kompleksowe badanie kosztów i korzyści członkostwa polski w
advertisement
www.wise-institute.org.pl KOMPLEKSOWE BADANIE KOSZTÓW I KORZYŚCI CZŁONKOSTWA POLSKI W STREFIE EURO Z PERSPEKTYWY POLSKIEGO RYNKU PRACY RAPORT KOŃCOWY WARSZAWSKI INSTYTUT STUDIÓW EKONOMICZNYCH ALEJE JEROZOLIMSKIE 99/18, 02-001 WARSZAWA t.: + 48 22 395 50 11 | e.: [email protected] Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) ZAMAWIAJĄCY Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej ul. Nowogrodzka 1/3/5 00-513 Warszawa tel.: +48 22 661.10.00 e-mail: [email protected] www.mpips.gov.pl Zawarte w tej publikacji poglądy i konkluzje wyrażają opinie autorów i nie musza odzwierciedlać oficjalnego stanowiska Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. WYKONAWCA Warszawski Ekonomicznych (WISE Institute) Instytut Studiów Al. Jerozolimskie 99 lok. 18 02-001 Warszawa tel.:+48 22 395.50.11 fax: +48 22 350.63.12 e-mail: [email protected] www.wise-institute.org.pl 2 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) SPIS TREŚCI 1. Executive summary ..........................................................................................................5 Sens unii walutowej ..............................................................................................................5 Teoria korzystnego członkostwa ..........................................................................................5 Wnioski z kryzysu w strefie euro 2008-2012 ........................................................................6 perspektywa przyjęcia Euro w Polsce a konieczne reformy na rynku pracy ......................10 Jak przygotować się na euro? ............................................................................................. 11 Wprowadzenie .......................................................................................................................... 13 Metodyka badania.....................................................................................................................15 2. Unia walutowa – cele i mechanizmy działania............................................................... 16 2.1 Sens unii walutowej ....................................................................................................16 Różne reżymy walutowe.....................................................................................................16 Korzyści z unii walutowej ....................................................................................................20 Rynek pracy w unii walutowej ............................................................................................ 22 2.2 Optymalne obszary walutowe ....................................................................................25 Podstawy teoretyczne ........................................................................................................25 Wczesna Krytyka OOW .......................................................................................................28 Nowa twarz OOW: endogeniczność ...................................................................................29 Inne spojrzenie na OOW – dewaluacja a instytucje rynku pracy .......................................33 2.3 Praktyka wdrożenia unii walutowej w Europie .......................................................... 36 Raport Wernera ..................................................................................................................36 Turbulentne otoczenie gospodarcze lat 1970. ...................................................................37 Od Raportu Delorsa do Traktatu z Maastricht ...................................................................38 Wprowadzenie euro ...........................................................................................................42 3. Kryzys Gospodarczy strefy euro czy fiasko unii walutowej? ..........................................44 3.1 Strefa euro w latach 1999-2014 .................................................................................44 Miodowa dekada ................................................................................................................44 Źródła kryzysu w strefie euro ............................................................................................. 49 Od Lehman Brothers do „whatever it takes” .....................................................................56 Europejski rynek pracy w okresie kryzysu ..........................................................................59 3.2 Pokryzysowy ład w strefie euro ..................................................................................63 3.3 Kryzys czy fiasko? ........................................................................................................66 3 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) 4. Polska w unii walutowej – gospodarka i rynek pracy ....................................................70 4.1 Droga do przyjęcia euro.............................................................................................. 70 4.2 Ewolucja polskiego rynku pracy .................................................................................72 Rzeczywistość przedkryzysowa .......................................................................................... 73 Rzeczywistość kryzysowa i pokryzysowa ............................................................................75 4.3 Charakterystyka polskiego rynku pracy w kontekście wejścia do strefy euro ...........77 Ogólna charakterystyka ......................................................................................................77 Elastyczność zatrudnienia i hipoteza Dualnego rynku pracy ..............................................78 Elastyczność płac, uzwiązkowienie i negocjacje płacowe ..................................................81 Polityki rynku pracy ............................................................................................................84 Szara strefa i klin podatkowy .............................................................................................. 85 4.4 Koszty i korzyści przyjęcia euro w Polsce ...................................................................86 Korzyści dla Polskiej gospodarki ......................................................................................... 86 Ryzyka i metody ich ograniczania. ......................................................................................87 4.5 Jak przygotować się na euro? .....................................................................................90 Bibliografia.................................................................................................................................93 4 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) 1. EXECUTIVE SUMMARY SENS UNII WALUTOWEJ Unia walutowa oznacza nieodwracalne (co do zasady) zastąpienie wielu krajowych jednostek pieniężnych jedną, wspólną walutą. Posługiwanie się tym samym pieniądzem, co reszta członków unii, oznacza całkowitą rezygnację z dwóch istotnych kanałów dostosowań makroekonomicznych. W ramach unii kurs walutowy i stopy procentowe zmieniają się bowiem tylko w reakcji na czynniki wpływające na znaczną część gospodarek unii walutowej, a nie na szoki idiosynkratyczne – ograniczające się do jej wybranych członków. Powyższy fakt rodzi dwojakie konsekwencje. Po pierwsze znika istotne źródło zaburzeń życia gospodarczego jakim jest płynny kurs walutowy. W efekcie zmniejszają się bariery w przepływie towarów, kapitałów i osób, co samo w sobie jest korzystne, choć niekiedy może stwarzać iluzję bezpieczeństwa i stabilności, maskując poważne problemy z konkurencyjnością w danym państwie. Po drugie równowaga handlowa przywracana jest innymi kanałami. Negatywny asymetryczny szok prowadzący do spadku eksportu nie skutkuje deprecjacją kursu obniżającą zarazem import. Zamiast tego pojawia się dostosowanie na rynku pracy przejawiające się w zwolnieniach lub spadku płac pracowników, co także prowadzi do niższego importu lub też, o czym rzadziej się wspomina, do restrukturyzacji będących teraz pod silniejszą presją firm i wzmocnienia eksportu. Alternatywne metody przywracania równowagi przynoszą więc określone skutki uboczne – odpowiednio, w porównaniu z deprecjacją kursu: niekorzystne, obojętne oraz pozytywne. Z tych obserwacji wynikają jakościowe wady i zalety bycia członkiem unii walutowej. Trudno jest jednak, bez przyjęcia wielu założeń a priori, wiarygodnie oszacować ilościowo bilans hipotetycznego członkostwa. Z punktu widzenia kraju rozważającego przyjęcie wspólnej waluty ważne jest jednak to, że ostateczny bilans korzyści i kosztów wiąże się z siłą jego instytucji. Innymi słowy ryzyko tego, że bilans przystąpienia do unii walutowej będzie niekorzystny jest niższe dla państw o silnych instytucjach i wyższe dla krajów peryferyjnych, w których ich jakość jest słabsza. Zarówno teoria jak i szesnaście lat doświadczeń europejskiej unii walutowej mówią wyraźnie, co należy zrobić, a czego unikać, by najlepiej wykorzystać szansę jaką jest przyjęcie wspólnej waluty. TEORIA KORZYSTNEGO CZŁONKOSTWA Studia nad czynnikami sprzyjającymi temu, by przyjęcie wspólnej waluty było korzystne, prowadzone są od co najmniej sześćdziesięciu lat a ich ustalenia nie budzą dziś większych kontrowersji. Na pierwszym miejscu wymienia się zwykle elastyczność płac i cen wewnątrz oraz pomiędzy krajami rozważającymi posiadanie jednej waluty. Im on większa, tym łatwiej uniknąć dostosowania salda handlowego przez wzrost bezrobocia. Niekorzystnej ścieżki dostosowań można uniknąć także wtedy, gdy praca i kapitał są mobilne, a więc łatwo przekraczają granice państw. Jeżeli w jednym kraju następuje załamanie popytu w skutek 5 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) asymetrycznego szoku, to zamiast obniżać płace lub zwalniać pracowników, można zaimportować kapitał lub wyeksportować nadwyżkę siły roboczej. Trzecim elementem, od którego zależy sprawność gospodarki w radzeniu sobie z kryzysami jest zdolność do szybkiego uruchomienia odpowiedzi fiskalnej, a więc zdolność poszczególnych państw lub całej unii do akomodacji szoków poprzez wzrost zadłużenia w okresie kryzysu i jego spadek w czasie prosperity. Ta w ramach unii walutowej może także być uwspólniona, jednak nie jest to jedyne możliwe rozwiązanie – wystarczy, że wszyscy członkowie będą mieli odpowiednio dużą przestrzeń fiskalną, a więc niskie poziomy zadłużenia publicznego i deficytu w czasie dobrej koniunktury. Elastyczność płac, mobilność czynników produkcji i antycykliczna polityka fiskalna stanowią ważne narzędzia ograniczające negatywne skutki asymetrycznych szoków dla rynku pracy. Równie ważne jest jednak takie ukształtowanie charakterystyki poszczególnych składowych unii walutowej aby szoki te pojawiały się dużo rzadziej. Należą do nich: otwartość gospodarek, dywersyfikacja w produkcji i konsumpcji oraz podobny poziom inflacji. Pierwsza cecha mówi, że unię walutową powinny tworzyć kraje, których gospodarki cechują się daleko idącymi wzajemnymi powiązaniami handlowymi. Wtedy bowiem rzadko zaburzenia makroekonomiczne maja charakter asymetryczny– poprzez kanał handlu zagranicznego boom i recesja „eksportowane” są z jednej gospodarki do drugiej w podobny sposób jak dzieje się to w obrębie danego kraju między jego regionami. Dywersyfikacja z kolei redukuje skalę oddziaływania szoków specyficznych dla danego sektora na całość gospodarki. Dzięki temu, że sytuacja w pojedynczej branży ma niewielki wpływ na ogólną koniunkturę, branżowe szoki nie staną się zarzewiem szoków asymetrycznych prowadzących do zmian terms of trade i wiążącej się z nimi nierównowagi. Również podobna stopa inflacji powoduje, że relacje cen pomiędzy krajami pozostają stabilne, a to z kolei sprzyja bardziej zrównoważonemu handlowi. Kryzys, który wybuchł w strefie euro po światowym kryzysie finansowym, nie zanegował powyższych ustaleń, wskazał natomiast istotne obszary teorii optymalnych obszarów walutowych domagające się uzupełnienia i uszczegółowienia. WNIOSKI Z KRYZYSU W STREFIE EURO 2008-2012 Cechą szczególną kryzysu w strefie euro (w odróżnieniu do Stanów Zjednoczonych) jest to, iż kraje peryferyjne strefy (Grecja, Hiszpania, Portugalia i Włochy) uległy w okresie poprzedzającym kryzys pokusie niskich stóp procentowych. Przed wprowadzeniem euro kraje te były przyzwyczajone do oprocentowania kredytów dla sektora prywatnego i publicznego wyraźnie wyższego niż w państwach rdzenia. Jak pokazuje Wykres 19, na pięć lat przed wprowadzeniem wspólnej waluty różnica w oprocentowaniu pożyczek międzybankowych sięgała nawet kilku punktów procentowych. W przypadku zaznaczonej na zielono Grecji, która wymagałaby innej skali na wykresie, było to prawie dwadzieścia punktów procentowych różnicy. Wraz ze zbliżaniem się daty wprowadzenia euro różnice te stopniowo zanikały aż wreszcie po 2-3 latach od przyjęcia wspólnej waluty wszystkie stopy procentowe znalazły się na niemal identycznym poziomie. 6 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) W wyniku gwałtownego obniżenia stóp procentowych w krajach peryferyjnych strefy doszło do znacznego przyspieszenia akcji kredytowej. Adresatem kredytów były przede wszystkim gospodarstwa domowe oraz rządy, w mniejszym stopniu przedsiębiorstwa. Kredyty te spowodowały wzrost cen, który dodatkowo przyczynił się do obniżenia realnych stóp procentowych, co zachęcało do dalszego zwiększania zadłużenia. Środki z kredytów bankowych oraz płynący do peryferiów z krajów rdzenia kapitał wykorzystywano przede wszystkim dla rozwoju sektorów odpowiadającym na wewnętrzne potrzeby konsumpcyjne lub zapotrzebowanie rządu: sektora budowlanego i nieeksportowalnych usług. Wykres 1 Różnica w oprocentowaniu trzymiesięcznych pożyczek udzielanych na rynku międzybankowym w dwunastu krajach przyszłej strefy euro w 1994 roku. Źródło: Eurostat. Gdy w wyniku światowego kryzysu finansowego w 2008 roku doszło do paraliżu rynku międzybankowego i związanego z tym ograniczenia akcji kredytowej, popyt na dobra i usługi wytwarzane w szybko rozwijających się do tej pory branżach gwałtownie spadł. W efekcie doszło do zniszczenia budowanych przed kryzysem łańcuchów wartości, a wraz z nimi warunków płacowych, które tamte wspierały. Konieczna stała się realokacja zasobów pracy do branż, które nie były w stanie zaoferować pensji porównywalnych z tymi z czasów boomu, co zrodziło długi i bolesny proces dostosowawczy niezakończony w niektórych krajach do dziś. Dlaczego jednak banki greckie czy hiszpańskie lekkomyślnie pożyczały rządom i gospodarstwom domowym? Za główną przyczynę tego faktu uważa się słabość krajowych regulacji bankowych i nadzoru. 7 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Niektórzy ekonomiści wskazują także na inny czynnik nadmiernej aktywności kredytowej banków, jakim miałby być napływ kapitału z krajów rdzenia. Wedle tej interpretacji Niemcy oraz Holandia celowo stosowały proeksportową politykę obniżania krajowego popytu i zwiększania oszczędności, które następnie eksportowały w nadmiernych ilościach ze szkodą dla krajów PIGS. Przyjmując w części także i ten argument, wymienić można trzy zasadnicze przyczyny kryzysu: nieodpowiedzialną politykę fiskalną peryferii, wadliwy nadzór bankowy powodujący nieuzasadniony boom kredytowy oraz deflacyjną politykę niektórych państw rdzenia w okresie przed kryzysowym (Schemat 5). Schemat 1 Źródła kryzysu w strefie euro. Nieodpowiedzialna polityka fiskalna •Łamanie kryteriów z Maastricht •Procykliczność wydatków rządowych Boom kredytowy peryferii Deflacyjna polityka w krajach rdzenia •Źle działający nadzór bankowy •Nadmierny napływ kapitału zagranicznego •Ograniczanie wzrostu płac w Niemczech prowadzi do wzrostu produktywności ale jest niekompatybilne z celem inflacyjnym EBC •Akumulacja oszczędności w przedsiębiorstwach Źródło: opracowanie własne. Do trzech przyczyn doszły trzy amplifikatory kryzysu. Są one o tyle ważne, że znacząco zwiększyły jego rozmiary, podnosząc tym samym koszty uczestnictwa w strefie euro. Należy podkreślić, że same w sobie nie stanowią one integralnej części strefy euro, a z perspektywy przyszłości strefy ich znaczenie będzie maleć. 1. Sprzężenie finansów państw i banków. Ponieważ to krajowy rząd gwarantował depozyty, w razie bankructwa banku narażone na straty były finanse publiczne. Jednocześnie banki posiadały dług rządów (głównie z krajów macierzystych), który tracił na wartości, przez co krajowe instytucje finansowe ponosiły straty i miały kłopoty z pozyskaniem zewnętrznego finansowania koniecznego między innymi na skutek odpływu depozytów do krajów rdzenia. Zła sytuacja banków skłaniała je do ograniczenia akcji kredytowej i podniesienia stóp procentowych (Wykres 21), co 8 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) najpierw odbijało się na gospodarce, później na finansach publicznych, a w końcu znowu na samych bankach. 2. Samonakręcającą się spirala pchająca rządy państw peryferyjnych od niepłynności ku niewypłacalności. Kryzys ujawnił istotny problem, jakimi są wysokie koszty obsługi długu w sytuacji, gdy kraj nie kontroluje w pełni emisji waluty. Ponieważ członkowie strefy euro nie mają swoich banków centralnych, które mogłyby pełnić rolę pożyczkodawcy ostatniej szansy dla rządu, skazane są na pożyczanie na rynkach finansowych. Jeśli premia za ryzyko takiej pożyczki będzie dostatecznie wysoka sam ten fakt może doprowadzić kraj do niewypłacalności. Przy zadłużeniu rzędu 100% PKB, a takie miało aż pięć krajów strefy euro w 2011 roku, odsetki od długu na poziomie 10% dają łączne koszty obsługi na poziomie 10% PKB, czyli sumę przekraczającą na dłuższą metę możliwości praktycznie każdego kraju. Utrata zaufania rynków finansowych może wiec spowodować samonakręcającą się spiralę, która doprowadzi każdy kraj do niewypłacalności. 3. Brak gotowych rozwiązań na wypadek niewypłacalności któregoś rządu. Trzecim problemem, który ujawnił się począwszy od kwietnia 2010 roku, kiedy pod znakiem zapytania stanęła wypłacalność Grecji był brak przygotowanych na tę okoliczność rozwiązań. Z jednej strony bowiem Traktat z Maastricht nie przewidywał ratowania któregokolwiek państwa za pomocą wspólnych środków, czy to monetarnych, czy fiskalnych. Z drugiej bano się, że panika, która wybuchnie po ogłoszeniu niewypłacalności, doprowadzi wkrótce do bankructwa także inne kraje, które – dla zachowania płynności w sektorze bankowym – zdecydują się w efekcie na opuszczenie wspólnego obszaru walutowego. Kres tej spirali niepokojów położyła dopiero zgoda na aktywne włączenie się EBC do wali z kryzysem. Gdy prezes Mario Draghi zapowiedział, że zrobi wszystko by uratować euro, sytuacja zaczęła wracać do normy (na Wykres 21, moment przemówienia Draghiego zaznaczony jest czerwoną pionową linią). Po kryzysie w strefie euro podjęto reformy adresujące zarówno jego przyczyny jak i mechanizmy wzmacniające. Po pierwsze boom konsumpcyjny zostanie szybko wykryty i nazwany po imieniu w ramach procedury nadmiernej nierównowagi. Nawet jeżeli sankcje KE okażą się nieskuteczne, co jest mało prawdopodobne ze względu na ich quasi-automatyczny charakter, będzie to sygnał dla rynków, że z gospodarką objętą procedurą coś jest nie tak i napływ kapitału zostanie ograniczony. Po drugie sześciopak, dwupak i przede wszystkim Pakt Fiskalny dają KE nowe narzędzia dyscyplinujące w zakresie nierównowagi budżetowej, zobowiązując dodatkowo kraje członkowskie do zapisania zasady zrównoważonego budżetu w konstytucji – na wzór Polski. Po trzecie nadmierne nadwyżki handlowe także będą sankcjonowane w ramach procedury nadmiernej nierównowagi. 9 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Wykres 2 Oprocentowanie kredytów dla nowych przedsiębiorstw o wartości do miliona euro w poszczególnych krajach strefy od 2008 roku. Źródło: EBC. Po czwarte banki i rządy mają teraz bardziej rozdzielone finanse. Upadek dużego banku będzie wiązał się z kosztem rozkładanym na wszystkich członków unii bankowej, a nie tylko na gwarantujący depozyty rząd narodowy. Po piąte dzięki programowi interwencyjnego skupu obligacji państw znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej (OMT) żaden rząd strefy euro nie stanie się niewypłacalny jedynie w skutek utraty zaufania rynków finansowych. Po szóste w razie rzeczywistej groźby niewypłacalności, można – jak pokazuje precedens Grecji – przeprowadzić procedurę restrukturyzacji długu i w okresie przejściowym finansować (choć nie bezwarunkowo) potrzeby pożyczkowe z funduszy Europejskiego Mechanizmu Stabilizacyjnego. PERSPEKTYWA PRZYJĘCIA EURO W POLSCE A KONIECZNE REFORMY NA RYNKU PRACY Mimo że zmiany w strefie euro nie zostały jeszcze zakończone, jest ona teraz o wiele bardziej gotowa na przyjęcie takiego kraju jak Polska niż było to przed kryzysem. Podobnie jest na szczęście z instytucjami w naszym kraju. Synchronizacja cykli koniunkturalnych oraz integracja handlowa Polski ze strefą euro jest już znaczna, Polska ma też zdywersyfikowaną gospodarkę. Prawdopodobieństwo wystąpienia tradycyjnie pojmowanych asymetrycznych szoków nie jest więc duże, jednak by zminimalizować także ryzyko boomu kredytowego, instytucje nadzorcze oraz rząd powinny wyciągnąć wnioski z minionego kryzysu, dokładnie monitorując przebieg akcji kredytowej i z wyprzedzeniem zapobiegając wystąpieniu boomów konsumpcyjnych i budowlanych. 10 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Podobnie jest w przypadku absorbcji asymetrycznych szoków przez polski rynek pracy. Z jednej strony wysoka indywidualna elastyczność płac pozwala na absorpcję negatywnych zaburzeń raczej przez zmiany w płacach realnych niż poprzez zwolnienia. Z drugiej strony kilka innych słabości instytucjonalnych naszego rynku pracy, warto byłoby zaadresować jeszcze przed przystąpieniem do strefy, gdyż w razie kryzysu mogą one zwiększać ryzyko silniejszego dostosowania po stronie liczby zatrudnionych niż płac. Należą do nich: Niska efektywność procesu dopasowania bezrobotnych i ofert na rynku pracy. W Polsce jedynie jedna na osiem oferta pracy trafia do urzędów pracy, a około 70% firm w ogóle nie korzysta z usług publicznego pośrednika. Po części tylko wskazuje to na słabość urzędów pracy, a po części na ogólnie zły stan pośrednictwa pracy w Polsce. Zaledwie ok. 40% pracodawców korzysta z mediów przy poszukiwaniu pracowników, a zaledwie kilka procent ze wsparcia firmy profesjonalnej. Niski poziom i efektywność aktywnych polityk rynku pracy. Wskutek niedopasowania interwencji oraz jej nieskuteczności, wzrastają koszty łączenia bezrobotnego z wakatem na rynku pracy i wyższe jest bezrobocie długookresowe. Odpowiednio zastosowane aktywne polityki rynku pracy mogą także pomóc w ograniczeniu wzrostu bezrobocia w czasie kryzysu. Niska elastyczność liczby przepracowanych godzin. Odsetek osób pracujących na niepełny etat jest w Polsce dwa-trzy razy niższy niż w krajach UE-15. Świadczy to o tym, że w Polsce bardziej opłaca się zwolnić pracowników lub w ogóle ich nie zatrudniać niż korzystać z ich usług w niepełnym wymiarze godzinowym. JAK PRZYGOTOWAĆ SIĘ NA EURO? By członkostwo w strefie euro rzeczywiście było korzystne i bezpieczne, Polska powinna się solidnie do tego przygotować. Wskazane byłoby spełnienie następujących czterech warunków: 1. Ukształtowanie konsensusu wokół wejścia do strefy wśród polityków i społeczeństwa. By przygotowania do członkostwa się powiodły musi pojawić się postawa sprzyjająca wprowadzeniu wspólnej waluty, prowadząca w dalszej konsekwencji do akceptacji koniecznych ku temu reform w tym, tak trudnej do osiągnięcia nawet w rozwiniętych krajach, antycyklicznej polityki budżetowej. 2. Wzmocnienie nadzoru finansowego i nadzoru nad nierównowagami makroekonomicznymi, zarówno na szczeblu krajowym jak i w strefie euro. Krajowy nadzór finansowy musi pilnować, by nie doszło ani do powstania baniek na aktywach, ani do nadmiernego wzrostu kredytów konsumpcyjnych, pamiętając jednocześnie, że nadmiernie restrykcyjna polityka kredytowa także nie sprzyja wzrostowi gospodarczemu i dobrobytowi obywateli. Tego samego należy wymagać na szczeblu unii bankowej od nadzoru wspólnego, za który odpowiada EBC. Należy przyglądać się, jak działa procedura nadmiernej nierównowagi i czy na kraje, które notorycznie naruszają poziomy zdefiniowane jako niebezpieczne dla nich lub dla reszty strefy euro (jak czynią to Niemcy) są za to faktycznie karane. 11 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) 3. Przeprowadzenie z wyprzedzeniem reform na rynku pracy. W momencie pojawienia się szoku, rynek pracy stanowi w unii walutowej główny mechanizm przywracania równowagi makroekonomicznej. Dlatego należy dbać o wysoką elastyczność polskiego rynku pracy, zwłaszcza po stronie kształtowania się płac jak realokacji zasobów pracy (migracje regionalne i międzynarodowe). Uzupełnieniem działań regulacyjnych winna być wzmocnienie aktywnych polityk rynku pracy w tym zwłaszcza w warstwie pośrednictwa pracy oraz lepszego adresowania wsparcia udzielanego osobom bezrobotnym w zgodzie z ich indywidualnymi potrzebami (profilowanie). Należy też podjąć działania promujące zatrudnienie na niepełny wymiar czasu, a jednocześnie rozważnie podwyższać relację płacy minimalnej do wynagrodzenia średniego tak aby nie zmniejszać zdolności firm do absorpcji zaburzeń gospodarczych poprzez dostosowania płac. 4. Utworzenie przestrzeni fiskalnej możliwej do wykorzystania na wypadek szoku. Te państwa strefy euro, które przed kryzysem prowadziły ostrożną politykę fiskalną, poradziły sobie w kryzysie lepiej, niż te, które wcześniej żyły ponad stan. Dlatego należy przed wejściem do strefy euro obniżyć dług publiczny do poziomu, który gwarantuje nam przestrzeganie kryterium konstytucyjnego (60% PKB) również w sytuacji szoku. Doświadczenie ostatniego kryzysu wskazuje, że bezpieczny poziom długu dla kraju peryferyjnego to mniej niż 40% PKB. Oznacza to uzyskanie nadwyżki pierwotnej w okresach koniunktury oraz dbanie o to, by wielkość deficytu strukturalnego w przekroju całego cyklu koniunkturalnego nie przekraczała stopy wzrostu gospodarczego. 12 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) WPROWADZENIE Określenie terminu wejścia Polski do strefy Euro będzie kluczową decyzją w polityce gospodarczej tej dekady. Będzie tak, nawet jeżeli termin taki nie zostanie podany. Brak decyzji w tej sprawie jest bowiem także decyzją sprowadzającą się do odsunięcia w czasie, być może w bliżej nieokreśloną przyszłość, przyjęcia wspólnej waluty. Taka możliwość jest przez część elit politycznych świadomie brana pod uwagę. Członkostwo w strefie euro po 2009 roku przestało bowiem być postrzegane w Polsce jako bezdyskusyjna zdobycz polityki gospodarczej, a zaczęło być traktowane jako jedna, i to niekoniecznie najlepsza, z możliwych dróg. Fakt ten znajduje wyraz w badaniach opinii publicznej – mimo rosnącego poparcia dla członkostwa w Unii Europejskiej (Wykres 3), rośnie liczba przeciwników euro (Wykres 4), którzy począwszy od 2011 roku znaleźli się w zdecydowanej większości. Wykres 3 Poparcie dla członkostwa w UE. Wykres 4 Poparcie dla wstąpienia do strefy euro. Źródło: CBOS. Na spadek poparcia dla przyjęcia przez Polskę wspólnej waluty wpływ miały przede wszystkim dwa fakty. Po pierwsze relatywnie łagodny przebieg światowego kryzysu ekonomicznego z lat 2008-2009 w naszym kraju. Po drugie kryzys na rynku obligacji niektórych państw strefy euro i związana z nim kolejna fala recesji w szeregu państw strefy (2010-2014). Pierwszy z tych dwóch faktów, obrazowany graficznie przez Polskę „zieloną wyspę”, stanowił dla wielu osób dowód, że można sobie całkiem dobrze poradzić bez euro. Drugi wskazywał, że euro może nawet być szkodliwe dla gospodarek niektórych państw. Pewien paradoks stanowi przy tym fakt, że mimo wszystko większość Polaków uważa przyjęcie euro przez te kraje, które to uczyniły za korzystne (Wykres 5). 13 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Wykres 5 Opinia Polaków o przyjęciu euro przez obecne kraje strefy. Źródło: Eurobarometr. Niniejszy raport, przygotowany przez Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) na zlecenie Departamentu Analiz Ekonomicznych i Prognoz Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, stara się wpisać w toczącą się dyskusję odnośnie celowości wstąpienia Polski do strefy euro. Dyskusja ta, choć nie może abstrahować od wspomnianych dwóch faktów, nie powinna jednak, naszym zdaniem, ani od nich się zaczynać, ani na nich się kończyć. Szczególnie za to istotna powinna być w niej perspektywa rynku pracy, który stanowi w unii walutowej kluczowy mechanizm dostosowawczy i to na nim skupiają się jej mankamenty owocujące niekiedy – jak w Grecji i Hiszpanii – stopami bezrobocia przekraczającymi 20%. Ponieważ dostrzegamy konieczność przypomnienia najważniejszych celów unii walutowych i kluczowych mechanizmów ich funkcjonowania, temu zagadnieniu poświęcony został pierwszy rozdział niniejszego opracowania. W kolejnym rozdziale pochyliliśmy się nad interpretacjami kryzysu w strefie euro, starając się ocenić, czy ujawnił on nieprzekraczalne przeszkody w budowie unii walutowej obejmującej większość krajów Starego Kontynentu. Ostatni rozdział poświęcony został perspektywie członkostwa Polski w Europejskiej Unii Walutowej. Biorąc pod uwagę wyniki analiz z dwóch wcześniejszych rozdziałów zastanowiliśmy się czy i kiedy Polska powinna przyjąć wspólną walutę. Niezależnie od opinii w tej ostatniej sprawie, spróbowaliśmy także odpowiedzieć na pytanie, jakie warunki powinny być spełnione, zarówno po stronie Polski jak i strefy euro, by decyzja o ewentualnym przyjęciu była możliwie najkorzystniejsza dla naszego kraju. 14 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) METODYKA BADANIA Metody badawcze wykorzystane na potrzeby tego badania równoważą ilościowy i jakościowy wymiar prowadzonych analiz, dostarczając spójnego i użytecznego materiału dla osób odpowiedzialnych za politykę rynku pracy. Wśród nich znalazły się: analiza dokumentów strategicznych i programowych, służąca identyfikacji kierunków długofalowych polityk Polski i strefy euro w obszarach europejskiej unii monetarnej i rynku pracy, wraz z ich ewolucją w czasie. analiza instytucjonalna, która dostarczyła szerszego kontekstu społecznego i prawnego przeprowadzanych reform, przy jednoczesnym wyodrębnieniu czynników decydujących o sukcesie lub porażce konkretnych rozwiązań. analiza literatury naukowej umożliwiająca systematyzację i konfrontację wniosków z artykułów naukowych i opracowań akademickich w odniesieniu do teoretycznej i empirycznej oceny funkcjonowania strefy euro. Pomocniczo, metodę wykorzystano także w analizach modelowych. analiza statystyczna zapewniła sformułowanie oraz wizualizację długo- i krótkookresowych prawidłowości w gospodarce i na rynku pracy w oparciu o ilościową analizę zbiorów danych m.in. GUS, Eurostat, OECD.Stat, Banku Światowego, AMECO Komisji Europejskiej, Economic Outlook Database MFW czy Penn World Table Uniwersytetu Pensylwanii. modelowanie ekonometryczne zapewniło rzetelną ocenę relacji pomiędzy różnorodnymi zmiennymi gospodarczymi tłumaczącymi zachowanie gospodarek państw oraz wyróżnienie instytucji, których działania okazały się najkorzystniejsze w przypadku ostatniego załamania gospodarczego. studia przypadku wybranych reform przedakcesyjnych i polityk rynku pracy, wraz ze wszystkimi aspektami ich mechanizmów działania, pozwoliło na jakościowe przedstawienie szerokiego spektrum rozwiązań obserwowanych w strefie euro, w celu identyfikacji najlepszych praktyk. 15 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) 2. UNIA WALUTOWA – CELE I MECHANIZMY DZIAŁANIA Naszą analizę zaczniemy od zastanowienia się, dlaczego kraje decydują się na przyjęcie wspólnego pieniądza. Przywołamy też argumenty formułowane jeszcze przed kryzysem finansowym roku 2009 opisujące zagrożenia związane z wejściem do unii walutowej. Następnie przedstawimy krótko historię integracji monetarnej w Europie ze szczególnym uwzględnieniem wysiłków decydentów zmierzających do tego, by proces ten uwzględniał postulaty ekonomistów. 2.1 SENS UNII WALUTOWEJ RÓŻNE REŻYMY WALUTOWE Unia walutowa stanowi jeden z trzech możliwych sposobów organizacji wymiany towarowopieniężnej między różnymi krajami. Dwa pozostałe to płynne oraz sztywne kursy walutowe. Historycznie jako pierwszy pojawił się system kursów sztywnych. W czasie, gdy pieniądzem było złoto, a waluty zdefiniowane były w stałej relacji do niego, funkcjonował de facto reżym sztywnych kursów walutowych. Okres międzynarodowego standardu złota funkcjonujący do 1914 przypominał światową unię walutową. Kursy poszczególnych walut wobec złota praktycznie się nie zmieniały, a tym samym stałe pozostawały także ich kursy relatywne. W efekcie, kraje uprzemysłowione posługiwały się de facto tym samym pieniądzem – złotem. W wyniku trudnej sytuacji gospodarczej po pierwszej wojnie światowej szereg krajów zdecydowało się na dewaluację kursów swoich walut, dobitnie przypomnając, że światowy pieniądz nie stanowi trwałego ograniczenia dla polityki państw narodowych. Możliwość jednostronnej dewaluacji kursu własnej waluty wskazuje więc, że historycznie istniejącego standardu złota nie można uznać za unię walutową w pełnym sensie tego słowa. Schemat 2. Najważniejsze skutki przyjęcia wspólnej waluty (na przykładzie euro) Stały kurs walutowy € Utrata własnej polityki pieniężnej Ujednolucenie banknotów monet i pieniądza elektronicznego Źródło: Opracowanie własne 16 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) W unii walutowej pieniądz bowiem jest naprawdę jeden. Dlatego poszczególne państwa należące do niej posługują się nierozróżnialną walutą (identycznymi nominałami banknotów i monet), która ma wszędzie taką samą cenę (stopę procentową). Kraje unii walutowej nie mogą więc prowadzić samodzielnej polityki monetarnej. Albo powierzają kreację pieniądza jednemu bankowi centralnemu, albo – jak w strefie euro – narodowe banki centralne podejmują razem wspólną decyzję i wszystkie się jej podporządkowują. Te trzy cechy unii walutowej (patrz Okres międzynarodowego standardu złota funkcjonujący do 1914 przypominał światową unię walutową. Kursy poszczególnych walut wobec złota praktycznie się nie zmieniały, a tym samym stałe pozostawały także ich kursy relatywne. W efekcie, kraje uprzemysłowione posługiwały się de facto tym samym pieniądzem – złotem. W wyniku trudnej sytuacji gospodarczej po pierwszej wojnie światowej szereg krajów zdecydowało się na dewaluację kursów swoich walut, dobitnie przypomnając, że światowy pieniądz nie stanowi trwałego ograniczenia dla polityki państw narodowych. Możliwość jednostronnej dewaluacji kursu własnej waluty wskazuje więc, że historycznie istniejącego standardu złota nie można uznać za unię walutową w pełnym sensie tego słowa. Schemat 2) wynikają z jej istoty, którą jest nieodwracalność – kursy walutowe usztywnione są raz na zawsze, dlatego powstaje jeden pieniądz, który musi mieć (w danym momencie) jedną cenę i jednakowy kurs względem walut trzecich. Na potrzeby dalszej analizy zakładamy, że strefa euro jest właśnie unią walutową, choć jej trwałość (Ramka 1), jest w istocie rzeczy pochodną decyzji o charakterze gospodarczo-politycznym a nie gospodarczym per se. Założenie to umożliwia analizę euro w ogólnych ramach teorii unii walutowej. Ramka 1 Czy euro jest nieodwracalne? W swoim przemówieniu z 26 lipca 2012 roku prezes Europejskiego Banku Centralnego Mario Draghi stwierdził, że euro jest „nieodwracalne” (irreversible), i że zrobi wszystko co trzeba, by zachować EUW. Wcześniej jednak mówiło się głośno o możliwości opuszczenia strefy euro przez niektóre kraje, a niedawno w związku z przedłużającymi się negocjacjami Grecji z wierzycielami Commerzbank w nocie do klientów przesłanej 17 lutego 2015 ocenił szanse wyjścia tego kraju z wspólnego obszaru walutowego na 50 proc. Czy rację mają więc szefowie instytucji unijnych, którzy wraz z Draghim zapewniają o nieodwracalności euro, będącej przejawem, jak twierdzi Geary (2012) nieodwracalności całego procesu integracji europejskiej, czy też obawy uczestników rynku finansowego nie są bezpodstawne? W tym sporze ostateczna racja zdaje się być po stronie przeciwników tezy o nieodwracalności euro – państwa Europejskie dysponują bowiem suwerenną władzą pozwalającą im zakończyć unię walutową i powrócić do walut narodowych. Jednak taka możliwość pozostaje ciągle bardzo hipotetyczna. Po pierwsze, wycofanie się z unii walutowej musiałoby wiązać się ze złamaniem zasady swobody przepływu kapitału i osób, a więc filarów wspólnego rynku, gdyż kontrole takich przepływów byłyby przez dłuższy czas konieczne w celu zatrzymania napływu/odpływu wspólnej waluty. Mogłoby to zostać zinterpretowane przez pozostałe państwa UE jako wypowiedzenie traktatu z Maastricht i wyjście z Unii Europejskiej. Po drugie, wykluczenie kraju ze strefy euro możliwe jest w zasadzie tylko w tedy, gdy załamie się jego system bankowy. Samo bankructwo rządu nie oznacza bowiem automatycznie porzucenia wspólnej waluty. Mogłoby ono jednak mieć miejsce w konsekwencji niewypłacalności banków spowodowanej owym bankructwem i utraty przez nie kredytu w EBC, co skutkowałoby zawieszeniem wypłat depozytów dla ludności we wspólnej walucie. Jednak omawiana dalej w raporcie unia bankowa zmierzająca do uniezależnienia banków od wypłacalności krajowych rządów, zamknie wkrótce i tę drogę rozpadu. Po trzecie, trudno jest porzucić wspólną walutę wbrew woli własnego społeczeństwa. Jeżeli obywatele 17 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) odmówią posługiwania się nowym pieniądzem w drodze świadomego buntu lub po prostu z nawyku, to rządowi trudno będzie ich do tego zmusić. Paradoksalnie łatwiej, w tym względzie, byłoby Niemcom przywrócić markę niż Grecji drachmę. Dlatego właśnie przeciwnicy europejskiej unii walutowej, jak Kawalec i Pytlarczyk (2013), nawołują Niemcy do jej opuszczenia. Źródło: opracowanie własne. 18 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Przeciwieństwem unii walutowej jest reżim kursów płynnych. W takim reżimie państwa mogą swobodnie prowadzić politykę pieniężną w oparciu o krajowe stopy procentowe, a kurs ich waluty będzie, obok innych informacji gospodarczych, odzwierciedlał jej skutki. Jeżeli na przykład poziom inflacji w kraju posiadającym płynny kurs walutowy będzie wyższy niż za granicą, kurs waluty krajowej, ceteris paribus, osłabi się. Nastąpi to z jednej strony dlatego, że wzrośnie popyt nominalny na towary importowane przekładając się na wyższy popyt na zagraniczną walutę, z drugiej dlatego, że koszty nominalne producentów krajowych będą pięły się w górę, zmniejszając konkurencyjność eksportu i tym samym podaż walut zagranicznych. Kurs walutowy w reżimie kursów płynnych reaguje szybko na większość zjawisk w gospodarce. O jego poziomie stanowi bowiem gra popytu i podaży zagranicznej i krajowej waluty. Jeżeli dojdzie do spadku popytu na dobra eksportowane i w efekcie do ograniczenia eksportu dostarczającego dewiz, krajowa waluta osłabi się. Podobny skutek będzie miał odpływ kapitału – w efekcie wycofywania się zagranicznych inwestorów dochodzi do wzrostu popytu na walutę zagraniczną, co przekłada się na wzrost jej kursu, a więc na spadek kursu waluty krajowej. Zmiany kursów wymiany stanowią więc w reżimie kursów płynnych główną oś międzynarodowych dostosowań makroekonomicznych. W unii walutowej dostosowania te również zachodzą, chociaż mają inny charakter. Jeżeli wzrost cen, spadek zagranicznego popytu czy ucieczka kapitału obniżyły konkurencyjność krajowej produkcji, to odpowiedzią musi być spadek krajowych płac i cen. Ostateczny efekt dostosowania do nowej rzeczywistości w reżimie kursów płynnych i w unii walutowej jest taki sam. Import spada, gdyż staje się mniej dostępny dla konsumentów. W pierwszym wypadku dlatego, że osłabia się krajowa waluta, w drugim dlatego, że spadają ich wynagrodzenia nominalne lub rosną ceny dóbr importowanych. W obydwu przypadkach dostosowanie nie ma wpływu na relacje cen dóbr krajowych – jeżeli dostosowanie następuje poprzez płace i ceny, konsumenci krajowi mogą pozwolić sobie na mniej dóbr importowanych, ale ponieważ ceny wyrobów krajowych także spadają, mogą ich za swój dochód kupić ich tyle samo, co wcześniej. Kursy stałe łączą w sobie cechy unii walutowej z cechami reżimu kursów płynnych. Z jednej strony sztywny kurs odbiera możliwość prowadzenia samodzielnej polityki stóp procentowych, z drugiej kraj posiada odrębną walutę, która potencjalnie może zmienić swoją wartość w stosunku do walut zagranicznych. W tym ostatnim przypadku mówimy o dewaluacji lub rewaluacji kursu krajowej waluty. Warto przypomnieć, że na co najmniej dwa lata przed przyjęciem euro Polska musiałaby funkcjonować w reżimie kursu sztywnego, ściśle powiązanego z europejską walutą. W takich warunkach dostosowania makroekonomiczne, jeżeli nie dochodzi do dewaluacji, przypominają w swoim charakterze te w unii walutowej z tą różnicą, że dodatkowo krajowy bank centralny prowadzi aktywną politykę skupu i sprzedaży zagranicznych walut zmierzającą do stabilizacji kursów. 19 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Tabela 1. Swoboda polityki makroekonomicznej w zależności od reżymu kursowego Suwerenna polityka stóp procentowych Suwerenna polityka kursowa Możliwe dostosowania do zaburzeń makroekonomicznych Kurs płynny Możliwa Kurs stały Niemożliwa Unia walutowa Niemożliwa Możliwa Kurs walutowy, stopy procentowe, ceny i płace Możliwa Kurs walutowy, ceny i płace Niemożliwa Ceny i płace Źródło: opracowanie własne KORZYŚCI Z UNII WALUTOWEJ Skoro ostateczny efekt dostosowań makroekonomicznych jest taki sam (zmiana relacji cen towarów krajowych i zagranicznych), przy czym pozostawanie poza unią walutową zwiększa swobodę polityki antycyklicznej, dlaczego kraje decydują się oddać znaczą część suwerenności w zakresie polityki monetarnej i wstąpić do unii walutowej? Po pierwsze, stabilizacja kursu zmniejsza premię za ryzyko i ułatwia napływ kapitału zagranicznego. Ponieważ inwestorzy nie muszą martwić się ryzykiem walutowym, skłonni są ulokować środki w mniej rentownych projektach, które wcześniej nie budziły ich zainteresowania. Byrne i Davis (2005) przeprowadzili badanie mające na celu ocenę, jakie czynniki wpływają na ryzyko (niepewność) inwestycji. Do modelu użyto danych z sektora biznesu z USA, Japonii, Niemiec, Francji, Włoch, Wielkiej Brytanii i Kanady. Uzyskane wyniki sugerują, że tylko niepewność związana z nominalnym i realnym kursem walut ma istotny wpływ na inwestycje, co jest dowodem na pozytywny wpływ przyjęcia euro na wzrost inwestycji zwłaszcza dla krajów peryferyjnych, w których zmienność kursu własnej waluty jest wysoka. Wynik ten potwierdza model stworzony przez Petrulasa (2007). Wynika z niego, że przepływy bezpośrednich inwestycji zagranicznych (FDI) pomiędzy krajami strefy euro zwiększyły się o 16% po jej utworzeniu. Co więcej, wychodzące bezpośrednie inwestycje zagraniczne ze strefy euro do innych państw wzrosły o około 11%, a przychodzące inwestycje zagraniczne z krajów z poza strefy euro wzrosły o 8%. FDI koncentrują się przy tym przede wszystkim w dużych gospodarkach. Te wnioski są szczególnie ważne dla Polski, która już teraz otrzymuje duży strumień FDI z krajów strefy euro, a wprowadzenie wspólnej waluty może jeszcze bardziej uatrakcyjnić nasz kraj dla inwestorów. Po drugie, brak konieczności wymiany walut obniża koszty transakcyjne. Jak zauważa Mroczek (2014) są to koszty kupna i sprzedaży walut, a także prowadzenia odrębnych rachunków bankowych, operacji zabezpieczających przed ryzykiem kursowym oraz opłaty bankowe z tytułu płatności transgranicznych. Według szacunków Komisji Europejskiej (1990) koszty związane z zarządzaniem walutami w krajach UE wynosiły 12,5 mld EUR rocznie, czyli 0,4% ówczesnego PKB. W odniesieniu do Polski jest to jednak szacunek zaniżony, gdyż dokonano go dla krajów rozwiniętych, które od lat funkcjonują w systemie kursów sztywnych. Koszty transakcyjne są bowiem wyższe dla walut, które nie są przedmiotem znaczących transakcji na międzynarodowych rynkach finansowych (w tym złotego) oraz w 20 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) proporcjonalnie większym stopniu dotyczą mniejszych przedsiębiorstw, których rola w naszym kraju jest większa niż w UE. Po trzecie, łatwość porównywania cen w ramach unii walutowej zwiększa presję konkurencyjną na krajowe przedsiębiorstwa. Zwiększenie konkurencyjności i transparentności gospodarek powinno poprawić efektywność czynników produkcji (także pracy) oraz zwiększyć produkcję dla danych nakładów. Może również zmniejszyć marżę nakładaną na ceny i w konsekwencji podnieść poziom równowagi zatrudnienia (EC, 2008). Po czwarte, eliminacja ryzyka walutowego i kosztów transakcyjnych, integracja rynków finansowych oraz ułatwienie w porównywaniu cen przyczyniają się do wzrostu wymiany handlowej. Lane (2006) udowadniał, że eliminacja niepewności, co do wahań kursów wzmocniła handel pomiędzy krajami strefy euro, co poprowadziło do szybszego wzrostu produkcji. Podczas tworzenia Unii Gospodarczej i Walutowej powstały bardziej płynne i głębsze rynki finansowe. Większa integracja finansowa wspiera wzrost gospodarczy, ponieważ ułatwia zaciąganie i udzielanie pożyczek za granicą, co pozwala poszczególnym krajom członkowskim do wygładzania konsumpcji w obliczu przejściowych szoków w dochodzie krajowym. Poprawia również możliwość dywersyfikacji ryzyka finansowego, zmniejszając narażenie krajowego bogactwa na krajowe szoki. Wzrost handlu międzynarodowego po utworzeniu unii walutowej udowodnił już w 2000 roku Rose. Na danych panelowych zawierających informacje o wzajemnym handlu dla 186 krajów w latach 1970-1990 zbudował grawitacyjny model handlu, który miał ocenić efekt wahań kursów walutowych i unii walutowych na poziom handlu zagranicznego. Model wyjaśniał wskaźnik otwartości poszczególnych krajów, czyli sumę handlu dzieloną na realne PKB i znalazł duży pozytywny wpływ unii walutowych na handel międzynarodowy oraz słaby negatywny wpływ wahań kursowych (Rose, 2000). Z kolei po 6 latach Baldwin sugerował, że zależności odkryte przez Rosa są właściwe, tylko znacznie mniejsze. Według jego obliczeń stworzenie strefy euro podniosło handel między krajami członkowskimi o około 5-10% (Baldwin, 2006). Po piąte, unia walutowa działa stabilizująco na poziom cen. Wyrzeczenie się możliwości prowadzenia samodzielnej polityki pieniężnej oznacza bowiem w szczególności rezygnację z używania jej celem uzyskania krótkookresowych korzyści. Ponieważ żaden z krajowych banków centralnych nie ma bezpośredniego wpływu na poziom stóp procentowych w całej strefie, łatwiej jest skoncentrować się na długookresowym celu – niskiej inflacji – odnośnie, którego wszyscy są zgodni. W tym zakresie EUW odniosła niewątpliwie pewne sukcesy – długookresowy cel inflacyjny (blisko, lecz poniżej 2% rocznej inflacji) jest osiągany. Średnia inflacja w okresie 1999-2014 wyniosła w strefie euro 1,91%. 21 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Jak pokazuje Wykres 6, inflacja w Europie po wprowadzeniu euro istotnie spadła, zmniejszyła się także jej zmienność. Przekonanie, że wraz z przyjęciem euro dochodzi do skokowego wzrostu cen nie znajduje oparcia w faktach. Obserwuje się gdzieniegdzie przypadki zaokrąglania cen w górę, jednak występują także przypadki odwrotne. Co więcej, owe podwyżki wynikające z zaokrąglenia przypadające na okres wprowadzenia wspólnej waluty, prawdopodobnie i tak by się odbyły. Zmian cen często kupowanych towarów o niewielkiej jednostkowej cenie dokonuje się bowiem stosunkowo rzadko i są one przez to bardziej znaczące. Przykładowo we Włoszech, gdzie ukuto termin „efekt cappuccino” inflacja nigdy w powojennej historii nie była tak niska jak w okresie po wprowadzeniu euro. Nie odnotowano także wzrostu inflacji w żadnym z państw Europy Środkowej, które wprowadziły euro. Wykres 6 Inflacja w Europie przed i po przyjęciu euro. Źródło: OECD, Eurostat. RYNEK PRACY W UNII WALUTOWEJ Korzyści płynące z unii walutowej omówione w poprzednim podrozdziale stanowią dopiero początek dyskusji o bilansie jej utworzenia. Pominęliśmy bowiem niezwykle istotny aspekt związany z wpływem wspólnej waluty na rynek pracy, który od lat 60. XX w, stanowi przedmiot badań ekonomicznych. To, że w długim okresie dostosowanie makroekonomiczne gospodarki do szoków zewnętrznych związanych z napływem kapitału, polityką pieniężną czy zmieniającym się popytem zagranicznym skończy się tym samym rezultatem – zmianą cen dóbr krajowych względem dóbr zagranicznych – nie oznacza, że mechanizm tego dostosowania – przez zmianę kursu walutowego, lub rynek pracy – jest społecznie i gospodarczo obojętny. Kurs walutowy reaguje na nowe sygnały błyskawicznie, gdyż jest ceną ustalającą się na dużym i płynnym rynku, na którym operują miliony graczy. Dodatkowo część z nich – nieliczna, ale dysponująca znacznymi sumami – to arbitrażyści, którzy zawierają transakcje wyłącznie po to by, patrząc z perspektywy makroekonomicznej, przyspieszyć dostosowanie się rynku walutowego do nowych informacji. Na rynku pracy mamy sytuację dokładnie 22 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) odwrotną – cen pracy (czyli stawek płac) jest dużo, tylu co pracujących, zaś uczestników rynku jest zaś przeważnie dwóch – pracownik i pracodawca. Już samo to powoduje znaczące koszty transakcyjne i niechęć do częstego negocjowania stawek płacowych. Do tego literatura ekonomiczna (Yellen (1984), Kahn (1997) i Bewley (1999)) wskazuje szereg innych przyczyn, dla których płace nie dostosowują się szybko do zmieniających się warunków rynkowych. Zjawisko częściowej sztywności płac znalazło potwierdzenie w licznych badaniach empirycznych także w odniesieniu do strefy euro (Babecký et al 2009). W obliczu kryzysu, spadek produkcji Ponieważ rynek pracy w unii walutowej ponosi w transmituje się na rynek pracy przez znacznej mierze ciężar dostosowań gospodarki do obniżkę płac realnych oraz spadek zaburzeń makroekonomicznych, a ceny na tym podaży pracy - ekstensywny lub rynku (płace) dostosowują się powoli, zachodzić intensywny. muszą inne procesy, które w krótkim okresie przywracają równowagę rynkową w zastępstwie kursu walutowego. Tymi procesami są zmiany intensywnej (tj. godzinowej) lub ekstensywnej (tj. liczby pracujących) podaży pracy. Rozróżniamy zatem trzy typy reakcji rynku pracy na spadek popytu w gospodarce: obniżenie płac realnych – zazwyczaj płace są sztywne w krótkim okresie (szczególnie sztywne w dół), co oznacza że to dostosowanie ma ograniczoną możliwość wystąpienia, spadek średniej liczby przepracowanych godzin, spadek liczby zatrudnionych, co zazwyczaj oznacza wzrost bezrobocia (innymi możliwymi reakcjami są np. wcześniejsza dezaktywizacja lub emigracja). Pierwsza i druga możliwość są na ogół bardziej pożądane, ponieważ nie wiążą się z problematycznymi społecznie zjawiskami utraty zatrudnienia i wzrostu bezrobocia. Jednak to, jak ostatecznie będzie wyglądała propagacja szoku i o ile wzrośnie bezrobocie zależy od charakterystyki instytucjonalnej rynku pracy (Zasova 2014). Ta wpływa z jednej strony na elastyczność w odpowiedzi na szok, z drugiej na efektywność procesu dopasowywania potencjalnych pracowników do pracodawców. Przykładowo zbyt wysoka płaca minimalna lub duża siła przetargowa zatrudnionych obniża elastyczność płac, a ochrona przed zwolnieniem ogranicza spadek liczby zatrudnionych (choć za cenę promocji kontraktów tymczasowych, o których jeszcze będzie mowa). Z kolei efektywne pośrednictwo pracy nie tylko szybko pomaga bezrobotnym znaleźć nowe zajęcie, ale także zmniejsza liczbę zwolnień, gdyż pracodawcy niechętnie pozbywają się pracowników, z których są zadowoleni. Polityka publiczna wpływa na elastyczność i efektywność rynku pracy między innymi poprzez: podatki na pracę, płacę minimalną, prawo pracy, zasiłki i aktywne polityki rynku pracy. Dodatkowo, istnieją także systemy redukcji siły roboczej, jak wcześniejsze emerytury. Ważne są także uwarunkowania, na które państwo często nie ma bezpośredniego wpływu, takie jak mobilność siły roboczej oraz migracje, struktura umów o pracę, a także siła przetargowa związków zawodowych (Boeri, van Ours 2011). 23 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Jak wspomnieliśmy, najmniej pożądanym krótkookresowym dostosowaniem jest wzrost bezrobocia. Leschke i Watt (2010) wymieniają mechanizmy, które zmniejszają wzrost bezrobocia jako reakcję na szok. Te mechanizmy, polegające na uwarunkowaniach instytucjonalnych sprzyjających innym typom dostosowań, autorzy nazywają je buforami: chomikowanie pracy. Zamiast zwalniać pracowników pracodawca może wysłać ich na szkolenie lub zapewnić im inne nieproduktywne (w danym momencie) zajęcie. Jeżeli popyt na produkowane dobra wzrośnie, pracownik ponownie wraca do produktywnych zadań Chomikowanie pracy uważa się za efektywne rozwiązanie jedynie w krótkim okresie, gdyż na dłuższą metę prowadzi do obniżenia tempa wzrostu produktywności. schematy pracy w ograniczonym zakresie godzin, które sprawdziły się m.in. w Niemczech oraz Belgii podczas kryzysu, a państwa, które takie rozwiązania prawne istniały przed rozpoczęciem kryzysu, skorzystały na tym. Praca w ograniczonym wymiarze jest lepsza niż chomikowanie pracy, gdyż nie musi na tym cierpieć efektywność – pracownik może bowiem znaleźć produktywne zajęcie w kilku firmach. aktywne polityki rynku pracy, które mają potencjał, by być skutecznym narzędziem, jednak zależy to od wcześniejszych doświadczeń kraju, odpowiednio wczesnej reakcji, wybranych narzędziach czy systemu finansowania. Schemat 3. Czynniki wpływające na reakcję rynku pracy podczas kryzysu Uwarunkowania sprzyjające korzystnej reakcji Uwarunkowania wywołujące bezrobocie Wysoka elastyczność płac i czasu pracy Wysoka elastyczność zatrudnienia Rozwinięte i szybko reagujące instytucje Słabe instytucje Umowy czasowe popularne w skutek nadmiernej ochrony zatrudnienia Źródło: Opracowanie własne. 24 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) 2.2 OPTYMALNE OBSZARY WALUTOWE PODSTAWY TEORETYCZNE Skuteczne instytucje rynku pracy uważane są za najważniejszy filar unii walutowej, jednak wpływ na jej funkcjonowanie wywierają także inne czynniki. Ich badaniem zajmuje się teoria optymalnych obszarów walutowych (OOW) zapoczątkowana w 1961 roku przez Mundella. Zakłada ona, że można wyodrębnić obszar o takich cechach, że prowadzona na nim polityka pieniężna, fiskalna i elastyczne kursy zewnętrzne będą mogły być wykorzystane do osiągnięcia najlepszego dostępnego rozwiązania w zakresie: pełnego zatrudnienia, zrównoważonych Optymalne obszary walutowe mają płatności międzynarodowych oraz stabilnego służyć optymalizacji w zakresie średniego poziomu cen wewnętrznych (McKinnon, zatrudnienia, handlu międzynarodowego i poziomu cen. 1963). W fazie początkowej prac nad optymalnymi obszarami walutowymi wyodrębniono następujące cechy: 1. elastyczność płac i cen wewnątrz oraz pomiędzy krajami rozważającymi posiadanie jednej waluty zmniejszająca potrzebę dostosowań nominalnych kursów walut (Friedman, 1953). Cecha ta zyskuje na znaczeniu, gdy zaburzenia pojawiające się w jednej gospodarce nie dotykają jednocześnie innych posługujących się wspólną walutą, stanowiąc tak zwane „asymetryczne szoki”. Polityka pieniężna, która prowadzona jest z myślą o całej unii walutowej nie może bowiem reagować na spadek produkcji następujący tylko w jednym kraju, gdyż prowadziłoby to do wzrostu inflacji w pozostałych państwach. 2. mobilność środków produkcji pomiędzy grupą krajów zrzeszonych w unii walutowej tworzy alternatywę dla zmian realnych cen czynników produkcji oraz nominalnego kursu walutowego między krajami. Jeżeli w jednym kraju następuje załamanie popytu w skutek asymetrycznego szoku, nadwyżka siły roboczej może przenieść się do drugiego. Dodatkowo w świetle teorii handlu, mobilność czynników produkcji umożliwia ich efektywną realokację w całej strefie wolnego handlu skutkując we wzroście dobrobytu dla strefy. Mobilność może nie przynosić widocznych skutków w krótkim okresie, ale jej efekty są zawsze widoczne długookresowo (Mundell, 1961). 3. integracja rynków finansowych, umożliwiająca korzystanie w praktyce ze swobodnych przepływów kapitału – ważnej alternatywy dla dostosowań kursowych. Jednocześnie można zauważyć, że optymalny obszar walutowy pojawia się dopiero, kiedy rynek finansowy obszaru jest całkowicie zintegrowany – wówczas można sfinansować prywatny lub publiczny deficyt bez wywierania presji na stopy procentowe lub kurs walutowy (Ingram, 1962). 4. integracja fiskalna zakładająca, że kraje unii solidarnie przekazują sobie nawzajem „odszkodowania” za negatywne szoki gospodarcze. Kraje dzielące ponadnarodowy system transferów fiskalnych, który pozwala na redystrybucję funduszy do krajów członkowskich dotkniętych negatywnymi asymetrycznymi szokami, miałyby większą 25 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) 5. 6. 7. 8. łatwość w dostosowaniu się do takich wstrząsów ograniczając konieczność dostosowań nominalnego kursu walutowego. Ten rodzaj transferów fiskalnych można rozpatrywać jako ubezpieczenia wzajemne na wypadek szoku, ponieważ kraj oferujący pomoc w przyszłości także może jej potrzebować (Kenen, 1969). integracja polityczna wspiera przestrzeganie wspólnotowych zobowiązań, utrzymuje współpracę w polityce gospodarczej, ułatwia integrację fiskalną oraz zachęca do kolejnych powiązań instytucjonalnych. Dlatego często uważa się ją za krytyczny warunek przyjęcia wspólnej waluty. stopień otwartości gospodarki, mierzony relacją importu i eksportu do produktu krajowego brutto. Unię walutową powinny tworzyć kraje, których gospodarki cechują się daleko idącymi wzajemnymi powiązaniami handlowymi. Wtedy bowiem rzadko zdarzają się asymetryczne szoki – poprzez kanał handlu zagranicznego boom i recesja „eksportowane” są z jednej gospodarki do drugiej (McKinnon, 1963). dywersyfikacja w produkcji i konsumpcji, redukująca skalę oddziaływania szoków specyficznych dla danego sektora na całość gospodarki. Dzięki temu, że sytuacja w pojedynczej branży ma niewielki wpływ na ogólną koniunkturę, branżowe szoki nie staną się zarzewiem szoków asymetrycznych prowadzących do zmian terms of trade i wiążącej się z nimi nierównowagi (Kenen, 1969). Z punktu widzenia kryterium dywersyfikacji produkcji i konsumpcji wydaje się, że małe kraje, które zwykle cechują się relatywnie niewielką dywersyfikacją, nie powinny przystępować do unii monetarnej. Należy jednak pamiętać, że mały kraj w znacznie większym stopniu spełnia wcześniejsze kryterium otwartości, w większym stopniu też cierpi z powodu ryzyka walutowego. podobna stopa inflacji pomiędzy krajami powoduje, że terms of trade pomiędzy nimi także pozostają stabilne, a to z kolei sprzyja bardziej zrównoważonym transakcjom na rachunku obrotów bieżących i bardziej zrównoważonemu handlowi, ograniczając potrzebę korekty nominalnego kursu walutowego (Fleming, 1971). 26 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Tabela 2. Jakościowa ocena spełnienia kryteriów OOW w USA, Strefie euro i Unii Europejskiej USA Elastyczność cen i płac Mobilność środków produkcji Integracja rynków finansowych Integracja fiskalna Integracja polityczna Duża Duża Strefa euro Strefa euro UE -28 (rdzeń) (peryferie) (całość) Cechy wspierające adaptację do zaburzeń makroekonomicznych Średnia Mała Mała Duża Średnia Średnia Bardzo duża Duża Mała Średnia Duża Mała Mała Mała Bardzo duża Średnia Średnia Średnia Cechy zmniejszające częstotliwość powstawania zaburzeń asymetrycznych Bardzo duża Bardzo duża Duża Bardzo duża Bardzo duża Bardzo duża Średnia Duża Otwartość gospodarki Dywersyfikacja produkcji i konsumpcji Jednorodność stóp Duża Duża Duża Duża inflacji Źródło: opracowanie własne; w Tabeli 3 znajduje się więcej szczegółów tej oceny. Odnośnie powyższego zbioru cech optymalnych obszarów walutowych można poczynić dwie uwagi. Po pierwsze, wymienione kryteria naturalnie dzielą się na dwie grupy. Od 1. do 5. mamy do czynienia z cechami gospodarki wspierającymi alternatywny wobec płynnego kursu walutowego mechanizm powrotu do równowagi makroekonomicznej. Ten mechanizm może być oparty na elastyczności płac, mobilności pracy, mobilności kapitału (która wymaga integracji rynków finansowych) bądź na transferach fiskalnych (które wymagają jakiejś formy unii politycznej). Z kolei w punktach od 6. do 8. wymienione zostały cechy, które powinny zapobiegać pojawieniu się asymetrycznych szoków bądź makroekonomicznych nierównowag, a nie leczyć ich skutki. Można ocenić (por. Tabela 2), że zarówno Unia Europejska jako całość, jak i strefa euro, tak rdzeń jak i peryferie strefy (por. rozdział 2) są niewiele gorzej od USA dostosowane do utworzenia unii walutowej biorąc pod uwagę prawdopodobieństwo wystąpienia szoków asymetrycznych. Z kolei ich ramy instytucjonalne, regulacyjne i gospodarcze sprzyjających szybkiej absorpcji takich zaburzeń, są już wyraźnie gorsze niż w Stanach Zjednoczonych. Po drugie, należy pamiętać, że teoria OOW rozwijała się w czasach funkcjonowania systemu walutowego z Bretton Woods, kiedy wśród ekonomistów prowadzone były ożywione debaty o wadach sztywnych kursów walutowych. Wiele argumentów formułowanych w ramach teorii OOW wyłoniło się właśnie na gruncie tych debat. Choć powstałe wówczas prace wniosły olbrzymi wkład w rozwój teorii OOW, to od tego czasu zarówno w ekonomii jak i w otoczeniu gospodarczym zmieniło się bardzo wiele. Nie znaczy to, że warunki, które 27 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) przedstawia Schemat 4 i Tabela 2 są z gruntu błędne, jednak ich faktyczne znaczenie dla praktyki funkcjonowania gospodarek posługujących się jedną walutą, okazało się mniejsze niż początkowo przypuszczano, za to pojawiły się inne, wcześniej niedoceniane czynniki wpływające na ich stabilność. Schemat 4. Warunki optymalnego funkcjonowania wspólnych obszarów walutowych elastyczność płac i cen dywersyfikacja w produkcji i konsumpcji mobilność pracy i kapitału integracja fiskalna integracja rynków finansowych integracja polityczna wysoki stopień otwartości gospodarki zbliżona stopa inflacji Źródło: Opracowanie własne. WCZESNA KRYTYKA OOW Po fazie pionierskiej, w czasie, której ekonomiści (m.in. Mundell, McKinnon i Kenen) rozpoczęli debatę o cechach, granicach, zyskach i kosztach OOW, nastąpiła w latach 1970. tzw. faza uzgadniania, której istota polegała na mierzeniu relatywnego znaczenia poszczególnych własności OOW oraz weryfikacji założeń wypracowanych w fazie pionierskiej. Krytyce poddano wówczas argument o mobilności czynników produkcji oraz otwartości gospodarek. W odniesieniu do pierwszego z nich, Kenen wskazał, że warunek doskonałej mobilności zasobów pracy, zakładający obecność doskonałej mobilności profesji, jest niemożliwy do zrealizowania, z uwagi na heterogeniczność zasobów pracy. Ponadto, warunek ten nie jest możliwy do spełnienia nawet lokalnie (nie tylko w Europie, ale i poza nią), ponieważ nie istnieje region, w którym taka mobilność by występowała (Kenen, 1969). W podobnym nurcie teorię krytykuje Grubel, wskazując, że mobilności czynników produkcji Mundella brakuje stopniowalności (Grubel, 1970). Z kolei Giersh krytykował mobilność siły roboczej jako czynnik redukujący potrzebę zmiany realnych cen czynników produkcji oraz nominalnego kursu walutowego między krajami, podnosząc argument, że najgorszą reakcją na zmianę bilansu płatniczego jest migracja, jako zjawisko nieodwracalne (Giersh, 1973). Mimo szerokiej krytyki tego założenia teorii OOW, pozostaje ono do dziś uważane za 28 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) podstawowe kryterium unii walutowej. W praktyce budowy europejskiej Unii Gospodarczo Walutowej (patrz dalej) wiele wysiłku włożono w to, aby Unia Europejska spełniała to kryterium w możliwie wysokim stopniu. Z kolei kryterium otwartości gospodarki zostało poddane weryfikacji przez Giersha. Jego polemika odnosiła się do silnego związania stopnia otwartości gospodarki z elastycznością kursu walutowego – im bardziej gospodarka jest otwarta, tym bardziej może potrzebować elastycznego kursu walutowego, aby móc się wyizolować ze światowych zaburzeń cyklicznych (Giersh, 1973). Z kolei Ishiyama (1975) zauważył, że różnice w wysokości inflacji i wzroście płac, które są rezultatem różnych preferencji społecznych oraz polityki zarządzania krajowym popytem mają znacznie większe znaczenie niż inne właściwości OOW (takie jak różnice w ekspozycji na mikrowstrząsy, które zazwyczaj są tymczasowe). NOWA TWARZ OOW: ENDOGENICZNOŚĆ W latach 1990. i na początku 2000, kiedy w Europie coraz bliżej było do stworzenia Unii Gospodarczej i Gospodarczej i Walutowej, ekonomiści starali się ocenić, na ile kraje mające wejść w jej skład spełniają spełniają kryteria Optymalnych Obszarów Walutowych. O ile w odniesieniu do niektórych kryteriów kryteriów panowała powszechna akceptacja, że dane kryterium jest spełnione – np. dywersyfikacji produkcji i dywersyfikacji produkcji i konsumpcji (Krugman, 1993), stopnia otwartości gospodarek (Mognelli, 2002), (Mognelli, 2002), integracji rynków finansowych (OECD, 1999) – to w wielu przypadkach pojawiały się pojawiały się rozbieżności pomiędzy cechami Optymalnych Obszarów Walutowych a faktyczną sytuacją faktyczną sytuacją gospodarek krajów mających przystąpić od strefy euro (patrz Tabela 3). 29 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Tabela 3. Kryteria OOW w praktyce – wybór kryterium elastyczność płac i cen integracja rynku pracy podobny poziom inflacji integracja rynków finansowych integracja fiskalna empiria Panuje konsensus co do tego, że elastyczność płac i cen w Europie jest co najwyżej średnia (Mognelli, 2002). Autorzy raportu OECD z 1999 roku zauważali, że osiągnięcie elastyczności cen w całej UE było utrudnione zarówno przez powolną implementację Jednolitego Aktu Europejskiego, jak i przez pomoc niektórych państw dla wybranych sektorów. Przykładowo, u progu tworzenia UGW istniała niska konkurencja rynkowa i tendencje monopolistyczne w sektorach o wysokiej koncentracji przedsiębiorstw państwowych (OECD, 1999). Z kolei niska elastyczność płac jest wywołana przez rozbudowane instytucje rynku pracy: umowy negocjacji płacowych, ochrona zatrudnienia, zasiłki dla bezrobotnych i płacę minimalną (Blanchard i Wolfers, 2000) Mobilność siły roboczej powinna przyczyniać się do dostosowania w przypadku stałych szoków na rynku pracy. Jednak raport OECD z 1999 pokazuje, że w momencie powstawania strefy euro ta mobilność była w Europie nawet trzy razy niższa niż w USA. Co więcej, jeżeli występowała migracja między krajami, nie była ona zazwyczaj motywowana szokiem gospodarczym, tylko względami indywidualnymi, a do tego była to zazwyczaj migracja na stałe (OECD, 1999). W literaturze wymienia się kilka czynników interpretujących niską mobilność siły roboczej w Europie, m.in. bariery kulturowe i językowe, wysokie koszty migracji między krajami oraz brak porównywalności i wzajemnego uznawania kwalifikacji zawodowych. Intensyfikacja migracji z krajów peryferyjnych do krajów europejskiego rdzenia po kryzysie 2009 roku może skłonić badaczy do weryfikacji tych konkluzji, jednak definitywne rozstrzygnięcie w tej kwestii byłoby przedwczesne. W okresie przygotowań do utworzenia unii gospodarczej i walutowej różnice w inflacji pośród krajów Unii Europejskiej bardzo się zmniejszyły – w szczególności pośród krajów mających wprowadzić euro (EMI, 1998). W międzyczasie ujawniły się jednak pewne odchylenia specyficzne dla konkretnych państw. Europejski Bank Centralny w raporcie 1999 roku zidentyfikował trzy rodzaje czynników, które wpływały na ten stan rzeczy: ogólnoekonomiczne siły działające w tym czasie (np. stworzenie wspólnego rynku czy zwiększenie przejrzystość transgranicznej), różnice w warunkach cyklicznych i polityce popytu oraz czynniki statystyczne i nieprzewidywalne (szumy) (EBC, 1999). Na przełomie lat 1990. i 2000. powszechnie uważało się, że kraje europejskie są mniej zintegrowane finansowo niż stany USA (chociaż kraje integrowały się wówczas w szybkim tempie) (Mongelli, 2002). Dodatkowo, z prac badawczych wynikało, że integracja rynków finansowych jest istotnie większa wewnątrz krajów strefy euro niż pomiędzy nimi. To powodowało, że kraje dzieliły ryzyko pomiędzy swoje regiony częściej niż międzynarodowo (Crucini, 1999). Wiele badań, w tym (w tym Deutsche Bundesbank) pokazywało znaczące różnice pomiędzy krajami wchodzącymi do strefy euro w zakresie takim jak: struktura zapadalności długu, wartości netto sektora gospodarstw domowych i firm, struktura prawna finansów, koszty egzekucyjne kontraktów, kanał kredytowy banków czy alternatywy dla finansowania bankowego. Takie różnice mogą się zmniejszać jedynie stopniowo w czasie. Jednak, jak zaznaczyli Gaspar i Mongellii (2000), rynki pieniężne w strefie euro integrowały się bardzo szybko po rozpoczęciu II etapu planu Delorsa. Widać to było po znacznym zmniejszaniu się różnic w rentowności obligacji krajów członkowskich. Ani Unia Europejska ani strefa euro nie tworzą unii fiskalnej bowiem skala środków dystrybuowanych przez budżet wspólnotowy jest kilkudziesięciokrotnie mniejsza w relacji do PKB Unii od budżetów narodowych. Integracja fiskalna pomiędzy krajami Unii Europejskiej ogranicza się do ograniczonej koordynacji skali zadłużenia publicznego i deficytu w ramach fiskalnych kryteriów z traktatu z Maastricht. Fundament pod ew. pełną unię fiskalną położyła także harmonizacja praw odnoszących się do opodatkowania, wydatków publicznych i prawa budżetowego. Na przełomie lat 1990 i 2000. dużym sukcesem w zakresie stabilizacji fiskalnej całej strefy euro wydawał się Pakt Stabilności i Wzrostu, który w przypadku stosowania się do jego zaleceń miał zapewnić wytrzymałość gospodarkom nawet w trakcie szoków rynkowych. W rzeczywistości kryteria paktu nie były przestrzegane przez państwa członkowskie – tak rdzenia jak peryferii - i pomimo ich notorycznego naruszania nigdy nie doszło do zastosowania kar przewidzianych przez Pakt. Źródło: Opracowanie własne. 30 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) W 1997 roku teoria OOW zyskała jednak nowy wydźwięk: Frankel i Rose dowodzili, że optymalne obszary walutowe są endogeniczne, co oznacza, że kraje przystępujące do unii walutowej nawet wtedy, gdy wyjściowo nie spełniają kryteriów OOW, to zaczną je spełniać po pewnym czasie. W swojej pracy autorzy uznali, że najważniejszymi kryteriami optymalnych obszarów walutowych są otwartość gospodarki na siebie nawzajem oraz synchronizacja cykli koniunkturalnych (innymi słowy, korelacja dochodów). Endogeniczność miała polegać na tym, że jeżeli stworzona zostanie unia walutowa, to spadnie niepewność co do kursów walut oraz ograniczenia handlowe, a w konsekwencji nastąpi zwiększenie handlu pomiędzy krajami, a wzmocnieniu ich współpracy gospodarczej towarzyszyć będą długoterminowe Hipoteza endogeniczności pozwalała relacje handlowe (m.in. poprzez bezpośrednie uzasadnić niedopasowania między inwestycje zagraniczne). Z tego wynika, że w teoretycznymi założeniami OOW, a efekcie utworzenia unii walutowej powinna praktyką gospodarczą. wzrosnąć także otwartość gospodarek oraz, poprzez związanie się ich ze sobą, wzrośnie korelacja dochodów (Frankel i Rose, 1997). Paradygmat o endogeniczności OOW może być także interpretowany w szerszym sensie. Endogeniczność wiąże się z postępem w wielu kryteriach OOW, które są niezbędne do utrzymania unii walutowej. Dlatego też debaty na temat endogeniczności OOW nie można ograniczać wyłącznie do handlu i korelacji dochodów. W czasie procesu tworzenia unii walutowej w Europie, w krajach mających przyjąć wspólną walutę cykle koniunkturalne zaczęły się synchronizować. Innym przykładem służy prawidłowość, że kraje nie mogące sobie poradzić wcześniej z wysoką inflacją, po rozpoczęciu procesu tworzenia UGW znacznie obniżyły jej poziom (Mongelli, 2002). Z drugiej strony jednak endogeniczność można interpretować jako pozorną konwergencję. To, że jakiś kraj znalazłszy się w unii walutowej zaczął spełniać niektóre kryteria OOW, nie znaczy, że zmieniły się wewnętrzne cechy jego gospodarki. Przykładowo konwergencja stóp procentowych (czyli de facto ich obniżenie w wypadku państw peryferyjnych) może oznaczać spadek premii za ryzyko bankructwa rządu danego kraju w skutek podjętych reform lub też spadek realnych stóp procentowych w skutek wzrostu stopy oszczędności. Może oznaczać także, że rynki finansowe, idąc po linii polityki EBC, uznały dług danego państwa za bezpieczny tylko dlatego, że stało się ono członkiem strefy euro lub też na rynek krajowy napłynął kapitał z innych krajów unii walutowej. Sama konwergencja nie stanowi dowodu strukturalnej harmonii w ramach unii walutowej. Póki nie wiadomo, w jaki sposób do niej doszło, oznacza jedynie naturalny rozwój wypadków po przyjęciu wspólnej waluty. Podobna sytuacja jak w przypadku konwergencji stóp procentowych ma miejsce w odniesieniu do długu. To, że dług publiczny w relacji do PKB zaczął maleć w wyniku wejścia do unii walutowej, nie musi oznaczać, że doszło do tego na skutek pozytywnych przemian w polityce gospodarczej. Dla przykładu Grecja w pierwszych pięciu latach swojego członkostwa w strefie euro obniżyła zadłużenie publiczne z 104,4% do 99,8% PKB. Nie stało się to jednak dzięki bardziej restrykcyjnej polityce fiskalnej (patrz Wykres 7). 31 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Deficyt sektora rządowego był bowiem z roku na rok coraz większy, osiągając w 2004 roku poziom 7,4% PKB. Mimo tego, dzięki szybkiemu nominalnemu wzrostowi PKB przekraczającemu w 2003 roku 10%, udało się poprawić wskaźnik zadłużenia. Wzrost deficytu o 3,7 pkt proc. w ciągu owych pięciu lat nie daje jeszcze pełnego obrazu fiskalnej ekspansji . Deficyt bowiem rósł mimo tego, że o jedną trzecią w analizowanym okresie spadły koszty obsługi zadłużenia, co przekłada się na wzrost deficytu pierwotnego (nieuwzględniającego po stronie wydatków kosztów obsługi długu) aż o 6,2 pkt proc. Podobne zjawisko „przejadania” malejących kosztów obsługi zadłużenia można było obserwować także w innych krajach Południa. Wykres 7 Finanse publiczne Grecji tuż po wejściu do strefy euro Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostatu. W opozycji do poglądu o endogeniczności optymalnych obszarów walutowych stała hipoteza specjalizacji Krugmana (1993). Bazując na teorii handlu oraz doświadczeniu Stanów Zjednoczonych z ubiegłego stulecia, wysnuł on wniosek, że po wprowadzeniu jednej waluty następuje specjalizacja produkcji w konkretnych krajach. Wprowadzenie jednej waluty usuwa przeszkody handlowe i ułatwia stosowanie ekonomii skali. Handel pomiędzy krajami członkowskimi rośnie (tak jak postulowali Frankel i Rose, 1997), jednak niekoniecznie odbija się to na zwiększeniu korelacji dochodów. Dzieje się tak, ponieważ kraje zaczynają specjalizować się w produkcji tych dóbr i usług, w których posiadają przewagę komparatywną i w ten sposób stają się bardziej podatne na szoki podażowe, co obniża korelacje dochodu. Komisja Europejska w swoim raporcie z 1999 także zauważyła tendencję do specjalizacji produkcji w krajach szykujących się do przyjęcia euro w latach 1988-1998, ale stwierdziła, że jest to element zjawiska decentralizacji przemysłu w Europie niezależnego w znacznej mierze od integracji monetarnej. Ponadto kraje nisko uprzemysłowione, specjalizując się, rozwijają swój przemysł szybciej niż wysoko uprzemysłowione. Do tego Komisja stwierdzała, że ten typ specjalizacji występuje w przemyśle, którego rola w gospodarce będzie się zmniejszać. Na podstawie tych założeń oraz wyników badań potwierdzających założenie o endogeniczności optymalnych obszarów walutowych (Rose, 2000), Komisja Europejska stwierdzała, że peryferie strefy euro będą doganiać kraje rdzenia. Założono więc prawdziwość hipotezy o endogeniczności optymalnych obszarów walutowych w jej najbardziej optymistycznej wersji. Wprowadzenie oraz funkcjonowanie wspólnej europejskiej waluty było krytykowane przez ekonomistów na kilku płaszczyznach, przy czym podstawowym zarzutem jaki formułowano 32 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) było wskazania na polityczny, a nie ekonomiczny charakter strefy euro, wskazując, że decyzję o jej wprowadzeniu podjęto zanim powstało wystarczające naukowe uzasadnienie. Dopiero opublikowany w 1990 roku raport Komisji Europejskiej One Money, One Market był faktycznie pierwszym całościowym studium nad kosztami i zyskami z wprowadzenia wspólnej waluty w Europie. Pogłębione studia na ten temat ukazywały się ex-post, a debata akademicka rozwijała się zdecydowanie wolniej niż posunięcia polityczne. Z tego powodu ekonomistom pozostało ocenianie już powziętych decyzji (Wyplosz, 2005). INNE SPOJRZENIE NA O OW – DEWALUACJA A INSTYTUCJE RYNKU PRACY Koncepcja optymalnych obszarów walutowych budowana jest przy założeniu, że o ile mnożenie walut komplikuje życie przedsiębiorcom i zwykłym obywatelom, o tyle dysponowanie możliwością deprecjacji waluty jest bezwzględnie dobre. Takie założenie jest jednak błędne. Jak przyznają nawet przeciwnicy strefy euro (Kawalec i Pytlarczyk, 2013): „Deprecjacja waluty jest oczywiście także źródłem poważnych problemów. Chociaż jest tanim i efektywnym (społecznie i politycznie) instrumentem odzyskiwania konkurencyjności w krótkim okresie, nie wpływa bezpośrednio na fizyczne procesy produkcji dóbr i usług, które są decydujące dla konkurencyjności w długim okresie. Wręcz przeciwnie – możliwość dewaluacji często pozwala politykom na akceptację zbyt ekspansywnej polityki fiskalnej i skłania ich do unikania trudniejszych, bardziej skomplikowanych społecznie i politycznie reform”. Tak jak możliwość dewaluacji „rozleniwia” klasę polityczną, tak brak takiej możliwości dopinguje do przeprowadzania trudnych zmian, w szczególności wymuszonego przez utratę krajowej polityki monetarnej uelastycznienia rynku pracy oraz poprawę jakości pośrednictwa pracy. Reformy te są zaś przydatne również w czasie dobrej koniunktury gospodarczej, obniżają bowiem poziom długookresowego bezrobocia. Pomimo, że w początkowej fazie funkcjonowania strefy euro kraje duże, do których zaliczałaby się Polska wolniej przeprowadzały reformy rynku pracy (wyjątkiem były Niemcy), niż kraje mniejsze (Duval i Elmeskov, 2006), to jednak wielka recesja lat 2008-2009 zmieniła stan rzeczy i wyraźnie widać (np. w statystykach OECD) tendencję do uelastycznienia rynków pracy. Zamknięcie furtki dewaluacji oddziałuje nie tylko na ekonomię polityczną polityk publicznych, ale także na sytuację w przedsiębiorstwach. Trzeba pamiętać, że scenariusz, w którym pensje w jednym kraju nadmiernie wzrosły (na przykład na skutek zbyt dużej dynamiki udzielanych kredytów konsumpcyjnych), ale po pewnym czasie muszą spaść, gdyż „kraj” stał się niekonkurencyjny jest daleko idącym uproszczeniem. Nie wszystkie płace w takiej sytuacji muszą spaść w tym samym stopniu, a niektóre branże nawet w ogóle nie potrzebują redukcji zarobków. Dewaluacja prowadzi do wzrostu zysków przedsiębiorstw z branży eksportowej kosztem pracowników sektorów produkujących na rynek wewnętrzny, którym na podwyżki wyrównujące utratę siły nabywczej względem zagranicznych towarów przyjdzie poczekać wiele lat. Z kolei importerzy ponoszą straty dużo większe niż gdyby, mimo pogarszającej się 33 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) sytuacji gospodarczej, kurs pozostawał stabilny. Rozkład korzyści i kosztów w trakcie dostosowania za pomocą kursu walutowego nie jest więc jednostajny. Końcowy efekt dostosowania także jest inny. Selektywne zwolnienia i hipotetyczna hurtowa realna obniżka płac tak, by wszyscy zachowali pracę, nie są tym samym. W scenariuszu przywracania równowagi makroekonomicznej poprzez rynek pracy dochodzi do zwolnień przede wszystkim w sektorach najmniej produktywnych, a więc tam, gdzie firmy widzą w pierwszej kolejności źródło poprawy wydajności poprzez automatyzację i spadek zatrudnienia. Z tej perspektywy sztywne płace mogą być korzystne, bo zmuszają firmy do restrukturyzacji – zwolnienia nadmiaru pracowników, inwestycji w maszyny i lepszą organizację prac i zwiększenia produktywności. W krótkim okresie takie zachowanie przedsiębiorstw pogłębia recesję, lecz przygotowuje także grunt pod szybszy rozwój gospodarczy w kolejnych latach. Jak przekonują Blanchard et al. (2013) dokładnie tak stało się na Łotwie, która właśnie dzięki wzrostowi produktywności w przedsiębiorstwach szybko wydobyła się z załamania lat 2008-2009. Zwrócić należy także uwagę, że rozważając problem opłacalności unii walutowej nie powinno z góry zakładać się, że krajowa polityka monetarna działa tak dobrze lub nawet lepiej niż wspólna. Pamiętać należy o niedoskonałościach polityki krajowej. Po pierwsze wspólnotowy bank centralny dbający przede wszystkim o poziom inflacji w średnim i długim okresie jest mniej skłonny ulec pokusie zmierzania do pełnego zatrudnienia w krótkim okresie (do przebudowania teorii OOW w tym duchu nawołują Chari et al., 2014). NBP zaś zgodnie z Konstytucją ma wspierać politykę gospodarczą rządu, a zgodnie z wypowiedziami członków RPP interesuje się również poziomem kursu walutowego, co wyraźnie wskazuje, że stabilna i przewidywalna inflacja nie jest w praktyce jedynym celem. Po drugie, zwłaszcza po doświadczeniach kryzysu, transnarodowy bank centralny ma więcej motywacji, by monitorować narastanie nierównowag w gospodarce, gdyż – w przeciwieństwie do lokalnych elit – nie zależy mu na przeciąganiu okresów boomu w poszczególnych gospodarkach. Po trzecie wejście do unii walutowej eliminuje ryzyko kryzysu walutowego, który pozostaje dużym zagrożeniem dla gospodarek rozwijających się, nawet jeżeli mają one kurs płynny (Dąbrowski 2003). 34 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Na koniec warto zwrócić uwagę na związek między poziomem kursu walutowego a poziomem dobrobytu. Rozważmy hipotetyczny przykład dwóch krajów: pierwszego, posiadającego własną walutę i drugiego, będącego członkiem unii walutowej. W obu, w wyniku światowego kryzysu gospodarczego, realny PKB per capita przestał rosnąć, pozostając na tym samym poziomie, co rok wcześniej. W pierwszym kraju doszło przy tym do znaczącej deprecjacji waluty krajowej względem wspólnej waluty. Który kraj w większym stopniu stracił na kryzysie? Jeżeli realne PKB byłoby jedynym kryterium wyboru, trzeba by twierdzić, że ich sytuacja była identyczna, choć na skutek deprecjacji waluty w pierwszym kraju, jego obywatele zmuszeni byli przenieść część swojego popytu z dóbr zagranicznych na krajowe. Pozwoliło to zachować PKB (liczone w walucie krajowej) na niezmienionym poziomie, jednak prawdopodobnie za cenę obniżenia poziomu użyteczności konsumentów krajowych, których Wykres 8 PKB per capita w Polsce i na Słowacji, w złotych oraz w euro. Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Eurostatu. dochód liczony w walucie strefy spadł, ograniczając wybór dostępnych dóbr i jej wzrostu u konsumentów zagranicznych, którzy zyskali dostęp do większej liczby towarów spoza strefy. Wnioski z powyższego przykładu można odnieść do często dyskutowanej kwestii wpływu wprowadzenia euro na Słowacji w przededniu światowego kryzysu. Słowacja będąca od 2005 roku w mechanizmie ERM II miała, w przeciwieństwie do Polski, ograniczone możliwości osłabienia waluty w 2008 roku, zaś na początku 2009 przyjęła euro. Zdaniem części ekonomistów reakcja jej gospodarki na Wielką Recesję miała być dużo bardziej gwałtowna niż w Polsce. Jest to jednak diagnoza pochopna. Z pozoru (Wykres 8) realne PKB per capita w Polsce (zielona linia) cały czas rosło, a na Słowacji (szara linia) mocno spadło i ciągle jest niższe od naszego. Jednak tak jest tylko jeśli wyrażać będziemy PKB Polski w złotych. Trzeba pamiętać, abstrahując od związku przyczynowego między posiadaniem własnej waluty a spadkiem PKB1, że z punktu widzenia dobrobytu sama zmiana PKB (w walucie krajowej lub zagranicznej) nie pozwala ocenić, w którym kraju się poprawiło, a w którym pogorszyło. 1 W odniesieniu do Słowacji trzeba zauważyć, że jej gospodarka jest nie tylko bardziej otwarta od polskiej, ale silnie związana z sektorem motoryzacyjnym, który należy do najbardziej cyklicznych, przez co reaguje jeszcze silniej na spadek światowego popytu. 35 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Deprecjacja złotego o ponad 30% od sierpnia 2008 do lutego 2009 niewątpliwie znacząco obniżyła siłę nabywczą polskich konsumentów, zmuszając ich do szukania krajowych substytutów dóbr importowanych. Ponieważ substytuty te były niedoskonałe, PKB per capita Polski liczone w euro (niebieska linia) nie tylko spadło bardziej niż Słowacji (pomarańczowa linia) w okresie kryzysu, ale nadal znajduje się na nieznacznie niższym poziomie. Innymi słowy odchylenie polskiego PKB od trendu – liczonego w euro – było nie tylko większe, ale i nieco trwalsze niż na Słowacji, co wskazuje na większy koszt dobrobytowy kryzysu w Polsce niż na Słowacji. 2.3 PRAKTYKA WDROŻENIA UNII WALUTOWEJ W EUROPIE Równolegle do debaty ekonomistów nad korzyściami i kosztami unii walutowych, toczyła się debata polityczna. Polityków interesowało przede wszystkim to, jak doprowadzić do utworzenia unii walutowej, a nie to, czy kierunek ten jest ekonomicznie uzasadniony. Na ich obronę trzeba jednak dodać, że w tamtych czasach za główny problem uważano kosztowną politycznie konieczność ciągłego poprawiania systemu kursów sztywnych istniejącego w Europie także po 1971 roku. Unia walutowa miała raz na zawsze rozwiązać problem zaskakującej co i raz uczestników rynku dewaluacji bądź rewaluacji którejś z walut EWG. Ponadto w przygotowywanych dokumentach strategicznych widać wyraźnie wpływ teorii OOW – oficjalnie nikt nie rekomendował bezwarunkowego przyjęcia do unii walutowej wszystkich państw, które zgłoszą akces. RAPORT WERNERA W 1969 roku, jeszcze przed upadkiem systemu z Bretton Woods, na szczycie w Hadze przywódcy państw europejskich zgodzili się, że istnieje potrzeba opracowania planu, który krok po kroku wprowadzi unię gospodarczą i walutową pomiędzy krajami Wspólnoty. Do tego celu powołano grupę pod przewodnictwem Pierre Wernera, która opracowała tzw. Raport Wernera, przedstawiający trójetapowy plan skutkujący wprowadzeniem wspólnej europejskiej waluty. Pierwszym i najważniejszym krokiem w kierunku unii walutowej i gospodarczej według rekomendacji zawartych w raporcie była ściślejsza koordynacja polityk gospodarczych państw członkowskich. Raport konkludował, że: Unia zapewni wzrost i stabilność na terenie Wspólnoty oraz wniesie wkład w umacnianie gospodarczej i monetarnej równowagi na świecie. Unia gospodarcza i walutowa jest celem do zrealizowania w trakcie kolejnej dekady, czyli lat 1970. Unia gospodarcza i walutowa oznacza, że główne decyzje polityki gospodarczej będą podejmowane na poziomie wspólnotowym. Dlatego niezbędne uprawnienia zostaną przeniesione z płaszczyzny narodowej na płaszczyznę wspólnotową. Ten transfer odpowiedzialności i stworzenie odpowiednich instytucji wspólnotowych oznacza 36 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) stopniowy rozwój współpracy politycznej, bez której unia walutowa nie będzie w stanie w dłuższym czasie funkcjonować. Unia walutowa oznacza – wewnętrznie – całkowitą i nieodwracalną wymienialność walut, eliminacje wahań kursów walutowych, nieodwołalne ustalenie stosunku wymienialności par walutowych i całkowitą liberalizację przemieszczania się kapitału. Może temu towarzyszyć utrzymanie krajowych walut, ale względy psychologiczne i polityczne przemawiają za przyjęciem wspólnej waluty, która gwarantowałaby nieodwracalność powziętych decyzji. W końcowej fazie niezbędne będą dwie wspólnotowe instytucje: centrum decyzyjne polityki gospodarczej oraz wspólnotowy system banków centralnych. Instytucje te przy muszą być wyposażone w efektywną władzę oraz muszą współpracować przy realizacji tych samych celów. Centrum polityki gospodarczej może być potencjalnie Parlament Europejski. Na tym etapie ustanowienie precyzyjnego harmonogramu dla całego planu wydaje się nie możliwe. Konieczne jest utrzymanie pewnej elastyczności, aby umożliwić wszelkie adaptacje zmian, które będzie sugerowało doświadczenie zdobyte w czasie pierwszego etapu, dla którego pakiet konkretnych działań został przedstawiony. Decyzje w sprawie szczegółów kolejnych etapów powinny zostać podjęte po zakończeniu pierwszego etapu. (Werner, 1970) Pierwszy etap operacji miał trwać 3 lata i większość jego zaleceń została wprowadzona w życie, mimo załamania się w międzyczasie systemu z Bretton Woods. W kwietniu 1972 wprowadzono nowy mechanizm kursowy zwany wężem walutowym, który był systemem stabilizowania kursów pomiędzy walutami państw Europejskiej Współpracy Gospodarczej. Jego głównym zadaniem było ograniczenie przedziału wahań kursów walut państw członkowskich do ± 2,25% oraz przedziału wahań kursów tych walut w stosunku do dolara do ± 4,5%. Już rok później państwa członkowskie, zgodnie z rekomendacjami planu Wernera, utworzyły Europejski Fundusz Współpracy Walutowej, którego głównym zadaniem było udzielanie bankom centralnym kredytów na cele interwencyjne, aby te były w stanie utrzymać pożądany kurs waluty. TURBULENTNE OTOCZENIE GOSPODARCZE LAT 1970. Kryzys naftowy z 1973 roku znacznie opóźnił jednak Kryzys naftowy z 1973 roku dalszy proces integracji. Ten de facto negatywny szok skutkował odstąpieniem od planu podażowy doprowadził do częstych i znaczących Wernera, ale wkrótce zawarto nowe wahań kursowych, skutkując niestabilnością porozumienie. europejskiego węża walutowego. Załamało to polityczną wiarę krajów członkowskich w zdolność efektywnego funkcjonowania mechanizmu kursowego. Zamiast tego zdecydowano się skupić na krajowych problemach gospodarczych. Widać było już wtedy także, że zróżnicowane 37 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) wyniki makroekonomiczne państw członkowskich uniemożliwiły wypracowanie wspólnej strategii antykryzysowej. Państwa członkowskie wolały uciekać się do działań jednostronnych, podejmując nieskoordynowane działania w polityce makroekonomicznej. Te wszystkie niekorzystne warunki ekonomiczne spowodowały w 1977 roku oficjalne odstąpienie od realizacji planu Wernera, gdyż w wężu walutowym była już tylko marka niemiecka oraz belgijski i luksemburski frank (oraz nieformalnie gulden holenderski oraz duńska korona). Nie zmieniło to jednak dążenia europejskich przywódców do stworzenia unii walutowej. Już w 1979 roku zawarto porozumienie o ustanowieniu Europejskiego Systemu Walutowego (European Monetary System – EMS). Po raz kolejny postanowiono rozpocząć integrację od związania ze sobą kursów walut państw członkowskich. EMS zbudowano na założeniu stabilnych, lecz regulowanych, kursów walutowych, zdefiniowanych w odniesieniu do nowo utworzonej europejskiej jednostki walutowej (ECU) – waluty koszykowej bazującej na średniej ważonej walut EMS. W obrębie EMS wahania kursowe były kontrolowane za pomocą mechanizmu kursowego (ERM) i utrzymywane w obrębie ±2,25% w relacji do kursu ECU. Wprowadzono także mechanizm interwencyjno-kredytowy banków centralnych, którego zadaniem miało być dostarczanie kredytu krajom z niekorzystnym bilansem płatniczym. Wszystkie wymienione instrumenty miały pomóc w ograniczeniu wpływu na gospodarki państw z niską inflacją konkurencyjnych dewaluacji przeprowadzanych przez kraje z wyższą inflacją oraz wprowadzenie zewnętrznego czynnika dyscyplinującego związki zawodowe i wzmacniającego wiarygodność polityki antyinflacyjnej w krajach z wysoką inflacją. Ostatecznym celem całego systemu miało być stworzenie obszaru stabilności monetarnej, który regulowałaby sytuację gospodarczą i polityczną w ramach Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej. OD RAPORTU DELORSA DO TRAKTATU Z MAASTRICHT Lata 1980. i 1990. przyniosły zbliżenie członków UE do przyjęcia wspólnej waluty, co wymusiło operacjonalizację terminu i sposobu wdrażania unii walutowej. Polityczne inicjatywy stworzenia unii walutowej koordynował ówczesny przewodniczący Komisji Wspólnot Europejskich, Jacques Delors, od którego nazwiska nazwano kolejny ważny raport. Raport Delorsa (1989) rozpościerał ogólną wizję daleko idącego zjednoczenia Europy, co w szczególności dotyczyło integracji gospodarczej i walutowej. Wskazywano na wiele zalet ustanowienia EMS, w tym: powstanie strefy monetarnej stabilności, redukcja niepewności związanej z kursami walut na terenie EMS czy pomoc krajom z wysoką stopą inflacji w uruchomieniu polityki prowadzącej do stabilizacji cen, co w ogólnym rozrachunku poprawiło, zdaniem autorów raportu, sytuację ekonomiczną w krajach EMS. Kolejnym sukcesem była wysoka popularność ECU na rynkach finansowych. Mimo tych niewątpliwych sukcesów, Delors zauważył, że EMS nie wykorzystuje całego swojego potencjału. Powodów tego stanu rzeczy było kilka, przede wszystkim pozostawanie niektórych krajów wspólnoty poza strefą 38 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) ERM czy duże i trwałe deficyty budżetowe w niektórych krajach, skutkujące napięciami kursowymi i nadmiernym wykorzystywaniem polityki monetarnej. W raporcie odnotowano za ważny wpływ podpisania Jednolitego aktu europejskiego (Single European Act) w 1985 roku. Przyjęcie go uznaje się za kolejny krok w realizacji procesu europejskiej integracji monetarnej. Dodatkowo w traktacie ustalono, że stopniowo wprowadzać będzie jednolity rynek europejski, co oznaczało obszar bez granic, z zapewnieniem wolnego przepływu towarów, osób, usług i kapitału. Datę zakończenia tego procesu ustalono na 31 grudnia 1992. W konsekwencji przyjęcia Aktu, nastąpiły 4 ważne zmiany w funkcjonowaniu wspólnoty: rozpoczęcie procesu standaryzacji praw krajowych do prawa wspólnotowego, poprzez wspólne rozpoznawanie narodowych norm i regulacji, zniesienie jednomyślności na rzecz kwalifikowanej większości, zwiększanie praw i kompetencji Parlamentu Europejskiego, podkreślenie potrzeby zacieśniania współpracy gospodarczej. Docelowy kształt unii gospodarczej i walutowej Delors zdefiniował w sposób precyzyjny: „Unia gospodarcza i walutowa w Europie oznaczałaby kompletną wolność przemieszczania osób, dóbr, usług i kapitału, a także bezpowrotnie połączone kursy walut, a ostatecznie jedną walutę. To z kolei oznaczałoby wspólną politykę monetarną i wymagałoby wysokiego stopnia kompatybilności polityk ekonomicznych i spójność w wielu innych obszarach polityki, szczególnie w polityce fiskalnej. Te polityki powinny być nastawione na stabilność cen, zrównoważony rozwój, konwergencje poziomu życia, wysoki poziom zatrudnienia i równowagę zewnętrzną. Unia gospodarcza i walutowa reprezentowałaby ostateczny rezultat procesu ekonomicznej integracji w Europie” (Delors 1989). Podwaliny prawne pod wprowadzanie odpowiednich zmian w funkcjonowaniu Unii wprowadzono już w Jednolitym Akcie Europejskim. Jednak – jak zaznaczano – aby unia gospodarcza i walutowa mogły dobrze działać, niezbędne jest przeniesienie więcej władzy decyzyjnej z krajów członkowskich do władz wspólnotowych. Cechy unii monetarnej, która ma zostać wprowadzona twórcy Raportu Delorsa zaczerpnęli z Planu Wernera. Wskazano 3 podstawowe cechy, które stanowią warunki konieczne zaistnienia unii walutowej: Raport Delorsa był w znacznej mierze inspirowany Planem Wernera. zapewnienie całkowitej i nieodwracalnej wymienialności walut, całkowita liberalizacja transakcji kapitałowych i pełna integracja rynków finansowych, eliminacja zakresu wahań i nieodwołalna blokada parytetów kursowych. Podkreślono także, że po związaniu walut sztywnym kursem powinno mieć miejsce wprowadzenie wspólnej waluty, ponieważ zlikwiduje ona koszty wymiany walut wewnątrz strefy, a także, jako zdarzenie nieodwracalne, zyska psychologiczne i polityczne znaczenie. 39 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Aby te procesy mogły być stosownie zarządzane przez wspólnotowe instytucje, rekomendowano rozszerzenie uprawniań Parlamentu Europejskiego, Rady (Ministrów) Unii Europejskiej i Komisji Europejskiej, a także powołanie Europejskiego Systemu Banków Centralnych. Raport Delorsa zakładał trójetapowość procesu integracji w ramach unii gospodarczej i walutowej: Etap 1 – wzmocnienie zbieżności wyników ekonomicznych wewnątrz Wspólnoty, poprzez wzmacnianie koordynacji polityki ekonomicznej i walutowej używając dotychczasowej struktury instytucjonalnej. W raporcie dodano także, że przed przejściem do etapu 2, konieczna będzie ratyfikacja nowego traktatu. Etap 2 – wdrożenie nowej struktury instytucjonalnej, stopniowo przejmującej funkcje operacyjne wśród państw członkowskich unii gospodarczej i walutowej. Wspólnotowe instytucje miały wówczas stać się centrum monitorowania rozwoju makroekonomicznego oraz podejmować decyzje wspólnotowe na podstawie głosowania większościowego. Etap 3 - nieodwracalne związanie kursów walut, przekazanie gospodarczych i monetarnych kompetencji do instytucji wspólnotowych. Szczegółowe plany w podziale na sferę gospodarczą i monetarną zawiera Tabela 4. Tabela 4. Plan integracji gospodarczej i walutowej Delorsa Etap 1 Etap 2 Etap 3 część gospodarcza - całkowite usunięcie fizycznych, technicznych i fiskalnych barier wewnątrz Wspólnoty, służące stworzeniu spójnego rynku wewnętrznego - podwojenie środków funduszy strukturalnych, służące prowadzeniu polityki promującej rozwój regionalny - wprowadzenie nowej procedury, służącej wzmocnieniu koordynacji polityki gospodarczej i fiskalnej - wprowadzenie kompleksowych ram oceny polityk prowadzonych przez kraje członkowskie część monetarna - wprowadzenie wszystkich krajów członkowskich do EMS i narzucenie im związanych z tym reguł - usunięcie wszystkich przeszkód w prywatnym używaniu ECU - wprowadzenie Komitetu Prezesów Banków Centralnych, który będzie formułował opinie na temat ogólnego rozwoju polityki kursowej i monetarnej, wystawiał opinie rządom państw członkowskich, przygotowywał roczny raport z sytuacji Wspólnoty dla Parlamentu i Komisji Europejskiej - przegląd dokonań w zakresie wprowadzania jednolitego rynku europejskiego i w razie potrzeby dodatkowe wsparcie tego procesu - ocena wyników polityki strukturalnej i regionalnej powinny i wprowadzenie ew. poprawek w oparciu o posiadane doświadczenie - określenie szczegółowych zasad regulujących wielkość rocznego deficytu państw członkowskich i sposobów jego finansowania - ustanowienie Europejskiego Systemu Banków Centralnych, który przejmie dotychczasowe obowiązki Komitetu Prezesów Banków Centralnych. - przeprowadzenie transformacji ze skoordynowanej polityki monetarnej niezależnych krajów, do jednej wspólnotowej polityki monetarnej - wzmocnienie polityki strukturalnej i regionalnej oraz dostosowanie środków na te polityki do nowych wyzwań - związanie członków Wspólny jednolitymi zasadami i procedurami w zakresie budżetu i - nieodwracalne związanie kursów walut - ostateczne wprowadzenie jednolitej polityka monetarnej, prowadzonej przez ESBC, - ostateczne wprowadzenie jednej europejskiej waluty, 40 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) makroekonomii - realizacja roli Wspólnoty jako podmiotu współpracy w zakresie polityki międzynarodowej Źródło: Opracowanie własne na podstawie Delors (1989). Zmiany regulacyjne niezbędne do przejścia od etapu 1 do etapu 2, o których wspominał Delors, zainicjowano już podczas posiedzenia w Madrycie w czerwcu 1989 roku, a Rada Europejska realizację planu rozpoczęła w lipcu 1990 roku, szybko postanowiono też o zwołaniu konferencji w celu uchwaleniu traktatu. Ostatecznie w lutym 1992 w Maastricht głowy państw członkowskich podpisały Traktat o Unii Europejskiej, gdzie zawarto postulowane przez Delorsa zmiany. Zadecydowano także, że Europa ma uzyskać silną i stabilną walutę jeszcze przed końcem stulecia. Jednak, aby unia gospodarcza i walutowa uniknęła Aby unia walutowa uniknęła zakłóceń, za konieczne uznano, by przed zakłóceń, za konieczne uznano, by wprowadzeniem wspólnego pieniądza gospodarki przed wprowadzeniem wspólnego państw członkowskich osiągnęły wysoki poziom pieniądza gospodarki państw zbieżności. Dlatego w Traktacie o Unii Europejskiej członkowskich osiągnęły wysoki ujęto 5 tzw. kryteriów konwergencji, na podstawie poziom zbieżności. których miała następować kwalifikacja państw członkowskich do przejścia do etapu 3 unii, a więc także do przyjęcia wspólnej waluty. Kryteria te (patrz Tabela 5) obejmowały poziom: inflacji, deficytu budżetowego, długu publicznego, kursu walutowego i stopy procentowej. Tabela 5. Kryteria konwergencji kryterium opis kryterium stabilności cen w gospodarce; zharmonizowana stopa inflacji cen towarów inflacji konsumpcyjnych nie wyższa niż 1,5 punktu procentowego ponad stopę trzech państw członkowskich o najniższej dynamice cen deficytu kryterium zdrowia finansów publicznych; deficyt budżetowy nie przekracza niż 3% budżetowego PKB kryterium długookresowej stabilności finansów publicznych; dług publiczny nie długu publicznego wyższy niż 60 % PKB kryterium kursu walutowego; uczestnictwo w mechanizmie kursowym ERM przez kursu walutowego okres 2 lat bez naruszania ustaleń kryterium trwałości konwergencji; długookresowa stopa procentowa nie powinna stopy procentowej być wyższa o więcej niż 2 punkty procentowe od stóp procentowych trzech państw członkowskich o najniższym poziomie inflacji Źródło: Opracowanie własne. Teoretycznie dopiero po spełnieniu wszystkich 5 kryteriów Traktat z Maastricht zawierał kraj mógł przyjąć wspólną walutę – w założeniu, szereg luk stworzonych na ograniczenie to miało stanowić wspólną podstawę potrzeby tego, by do strefy euro stabilności, bezpieczeństwa oraz ciągłości finansów weszły także słabsze kraje. publicznych, która odzwierciedla zbieżność polityk gospodarczych i odporność na wstrząsy gospodarcze. Jednak w praktyce Traktat z Maastricht zawierał szereg luk stworzonych na potrzeby tego, by do strefy euro weszły także słabsze kraje. Najważniejsza dotyczyła kryterium długu, którego w oczywisty sposób nie spełniały 41 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Włochy, Grecja i Belgia, mające dług publiczny przekraczający 100% PKB, zaś wiele krajów balansowało na granicy ustalonych 60%. Dodano więc klauzulę mówiącą, że akceptowalny jest wyższy poziom długu pod warunkiem, że zbliża się on w satysfakcjonującym tempie do wartości referencyjnej 60% PKB. Z drugiej strony trzeba przyznać, że tempo obniżania zadłużenia publicznego w niektórych krajach rzeczywiście było satysfakcjonujące, na przykład w Belgii, która w latach 1995-2007 obniżyła relację długu do PKB ze 131% do 87%. We Włoszech było gorzej, choć sama relacja obniżyła się ze 117% do 100% PKB. Grecja natomiast w ogóle nie odnotowała poprawy w zakresie poziomu zadłużenia, które wzrosło z 97,9% do 107,2% PKB w analogicznym okresie. WPROWADZENIE EURO Uchwalenie traktatu z Maastricht otworzyło państwom Wspólnoty możliwość dalszej realizacji planu Delorsa. Realizacja drugiego etapu rozpoczęła się w lipcu 1994 roku, kiedy we Frankfurcie nad Menem utworzono Europejski Instytut Monetarny (w miejsce powołanego jeszcze w 1973 roku w podobnym celu Europejskiego Funduszu Współpracy Monetarnej), a w grudniu 1995 roku Rada Europejska na posiedzeniu w Madrycie wybrała nazwę europejskiej waluty (EURO) oraz ustaliła proces jej przyjęcia. Ustanowiono także system TARGET służący automatycznym przeliczeniom walut narodowych na euro. Półtora roku później, w czerwcu 1997, podczas szczytu Rady Europejskiej w Amsterdamie zawarto Pakt stabilności i wzrostu. Ten ostatni dokument zobowiązuje kraje Unii do utrzymywania równowagi budżetowej w średnim okresie (odpowiednik pełnego cyklu koniunkturalnego). Wszystkie gospodarki muszą systematycznie przedkładać i aktualizować programy makroekonomiczne (programy stabilizacji gospodarczej i programy konwergencji), na podstawie których Komisja Europejska oraz Rada ds. Ekonomicznych i Finansowych (Ecofin) ocenia ich sytuację gospodarczą. Ma to zapewniać pożądany stan finansów publicznych w celu poprawy warunków osiągnięcia wysokiego i trwałego wzrostu gospodarczego. Reguły paktu miały także zapobiegać nadmiernemu rozluźnieniu polityki fiskalnej w okresie dobrej koniunktury, kiedy istnieje realna możliwość wykorzystania rosnących wpływów podatkowych do zwiększania wydatków państwowych. W praktyce oznacza to, że państwa nie powinny przekraczać wartości progowej deficytu (3% PKB), a w okresie wzrostu gospodarczego dążyć do generowania nadwyżki budżetowej. W maju 1998 roku 11 państw członkowskich spełniło formalne kryteria konwergencji i tym samym utworzyło pierwszą grupę państw przyjmujących euro jako jedną, wspólną walutę. Dania i Wielka Brytania zrezygnowały z udziału w trzecim etapie unii, natomiast Grecja i Szwecja nie spełniły wszystkich warunków konwergencji. W czerwcu tego samego roku Europejski Instytut Monetarny został zastąpiony przez Europejski Bank Centralny i tym samym rozpoczął się ostatni trzeci etap planu wprowadzenia Unii Gospodarczej i Walutowej. Na koniec 1998 roku nieodwracalnie usztywniono kursy dewizowe walut uczestniczących w planie państw członkowskich wobec euro, a 1 stycznia 1999 wprowadzono euro do obiegu bezgotówkowego oraz przekazano kompetencje w polityce monetarnej do Europejskiego 42 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Systemu Banków Centralnych, składającego się z banków centralnych wszystkich krajów Unii Europejskiej oraz EBC. W styczniu 2002 do obiegu wprowadzono monety i banknoty euro. 43 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) 3. KRYZYS GOSPODARCZY STREFY EURO CZY FIASKO UNII WALUTOWEJ? Drugi rozdział niniejszego opracowania poświęcony zostanie analizie gospodarczych osiągnięć założycielskich krajów strefy euro na przestrzeni lat 1999-2014, ze szczególnym uwzględnieniem okresu Wielkiej Recesji lat 2008-2011 roku. Następnie zastanowimy się, czy przyjmowane począwszy od 2011 roku regulacje, w tym zwłaszcza te dotyczące polityki rynku pracy, będą w stanie w przyszłości zapobiec podobnym wydarzeniom. Wreszcie na koniec spróbujemy odpowiedzieć na pytanie, czy trwający do dziś kryzys dowodzi nieuleczalnych słabości strefy euro. 3.1 STREFA EURO W LATACH 1999-2014 Mimo, że historia funkcjonowania strefy euro jest stosunkowo krótka, ze względu na intensywność wydarzeń w ostatnich sześciu latach, można ją podzielić na trzy fazy. Pierwsza, zwana umownie fazą boomu, trwała mnie więcej do połowy 2008 roku, kiedy to w strefie euro rozpoczął się spadek PKB związany z kryzysem finansowym w USA i wywołaną przezeń Wielką Recesją w krajach OECD. Druga faza to recesja wywołana bezpośrednio kryzysem finansowym i następujące po niej odbicie, czyli lata 2008-2010. Ostatnia faza to kryzys specyficzny dla strefy euro i jego następstwa, czyli druga recesja trwająca od połowy 2011 i ponowne ożywienie gospodarcze rozpoczęte w połowie 2013 roku. Zacznijmy od przybliżenia tego, co stało się w poszczególnych fazach, przynajmniej w takim stopniu, na ile zjawiska te znajdują odzwierciedlenie w statystykach i do tej pory opublikowanych pracach ekonomicznych. MIODOWA DEKADA Z pozoru wyniki gospodarcze strefy euro przed kryzysem wyglądają całkiem dobrze. W latach 1998-2008 strefa euro (Wykres 9) wyprzedziła nieznacznie pod względem wzrostu PKB na mieszkańca Stany Zjednoczone, zaś kraje takie jak Irlandia, Grecja czy Hiszpania rozwijały się o połowę szybciej niż w USA. Gdyby nie to, co stało się potem, wprowadzenie euro uznawano by zapewne za duży sukces. Zdecydowanie gorzej wypadają państwa eurolandu pod względem stopy bezrobocia. W strefie euro było ono bowiem zawsze dwa razy wyższe i tylko nieliczne kraje, jak Irlandia były w stanie rywalizować z amerykanami. Co ciekawe w okresie przed załamaniem gospodarczym (Wykres 10) bezrobocie spadało na peryferiach, z wyjątkiem Portugalii, a hamulcowym były przede wszystkim Niemcy. Mimo tego, że poziom bezrobocia rzędu 8-9% trudno uznać za satysfakcjonujący, trzeba zauważyć, że uległ on obniżeniu w ciągu dekady od przyjęcia euro, a dystans do Stanów Zjednoczonych zmniejszył się. 44 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Wykres 9 Zmiana PKB per capita w krajach UE oraz w USA i w Norwegii w latach 1999-2008 oraz 20092014. Wykres 10 Stopa bezrobocia w wybranych krajach strefy euro i w USA. Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Eurostat oraz FRED. Jeśli przyjmiemy nieco dłuższą perspektywę, analizując gospodarkę państw rdzenia i peryferii strefy euro nie tylko w okresie jej funkcjonowania ale i w całym okresie powojennym (Wykres 11) zauważymy kilka prawidłowości. Po pierwsze, konwergencja poziomu życia względem Stanów Zjednoczonych w krajach, które dziś zaliczamy do rdzenia strefy euro, obejmowała lata 1950-1975, kończąc się wraz z kryzysami naftowymi lat 1970. W tym czasie region ten zdołał osiągnąć ok 70-80% zamożności USA, a poziom ten w dużej mierze utrzymał się do tej pory. Zwraca uwagę, że w latach 1980. państwa rdzenia kontynuowały proces konwergencji w zakresie produktywności pracy, jednak nie PKB per capita. Wynikało to z szybszego niż w USA zmniejszania nakładów pracy. Nota bene tendencja ta w kolejnych dekadach uległą odwróceniu, gdyż w Europie duży nacisk położono na aktywizację zawodową (szczególnie starszych), zaś produktywność względem Stanów Zjednoczonych zaczęła maleć. Po drugie, w krajach peryferyjnych procesy konwergencyjne w latach 1950-1975 miały zbliżony charakter do państw rdzenia – dochód narodowy i produktywność pracy rosła wyraźnie szybciej niż w USA pozwalając im na zniwelowanie znaczącej części początkowego dystansu rozwojowego. Wraz z kryzysem naftowym tempo wzrostu gospodarczego w regionie wyraźnie osłabło, a proces nadganiania ustał. W odróżnieniu od państw rdzenia, w krajach peryferyjnych przyczyną były problemy z utrzymaniem wysokiego tempa wzrostu produktywności pracy, mimo, że w tym samym czasie jej nakłady (z wyjątkiem Portugalii) relatywnie malały. Z tego obrazu wyłamuje się Irlandia – jedyny kraj peryferyjny, który odnotował bardzo wysokie tempo wzrostu produktywności pracy w latach 1985-2001, za którym poszło adekwatne zwiększenie PKB per capita. Na przeciwległym biegunie lokują się Włochy, które od początku lat 1990 tracą dystans względem USA tak pod względem PKB per capita jak produktywności pracy i poziomu zatrudnienia. Można powiedzieć, że kłopoty strukturalne w gospodarce włoskiej są największe w całej grupie. Wykres 11 PKB na mieszkańca,. produktywność pracy i wskaźnik zatrudnienia w krajach rdzenia (lewy panel) i peryferii (prawy panel) strefy euro na tle USA, 1950-2013 (USA=100) 45 100 90 90 80 80 70 Austria Belgia 60 Finlandia 50 Francja Niemcy 40 Holandia PKB na mieszkańca (USA=100) 30 70 60 Grecja Irlandia 50 Włochy Portugalia 40 Hiszpania 30 20 20 2013 2010 2007 2004 2001 1998 1995 1992 1989 1986 1983 1980 1977 1974 1971 1968 1965 1962 1959 1950 2013 2010 2007 2004 2001 1998 1995 1992 1989 1986 1983 1980 1977 1974 1971 1968 1965 1962 1959 1956 1953 1950 1956 10 10 1953 PKB na mieszkańca (USA=100) Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) 100 130 90 90 Austria Belgia 70 Finlandia Francja Niemcy 50 Holandia PKB na godzinę pracy (USA=100) PKB na godzinę pracy (USA=100) 110 80 70 Grecja 60 Irlandia Włochy 50 Portugalia 40 Hiszpania 30 30 20 2013 2010 2007 2004 2001 1998 1995 1992 1989 1986 1983 1980 1977 1974 1971 1968 1965 1962 1959 1956 1950 2013 2010 2007 2004 2001 1998 1995 1992 1989 1986 1983 1980 1977 1974 1971 1968 1965 1962 1959 1956 130 120 Austria 110 Belgia 100 Finlandia Francja 90 Niemcy 80 Holandia 70 60 Wskaźnik zatrudnienia relatywnie do USA (USA=100) 140 120 110 100 Grecja Irlandia 90 Włochy Portugalia 80 Hiszpania 70 60 50 2013 2010 2007 2004 2001 1998 1995 1992 1989 1986 1983 1980 1977 1974 1971 1968 1965 1962 1959 1956 1953 1950 50 1950 1953 1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 2010 2013 1950 1953 130 150 Wskaźnik zatrudnienia relatywnie do USA (USA=100) 1953 10 10 Źródło: obliczenia własne na podstawie danych GGDC Po trzecie, w latach 2000, a więc już po ustanowieniu wspólnej waluty, kraje rdzenia wyraźnie zyskiwały gospodarczo względem USA za co odpowiedzialna była przede wszystkim poprawa sytuacji na ich rynkach pracy – wskaźnik zatrudnienia w krajach rdzenia rósł wyraźnie szybciej niż w USA bez szkody (poza Belgią2) dla produktywności pracy. Z kolei dla państw peryferyjnych – z wyjątkiem Włoch i Portugalii – okres ten był czasem prosperity i ożywienia na rynku pracy. Jak pokazujemy w dalszej części analizy fundamenty tego wzrostu były jednak kruche za co w dużej mierze odpowiedzialny był boom budowlany i kredytowy, a także kłopoty ze stworzeniem konkurencyjnych warunków prowadzenia biznesu, w tym nadmiernie restrykcyjnych regulacji rynku pracy. 2 W zależności od kryterium Belgię można zaliczać raz do grupy krajów rdzenia, raz do krajów peryferyjnych. Z jednej strony bowiem mamy do czynienia z państwem, gdzie produktywność per capita w latach 1990. znajdowała się na poziomie USA, z drugiej wysoki dług publiczny wskazywał, jak w żadnym innym kraju o tak zaawansowanej gospodarce, na potencjalne kłopoty związane z wypłacalnością rządu. 46 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Najczęściej dyskutowaną kwestią w odniesieniu do strefy euro, począwszy od kwietnia 2010 roku, kiedy to Grecja pierwszy raz znalazła się na krawędzi niewypłacalności, jest poziom długu publicznego. Jednak przed kryzysem finansowym kondycja fiskalna eurolandu nie była znacząco gorsza niż Stanów Zjednoczonych. Ponadto, jak pokazuje Wykres 12, na początku kryzysu finansowego pogorszenie się stanu finansów publicznych za oceanem było dużo poważniejsze, w rezultacie czego w 2009 roku USA wyprzedziły strefę euro pod względem poziomu zadłużenia publicznego i stan ten utrzymuje się po dziś dzień. Tym niemniej nie sposób także nie zauważyć, że dwanaście państw-założycieli (licząc z Grecją, która przystąpiła rok później) wziętych łącznie nigdy nie wypełniło kryteriów z Maastricht. Wykres 12 Dług publiczny w strefie euro i w USA w latach 1999-2014. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostatu i FRED. Zagregowane zadłużenie eurolandu pozwala na przeprowadzenie porównań z innymi obszarami walutowymi, ale przysłania faktyczną dynamikę narastania zadłużenia wewnątrz strefy euro. Przed kryzysem finansowym łączny dług nieznacznie malał, co było wypadkową dość znaczących zmian w poszczególnych państwach członkowskich. Pod względem dyscypliny fiskalnej w latach 1999-2008 kraje strefy euro można podzielić na dwie kategorie – odpowiedzialne i rozrzutne. Te pierwsze obniżały dług publiczny, starając się wypełnić kryterium z Maastricht lub cały czas pozostając poniżej bariery 60% PKB. Te drugie przeciwnie – przekraczały dopuszczalny poziom długu publicznego, nie starając się go istotnie obniżyć. Jak pokazuje Tabela 6, podział odpowiedzialne-rozrzutne zupełnie nie pokrywa się z podziałem rdzeń-peryferia, a 12 krajów strefy euro podzielić można na cztery grupy. Grupy te są niemal równe są pod względem liczebności, ale nie wielkości gospodarek – kraje rozrzutne obejmowały trzy czwarte gospodarki strefy euro. 47 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Tabela 6 Polityka fiskalna krajów strefy euro przed kryzysem finansowym Odpowiedzialne fiskalnie Rozrzutne Kraje rdzenia Kraje peryferiów Holandia, Finlandia, Irlandia, Hiszpania Luxemburg, Belgia Niemcy, Francja, Austria Grecja, Portugalia, Włochy Źródło: Opracowanie własne. Dla każdej z wymienionych grup krajów można wskazać reprezentanta dobrze odzwierciedlającego jej losy przed i po kryzysie finansowym. Wykres 13 prezentuje poziom zadłużenia dla reprezentantów poszczególnych grup. Najważniejsza konstatacja, która się nasuwa to, że bardzo gwałtowny wzrost zadłużenia po 2009 roku nastąpił jedynie w krajach peryferyjnych strefy euro, co o tyle nie dziwi, że sam termin spopularyzowany został przy okazji kryzysu na rynku długu. Jednak to, że pojawienie się kryzysu na rynku długu nie zależało od prowadzonej polityki fiskalnej wiele mówi o naturze i przyczynach tego kryzysu. Powyższa konstatacja nie powinna prowadzić do wniosku, że prowadzona polityka fiskalna nie miała w trakcie kryzysu znaczenia, gdyż jest dokładnie przeciwnie. Te kraje peryferyjne, które nawykły do dyscypliny budżetowej miały więcej czasu na przeprowadzenie dostosowania finansów publicznych, przez co nie musiały aż tak szybko zaciskać pasa. Jak pokazuje Wykres 14 przełożyło się to na lepszy wzrost gospodarczy w trakcie kryzysu. Z kolei kraje, które przed kryzysem finansowym roku 2009 znacznie się zadłużyły, ucierpiały bardziej. Jedynym wyjątkiem od tej reguły jest Hiszpania, trzeba jednak pamiętać, że kraj ten w 2008 roku miał mocno przegrzaną gospodarkę, dlatego poziom PKB z tego okresu nie stanowi dobrego punktu odniesienia. Z drugiej strony kraje rdzenia prowadzące odpowiedzialną politykę fiskalną utrzymały dług publiczny w ryzach również w kryzysie i jako jedyne spośród starych członków strefy euro wypełniają (poza Holandią) kryterium z Maastricht. Wykres 13 Dług publiczny w relacji do PKB dla wybranych krajów strefy euro. Wykres 14 Spadek PKB per capita w krajach peryferyjnych strefy euro w latach 2009-2014. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostatu. 48 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) ŹRÓDŁA KRYZYSU W STREFIE EURO Jeżeli to nie rozrzutność fiskalna była przyczyną kryzysu, który dotknął po kryzysie finansowym część państw strefy euro, to co nią było? O to ekonomiści będą się jeszcze długo spierać, jednak za najważniejszą przyczynę uważa się wieloletnie narastanie, a następnie gwałtowną korektę nierównowag makroekonomicznych. Czym są owe nierównowagi i co dokładnie stało za ich pojawieniem się stanowi przedmiot sporu. Pierwszą ze wskazywanych nierównowag jest dywergencja stóp inflacji (Wykres 15). Widać bowiem wyraźnie, że w krajach peryferyjnych ceny rosły nawet dwa razy szybciej niż w Niemczech, przekraczając w istotny sposób cel inflacyjny EBC. Jedną z przyczyn tego stanu rzeczy, a zarazem kolejną nierównowagą była różnica w tempie akcji kredytowej krajowych banków. Hojne udzielanie pożyczek w Irlandii, Hiszpanii i Grecji doprowadziło do wzrostu podaży pieniądza krajowego (Wykres 15 – prawa oś) i wzrostu nominalnego popytu. W Portugalii depozyty wprawdzie w takim stopniu nie wzrosły, kredyty jednak tak (większy zatem musiał być udział finansowania akcji kredytowej przez banki zagraniczne). W efekcie i tam doszło do ponadprzeciętnej, choć niższej niż wymienionych wcześniej trzech krajach inflacji. Wykres 15 Wzrost wolumenu depozytów oraz średnie tempo inflacji od wstąpienia do strefy euro dla wybranej grupy krajów w latach 1999-2008. Źródło: Eurostat. Rozsądne wydaje się zadanie pytania, na co były wydawane kredyty brane w krajach PIGS, jak popularnie określa się w skrócie Portugalię, Irlandie, Grecję i Hiszpanię. Można na nie odpowiedzieć, sprawdzając, kto je brał. Dane na ten temat prezentuje Wykres 14 przedstawiający wzrost kredytu w relacji do PKB dla gospodarstw domowych oraz przedsiębiorstw w latach 1999-2008. Widać na nim wyraźnie, że kraje PIGS są w ścisłej czołówce pod względem tempa wzrostu zadłużenia gospodarstw domowych, a więc w szczególności kredytów hipotecznych oraz zwykłych kredytów konsumpcyjnych. Co więcej wzrost ten miał miejsce zaczynając (oprócz Grecji) od relatywnie wysokiego poziomu, przez co kraje te znalazły się od razu także na czele pod względem zadłużenia gospodarstw 49 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) domowych 3 . Widać zarazem, że kredyty dla przedsiębiorstw nie cieszyły się aż taką popularnością. Większe wzrosty w tym segmencie odnotowano w Irlandii i w Hiszpanii, co ma związek z boomem budowlanym w tych krajach, gdyż kredyt bankowy jest popularną formą finansowania inwestycji przez deweloperów. Wykres 16 Zmiana zadłużenia gospodarstw domowych i przedsiębiorstw w wybranych krajach strefy euro w latach 1999-2008 oraz poziom zadłużenia gospodarstw domowych w 2008 roku. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostatu. Napływ bankowego pieniądza i wzrost nominalnego popytu przyniósł zarówno wzrost cen, jak i płac. Wykres 17 pokazuje, że pod względem wzrostu wynagrodzeń w strefie euro przed kryzysem przodowały dokładnie te same cztery kraje, które miały najwyższą inflację. Wzrost płac był przy tym wyższy niż wzrost produktywności, co przełożyło się na wzrost tak zwanych jednostkowych koszów pracy (ang. unit labor cost – ULC). Wskaźnik ten mierzy relację wynagrodzeń godzinowych do produktywności, czyli wytwarzanego w ciągu godziny PKB. Jego wzrost uważa się przy tym za główny komponent wzrostu cen w gospodarce (korelacja dla badanych krajów w horyzoncie dziesięcioletnim wyniosła 0,86). Z drugiej strony ULC stanowią też ważną miarę konkurencyjności płacowej w ramach unii walutowej – im wyższa wartość wskaźnika tym mniej opłaca się wytwarzać dobra w kraju, a bardziej opłacalny jest import. 3 Pierwsze miejsce przypada jednak Holandii, która zawdzięcza ten fakt boomowi na rynku nieruchomości trwającemu przez dwie dekady aż do 2008 roku. 50 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Wykres 17 Średnioroczny wzrost nominalnych jednostkowych kosztów pracy (ULC), płac i produktywności dla wybranej grupy krajów w latach 1999-2008. Źródło: Eurostat, OECD. Substytucja produkcji krajowej importem doprowadziła do trzeciego typu nierównowagi – pojawienia się znaczącego deficytu na rachunku obrotów bieżących w krajach peryferiów i odpowiadających im nadwyżek w krajach rdzenia (Wykres 18). Pod koniec 2007 roku strefa euro jako całość miała niemal zrównoważone saldo handlowe. Równowaga ta jednak była wypadkową z jednej strony deficytów w każdym kraju strefy oprócz Austrii, Belgi, Finlandii, Luxemburga, Holandii i Niemiec oraz nadwyżki w wymienionych sześciu krajach. Spośród nich dwa ostatnie odpowiadały za ponad 90% łącznej nadwyżki całego eurolandu. Wykres 18 Saldo rachunku obrotów bieżących wybranej grupy krajów od wstąpienia do strefy euro do 2007 roku. Źródło: Eurostat. 51 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Z tego, co dotąd napisaliśmy, wyłania się następująca narracja. Kraje peryferyjne uległy pokusie niskich stóp procentowych. Przed wprowadzeniem euro przyzwyczajone były do zupełnie innego oprocentowania kredytów dla sektora prywatnego i publicznego. Jak pokazuje Wykres 19, na pięć lat przed wprowadzeniem wspólnej waluty różnica w oprocentowaniu pożyczek międzybankowych sięgała nawet kilku punktów procentowych. W przypadku zaznaczonej na zielono Grecji, która wymagałaby innej skali na wykresie, było to prawie dwadzieścia punktów procentowych różnicy. Wraz ze zbliżaniem się daty wprowadzenia euro różnice te stopniowo zanikały aż wreszcie po 2-3 latach od przyjęcia wspólnej waluty wszystkie stopy procentowe znalazły się na niemal identycznym poziomie. Wykres 19 Różnica w oprocentowaniu trzymiesięcznych pożyczek udzielanych na rynku międzybankowym w dwunastu krajach przyszłej strefy euro w 1994 roku. Źródło: Eurostat. W wyniku gwałtownego obniżenia stóp procentowych w krajach peryferiów doszło do znacznego przyspieszenia akcji kredytowej. Adresatem kredytów były przede wszystkim gospodarstwa domowe oraz rządy, w mniejszym stopniu przedsiębiorstwa. Kredyty te spowodowały wzrost cen, który dodatkowo przyczynił się do obniżenia realnych stóp procentowych, co zachęcało do dalszego zwiększania zadłużenia. Środki z kredytów bankowych oraz płynący do peryferiów z krajów rdzenia kapitał wykorzystywano przede wszystkim dla rozwoju sektorów odpowiadającym na krajowe potrzeby konsumpcyjne lub zapotrzebowanie rządu: sektora budowlanego i nieeksportowalnych usług. Gdy w wyniku światowego kryzysu finansowego w 2008 roku doszło do paraliżu rynku międzybankowego i związanego z tym ograniczenia akcji kredytowej banków, popyt na dobra i usługi wytwarzane w szybko rozwijających się w ciągu minionych dziesięciu lat branżach gwałtownie spadł. W efekcie doszło do zniszczenia budowanych przed kryzysem łańcuchów wartości, a wraz z nimi warunków płacowych, które tamte wspierały. Konieczna stała się realokacja zasobów pracy do branż, które nie były w stanie zaoferować pensji porównywalnych z tymi z czasów boomu, co zrodziło długi i bolesny proces dostosowawczy niezakończony w niektórych krajach do dziś. Powyższa narracja wydaje się jednak zbyt prosta, by problemu nie zauważono dużo wcześniej. Wszystkie wymienione nierównowagi narastały przecież od samego początku istnienia wspólnej waluty. Europejski Bank Centralny (2005) przekonywał jednak, że: „różnice w poziomie inflacji czy to pomiędzy regionami, czy sektorami są wynikiem naturalnych procesów dostosowywania się względnych cen w gospodarce rynkowej”. Zakładano, że – nie 52 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) używając oczywiście tego określenia – kraje peryferyjne będą rozwijały się szybciej niż kraje rdzenia dzięki transferowi technologii i inwestycjom zagranicznym. Spodziewano się przy tym, że wydajność pracy wzrośnie znacznie szybciej w sektorach dóbr podlegających wymianie międzynarodowej. Dzięki temu, że pracownicy tam zatrudnieni będą zarabiać więcej, wzrosną także płace i ceny w pozostałych branżach. Jest to tak zwany efekt BalassySamuelsona tyle, że zachodzący z pominięciem dostosowania nominalnego kursu walutowego. Według ekonomistów z EBC dywergencja inflacji jest po prostu drugą stroną procesu konwergencji. Krajom peryferyjnym poprawia się po prostu terms of trade – dzięki temu, że mają wydajniejszą gospodarkę, mogą handlować z krajami rdzenia na korzystniejszych warunkach. Trudno w jakimś sensie inaczej wyobrazić sobie realną konwergencję – jeżeli płace na peryferiach mają dogonić płace w centrum, to przecież muszą rosnąć szybciej. Co ciekawe EBC zwraca uwagę na ryzyka takiej sytuacji, ale wyłącznie dla krajów rdzenia, w których „z powodu niskiej inflacji mogą pojawić się koszty dostosowania na rynku pracy wynikające z nominalnej sztywności wynagrodzeń”. Z kolei napływ kapitału i będący jego drugą stroną deficyt handlowy nie są same w sobie czymś niepokojącym. Ponieważ w krajach rdzenia jest więcej kapitału w przeliczeniu na jednostkę pracy, naturalne jest, że będzie on migrował tam, gdzie jest go mniej, a praca jest tańsza – to że kraje rozwijające się mają deficyt handlowy jest raczej regułą (także w odniesieniu do Polski) niż wyjątkiem. Po to przecież między innymi powstała unia walutowa, by proces transferu kapitału, a przy okazji wiedzy i technologii był łatwiejszy. To w znacznej mierze się udało – jak pokazuje Sinn (2011) dwie trzecie niemieckich oszczędności zakumulowanych w latach 2002-2010 trafiło za granicę, głównie do reszty strefy euro, w formie inwestycji bezpośrednich, portfelowych i pożyczek międzybankowych. Wzrostu wolumenu kredytów konsumpcyjnych także się spodziewano. Skoro kraje peryferiów będą doganiać kraje rdzenia, naturalne jest, że część obywateli od razu będzie chciała skorzystać z wyższych przyszłych dochodów, biorąc kredyt na dom czy samochód. Jest to zjawisko naturalnie towarzyszące konwergencji i ma pozytywne skutki dobrobytowe. Pierwszy główny ekonomista EBC Ottmar Issing (2005) przekonywał dodatkowo, że wcale nie jest oczywiste, że realna stopa procentowa jest niższa na peryferiach, co miałoby dodatkowo skłaniać do większego zadłużania się. Po pierwsze, jego zdaniem, oczekiwana inflacja niekoniecznie musi być niższa zaś doświadczenie kilku lat szybszego wzrostu cen nie ma większego znaczenia. Po drugie z punktu widzenia globalnego (europejskiego) inwestora liczy się rentowność projektu inwestycyjnego w odniesieniu do jego kosztu finansowania się, który jest taki sam w całej strefie. Jeżeli w kraju peryferyjnym nie ma dobrych projektów inwestycyjnych, to nie ma powodu, by lokować tam środki tylko dlatego, że jest wyższa inflacja. Po trzecie nawet gdyby kraje peryferiów uzyskały trwałą przewagę dzięki niższym stopom procentowym, zostanie ona zniwelowana przez tak zwany „kanał konkurencyjności” – niższa inflacja w krajach rdzenia zaowocuje obniżeniem się ich kosztów pracy względem peryferiów. Ten ostatni argument nota bene raz jeszcze pokazuje, gdzie upatrywano jeszcze 53 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) dziesięć lat temu negatywnych skutków unii walutowej – przedmiotem troski były kraje rdzenia, a nie kraje peryferyjne. Choć można zarzucać ekonomistom z EBC, że „nie przewidzieli kryzysu”, w ich argumentach jest dużo racji. Patrząc na poziomie zagregowanym trudno jest ocenić, czy wymienione nierównowagi odpowiadają fundamentom gospodarczym i preferencjom uczestników rynku, czy też – jak się okazało – są świadectwem niezdrowego boomu, który w długim okresie musi się załamać. W ostatecznym rozrachunku liczy się to, czy możliwości spłaty zaciąganych długów rosną co najmniej tak szybko jak te długi. Tak się dzieje, jeżeli pożyczone środki są inwestowane i to inwestowane właściwie, czyli w moce produkcyjne zaspokajające przyszłe potrzeby konsumentów. Z drugiej strony trudno jednak nie zauważyć, że kredyty konsumpcyjne w ogóle nie są inwestycją zaś inwestycje w branży budowlanej oraz wiele inwestycji infrastrukturalnych wspieranych przez rządy nie spełniało drugiego z powyższych kryteriów. Ponadto trudno zaprzeczyć, że z punktu widzenia konsumenta kupującego towary w okolicach miejsca zamieszkania liczy się krajowy poziom inflacji, dlatego realna stopa procentowa dla konsumentów (niekoniecznie dla inwestorów) była niższa w krajach peryferyjnych niż w krajach rdzenia4. Fakt ten sprzyjał pojawieniu się boomu konsumpcyjnego, jednak go nie determinował. By pojawiła się niezdrowa ekspansja kredytowa, konieczny jest jeszcze jeden element – sektor bankowy skłonny w niej uczestniczyć. Dlaczego zatem banki greckie, hiszpańskie czy irlandzkie lekkomyślnie pożyczały rządom i gospodarstwom domowym? Nie miejsce tu oczywiście na szczegółową analizę przyczyn kryzysów bankowych. Jednak, jak zauważają Calomiris i Haber (2014) taka sytuacja ma miejsce najczęściej wtedy, gdy banki oplata sieć politycznych powiązań niepozwalająca skutecznie działać ani nadzorowi bankowemu ani dyscyplinie rynkowej. Nietransparentny upolityczniony sektor bankowy jest więc istotnym czynnikiem ryzyka dla kraju peryferyjnego, który wchodzi do unii walutowej. Obok słabości krajowych regulacji bankowych i nadzoru, niektórzy ekonomiści wskazują także na inny czynnik nadmiernej aktywności kredytowej banków, jakim miałby być napływ kapitału z krajów rdzenia. Wedle tej interpretacji Niemcy oraz Holandia celowo stosowały proeksportową politykę obniżania krajowego popytu i zwiększania oszczędności, które następnie eksportowały w nadmiernych ilościach ze szkodą dla krajów PIGS (patrz Ramka 2). Przyjmując w części także i ten argument, wymienić można trzy przyczyny kryzysu w strefie euro. Podsumowuje je Schemat 5. 4 Nie przekonują także wyjaśnienia mówiące, że realna stopa procentowa wynika z oczekiwanej, a nie przeszłej inflacji. Jak można bowiem oczekiwać inflacji na poziomie celu inflacyjnego EBC w sytuacji gdy doświadczenie ostatnich kilku lat wskazuje, że jest ona odpowiednio istotnie wyższa (kraje peryferyjne) lub istotnie niższa (kraje rdzenia). 54 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Ramka 2. Czy to Niemcy spowodowały kryzys? Niektórzy ekonomiści, przeważnie nawiązujący nurtu post-keynesowskiego, tacy jak Young i Semmler (2011), Bibow (2012) czy Pettis (2014) wprost oskarżają Niemcy o spowodowanie, a następnie pogłębianie kryzysu w krajach PIGS. W jaki sposób miałoby do tego dojść? Kluczem jest polityka ograniczania wzrostu płac (wage moderation) prowadzona w ścisłym porozumieniu rządu i związków zawodowych oraz reformy rządu Gerharda Schrödera (tzw. plan Hartza). Związki zawodowe rok po roku zgadzały się, że tempo wzrostu płac nie przekroczy tempa wzrostu produktywności, a parlament przyjął ustawy zmierzające do obniżenia pozapłacowych kosztów pracy i świadczeń socjalnych. W efekcie z jednej strony doszło do wzrostu konkurencyjności kosztowej niemieckiej gospodarki promującej eksport, z drugiej wzrosły oszczędności przedsiębiorstw (spadek kosztów wynagrodzeń) i rządu (obniżenie wydatków socjalnych). Przyrost oszczędności krajowych przy zmniejszonym krajowym popycie musiał spowodować ekspansję inwestycji za granicą. Najłatwiej – do innych krajów strefy euro. W konsekwencji potężny napływ kapitału niemieckiego doprowadził do niezdrowego boomu w krajach PIGS podczas gdy Niemcy (i Holandia prowadząca podobną politykę) z roku na rok poprawiały swoją względną konkurencyjność. Jakie są dowody na taki przebieg wypadków? Ograniczanie płac było faktem, a jak przekonują Cesaratto i Stirati (2010) jest to niemiecka specjalność praktykowana od lat 1950. w dokładnie tym samym celu – wsparcia eksportu i podniesienia stopy oszczędności krajowych. W statystykach widać także wzrost zysków niemieckich przedsiębiorstw, najwyższy w strefie euro wzrost oszczędności oraz największy spadek udziału wynagrodzenia siły roboczej w wartości dodanej. Można wskazać także na Wykres 17, gdzie widać wyraźnie, że tempo wzrostu płac w Niemczech było niekompatybilne z celem inflacyjnym strefy euro. Zerowy wzrost jednostkowych kosztów pracy oznacza bowiem w długim okresie inflację bliską zera a nie założonych 2%. Z tej perspektywy Niemcy mogą być traktowani jako nieuczciwy partner w unii walutowej, gdyż wyłamali się ze wspólnej polityki monetarnej niwelując ją u siebie deflacyjnymi środkami natury fiskalno-instytucjonalnej. Powyższe wnioski w znacznym stopniu poparła Komisja Europejska (2009, 2010). Z tego powodu nadwyżka na rachunku obrotów bieżących także została włączona do procedury nadmiernych zakłóceń równowagi, choć maksymalny dopuszczalny poziom nadwyżek to aż 6% PKB, a deficytów jedynie 4%. Mimo wysoko ustawionego progu Niemcy w 2013 roku już go naruszyły i prawdopodobnie będą robić to również w kolejnych latach. Ostatnia ocena KE (2015) stwierdza, że „nie ma żadnej widocznej poprawy w zakresie stwierdzonej nierównowagi, a dotychczasowe próby przeciwdziałania nie były wystarczające”. Niemcy nie są jednak jedynym krajem objętym procedurą nadmiernej nierównowagi – pod lupą KE jest 16 na 28 krajów UE. W ostatecznym rozrachunku procedura ta może zakończyć się nałożeniem kary, ale ze względu na fakt iż większość krajów jest nią objęta, trudno może być znaleźć polityczną wolę dla poparcia sankcji. Z drugiej strony tempo wzrostu płac w Niemczech i Holandii wyraźnie przyspieszyło a jednostkowe koszty pracy w latach 2008-2013 wzrosły o 11% – wyraźnie szybciej niż w większości pozostałych krajów strefy euro. Źródło: Opracowanie własne. 55 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Schemat 5 Źródła kryzysu w strefie euro. Nieodpowiedzialna polityka fiskalna • Łamanie kryteriów z Maastricht • Procykliczność wydatków rządowych Boom kredytowy • Źle działający nadzór bankowy • Nadmierny napływ kapitału zagranicznego Deflacyjna polityka w Niemczech • Ograniczanie wzrostu płac do wzrostu produktywności niekompatybilne z celem inflacyjnym EBC • Akumulacja oszczędności w przedsiębiorstwach Źródło: opracowanie własne. OD LEHMAN BROTHERS DO „WHATEVER IT TAKES” Znajomość źródeł kryzysu nie tłumaczy jeszcze, dlaczego był on tak poważny, że niektóre kraje dotąd się z nim nie uporały. Początkowo bowiem nic tego nie zapowiadało. Strefa euro radziła sobie przez pierwsze cztery lata nawet lepiej niż USA czy Wielka Brytania (Wykres 20). W wyniku pierwszej recesji, w latach 2008-2009, ucierpiały wszystkie państwa, a wzrost bezrobocia wahał się od 0,2 pp. w Niemczech do 9,8 pp. na Łotwie. Niestety zamiast oczekiwanego odbicia przyszła druga recesja, która wprawdzie, dotknęła tylko część państw (cztery – Niemcy, Irlandia, Estonia, Łotwa – wręcz odnotowały poprawę), ale za to przyniosła rekordowe poziomy bezrobocia i dalsze głębokie spadki PKB. Włochy, Grecja i Portugalia cofnęły się w rozwoju do poziomu PKB per capita notowanego przed przyjęciem wspólnej waluty. Jak wytłumaczyć tę opóźnioną reakcję? Dlaczego kryzys w krajach peryferyjnych nie wybuchł z całą siłą w 2009 roku? 56 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Wykres 20 Poziom PKB per capita w walucie krajowej od 2007 roku w strefie euro, USA i Wielkiej Brytanii Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Eurostat oraz FRED. W pierwszym momencie nie zdawano sobie sprawy z istniejących problemów. Po upadku Lehman Brothers w Europie doszło do sytuacji, która przypominała w nieco złagodzonej formie tę z USA – banki gwałtownie ograniczyły akcję kredytową, niechętnie też pożyczały sobie nawzajem. Pojawiły się także typowe zjawiska związane ze światową recesją: załamanie globalnego popytu, umocnienie dolara, osłabienie walut rynków wschodzących i wzrost niepewności. Rządy krajów strefy euro zareagowały wzrostem deficytów i niecierpliwie wyczekiwały poprawy sytuacji na zewnątrz. Ta nadeszła już w 2010 roku, jednak okazało się, że nie ma powrotu do sytuacji sprzed kryzysu – banki zorientowały się bowiem, że nie mogą dalej finansować konsumpcyjnego boomu, a i pożyczanie niektórym rządom zaczęło być postrzegane jako ryzykowne. Tymczasem potrzeby pożyczkowe krajów PIGS nie malały. W niektórych krajach nawet rosły. Rekordzistą była Irlandia, która tylko w 2010 roku na ratowanie swoich banków zdecydowała się pożyczyć sumę odpowiadającą 32,5% PKB. Inwestorzy zaczęli podejrzliwie patrzeć najpierw na obligacje greckie, później na irlandzkie i portugalskie. W miarę rozwoju kryzysu pod lupą rynków znalazły się Hiszpania i Włochy, a w szczycie kryzysu jeszcze Belgia, Słowenia i Cypr. Słabe perspektywy wzrostu, duże zadłużenie i/lub wysokie deficyty skłaniały inwestorów do żądania wyższych premii za ryzyko na co rządy odpowiadały polityką oszczędności. Podwyżki podatków i obniżki wydatków prowadziły do spadku PKB, wzrostu napięć społecznych i ogólnej niepewności podnoszącej jeszcze bardziej koszty pożyczek na rynkach. W rezultacie deficyty nie malały lub malały dużo wolniej niż się spodziewano, zwiększając jeszcze obawę o niewypłacalność rządów. Krajom peryferyjnym przyszło więc zmagać się naraz z zawyżonymi względem krajów rdzenia kosztami pracy odziedziczonymi po boomie, kryzysem fiskalnym i kryzysem bankowym. Przy okazji kryzysu ujawniło się więc kilka istotnych problemów, które doprowadziły do istotnego jego wzmocnienia. Po pierwsze wyszło na jaw niebezpieczne sprzężenie finansów państw i banków. Ponieważ to krajowy rząd gwarantował depozyty, w razie bankructwa banku narażone na Kryzys w strefie euro uległ znacznemu wzmocnieniu na skutek pełzającej niepewności związanej ze spłatą długu niektórych rządów. 57 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) straty były finanse publiczne. Jednocześnie banki posiadały dług rządów (głównie z krajów macierzystych), który tracił na wartości, przez co krajowe instytucje finansowe ponosiły straty i miały kłopoty z pozyskaniem zewnętrznego finansowania koniecznego między innymi na skutek odpływu depozytów do krajów rdzenia. Zła sytuacja banków skłaniała je do ograniczenia akcji kredytowej i podniesienia stóp procentowych (Wykres 21), co najpierw odbijało się na gospodarce, później na finansach publicznych, a w końcu znowu na samych bankach. Wykres 21 Oprocentowanie kredytów dla nowych przedsiębiorstw o wartości do miliona euro w poszczególnych krajach strefy od 2008 roku. Źródło: EBC. Po drugie kryzys ujawnił także istotny problem, jakimi są wysokie koszty obsługi długu w sytuacji, gdy kraj nie kontroluje w pełni emisji waluty. Ponieważ kraje strefy euro nie mają swoich banków centralnych, które mogłyby pełnić rolę pożyczkodawcy ostatniej szansy dla rządu, skazane są na pożyczanie na rynkach finansowych. Jeśli premia za ryzyko takiej pożyczki będzie dostatecznie wysoka sam ten fakt może doprowadzić kraj do niewypłacalności. Przy zadłużeniu rzędu 100% PKB, a takie miało aż pięć krajów strefy euro w 2011 roku, odsetki od długu na poziomie 10% dają łączne koszty obsługi na poziomie 10% PKB, czyli sumę przekraczającą na dłuższą metę możliwości praktycznie każdego kraju. Utrata zaufania rynków finansowych może wiec spowodować samonakręcającą się spiralę, która doprowadzi każdy kraj do niewypłacalności. Przykładowo poziom zadłużenia w Wielkiej Brytanii dysponującej własnym bankiem centralnym, w 2011 roku był wyższy niż Hiszpanii, ale oprocentowanie Brytyjskich obligacji 10-letnich wynosiło 1,7%, a Hiszpańskich 6,6% (DeGrauwe, 2011). Trzecim problemem, który ujawnił się począwszy od kwietnia 2010 roku, kiedy pod znakiem zapytania stanęła wypłacalność Grecji był brak przygotowanych na tę okoliczność rozwiązań. Z jednej strony bowiem Traktat z Maastricht nie przewidywał ratowania któregokolwiek państwa za pomocą wspólnych środków, czy to monetarnych, czy fiskalnych. Artykuł 104 zabraniał finansowania deficytu przez banki centralne, a artykuł 104b stwierdzał wyraźnie, że „Wspólnota nie odpowiada za zobowiązania rządów centralnych”. Z drugiej strony bankructwo państwa pociągało za sobą także bankructwo jego sektora bankowego oraz 58 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) znaczne straty dla pozostałych banków strefy euro. Dodatkowo bano się, że panika, która wybuchnie po ogłoszeniu niewypłacalności, doprowadzi wkrótce do bankructwa także inne kraje, które – dla zachowania płynności w sektorze bankowym – zdecydują się w efekcie na opuszczenie wspólnego obszaru walutowego. Ostatecznie zdecydowano się na rozwiązanie nie najszczęśliwsze. Do bankructwa Grecji bowiem i tak doszło po niespełna dwóch latach od objęcia jej pierwszym planem ratunkowym. W międzyczasie jednak tworzone były kolejne prowizoryczne programy pomocowe, które, mimo że obejmowały zasięgiem coraz większą część strefy euro 5, nie były wiarygodne dla rynków finansowych, potęgując tylko niepewność inwestycyjną. Przyczyną tego był fakt, że ręczyły za siebie kraje, które wkrótce same mogły stać się niewypłacalne. W efekcie oprocentowanie obligacji rządów oraz kredytów bankowych na peryferiach systematycznie rosło. Kres tej spirali położyła dopiero zgoda na aktywne włączenie się EBC do wali z kryzysem. Gdy prezes Mario Draghi zapowiedział, że zrobi wszystko (ang. whatever it takes) by uratować euro, sytuacja zaczęła wracać do normy (patrz jeszcze raz Wykres 21, gdzie moment sławnego przemówienia Draghiego z 26 lipca zaznaczony jest czerwoną pionową linią). EUROPEJSKI RYNEK PRACY W OKRESIE KRYZYSU Trwający od sześciu lat kryzys odbił się bardzo niekorzystnie na rynku pracy strefy euro. Tak jednak jak nierówno dotknięte były nim poszczególne kraje, tak i w różnym stopniu dotknął on poszczególnych branż. Sektorem najbardziej dotkniętym było budownictwo oraz branże związane z przemysłem, czyli przetwórstwo, transport czy usługi dla biznesu. Wszędzie stosunkowo najczęściej zwalniani byli młodzi, nisko wykwalifikowani pracownicy. W drugiej połowie roku 2008 nastąpił wzrost bezrobocia, szczególnie wśród osób o niskich kwalifikacjach, zatrudnionych na umowy czasowe. Pod koniec 2009 roku wzrost bezrobocia wyhamował. W pierwszej fazie kryzysu mocną reakcję bezrobocia zanotowała Hiszpania i Irlandia, a spoza strefy euro – kraje bałtyckie, Polska i Słowacja. Z kolei najlepiej było w Niemczech, Finlandii, Austrii, Holandii czy Włoszech, głównie, jak się wydaje, dzięki chomikowaniu pracy. Odbiło się to na wskaźnikach produktywności pracy – kraje rdzenia zaczęły tracić dystans pod tym względem do USA. W niektórych krajach dało się obserwować zjawisko zniechęcenia i opuszczanie siły roboczej, nie dotyczyło ono jednak – w przeciwieństwie do USA – całej strefy euro (Wykres 22). 5 Programem pomocowym zostały objęte oficjalnie kolejno: Grecja, Irlandia, Portugalia, Hiszpania oraz Cypr. 59 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Wykres 22. Aktywność zawodowa strefie euro Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Eurostatu Na początku kryzysu, co typowe, wzrosła liczba osób krótkotrwale bezrobotnych. Jednak w miarę jego przedłużania się wzrosła liczba osób długotrwale pozostających bez pracy. Jest to poważny problem, prowadzący do powstania bezrobocia strukturalnego i towarzyszącego mu zjawiska histerezy – trwania bezrobocia po ustąpieniu szoku, który je wywołał. Ta sytuacja miała miejsce przede wszystkim w krajach mocniej dotkniętych kryzysem. Według EBC (2014), ok. 1,6 pp. wzrost bezrobocia w całej strefie euro może być uznany za bezrobocie strukturalne, a ok. 3,2 pp. za bezrobocie cykliczne. Zagregowane zestawienie maskuje istotne różnice między krajami (wybrane przykłady zawiera Ramka 3). Kraje UE walczyły z kryzysem na Z poszczególnych studiów przypadków nie należy różny sposób – skuteczność jednak wyciągać daleko idących wniosków, interwencji zależała w dużym zwłaszcza w odniesieniu do skuteczności polityk stopniu od instytucji krajowego runku pracy w krajach rdzenia. Te bowiem w rynku pracy. większości, a zwłaszcza dotyczy to Niemiec, raczej łagodnie przeszły przez wszystkie fazy kryzysu. Nie należy zapominać, że sytuacja krajów rdzenia była dodatkowo korzystna, gdyż napływał do nich kapitał szukający bezpiecznej przystani, przez co między innymi spadały im koszty obsługi długu. Nie wiadomo przy tym, jak zadziałałyby instytucje rynku pracy w tych krajach, gdyby musiały zmierzyć się z takim szokiem, jaki dotknął część krajów peryferyjnych. „Próbę ognia” przeszły tak naprawdę te kraje strefy euro, które zostały mocno 60 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Ramka 3. Reakcje wybranych krajów europejskich na kryzys lat 2008-2009 – studia przypadku Niemcy W czasie kryzysu w Niemczech pomimo spadku PKB nie wzrosło bezrobocie. Stało się tak, ponieważ zamiast zwalniać pracowników, przedsiębiorstwa ograniczały liczbę przepracowanych godzin. Przyczyniły się do tego istniejące już wcześniej regulacje pozwalające na subsydiowany przez państwo system pracy w ograniczonym zakresie czasu. W Niemczech regulacje chroniące zatrudnienie są dosyć restrykcyjne, a siła robocza - wysoko wykwalifikowana. Doświadczenia tego kraju pokazują, że elastyczność czasu pracy (dostosowania w czasie pracy, a nie liczbie zatrudnionych) jest skutecznym mechanizmem korzystnym zarówno dla pracowników (nie tracą pracy), jak i pracodawców (nie tracą siły roboczej) (Leschke, Watt 2010). Spadek zatrudnienia odnotowano jedynie wśród pracowników agencji pracy tymczasowej. Hiszpania Pomimo, że spadek PKB był na podobnym poziomie jak w innych krajach strefy euro, Hiszpania zanotowała bardzo wysoki wzrost bezrobocia – od ok. 8% w 2007 roku do ponad 25% w 2013. Duża liczba pracowników zatrudnionych na umowy czasowe stworzyła pole do elastyczności względem liczby zatrudnionych, a więc dostosowań do spadku popytu przez zwolnień. Ponieważ wiele zwolnień miało miejsce w nisko produktywnym budownictwie, nastąpiła proporcjonalnie mocna odpowiedź zatrudnienia na zmianę produkcji. Z powodu nieobecności regulacji sprzyjających ograniczeniu średniego czasu pracy, mechanizm ten nie odegrał znacznej roli. Także aktywne polityki rynku pracy nie pomogły w redukcji bezrobocia, ponieważ są stosowane w niskim stopniu, a publiczne służby zatrudnienia cierpią na brak kadr. Do pewnego stopnia miały miejsce takie zjawiska jak przejście do grupy nieaktywnych zawodowo lub na wcześniejszą emeryturę oraz emigracja. Hiszpania jest skrajnym przykładem elastyczności liczby zatrudnionych na rynku pracy. Jednak jedynie częściowo wynikało to z regulacji, a bardziej z dużej liczby zatrudnionych na umowy tymczasowe (Leschke, Watt 2010). Hiszpania charakteryzuje się dosyć rygorystycznymi regulacjami zatrudnienia, przy czym ochrona indywidualnych pracowników jest słabsza niż w przypadku zwolnień zbiorowych. Istnieją regulacje dotyczące kontraktów terminowych, lecz są w nich luki i ich wypełnianie nie jest kontrolowane (Bentolila et al. 2012), co zachęca do ich stosowania. Państwa bałtyckie (Litwa, Łotwa, Estonia) Państwa bałtyckie w czasie kryzysu, oprócz wzrostu bezrobocia, odnotowały również spadki płac. Oznacza to, że płace w tych państwach są bardziej elastyczne niż w większości krajów UE. Państwa bałtyckie w okresie kryzysu nie były w strefie euro, ale w mechanizmie ERM II, co oznacza, że miały sztywny kurs walutowy względem euro, z możliwością wahań o 15%. Zasova (2014) analizując reakcję rynku pracy w tych państwach na kryzys próbuje odpowiedzieć, jak uwarunkowania instytucjonalne wpłynęły na tamtejsze rynki pracy. Podczas gdy restrykcyjność prawa jest podobna w tych krajach do EU-15, to przestrzeganie prawa jest znacznie większe w państwach tzw. Starej Unii. Z tego powodu, rynki pracy krajów bałtyckich wykazały elastyczność płacową w reakcji na kryzys, co w znacznej części było przejawem obejścia przepisów – np. nielegalna praca, dodatkowe nierejestrowane wynagrodzenia itp. Bezrobocie w krajach bałtyckich szybko spadło ze szczytowych poziomów ok. 20% i w tej chwili znajduje się na podobnym poziomie jak w Polsce – nieco poniżej 10%. Wyjątkiem jest Estonia, gdzie najszybciej udało się odwrócić niekorzystne zjawiska i obniżyć bezrobocie do 6%. Odniosła skutek reforma z 2009 roku, zakładająca obniżenie regulacji rynku pracy i wzmocnienie aktywnych polityk nakierowanych na szkolenia i przekwalifikowanie. Z kolei Blanchard et al. (2013) podają inne wytłumaczenie relatywnie szybkiego spadku bezrobocia po kryzysie w państwach bałtyckich. Z ich analizy przeprowadzonej na przykładzie Łotwy wynika, że w znacznie większym stopniu niż płace spadły tam jednostkowe koszty pracy. Stało się tak gdyż równocześnie ze spadkiem wynagrodzeń wzrosła także produktywność. W ten sposób została przywrócona równowaga makroekonomiczna – koszty pracy przestały być zbyt wysokie w relacji do produktywności przez co nie trzeba było dalej zwalniać pracowników mimo, iż ci zarabiali niewiele mniej niż przed kryzysem. Źródło: Opracowanie własne. dotknięte kryzysem, ale szybko z niego wyszły. Do tej grupy należy Irlandia oraz trzy kraje bałtyckie. Ich rynki pracy niewątpliwie zniosły szok znacznie lepiej niż w Grecji, Hiszpanii i Portugalii, jednak trudno uznać ich doświadczenia za wzorcowe – choćby w zakresie aktywnych polityk rynku pracy i elastyczności czasu pracy wiele mogłyby się one nauczyć od najsprawniejszych w tym względzie krajów rdzenia. 61 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Dostosowania w pierwszej fazie kryzysu przed wszystkim polegały na zwolnieniach oraz redukcji czasu pracy. Na tym etapie wynagrodzenia podlegały kontraktom i umowom zbiorowym wynegocjowanym przed kryzysem, przez co pensje rosły. W późniejszym okresie, szczególnie w związku z kryzysem zadłużeniowym, spadło tempo wzrostu płac, lecz dostosowania nadal miały miejsce głównie poprzez redukcję ilości pracy. Wzrost elastyczności płac może być niedoszacowany, jeżeli wnioskuje się na podstawie danych zagregowanych: fakt, że zwolnienia dotyczyły przede wszystkim osób o niskim wykształceniu, a zatem mało zarabiających, spowodował wzrost średnich płac w statystykach, co po części zmniejszyło reakcję płac zagregowanych na szok (EBC 2014b). Rok 2010 przyniósł wzrost gospodarczy, jednak był on słaby, a bezrobocie pozostało wysokie. Widoczne stały się znaczne różnice w bezrobociu pomiędzy państwami. W 2011 r. przyszła druga fala kryzysu, spowodowana kryzysem na rynku długu. Kraje, którym zajrzała w oczy niewypłacalność, doświadczyły najwyższego wzrostu bezrobocia. Na drugim biegunie znalazły kraje bałtyckie, które podjęły daleko idący wysiłek dostosowawczy reform i ustabilizowały rynki finansowe. Wpływ kryzysu na rynek pracy w strefie euro zanalizowaliśmy za pomocą modelu ekonometrycznego (Ramka 4). Pokazał on, że o wzroście bezrobocia w Europie decydowała głębokość koniecznego dostosowania w gospodarce oraz jej zdolność do szybkiego dostosowania się, determinowana przez jakość otoczenia instytucjonalnego w tym instytucji rynku pracy. Dodatnio na wzrost bezrobocia w czasie kryzysu oddziaływały dynamika zadłużenia gospodarstw domowych przed jego wybuchem oraz udział przemysłu budowlanego w wartości dodanej. Z kolei pozycja kraju w rankingu wolności gospodarczej (kwantyfikującego jakość regulacji z uwzględnieniem jakości instytucji rynku pracy) działała stabilizująco – tym wyjaśnić można na przykład relatywnie dobry wynik Irlandii czy krajów bałtyckich, w których jakość regulacji była wyjściowo wyższa niż w krajach Południa. Pomagał także status nowego kraju członkowskiego – kryzys obszedł się z tymi państwami znacznie łagodniej niż z krajami PIGS. Solidne regulacje, w tym instytucje rynku pracy oraz wysoka dynamika potencjalnego PKB wynikająca z konwergencji dają więc szanse zmniejszyć koszty społeczne dostosowania na rynku pracy, choć nie są w stanie sprawić, by w ogóle ich nie było, jeżeli kraj doświadczył wcześniej niezdrowego boomu. 62 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Ramka 4. Model ekonometryczny wyjaśniający wzrost bezrobocia w czasie kryzysu. Model wyjaśniający wzrost bezrobocia w czasie kryzysu w strefie euro oszacowaliśmy metodą najmniejszych kwadratów na grupie 27 państw obejmujących całą dzisiejszą strefę euro, Danię i Chorwację, mające waluty powiązane z euro oraz kraje Europy Środkowej i Północnej. Ze względu na małą liczebność próby, model mógł zawierać jedynie kilka najważniejszych zmiennych. Zmienną objaśnianą była zmiana stopy bezrobocia podawanej przez Eurostat pomiędzy styczniem 2008 a styczniem 2014. Wyniki modelu przedstawia Tabela 7. Tabela 7 Wyniki modelu ekonometrycznego wyjaśniającego wzrost bezrobocia w Europie w czasie kryzysu. I II III IV V VI VII VIII freedom15 -.5 *** -.47*** -.49 *** -.51 *** -.47 *** -.47*** -.47 *** -.53 *** dlugGD0800 .18 *** .17 *** .15 *** .16 *** .15 *** .16 *** .15 *** .17*** euro 2.58 * 1.71 nowykraj -3.06 ** -3.69 ** -3.85 ** -3.08* -3.4** -3.87 ** budownictwo .90 ** .99*** .82 ** .97 *** 89 ** 120 *** deficytBOB08 -.08 tymczasowe08 .1 deficytGG09 -.14 sztywnosc08 Liczba obserwacji 1.11 27 27 27 27 27 27 27 22 0.52 0.59 0.70 0.68 0.69 0.70 0.69 0.81 Pierwsza specyfikacja modelu obejmowała dwie zmienne objaśniające – łączny wzrost zadłużenia gospodarstw domowych w relacji do PKB w latach 2000-2008 (dlugGD0800) oraz pozycję kraju w indeksie wolności gospodarczej Heritage Foundation w 2015 roku (freedom15). Ta pierwsza zmienna obrazuję skalę boomu konsumpcyjnego, druga bada jakość instytucji gospodarki rynkowej w danym kraju, w tym instytucji rynku pracy. Za pomocą tych dwóch wskaźników udało się wyjaśnić połowę zmienności bezrobocia w czasie kryzysu. Oba są istotne na poziomie 99% bez względu na specyfikację modelu i mają znaki zgodne z oczekiwaniami – przerwany boom konsumpcyjny wywołuje konieczność realokacji siły roboczej, a dynamiczne instytucje gospodarki rynkowej ją przyśpieszają. Do najprostszej wersji modelu dodaliśmy zmienną zerojedynkową (euro) określającą, czy w danym kraju posługiwano się wspólną walutą lub też kurs waluty krajowej był ściśle powiązany z euro. Z modelu wynika, że przynależność do tej grupy owocowała w czasie kryzysu wzrostem bezrobocia o ok. 2,5 pp. Jednak parametr przy zmiennej euro jest istotnie większy od zera jedynie na poziomie ufności 90%. Ponadto, po dodaniu dwóch dodatkowych zmiennych (specyfikacja III), zmienna euro staje się nieistotna. Pierwsza z nich (nowykraj) przyjmuje wartość jeden, jeżeli kraj należy do grupy nowoprzyjętych członków UE i zero w przeciwnym wypadku. Druga (budownictwo) określa udział przemysłu budowlanego w wartości dodanej. Dodane zmienne, po usunięciu nieistotnej zmiennej euro (specyfikacja IV) okazują się być istotne odpowiednio na poziomie 95% i 99% przy dla całego modelu wysokości 68% . Znak przy zmiennej budownictwo jest zgodny z tym, co pisaliśmy do tej pory – boom konsumpcyjny był w wielu krajach także boomem budowlanym, którego koniec oznaczał redukcję zatrudnienia w branży. Z kolei ujemny wpływ statusu nowego państwa członkowskiego na wzrost bezrobocia można tłumaczyć większym potencjałem wzrostu wynikającym z opóźnienia technologiczno-organizacyjnego oraz większą elastycznością ich rynków pracy. W pozostałych specyfikacjach (V-VIII) badaliśmy wpływ innych czynników wymienianych w kontekście bezrobocia w kryzysie – deficytu na rachunku obrotów bieżących (deficytBOB08), odsetka umów tymczasowych w 2008 roku (tymczasowe08), deficytu budżetowego w 2009 roku (deficytGG09), będącego miarą czekającego kraje w następnych latach dostosowania fiskalnego oraz miary trudności w zwalnianiu pracowników stworzonej przez OECD (sztywnosc08). Wszystkie wymienione zmienne okazały się nieistotne. Źródło: Opracowanie własne. 3.2 POKRYZYSOWY ŁAD W STREFIE EURO 63 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) W wyniku refleksji nad przyczynami kryzysu oraz w reakcji na jego rozszerzanie się na kolejne państwa strefy powołano szereg ważnych instytucji. I tak w latach 2010-2014 powstały: Europejska Rada Ryzyka Systemowego, Europejski Mechanizm Stabilizacyjny i OMT. Uchwalono także "sześciopak” i „dwupak” oraz położono fundamenty pod powstanie unii bankowej. Wszystkie te przedsięwzięcia miały w gruncie rzeczy jeden cel – by to, co działo się w strefie euro w latach 2010-2012 nigdy więcej się nie powtórzyło. Spróbujmy krótko wyjaśnić planowaną rolę nowych instytucji oraz ocenić, na ile rzeczywiście zmniejszają one szanse pojawienia się w strefie euro kolejnego kryzysu. Początkowe inicjatywy ustawodawców europejskich były nakierowane przede wszystkim na poprawy polityki fiskalnej przez kraje o najwyższym zadłużeniu i korektę szeroko rozumianych nadmiernych nierównowag makroekonomicznych. W 2011 powołano do życia organy nadzorcze sektora finansowego (m.in. Europejską Radę Ryzyka Systemowego, zajmującą się nadzorem makroostrożnościowym), stworzono także zestaw regulacji służących nadzorowi i przeciwdziałaniu powstawania nierównowag makroekonomicznych, potocznie zwany sześciopakiem, składający się z pięciu rozporządzeń i jednej dyrektywy unijnej. Stanowi on wzmocnienie Paktu Stabilności i Wzrostu i przewiduje zaostrzenie reguł fiskalnych. Państwa strefy euro, które będą notorycznie nie wypełniać unijnych rekomendacji obniżenia deficytu budżetowego poniżej poziomu 3% PKB, narażą się na sankcje. Kara ma sięgać 0,2 proc. PKB (początkowo w formie depozytu, potem bezzwrotnej kary). Co ważne nałożenie tej kary musi zyskać akceptację nie większości, lecz odpowiednio licznej mniejszości państw (jest to tak zwana odwrócona większość kwalifikowana). Jest to o tyle istotne, że dzięki temu duże kraje nie będą mogły zablokować sankcji, jak to się stało w odniesieniu do procedury nadmiernego deficytu w 2004 roku. Także w 2011 roku podpisano pakt Euro Plus, który dokładniej konkretyzuje cele ze strategii Europa 20206 przypisując konkretne zadania dla konkretnych państw. Sygnatariusze Paktu, tj. wszystkie kraje strefy euro oraz Bułgaria, Dania, Litwa, Łotwa, Polska i Rumunia, zobowiązali się do osiągnięcia następujących celów: wspierania konkurencyjności, wspierania zatrudnienia, przyczyniania się do stabilności finansów publicznych oraz wzmacnianie stabilności finansowej. Bardzo ważnym elementem „sześciopaku” jest procedura nadmiernej nierównowagi (Macroeconomic Imbalance Procedure – MIP). Opiera się ona na szczegółowo zdefiniowanych wskaźnikach (Tabela 8), które mają za zadanie odpowiednio wczesne wykrycie nierównowag mogących w przyszłości zdestabilizować strefę euro. Uporczywe naruszanie owych norm bez przedstawienia i wdrożenia odpowiednich planów naprawczych może skutkować nałożeniem przez Komisję Europejską kary do wysokości 0,1% PKB. Ponadto 6 Dokument kładący podwaliny pod przyszłe reformy zatwierdzony przez Komisję Europejską w 2010 roku. Sformułowano w nim cele i działania, które miały wyprowadzić Unię Europejską z kryzysu – wiązały się one wzrostem zatrudnienia, pobudzaniem innowacyjności, walką z ubóstwem, poprawą jakości edukacji i ograniczeniem emisji gazów cieplarnianych. 64 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) warto zauważyć, że pod lupą MIP znajdują się także kraje akumulujące wysokie nadwyżki handlowe i prowadzące politykę zaniżania płac. Takie dwustronne podejście do problemu nadmiernych nierównowag daje większe szanse na jego zażegnanie. Tabela 8 Wskaźniki diagnostyczne procedury nadmiernej nierównowagi wraz z poziomami docelowymi. Wskaźnik MIP Zalecany poziom dla krajów strefy euro Trzyletnia średnia ruchoma bilansu obrotów bieżących wyrażonego jako procent PKB. Inwestycje zagraniczne netto w relacji do PKB Pięcioletnie skumulowane tempo wzrostu udziału eksportu w światowym eksporcie Trzyletni skumulowany wzrost jednostkowych kosztów pracy Trzyletnia łączna zmiana realnego efektywnego kursu walutowego Dług sektora prywatnego w relacji do PKB Tempo wzrostu kredytów w sektorze prywatnym Realne tempo wzrostu cen nieruchomości w danym roku Dług publiczny w relacji do PKB Trzyletnia średnia ruchoma stopy bezrobocia Źródło: Opracowanie własne na podstawie KE (2012). Od -4% do +6% Powyżej -35% Co najmniej -6% Poniżej +9% Od -5% do +5% Poniżej 133% Poniżej 15% Poniżej 6% Poniżej 60% Poniżej 10% W 2012 roku ministrowie finansów państw strefy euro zainaugurowali działalność Europejskiego Mechanizmu Stabilizacyjnego (EMS), czyli stałego funduszu ratunkowego dla strefy euro, który zastąpił dotychczasowy Europejski Fundusz Stabilizacji Finansowej. Fundusz, dysponujący kwotą 500 mld euro zapewniający wsparcie finansowe dla krajów strefy euro w przypadku kolejnego kryzysu, będzie mógł dofinansować banki strefy euro bez pośrednictwa rządów – czyli bez powiększania długów państw członkowskich. Dzięki temu w przyszłości jest szansa na uniknięcie negatywnego sprzężenia zwrotnego łączącego kondycję finansową banków i rządów. W tym samym roku miało miejsce wspominane wcześniej przemówienie Mario Draghiego. Jego wymiernym efektem było OMT (Outright Monetary Transactions) czyli program skupu interwencyjnego obligacji państw znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej. OMT jest uruchamiane przez EBC tylko wtedy, gdy kraj spełni warunki udzielenia mu pomocy przez EMS, a więc będzie wdrażał reformy gospodarcze zalecone przez Komisję Europejską. Głównym celem OMT jest wykluczenie sytuacji, w której kraj strefy euro znajdzie się w sytuacji kryzysu płynności, czyli wzrostu kosztów obsługi zadłużenia do poziomu grożącego niewypłacalnością. Jak dotąd skup interwencyjny obligacji nie został uruchomiony– do przywrócenia zaufania na rynkach finansowych wystarczyła bowiem sama jego możliwość7. 7 Za to w styczniu 2015 roku ogłoszono program ilościowego łagodzenia, który także polega na skupie obligacji rządowych, choć w innym celu – chodzi o zwiększenie podniesienie inflacji w strefie euro do zakładanych w średnim terminie 2% rocznie. W ramach ilościowego łagodzenia skupowane są jednak proporcjonalnie wszystkie obligacje strefy euro a nie tylko te, których rządy zagrożone są niewypłacalnością. 65 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Rok 2013 przyniósł wzmocnienie funkcjonującego od 2011 roku sześciopaku poprzez tzw. dwupak, czyli dwa dodatkowe rozporządzenia, dające Komisji Europejskiej możliwość nadzorowania budżetów narodowych krajów doświadczających poważnych problemów finansowych. W tym samym roku w życie wszedł pakt fiskalny (Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej), który miał wzmocnić instytucjonalnie postanowienia „sześciopaku” i „dwupaku”. Uchwalono także inicjatywę na rzecz zatrudnienia młodych, w ramach której wsparcie uzyska młodzież z regionów o stopie bezrobocia wśród młodych przekraczającej 25%. Na lata 2014-2015 na Inicjatywę przekazano 6 mld euro. Pod koniec 2013 roku ministrowie finansów krajów strefy euro, porozumieli się co do kształtu unii bankowej, czyli systemu mającego na celu solidarną gwarancję depozytów w strefie euro z czym wiąże się koordynacja polityki w sektorze bankowym przez EBC. Nadzór europejski opierać się ma na trzech filarach: jednolitym nadzorze nad największymi bankami, jednolitym zbiorze przepisów nadzorczych oraz wspólnej procedurze naprawczolikwidacyjnej dla instytucji zagrożonych bankructwem. Unia bankowa ma na celu poprawę nadzoru nad bankami w strefie euro, zmniejszenie jego upolitycznienia i rozluźnienie związków bilansów krajowych banków i rządów. 3.3 KRYZYS CZY FIASKO? Po szesnastu latach od wprowadzenia euro poparcie dla wspólnej waluty w krajach, które ją wprowadziły (Wykres 23) cały czas jest wysokie. Choć tempo wzrostu PKB per capita na całym obszarze było niższe niż w USA, to kraje rdzenia poradziły sobie nie gorzej lub niewiele gorzej. Także niektóre kraje peryferyjne, zwłaszcza Irlandia, w mniejszym stopniu także Hiszpania, mogą pochwalić się zadowalającymi wynikami gospodarczymi w minionym szesnastoleciu. W tym kontekście trudno uznać wspólną walutę za zupełną porażkę. 66 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Wykres 23 Pytanie sondażowe: „Czy wprowadzenie euro w Twoim kraju było korzystne?” Źródło: Eurobarometr październik 2014. Niewątpliwie jednak niektóre kraje na euro nie skorzystały. Widać to także w sondażach poparcia – Włochy i Cypr to jedyne państwa, w których liczba przeciwników przekracza liczbę zwolenników wspólnej waluty. W tym kontekście trudno nie wymienić także Grecji, mimo że poparcie dla członkostwa jest tam nadal wysokie. Czy zatem te trzy kraje nie powinny przyjmować euro? Wydaje się, że zbyt wcześnie jeszcze by udzielić decydującej odpowiedzi na to pytanie. Na pewno przypadek Włoch należałoby z niego wyłączyć, gdyż kraj ten, choć był najwolniej rozwijającym się w Europie (a drugim na świecie po Zimbabwe), nie daje się wpisać w schemat boomu i recesji charakterystyczny dla pozostałych krajów peryferyjnych. Tempo wzrostu PKB per capita we Włoszech także przed kryzysem było najniższe w Europie. Nie wzrosło także istotnie zadłużenie ani deficyt na rachunku obrotów bieżących. Nawet dług publiczny zgromadzony został wcześniej, trudno też mówić o załamaniu finansów publicznych w czasie kryzysu. Włochy są więc „chorym człowiekiem Europy”, ale na pewno nie chorują przez euro. Grecja i Cypr na pewno w większym stopniu mogą Jeżeli Grecja przeobrazi swoje winić za swój los – niemal zerowe tempo wzrostu – instytucje na skutek presji społecznej wspólną walutę. Takiej bowiem skali problemów motywowanej chęcią zachowania wynikających z napływu kapitału, boomu wspólnej waluty, przyjęcie euro w kredytowego i koniecznością dostosowania płac 2000 roku może temu krajowi wyjść wraz z ich raptownym załamaniem się, na dobre. prawdopodobnie by nie było. Gdyby teraz podsumować szesnastoletni dorobek Grecji i Cypru w strefie euro, to te dwa państwa faktycznie trzeba by uznać za niedojrzałe do przyjęcia wspólnej waluty. Jednak historia nie skończyła się wraz z 2014 rokiem. Euro było wyborem polityki gospodarczej na dekady i w tej perspektywie dopiero będzie możliwa jego ocena. Jeżeli Grecja zmieni swoją politykę gospodarczą i zmodernizuje instytucje dzięki presji społecznej 67 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) motywowanej chęcią zachowania wspólnej waluty, ostatecznie jej przyjęcie w 2000 roku może temu krajowi wyjść na dobre. Z punktu widzenia kraju, który dopiero rozważa termin przyjęcia wspólnej waluty, istotne jest jednak pytanie skierowane w przyszłość. To, co stało się w latach 1999-2014 nas już nie spotka. Obserwowaliśmy za to losy wspólnej waluty z dystansu, który pozwala na rzetelną ocenę, czy opłaca nam się śpieszyć z jej przyjęciem. Z próbą odpowiedzi na to pytanie wstrzymamy się do kolejnego rozdziału. Wcześniej jednak trzeba poddać analizie wnioski płynące z kryzysu lat 2008-2012. Czy idea wspólnej waluty europejskiej zawiera w sobie nierozerwalną sprzeczność powodującą, że podobne zjawiska jak oberwaliśmy niedawno będą się cyklicznie powtarzać, czy też można mieć nadzieję na trwałą poprawę i funkcjonowanie unii walutowej na podobieństwo tej łączącej stany Ameryki Północnej? Zacznijmy od postawienia tezy, że takiego samego kryzysu w Europie jak ten, z którym mieliśmy do czynienia ostatnio, prawdopodobnie już nie będzie. Przypomnijmy – jego najważniejsze przyczyny to: boom konsumpcyjny w krajach peryferyjnych, nieodpowiedzialna polityka fiskalna w części z nich oraz zaniżanie realnego kursu walutowego przez niektóre kraje rdzenia. Do trzech przyczyn doszły trzy amplifikatory kryzysu: sprzężenie finansów państw i banków, samonakręcającą się spirala prowadząca od niepłynności do niewypłacalności oraz brak gotowych rozwiązań, w razie gdy do niewypłacalności jednak dojdzie. Otóż tak się składa, że reformy podjęte w ramach strefy euro i opisane we wcześniejszym rozdziale adresują wszystkie wymienione problemy. Po pierwsze boom konsumpcyjny zostanie szybko wykryty i nazwany po imieniu w ramach procedury nadmiernej nierównowagi. Nawet jeżeli sankcje KE okażą się nieskuteczne, co jest mało prawdopodobne ze względu na ich quasi-automatyczny charakter, będzie to sygnał dla rynków, że z gospodarką objętą procedurą coś jest nie tak i napływ kapitału zostanie ograniczony. Dodać do tego można jeszcze fakt, że szesnaście lat to dość długo, by przyzwyczaić się do niższych stóp procentowych. . Szoku wynikającego z gwałtownego spadku kosztu pieniądza, który nastąpił w niektórych krajach peryferyjnych w momencie akcesji na pewno nie będzie, gdyż jest on z definicji jednorazowy. Po drugie sześciopak, dwupak i przede wszystkim Pakt Fiskalny dają KE nowe narzędzia dyscyplinujące w zakresie nierównowagi budżetowej, zobowiązując dodatkowo kraje członkowskie do zapisania zasady zrównoważonego budżetu w konstytucji – na wzór Polski. Po trzecie nadmierne nadwyżki handlowe także będą sankcjonowane w ramach procedury nadmiernej nierównowagi. Po czwarte banki i rządy mają teraz bardziej rozdzielone finanse. Upadek dużego banku będzie wiązał się z kosztem rozkładanym na wszystkich członków unii bankowej, a nie tylko na gwarantujący depozyty rząd narodowy. Jeśli chodzi o inwestowanie banków przede wszystkim w krajowe obligacje, mniej w tym względzie się zmieniło, chociaż prace nad projektem unii bankowej nie zostały jeszcze ukończone. Po piąte dzięki OMT żaden rząd strefy euro nie stanie się niewypłacalny jedynie w skutek utraty zaufania rynków finansowych. Po szóste w razie rzeczywistej groźby niewypłacalności, można – jak pokazuje precedens Grecji – przeprowadzić procedurę restrukturyzacji długu i w okresie przejściowym finansować (choć nie bezwarunkowo) potrzeby pożyczkowe z funduszy EMS. 68 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Z drugiej strony nie da się zagwarantować, że nigdy żaden kraj strefy euro nie utraci konkurencyjności względem reszty, co – wobec niemożliwości dewaluacji kursu – będzie wiązało się z koniecznością bolesnego obniżania płac. Jak zauważają Kawalec i Pytlarczyk (2013): „Problemy z konkurencyjnością spowodowane, między innymi, nadmierną ekspansją kredytową w sektorze prywatnym, napływem kapitału obcego (w tym środków unijnych) finansującego inwestycje w produkcję dóbr nieeksportowalnych, przejściowym wzrostem dochodów z eksploatacji surowców naturalnych, szybszą poprawa konkurencyjności partnerów handlowych oraz czynnikami technologicznymi lub zmianami demograficznymi na pewno będą się pojawiać”. Na pewno nie można zakładać, że KE wyposażona w zestaw agregatowych wskaźników rozpozna wszystkie zagrożenia. Trudno też spodziewać się, że strefa euro będzie optymalnym obszarem walutowym dokładnie w taki sam sposób jak Stany Zjednoczone. Wspólna polityka fiskalna i swoboda przepływu zasobów pracy w dającej się przewidzieć przyszłości będą miały silne naturalne ograniczenie. Powód dla którego kraje strefy euro nie zgodzą się na trwałe i znaczące transfery środków na rzecz sąsiadów jest identyczny jak ten, który rodzi niechęć do emigracji zarobkowej – ośrodkiem wspólnotowej identyfikacji pozostają państwa narodowe. Powoduje to, z jednej strony niechęć do emigracji i emigrantów, którzy dostają przez to kolejny powód, by nie wyjeżdżać, z drugiej niechęć do transferów płynących do kieszeni osób niebędących członkami wspólnoty w takim samym sensie jak ci, z którymi łączy kultura i język. Jak zauważa Kawalec (2013): „Wyjazd ludzi z Warmii i Mazur do innych części kraju i osiedlanie się tam przybyszów z innych części Polski nie zagraża bytowi wspólnoty, z którą ludzie identyfikują się najbardziej”. Z kolei: „Wyjazd dużej liczby osób w wieku produkcyjnym z Grecji czy Hiszpanii i pozostawienie tam dużej liczby bezrobotnych i emerytów będzie pogłębiał deficyt systemu ubezpieczeń społecznych. Tak, jak Niemcy godzą się na duże transfery wspierające system ubezpieczeń społecznych we wschodnich landach, a w Polsce nikt nie przejmuje się skalą dotacji z innych województw do systemu ubezpieczeń społecznych w województwie warmińsko-mazurskim, tak trudno oczekiwać, że kraje Europy będą skłonne trwale finansować deficyt systemu ubezpieczeń społecznych jakiegoś kraju europejskiego”. Nawet więc jeżeli strefie euro uda się uniknąć kryzysu na skalę tego z lat 2008-2012, europejskie rynki pracy będą dotykały w przyszłości asymetryczne szoki, z którymi będą one musiały sobie radzić przede wszystkim własnymi siłami. Choć cena za walutową integrację będzie zawsze z tego powodu większa niż w USA, nie znaczy to jednak, że nie jest ona warta poniesienia w imię korzyści, które przynosi wspólny pieniądz. Europejska unia walutowa nie musi być nieudana dlatego, że jest trochę inna. 69 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) 4. POLSKA W UNII WALUTOWEJ – GOSPODARKA I RYNEK PRACY W ostatnim rozdziale spróbujemy odpowiedzieć na kluczowe pytanie, kiedy Polska powinna przyjąć wspólną walutę. W tym celu najpierw ocenimy obecny stan przygotowań do przyjęcia euro najpierw pod względem formalnym. Później spojrzymy na ten problem z perspektywy rynku pracy, czyli – co jasno wynika z poprzednich rozdziałów – głównego amortyzatora asymetrycznych szoków mogących dotknąć Polskę po przyjęciu wspólnej waluty. W dalszej kolejności zostanie sporządzony bilans korzyści i ryzyk związanych z wejściem do strefy euro. Na koniec zastanowimy się, co jeszcze powinna zrobić Polska oraz czego należy oczekiwać od strefy euro, by przyjęcie wspólnej waluty przez nasz kraj było możliwie najkorzystniejsze. 4.1 DROGA DO PRZYJĘCIA E URO Istnieje pięć formalnych wymogów przystąpienia do strefy euro, z których Polska spełnia obecnie trzy (Tabela 9). Tabela 9. Wypełnienie przez Polskę kryteriów konwergencji na lipiec 2014 kryterium opis inflacja według HICP 0,6% (okres referencyjny V 2013-IV 2014) Polska objęta jest procedurą nadmiernego deficytu, w referencyjnym roku 2013 deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniósł 4,3% PKB 57% (2013) W dwuletnim okresie referencyjnym złoty polski nie należał do ERM II, a jego kurs był płynny. deficyt budżetowy dług publiczny kurs walutowy średnia długoterminowa stopa procentowa w 4,2% (maj 2013-kwiecień 2014) ostatnich 12 miesiącach Źródło: Opracowanie własne na podstawie EBC (2014a) wartość referencyjna 1,8% spełniony 3,0% PKB niespełniony 60% PKB spełniony 2 lata po wejściu do ERM II nie dotyczy (niespełniony) 6,2% spełniony warunek Inflacja W ostatnim rocznym okresie referencyjnym inflacja w Polsce była znacznie poniżej wartości referencyjnej, a w drugiej połowie 2014 spadła poniżej zera. Według prognoz NBP (2014a), inflacja w ciągu kolejnych 2 lat wzrośnie, lecz do końca 2016 roku będzie poniżej celu inflacyjnego NBP 2,5%. Wyższa inflacja ma być spowodowana przede wszystkim spodziewanym przyspieszeniem wzrostu PKB w kolejnych latach oraz wzrostem cen surowców, jednak na ten ostatni czynnik trudno z pewnością liczyć. EBC w swoim raporcie o konwergencji zwraca uwagę, że polska inflacja jest dużo bardziej zmienna niż w strefie euro tak, iż w sytuacji szoku łatwo możemy przestać spełniać kryterium inflacyjne. Aby utrzymać w długim okresie stabilność cen, Polska powinna uczynić postępy w kilku obszarach polityki ekonomicznej (EBC, 2014a): 70 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) wzmocnienie rynku produktów poprzez większe nakłady na innowacje oraz przyśpieszenie procesu prywatyzacji. Silniejszy rynek produktów wzmocni wytrzymałość gospodarki na szoki. na rynku pracy należy poprawić kilka strukturalnych słabości. Potrzebna jest poprawa dostosowania edukacji do potrzeb rynkowych oraz zwiększenia wskaźnika aktywności zawodowej. Należy także przeprowadzić reformy zwalczające czynniki zniechęcające do pracy, wśród których w Polsce wyróżnia się źle zaprojektowana polityka rodzina oraz system emerytalny. Podwyżki płac powinny nadal odzwierciedlać wzrost wydajności pracy, warunki na rynku pracy oraz rozwój w krajach konkurencyjnych. Duża słabością polskiego rynku finansowego jest wzrastająca zależność od niestabilnych inwestycji portfelowych. Ważne jest, aby zachęcać sektor finansowy do polegania w większym stopniu na krajowych źródłach finansowania. Polityka fiskalna (deficyt budżetowy, dług publiczny) Z powodu transferu środków z systemu emerytalnego (o wartości 9% PKB) dług publiczny w przyszłym roku powinien spaść do poziomu 49,2% PKB, co uczyni jego poziom stosunkowo bezpiecznym w stosunku do referencyjnego poziomu 60% PKB. Choć od 2009 roku Polska objęta jest procedurą nadmiernego deficytu, to średniookresowa strategia polityki fiskalnej zakłada, że Polska obniży deficyt poniżej poziomu referencyjnego jeszcze w tym roku. Na Polsce ciąży także długoterminowe wyzwanie związane ze starzejącym się społeczeństwem. Choć według projekcji Komisji Europejskiej do 2060 udział wydatków związanych z systemem emerytalnym będzie zbliżony do obecnego lub niższy, to Komisja nie brała wtedy pod uwagę reformy systemu emerytalnego, która może podnieść te koszty. Ponadto niedługo czeka nas także prawdopodobnie wzrost nakładów na opiekę zdrowotną. Sfinansowanie tych potrzeb w długim okresie wymaga podniesienia wskaźnika aktywności zawodowej. Kurs walutowy Obecnie Polska nie należy do ERM II, a kurs złotego jest płynny. Kurs złotego wobec euro wykazywał stosunkowo dużą zmienność: jeszcze do sierpnia 2012 r. następowała stopniowa aprecjacja złotego w relacji do euro; później, w połowie 2013 r., nastąpiła jego deprecjacja połączona ze wzmożonymi wahaniami. Następnie do końca okresu referencyjnego złoty stopniowo się umacniał. Przed przyjęciem euro, konieczne jest uczestnictwo w ERM II przez co najmniej 2 lata. Długoterminowa stopa procentowa Średnia długoterminowa stopa procentowa w ostatnich 12 miesiącach wynosiła w Polsce 4,2%, a więc była znacznie poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 6,2%. Warte podkreślenia jest to, że różnica pomiędzy długoterminową stopą procentową w Polsce oraz strefie euro regularnie zmniejsza się od 2004 roku, z przerwą w czasie kryzysu (2007-2010), kiedy to różnica ta wzrosła nieznacznie. Fakt ten sugeruje, że przyjęcie euro i związana z tym 71 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) obniżka stóp nie będzie dla Polaków aż tak dużym szokiem jak dla Greków czy Hiszpanów pod koniec lat 1990. Polski sektor finansowy jest mniejszy i gorzej rozwinięty niż sektor finansowy strefy euro. Zagraniczne banki (w większości z krajów strefy euro) odgrywają kluczową rolę w sektorze bankowym. Kwota pożyczek bankowych na koniec 2013 roku wynosiła 54,2% PKB i w większości była denominowana w krajowej walucie. Rynek pracy a konwergencja Przystosowanie rynku pracy do wejścia do strefy euro nie jest formalnym wymogiem, lecz ze zrozumiałych względów uznaje się je za ważny element dostosowania gospodarki do bezpiecznego uczestnictwa w unii walutowej (Boeri i Garibaldi 2006). W Raporcie o Konwergencji Komisji Europejskiej (2014) wymienione są mocne i słabe strony polskiego rynku pracy w kontekście przyjęcia euro. Do tych pierwszych zalicza się wysoko wykwalifikowana siła robocza, stosunkowo niskie – jak na warunki strefy euro – podatki na pracę oraz dosyć duża elastyczność prawa pracy, a także elastyczność płac. Z kolei negatywne czynniki wymienione przez KE to znaczny udział zatrudnienia na czas określony, wcześniejsze emerytury i KRUS oraz niezadowalająca jakość edukacji wyższej i praktyk zawodowych (KE 2014). 4.2 EWOLUCJA POLSKIEGO RYNKU PRACY Skutkiem transformacji ustrojowej było nieznane wcześniej wysokie bezrobocie, a także zmiana struktury przedsiębiorstw: duże, państwowe firmy zostały zastąpione w roli głównego pracodawcy przez dynamicznie rozwijające się i mocno konkurujące, głównie kosztowo, małe przedsiębiorstwa. Dzięki temu presja na wzrost płac znacząco spadła (Steinerowska-Streb 2009). Mimo tego na początku lat 2000., wskutek osłabienia koniunktury światowej nastąpił wzrost bezrobocia do poziomu 20% i doszło do wyhamowania wzrost wynagrodzeń. 72 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) RZECZYWISTOŚĆ PRZEDKRYZYSOWA Rynek pracy w Polsce po wejściu do UE odnotował znaczną poprawę. Zmiany miały ten sam kierunek co w większości krajów członkowskich. Przede wszystkim spadła stopa bezrobocia, wyraźnie zmalało także bezrobocie długotrwałe, z ponad 10% siły roboczej w 2004 do poniżej 3% w 2008. Spadał także wysoki udział zatrudnienia w rolnictwie, jednak tempo spadku nie było satysfakcjonujące ze względu na z hojny system KRUS oraz dopłaty bezpośrednie. Źródłem niekorzystnej sytuacji na przełomie wieków była transformacja gospodarcza i związana z nią restrukturyzacja a także ogólna koniunktura światowa. Negatywnie działały regulacje zniechęcające do pracy, przede wszystkim Akcesja Polski do UE wpłynęła na wcześniejsze emerytury oraz różnego rodzaju zasiłki rynek pracy dwoma kanałami: (OECD 2006). Ta sytuacja zmieniła się po akcesji impulsu gospodarczego i emigracji. Polski do UE. Wydarzenie to wywołało dwa zjawiska ważne dla rynku pracy: Emigracja. Otwarcie rynków pracy krajów Wspólnoty dla Polaków spowodowało migrację na dużą skalę. Impuls gospodarczy. Szybki wzrost gospodarczy oraz intensyfikacja inwestycji, zarówno zagranicznych, jak i krajowych związane z integracją europejską, napływem funduszy strukturalnych, jak i ogólną koniunkturą światową (Bukowski (2008a i 2008b)). Te dwa zjawiska spowodowały spadek bezrobocia i wzmocnienie siły przetargowej pracowników względem pracodawców, co przyniosło wzrost wynagrodzeń. Wbrew powszechnej opinii, w redukcji bezrobocia i wzroście zarobków większą rolę odegrał wzrost zatrudnienia niż emigracja i to mimo tego, że tuż przed i po wejściu do UE Polska charakteryzowała się niższym wzrostem produktywności pracy niż inne nowe kraje członkowskie (Bukowski 2009). W latach 2006-2008 rynek pracy zaczął odczuwać braki siły roboczej, szczególnie wykwalifikowanych pracowników niektórych specjalizacji. Taka sytuacja przełożyła się na poprawę warunków pracy i wzrost wynagrodzeń, również w sektorze MŚP, który wcześniej mocno konkurował niskimi kosztami (Steinerowska-Streb 2009). Wzrost gospodarczy w poszczególnych regionach był jednak bardzo nierówny, co doprowadziło do znacznych różnic pomiędzy lokalnymi rynkami pracy. Sytuacji tej nie zdołała zaradzić mobilność Polaków wewnątrz kraju, która nadal pozostaje na niskim poziomie. Spadek bezrobocia w Polsce wynikał przede wszystkim ze wzrostu zatrudnienia, a nie procesów demograficznych czy (jak w USA) zmian aktywności zawodowej. Jednak wskaźnik zatrudnienia pozostaje niski na tle UE: Polska nie zmniejszyła luki do UE pod tym względem, a w grupie osób starszych różnica wzrosła (Bukowski 2010). Problemem ten ilustruje Wykres 24. Mimo że aktywność osób w wieku 25-50 lat jest na niemal równym poziomie w Polsce, UE i strefie euro, to wśród osób młodszych i starszych różnice są znaczne. Wejście Polski do UE zmieniło uwarunkowania instytucjonalne. Napływ środków z funduszy strukturalnych przyczynił się do wzrostu środków przeznaczonych na aktywne polityki rynku 73 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) pracy czy rozwój kapitału ludzkiego, a także modernizację służb zatrudnienia. Strategie europejskie miały wpływ na preferowanie polityki wspierającej zatrudnienie zamiast dezaktywizacji jako recepty na bezrobocie. Rozwiązania prawne, które Polska przyjęła, aby wypełnić wymogi prawa europejskiego były w tym aspekcie drugorzędne i nie miały większego wpływu na rynek pracy (Bukowski 2010). Wykres 24. Aktywność zawodowa według grup wiekowych w Polsce i Niemczech; 2005 i 2013 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Eurostatu Okres kryzysu = spadek PKB wyrównanego sezonowo kw/kw w strefie euro Generalnie, rynki pracy w Polsce i w UE do czasu kryzysu wykazywały podobne tendencje. W strefie euro i całej UE w tym okresie kontynuowane były trendy z poprzedniej dekady, takie jak wzrost współczynnika zatrudnienia, szczególnie osób starszych i kobiet, ale także mężczyzn i osób młodych. Przed 2007 rokiem wzrastał także odsetek osób zatrudnionych na umowy czasowe. Na europejskich rynkach pracy panowała dobra sytuacja, spowodowana ogólną korzystną sytuacją makroekonomiczną oraz – w niektórych krajach – wcześniejszymi reformami. U ich podstaw leżała fundamentalna zmiana podejścia do problemu bezrobocia: podczas gdy od lat 1980. w Europie wprowadzano reformy polegające na promowaniu wcześniejszych emerytur czy wprowadzające wyższe zasiłki dla bezrobotnych, to z czasem zdano sobie sprawę, że lepsza z punktu widzenia zatrudnienia i bezrobocia jest liberalizacja przepisów. Postawiono na polityki zachęcające do aktywności i pracy. Ułatwienia w zwalnianiu i zatrudnianiu dotyczyły jednak w większym stopniu kontraktów tymczasowych, z czego wynikał wzrost liczby zatrudnionych nie na etacie. Dlatego reformy miały zarówno pozytywne, jak i negatywne skutki: z jednej strony zwiększyły zatrudnienie, szczególnie w grupach z problemami na rynku pracy, a z drugiej zwiększyły dualność rynku pracy, co skutkowało niższymi pensjami oraz mniejszą stabilnością pracy osób zatrudnionych na umowy czasowe. Wprowadzenie wspólnej waluty poprzez wiążące się z tym reformy na rynku pracy spowodowało wzrost liczby zatrudnianych na umowy czasowe w porównaniu z państwami UE, które nie przyjęły euro (KE 2007). Oprócz liberalizacji rynku pracy, mającej zarówno korzystne jak i niepożądane skutki, wprowadzono także inne zmiany polegające 74 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) m.in. na: obniżeniu podatkowych barier dla pracy i zatrudnienia, większym nacisku na aktywne polityki rynku pracy (ALMP). Pomiędzy 1995 a 2006 rokiem większość krajów UE wprowadziło reformy systemów emerytalnych, które zwiększyły zatrudnienie (KE 2007). Rok 2007 był szczególnie korzystny na europejskim rynku pracy z powodu spadającego bezrobocia. Znalazło się ono na historycznie niskim poziomie, podobnie jak bezrobocie długookresowe. Między 1997 a 2007, stopa bezrobocia równowagi NAIRU spadła w strefie euro z 8,8% do 8%, a bezrobotni długotrwale w 2007 roku stanowili ok. 3% siły roboczej. Wzrost płac w pierwszej dekadzie XX w. w strefie euro był umiarkowany, do czego przyczyniła się przede wszystkim stagnacja płac realnych w Niemczech, które jako jedyny odnotowały spadek płac realnych w okresie 2000-2008. Wzrost płac realnych w Polsce w tym okresie przekroczył 1% rocznie i był zbliżony do wartości większości państw UE, ale też znacznie niższy niż w wielu nowych państwach członkowskich, jak kraje bałtyckie, Czechy, Rumunia (ETUI 2013). Wzrost płac w Polsce był niższy niż produktywności, co przełożyło się na spadający udział wynagrodzenia pracy w PKB (KE 2012). RZECZYWISTOŚĆ KRYZYSOWA I POKRYZYSOWA Polska jako jedyny kraj UE zanotowała w 2009 roku wzrost PKB, ale był on znacznie niższy niż w latach poprzednich i odbił się negatywnie na bezrobociu (Wykres 25). Podczas gdy w połowie roku 2008 bezrobocie w Niemczech, strefie euro i Polsce prawie się zrównało, w czasie kryzysu wskaźnik dla Niemiec wykazywał spadek, natomiast w strefie euro wzrósł, przewyższając wzrost bezrobocia w Polsce. Polska odczuła skutki kryzysu w znacznie mniejszym stopniu, niż większość krajów UE. Zanotowano wzrost bezrobocia podobny jak średnio w strefie euro, ale znacznie niższy niż w najbardziej dotkniętych krajach. Jako reakcja na spowolnienie, obniżyła się dynamika kosztów pracy, co oznacza, że polski rynek pracy jest stosunkowo elastyczny w dostosowaniach płac, natomiast dostosowania w przeciętnym czasie pracy były rzadsze (NBP 2009). Zatrudnienie i aktywność zawodowa w Polsce wykazywały wzrost w czasach rozwoju i stabilizację podczas spowolnienia. Po części stało się tak dlatego, że okresy kryzysu udało się wykorzystać dla reform strukturalnych: w 2013 roku uchwalono dwie ustawy mające w długim okresie zwiększyć aktywność zawodową Polaków: ustawę przewidującą stopniowe wydłużenie wieku emerytalnego, a także obniżenie wieku rozpoczęcia edukacji o rok. Uzupełniają one wcześniejsze reformy polegające na ograniczeniu uprawnień do wcześniejszych emerytur oraz zacieśnienia kryteriów przyznawania zasiłków dla niepełnosprawnych, które już w latach 2009-2012 doprowadziły do wzrostu aktywności zawodowej w grupie 50+ (OECD 2012). 75 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Wykres 25. Stopa bezrobocia pomiędzy 2007 a 2014 rokiem w strefie euro i Polsce Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Eurostatu Okres kryzysu = spadek PKB wyrównanego sezonowo kw/kw w strefie euro Można powiedzieć, że od strony podażowej Polska przeprowadziła podstawowe typy reform strukturalnych dzięki którym wskaźniki aktywności zawodowej i zatrudnienia powinny stopniowo wzrastać – zwłaszcza w grupie 55+. Dyskusyjne może być tempo implementacji tych zmian nie w pełni odpowiadające na wyzwania o charakterze demograficznym: wzrost długości życia i spadek dzietności. Jak dotąd jedynie w ograniczonym stopniu polska polityka publiczna stara się zaadresować problem relatywnie niskiego zatrudnienia ludzi młodych. Brak jest diagnozy czy problem ten jest raczej pochodną strony popytowej (wysokie bezrobocie, niedorozwój sektora usługowego) czy podażowej (długi okres nauki i brak łączenia studiów z pracą). 76 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) 4.3 CHARAKTERYSTYKA POLSKIEGO RYNKU PRACY W KONTEKŚCIE WEJŚCIA DO STREFY EURO OGÓLNA CHARAKTERYSTYKA Obecnie polski rynek pracy w porównaniu z krajami rozwiniętymi charakteryzuje się: Relatywnie niskim współczynnikiem zatrudnienia (64,9% wobec 67,7% w strefie euro w 2013 roku). Wynika on z niskiej aktywności zawodowej wśród osób młodych oraz wśród starszych i kobiet, podczas gdy zatrudnienie osób w wieku 30-54 lat jest stosunkowo wysokie. Szczególnie niska stopa zatrudnienia dotyczy osób starszych i młodych z niskim wykształceniem, względnie długim czasem pracy przeciętnego pracownika (39,3 godz. w tygodniu wobec 36 godz. w strefie euro, 2013), niższą produktywnością pracy, wysokim odsetkiem zatrudnionych na umowy terminowe. Polski rynek pracy cechuje znaczna OECD (2014) widzi w polskim rynku pracy duży elastyczność i długi czas pracy, ale potencjał do reform, które są kluczowe dla wymaga on strukturalnych zmian. długotrwałego wzrostu. W diagnozie zauważają następujące niekorzystne zjawiska, które należy zmienić: regulacje obciążające przedsiębiorczość, biurokracja, skomplikowany system podatkowy, niska mobilność siły roboczej, spowodowana m.in. złym systemem transportu utrudniającym dojazdy do pracy, drogimi nieruchomościami w stosunku do płac w dużych ośrodkach miejskich, co zniechęca do przeprowadzek, system KRUS zniechęcający rolników do zmiany działalności, co utrwala rolnictwo nisko produktywne, rozdrobnione i zatrudniające dużą część siły roboczej, szara strefa – w zależności od szacunków stanowi od 13 do 24% polskiego PKB. Jest ona niekorzystna z punktu widzenia stabilności zatrudnienia, a także obciąża przedsiębiorstwa płacące podatki oraz budżet państwa. Wykres 26 obrazuje rozbieżności rynków pracy Polski i strefy euro. Te różnice prowadzą do odmiennych niż w strefie euro dostosowań. Po pierwsze elastyczność płac jest wyższa w Polsce co a priori powinno być korzystne z perspektywy wejścia do strefy euro. Po drugie elastyczność zatrudnienia jest w Polsce stosunkowo wysoka, lecz niska efektywność procesu dopasowania na rynku pracy co zwiększa trwałość zaburzeń na rynku pracy niekorzystnie odróżniając nasz rynek pracy m.in. od państw anglosaskich. Po trzecie elastyczność liczby przepracowanych godzin jest w Polsce niska, co sprawia, że firmy w odpowiedzi na spadek 77 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) popytu na swoje produkty i usługi chętniej zmniejszają zatrudnienie niż redukują średni czas pracy. Wykres 26. Porównanie wybranych charakterystyk polskiego rynku pracy z krajami strefy euro, Polska=100%; 2012 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostatu i OECD. Objaśnienie: Restrykcyjność ochrony pracy: im wyższy wskaźnik, tym regulacje bardziej restrykcyjne. W dalszej części tego podrozdziału dyskutujemy znaczenie jakie te cechy polskiego rynku pracy mają dla przyjęcia przez Polskę wspólnej. ELASTYCZNOŚĆ ZATRUDNIENIA I HIPOTEZA DUALNEGO RYNKU PRACY Sztywność regulacji chroniących zatrudnienie (ang. employment protection legislation; EPL) można porównywać między państwami, używając specjalnie skonstruowanych do tego indeksów (Zasova 2014): indeksy OECD EPL, Rigidity of Employment Index Banku Światowego, Hiring and Firing Practices Index Światowego Forum Ekonomicznego. Polska w porównaniu indeksów EPL okazuje się mieć przeciętne w porównaniu do krajów strefy euro wskaźniki restrykcyjności prawa chroniącego zatrudnienie. Tabela 10 porównuje wyniki. 78 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Tabela 10. Sztywność regulacji chroniących zatrudnienie w wybranych krajach OECD; 2013 Polska Niemcy Hiszpania Umowy indywidualne 2,20 2,72 1,95 Umowy indywidualne i 2,39 2,98 2,28 zbiorowe Dodatkowe obciążenia na 2,88 3,63 3,13 zwolnienia zbiorowe Umowy czasowe 2,33 1,75 3,16 Różnica między czasowymi 0,06 1,23 -0,88 a indywidualnym Źródło: Opracowanie własne na podstawie OECD. Objaśnienie: Wyższy wskaźnik oznacza bardziej restrykcyjne regulacje. Francja Słowenia 2,6 2,82 2,39 2,67 średnia OECD 2,04 2,29 3,38 3,38 2,91 3,75 -0,93 2,5 0,17 2,08 0,21 Regulacje chroniące zatrudnienie zmniejszają prawdopodobieństwo, że dana osoba zostanie zwolniona, jednak zwiększają sztywność rynku pracy i w przypadku szoku, kraje o wysokim stopniu EPL doświadczają większego wzrostu bezrobocia strukturalnego. Istotna jest także różnica między ochroną zatrudnienia dla osób pracujących na umowy tymczasowe i stałe, ponieważ duża różnica wprowadza bodźce dla pracodawców, aby zatrudniać na umowy czasowe co zwiększa dualizm rynku pracy (Furceri, Mourougane 2012). Jednak analiza wskaźników EPL nie pokazuje znacznej różnicy pod tym względem w Polsce. Należy przy tym pamiętać, że podane wskaźniki stanowią uproszczenie sytuacji, a dodatkowo w części krajów może występować sytuacja, gdzie znaczna część siły roboczej nie podlega EPL np. ze względu na typ umowy lub pracę w szarej strefie (Boeri, van Ours 2011). O ile Polska wykazuje przeciętny poziom elastyczności regulacji rynku pracy, to jednocześnie pozostaje krajem o największym odsetku umów tymczasowych w UE (26,9%, strefa euro 15,2%, 2012). W pewnym stopniu jest to spowodowane mniejszą restrykcyjnością prawa pracy, w większym zaś różnicami w wysokości klina podatkowego. Choć opodatkowanie pracy w Polsce w porównaniu z innymi rozwiniętymi krajami pozostaje przeciętne, to istnieje duża różnica między umowami o pracę a innymi formami zatrudnienia, co zachęca do stosowania atypowych umów o pracę. Dodatkowo, postawy społeczeństwa i przedsiębiorców sprzyjają tego typu umowom (Arak et al. 2014). Sytuacja taka zwiększa elastyczność zatrudnienia, ponieważ osoby pracujące na umowy czasowe łatwiej zwolnić (albo poczekać aż umowa wygaśnie). Wysoki odsetek umów tymczasowych wiąże się czasem z tzw. „dualnym rynkiem pracy” tj. sytuacją, w której równolegle funkcjonują na nim dwie, w dużej mierze odrębne, grupy pracujących: jedna ciesząca się wyższą ochroną stosunku pracy i druga niższą. Państwa wspólnej waluty charakteryzujące się dualizmem rynku pracy (Hiszpania, Grecja, Portugalia) doświadczyły w czasie kryzysu znacznego wzrostu bezrobocia – przy czym w Hiszpanii był on przypisywany nie tyle dualności rynku pracy per se, co powszechności czasowych form zatrudnienia. Należy przy tym podkreślić, że popularność umów czasowych jako taka nie jest równoważna dualności rynku pracy, bowiem nie świadczy wprost o jego podzieleniu na dwa – funkcjonujące rozdzielne – podrynki. Jak dotąd w literaturze przedmiotu brak jest 79 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) jednoznacznych dowodów wskazujących, że polski rynek pracy jest dualny, a duży odsetek zatrudnionych na umowy czasowe może być raczej oznaką dużej elastyczności całego rynku pracy niż jego wybranego segmentu. Związek empiryczny między odsetkiem zatrudnionych na umowy czasowe a wzrostem bezrobocia nie jest przy tym oczywisty (Wykres 27). Na pozytywny wpływ umów tymczasowych na rynek pracy zwraca uwagę NBP (2014) wskazując, że ich powszechność może ułatwić dostosowania poprzez redukcję wymiaru pracy, co jest korzystne dla zachowania liczby pracujących w okresie kryzysu. Ta cecha polskiego rynku pracy naśladuje rynek niemiecki, a Polska wydaje się być z jej powodu relatywnie dobrze dopasowana do absorpcji negatywnych zaburzeń na rynku pracy, a więc także do wejścia do strefy euro. Z drugiej strony umowy na część etatu nie są w Polsce – w odróżnieniu od Niemiec powszechnie spotykane (porównaj Ramka 3). Niski odsetek osób pracujących w niepełnym wymiarze czasowym w Polsce (7,9%; strefa euro 21,5%, 2012) może wskazywać, że umowy na czas określony w okresie kryzysu nie będą renegocjowane pod względem wymiaru pracy, a raczej wypowiadane co może być niekorzystne z punktu widzenia wejścia do strefy euro w przyszłości, gdyż łagodzenie szoków kanałem zatrudnienia będzie relatywnie silne. Nasz model ekonometryczny przekonuje jednak, że wysoki wzrost bezrobocia w krajach peryferyjnych strefy euro i mały w jej rdzeniu daje się wyjaśnić przede wszystkim asymetryczną skalą boomu konsumpcyjnego oraz koniecznym stopniem realokacji z budownictwa do innych branż w okresie pokryzysowym. Jednocześnie zmienna określająca odsetek kontraktów tymczasowych okazała się nieistotna. Tym samym samo to, że w danym kraju kontrakty o pracę na czas określony są powszechnie stosowane nie musi sam w sobie świadczyć nie tylko o dualności danego rynku pracy ale i o jego wrażliwości na szoki makroekonomiczne i jako taka ma mniejsze znaczenie dla perspektyw Polski wejścia do strefy euro. 80 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Wykres 27. Zależność między odsetkiem zatrudnionych na czas określony w 2008 roku a przyrostem bezrobocia 2008-2012 w krajach strefy euro oraz w państwach mających waluty powiązane z euro. Źródło: opracowanie własne na podstawie statystyk Eurostatu. Środek układu współrzędnych = średnia strefy euro (13 państw) ELASTYCZNOŚĆ PŁAC, UZWIĄZKOWIENIE I NEGOCJACJE PŁACOWE Polska charakteryzuje się stosunkowo niskim odsetkiem pracowników należących do związków zawodowych w porównaniu do innych krajów rozwiniętych. Od czasu transformacji, ze względu na przekształcenia gospodarcze oraz słabość organizacyjną związków (Krzywdzinski 2012), odsetek ten systematycznie spada – w 2012 roku wyniósł ok. 12,5%, podczas gdy średnia dla OECD wynosi 16,9%, a większość państw strefy euro charakteryzuje się jeszcze wyższym uzwiązkowieniem – z dużych krajów strefy euro jedynie Francja z wartością 7,7% plasuje się niżej niż Polska (dane OECD). Dodatkowo, związki zawodowe w Polsce są skoncentrowane w sektorze publicznym (administracja, służba zdrowia, edukacja) oraz w dwóch sektorach: górnictwie i zaopatrywaniu w energię oraz wodę. Sektor publiczny jest w relatywnie małym stopniu narażony na szoki makroekonomiczne, natomiast górnictwo jest sektorem przezywającym obecnie głęboki kryzys, który jak wskazują Bukowski et. al. (2015) w najbliższych latach doprowadzi zapewne do znaczących redukcji zatrudnienia w branży, a tym samym do dalszego spadku znaczenia związków zawodowych w gospodarce. Z tego powodu, w skali całej gospodarki związki zawodowe nie tylko nie mają ale i nie będą miały także w przyszłości dużego wpływu na negocjacje płacowe. Według badań ankietowych, negocjacje i porozumienia zbiorowe na poziomie przedsiębiorstw istnieją w 14% firm (NBP 2011). 81 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Jak zauważyli w szeroko cytowanym artykule Calmfors i Drifill (1988), istotne jest także to, na jakim poziomie działają związki zawodowe. Te działające w przedsiębiorstwach mają informacje przede wszystkim o firmie i ich działalność jest skoordynowana z celami przedsiębiorstwa; związki ogólnokrajowe o dużym zasięgu i stopniu centralizacji przykładają wagę do wskaźników makroekonomicznych; natomiast najmniej korzystne są związki na średnim poziomie, np. branży, ponieważ nie biorą pod uwagę czynników makroekonomicznych a mają wystarczającą siłę przetargową by na nie wpływać (Pfister 2008). Ponieważ polskie związki zawodowe mają znaczenie głównie w odniesieniu do części sektora publicznego, dlatego ich wpływ na gospodarkę poprzez płace jest ograniczony. W kontekście perspektywy wejścia polski do strefy euro, niski poziom uzwiązkowienia powoduje, że płace w Polsce wyznaczane są poprzez indywidualne negocjacje płacowe, a co za tym idzie są wysoce elastyczne. Jest to sytuacja korzystna bowiem zmniejsza ryzyko, że w razie negatywnego, asymetrycznego szoku gospodarczego, głównym kanałem dostosowań będzie bezrobocie – firmy mają bowiem relatywnie duży potencjał absorbowania zaburzeń poprzez renegocjacje kontraktów ze swoimi pracownikami, co powinno łagodzić fluktuacje zatrudnienia w okresie kryzysu. Konkluzję tę potwierdza ograniczony wzrost bezrobocia w latach 2012-2013, kiedy dynamika wzrostu gospodarczego spadła do wielkości w pełni porównywalnych z kryzysem lat 2001-2002, a bezrobocie zwiększyło się w kilkukrotnie mniejszym stopniu. Oba okresy odróżniało od siebie inne dostosowanie po stronie dynamiki płac. O ile w kryzysie lat 2001-2002 (por. Bukowski, Koloch i Lewandowski (2013)) płace były relatywnie sztywne, to w czasie kryzysu lat 2012-2013 tak już nie było. Elementem instytucjonalnej sztywności płac jest także obowiązująca płaca minimalna. W ostatnich latach jej względna wysokość w Polsce istotnie wzrosła (Wykres 28). Obecnie tylko sześć krajów ma wyższą płacę minimalną (w relacji do płacy średniej) niż Polska, a niektóre kraje w tym wszystkie państwa skandynawskie w ogóle nie mają ustawowego poziomu minimalnego wynagrodzenia. Wysoka płaca minimalna, zwłaszcza gdy zostanie po przyjęciu wspólnej waluty sztywno zapisana w euro, może w okresie dekoniunktury utrudniać obniżenie wynagrodzenia osób najsłabiej zarabiających i zwiększać ogólne oczekiwania płacowe. Z tej perspektywy dalsze planowane podwyżki płacy minimalnej nie sprzyjają bezpiecznemu z punktu rynku pracy wejściu do strefy euro. Utrzymanie wysokiej elastyczności płac, zwłaszcza na dole rozkładu płac może być bowiem zagrożone o ile relacja płacy minimalnej do płacy przeciętnej ulegnie znaczącemu zwiększeniu. W takiej sytuacji jedyną możliwością absorpcji negatywnych szoków popytowych przez firmy o średniej produktywności będzie redukcja zatrudnienia. 82 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Wykres 28 Stosunek płacy minimalnej do średniej płacy w gospodarce Polski i UE. Źródło: Eurostat, GUS. Warto podkreślić, że elastyczność płac w Polsce wzmocniona jest także przez to, że zasiłki dla bezrobotnych w Polsce są niższe niż w większości państw UE, a odsetek pobierających to świadczenie jest niewielki. Wpływa to pozytywnie na aktywność zawodową, obniża sztywności płacowe i sztywności w przepływach na rynku pracy, ale w mniejszym stopniu łagodzi popytowe skutki szoków (NBP 2014). O ile wyższa elastyczność płac może pozwolić naszej gospodarce lepiej niż typowemu krajowi strefy radzić sobie z szokami asymetrycznymi, to niektórzy autorzy zwracają uwagę, że wspólna polityka pieniężna działa lepiej w normalnych warunkach (symetryczny szok), jeżeli rynki poszczególnych państw są podobnie elastyczne. Elastyczna pod względem dostosowań płacowych gospodarka traci na wspólnej polityce pieniężnej, ponieważ zacieśnianie polityki prowadzi do niesymetrycznego, wyższego spadku inflacji, co przekłada się na wzrost konkurencyjności płacowej elastycznej gospodarki względem sztywnych. W konsekwencji elastyczna gospodarka szybciej wchodzi w kolejną fazę cyklu koniunkturalnego (ożywienia), dla której obowiązująca w unii walutowej stopa procentowa nie jest już odpowiednia (jest zbyt niska). W konsekwencji prowadzi to do zwiększenia zmienności cyklu koniunkturalnego, co przez niską efektywność procesu dopasowania może spowodować także wzrost bezrobocia długookresowego (NBP 2014). Powyższy pogląd jest jednak dyskusyjny. Po pierwsze trzeba założyć, że polityka pieniężna w Polsce będącej poza strefą euro i w strefie euro istotnie się różnią. Tymczasem jak zauważają Goczek i Mycielska (2014): „faktyczny zakres swobody prowadzenia polityki pieniężnej przez małą gospodarkę otwartą jest znacznie ograniczony, nawet w przypadku systemu płynnego kursu walutowego. Skutkiem integracji walutowej Polski nie będzie istotne ograniczenie swobody prowadzenia polityki pieniężnej, ponieważ prawdopodobnie już teraz, ze względu na uwarunkowania kursowe i rosnącą integrację ze strefą euro, nasza polityka pieniężna jest silnie skorelowana z działaniami EBC”. Nasz kraj nie jest tu wyjątkiem – dzieje się tak w pozostałych krajach Europy Środkowej oraz w krajach skandynawskich, które nie przyjęły euro. Po drugie należy wyjść z założenia, że to Polska powinna dostosować się pod względem elastyczności płac do strefy euro a nie odwrotnie. Tymczasem nie jest wcale przesądzone, że elastyczny model przegra ze sztywnym. Wręcz przeciwnie – jeżeli politycy europejscy przyjmą 83 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) zalecenia ekonomistów przekonujących o wyższości modelu flexicurity (zakładającego między innymi łatwość zwalniania i zatrudniania) oraz o konieczności odejścia od branżowych porozumień płacowych, strefa euro będzie bardziej upodobni się do Polski. Doświadczenia ostatniego kryzysu wzmacniają ten wniosek, gdyż widać wyraźnie, że kraje, które miały bardziej elastyczne rynki pracy, przeszły przezeń dużo lepiej. POLITYKI RYNKU PRACY Polska charakteryzuje się niższymi niż przeciętnie w strefie euro wydatkami na aktywne polityki rynku pracy (Active Labor Market Policies – ALMP). Wydatki na ALMP w Polsce w czasie kryzysu wzrosły, osiągając 0,6% PKB w 2010 roku, a następnie spadając do 0,33% PKB rok później. W UE-28 te wartości wyniosły odpowiednio 0,54 i 0,47% PKB. Najwyższymi wydatkami charakteryzują się: Holandia (0,73% w 2011), Finlandia (0,86%) i Szwecja (0,93%). Jednocześnie działania publicznych służb zatrudnienia w Polsce charakteryzują się na tle Europy relatywnie niską skutecznością (NBP 2014). W 2010 roku w Polsce dzięki ALMP udało się zaktywizować 13,6% bezrobotnych, a rok później – 8,5%. Jest to wartość niższa niż w większości państw UE i daleko ustępująca liderom: Belgii, Austrii i Luksemburgowi, które uzyskują wyniki rzędu 40%. Jednym z powodów tego stanu rzeczy może być m.in. to, że o ile w UE największa część wydatków publicznych na ALMP przeznaczana jest na szkolenia i zachęty do zatrudnienia, to w Polsce – na zatrudnienie subsydiowane. Ponadto, jak wskazują badania NBP (Tyrowicz 2013), w Polsce jedynie jedna na osiem oferta pracy trafia do urzędów pracy, a około 70% firm w ogóle nie korzysta z usług publicznego pośrednika. Wyjątkowo nieskuteczne jest więc pośrednictwo pracy, co po części wynika to ze słabości urzędów pracy, a po części ze złego stanu pośrednictwa pracy sensu largo – także w sektorze prywatnym. Zaledwie ok. 40% pracodawców korzysta z mediów przy poszukiwaniu pracowników, a zaledwie kilka procent ze wsparcia firmy profesjonalnej. Szczególnie mało aktywne w tym względzie są małe firmy i mikroprzedsiębiorstwa. Wskutek niedopasowania interwencji oraz jej nieskuteczności, wzrastają koszty łączenia bezrobotnego z wakatem na rynku pracy i wyższe jest bezrobocie długookresowe. Odpowiednio zastosowane aktywne polityki rynku pracy mogą pomóc w ograniczeniu wzrostu bezrobocia w czasie kryzysu (Leschke, Watt 2010). Dlatego to właśnie we wzmocnieniu aktywnych polityk rynku pracy, a zwłaszcza pośrednictwa pracy należy szukać ważnego obszaru reform jakie należy podjąć przed przystąpieniem do strefy euro. 84 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) SZARA STREFA I KLIN PODATKOWY Polska jest krajem z istotną skalą gospodarki nieformalnej oraz zatrudnienia nierejestrowanego. Według GUS (2011), w 2010 roku ponad 700 tys. osób pracowało „na czarno”, z kolei w raporcie Patera (2007) podany jest odsetek 9,3% ogółu zatrudnionych. Zazwyczaj przybiera ono formę tymczasowego, sezonowego zatrudnienia osób o niższych kwalifikacjach zawodowych, z edukacją średnią lub niższą. Przede wszystkim występuje w sektorze budownictwa, przy budowie lub remontach, a także przy pracach rolnoogrodniczych (GUS 2011). Zatrudnienie nierejestrowane charakteryzuje się na ogół znaczną elastycznością czasu pracy, często przybiera formę pracy w niestandardowym wymiarze czasu (Pater 2007). Ponieważ praca nieformalna nie podlega kodeksowi pracy, znacznie łatwiej jest przedsiębiorstwu zwolnić taką osobę. Oprócz osób, których praca jest nierejestrowana, występuje także inne zjawisko: niektórzy pracownicy zatrudnieni legalnie otrzymują pensję podstawową, która jest opodatkowana i często równa płacy minimalnej, oraz dodatek, który nie jest rejestrowany ani opodatkowany. W literaturze anglojęzycznej zjawisko to określa się mianem envelope wage. Według danych przytoczonych przez Williamsa (2009), w Polsce w 2007 roku zjawisko to obejmowało 11% ogółu zatrudnionych, w porównaniu z 17% na Łotwie i 5% średnio w UE-27. Natomiast udział nierejestrowanej części płacy w łącznym wynagrodzeniu danej osoby w Polsce był wyższy niż w państwach bałtyckich i średnio w UE, przekraczając 50%. Jak argumentuje Zasova (2014), tego typu zjawisko sprzyja elastyczności płac, ponieważ prawo nie reguluje nierejestrowanego dodatku do pensji i który z tego powodu może być łatwo zmieniony. Dlaczego wciąż tak duży udział w zatrudnieniu i wynagradzaniu w Polsce ma szara strefa? Wydaje się, że w większym stopniu jest to pochodna postaw obywatelskich i kultury przestrzegania prawa a nie czynników ekonomicznych. Klin podatkowy bowiem w Polsce jest niższy niż przeciętnie w strefie euro. Od wynagrodzenia niezamężnej osoby zarabiającej dwie trzecie średniej pensji na podatki i składki w Polsce trafia 34,7%, podczas gdy średnia w strefie euro to 42,7% (2012). Niższa wartość niż w Polsce odnotowana została np. w Holandii i Portugalii (33,4%; 32,6%), natomiast w większości krajów UE jest wyższa, aż do 50% w Belgii. Z tego powodu kwestia zatrudnienia w szarej strefie wydaje się być relatywnie mało znacząca z punktu widzenia perspektywy wejścia Polski do strefy euro, a jej zaadresowanie znacznie mniej ważne niż poprzednio omówionych kwestii. 85 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) 4.4 KOSZTY I KORZYŚCI PRZYJĘCIA EURO W POLSCE KORZYŚCI DLA POLSKIEJ GOSPODARKI Korzyści gospodarcze8 z wprowadzenia euro można podzielić na trzy grupy. Po pierwsze są to omówione w rozdziale 1.1 korzyści z posiadania wspólnego pieniądza, a więc: zmniejszenie kosztów transakcyjnych; obniżenie premii za ryzyko ze względu na zniknięcie większości ryzyka walutowego; zwieszenie inwestycji zagranicznych; obniżenie stóp procentowych; stymulacja konkurencji dzięki lepszej porównywalności cen. Po drugie dostrzegamy korzyści związane z wyrzeczeniem się pieniądza krajowego dyskutowane pod koniec rozdziału 1.2: mocną stabilizację oczekiwań inflacyjnych poprzez nakierowanie działań banku przede wszystkim na jeden wspólny cel, jakim jest niska i przewidywalna inflacja; poprawę jakości polityki pieniężnej; poprawę produktywności przedsiębiorstw będącą skutkiem alternatywnego wobec dewaluacji dostosowania makroekonomicznego. Po trzecie wskazać należy także na korzyści związane z samym procesem wchodzenia do strefy euro, a więc: mobilizację elit politycznych do realizacji kolejnego po wejściu do UE celu strategicznego; spełnienie kryteriów formalnych, w tym kryterium deficytu; przygotowanie instytucji gospodarczych, w tym rynku pracy, na ryzyka związane z członkostwem. Korzyści z pierwszej grupy przynajmniej w części można spróbować skwantyfikować jak zrobił to na przykład Rosati (2013). Łączna suma zaoszczędzona na wymianie walut, niższych płatnościach z tytułu obsługi długu publicznego i niższych odsetkach od kredytu to w 2011 roku około 22 mld zł, czyli 1,46% ówczesnego PKB. Od tej kwoty należy odjąć jeszcze koszt niższych odsetek dla depozytariuszy polskich, szacowanych przez Rosatiego na ok. 6 mld zł rocznie. Kwota korzyści z roku na rok jest z jednej strony coraz większa, gdyż rosną obroty polskich firm za granicą, przez co rosną koszty zabezpieczenia transakcji walutowych i wymiany walut. 8 W niniejszym opracowaniu nie podjęliśmy się oceny korzyści politycznych wiążących się z przyjęciem wspólnej waluty, mając jednak świadomość, że są one istotnym elementem branym pod uwagę przy podejmowaniu decyzji odnośnie członkostwa. 86 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Rosną także wolumeny zadłużenia gospodarstw domowych, przedsiębiorstw i rządu. Z drugiej strony jednak kwota ta maleje – ostatnio bardzo szybko, ale nie wiadomo jak długo ta tendencja się utrzyma – ze względu na spadek różnicy między polskimi a zagranicznymi stopami procentowymi. Wypadkowa tych zmian wydaje się jak dotąd wskazywać na spadek (w relacji do PKB) tych korzyści, które dają się najłatwiej skwantyfikować. Obecnie, aktualizując wyliczenia Rosatiego, wynoszą one netto około 1% PKB, czyli około 17 mld zł. Wymieniona kwota, choć nie jest mała i trafiałaby do kieszeni Polaków co roku, nie stanowi jedynego źródła korzyści ze wspólnej waluty. Pozostałe wymienione korzyści będzie można jednak dopiero oszacować w oparciu o doświadczenia państw, które, będąc w podobnej sytuacji wyjściowej jak Polska, zdecydowały się przyjąć wspólną walutę. RYZYKA I METODY ICH OGRANICZANIA. Przyjmując euro, Polska straci dwa ważne narzędzia: własną politykę pieniężną i płynny kurs walutowy. W tej sytuacji pozostaje wprawdzie wiele innych możliwości dostosowań, lecz ich skuteczność jest często ograniczona. Elastyczność wynagrodzeń jest jednym z kanałów, który pomaga absorbować szoki asymetryczne. Według niektórych badaczy już w 2005 roku polski rynek pracy cechował się wystarczającą elastycznością, aby wstąpić do strefy euro (Boeri, Garibaldi 2006). Podobnie, KE (2014) ocenia polski rynek pracy jako bardziej elastyczny (płacowo) niż w większości krajów strefy euro. Źródłem tej elastyczności są: niższa niż w państwach strefy euro prawna ochrona zatrudnienia i negocjacje zbiorowe mające miejsce najczęściej na poziomie przedsiębiorstw. W sytuacji bardzo silnego szoku ta elastyczność płac, którą mamy w Polsce może jednak nie wystarczyć. Brzoza-Brzezina, Makarski i Wesołowski (2013) przy pomocy symulacji kontrfaktycznej modelu DSGE oszacowali, że gdyby Polska była w strefie euro w czasie kryzysu, zwiększyłaby się zmienność wzrostu PKB i zamiast pomiędzy 1% a 7%, wzrost wahałby się pomiędzy -6% a 9% (15 punktów procentowych). Z pewnością tak znaczny wzrost wahań cykli koniunkturalnych przełożyłby się negatywnie na bezrobocie. Podobna analiza przeprowadzona z użyciem modelu DSGE przez Gradzewicza i Makarskiego (2009) wykazała, że przyjęcie euro zwiększyłoby zmienność zatrudnienia w cyklu koniunkturalnym o 9%. Ten wynik przede wszystkim jest skutkiem tego, że krajowa polityka pieniężna zostanie zastąpiona przez wspólną, która w mniejszym stopniu odpowiada na zmiany w polskiej gospodarce. Jest to jednak założenie a priori, które może być fałszywe. Nie uwzględnia ono efektu związanego z tym, że wspólna polityka pieniężna może lepiej odpowiadać na potrzeby wspólne niż krajowa na krajowe, a także tego, że już w chwili obecnej koordynacja polskiej polityki pieniężnej z polityką EBC jest bardzo wysoka (Goczek i Mycielska (2014)). Jak pokazały doświadczenia strefy euro przed kryzysem, istnieje także ryzyko narastania nierównowag makroekonomicznych i utraty konkurencyjności. Dzięki wprowadzonym regulacjom i ustaleniom spodziewamy się jednak, że kwestia ta nie wróci już więcej na taką 87 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) skalę. Pozostanie za to na pewno problemem może być zmniejszenie bodźców do przeprowadzenia ważnych reform strukturalnych związany z poprawą koniunktury po wejściu do strefy euro. Ryzykiem, któremu warto poświęcić więcej uwagi, jest powstawanie baniek, szczególnie na rynku nieruchomości. Powstawanie baniek prowadzi najpierw do wysokiego zatrudnienia w sektorze budownictwa, a gdy okres wzrostu się kończy, znaczna część pracowników zostaje zwolniona. Powoduje przyrost liczby bezrobotnych, ale także niebezpieczne w długim okresie zjawisko niedopasowania umiejętności: zwolnieni robotnicy budowlani mają trudności ze znalezieniem pracy w sektorach mniej dotkniętych przez kryzys, ponieważ nie mają odpowiednich kwalifikacji (EBC 2014b). Bańki na rynku nieruchomości powstawały w latach poprzedzających kryzys w takich krajach, jak Hiszpania, Irlandia czy kraje bałtyckie. Przykładowo, w 2006 roku w Estonii ceny mieszkań wzrosły realnie o 42% w porównaniu z poprzednim rokiem, w Danii o ponad 19% a w Irlandii prawie 12% (dane OECD). W tych krajach po wybuchu kryzysu ceny zaczęły spadać, a robotnicy byli zwalniani, co negatywnie przełożyło się na rynek pracy: zatrudnienie w budownictwie spadło między 2008 a 2013 rokiem w Hiszpanii o 58%, w Irlandii o 57%, w Estonii o 29%, podczas gdy w Polsce jedynie o 4%, a w Szwecji, Belgii i Niemczech nieznacznie wzrosło (Eurostat). Wykres 29. Roczny realny wzrost cen mieszkań w wybranych krajach UE 2006-2011 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych OECD Gdy kraj przyjmujący walutę doświadcza nadmiernego zwiększenia kredytów, powstaje także inne negatywne zjawisko: tworząca się bańka finansowa obniża bodźce do reform, ponieważ w krótkim okresie sytuacja gospodarki mocno się poprawia. Taka sytuacja miała miejsce w krajach peryferyjnych strefy euro i była przyczyną zaniechania koniecznych reform strukturalnych (Fernandez-Villaverde et al. 2013). Jest wiele przyczyn powstawania baniek. Przyjęcie euro może być jedną z nich, ponieważ obniża stopy procentowe i zwiększa dostępność do kredytów. Przykładowo, bańki w krajach 88 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) bałtyckich, które miały sztywny kurs walutowy w czasie kryzysu, powstały między innymi przez nadmierny dostęp do taniego kredytu (Blanchard et al. 2013). Z drugiej strony, niskie stopy nie powinny być uznawane za główny powód powstawania baniek na rynku mieszkań. Wpływ zbyt niskich stóp procentowych na ceny mieszkań ma różną skalę i jest zależny od kraju i wielu warunków, jest on większy na przykład wtedy, gdy rynek oczekuje wzrostu cen mieszkań. Prawdopodobnie ogólne warunki dostępu do kredytu odgrywają większą rolę niż stopy procentowe (Kuttner 2012). Podczas gdy wspólna polityka pieniężna nie może reagować na szczególną sytuację w jednym lub kilku z państw, konieczne są inne mechanizmy, które zapobiegną powstawaniu baniek. Conefrey i Gerald (2009) wysuwają dwie propozycje, jak radzić sobie z takim problemem. Po pierwsze, polityka fiskalna może zmniejszyć ryzyko powstawania baniek poprzez nakładanie specjalnego podatku na mieszkania, a także utrzymywać w czasach ekspansji nadwyżkę budżetową, co miałoby działać antycyklicznie i zmniejszać ryzyko „przegrzania się” gospodarki. Drugim narzędziem jest nadzór finansowy sprawowany zarówno na poziomie krajowym, jak i unijnym. Pierwszą z możliwości podkreśla Kelly (2009), według którego winę za powstanie bańki na rynku mieszkań w Irlandii ponosi między innymi tamtejszy bank centralny (sprawujący nadzór bankowy), który powinien był zareagować na rosnące ceny. Możliwą interwencją byłoby na przykład zwiększenie wymaganego wkładu własnego do 20%. Z kolei rząd Irlandii nie podjął odpowiednich kroków między innymi dlatego, że sektor budowlany zwiększał zatrudnienie, co obniżało bezrobocie i było korzystne z punktu widzenia krótkookresowych celów polityków. Dla krajowych nadzorców może być także trudne zidentyfikowanie bańki na nowoczesnych instrumentach finansowych lub na kilku rynkach. Dlatego, między innymi, De Grauwe (2009) widzi znaczną rolę dla organów ogólnoeuropejskich. Według niego, nie wystarczy, że EBC interweniuje, aby utrzymać inflację na stałym poziomie, ale powinien także kontrolować ekspansję kredytów, aby zapobiegać powstawaniu baniek. Decydenci w UE zdają sobie sprawę z tych problemów. Jeden z filarów unii bankowej, o której pisaliśmy w rozdziale 2.2, czyli jednolity system nadzorczy, powinien ograniczyć nadmierną ekspansję kredytową. Gdy jednak już dojdzie do nagromadzenia strat w bankach, przydatne okazuję się także wspólne gwarancje depozytowe. Dobrze ilustruje to porównanie Irlandii i stanu Newada. Obydwa obszary są podobne pod względem gospodarczym, a także doświadczyły baniek na rynku nieruchomości. Jednak ponieważ USA stanowią unię bankową, pęknięcie bańki w Newadzie nie spowodowało kryzysu finansowego. Pomimo to, w obydwu gospodarkach bezrobocie zachowywało się niemal identycznie – wzrosło z poniżej 5% w 2007 roku do ok. 14% w 2011 (Gros 2012). Ten ostatni fakt wyraźnie wskazuje, że elastyczny rynek pracy jest w stanie całkiem nieźle zamortyzować asymetryczny szok, kompensując różnego rodzaju braki europejskiego obszaru walutowego, takie jak ograniczona mobilność siły roboczej. Warto dodać, że polski rynek pracy nie zareagowałby w podobnych warunkach równie dobrze jak irlandzki – w indeksie labor freedom Heritage Foundation czy w statystykach OECD mierzących ochronę zatrudnienia wypadamy bowiem znacznie gorzej od Irlandii. 89 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) 4.5 JAK PRZYGOTOWAĆ SIĘ NA EURO? Korzyści z przyjęcia euro polegają przede wszystkim na wzmocnieniu potencjału gospodarki, co w dłuższej perspektywie przełoży pozytywnie na rynek pracy. Natomiast koszty (Schemat 6) to przede wszystkim ryzyka, które mogą, lecz nie muszą, się spełnić. Zarówno skala korzyści, jak i skala kosztów silnie zależy od uwarunkowań instytucjonalnych. Schemat 6. Podsumowanie kosztów i korzyści przyjęcia euro dla gospodarki polskiej + bodziec do reform strukturalnych zarównow na szczeblu instytucji państwa jak i przedsiębiorstw +stabilna i przewidywalna polityka pieniężna + zmniejszenie kosztów transakcyjnych, eliminacja ryzyka walutowego + wzrost konkurencyjności i transparentności gospodarki + obniżenie stóp procentowych i wzrost inwestycji, w tym FDI + wzrost wolumenu handlu zagranicznego - ryzyko nieprzeprowadzenia koniecznych reform - ryzyko wzmocnienie amplitudy wahań stopy bezrobocia - ryzyko baniek wskutek ekspansji kredytowej - ryzyko powstawania nierównowag makroekonomicznych - ryzyko nieskuteczności monitorowania i likwidowania nierównowag w ramach strefy euro Źródło: Opracowanie własne 90 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Przykładowo bodziec do reform strukturalnych, jeżeli zadziała, przyczyni się do bardziej stabilnego wzrostu. Z drugiej strony, gdy rząd będzie bierny, brak reform spowoduje problemy większą wrażliwość gospodarki w czasie dekoniunktury. Podobnie, obniżenie stopy procentowej bywa wskazywane jako jedna z głównych korzyści wspólnej waluty. Tymczasem wobec słabego nadzoru bankowego, niskie stopy mogą prowadzić do niekorzystnych zjawisk związanych z nadmierną ekspansją kredytu: zbyt wysokiego zadłużenia oraz powstawania baniek. Uogólniając poza powyższe przykłady można wskazać na kilka posunięć, które zmaksymalizowałyby korzyści i zminimalizowały koszty przyjęcia przez Polskę wspólnej waluty: 1. Ukształtowanie konsensusu wokół wejścia do strefy wśród polityków i społeczeństwa. By przygotowania do członkostwa się powiodły musi pojawić się postawa sprzyjająca wprowadzeniu wspólnej waluty, prowadząca w dalszej konsekwencji do akceptacji koniecznych ku temu reform w tym, tak trudnej do osiągnięcia nawet w rozwiniętych krajach, antycyklicznej polityki budżetowej. 2. Wzmocnienie nadzoru finansowego i nadzoru nad nierównowagami makroekonomicznymi, zarówno na szczeblu krajowym jak i w strefie euro. Krajowy nadzór finansowy musi pilnować, by nie doszło ani do powstania baniek na aktywach, ani do nadmiernego wzrostu kredytów konsumpcyjnych, pamiętając jednocześnie, że nadmiernie restrykcyjna polityka kredytowa także nie sprzyja wzrostowi gospodarczemu i dobrobytowi obywateli. Tego samego należy wymagać na szczeblu unii bankowej od nadzoru wspólnego, za który odpowiada EBC. Należy przyglądać się, jak działa procedura nadmiernej nierównowagi i czy na kraje, które notorycznie naruszają poziomy zdefiniowane jako niebezpieczne dla nich lub dla reszty strefy euro (jak czynią to Niemcy) są za to faktycznie karane. 3. Przeprowadzenie z wyprzedzeniem reform na rynku pracy. W momencie pojawienia się szoku, rynek pracy stanowi w unii walutowej główny mechanizm przywracania równowagi makroekonomicznej. Dlatego należy dbać o wysoką elastyczność polskiego rynku pracy, zwłaszcza po stronie kształtowania się płac jak realokacji zasobów pracy (migracje regionalne i międzynarodowe). Uzupełnieniem działań regulacyjnych winna być wzmocnienie aktywnych polityk rynku pracy w tym zwłaszcza w warstwie pośrednictwa pracy oraz lepszego adresowania wsparcia udzielanego osobom bezrobotnym w zgodzie z ich indywidualnymi potrzebami (profilowanie). Należy też podjąć działania promujące zatrudnienie na niepełny wymiar czasu, a jednocześnie rozważnie podwyższać relację płacy minimalnej do wynagrodzenia średniego tak aby nie zmniejszać zdolności firm do absorpcji zaburzeń gospodarczych poprzez dostosowania płac. 91 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) 4. Utworzenie przestrzeni fiskalnej możliwej do wykorzystania na wypadek szoku. Te państwa strefy euro, które przed kryzysem prowadziły ostrożną politykę fiskalną, poradziły sobie w kryzysie lepiej, niż te, które wcześniej żyły ponad stan. Dlatego należy przed wejściem do strefy euro obniżyć dług publiczny do poziomu, który gwarantuje nam przestrzeganie kryterium konstytucyjnego (60% PKB) również w sytuacji szoku. Doświadczenie ostatniego kryzysu wskazuje, że bezpieczny poziom długu dla kraju peryferyjnego to mniej niż 40% PKB. Oznacza to uzyskanie nadwyżki pierwotnej w okresach koniunktury oraz dbanie o to, by wielkość deficytu strukturalnego w przekroju całego cyklu koniunkturalnego nie przekraczała stopy wzrostu gospodarczego. 92 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) BIBLIOGRAFIA Arak P., Lewandowski P., Żakowiecki P. (2014), Fikcja zatrudniania w Polsce – propozycje wyjścia z impasu Babecký, Jan and Du Caju, Philip and Kosma, Theodora and Lawless, Martina and Messina, Julian and Rõõm, Tairi (2009), Downward Nominal and Real Wage Rigidity: Survey Evidence from European Firms, November 12, 2009, ECB Working Paper No. 1105. Baldwin, R. (2006). The euro’s trade effects, ECB Working Paper Series, No. 594. Bewley, T. F. (1999). Why wages don't fall during a recession. Harvard University Press. Bibow, J. (2012). The euro debt crisis and Germany’s euro trilemma. Levy Economics Institute, Working Papers Series. Blanchard, O. J., Griffiths, M., & Gruss, B. (2013). Boom, bust, recovery: forensics of the Latvia crisis. Brookings Papers on Economic Activity, 2013(2), 325-388. Blanchard, O., & Wolfers, J. (2000). The role of shocks and institutions in the rise of European unemployment: the aggregate evidence. The Economic Journal, 110(462), 1-33. Boeri T., van Ours J. (2011), Ekonomia niedoskonałych rynków pracy Bukowski M. (ed.) (2008a) Wpływ wprowadzenia euro na zatrudnienie i bezrobocie w Polsce, IBS, Warszawa 2008 Bukowski M. (ed.) (2008b) Zatrudnienie w Polsce 2007 – bezpieczeństwo na elastycznym rynku pracy, MPIPS, Warszawa 2008 Bukowski M. (ed.) (2010) Zatrudnienie w Polsce 2008 – praca w cyklu życia, CRZL, Warszawa 2010 Bukowski M., Koloch G., Lewandowski P. (2013) Shocks and rigidities as determinants of CEE labour markets’ performance - A panel SVECM approach, Economics of Transition Volume 21, Issue 3, pages 553–581, July 2013 Byrne, J.P. and Davis, E.P. (2005). Investment and uncertainty in the G7, Review of World Economics, Vol. 41, No. 1, pp 1-32. Calmfors L., Drifill J. (1988), Bargaining structure, corporatism and macroeconomic performance. Calomiris, C. W., & Haber, S. H. (2014). Fragile by Design: The Political Origins of Banking Crises and Scarce Credit. Princeton University Press. Cesaratto, S., & Stirati, A. (2010). Germany and the European and global crises. International Journal of Political Economy, 39(4), 56-86. Chari V.V., Dovis Alessandro, Kehoe Patrick (2014), Rethinking Optimal Currency Areas, prezentacja z 15 października 2014. Dabrowski, M. (Ed.). (2003). Currency Crises in Emerging Markets. Springer Science & Business Media. 93 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Delores, Jaques (1989), Report on Economic and Monetary Union in the European Community, April 17th 1989. Europejski Bank Centralny (2005), Monetary policy and inflation differential in heterogeneous currency area, ECB Monthly Bulletin May 2005. Europejski Bank Centralny (2014a), Convergence Report 2014. Europejski Bank Centralny (2014b), The impact of the economic crisis on euro area labour markets. Eurostat (2003), Euro-Indicators news release, STAT/03/69 18 June 2003. Furceri D., Mourougane A. (2012), How Do Institutions Affect Structural Unemployment in Times of Crises? GUS (2011), Praca nierejestrowana w Polsce w 2010 r. Geary, Michael J. (2012), The Process of European Integration from The Hague to Maastricht, 1969-92: An Irreversible Advance? DEBATER A EUROPA Periódico do CIEDA e do CEIS20, em parceria com GPE e a RCE. N.6 Janeiro/Junho 2012. Goczek Ł., Mycielska D., Gotowi na euro? Badanie empiryczne faktycznej swobody polskiej polityki pieniężnej, Bank i Kredyt 2014, nr 45(3), s. 267–290. Gros, D. (2012). Banking Union: Ireland Vs. Nevada: An Illustration of the Importance of an Integrated Banking System. Centre for European Policy Studies. Holland, D. (2007). An estimation of the factors driving the mark-up of prices over costs, NIESR, mimeo. Ishiyama, Y. (1975). The Theory of Optimum Currency Areas: A Survey (La théorie des zones monétaires optimales: étude)(La teoría de las zonas monetarias óptimas: Un examen). Staff Papers-International Monetary Fund, 344-383. Issing, Otmar (2005). One size fits all! A single monetary policy for the euro area. Speech at International Research Forum, Frankfurt am Main, 20 May 2005. Kahn, S. (1997). Evidence of nominal wage stickiness from microdata. The American Economic Review, 993-1008. Kawalec, S. (2013). Nieoczekiwane konsekwencje próby wprowadzenia jednolitej waluty europejskiej: zagrożenie dla procesu integracji europejskie i pozycji Europy w świecie, w: Polska w Europie wielu prędkości, Kukliński A., Woźniak J. (red.), Kraków, Biblioteka Małopolskiego Obserwatorium Polityki Rozwoju, Tom VI. Kawalec, S., Pytlarczyk, E. (2013). Controlled dismantlement of the Eurozone: A strategy to save the European union and the single European market. German Economic Review, 14(1), 31-49. Krzywdzinski M. (2012), Trade unions in Poland: Between stagnation and innovation 94 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Komisja Europejska (1990), Directorate-General for Economic and Financial Affairs, One market, one money - An evaluation of the potential benefits and costs of forming an economic and monetary union, European Economy No 44/1990. Komisja Europejska. (2009), “Competitiveness Developments Within the Euro Area.” Quarterly Report on the Euro Area 8, no. 1. Komisja Europejska. (2010), “The Impact of the Global Crisis on Competitiveness and Current Accounts Divergences in the Euro Area.” Quarterly Report on the Euro Area 9, no. 1. Komisja Europejska (2012), Scoreboard for the surveillance of macroeconomic imbalances, European Economy Occasional Papers 92, February 2012. Komisja Europejska (2014), The 2014 Convergence Report released on 4 June 2014. Komisja Europejska. (2015), 2015 European Semester: Assessment of growth challenges, prevention and correction of macroeconomic imbalances and results of in-depth reviews under Regulation (EU) No 1176/2011, Brussels, 26.2.2015. Lane, P. (2006). The real effects of European monetary union, Journal of Economic Perspectives, Vol. 20, No. 4, pp 47-66. Leschke J., Watt A. (2010), How do institutions affect the labour market adjustment to the economic crisis in different EU countries? McKinnon, R. I. (1963). Optimum currency areas. The American Economic Review, 717-725. Mroczek Wojciech (2014 - dostęp), Wpływ wprowadzenia euro na stopień otwartości i zmiany strukturalne w handlu krajów strefy euro, w: Raport na temat pełnego uczestnictwa Rzeczypospolitej Polskiej w III etapie Unii Gospodarczej i Walutowej, NBP. Mundell, R. A. (1961). A theory of optimum currency areas. The American Economic Review, 657-665. NBP (2009), Polska wobec światowego kryzysu gospodarczego NBP (2011), Kwartalny raport o rynku pracy - I kwartał 2011 r. NBP (2014), Ekonomiczne wyzwania integracji Polski ze strefą euro OECD Economic Surveys: Poland 2014 Pater K. (2007), Przyczyny pracy nierejestrowanej, jej skala, charakter i skutki społeczne. Pettis, M. (2014). The great rebalancing: Trade, conflict, and the perilous road ahead for the world economy. Princeton University Press. Petroulas, P. (2007). The effect of the euro on foreign direct investment, European Economic Review, Vol. 51, No. 6, pp 1468-1491. Pfister C. (2008), Labour market flexibility: what does Banque de France research tell us?. Rosati, D. K. (2013). Czy Polska powinna przystąpić do strefy euro?. Gospodarka Narodowa, 10, 255. 95 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Rose, A. (2000). One money, one market: Estimating the effect of common currencies on trade, Economic Policy, Issue 30, pp.9-45. Sinn, Hans-Werner (2011), Germany’s capital exports under the euro, vox.eu, 02 August 2011. Steinerowska-Streb I. (2009), Rynek pracy w gospodarce transformującej się - przykład Polski Tridico P. (2013), The impact of the economic crisis on EU labour markets: A comparative perspective. Werner, Pierre (1970), Report to the Council and the Commission on the realization by stages of economic and monetary union in the Community, Luxemburg October 8th 1970. Williams C. (2009), The prevalence of envelope wages in former Soviet Baltic states. Yellen, J. L. (1984). Efficiency wage models of unemployment. The American Economic Review, 200-205. Young, B., & Semmler, W. (2011). The European sovereign debt crisis: Is Germany to blame?. German Politics & Society, 29(1), 1-24. Zasova A. (2014), Labour market institutions: an obstacle or support to Latvian labour market recovery? 96 Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE Institute) Aleje Jerozolimskie 99 lok. 18 02-001 Warszawa tel.:+48 22 395.50.11 fax: +48 22 350.63.12 e-mail: [email protected] www.wise-institute.org.pl 97
