Odpowiedzialność podmiotowa banków centralnych
advertisement
dr Jacek Pietrucha Katedra Ekonomii, Akademia Ekonomiczna w Katowicach e-mail: [email protected] tel. 0...32 20 29 585 Odpowiedzialność podmiotowa banków centralnych streszczenie W pierwszej części artykułu dyskutowane są kwestie właściwego zakresu odpowiedzialności podmiotowej banku centralnego. Punktem wyjścia rozważań jest fakt, że współcześnie na bank centralny delegowane są pewne zadania, przy realizacji których posiada pewien zakres samodzielności. Pojawia się zatem relacja typu mocodawca-pełnomocnik, a tym samym kwestia monitorowania oraz kontrolowania. Odpowiedzialność nie powinna jednak oznaczać bezpośredniej interwencji gremium politycznego w politykę banku centralnego. Poszukiwanym rozwiązaniem jest bank centralny autonomiczny, ale odpowiedzialny. W drugiej części przedstawiono wyznaczniki odpowiedzialności podmiotowej, przy założeniu, że ma ona ma charakter ex post, a analizowanym podmiotem jest autonomiczny bank centralny. W związku z długimi opóźnieniami czasowymi obserwowania skutków polityki pieniężnej odpowiedzialność podmiotowa banku centralnego musi być uzupełniona o elementy transparentności. Wyznaczniki obejmują zatem przejrzystość decyzji oraz mechanizmy monitorowania i kontroli, ale nie obejmują problemu formułowania założeń polityki pieniężnej. Za podmiot wobec którego odpowiedzialność podmiotowa ma być realizowana uznano parlament oraz generalnie, społeczeństwo. Część trzecia zawiera porównanie zakresu odpowiedzialności podmiotowej w 4 krajach Europy Środkowej (Czechy, Polska, Słowacja, Węgry). W podstawowym zakresie regulacje i praktyka odpowiedzialności podmiotowej w tych krajach są zbieżne. Odpowiedzialność budowana jest przede wszystkim na obowiązkach informacyjnych wobec opinii publicznej, parlamentu i rządu. Co prawda szczegółowa forma realizacji obowiązków informacyjnych może być różna, to ich podstawowy zakres jest identyczny. Chociaż kwestie dotyczące odpowiedzialności podmiotowej i transparentności nie są tak precyzyjnie określane przez prawo unijne, jak autonomia banku centralnego, to praktyka w tym zakresie banków centralnych analizowanych krajów zbliżona jest do działań Europejskiego Banku Centralnego. Wzmocnienie odpowiedzialności podmiotowej banków centralnych mogłoby pójść w dwóch kierunkach. Po pierwsze możliwe jest wzmocnienie dialogu z parlamentami. Po drugie rozwiązaniem byłoby powołanie odrębnego, autonomicznego podmiotu mającego prawa kontrolne wobec działań banku centralnego. Jacek Pietrucha Odpowiedzialność podmiotowa banków centralnych Dyskusja nad odpowiedzialnością banku centralnego Niestety brak jest na razie w literaturze jednolitego rozumienia terminu „odpowiedzialność banku centralnego”.1 Z pewnością termin, generalnie rzecz ujmując, odnosi się do sposobu w jaki bank centralny uczestniczy w strukturze organów demokratycznego państwa, legitymizuje swoją politykę pieniężną, a zwłaszcza do sposobu, w jaki zdaje sprawę z powierzonych mu obowiązków. Punktem wyjścia rozważań jest fakt, że współcześnie na bank centralny delegowane są zadania, przy realizacji których posiada pewną samodzielność. Pojawia się zatem relacja typu mocodawca - pełnomocnik. Senior deleguje część obowiązków na agenta, ale jednocześnie musi monitorować oraz kontrolować jego poczynania. W części opracowań odpowiedzialność definiuje się zatem jako zakres w jakim banki centralne muszą wyjaśniać swoje działania rządowi i określenie okoliczności, w których rząd może interweniować w proces formułowania polityki pieniężnej2, przy czym faktycznie, w badaniach empirycznych, podkreśla się raczej rolę parlamentu, a nie rządu w procedurach monitorowania i kontroli3 oraz przyznaje się duże znaczenie możliwości zawieszania przez rząd realizowanego przez bank centralny celu polityki pieniężnej. 4 W takim rozumieniu odpowiedzialność może obejmować następujące obszary: - precyzja definicji celów polityki pieniężnej - transparentność realizacji polityki pieniężnej - kto ponosi ostateczną odpowiedzialność za politykę pieniężną?5 Niekiedy przyjmuje się, że do zakresu odpowiedzialności nie należy definiowanie celu polityki pieniężnej. Autorzy podkreślają natomiast zwłaszcza znaczenie transparentności oraz procedury nadrzędności.6 Przyznaje się równocześnie, że procedura nadrzędności musi być tak skonstruowana aby nie być narzędziem politycznego nacisku na bank centralny.7 Z kolei L. Bini-Smaghi i D. Gros starają się rozgraniczyć pojęcia demokratyczna kontrola i odpowiedzialność. Demokratyczna kontrola w ich ujęciu oznacza: - definiowane reguł, standardów i zasad dla podmiotu na który delegowane są uprawnienia, przez podmiot wybrany demokratycznie, a zatem działania mające charakter ex ante 1 - wysłuchiwanie krytyki i reagowanie na pytania o przeszłe i przyszłe zachowania przez podmiot na który delegowano pewne uprawnienia. Ten ostatni aspekt autorzy nazywają odpowiedzialnością demokratyczną.8 Odpowiedzialność ma zatem charakter ex post – za działania i zwłaszcza nie obejmuje procedury wyznaczania oraz ewentualnego korygowania celu. Podobnie definiuje odpowiedzialność O. Issing. Stwierdza on, że koncepcja ma charakter ex post i obejmuje wyjaśnianie i odpowiedzialność za obserwowane działania i wyniki. 9 Ważne przy ocenie są działania, a nie intencje.10 Tym samym tropem idzie definicja przyjęta przez Europejski Bank Centralny11, który pod pojęciem odpowiedzialności rozumie pociąganie kogoś do odpowiedzialności za jego decyzje, konieczność ich usprawiedliwiania i wyjaśniania. Odpowiedzialność nie może oznaczać bezpośredniej interwencji gremium politycznego w politykę banku centralnego, a jedynie ocenę działań ex post i możliwość nakładania sankcji. Dalej stwierdza się jednak, że formalne mechanizmy sankcji byłyby zbyt mało precyzyjnym instrumentem, co mogłoby się negatywnie odbić na efektywności realizacji zadań przez bank centralny. Powodem są opóźnienia czasowe występujące w trakcie realizacji polityki pieniężnej i długookresowy charakter zależności między podażą pieniądza a inflacją. Za najwłaściwsze postępowanie uznaje się ciągłe monitorowanie przez parlament i opinię publiczną.12 O. Issing przyjmuje również, że wobec niepełnej efektywności mechanizmów oceny ex post ważnym elementem odpowiedzialności jest transparentność działań banku centralnego, co umożliwia bieżące monitorowanie jego prac przez parlament oraz opinię publiczną.13 O. Issing i inni14 oraz EBC15 proponują również użyteczne wyodrębnienie aspektów odpowiedzialności. Issing i inni stwierdzają, że mowa o zakresie odpowiedzialności wymaga odpowiedzi na pytania: za co odpowiedzialność?, wobec kogo?, kiedy?. Podobnie EBC wyznacza 4 istotne pytania: - kto ponosi odpowiedzialność (czy ma ona charakter kolektywny czy też indywidualny członków kierownictwa banku centralnego)? - za co (wymagane jest ustalenie zakresu odpowiedzialności, zadań których realizacja będzie oceniana)? - wobec kogo (jaki podmiot dokonuje oceny)? - w jaki sposób (jakie są procedury dokonywania oceny)? Na określenie powyższego zakresu tematycznego w polskiej literaturze przedmiotu wykorzystywany jest termin „odpowiedzialność banku centralnego” (ewentualnie z przymiotnikiem demokratyczna).16 W języku 2 polskim odpowiedzialność oznacza: „konieczność, obowiązek moralny lub prawny odpowiadania za swoje czyny i ponoszenia za nie konsekwencji; odpowiadanie przed kimś, wobec kogoś, za kogoś lub za coś”.17 Zadomowił się również podział na odpowiedzialność przedmiotową i podmiotową.18 Pod pojęciem podmiotowej odpowiedzialności kierownictwa banku centralnego za realizowaną politykę rozumie się procedury określające przed kim i w jaki sposób bank centralny powinien rozliczać się z prowadzonej polityki, jakie są jego obowiązku sprawozdawcze i jaki podmiot ma prawa kontrolne. W odróżnieniu od niej odpowiedzialność przedmiotowa określa za jakie cele bank centralny odpowiada (czyli za co odpowiada). W literaturze występują również między innymi takie terminy jak: demokratyczna kontrola, publiczny nadzór, poddawanie się publicznej ocenie, obowiązek rozliczania się.19 Większość z tych pojęć zdaje się wskazywać na charakter ex post czynności, które opisują. Nadanie precyzyjnego znaczenia terminowi odpowiedzialność wymaga ustosunkowania się również do co najmniej dwóch innych pojęć: autonomia banku centralnego oraz transparentność. Trudno jest zwłaszcza odseparować dyskusję na temat odpowiedzialności i transparentności. Chociaż są to, definicyjnie rzecz ujmując, odrębne koncepcje i mogą być analizowane odrębnie, to trudne jest mówienie o odpowiedzialności bez uwzględniania, przynajmniej niektórych aspektów, transparentności. Jeżeli przyjąć, że polityka pieniężna jest transparentna, gdy obserwatorzy zewnętrzni mają dostęp do informacji niezbędnych do zrozumienia zarówno celów polityki pieniężnej, jak i środków jakimi bank centralny reaguje na zmiany warunków ekonomicznych, oraz że obejmuje informacje publikowane przez bank centralny mające za zadanie pomóc w zrozumieniu polityki 20, to wyraźnie widać, że transparentność jest warunkiem odpowiedzialności (zwłaszcza jeżeli jej ważnym elementem jest odpowiedzialność wobec opinii publicznej). Monitorować prace banku centralnego oraz poddawać go kontroli można wyłącznie, gdy dostępne są informacje o polityce pieniężnej. Stąd większość mierników odpowiedzialności obejmuje również aspekty transparentności.21 Więcej problemów stwarza wskazanie zależności między odpowiedzialnością a autonomią banku centralnego. Z jednej strony można argumentować, że w samej istocie autonomii banku centralnego (rozumianej jako delegowanie części uprawnień władzy wykonawczej na podmiot wolny od politycznych nacisków, ale w ramach istniejącego porządku prawnego, a nie rozumianej, w uproszczeniu, jako dowolność stanowienia i realizacji polityki pieniężnej) leży formułowanie precyzyjnych ram prawnych w jakich mogą poruszać się poszczególne podmioty (bank centralny, rząd, parlament), a są to również elementy odpowiedzialności i szeroko rozumianej demokratycznej kontroli. Chodzi tutaj 3 zwłaszcza o to, że prawo stanowi podmiot mający bezpośrednią legitymizację wyborczą, ale także o to, że precyzja regulacji ułatwia ocenę. Na ten aspekt relacji między odpowiedzialnością a autonomią wskazuje szereg autorów.22 W badaniach empirycznych ujawnia się to najczęściej brakiem istotnej korelacji między tymi dwoma wielkościami 23 lub ich aspektami, na przykład precyzją definicji celów polityki pieniężnej.24 Z drugiej strony stosunkowo łatwo jest zauważyć, że jeżeli elementami odpowiedzialności uczynić możliwość wpływania przez rząd na interpretację celu polityki pieniężnej, to między tak zdefiniowaną odpowiedzialnością, a autonomią banku centralnego muszą wystąpić sprzeczności. Stąd niektórzy autorzy uzyskują ujemne korelacje między tymi wielkościami, zwłaszcza wtedy, gdy we wskaźniku odpowiedzialności uwzględnia się procedurę nadrzędności.25 Niektórzy autorzy zauważają, że odpowiedzialność uzyskiwana przez transparentność ma pozytywny wpływ na faktyczny stopień niezależności, podczas gdy występowanie procedury nadrzędności zmniejsza faktyczną niezależność banku centralnego.26 Generalnie w literaturze dominuje jednak pogląd, że odpowiedzialność, jest naturalnym uzupełnieniem, o ile nie nawet warunkiem autonomii banku centralnego27 (zwłaszcza w długim okresie)28, oraz, że właściwym rozwiązaniem jest bank centralny autonomiczny, ale odpowiedzialny. Sformułowanie to, chociaż wskazuje na optymalne rozwiązanie problemu, jest nieco nadużywane. Używa się go mianowicie zarówno wobec Banku Anglii, jak i Europejskiego Banku Centralnego, chociaż uregulowania instytucjonalne w obydwu przypadkach znacznie się różnią. Zwłaszcza właściwy zakres odpowiedzialności i transparentności EBC jest przedmiotem licznych kontrowersji.29 Katalog najważniejszych różnic między modelem europejskim a anglosaskim ram polityki pieniężnej obejmuje zwłaszcza następujące aspekty instytucjonalne: - podmiot odpowiedzialny za interpretację celu (czy ma na nią wpływ rząd)30, - prawo rządu do zawieszania na określony czas obowiązującego celu, - spójność strategii, - publikację streszczeń protokołów31, - publikację szczegółowych wyników głosowania, - zdefiniowanie efektywnej odpowiedzialności podmiotowej, w tym sankcji za brak realizacji celu.32 4 Argumenty na rzecz odpowiedzialności Argumenty na rzecz odpowiedzialności banku centralnego mają przede wszystkim charakter polityczny, nie ekonomiczny. Podstawowym argumentem wysuwanym w literaturze na rzecz konieczności zagwarantowania odpowiedniego poziomu odpowiedzialności banku centralnego jest to, że musi on podlegać tym samym procedurom legitymizacji swojej działalności jak inne podmioty demokratycznego państwa.33 W demokracji żaden podmiot nie może pozostać poza procedurami monitorowania i oceny działalności. Briault i inni stwierdzają, że demokracja jest trudnym do odparcia argumentem na rzecz odpowiedzialności, chociaż jak podkreślają, jednocześnie ciężkim do uchwycenia.34 W badaniach ekonomicznych, zwłaszcza posługujących się modelami matematycznymi trudno jest demokrację uwzględnić, tym bardziej, że nawet przez politologów i filozofów politycznych nie jest ona jednoznacznie rozumiana. Ramy teoretyczne dla dyskusji nad problematyką ram instytucjonalnych banku centralnego na gruncie nauk ekonomicznych stanowią zwłaszcza modele niespójności w czasie.35 Proponowane rozwiązania skrzywienia inflacyjnego obejmują m. in. zawarcie kontraktu z bankiem centralnym, reputację oraz mianowanie do kierownictwa banku centralnego osób mających preferencje na rzecz stabilności cen. Odpowiednia struktura instytucjonalna odpowiedzialności i transparentności jest kluczowym elementem modelu kontraktowego, np. występującego w Nowej Zelandii.36 Z kolei w ostatnim rozwiązaniu (wynikającym z modelu Rogoffa) będącym teoretyczną podstawą autonomii banku centralnego, nie przywiązuje się w zasadzie żadnego znaczenia dla problematyki odpowiedzialności. Briault i inni uważają, że model ten jest kryształowo czystą ekonomią, ale gorszą polityką, rodzi bowiem demokratyczny deficyt.37 W celu uniknięcia sytuacji w której cel banku centralnego odbiegałby od społecznego optimum zaproponowano między innymi stosowanie procedury nadrzędności, tj. w określonych przypadkach rząd miałby prawo do zawieszania celu realizowanego przez bank centralny.38 Na dyskusję teoretyczną znacząco wpłynęły dwa czynniki. Pierwszy można określić jako pewne uzależnienie od ścieżki w rozważaniach teoretycznych. Punktem wyjścia oraz podstawowymi ramami teoretycznymi rozważań były modele bazujące na niespójności w czasie optymalnych planów. W logice tego modelu mieszczą się kolejne rozwiązania (kontrakt, autonomia – w interpretacji Rogoffa, procedura nadrzędności). Jak się jednak wydaje, ramy te nie są wystarczające do pełnej analizy problemu autonomii banku centralnego oraz zakresu jego odpowiedzialności. Ograniczenie problemu do skłonności władz monetarnych do uzyskiwania przejściowo korzyści w sferze realnej w wyniku 5 niespodzianki inflacyjnej jest pewnym uproszczeniem zagadnienia. Pomija się bowiem szereg możliwych relacji między sferą polityki, a domeną bankowości centralnej, które mogą negatywnie wpłynąć na stabilność monetarną. Reguły rządzące polityką, częściowo wynikające z cech współczesnej demokracji, kreują w sferze politycznej zachowania mogące szkodzić efektywnej polityce pieniężnej nie tylko poprzez chęć uzyskania nadzwyczajnych korzyści w sferze realnej. Ważnym problemem są na przykład relacje z finansami publicznymi, w tym możliwość (w nadzwyczajnych sytuacjach) finansowania deficytu nie tylko bezpośrednio, ale także pośrednio – podatkiem inflacyjnym. Nie mówiąc już o tym, że częstokroć działania polityczne nie są ukierunkowane na uzyskanie jakiegokolwiek efektu rzeczywistego, a jedynie na możliwość medialnego zdyskontowania samego działania. Stąd też niektóre propozycje wynikające z rozważań teoretycznych (np. procedura nadrzędności) mogą nie być tak efektywne, jak by to wynikało z modelu. Drugim czynnikiem wpływającym na przebieg dyskusji było zróżnicowane doświadczenie instytucjonalne w poszczególnych krajach. Z jednej strony wielu dyskutantów widziało problem przez pryzmat modelu kontraktowego i uwarunkowań instytucjonalnych w krajach anglosaskich. Dotyczy to na przykład tradycji współpracy z rządem w Wielkiej Brytanii. Także doświadczenia instytucjonalne innych krajów miały znaczenie, na przykład procedura nadrzędności, która obowiązywała w Holandii. Nie próbowano jednocześnie dostrzec, że autonomiczne banki centralne funkcjonowały w niektórych krajach i to z sukcesem. Niemiecki Bank Federalny, Szwajcarski Bank Narodowy prowadziły efektywną politykę pieniężną, nie stanowiąc jednocześnie zagrożenia dla demokracji. Z drugiej strony na ramach instytucjonalnych UGW oraz poglądach ich zwolenników, w dużym stopniu zaważyła tradycja niemiecka. Zwłaszcza w dyskusjach na temat UGW widać ogromne obszary wzajemnego niezrozumienia. Wyznaczniki odpowiedzialności podmiotowej Jednym z kluczowych problemów do rozstrzygnięcia jest zależność między autonomią banku centralnego a jego odpowiedzialnością. Z dotychczasowych badań prezentowanych w literaturze przedmiotu wyłania się bardzo niejednoznaczny obraz, jednakże uzyskane wyniki w znaczącym stopniu uzależnione są od przyjętych definicji. Problemem jest między innymi to, czy za element autonomii uznaje się autonomię w zakresie celu (rozumianą jako prawo do interpretowania i nadawania wartości liczbowej celowi, bez obowiązku przyjmowania instrukcji ze strony rządu lub parlamentu), a za element odpowiedzialności prawo rządu do wpływania na wartość celu. Generalnie im większy nacisk w definicjach, a co za tym idzie w 6 wyznacznikach uwzględnionych we wskaźnikach autonomii i odpowiedzialności, kładzie się na proces formułowania celu polityki pieniężnej tym większa sprzeczność między tymi pojęciami. Sprzeczność dotyczy jednak wyłącznie tego obszaru (oraz częściowo problemu sankcji). Cała reszta możliwych regulacji w zakresie autonomii i odpowiedzialności jest, w najgorszym przypadku, nawzajem w relacji neutralnej. Co więcej, wydaje się, że odpowiednio zaprojektowany zakres odpowiedzialności i transparentności może nawet stanowić wzmocnienie dla gwarancji faktycznej niezależności w długim okresie. Problem utrzymania faktycznej niezależności wymusza na banku centralnym konieczność edukowania społeczeństwa w zakresie metod prowadzenia polityki pieniężnej i jej wpływu na gospodarkę, jasnego i precyzyjnego tłumaczenia kierunków polityki pieniężnej i podjętych decyzji oraz udziału w debacie publicznej dotyczącej problematyki pieniężnej. Co prawda krótkookresowo, a nawet w średnim okresie można sobie wyobrazić prowadzenia polityki pieniężnej niezrozumianej lub nieakceptowanej przez opinię publiczną (taki jest też sens autonomii – odseparowanie banku centralnego od czynników, które mogłyby zakłócić długookresowy charakter polityki pieniężnej) to w dłuższej perspektywie nie wydaje się to możliwe. Bank centralny zmuszony jest zatem zabiegać o poparcie dla swojej polityki nawet wtedy, gdy posiada zagwarantowaną autonomię formalną. Opieranie autonomii wyłącznie na gwarancjach prawnych może, w dłuższej perspektywie, być dla banku centralnego samobójcze. Elementem poszukiwania odpowiedniej legitymizacji w społeczeństwie mogą być odpowiednio zakrojona transparentność i odpowiedzialność banku centralnego. Za autonomią banku centralnego, rozumianą jako rozwiązanie instytucjonalne, którego celem jest odseparowanie prowadzenia polityki pieniężnej od krótkookresowych nacisków, zwłaszcza politycznych związanych ze specyfiką mechanizmów demokracji oraz wydłużenie horyzontu prowadzenia polityki pieniężnej, przemawiają dobre racje. Mowa o odpowiedzialności banku centralnego (i szerzej o problemie legitymizacji polityki pieniężnej) nie musi oznaczać ukrytej krytyki autonomii. Ocena zakresu odpowiedzialności podmiotowej powinna zatem uwzględnić przyjęty model niezależności banku centralnego. Rozszerzania zakresu odpowiedzialności można próbować dokonywać bez ograniczania zakresu autonomii. Poszukiwanym ideałem jest zatem bank centralny autonomiczny, ale odpowiedzialny podmiotowo. Ocena polityki pieniężnej, aby miała sens, musi być poprzedzona sformułowaniem ex ante kryteriów oceny. Im precyzyjniejsza ich definicja, tym efektywniejsza kontrola. Odpowiedzialnym można być jedynie za przedmiot będący wcześniej wskazany jako będący przedmiotem odpowiedzialności. Uzasadnione 7 zatem wydaje się rozróżnienie odpowiedzialności przedmiotowej i podmiotowej. Wyznaczanie zakresu odpowiedzialności (zwykle mające charakter odpowiedniego zapisu ustawowego) jest logicznie odrębne od oceny jakości prowadzonej działalności. Przyjętym w większości krajów rozwiązaniem jest definiowanie celu polityki pieniężnej w ustawie o banku centralnym. Większe zróżnicowanie występuje w zakresie tego, kto ma prawo określać wartość liczbową celu (kto kwantyfikuje cel). Przyjęte regulacje w tym zakresie stanowią punkt wyjścia dla odpowiedzialności podmiotowej, ale nie stanowią jej elementu. Przy rozpatrywaniu struktury problemu odpowiedzialności podmiotowej banku centralnego użytecznym jest zadanie trzech pytań porządkujących. Pierwszym problemem jest kto podlega procedurze odpowiedzialności podmiotowej. Odpowiedź jest stosunkowo oczywista – są to organy banku centralnego podejmujące decyzje o polityce pieniężnej. Kwestią sporną może być jedynie to, czy odpowiedzialność ma charakter indywidualny, czy też kolektywny. Po drugie istotna wydaje się odpowiedź na pytanie wobec kogo ponosi się odpowiedzialność, a zatem kto ma prawo oceny i ewentualnie nakładania sankcji. Jeżeli przyjąć, że problem ten można rozważać w strukturze mocodawca - pełnomocnik, to pytaniem jest kto pełni rolę mocodawcy. Należałoby odpowiedzieć na pytanie, czy to rząd deleguje część swoich uprawnień na bank centralny, czy też to parlament dokonuje rozdziału uprawnień władzy ustawodawczej na dwa podmioty? Jest to kwestia z zakresu prawa konstytucyjnego oraz filozofii polityki, której nie można tutaj rozstrzygnąć. Wydaje się jednak, że np. w Polsce mamy do czynienia z drugą możliwością (z konstytucji wynika, że bank centralny jest organem państwa, mającym swój zakres kompetencji, określony przez parlament i przyjęty w powszechnym referendum). Pierwsza możliwość może dotyczyć, ewentualnie, modelu kontraktowego. Nowozelandzkie PTA można interpretować, jako delegację uprawnień rządu na bank centralny. Ważną kwestią jest tutaj także to, że w dominującym modelu demokracji, jedynym organem mającym bezpośrednią legitymizację wyborczą jest parlament, a nie rząd, wybierany pośrednio, przez parlament. Wydaje się zatem właściwym, aby za suwerena traktować społeczeństwo oraz jego reprezentantów wybranych w bezpośrednich wyborach (parlament, prezydent), a nie rząd. Trzecią niezwykle ważną kwestią jest sposób, jaki odpowiedzialność podmiotowa ma być wykonywana, a zatem odpowiednie jej procedury. Odpowiedzialnym można być wyłącznie za faktyczne działania, zatem one, oraz ich skutki muszą podlegać ocenie. Znaczącym utrudnieniem w przypadku polityki pieniężnej jest jej przede wszystkim długoterminowa efektywność, występowanie opóźnień czasowych. Oznacza to, że niezwykle 8 trudna jest bieżąca ocena skutków polityki. Odpowiedzialność podmiotowa musi zatem obejmować nie tylko ocenę skutków w odpowiedniej perspektywie czasowej, ale także bieżącą transparentność, zwłaszcza w zakresie podejmowanych decyzji. Do minimalnego zakresu odpowiedzialności podmiotowej należałoby zaliczyć składanie sprawozdań w parlamencie, który musi mieć prawo dyskusji nad sprawozdaniem, przesłuchania w komisjach parlamentarnych oraz dostępność informacji o podejmowanych decyzjach. Trudniejszą kwestią są sankcje za ewentualne błędy w realizowanej polityce pieniężnej. Procedury w tym zakresie nie powinny ograniczać autonomii, ale jednocześnie ich efektywne istnienie wydaje się być niezbędnym elementem odpowiedzialności. Przyjęte poniżej wyznaczniki odpowiedzialności podmiotowej wynikają z powyższego określenia pojęcia odpowiedzialności. Odpowiedzialność podmiotowa ma charakter ex post, dotyczy zatem oceny działań i ich skutków. W związku z długimi opóźnieniami czasowymi obserwowania skutków polityki pieniężnej odpowiedzialność podmiotowa banku centralnego musi być uzupełniona o elementy transparentności (zwłaszcza w zakresie procedury). Wyznaczniki obejmują zatem wyłącznie przejrzystość decyzji oraz mechanizmy kontrolne, a nie problem formułowania założeń polityki pieniężnej. Kontrola i ocena muszą zakładać istnienie niezależnych od kontroli i oceny kryteriów. Kontrola nie może obejmować tworzenia wskaźników, bo wtedy może stać się przedmiotem politycznych przetargów. Założenia polityki przyjmuje się jako dane (chociaż kwestia ich tworzenia jest sama w sobie interesująca) i będące elementem odpowiedzialności przedmiotowej. Za podmiot wobec którego odpowiedzialność podmiotowa ma być realizowana uznano parlament oraz generalnie, społeczeństwo. Odpowiedzialność podmiotowa obejmuje przejrzystość podjętych decyzji oraz procedury oceny sposobu i skutków prowadzonej polityki pieniężnej. Przejrzystość podjętych decyzji może obejmować: - publiczne ogłaszanie podjętych decyzji - ogłaszanie decyzji wraz z wyjaśnianiem motywów jej podjęcia - czynienie tego także w przypadku, gdy decyzje dotyczą pozostawienia bez zmian parametrów polityki - odpowiedzi na zapytania ze strony parlamentu - przesłuchania w parlamencie - informowanie rządu o prowadzonej polityce - publikację imiennych wyników głosowania - publikację wyciągów z protokołów 9 Ocena polityki pieniężnej obejmuje zarówno obowiązki informacyjne (będące punktem wyjścia oceny), procedury oceny, jak i ewentualne sankcje. - obowiązek składania pisemnych sprawozdań (raportów) - regularność sprawozdań - określenie zawartości sprawozdań - publikowanie danych statystycznych dotyczących polityki pieniężnej - procedura weryfikacji (tj. co najmniej podmiot, który ma prawo dyskusji nad sprawozdaniem) - czy istnieje organ mający prawo odrzucenia sprawozdania - określenie sankcji za niezrealizowanie celu, na przykład w postaci: - obowiązku publicznego wyjaśnienia przyczyn odchyleń - kar finansowych automatycznych np. w postaci nominalnie zdefiniowanego budżetu - kar finansowych nakładanych przez podmiot kontrolujący - usunięcia ze stanowiska - sankcji karnych Odpowiedzialność podmiotowa i transparentność (bez względu na to jak definiowana) nie powinny być pozostawione dyskrecjonalnym decyzjom banku centralnego, a wynikać z porządku prawnego.39 Fakt, że banki centralne wykraczają często poza formalne obowiązki, ich zakres odpowiedzialności i transparentności jest szerszy niż wynika z zapisów prawnych, oznacza, że kierownictwa doceniają wagę legitymizacji, nie może umniejszać jednak oceny ewentualnych słabości ustawodawstwa. Odpowiedzialność podmiotowa w 4 krajach Europy Środkowej Porównania zakresu odpowiedzialności podmiotowej banków centralnych Czech, Polski, Słowacji i Węgier dokonano w listopadzie i grudniu 2002 roku. Punktem wyjścia była analiza ustawodawstwa, a zwłaszcza: ustawy o Narodowym Banku Czech, po nowelizacji z roku 200240 przywracającej autonomię w zakresie celu, Narodowym Banku Polski z roku 199741, ustawy o Narodowym Banku Słowacji z roku 199242 oraz ustawy o Narodowym Banku Węgier z roku 200143. Każdorazowo uwzględnione są kolejne nowelizacje ustaw (jeżeli takowe były). Uzupełniające dane, dotyczące praktyki działalności banków, zyskano z oficjalnych dokumentów banków centralnych (założenia polityki, raporty) i ich stron internetowych. Szczegóły zaprezentowane są w tabeli. 10 Wszystkie ustawy, z wyjątkiem czeskiej, nakazują jakąś formę publicznego ogłaszania decyzji. W praktyce dominującą formą jest upublicznianie decyzji dotyczących polityki pieniężnej na konferencjach prasowych i publikacja odpowiedniej informacji prasowej. Zwykle jednocześnie prezentowane są, w skrótowej formie, wyjaśnienia motywów podjętych działań. W Republice Czeskiej wyjaśnienia przyjmują formę podawania do opinii publicznej wyciągów z protokołu (po upływie kilkunastu dni). Także w przypadku innych obowiązków informacyjnych brak jest znaczących różnic między bankami centralnymi analizowanych krajów. Wszystkie mają ustawowy obowiązek informowania rządu o swoich poczynaniach. Wszystkie również zobowiązane do publikowania co najmniej raportu rocznego, a w większości przypadków również innych, uzupełniających raportów. Ilość, rodzaj i regularność raportów publikowanych w rzeczywistości może odbiegać od ustawowych wymagań, gdyż zwykle banki wychodzą poza regulacje ustawowe. Obok raportów i sprawozdań rocznych przygotowywane są raporty kwartalne (NBP) lub miesięczne (Narodowy Bank Słowacji, Narodowy Bank Węgier). Żadna ustawa nie określa jednak zawartości raportów. Jedynie w przypadku Czech parlament ma prawo określić, jakie informacje mają być zamieszczone w przekazywanych sprawozdaniach, a w przypadku NBP określona jest częściowo zawartość raportu finansowego. Mimo iż zawartość sprawozdania nie jest sformalizowana, to nie można uznać ją za zupełnie dowolną. Częściowo wynika z innych źródeł, w tym m.in. przyjętej praktyki, a częściowo z wymagań MFW, a zwłaszcza w związku z Kodeksem dobrych praktyk w zakresie transparentności polityki pieniężnej44 (m. in. pkt. 2.4) Wszystkie banki publikują, zarówno w wersji tradycyjnej, jak i elektronicznej, podstawowe dane statystyczne dotyczące problematyki pieniężnej, a często również inne dane makroekonomiczne. Publikowane są również dane dotyczące sektora bankowego i rynków finansowych. Podstawowy zakres publikowanych danych wynika z regulacji MFW i jest tym samym identyczny dla wszystkich banków. W pozostałych przypadkach rodzaj i zakres czasowy upublicznianych danych mocno się różnią, ale generalnie można uznać, że wypełnione są obowiązki publikacji danych statystycznych. Znaczące różnice występują w zakresie transparentności procedury. Jedynie Narodowy Bank Polski publikuje imienne wyniki głosowania nad wnioskami o zmianę podstawowych stóp procentowych. Pozostałe banki nie są do tego zobowiązane i tego nie czynią. Wyciągi z protokołów z ostatniego posiedzenia kierownictwa w miesiącu publikuje jedynie Narodowy Bank Czech. Narodowy Bank Słowacji może, zgodnie z zapisem ustawowym, to czynić, ale jak na razie nie zdecydował się na taki krok. Narodowy Bank 11 Węgier i Narodowy Bank Słowacji nie publikują zarówno wyników głosowań, jak i wyciągów z protokołów, podobnie jak to ma miejsce w przypadku Europejskiego Banku Centralnego. Również relacje z parlamentem są, w wielu aspektach, zróżnicowane. Ustawy i praktyka wszystkich analizowanych krajów przewidują prezentację raportu rocznego na forum parlamentu oraz dyskusję nad nim. Ustawowe regulacje w przypadku Czech i Węgier zobowiązują jednak kierownictwo banku centralnego, obok regularnego informowania parlamentu w związku z prezentacją raportu rocznego, do udzielania informacji i występowania przed parlamentem na każde żądania. Ustawa o NBP nie zawiera regulacji w tym zakresie i generalnie odbiega w tym obszarze od innych analizowanych ustaw. Praktyka relacji bank centralny – parlament w badanych krajach EŚ jest mniej zróżnicowana. W analizowanych krajach niewielką wagę przywiązuje się do kwestii sankcji. Pewne elementy sankcji zawarte są jedynie w ustawach czeskiej i słowackiej. Obydwie przewidują, że parlament może się zwrócić się o poprawienie lub uzupełnienie raportu banku centralnego. W Czechach bank centralny ma 6 tygodni na przedstawienie poprawionej wersji. Regulacje ustawowe w analizowanych krajach nie przewidują konieczności wyjaśniania przyczyn odchyleń od założonego celu (chociaż mogą się one pojawiać w relacjach z parlamentem, wypowiedziach nieformalnych członków kierownictwa oraz w publikacjach banku) lub kar finansowych. Z pewnością na kwestię sankcji silnie wpłynął przyjęty model autonomii banku centralnego, zwłaszcza jego aspekty personalne. Zakończenie W podstawowym zakresie regulacje i praktyka odpowiedzialności podmiotowej w czterech krajach europy środkowej są identyczne. Odpowiedzialność budowana jest przede wszystkim na obowiązkach informacyjnych wobec opinii publicznej, parlamentu i rządu. Regułą jest publiczne ogłaszanie podjętych decyzji, informowanie rządu o prowadzonej polityce oraz przygotowywanie raportów dla parlamentu. Co prawda szczegółowa forma realizacji obowiązków informacyjnych może być różna (np. częstotliwość i rodzaj raportów, szczegółowość danych statystycznych itp.), to ich podstawowy zakres jest identyczny. Chociaż kwestie dotyczące odpowiedzialności podmiotowej i transparentności nie są tak precyzyjnie określane przez prawo unijne, jak autonomia banku centralnego, to praktyka w tym zakresie banków centralnych analizowanych krajów naszego regionu zbliżona jest do działań Europejskiego Banku Centralnego. Po części można to uznać za pośredni wynik regulacji w zakresie autonomii, przyjętych w pierwszym okresie transformacji, a następnie 12 dookreślanych w ramach przejmowania dorobku prawnego Unii Europejskiej, ale w części nie wynika to z żadnych zobowiązań formalnych. Publikacja wyników głosowania lub wyciągów z protokołów, regularne raportowanie oraz przesłuchania w parlamencie nie są sprzeczne prawem europejskim – chociaż EBC nie zawsze to czyni. Jedynie w dwóch przypadkach banki centralne naszego regionu wyróżniają się na korzyść. Narodowy Bank Polski publikuje informacje o stanowisku poszczególnych członków Rady Polityki Pieniężnej w głosowaniach, a Czeski Bank Narodowy publikuje wyciągi z protokołów obrad kierownictwa. Wzmocnienie odpowiedzialności podmiotowej banków centralnych mogłoby pójść w dwóch kierunkach. Po pierwsze możliwe jest wzmocnienie dialogu z parlamentami. Nawet w przypadku EBC i Parlamentu Europejskiego rozwiązania w tym zakresie wydają się ciekawsze. Prezes EBC regularnie (co najmniej raz w kwartale) staje przed odpowiednią komisją parlamentarną, a każdorazowe przesłuchanie poprzedzone jest zasięgnięciem przez Parlament opinii u wybitnych ekspertów w dziedzinie polityki pieniężnej, opinie te stają się podstawą dalszej dyskusji. Opinie oraz tekst dyskusji upublicznianie są na stronach internetowych parlamentu. Co prawda działania Parlamentu, ze względu na niezależność EBC, nie mogą być powiązane z żadną formalną sankcją, to stanowią istotny element monitoringu działań banku centralnego. Wzmocnienie dialogu z parlamentem wymagałoby stworzenia odpowiednich ram dyskusji, tak aby koncentrowała się ona na aspektach merytorycznych. Elementem takiego dialogu mogłoby być również formalne zobowiązanie banku do wyjaśnienia przyczyn odchyleń od przyjętego celu.45 Obydwa te rozwiązanie nie są sprzeczne z przyjętą formułą autonomii banku centralnego. Co więcej, zwłaszcza w przypadku pierwszego z nich, nie byłaby konieczna nowelizacja ustawy o NBP, a jedynie wypracowanie „dobrej praktyki”. Drugim rozwiązaniem, trudniejszym i prawdopodobnie bardziej kontrowersyjnym, byłoby powołanie odrębnego, autonomicznego podmiotu mającego prawa kontrolne wobec działań banku centralnego. Tym samym z jednej strony istniałaby efektywna procedura kontrolna, z drugiej mógłby zostać zachowany szeroki zakres autonomii. Podmiot taki proponowany był już w dyskusjach nad ramami polityki pieniężnej EBC. Obok innych kwestii dyskusyjnych (m. in. mnożenia bytów ponad potrzebę), w przypadku krajów naszego regionu, wątpliwe jest, czy warto dokonywać tak znaczącej reformy instytucjonalnej na okres kilku lat, jakie (prawdopodobnie) pozostały do przystąpienia do strefy euro. 13 Odpowiedzialność podmiotowa w 4 krajach Europy Środkowej Wyznacznik odpowiedzialności Publiczne ogłaszanie podjętych decyzji Narodowy Bank Czech Konferencja i informacja prasowa Ogłaszanie decyzji wraz z wyjaśnianiem motywów jej podjęcia Odpowiedzi na zapytania Nadzwyczajny raport na ze strony parlamentu każdy wniosek parlamentu Narodowy Bank Polski Narodowy Bank Słowacji Narodowy Bank Węgier Obowiązek publikacji uchwał w Monitorze Polskim. Wysokość stóp procentowych w Dzienniku Konferencja i informacja prasowa Tak Obowiązek publikacji zaaprobowanych zmian w polityce pieniężnej (forma nieokreślona) Konferencja i informacja prasowa Obowiązek publikacji stopy bazowej w oficjalnym biuletynie Tak Tak Obowiązek udzielania informacji na każdy wniosek parlamentu Dwa razy w roku i na każde Obowiązek żądanie sprawozdawania przez Prezesa 1 x na rok Przesłuchania na każdy wniosek Tak Tak, w tym na każde żądanie raport o sytuacji monetarnej Miesięczna informacja o złocie i rezerwach walutowych Tak Przesłuchania w parlamencie Tak Tak (w komisji w związku ze sprawozdaniem rocznym, okazyjnie) Informowanie rządu o prowadzonej polityce Tak Tak Informacje o bilansie płatniczym Roczne należności i zobowiązania płatnicze państwa Założenia polityki pieniężnej oraz projekty założeń 14 Konferencja i informacja prasowa Publikację imiennych wyników głosowania Publikację wyciągów z protokołów Obowiązek składania pisemnych sprawozdań (raportów) Regularność sprawozdań Określenie zawartości sprawozdań W ciągu 6 tygodni do 3 miesięcy Po każdym spotkaniu decyzyjnym (ostatnie w miesiącu) Raport o sytuacji monetarnej dla Parlamentu, Roczny raport finansowy, Roczny raport o sytuacji monetarnej Obowiązek informowania opinii publicznej o sytuacji monetarnej (bez sprecyzowania formy) 2 x w roku raport o sytuacji monetarnej dla parlamentu, 1 x w roku raport finansowy 1 x w roku raport o sytuacji monetarnej raz na 3 miesiące informowanie o sytuacji monetarnej opinii publicznej (bez sprecyzowania formy) Parlament ma prawo określić zawartość raportu Rada Banku może podjąć decyzję o publikacji konkluzji ze spotkań Nie są publikowane Sprawozdanie z wykonania założeń polityki pieniężnej dla Parlamentu Raport finansowy Raport o sytuacji monetarnej dla Parlamentu Roczny raport o sytuacji monetarnej dla Parlamentu Roczny raport finansowy Obowiązek publikacji informacji o sytuacji monetarnej Raport o działaniach i polityce pieniężnej NBH dla Parlamentu Raport o sytuacji monetarnej 1 x w roku sprawozdanie z działalności Raport Roczny 4 razy w roku Raport o Inflacji 2 x w roku raport o sytuacji monetarnej 1 x w roku raport roczny o sytuacji monetarnej 1 x w roku raport o sytuacji finansowej raz na 3 miesiące publikowanie informacji o sytuacji monetarnej (publikowana 1 x w miesiącu) 1 x w roku raport dla parlamentu raz na 3 miesiące raport o sytuacji monetarnej (publikowana 1 x w miesiącu) 2 x w roku Raport o stabilności finansowej Określona częściowo zawartość raportu finansowego Publikowanie danych Tak, regularna, zgodna z Tak, regularna, zgodna z Obowiązek publikacji 1 x statystycznych dotyczących w roku podstawowych kalendarzem kalendarzem polityki pieniężnej danych dotyczących 15 Obowiązek publikacji wszystkich ważnych informacji związanych z sytuacji monetarnej na Słowacji Publikacja regularna, zgodna z kalendarzem Procedura weryfikacji (tj. co najmniej podmiot, który ma prawo dyskusji nad sprawozdaniem) Czy istnieje organ mający prawo odrzucenia sprawozdania Określenie sankcji za niezrealizowanie celu Parlament (dyskusja, wnioskowanie o poprawienie) Parlament dyskutuje nad raportem Dyskusja systemem bankowym oraz sytuacją finansową kraju oraz przekazywana szczegółowych danych parlamentowi, rządowi i ministerstwom Tak, regularna, zgodna z kalendarzem Dyskusja Parlament może poprosić o wyjaśnienia lub uzupełnienia związane z raportem finansowym Parlament ma prawo przyjęcia raportu o sytuacji monetarnej lub wnioskowania o jego poprawienie. Parlament ma prawo odrzucenia raportu finansowego i wnioskowania o jego poprawienie Rewizja raportu o sytuacji monetarnej lub raportu finansowego zgodnie z życzeniem parlamentu w ciągu 6 tygodni Obowiązek uzupełnienia raportu finansowego Kursywą zaznaczono działania nie wynikające z odpowiedniej ustawy. Uwaga: wersja wstępna opracowania Stan na 31.12.2002 Źródło: opracowanie własne na podstawie ustaw o bankach narodowych, publikowanych dokumentów banków centralnych, stron internetowych 16 Przypisy 1 Jednym ze źródeł zamieszania terminologicznego jest fakt, że większość autorów jako punkt wyjścia rozważań przyjmuje angielski termin „accountability”, nie zawsze posiadający odpowiednik w innych językach. „Accountable” oznacza tyle co „zobowiązany do przedstawienia rozliczenia lub wyjaśnienia swoich działań; odpowiedzialny (responsible)”. Z kolei odpowiedzialny definiowany jest jako „prawnie lub moralnie zobowiązany do dbania o coś lub wykonywania obowiązku, obwiniany o stratę lub niepowodzenie”. Niemiecki odpowiednik tego terminu (die Rechenschaftsplicht, od die Rechenschaft oznaczającego sprawozdanie, odpowiedzialność) wydaje się wyraźniej wskazywać na działanie post factum. Występują również terminy obejmujące termin „demokracja” – zwłaszcza w języku francuskim, co jeszcze bardziej komplikuje kwestię, gdyż demokracja nie ma również sprecyzowanego znaczenia. Por. zwłaszcza: C. Briault, A. Haldane, M. King, Independence and Accountability, Bank of England Working Paper 1996, s. 11; J. De Haan, F. Amtenbrink, S. Eijffinger, Accountability of Central Banks: Aspects and Quantification, Center for Economic Research Discussion Paper No. 9854, May 1998, s. 4; por. również W. Baka, Niezależność i odpowiedzialność banku centralnego, Prawo Bankowe 5/2002; R. Huterski Niezależność banku centralnego, Toruń 2000; A. Wojtyna, Szkice o niezależności banku centralnego, Warszawa-Kraków 1998; A. Wojtyna, Demokratyczna kontrola nad polityką banku centralnego – kontrowersje teoretyczne i wnioski dla Polski, Ekonomista 5/2002 2 L. Mahadeva, G. Sterne, Monetary Policy Frameworks in a Global Context, London, New York 2000, s. 72; podobny sens nadaje się terminowi m. in. w: C. Briault, op. cit.; J. De Haan, op. cit.; S. Eijffinger, M. Hoeberichts, Central Bank Accountability and Transparency: Theory and Some Evidence, Economic Research Center of the Deutsche Bundesbank Discussion Paper 6/2000, November 2000 3 L. Mahadeva, Sterne, op. cit., s. 76 4 C. Briault, Haldane, King, op. cit., s 38 5 J. De Haan, Amtenbrink, Eijffinger, op. cit., s. 4; S. Eijffinger, Hoeberichts, op. cit., s. 1 6 S. Eijffinger, M. Hoeberichts, S. Schaling, A Theory of Central Bank Accountability, September 1998 7 8 S. Eijffinger, Hoeberichts, op. cit., s. 5 L. Bini-Smaghi, D. Gros, Is the ECB Sufficiently Accountable and Transparent? CEPS Working Document No. 169, July 2001 s. 2 17 9 O. Issing, V. Gaspar, I. Angeloni, O. Tristani, Monetary Policy in the Euro Area, Cambridge 2001, s. 131 10 11 O. Issing, V. Gaspar, I. Angeloni, O. Tristani op. cit., s. 132 Die Rechenschaftsplicht der EZB, Europäische Zentralbank, Monatsbericht, November 2002 s. 53 12 Die Rechenschaft... op. cit., s. 51 13 O. Issing, V. Gaspar, I. Angeloni, O. Tristani, op. cit., s. 133 14 O. Issing, V. Gaspar, I. Angeloni, O. Tristani, op. cit., s. 132 15 Die Rechenschaft... op. cit., s. 53 16 A. Wojtyna, Szkice o niezależności banku centralnego, Warszawa-Kraków 1998, R. Huterski, Niezależność banku centralnego, Toruń 2000 17 Słownik Języka Polskiego PWN, Warszawa 1998 18 A. Wojtyna 1998, op. cit., s. 40 19 W. Baka, Niezależność i odpowiedzialność banku centralnego, Prawo Bankowe 5/2002; A. Wojtyna, Demokratyczna kontrola nad polityką banku centralnego – kontrowersje teoretyczne i wnioski dla Polski, Ekonomista 5/2002 20 L. Mahadeva, G. Sterne, op. cit., s. 73 21 L. Bini-Smaghi, Gros, op. cit.; J. De Haan, Amtenbrink, Eijffinger, op. cit.; Eijffinger, Hoeberichts, op. cit. 22 np. L. Bini-Smaghi, Gros, op. cit., s. 3 23 L. Mahadeva, G. Sterne, op. cit., s. 89 24 J. De Haan, Amtenbrink, Eijffinger, op. cit., s. 18 25 C. Briault, Haldane, King, op. cit., s. 40; J. De Haan, Amtenbrink, Eijffinger, op. cit., s. 18 26 S. Eijffinger, Hoeberichts, Schaling, op. cit., s. 13 27 L. Bini-Smaghi, Gros op. cit.,, s. 3 28 J. De Haan, F. Amtenbrink, S. Eijffinger, op. cit. S. 3 29 Por. zwłaszcza: W. Buiter, Alice in Euroland, Centre of Economic Performance, April 1999; Przeciwne stanowisko O. Issinga por. O. Issing, The Eurosystem: Transparent and Accountable or „Willem in Euroland”, Journal of Common Market Studies, nr. 3, 1999; O. Issing, V. Gaspar, I. Angeloni, O. Tristani, op. cit. 30 Różnica ta nie dotyczy określania celu polityki pieniężnej, bo jest on zdefiniowany (zarówno w UGW, jak i w Wielkiej Brytanii i Nowej Zelandii) w aktach prawnych i co więcej, w obydwu przypadkach wyraźnie jako stabilizacja poziomu cen. Występują natomiast 18 różnice w procedurze kwantyfikacji celu (a zatem określania jego wartości). Zatem kwestia dotyczy nie tego jaki cel ma być realizowany, ale tego jaką inflację należy uznać za zgodną z celem. 31 Pełne teksty protokołów publikują tylko niektóre banki centralne, z opóźnieniem sięgającym 5-10 lat. 32 Por. J. Pietrucha, Strefa Euro. Porządek pieniężny i stabilność makroekonomiczna, Katowice 2002, w druku. 33 C. Briault, Haldane, King, op. cit., s. 21; A. Blinder, Bankowość centralna w teorii i praktyce, Warszawa 2001 s. 93 i dalej; J. De Haan, Amtenbrink, Eijffinger, op. cit. 34 C. Briault, Haldane, King, op. cit., s. 21 35 Szerzej por. K. Blackburn, M. Christensen, Monetary Policy and Policy Credibility: Theory and Evidence, Journal of Economic Literature Vol. 27, 1989, s. 11; P. Bofinger, J. Reischle, A. Schaechter, Geldpolitik, München 1996 s.140; G. Illing, Theorie der Geldpolitik, Berlin 1997, s. 162. 36 L. Mahadeva, G. Sterne op. cit., s. 69 37 C. Briault, Haldane, King, op. cit., s. 20 38 S. Lohman, Optimal Commitment in Monetary Policy: Credibility versus Flexibility, American Economic Review, March 1992 39 Por. S. Eijffinger, M. Hoeberichts, op. cit. S. 3 40 Czech National Council Act No. 6/1993 of 17 December 1992 on the Czech National Bank (in force as from 1 May 2002) 41 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 roku o Narodowym Banku Polski (Dz. U. Nr 140, poz. 939) 42 Act of the National Council of the Slovak Republic No. 566/1992 on the National Bank of Slovakia 43 Act LVIII of 2001 on the National Bank of Hungary 44 Code of Good Practices on Transparency in Monetary and Financial Policies: Declaration of Principles, IMF, Washington, 1999 45 A. Wojtyna zaproponował wprowadzenie instytucji listu, w którym kierownictwo NBP miałoby obowiązek wyjaśniać przyczyny nieosiągnięcia celu inflacyjnego. A. Wojtyna 2000, op. cit. s. 663 19 Jacek Pietrucha Accountability of central banks Summary The first part of this paper discusses the problem of proper extent of a central bank’s accountability. The starting point for the discussion is the fact that a central bank is entrusted with tasks in fulfillment of which it has a certain scope of autonomy. Thus a principal-agent relationship appears and, consequently, a problem of monitoring and controlling. However, accountability should not mean direct political intervention in a central bank’s policy. The sought-after solution will be a central bank which is autonomous and accountable. The second part defines characteristics of accountability, on the assumption that such responsibility acts ‘ex post’ and the subject under analysis is an autonomous central bank. Owing to long time-lags in observing results of monetary policy the accountability of a central bank must be supplemented with elements of transparency. Therefore, accountability is determined by transparency of decisions as well as mechanisms of monitoring and controlling but not by the problem of formulating of a monetary policy guidelines. It is recognised that the subject towards which accountability is to be exercised is a parliament and, in general, society. The third part contains a comparison of accountability in 4 countries of Central Europe (Czech Republic, Poland, Slovakia, Hungary). Basically, regulations and practice of accountability is similar in these countries. Accountability is mainly based on obligations consisting in providing information to the public, parliament and government. Even if precise forms of discharging such information obligations may vary, their basic range is identical. Although issues regarding accountability and transparency are not defined so precisely by the EU’s laws as the autonomy of a central bank, the practice pursued in this sphere by the central banks of analysed countries approximates that of the European Central Bank. In part this may be regarded as an indirect result of regulations governing autonomy but in part it does not results from any formal obligations. The strengthening of accountability of central banks could move in two directions. First, dialogue with parliaments may be intensified (at least following the example of the European Parliament). Secondly, a more difficult and probably more controversial solution would be to appoint a separate, autonomous entity which would have rights of control in relation to the activities of a central bank. 20
