Relacje między prawem międzynarodowym a prawem krajowym

Relacje miedzy prawem międzynarodowym a prawem krajowym: Problem
hierarchii norm
Każdy system prawny stawia siebie na szczycie hierarchicznej konstrukcji
normatywnej. Prawo międzynarodowe uznaje swój prymat nad prawem krajowym. Z kolei,
prawo krajowe, z zasady, formułuje zasadę prymatu konstytucji nie tylko nad pozostałymi
aktami prawa krajowego, ale także nad normami wynikającymi z przepisów prawa
międzynarodowego.
Zgodnie z zasadą pacta sunt servanda, państwa mają obowiązek dotrzymywania
zaciągniętych zobowiązań. Prawo międzynarodowe wymaga, by każde państwo stworzyło u
siebie taką sytuację faktyczną, w której zaciągnięte przez nie zobowiązania międzynarodowe
będą wykonywane. Jednym z instrumentów ich realizacji jest prawo krajowe. Zgodnie z opinią
doradczą Stałego Trybunału Sprawiedliwości Międzynarodowej z 1925 r. w sprawie Exchange
of Greek and Turkish Populations, „państwo które ważnie zaciągnęło zobowiązania
międzynarodowe, winno wprowadzić do swojego ustawodawstwa zmiany konieczne do
wykonania zobowiązań”. Już w wyroku arbitrażowym z 1872 r. w sprawie statku „Alabama”
uznano, iż Wielka Brytania nie może powoływać się na niedostatki swojego prawa
wewnętrznego,
aby uchylić
się
od
swoich
zobowiązań
wynikających
z
prawa
międzynarodowego. Ponadto Stały Trybunał Sprawiedliwości Międzynarodowej w opinii
doradczej z 1932 r. w sprawie Treatment of Polish Nationals and Other Persons of Polish Origin
or Speech in the Danzig Territory stwierdził, że państwo nie może powołać się wobec drugiego
państwa na swoją konstytucję, aby uchylić się od obowiązków nałożonych na nie przez prawo
międzynarodowe. Także art. 27 konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 1969 r. stanowi, iż
„Strona umowy nie może powoływać się na postanowienia swojego prawa wewnętrznego, jako
uzasadnienie niewykonywania umowy”.
Tak problem ten wygląda – w największym uproszczeniu – z punktu widzenia prawa
międzynarodowego. Jednak prawo krajowe również formułuje swoją własną hierarchię.
Przykładowo, w polskim porządku konstytucyjnym najwyższym hierarchicznie aktem
prawnym jest Konstytucja RP. Jak słusznie wskazuje b. prezes polskiego Trybunału
Konstytucyjnego Bohdan Zdziennicki, sędziów krajowych: „W sprawach prawa UE wiąże [...]
orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a w sprawach Europejskiej
Konwencji o Ochronie Praw [Człowieka] i [Podstawowych] Wolności orzecznictwo
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Nad tym wszystkim dominuje [jednak] zasada
nadrzędności konstytucji oraz związana z tym kontrola konstytucyjności obowiązującego
porządku prawnego sprawowana przez Trybunał Konstytucyjny, znajdująca wyraz w jego
skomplikowanym orzecznictwie".
Konstytucja RP stanowi oczywiście, iż: „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego
ją prawa międzynarodowego” (art. 9), przez które rozumie także prawo UE. Jednocześnie
jednak stanowi, iż: „Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej” (art. 8
ust. 1). Pozwala też polskiemu Trybunałowi Konstytucyjnemu badać zgodność ze swoimi
przepisami umów międzynarodowych. Z orzecznictwa polskiego Trybunału Konstytucyjnego
wynika też, że rozwiązanie to odnosi się ponadto do przepisów prawa UE. Z punktu widzenia
prawa polskiego nadrzędność Konstytucji RP nad aktami prawa UE, tak pierwotnego, jak i
wtórnego, nie pozostawia wątpliwości. W przypadku sprzeczności w polskim porządku
prawnym pierwszeństwo będzie miała Konstytucja RP.
Także niemiecki Federalny Sąd Konstytucyjny w wyroku z 30 czerwca 2009 r. w
sprawie zgodności Traktatu z Lizbony z niemiecką Ustawą Zasadniczą podkreślił, że:
„Zarówno kontrola ultra vires, jak i kontrola tożsamości, mogą doprowadzić do tego, że prawo
wspólnotowe, a w przyszłości prawo unijne, zostanie uznane w Niemczech jako niemające
zastosowania".
W sytuacji kolizji norm prawa międzynarodowego należy uczynić jedną z
następujących rzeczy:
1) Zmienić prawo krajowe dostosowując je do zobowiązań międzynarodowych;
2) Wypowiedzieć umowę międzynarodową tworzącą niezgodne z prawem krajowym
zobowiązania międzynarodowe; należy uczynić to w sposób zgodny z przepisami
prawa międzynarodowego, tj. w szczególności z przepisami konwencji wiedeńskiej
o prawie traktatów;
3) Renegocjować umowę międzynarodową.
Przywodzi mi to na myśl rozmowę, którą przeprowadziłem ok. 10 lat temu z rosyjskim
delegatem do Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy – notabene czterogwiazdkowym
generałem z czasów ZSRR. Zapytał mnie czym się różni Polska od Rosji z punktu widzenia
wykonywania zobowiązań prawnomiędzynarodowych. I odpowiedział. Wy, Polacy, gdy
widzicie, że jakaś umowa międzynarodowa staje się dla was niekorzystna, zaciskacie zęby i
nadal wykonujecie ją. Jesteście z tego jeszcze dumni. My, Rosjanie, ogłaszamy w takim
przypadku zawieszenie jej wykonywania i żądamy jej renegocjacji. Po pewnym czasie druga
strona (w przypadku umów bilateralnych) lub pozostałe strony (w przypadku umów
multilateralnych) widzą, że problem należy rozwiązać. Negocjujemy nową umowę, korzystną
dla
wszystkich,
oraz
uzgadniamy,
że
wygaszamy
ewentualną
odpowiedzialność
międzynarodową za zawieszenie i niewykonywanie umowy, która mogła powstać z naszej
strony. Kończy się zatem w zgodzie i z naszymi interesami i z prawem międzynarodowym.
Reasumując, należy stwierdzić, że z zasady pacta sunt servanda wynika obowiązek
wypełniania zobowiązań zewnętrznych państwa. Każdy system prawny sytuuje się jednak sam
na szczycie hierarchii normatywnej. W praktyce, gdy dochodzi do rozbieżności, państwo samo
decyduje, czy i ewentualnie jak wykonać swoje zobowiązania. Suweren decyduje o tym w
rozmaity sposób, m.in. poprzez odpowiednie ukształtowanie treści swojej konstytucji, która jest
wiążąca dla wszystkich organów państwa. Jak już wspomniałem, alternatywą dla pełnej
implementacji prawa międzynarodowego jest nie tylko zmiana Konstytucji lub innych aktów
prawa wewnętrznego. To także wypowiedzenie umowy międzynarodowej, a także renegocjacja
treści danego aktu prawa międzynarodowego.
W tym kontekście może też powstać kwestia odpowiedzialności państwa na gruncie
prawa międzynarodowego. To jednak domena polityki zagranicznej państwa, która jest, co do
zasady, kompetencją rządu.
Tym akcentem kończę mój krótki wykład. To oczywiście problem na wielką
monografię. Myślę jednak, że udało mi się zasygnalizować w nim kilka interesujących
problemów.
Dziękuję bardzo za uwagę.