obywatelska w Szwecji: budowa
partycypacyjnego społeczeństwa dobrobytu w XXI wieku [w:] Studia z zakresu zarządzania publicznego, pod red. J. Hausnera, AE w Krakowie, Kraków 2001, s. 290–315.
15
Z. Sadowski, Transformacja…, s. 329 i 330.
20
Wydaje się, że współczesny dorobek naukowy pozwala na postawienie tezy
o wyłaniającym się konsensusie dotyczącym roli państwa w gospodarce oraz
pożądanego zakresu realizacji filozofii państwa dobrobytu. Z jednej strony widać odrzucenie idei państwa minimalnego Adama Smitha, ale z drugiej – coraz
więcej ekonomistów podkreśla negatywne konsekwencje realizacji idei państwa
dobrobytu za pomocą powszechnej aktywizacji gospodarczej państwa. Bezrefleksyjna realizacja filozofii państwa dobrobytu prowadzi do deformacji systemu
gospodarczego, spadku jego konkurencyjności międzynarodowej oraz zagraża
wzrostowi gospodarczemu.
1.5. ROLA PAŃSTWA W TRANSFORMACJI SYSTEMOWEJ
GOSPODARKI POLSKIEJ
Burzliwa dyskusja w ekonomicznej literaturze światowej wokół kształtu
i zakresu działania państwa w nowych realiach gospodarczych, wynikających
z postępującego procesu globalizacji, nie ominęła również Polski. Jednak w naszej gospodarce, podobnie jak w wielu krajach postsocjalistycznych, na ogólnoświatowe tendencje globalizacyjne nałożyły się dodatkowo dwa inne procesy:
transformacji systemowej i integracji w ramach Unii Europejskiej. Każdy z nich
powoduje zjawiska zarówno pozytywne, jak i negatywne, wobec których państwo musi zająć zdecydowane stanowisko. Sytuacja wymusza więc zmiany tradycyjnych funkcji państwa i konieczność sprostania nowym wyzwaniom16.
Należy również podkreślić, że wszelkie odniesienia do teoretycznych i praktycznych doświadczeń interwencjonizmu państwowego w krajach zachodnich
mają w polskich warunkach ograniczone znaczenie, gdyż nie odpowiadają one
realiom i celom transformacji gospodarki polskiej. W kraju, który świeżo wyszedł z epoki centralnego planowania i zarządzania, naturalne i uzasadnione było
dążenie do poważnego zawężenia roli państwa. Toteż w początkowym okresie
transformacji dominujące miejsce zdobyły w Polsce poglądy neoliberalne. Podkreślano znaczenie swobodnego działania rynku i domagano się sprowadzania
aktywności państwa do niezbędnego minimum. Zakres polityki gospodarczej
państwa starano się ograniczyć do działań makroekonomicznych, obejmujących
politykę budżetową rządu (fiskalną i płacową) oraz politykę pieniężną banku
centralnego, eliminując wszelkie formy interwencji w alokację rynkową.
16
U. Zagóra-Jonszta, Rola państwa w procesie współczesnych przeobrażeń ekonomiczno-społecznych [w:] Regulacyjna rola państwa we współczesnej gospodarce, pod red. D. Kopycińskiej, Print Group, Szczecin 2006.
21
Faktem jest jednak, że w okresie transformacji systemowej do normalnych
funkcji współczesnego państwa musiały dołączyć te, które wiążą się z procesem
przemian. Państwo miało i ma do spełnienia więcej funkcji niż w rozwiniętej
gospodarce rynkowej. Do ważniejszych można zaliczyć 17:
■ sterowanie procesem prywatyzacji gospodarki połączonej z jej demonopolizacją i restrukturyzacją,
■ wspomaganie działań mechanizmu rynkowego w kierunku podnoszenia
konkurencyjności polskich przedsiębiorców, w rozwijaniu ich potencjału
innowacyjnego oraz w przyciąganiu kapitału zagranicznego,
■ tworzenie nowego ładu prawnego oraz dostosowanie go do standardów
obowiązujących w Unii Europejskiej,
■ tworzenie i wspomaganie rozwoju instytucji obsługujących rynek, zwłaszcza instytucji finansowych,
■ głębokie reformy w sferze budżetowej (administracja publiczna, armia,
służba zdrowia, oświata, kultura, badania naukowe itp.),
■ gruntowna reforma systemu emerytalno-rentowego,
■ prowadzenie polityki społecznej (przeciwdziałanie bezrobociu, polaryzacji dochodowej i majątkowej).
Dominacja ideologii neoliberalnej, jaka pojawiła się w Polsce wraz z początkiem transformacji, nie pozwoliła na rozwinięcie się szerszego zainteresowania praktyczną realizacją społecznej gospodarki rynkowej, mimo jej zapisu
konstytucyjnego. Artykuł 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej mówi: „Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych
stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczpospolitej Polskiej”18.
W ostatnich latach obserwuje się bardziej pragmatyczne podejście do interwencjonizmu państwowego. Konieczne stało się zwiększenie jego roli i zakresu
w gospodarce, zwłaszcza odnośnie do wypracowania skutecznej i efektywnej
polityki rozwoju gospodarczego, polityki przemysłowej i socjalnej. Nie oznacza
to powrotu do omnipotencji państwa w gospodarce, jak miało to miejsce w systemie socjalistycznym, gdyż również nadmierny interwencjonizm może przynieść negatywne skutki i hamować proces transformacji gospodarki Polski.
Niewątpliwym osiągnięciem transformacji było: wprowadzenie ustroju demokratycznego, szerokie otwarcie dla prywatnej przedsiębiorczości, poprawa efektywności gospodarowania czynnikami produkcji w przedsiębiorstwach, wzrost
przeciętnej wydajności pracy, szybkie zrównoważenie rynku, dynamiczny wzrost
17
Z. Sadowski, Współczesna gospodarka rynkowa a funkcje państwa, Biuletyn Informacyjny
PTE, Kraków 1997, s. 22–30 oraz Strategia rozwoju Polski do roku 2020, Komitet Prognoz „Polska 2000 Plus” przy Prezydium PAN, Elipsa, Warszawa 2000, s. 65 i dalsze.
18
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. 1997, nr 78, poz. 483, rozdz. I, art. 20.
22
obrotów handlu zagranicznego, zmniejszenie stopy inflacji (w 1990 r. wynosiła
ona 586%, w 1991 r. – 70%, w 2001 r. – 3,6%, w 2005 r. – 2,1%)19.
Przyglądając się efektom przekształceń polskiej gospodarki należy też zwrócić uwagę na bariery, utrudniające jej rozwój. Najważniejsze z nich to20:
■ bariera związana ze strukturą gospodarki narodowej, wynikająca z nieodpowiednich proporcji zatrudnienia w trzech sektorach (rolnictwo, przemysł i usługi) oraz z zapóźnień technologicznych w przemyśle, co odbija
się niekorzystnie na relacjach w handlu zagranicznym,
■ bariera związana z inwestycjami w celu likwidowania luki technologicznej i dochodowej między Polską a Zachodem, w kontekście braku środków budżetowych i słabości kapitału prywatnego,
■ bariera związana z rolnictwem, wynikająca z wadliwej struktury agrarnej,
zacofania cywilizacyjnego wsi, słabej kondycji finansowej gospodarstw,
przeludnienia, błędów popełnionych w procesie transformacji (likwidacja
PGR-ów),
■ bariera związana ze sferą bankowości i finansów, wiążąca się z nadmiernym udziałem kapitałów zagranicznych w polskich bankach i złym stanem finansów publicznych,
■ bariera w handlu zagranicznym związana ze słabą ofertą eksportową Polski i dużym udziałem w eksporcie towarów nieprzetworzonych.
Przezwyciężanie powyższych barier jest niezwykle trudne, a czasami wręcz
niemożliwe. Jeśli zestawimy je z negatywnymi cechami obecnej gospodarki,
takimi jak21:
■ wysokie bezrobocie, któremu towarzyszy bardzo niski poziom zabezpieczenia socjalnego bezrobotnych,
■ niesprawiedliwa, w odczuciu większości społeczeństwa, polityka redystrybucji dochodu narodowego,
■ szeroki obszar ubóstwa i nasilający się proces „dziedziczenia biedy”,
■ marginalizacja znacznych grup ludności i związane z tym patologie społeczne,
■ zaniedbania w budownictwie mieszkaniowym,
■ zaniedbania w dziedzinie systemu zabezpieczeń społecznych,
■ nadużycia w procesie prywatyzacji gospodarki,
to okazuje się, że osiągnięcia zostały okupione zbyt wysokimi kosztami. Koszty
przebudowy gospodarki z jednej strony są rezultatem spuścizny postkomuni19
Dane pochodzą z oficjalnych publikacji GUS.
E. Łukawer, Bariery transformacji (w oczach polskich ekonomistów) [w:] Dokonania
współczesnej myśli ekonomicznej. Teorie ekonomiczne a polityka gospodarcza państwa, pod red.
U. Zagóry-Jonszty, AE w Katowicach, Katowice 2001, s. 332–349.
21
T. Kowalik, Społeczne aspekty transformacji a rola państwa, „Gospodarka Narodowa”
2001, nr 9.
20
23
stycznej, a z drugiej – niewątpliwie są wynikiem popełnianych błędów w polityce makroekonomicznej minionych rządów. Ponadto koszty społeczne transformacji traktuje się od początku jako nieodzowne wyrzeczenia, które muszą być
poniesione w imię efektywności gospodarowania.
Należy podkreślić, że podstawowe wolności i prawa człowieka nie mogą być
zapewnione tam, gdzie istnieją znaczne obszary nędzy, masowe bezrobocie, zaniedbania w dziedzinie ochrony zdrowia i środowiska naturalnego, edukacji
i kultury. Obowiązek przeciwdziałania tym problemom ciąży więc na państwie,
jako nadrzędnej organizacji społecznej. Dlatego za najbardziej pożądany system
gospodarczy można uznać taki system gospodarki rynkowej (opartej na własności prywatnej i swobodzie prywatnej inicjatywy), w którym państwo zapewnia
szybki rozwój gospodarczy i jednocześnie sprawnie działa w służbie społeczeństwa, w celu podnoszenia jego ogólnej zamożności22. Czyli z jednej strony państwo powinno realizować liberalną politykę gospodarczą, z drugiej zaś – solidarną politykę społeczną23.
W dyskusji na temat zakresu ekonomicznej roli państwa sprzeczać się należy
nie o to, czy jest go za dużo, czy za mało, ale o to, czy wywiązuje się ono z wyznaczonych zadań. Jak dotychczas państwo polskie nie spełnia swoich funkcji
należycie. Jest podatne na żądania grup interesów (lobby górnicze, rolnicze,
otrzymywanie koncesji itp.), nie jest państwem właściwie przestrzeganego prawa, nie cieszy się autorytetem w społeczeństwie, nie wypracowało docelowego
modelu polskiej gospodarki, co w dużym stopniu wynika z przedkładania partykularnych interesów partyjnych ponad interes narodowy24.
Pojawia się więc trudny problem. Okazuje się bowiem, że – analogicznie do
niedoskonałości rynku – również i państwo jest ułomne i dalekie od doskonałości. Sprawnemu rządzeniu przeszkadzają takie czynniki, jak brak należytego
przygotowania aparatu państwowego do pełnionych funkcji decyzyjnych i wykonawczych, nadmierna biurokratyzacja oraz tendencje korupcyjne. Przy niskim
poziomie moralnym części elit politycznych, przy braku stabilności politycznej
oraz fachowego aparatu wykonawczego nie sposób mówić o efektywności
państwa25.
W świetle powyższego należy postawić pytanie, czy rolę państwa w transformujących się gospodarkach należy ograniczać, skoro jest ono niesprawne.
Odpowiedź powinna być następująca: państwa powinno być tyle – ile konieczne,
22
Z. Sadowski, Społeczne aspekty systemu rynkowego w Polsce, Zeszyty Naukowe PTE, nr 2,
Warszawa 2002, s. 7.
23
Za takim modelem państwa opowiedział się premier D. Tusk w exposé wygłoszonym
w dniu 23 listopada 2007 r.
24
U. Zagóra-Jonszta, op. cit., s. 11.
25
M.G. Woźniak, Wzrost gospodarczy w Polsce w latach 90. Czynniki, bariery, perspektywy,
Wydawnictwo AE w Krakowie, Kraków 2002, s. 79–86.
24
rynku zaś tyle – ile możliwe. Aktywność państwa nie ma zastępować mechanizmów rynkowych, lecz wspierać je i korygować w dziedzinach, w których same
mechanizmy rynkowe nie są zdolne do osiągania zadowalających efektów rozwojowych26. Ponieważ państwo samo jest ułomne, naczelnym wyzwaniem staje
się potrzeba przeciwdziałania jego niesprawnościom decyzyjnym i wykonawczym, tak aby było zdolne do rzeczywistego korygowania niesprawności rynku.
Reasumując: mechanizm rynkowy jest ułomny – ale nie ma sprawniejszego
mechanizmu alokacyjnego; państwo jako korektor działania rynku jest ułomne –
ale nie ma lepszej instytucji korygującej. Dlatego trzeba szukać możliwie najlepszych sposobów współdziałania tych dwóch ułomnych mechanizmów, aby zagwarantować pożądany rozwój gospodarczy i stworzyć równe szanse dla wszystkich
jego uczestników.
1.6. UWAGI KOŃCOWE
Kwestia roli państwa i rynku stanowi i stanowić będzie zapewne w przyszłości główny temat dyskusji i sporów. Pewne jest to, że gospodarka rynkowa nie
jest sama w stanie w zadowalający sposób rozwiązać wielu problemów gospodarczych i społecznych. Aktywna rola państwa wydaje się więc pozostawać poza
wszelką dyskusją co najmniej z kilku powodów. Państwo bowiem powinno:
■ tworzyć ład instytucjonalno-prawny,
■ kierować polityką makroekonomiczną,
■ przeciwdziałać nadmiernej polaryzacji społeczeństwa,
■ zapewnić zabezpieczenie najuboższym grupom społecznym,
■ przeciwdziałać negatywnemu wpływowi gospodarowania na środowisko
naturalne,
■ wobec wyzwań globalizacyjnych umacniać konkurencyjność własnych
przedsiębiorstw,
■ inwestować w sektorach podstawowych usług socjalnych, kapitału ludzkiego i infrastruktury.
Wśród ekonomicznych funkcji państwa do bardzo ważnych należą dwie
funkcje: stabilizacyjna i redystrybucyjna.
Funkcja stabilizacyjna polega na prowadzeniu skutecznej polityki makroekonomicznej, której celem jest prorozwojowy wzrost gospodarczy, ograniczanie inflacji, minimalizowanie bezrobocia, stabilizowanie wartości pieniądza oraz
26
Z. Sadowski, Polska wobec wyzwań…, s. 51 oraz A. Lipowski, Ekonomiczna zawodność
państwa – krytyczna analiza ujęcia antyetatystycznego, „Ekonomista” 2002, nr 2.
25
zmniejszenie wahań koniunkturalnych. W ramach polityki makroekonomicznej
państwo posługuje się dwoma zestawami narzędzi: polityką fiskalną, wykorzystując w tym celu system podatkowy i budżet, oraz polityką monetarną, wpływając
na podaż pieniądza, stopy procentowe, kursy walut27. Zarówno polityka fiskalna,
jak i monetarna oddziałują przede wszystkim na popytową stronę gospodarki.
Ma ona charakter raczej krótkookresowy. Polityka państwa wobec strony podażowej ma z kolei na celu skutki średnio- i długookresowe, np. oddziaływanie na
procesy innowacyjne, naukowo-badawcze, przemiany technologiczne, kwalifikacje pracowników (rozwój bezpłatnej edukacji, systemów stypendialnych), stabilizowanie rynku pieniężnego, tworzenie bodźców do oszczędzania itd.
Sprawowanie przez państwo funkcji stabilizacyjnej rodzi wiele kontrowersji.
Taki cel makroekonomicznej polityki państwa jak ograniczanie inflacji jest
w zasadzie akceptowany przez wszystkich ekonomistów, ale np. oddziaływanie
państwa na przebieg koniunktury poprzez manipulowanie budżetem i systemem
fiskalnym podlega szerokiej krytyce liberalnie nastawionych ekonomistów i polityków gospodarczych. Ich zdaniem polityka państwa ogranicza efektywne
działanie mechanizmu rynkowego.
Nikt nie zaprzecza, że państwo powinno wpływać na zmianę proporcji
w podziale dochodów (funkcja redystrybucyjna), jakie wynikałyby z zasad mechanizmu rynkowego, w celu złagodzenia nierówności w poziomie życia poszczególnych grup społecznych. Istnieje powszechne przekonanie, że powinno
się udzielać pomocy ludziom chorym, niepełnosprawnym, starym i zniedołężniałym oraz osobom z innych powodów niezdolnym do samodzielnego utrzymania się. Głównymi narzędziami, za pomocą których państwo dokonuje redystrybucji dochodu narodowego, są: system podatkowy (progresja podatkowa),
wydatki budżetowe, tzw. transfery z budżetu (emerytury i renty, zapomogi, zasiłki inwalidzkie i chorobowe, zasiłki dla bezrobotnych, zasiłki dla osób o niskich dochodach, dodatki rodzinne, subsydia, stypendia itp.). W krajach postkomunistycznych funkcja redystrybucyjna państwa ma szczególne znaczenie.
Negatywne skutki transformacji systemowej (ogromne bezrobocie, szerzące się
ubóstwo) wymagają od państwa utrzymywania nad milionami ludzi szerokiego
parasola ochronnego.
Pomimo że redystrybucyjna funkcja państwa nie budzi większych wątpliwości, to jednak tradycyjny sposób jej realizacji prowadzi do poważnych sprzeczności między zasadą sprawiedliwości społecznej a wymogami efektywności
ekonomicznej (zbyt rozbudowany system ubezpieczeń i świadczeń społecznych
zmniejsza motywację do pracy i wywołuje problemy z jego dalszym finansowaniem, ponadto świadczenia nie zawsze trafiają do tych, którzy ich najbardziej
27
Zob. Z. Dach, Wahania koniunkturalne w gospodarce rynkowej [w:] Podstawy makroekonomii, pod red. Z. Dach, B. Szopy, PTE, Kraków 2004, pkt 9.5.
26
potrzebują). Powszechnie wskazuje się w tym względzie na zmierzch państwa
opiekuńczego, swoisty demontaż tej struktury i rozległe tego konsekwencje.
Demontaż nie tyle z pobudek ideowych, co stopniowego jego okrawania z przyczyn natury pragmatycznej, w związku z kryzysem finansów publicznych28.
W każdym kraju państwo stale musi zmieniać metody i zakres swojego działania w zależności od warunków i stopnia sprawności funkcjonowania rynku
oraz hierarchii celów przez niego przyjętych. Nowe zjawiska, jakie pojawiły się
w gospodarce wielu krajów w ostatnim czasie, ujawniły małą skuteczność interwencjonizmu państwa. Przyczyn jego osłabienia należy szukać przede wszystkim w sferze międzynarodowych stosunków gospodarczych oraz w procesie
trwającej rewolucji naukowo-technicznej, znamionującej wejście ludzkości
w epokę cywilizacji informatycznej. Jednocześnie szybki rozwój korporacji ponadnarodowych (globalizacja) i wzrost znaczenia międzynarodowych przepływów kapitałów, towarów, usług i czynników produkcji przyczyniły się do pojawienia w poszczególnych krajach nowych problemów, których ich rządy nie są
w stanie rozwiązać na dotychczasowej, narodowej płaszczyźnie regulacji gospodarki. Obecny i przyszły rozwój w decydującym stopniu będzie zależał od
„umiędzynarodowienia” polityki gospodarczej poszczególnych krajów29.
28
B. Szopa, Ekonomia społeczna z perspektywy ekonomii tradycyjnej, „Ekonomia Społeczna”
2007, nr 1.
29
Z. Dach, op. cit., s. 207.