I. Niżnik-Dobosz, Państwo w nauce administracji i prawa
advertisement
IWONA NIŻNIK-DOBOSZ Uniwersytet Jagielloński Państwo w nauce administracji i prawa administracyjnego Administracja jest częścią państwa. A państwo jest tworem inteligentnym wykreowanym w wyniku wielowiekowych przekształceń. Dzisiejsze wobec tego państwa oczekiwania, kształtowane z historycznie formowanych potrzeb i naporów są w istocie oczekiwaniami na korzystne dla obywateli działania administracji*. I. Wprowadzenie Ponieważ nauka prawa administracyjnego podnosi, że prawo administracyjne jest uszczegółowieniem prawa konstytucyjnego, to w konsekwencji można stwierdzić, że nauka prawa administracyjnego w swoisty dla siebie sposób – przez pryzmat administracji publicznej/państwowej – uszczegóławia normatywne pojęcie państwa. Już ta konkluzja w połączeniu z ludowym przysłowiem mówiącym, że diabeł tkwi w szczegółach, uzasadnia podjęcie tematu. Pragnę jednak wyjaśnić, że wybór tematu jest spowodowany przede wszystkim państwowym wydźwiękiem administracyjno- i konstytucyjnoprawnego dorobku Czcigodnego Jubilata. Uściślam, państwowym w tym sensie, że swoich rozważaniach o prawie administracyjnym Jan Boć bardzo często nawiązuje do pojęcia państwa. Pisząc o prawie administracyjnym, o jego „modnych” i „na czasie” pojęciach i instytucjach, takich jak: decentralizacja, dekoncentracja, monitoring, regulacja, kooperacja, prywatyzacja, komercjalizacja, konwergencja, europeizacja, globalizacja, deterytorializacja, regionalizacja; trzeba pamiętać o normatywnym i rzeczywistym fundamencie, czy też kontekście tych instytucji, którym jest państwo. Każdy fundament ma swoją wytrzymałość, a instytucje budowane na jego gruncie nie powinny dążyć do jego skruszenia i unicestwienia. * J. Boć, fragment definicji inteligentnej administracji, [w:] idem (red.), Prawniczy słownik wyrazów trudnych, Wrocław 2005, s. 160. BOC.indb 496 2009-09-11 11:54:07 Państwo w nauce administracji i prawa administracyjnego 497 Cechę charakterystyczną badań „Współczesnej Szkoły Wrocławskiej” prawa administracyjnego i nauki administracji, której prześwietnym przedstawicielem jest Szanowny Jubilat, stanowi pisanie o prawie administracyjnym i administracji przez pryzmat państwa i człowieka, inaczej mówiąc – przez pryzmat „państwowej dbałości o dobro obywateli”1. Konstytucja RP nie definiuje samego pojęcia państwa, określa ustrój państwa, sytuuje je w systemie aksjologii z punktu widzenia człowieka, obywatela i narodu/suwerena. Pojęcie państwa w znaczeniu teoretycznym stanowi przedmiot badań nauki państwa i prawa, nauki prawa konstytucyjnego. Według mojej definicji, przydatnej moim zdaniem w badaniach prawa administracyjnego, państwo stanowi prawem zinstytucjonalizowaną, domniemanie suwerenną, wyposażoną w osobowość prawną, demokratyczną, posługującą się władztwem państwowym pochodzącym od suwerena, którym jest wspólnota narodowościowa/wielonarodowościowa – formę i odpowiednio treść funkcjonowania tej wspólnoty na danym terytorium – w sposób efektywny zabezpieczające interesy wspólnoty i gwarantujące zarazem wolności i prawa członka tej wspólnoty do bezpieczeństwa oraz samorealizacji wynikającej z godności człowieka. W skład pojęcia państwa tradycyjnie wchodzi: suwerenna władza polityczna, ludność, terytorium. Zgodnie z poglądami nauki prawa konstytucyjnego suwerenność może być rozumiana jako cecha państwa lub odpowiednio cecha podmiotu władzy, którym jest suweren/Naród. Suweren ma pełnię władzy w państwie i wykonuje władzę bezpośrednio lub za pośrednictwem upoważnionych przez niego organów. Suwerenność państwa oznacza dysponowanie władzą najwyższą, tzw. samowładną, obejmującą swoim zakresem całość stosunków społecznych danym terytorium, tzw. całowładnej, wyłączną na danym terytorium2. W zakresie władzy państwowej znajduje się zwierzchnictwo terytorialne rozumiane jako kompetencja do sprawowania władzy na danym terenie oraz zwierzchnictwo personalne utożsamiane z kompetencją do sprawowania władzy względem określonych podmiotów bez względu na to, gdzie się znajdują. Pojęcie suwerenności państwa przeszło obecnie swoiste przekształcenie, a to ze względu na okoliczność powstania takich zjawisk jak globalizacja, deterytorializacja, regionalizacja; które stały się przyczyną rezygnowania przez państwo ze sfery swoich kompetencji na rzecz innych podmiotów władzy i innych systemów prawnych. W związku z tym, mając na uwadze, że konstytucja państwa nie określa już w pełnym zakresie sprawowania władzy publicznej w państwie – na gruncie nauki prawa konstytucyjnego pojawił się termin konstytucji częściowej (Teilverfassung)3. Oczywiście konstytucja państwa musi zawierać normy prawne umożliwiające państwu „otwieranie swojej strefy kompetencji”, co oznacza, że w większym zakresie niż dotychczas w obszarze normatywnym konstytucji pojawiają się normy regulujące relacje państwa z innymi 1 2 3 BOC.indb 497 J. Boć, Pojęcie administracji, [w:] idem (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 17. K. Wojtyczek, w: P. Sarnecki (red.), Prawo konstytucyjne, Warszawa 2005, s. 10–11. Ibidem, s. 14. 2009-09-11 11:54:07 498 IWONA NIŻNIK-DOBOSZ podmiotami sprawującymi władzę publiczną oraz z innymi systemami prawnymi (m.in. art. 90 Konstytucji RP). W związku z tym „suwerenność państwa oznacza obecnie nie tyle wyłączność kompetencji państwa do decydowania o swoich sprawach, ile raczej domniemanie takiej kompetencji na rzecz państwa oraz prawo decydowania o uchylaniu tego domniemania w określonym zakresie”4. Państwo jako nadal, moim zdaniem, podstawowy związek publicznoprawny, którego substratem osobowym jest wspólnota narodowościowa, nie może wyalienować się od pojęcia wspólnoty narodowościowej. W związku z tym państwo nie ma żadnych praw i obowiązków, które mogłoby przeciwstawić wspólnocie narodowościowej/suwerenowi i które nie korespondowałyby z wolnościami, prawami i obowiązkami tej wspólnoty. W pojęciu wspólnoty narodowościowej mieści się jednocześnie prawo członka tej wspólnoty do bezpieczeństwa i samorealizacji. Państwo służy wartościom przed- i ponadpaństwowym, które wywodzą się z przyrodzonej godności człowieka, służy jego prawom i wolnościom, a także – co istotne – jego obowiązkowi solidarności z innymi. Jak to już było podkreślone, państwo polskie ma przede wszystkim wyraz i wymiar konstytucyjnoprawny5. Uściślając przedmiot rozważań niniejszego tekstu, można stwierdzić, że jego przedmiotem jest przedstawienie wybranych relacji, jakie istnieją między konstytucyjnym normatywnym pojęciem państwa polskiego6 a pojęciami i instytucjami aktualnego prawa administracyjnego i nauki administracji. Staram się w pewnym ograniczonym zakresie przedstawić, jak bardzo, w jakim stopniu, konstytucyjne 4 Ibidem. Odwrócenie optyki zagadnienia państwa z punktu widzenia prawa krajowego stanowią rozważania nauki prawa europejskiego o pojęciu państwa na gruncie tego prawa. Na ten temat zob. N. Półtorak, Pojęcie państwa w prawie Wspólnot Europejskich (zarys problemu), [w:] S. Biernat (red.), Studia z prawa Unii Europejskiej w piątą rocznicę utworzenia Katedry Prawa Europejskiego Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2000, s. 93 i n. 5 Rozdział I Konstytucji RP zatytułowany „Rzeczpospolita” przypisuje obecnemu państwu polskiemu nazwę Rzeczpospolita Polska, stwierdzając, że Rzeczpospolita Polska jest: 1) dobrem wspólnym wszystkich obywateli; 2) demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej; 3) państwem jednolitym; 4) państwem, w którym władza zwierzchnia należy do narodu; 5) państwem, którego ustrój opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, wykonawczej i władzy sądowniczej; 6) państwem, w którym społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego. Podstawowe pojęcia i wartości, którym służy instytucja państwa polskiego, to niepodległość i nienaruszalność jego terytorium, zapewnianie wolności i praw człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwa obywateli, dziedzictwa narodowego oraz ochrony środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. 6 Jak twierdzi J. Boć: „Jedna historia kilku możliwych do wyróżnienia znaczeń państwa prawnego nie daje jednakowoż prostych i wyczerpujących odpowiedzi na pytanie o elementarny skład tego pojęcia i oczywiście o jego treść aktualną. [...] Dlatego, zwłaszcza w sferze prawnej, należy przyjąć takie rozumienie demokratycznego państwa prawnego jakie wyrasta z tych podstawowych elementów konstrukcyjnych, które są sformułowane przez postanowienia Konstytucji, zob. idem, pkt I komentarza do art. 2 Konstytucji RP, [w:] idem (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej oraz Komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., Wrocław 1998, s. 18. BOC.indb 498 2009-09-11 11:54:08 Państwo w nauce administracji i prawa administracyjnego 499 pojęcie państwa i „państwa w działaniu” stanowi przedmiot refleksji przedstawicieli nauki administracji i prawa administracyjnego przy konstrukcji, weryfikacji i ocenie współczesnych zasad, pojęć i instytucji nauki administracji i prawa administracyjnego. II. Pojęcie administracji i prawa administracyjnego a pojęcie państwa Pojęcie prawa administracyjnego jest nieodmiennie i nieodwracalnie związane z pojęciem państwa i administracji państwowej. Od sposobu konstytucyjnego ujęcia państwa i administracji państwowej, zakreślenia jej przedmiotu, podmiotów i funkcji zależy przedmiotowy, podmiotowy i funkcjonalny zakres regulacji prawa administracyjnego i stopień zastosowania metody jego działania. Postanowienia Konstytucji RP wprowadzające podział jednej władzy, tj. władzy suwerena, na trzy rodzaje władzy państwowej odpowiadające trzem podstawowym funkcjom państwa, wyodrębniły pojęcie władzy wykonawczej, wiążąc tym samym pojęcie administracji państwowej, publicznej z szeroko rozumianą władzą wykonawczą7. Konstytucyjne postanowienia o decentralizacji władzy publicznej przez ustrój terytorialny RP i powstające z mocy prawa wspólnoty samorządowe korespondują z dorobkiem nauki prawa administracyjnego w przedmiocie administracji wykonywanej przez państwo bezpośrednio i pośrednio, uruchamiając w ten sposób w obrębie konstytucyjnego i administracyjnego prawa ustrojowego pojęcie administracji publicznej, w której skład wchodzi administracja państwowa, rządowa i samorządowa. W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z tzw. państwową teorią samorządu terytorialnego współczesna nauka prawa administracyjnego w przeważającej mierze podnosi państwowy wymiar działalności samorządu terytorialnego. Cele i zadania samorządu terytorialnego są kwalifikowanymi celami i zadaniami państwa przekazanymi w drodze ustawy do wykonania innym niż państwo względnie samodzielnym podmiotom administracji publicznej. Podmioty te znajdują się pod ograniczonym nadzorem państwa i wykonują prawo powszechnie obowiązujące pochodzące od państwa. Kwalifikacja celów i zadań na regionalne, ponadlokalne i lokalne odbywa się według kryterium ich znaczenia dla ogólnej działalności państwa i znaczenia, jakie mają w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkańców poszczególnych jednostek podziału terytorialnego państwa. Cele i zdania publiczne mające znaczenie dla funkcjonowania całego państwa są wykonywane przez administrację rządową w systemie kierownictwa, centralizacji i podległości hierarchicznej. 7 Na temat władzy wykonawczej w szerokim znaczeniu zob. I. Skrzydło-Niżnik, Prawne i prawnicze koncepcje władzy wykonawczej na tle ostatnich 10 lat przemian ustrojowych w Polsce, „Samorząd Terytorialny” 2000, nr 1–2, s. 73–81. BOC.indb 499 2009-09-11 11:54:08 500 IWONA NIŻNIK-DOBOSZ Administracja państwowa, publiczna jest częścią państwa, częścią władczej instytucjonalizacji społeczeństwa, której ustrojodawca/suweren przypisał funkcje wykonawcze państwa. Stąd też ustrój administracji publicznej zdeterminowany jest przez ustrój państwa, z kolei ustrój państwa jest kształtowany celami i zadaniami publicznymi państwa, powinnością ochrony wolności, prawa i zakresów obowiązków człowieka i obywatela. Zasady, według których państwo działa i jest zbudowane, znajdują zatem bezpośrednie, choć w różnym stopniu, zastosowanie do przedmiotu działania, procedowania i budowy administracji publicznej8. Odzwierciedleniem tego poglądu są tezy nauki administracji. Jak podnosi nauka administracji, przemiany ustrojowe i powrót do założeń państwa kapitalistycznego spowodowały konieczność zmiany założeń funkcji, roli i znaczenia administracji. Zmiany te wynikają z odejścia od planowania centralnego i nakazoworozdzielczego systemu zarządzania gospodarką; z prywatyzacji i reprywatyzacji; ograniczenia funkcji administracji rządowej; z kreowania samorządu terytorialnego; z szerszego korzystania z form prawa cywilnego; z utrzymania sfery władczego oddziaływania przez administracje publiczną przy częściowym odchodzeniu od utrzymywania przez państwo usług publicznych i przechodzeniu na świadczenia ekwiwalentne, w części lub w całości płatne; z nowego podejścia do zarządzania sprawami publicznymi9. Analizując wybrane definicje administracji publicznej, konstruowane na potrzeby nauki prawa administracyjnego – trzeba stwierdzić, że z powodzeniem stanowią one wyraz krążenia, wymiany myśli pomiędzy pojęciami doktrynalnymi a stanem pozytywnoprawnym, w tym konstytucyjnym. Nie tylko biernie, opisowo go odzwierciedlają, ale twórczo i refleksyjnie dookreślają, wykładając obowiązujący stan prawny i formułując wobec niego pewne postulaty. Przykładowo, definicja administracji publicznej podnosząca, że „jest to przejęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach”10 – z jednej strony bezpośrednio nawiązuje do postanowień Konstytucji RP, ale zarazem z drugiej przekłada język Konstytucji RP, mówiący o władzy wykonawczej, o m.in. wykonawczym, obok twórczego (rządzenie), charakterze administracji, na bardzo pojemne i mające wymiar praktyczny pojęcie nauki administracji i nauki prawa administracyjnego: „zaspokajania zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach”11. 8 Na ten temat zob. I. Skrzydło-Niżnik, Model ustroju samorządu terytorialnego w Polsce na tle zagadnień ustrojowego prawa administracyjnego, Kraków 2007, s. 120–133. 9 J. Boć, w: A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, pod red. J. Bocia, Wrocław 2003, s. 22. 10 J. Boć, Pojęcie administracji, s. 16. 11 Zob. art. 166 ust. 1 Konstytucji RP: „Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne” BOC.indb 500 2009-09-11 11:54:08 Państwo w nauce administracji i prawa administracyjnego 501 Niewątpliwie chcąc oddać istotę administracji publicznej, można wyliczać drobiazgowo jej funkcje, formy działania, atrybuty, zasady, co ma swoją istotną wartość z uwagi na niezwykle wieloznaczny charakter pojęcia administracji publicznej. Zarazem kuszące i potrzebne jest intelektualne pójście drogą odpowiedniego uogólnienia, charakteryzujące się odnalezieniem tak pojemnego pojęcia, które eliminuje konieczność używania rozbudowanych definicji atrybutowych czy też nadmiernie opisowych definicji przedmiotowych, podmiotowych i mieszanych. Należy jednak zauważyć, że przywołana definicja administracji publicznej o charakterze podmiotowo-przedmiotowym ma adekwatną treść przy założeniu, że administracja publiczna działa – tak jak demokratyczne państwo prawne, którego jest częścią – na podstawie i w granicach prawa. Tylko powszechnie obowiązując prawo stanowi o tym, w jaki sposób i w jakich stanach faktycznych i prawnych, przy użyciu jakich form działania, administracja publiczna zaspokaja zbiorowe i indywidualne potrzeby obywateli. Dodatkowym zastrzeżeniem niniejszych wniosków jest konieczność akceptacji bardzo szerokiego rozumienia „zaspokajania przez administrację publiczną zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach”. Sposób rozumienia tego pojęcia z wyższego poziomu abstrakcji musi uwzględniać okoliczność, że administracja publiczna organizuje praktyczne funkcjonowanie ustawodawcy (m.in. administracja sejmowa) i władzy sądowniczej (administracja sądowa), a także funkcjonowanie swojego bytu prawnego. Z ontologicznego punktu widzenia administracja publiczna jest czynnikiem organizującym bezpośrednie wykonanie podstawowych funkcji państwa, w tym oczywiście samorządu terytorialnego. Zapewnienie bytu i sprawnego funkcjonowania, oczywiście od strony organizacyjnej, Sejmu, sądów i trybunałów należy zatem postrzegać także jako zaspokajanie przez administrację publiczną zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach. W pewnym zakresie funkcja administrowania przenika podmioty władzy ustawodawczej i sądowniczej, które także w odpowiednich proporcjach bezpośrednio podejmują administrowanie swoją podstawową działalnością. Podsumowując ten fragment rozważań, można stwierdzić, że dokonując definicji administracji państwowej, publicznej, nauka prawa administracyjnego określa ustrojowo i funkcjonalnie związaną z państwem nieodłączną część tego państwa (aparat, system organów tego państwa) czy też, w zależności od punktu widzenia, jedną z jego władz czy też jedną z jego funkcji. Normatywna i doktrynalna wizja, obrazu administracji publicznej/państwowej jest nieodłącznym elementem normatywnej i doktrynalnej wizji, obrazu państwa. i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 141, poz. 1591 z późn. zm.) w brzmieniu: „Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy”. BOC.indb 501 2009-09-11 11:54:08 502 IWONA NIŻNIK-DOBOSZ III. Pracownicy administracji – administracja państwowa/ publiczna – państwo Definiowanie administracji publicznej/państwowej nie może pomijać substratu ludzkiego, czyli człowieka. Zgodnie z poglądami przedstawicieli nauki administracji i prawa administracyjnego „administracja obejmuje ludzi, dotyczy ludzi, jest realizowana przez ludzi, bo tylko ludzie tworzą administrację i tylko ludzie są adresatem działań administracyjnych”12. W zależności od jakości regulacji prawnych, a także niezależnie od tego, że pewne kwestie takie jak etyka czy moralność nie nadają się do bezpośredniej samodzielnej regulacji prawnej – państwu mogą być przypisane atrybuty związane z pozytywnymi lub negatywnymi atrybutami osobowości osób wykonujących władzę publiczną lub tylko administrującymi. Państwo może być, w zależności od tego, kto wykonuje administrację publiczną: inteligentne13 – nieinteligentne; butne14 – dobre/życzliwe/uprzejme; upolitycznione15 – neutralne politycznie w obrębie ściśle wykonawczo rozumianej administracji; skorumpowane – nieskorumpowane; etyczne – nieetyczne; sprawne – niesprawne. 12 J. Boć, Prawniczy słownik wyrazów trudnych, s. 160. Jako nowy trend w nauce administracji, nawiązujący do pojęcia organizacji inteligentnych, należy wskazać te tezy J. Bocia z obszaru nauki administracji, które podkreślają, że „Nie można powiedzieć, aby administrację obezwładniał dotychczas brak inteligencji, bo wspierało ją niewątpliwie prawo, które jest inteligentne, i ludzie, którzy są inteligentni, a w końcu (najważniejsi z ludzi) organy, przy kreacji których pierwiastek inteligencji jest lub powinien być szczególnie brany pod uwagę”. Zob. ibidem, s. 160. J. Boć zdefiniował także pojęcie administracji inteligentnej, która: „kierując się zasadami logiki, kryteriami racjonalności oraz wymogami słuszności bez dodatkowych wysiłków organizacyjnych potrafi, działając zgodnie z prawem, wzbogacić wartości leżące u podstaw jej kreacji i funkcjonowania oraz jednocześnie lepiej załatwić zindywidualizowaną sprawę czy ciąg spraw zindywidualizowanych albo uniknąć strat, które w danych warunkach administracja mniej inteligentna niewątpliwie by poniosła lub poniósłby adresat jej działań”. Zob. J. Boć, w: A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, op. cit., s. 361. Konstytucja RP, w nawiązaniu do pojęcia korpusu służby cywilnej, stanowi o zawodowym, rzetelnym bezstronnym i politycznie neutralnym wykonywaniu zadań państwa w urzędach. Pojęcie inteligentnej administracji, które w ślad za teorią organizacji i zarządzania wkroczyło w obręb nauki administracji, stanowi, moim zdaniem, nową wartość, nowe kryterium obok zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego administrowania sprawami publicznymi. Problem inteligentnego państwa, inteligentnej administracji podnosi problem organizacji uczącej się, czyli takiej, według J. Supernata, „która potrafi stale wzmacniać swoje możliwości kształtowania własnej przyszłości”. Zob. J. Supernat, Zarządzanie, Wrocław 2005, s. 315. 14 Wykonywanie władczych kompetencji czy reglamentacja dóbr może być przyczyną buty urzędnika lub organu, co stwarza w efekcie pojęcie butnego, nieprzyjaznego państwa. Na temat buty urzędników zob. J. Boć, w: A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, op. cit., s. 287. 15 J. Boć stwierdza, że „partyjność administracji w Polsce zdaje się mocno przekraczać granice europejskiej normalności”. Formułuje tezę, że „obowiązujące w Polsce przepisy nie zabraniają funkcjonariuszom państwowym przynależności partyjnej w ogóle, lecz wprowadzają jedynie ograniczenie czasowe na okres pełnienia służby lub funkcji. Państwo nie powinno być państwem partii”, zob. J. Boć, w: A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, s. 288–289. 13 BOC.indb 502 2009-09-11 11:54:08 Państwo w nauce administracji i prawa administracyjnego 503 Nauka administracji koncentrując się na ludziach wykonujących administracje publiczną powinna zaakcentować moim zdaniem, że w oczach człowieka/obywatela państwo jest utożsamiane z jego urzędnikiem, funkcjonariuszem, organem. Jego cechy osobiste, niezależne w przeważającej mierze od treści regulacji prawnych, pozasystemowe względem prawa, ale mogące stać się przedmiotem kryteriów zatrudnienia, standardów zachowań i weryfikacji przydatności osoby do zajmowania funkcji – bezpośrednio wpływają na wizję państwa w rzeczywistości. Państwo, normy prawa publicznego/administracyjnego powinny zapewniać, przez tworzenie m.in. pewnych standardów zachowań – jak bardzo jest to tylko możliwe, do granic zakazu naruszania równości, dyskryminacji i nakazu poszanowania godności człowieka – mechanizmy weryfikacji nawet cech osobowościowych kandydatów na stanowiska organów władzy i urzędnicze oraz mechanizmy pozwalające na ich usunięcie w przypadku stwierdzenia osobowościowej nieprzydatności na danym stanowisku. Odejście od wysiłku intelektualnego w tym przedmiocie oznacza potencjalnie, że – urzędnik czy też organ administracyjny posiadający wymagany prawem cenzus wykształcenia, ale nieinteligentny, działający zgodnie z prawem, ale w sposób kunktatorski i minimalistyczny, pozorujący aktywność, butny, arbitralny i nieuprzejmy – może być administracyjną rzeczywistością naszego państwa. Celem administracji publicznej powinno być „przyzwoite państwo”. Jak celnie zauważa M. Safjan: „nie wystarczy zadekretowanie formalne pewnego stanu rzeczy, nie wystarczy normatywna petryfikacja zasad i wartości, ponieważ dopiero ich urzeczywistnienie na poziomie realnych działań państwa, funkcjonowania jego struktur może prowadzić do przekształcenia rzeczywistości”16. W funkcjonowaniu administracji publicznej człowiek, jednostka, powinien postrzegać i mieć umożliwiony, zgodnie z ideą demokracji, także swój udział w zmienianiu rzeczywistości. Administracja publiczna nie może być wyalienowana od człowieka. Podmiotem administracji publicznej jest państwo, w którym władza należy do wspólnoty narodowościowej/wielonarodowościowej. Zjawisko to musi przekładać się na potencjalny i realny wpływ jednostki/obywatela na funkcjonowanie państwa przez udział w procesie politycznym. Przyzwoite państwo, według Safjana, „to państwo, w którym, mówiąc najprościej, czujemy się dobrze, w którym jednostka może nie tylko korzystać z praw i wolności gwarantowanych, ale w którym jest ona także odpowiedzialna za państwo, czuje się sprawca rzeczywistości ją otaczającej”17. W tym miejscu należy podkreślić, że od czynnika ludzkiego uzależnione są szczególnie te działania administracji publicznej, które w bardzo ograniczonym zakresie są regulowane przez prawo. Klasycznym przykładem w tym względzie jest zjawisko rządzenia i kształtowania polityki administracyjnej. W tych przypadkach, w których administrowanie nie polega na wykonywaniu prawa, ale na twór16 17 BOC.indb 503 M. Safjan, Wyzwania dla państwa prawa, Kraków 2007, s. 25. Ibidem, s. 26. 2009-09-11 11:54:09 504 IWONA NIŻNIK-DOBOSZ czym działaniu na podstawie prawa i w ramach prawa, przy czym treść tego działania nie jest określona przez prawo – osobiste zdolności, cechy osób wykonujących władzę mają szczególne znaczenie. Z kolei w ramach wykonywania prawa, gdy prawo zezwala urzędnikowi na dobór adekwatnych kompetencji do wykonania określonego celu i zadania, dany urzędnik, ze względu na swoje osobiste uwarunkowania, o których była mowa wyżej, może wykształcić określoną efektywną metodę działania lub też może wykonywać swoje cele i zadania publiczne, posługując się kompetencjami w sposób chaotyczny, nieuporządkowany, sporadyczny, przeciągający załatwianie sprawy lub pozorujący załatwianie sprawy. IV. Działalność państwa a działalność administracji państwowej/publicznej na tle pojęcia globalizacji, deterytorializacji, regionalizacji 1. Aparatura pojęciowa Współczesne państwo znajduje się w obliczu takich faktów, procesów i zarazem wyzwań ogólnoświatowych, powszechnych jak globalizacja, deterytorializacja, regionalizacja. Aktualnie instytucja państwa musi być postrzegana przez pryzmat tych trzech pojęć, a obowiązujący w nim porządek aksjologiczny i prawny powinien zawierać podstawy umożliwiające mu ustosunkowanie się do tych zjawisk i ewentualne uczestniczenie w nich, jeżeli państwo uzna, że udział ten przyczyni się dla dobra wspólnego. Ustrojodawca, tworząc konstytucję, powinien zatem przewidzieć w obrębie źródeł prawa normy prawa międzynarodowego, które są w stanie regulować materię konstytucyjną18. Ta konstatacja oznacza określone konsekwencje dla prawa administracyjnego i administracji publicznej. Administracja, stanowiąc część państwa, współprzyczynia się do powodzenia całości, którą jest państwo. Jeżeli państwo ma kontekst globalny, deterytorializacyjny i regionalny – to taki sam kontekst, odpowiednio do swoich celów i zadań publicznych, ma administracja państwowa. Zarówno w sferze normatywnej, jak i wykonywania oraz stosowania prawa, administracja państwowa może działać, i zazwyczaj działa, odpowiednio w wymiarze globalnym, deterytorializacyjnym i regionalnym. Globalizacja wyraża się w procesie stopniowego przekształcania się odrębnych gospodarek narodowych w jeden organizm gospodarczy. Z globalizacją łączy się także powstanie globalnego systemu politycznego. W systemie tym, obok państw, funkcjonują ponadnarodowe podmioty gospodarcze, prowadzące działalność w wielu państwach. Podmioty te dysponują władzą ekonomiczną i finansową 18 BOC.indb 504 K. Wojtyczek, op. cit., s. 14. 2009-09-11 11:54:09 Państwo w nauce administracji i prawa administracyjnego 505 w związku z czym, w praktyce dysponują możliwościami rzeczywistego dużego oddziaływania na wiele państw. Istotnymi aktorami na scenie globalizacji są także międzynarodowe organizacje19 oraz międzynarodowe organizacje pozarządowe. Globalny system polityczny jest tylko w części uregulowany przez prawo. Przykładami regulacji prawnych w tym zakresie są Karta Narodów Zjednoczonych oraz umowy międzynarodowe w sprawie utworzenia Międzynarodowej Organizacji Handlu. Na zjawisko globalizacji nakłada się zjawisko deterytorializacji. W tym przypadku działalność gospodarcza i inne różnorodne zjawiska społeczne tracą bezpośredni związek z określonym terytorium20. Na przykład konsumencki odbiorca towarów lub usług określonej firmy nie ma stałej wiedzy, w którym miejscu na świecie znajduje się centrum zarządzania tą firmą, mogącą zmieniać siedzibę w zależności od warunków prowadzenia działalności gospodarczej oferowanych przez dane państwo. Proces ten m.in. powoduje konkurencję poszczególnych systemów prawnych w celu zabezpieczenia interesów gospodarki narodowej. Pojęcie deterytorializacji można odnosić także do pojęcia prawa. W tym przypadku terytorium przestaje być wyznacznikiem granic władzy państwowej21. Deterytorializacja prawa polega na tworzeniu norm prawnych przez uprawnione do tego przez państwa organizacje ponadnarodowe, które obowiązują na terytoriach wielu państw. Należy także zauważyć, że tzw. podmioty pozapaństwowe22 tworzą normy postępowania o zasięgu ponadpaństwowym. Egzekwowanie treści tych przepisów zależy od uznania ich mocy obowiązującej przez państwo. Regionalizacja w kontekście zewnętrznym wobec państwa oznacza kreowanie struktur politycznych, gospodarczych obejmujących państwa danego regionu. Nauka prawa konstytucyjnego konstatuje, że proces regionalizacji najszybciej odbywa się w Europie, dzięki działaniu takich organizacji/podmiotów jak Rada Europy, Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie oraz Unia Europejska23. 2. Pojęcie działalności państwa – konsekwencje otwarcia przez państwo swojej sfery działania innym podmiotom władzy lub innym systemom prawnym – dla działalności administracji publicznej Działalność państwa jest związana z pojęciem dobra wspólnego wszystkich obywateli. Jak twierdzi nauka prawa konstytucyjnego, pojęcie dobra wspólnego 19 Np. Międzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju, zwany Bankiem Światowym, i Międzynarodowy Fundusz Walutowy. 20 K. Wojtyczek, op. cit., s. 11. 21 Ibidem, s. 13. 22 Na przykład Międzynarodowy Komitet Olimpijski, Międzynarodowa Federacja Piłki Nożnej. 23 K. Wojtyczek, op. cit., s. 11. BOC.indb 505 2009-09-11 11:54:09 506 IWONA NIŻNIK-DOBOSZ stanowi już od średniowiecza centralne pojęcie zwierzchnictwa. Pojęcie to uzasadnia pewną nadrzędność społeczeństwa nad jednostką, poddanie wspólnoty ludzkiej prawom ponadnaturalnym oraz ścisłe związki między polityką a moralnością24. Państwo zatem służy jednostce, mając na względzie okoliczności wynikające z faktu życia jednostki w społeczeństwie. Z filozoficznego punktu widzenia pytanie o przedmiot i granice aktywności państwa jest zawsze skorelowane z problemem wolności, równości, praw i obowiązków człowieka i obywatela. Wolność człowieka wymaga bardzo wyważonego podejścia do zakresu działalności państwa, gdyż pojęcie to stanowi m.in. jej cel i granice. Zarazem sens instytucji państwa paradoksalnie polega na tym, że państwo zabezpiecza wolność człowieka, korzystając z przymusu państwowego. Równość człowieka i obywatela oczekuje w większym wymiarze niż wolność tej aktywności jako pewnego efektu jego działań. Wynika to stąd, że pojęcia wolności i równości człowieka nie są pojęciami sprzężonymi zwrotnie. Wolny nie musi oznaczać równy i na odwrót – równy nie musi oznaczać wolny25. Odwołując się do postanowień konstytucyjnych, należy stwierdzić, że wolność człowieka stanowi obszar, w którym nie jest stosowany względem niego przymus państwowy (nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje), ale do granicy nienaruszania wolności i praw innych (każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych). Ustrojodawca zakłada ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, stanowiąc, że mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób – przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Prawo administracyjne tworzone przez ustawodawcę rozwija instrumentalnie pojęcie wolności, praw i zakresów obowiązków człowieka i obywatela. Dodatkowo może, jeżeli zachodzi taka potrzeba, wypowiadać się w swych normach prawnych o ograniczeniach tych wolności i praw w zakresie dopuszczonym przez Konstytucję RP. Oprócz wypowiadania się o wolnościach, prawach i obowiązkach człowieka i obywatela, ustrojodawca wypowiada się o celach i zadaniach państwa, których wykonanie przypisuje administracji publicznej. Przy czym cel i zadania państwa, które państwo wykonuje przy pomocy administracji publicznej, są instrumentalne w stosunku do wartości przed- i ponadpaństwowych, służą godności człowieka, zabezpieczają jego wolności, prawa i zakresy obowiązków, uwzględniają, że ze względu na życie w społeczeństwie na określonym etapie cywilizacyjnym 24 25 K. Complak, w: J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej..., s. 16. Powstaje pytanie, w jakim stopniu można mówić o równości w wolności i o wolności w rów- ności. BOC.indb 506 2009-09-11 11:54:09 Państwo w nauce administracji i prawa administracyjnego 507 człowiek i obywatel ma określone potrzeby o charakterze społecznym i politycznym, które są zabezpieczane i realizowane przez ustrój polityczny państwa. Z punktu widzenia wymogów globalizacji, deterytorializacji, regionalizacji, wpływu, jaki mogą mieć te procesy na sytuację prawną i rzeczywistą człowieka i obywatela, stan gospodarki narodowej, sferę stosunków społecznych w państwie relewantną prawnie – ustrojodawca przewidział możliwość ograniczenia przez państwo swobody swojego działania przez związanie się postanowieniami umów międzynarodowymi. Z prawnego punktu widzenia oznacza to, że umowy międzynarodowe regulują stosunki wewnętrzne w państwie. Część tych umów dotyczy np. działalności gospodarczej, ochrony środowiska, a inne gwarantują prawa człowieka i obywatela. Postanowienia tych umów jako źródło prawa powszechnie obowiązującego wiążą organy administracji publicznej, co więcej – z zasady administracja państwowa uczestniczy w ich zawarciu, a także wykonuje i stosuje zawarte w nich normy prawne. Konstytucja i pojęcie suwerenności umożliwiają także państwu wykonywanie celów i zadań publicznych, realizowanie procesu politycznego, ochronę wolności i prawa człowieka i obywatela przez zapewnienie podstaw prawnych do uczestnictwa państwa w stosunkach międzynarodowych i w różnych organizacjach międzynarodowych na równych prawach z wszystkimi innymi państwami oraz uczestnictwa państwa we wspólnym podejmowaniu decyzji na forum międzynarodowym. W tym miejscu trzeba powiedzieć, że i ta sfera aktywności państwa jest realizowana w znacznej mierze przez organy administracji państwowej/rządowej. Tworząc w Konstytucji RP postanowienia art. 90, ustrojodawca uznał, że cele i zadania państwa, jego ustrój polityczny, ochrona wolności, praw i zakresów obowiązków człowieka i obywatela mogą wymagać przekazania przez RP organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu, na podstawie umowy międzynarodowej, kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach. W ten sposób ukształtowała się prawna możliwość otwarcia przez RP swojej sfery działania innym podmiotom władzy lub innym systemom prawnym. W związku z tym, gdy państwo skonstatuje, że w pewnych przedmiotach i zakresach stosunków społecznych (ekonomicznych, gospodarczych, finansowych, kulturalnych, pomocy socjalnej) jest niezdolne do zapewnienia bezpieczeństwa i opieki obywatelom może ograniczyć tradycyjnie rozumianą suwerenność i przekazać część swoich uprawnień na rzecz ponadnarodowych podmiotów władzy publicznej, godząc się, by prawo stanowione przez organy danej organizacji ponadnarodowej wywoływało bezpośrednie skutki na terenie znajdującym się pod zwierzchnictwem państwa i wobec podmiotów podporządkowanych państwu. Na przykład, przyjęte w drodze umowy międzynarodowej przez państwa członkowskie Wspólnot Europejskich zasady funkcjonowania wolnego rynku obejmujące swobodę przepływu towarów, swobodę przepływu osób uwzględniającą konstrukcję obywatelstwa UE, swobodę przepływu usług, swobodę przepływu BOC.indb 507 2009-09-11 11:54:09 508 IWONA NIŻNIK-DOBOSZ kapitału – oznaczają rezygnację tych państw, w tym przez RP, z pewnego zakresu suwerennych uprawnień względem innych państw i ich obywateli m.in. do nakładania na towary ceł, stosowania ograniczeń ilościowych, kontroli przepływu osób i rzeczy na graniach. Eliminacja granic wewnętrznych na obszarze UE, swoiste wzmocnienie jej granic zewnętrznych, wprowadzenie wspólnej polityki emigracyjnej i azylowej stanowi wyraz wyjścia przez państwa członkowskie z ram klasycznie rozumianej suwerenności państwa26. Globalizacja, regionalizacja i deterytorializacja powstały m.in. w wyniku akceptacji przez państwa idei liberalizmu, prywatyzacji i deregulacji. Liberalizm, prywatyzacja i deregulacja ograniczają zadania państwa i jego administracji. Nie bez znaczenia dla sytuacji prawnej człowieka i obywatela jest fakt, czy znajduje się on w państwie, w którym funkcjonuje sektor usług publicznych i interwencjonizm państwa, regulacja sektora publicznego przez administracje państwa, czy też w państwie, gdzie funkcjonują jedynie zasady wolnego rynku, deregulacja i prywatyzacja wykonywania zadań publicznych27. Wskutek otwarcia się na globalizm, deterytorializację, regionalizm państwo traci dotychczasowy monopol kontroli nad ludźmi, terytorium i zasobami. Państwo ma coraz mniejszy zakres kontroli nad człowiekiem, obywatelem, przedsiębiorcą. Co więcej, ma służyć na podstawie umów międzynarodowych kwalifikowaną prawem pomocą obywatelom innych państw i uznawać uniwersalny status prawny obywateli państw członkowskich organizacji ponadnarodowej, której państwo jest członkiem. Należy jednak zauważyć, że w chwili kryzysu gospodarczego, a także w trudnej indywidualnej sytuacji życiowej obywatele liczą przede wszystkim na pomoc państwa. Jesteśmy na takim etapie rozwoju cywilizacyjnego, w którym niezwykle trudno ocenić jednoznacznie, z punktu widzenia indywidualizmu i korporatywizmu, zjawisko globalizacji, deterytorializmu czy też regionalizmu28. Nauka twierdzi, że procesy te są nieuchronne. Trudno przewidzieć precyzyjnie, pamiętając zarazem o zasadzie pomocniczości, co się stanie, jeżeli te procesy skonsumują instytucję państwa. Bardzo często prawidłowe, z logicznego punktu widzenia, założenia ideologiczne tracą ten walor podczas ich realizacji w praktyce. Punktem wyjścia jest postawienie przez państwo diagnozy w przedmiocie pozytywnych i negatyw26 J. Justyński, Historyczne zmiany koncepcji suwerenności do doktryny J. Bodinusa do Konstytucji RP z 1997 roku, [w:] M. Maciejewski, M. Marszał (red.), Doktryny polityczne i prawne u progu XXI wieku, Wrocław 2002, s. 305–306. 27 Na temat pojęcia prywatyzacji zob. S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna, Warszawa–Kraków 1994, s. 25 i n.; L. Zacharko, Prywatyzacja zadań publicznych gminy. Studium administracyjno-prawne, Katowice 2000, s. 22 i n.; A. Błaś, w: A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, pod red. J. Bocia, s. 41–42, 148 i n. 28 Na ten temat zob. ibidem, s. 41. BOC.indb 508 2009-09-11 11:54:10 Państwo w nauce administracji i prawa administracyjnego 509 nych aspektów globalizacji pod kątem celów i zadań funkcjonowania państwa29. Mam tu na myśli nie tylko globalizację ekonomiczną, ale globalizację demokracji, społeczeństwa obywatelskiego, globalizację ruchów politycznych. Diagnoza ta jest potrzebna, aby administracja globalizującego państwa korzystała z możliwości rozwoju, jakie stwarza globalizacja, a przeciwdziałała potencjalnym zagrożeniom30. Przesłaniem dla administracji państw globalizujących może być konkluzja zweryfikowana w praktyce, że: „Globalizacja gospodarki była korzystna dla państw, które wykorzystały ją do znajdowania nowych rynków zbytu oraz przyciągania inwestycji zagranicznych”31. Umiejętność wykorzystania przez państwo procesu globalizacji dla swego rozwoju uzależniona jest od wyważenia proporcji między protekcjonizmem a deregulacją oraz od dysponowania przez nie odpowiednio przygotowaną i ustrukturalizowaną administracją państwową. Globalizacja i regionalizacja stają się czynnikiem unifikującym prawo i administrację poszczególnych państw, pozwalają także korzystać z doświadczeń państw bardziej rozwiniętych. Unifikacja ma objąć jednakowe standardy ochrony praw i wolności człowieka, jednolite standardy tworzenia struktur administracji publicznej, w tym samorządowej, a także jednolite standardy procedur administracyjnych. W obrębie form działania administracji publicznej adekwatnych dla państwa globalizującego nauka administracji umieszcza przede wszystkim mediacje, negocjacje, rokowania i cywilnoprawne formy działania. Władcze formy działania administracji państwowej mają utracić swoje dotychczasowe znaczenie. Przy rozstrzyganiu przez administracje państwową konfliktów pomiędzy interesem jednostki a interesem społecznym, państwowym, narodowościowym – pojawi się nowa kategoria interesu ponadpaństwowych korporacji. To ostatnie pojęcie interesu może doprowadzić do swoistego i niebezpiecznego osłabienia pojęcia interesu państwowego czy też narodowościowego. Współczesna nauka administracji postrzega w globalizmie zagrożenie istoty człowieczeństwa. Ekonomiczny, gospodarczy wymiar tego zjawiska powoduje „prymat gospodarki nad polityką, prymat polityki nad prawem, prymat prawa nad moralnością, prymat skuteczności nad tradycyjnymi wartościami takimi jak: godność człowieka, dobro wspólne, sprawiedliwość społeczna”32. Czas pokaże, czy państwo przekształci się, tak jak to prognozują koncepcje ekonomiczne, w podmiot lokalny, z podziałem władzy na trzy nakładające się na siebie sektory: 29 Do pozytywnych aspektów globalizacji zalicza się: redukcję kosztów transportu, telekomunikacji, zniesienie sztucznych barier w przepływach dóbr, usług, kapitału, wiedzy, ludzi. Do negatywnych: funkcjonowanie w państwie „bezimiennej władzy”, ryzyko wynikające z dużej mobilności kapitału powodujące w efekcie degradację społeczną, ekonomiczną, prowadzącą do wzrostu biedy. 30 A. Jaxa Dębicka, Sprawne państwo, Warszawa 2008, s. 42. 31 Ibidem, s. 43. 32 A. Błaś, op. cit., s. 44. BOC.indb 509 2009-09-11 11:54:10 510 IWONA NIŻNIK-DOBOSZ państwo-rynek-third sektor (samoorganizacja społeczna)33, którego główną misją ma być służenie własnym firmom o zasięgu światowym w celu uzyskania przez te firmy sukcesu o zasięgu światowym34. 33 Globalizacja proponuje w miejsce tradycyjnego trójpodziału władzy tzw. trójsektorowość, przy czym granice między sektorami nie są precyzyjne i w praktyce mogą ulec zatarciu. Zob. ibidem, s. 46. 34 Ibidem, s. 47. BOC.indb 510 2009-09-11 11:54:10
