skuteczność prawa międzynarodowego w porządku krajowym

SKUTECZNOŚĆ PRAWA MIĘDZYNARODOWEGO
W PORZĄDKU KRAJOWYM
Prawo międzynarodowe wiąże państwa i jest ono zobowiązane do przestrzegania jego
reguł. Obok tego państwa kształtują swój byt przez tworzenie reguł prawa krajowego.
Problem pojawia się w sytuacji, gdy trzeba wskazać wzajemne relacje obu tych
systemów.
Na gruncie prawa międzynarodowego relacja między prawem międzynarodowym a
prawem krajowym jest jasna. Priorytet reguł prawa międzynarodowego, wszystkich
jego reguł wobec prawa krajowego jest oczywisty.
Konwencja wiedeńska o Prawie Traktatów sygnalizuje to, gdy mówi o priorytecie
zobowiązań traktatowych wobec regulacji krajowych w art. 27.
„Strona nie może powoływać się na postanowienia swojego prawa
wewnętrznego dla usprawiedliwienia niewykonywania przez nią traktatu”.
Sens priorytetu reguł prawa międzynarodowego wyraża najdobitniej wypowiedź
amerykańskiego sekretarza stanu, Bayarda a 1887 roku, który stwierdził:
„gdyby każdy rząd mógł przyjąć swoje własne prawo wewnętrzne jako
ostateczny sprawdzian swych międzynarodowych uprawnień i zobowiązań,
normy prawa międzynarodowego stałyby się czystą fikcją, nie dając ochrony
ani państwom, ani jednostkom.”
Wymagając wszakże wykonania swoich nakazów, prawo międzynarodowe zupełnie
nie interesuje się tym jak, przy użyciu jakich „technik”, państwo wykona zaciągnięte
zobowiązania, w jaki sposób uczyni normy prawa międzynarodowego skutecznymi w
swoim porządku prawnym, jak zostanie dokonana INTRODUKCJA normy prawa
międzynarodowego do prawa krajowego.
Aby wskazać „techniki”, którymi państwa posługują się przy introdukcji norm
międzynarodowych, należy przypomnieć dwie skrajnie odmienne teorie dotyczące
stosunków między prawem krajowym i prawem międzynarodowym.
Pierwszą z tych teorii jest TEORIA DUALISTYCZNA. Dualiści uważali, że system
prawa międzynarodowego i system prawa krajowego to dwa odrębne i odmienne
systemy prawa, różni je wszystko (przedmiot, podmiot, źródła).
Drugą
teorią,
stojącą
w
opozycji
do
teorii
dualistycznej
jest
TEORIA
MONISTYCZNA. W ujęciu monistów prawo krajowe i prawo międzynarodowe to
dwa zbiory norm, które odnajduje się w ramach jednego systemu prawa.
Oczywiście żadne z tych ujęć nie znajduje „pełnego” zastosowania w praktyce. Z
jednej strony nie można twierdzić, że przedmiot regulacji międzynarodowych jest
współcześnie zupełnie różny od regulacji krajowych (prawa człowieka). Z drugiej
strony istnienie we współczesnych konstytucjach pojawienie się zagadnień
regulujących pozycję prawa międzynarodowego sugeruje, że normy te przychodzą z
„zewnątrz”, nie należą do tego samego systemu.
W zależności od tego, jaką teorię państwo przyjmie za punkt wyjścia, można wskazać,
dwie główne grupy metody introdukcyjnych:
I.
Metody recepcyjne – związane z dualizmem:
1. TRANSPOZYCJA – w celu wykonania zobowiązania międzynarodowego
przepisuje się treść traktatu do ustawy. zostaje przez krajowego ustawodawcę
uchwalona ustawa, która stanowi „lustrzane odbicie” istniejącego traktatu
międzynarodowego.
2. TRANSFORMACJA – polega na przekształceniu normy międzynarodowej w
normę krajową. Traktat staje się częścią prawa krajowego, aktem o randze ustawy
przez uchwalenie przez parlament ustawy wyrażającej zgodę na jego ratyfikację.
Akt takiego przekształcenia jest warunkiem koniecznym, aby
norma prawa
międzynarodowego stała się skuteczna w krajowym porządku prawnym.
Metody recepcyjne mają to do siebie, że w prawie wewnętrznym umowa
międzynarodowa obowiązuje jako ustawa.
II.
Metody pozarecepcyjne – związane z teorią monistyczną.
1. ODESŁANIE – polega na odesłaniu w ustawie do umowy międzynarodowej
(„chyba, że umowa międzynarodowa stanowi inaczej” – wtedy stosuje się przepis
umowy)
2. INKORPORACJA
–
polega
na
uznaniu
bezpośredniej
skuteczności
międzynarodowych zobowiązań w krajowym porządku prawnym. Stosujące ją
państwa nie widzą potrzeby przekształcania normy międzynarodowej w normę
krajową, by była ona skuteczna w porządku krajowym. Norma międzynarodowa
nie traci swego „międzynarodowego” charakteru i jest tak samo dobrym prawem,
jak norma krajowa.
Jako że w praktyce podział między teorią dualistyczną i monistyczna jest zatarty,
spotyka się wykorzystywanie wszystkich wymienionych metod w praktyce jednego
państwa.
Rola prawa międzynarodowego jest obecnie tak istotna, że problem wzajemnych
relacji prawa międzynarodowego i krajowego jest najczęściej regulowany w
konstytucji.
Co robić w sytuacji, gdy przepisy konstytucji są niepełne lub w ogóle ich nie ma?
Wywodzenie zasad z praktyki konstytucyjnej, orzecznictwa sądów (tak w Polsce ex
proprio vigore)
KONSTYTUCJA RP Z 2 KWIETNIA 1997 ROKU
Rozdział III „Źródła prawa”
Postanowienia
konstytucji
nie
odnoszą
się
do
wszystkich
źródeł
prawa
międzynarodowego. Ustawodawca koncentruje swoją uwagę na zobowiązaniach
traktatowych, a nawet węziej, na traktatach ratyfikowanych  art. 87 ust. 1.
„Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są:
Konstytucja,
ustawy,
ratyfikowane
umowy
międzynarodowe
oraz
rozporządzenia”
Z brzmienia tej normy wynika, że zgodnie z wolą ustawodawcy konstytucyjnego
ratyfikowana umowa międzynarodowa jest samodzielnym, autonomicznym źródłem
prawa
polskiego,
jest
źródłem
prawa
powszechnie
obowiązującego
obok
„klasycznych” krajowych źródeł prawa jak : konstytucja, ustawy czy rozporządzenia.
Ustawodawca stwierdza więc, że aby umowa bezpośrednio obowiązywała w porządku
krajowym nie trzeba jej ujmować w klasyczną formę krajowego źródła prawa.
Ratyfikowane umowy międzynarodowe nie są jednak zbiorem jednolitym  art. 89.1
„Ratyfikacja przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej i jej
wypowiedzenie wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, jeżeli umowa
dotyczy:
1) pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych,
2) wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji,
3) członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej,
4)
znacznego
obciążenia
państwa
pod
względem
finansowym,
5) spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga
ustawy”
Zatem zbiór traktatów ratyfikowanych stanowią:
-
traktaty ratyfikowane przez prezydenta za zgodą parlamentu wyrażoną w ustawie
-
traktaty ratyfikowane przez prezydenta bez konieczności uzyskiwania takiej zgody
Umowa ratyfikowana, w każdym przypadku, niezależnie od tego, czy ratyfikowana
tzw. „wielką ratyfikacją” czy nie, zgodnie z art. 91 ust 1 po ogłoszeniu w Dzienniku
Ustaw stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio
stosowana chyba, że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy.
Przyjrzyjmy się jednak dokładniej art. 91 ust. 1 Konstytucji i zobaczmy, spełnienie
jakich przesłanek jest warunkiem sine qua non bezpośredniego stosowania umowy
międzynarodowej przez sądy polskie:
1. umowa musi być ratyfikowana
2. umowa musi być ogłoszona w Dzienniku Ustaw – przed ogłoszeniem, nawet
jeśli umowa będzie wiążąca na gruncie prawa międzynarodowego, nie może
być stosowana przez organy krajowe.
3. umowa nie może dla swego wykonania wymagać wydania ustawy – normy
zawarte w umowie muszą być normami samowykonalnymi.
Co to znaczy, że normy są samowykonalne i mogą być bezpośrednio stosowane?
Bezpośrednio stosowane mogą być tylko takie normy, które:
 są na tyle jasne i precyzyjne, by mogły być stosowane przez sądy krajowe – tzn.
wprost uprawniają lub zobowiązują obywateli, osoby prawne i inne podmioty,
mogą być samodzielną podstawą formułowanych roszczeń
 norma musi być zupełna – prawo krajowe musi zapewniać procedurę dochodzenia
roszczeń wynikających z tej normy przed sądami krajowymi
Normy takie nazywane są także NORMAMI SAMOWYKONALNYMI, w
odróżnieniu od norm niesamowykonalnych, to jest norm, które dla swego wykonania
wymagają interwencji ustawodawcy krajowego polegających na wydaniu ustawy
umożliwiającej wykonanie zobowiązania traktatowego
[rozróżnienie norm samowykonalnych i niesamowykonalnych wprowadził SN USA w
orzeczeniu Foster&Elam v. Neilson (1829). Karta Narodów Zjednoczonych nie jest
umową samowykonalną – SN Kalifornii w orzeczeniu Sei Fuji v. Kalifornia 1947]
Najbardziej praktycznym skutkiem samowykonalności norm traktatu jest możliwość
sięgania do nich przez podmioty prawa krajowego, w tym osoby fizyczne, prawne
przed sądem krajowym.
[Współcześnie najczęściej takimi samowykonalnymi traktatami są traktaty o prawach
człowieka]
Powstaje teraz pytanie, jakie miejsce w krajowym porządku prawnym zajmują normy
międzynarodowe, jeśli chodzi o hierarchię norm.
Możliwe są cztery odpowiedzi:
1. normy międzynarodowe są równe konstytucji
2. normy międzynarodowe są niżej niż konstytucja, ale wyżej niż ustawy
3. normy międzynarodowe są równe ustawom
4. normy międzynarodowe są niżej niż ustawy (jak akty podustawowe)
W Polsce mamy kombinację wersji 2 i 3.
W art. 91 ust. 2 czytamy, że
„Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w
ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić
z umową”.
Jeżeli postanowienia stosowanej bezpośrednio umowy, na ratyfikację której wyraził
zgodę Parlament pozostawać będą w konflikcie z przepisem ustawy, tj. jeśli będzie
miała miejsce sytuacja, w której normy ustawowej nie da się pogodzić z normą
umowy ratyfikowanej w trybie art. 89 wtedy stosujący przyzna pierwszeństwo
normie umownej.
Jeżeli zatem mieć na uwadze:
1. dyspozycję art. 87 (źródło prawa)
2. dyspozycję art. 91 ust 1 (bezpośrednie stosowanie)
3. sygnalizowany przez ustawodawcę w art. 91 ust 2 sposób rozstrzygnięcia konfliktu
między normą ustawową a normą umowną
należy stwierdzić, że przyjęty w Konstytucji RP sposób nadawania skuteczności
ratyfikowanym traktatom w polskim porządku prawnym to MECHANIZM
INKORPORACJI.
Natomiast – choć nie jest to zapisane wprost – z interpretacji Konstytucji wywieść
można, że Konstytucja umiejscawia traktaty ratyfikowane bez zgody parlamentu
poniżej ustawy (bo jeśli materia ustawowa  wielka ratyfikacja, także art. 188 ust. 3
KRP).
A co z umowami międzynarodowymi, którymi Polska związała się PRZED wejściem
w życie Konstytucji z 1997 roku? Wcześniejsza Konstytucja PRL nie wspominała o
prawie międzynarodowym, ani nie regulowała sposobu związywania się umowami
międzynarodowymi, w szczególności zaś nie znała podziału na „wielką” i „zwykłą”
ratyfikację.
Odpowiedź na to pytanie niesie art. 241 ust 1 Konstytucji:
„Umowy międzynarodowe ratyfikowane dotychczas przez Rzeczpospolitą
Polską na podstawie obowiązujących w czasie ich ratyfikacji przepisów
konstytucyjnych i ogłoszone w Dzienniku Ustaw uznaje się za umowy
ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie i stosuje się do nich
przepisy art. 91 Konstytucji, jeżeli z treści umowy międzynarodowej wynika,
że dotyczą one kategorii spraw wymienionych w art. 89 ust. 1 Konstytucji”.
Zatem Konstytucja nakazuje traktować takie umowy jak umowy ratyfikowane zgodnie
z dzisiaj obowiązującymi przepisami i przyznaje im – o ile należą do katalogu art. 89 –
pierwszeństwo przed ustawą.
Jak zostało powiedziane, Konstytucja najwięcej miejsca poświęca regulacji miejsca
ratyfikowanym umowom międzynarodowym. A co z umowami nieratyfikowanymi?
Co z innymi źródłami prawa międzynarodowego?
Konstytucja wspomina tylko o jednym źródle prawa międzynarodowego, mianowicie
o uchwałach organizacji międzynarodowych.
W art. 91 ust. 3 Konstytucji czytamy:
„Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy
konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest
stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z
ustawami”.
Zgodnie z tym postanowieniem, uchwała organizacji międzynarodowej może być
bezpośrednio stosowana przez organu krajowe, o ile wynika to z umowy
konstytuującej tę organizację (uchwały Rady UE tak, rezolucje Rady Bezpieczeństwa
– nie).
Pozostałe
źródła
prawa
międzynarodowego
–
nieratyfikowane
umowy
międzynarodowe, zwyczaj, ogólne zasady prawa uznane przez narody cywilizowane,
akty jednostronne państw – w Konstytucji ujęte nie są.
Czy oznacza to jednak, że w żaden sposób nie mogą zostać wprowadzone do prawa
polskiego?
 Umowy nieratyfikowane – mogą być poddane transpozycji – „przepisaniu” do
aktu prawa krajowego i w ten sposób wykonane. Normy w nich zawarte mogą też
znaleźć się w polskim porządku prawnym przez odesłanie zawarte w ustawach lub
innych aktach prawnych.
A pozostałe źródła?
W tym przypadku zastosowanie ma art. 9 Konstytucji, stanowiący jedną z
podstawowych zasad, na jakich oparty jest ustrój Rzeczpospolitej:
„Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”
Jest to klauzula generalna, która stanowi dyrektywę dla organów państwa, aby
tworzone akty prawa wewnętrznego były zgodne z wiążącym RP prawem
międzynarodowym i aby przez odpowiednią wykładnię prawa wewnętrznego
zapewnić
w
jak
największym
stopniu
jego
zgodność
z
treścią
prawa
międzynarodowego.
Dobitne potwierdzenie tego odnajdujemy w wyroku z 27.04.2005 TK, w którym
stwierdził:
„Art. 9 Konstytucji jest nie tylko doniosłą deklaracją wobec społeczności
międzynarodowej, ale także zobowiązaniem organów państwa, w tym rządu,
parlamentu i sądów, do przestrzegania prawa międzynarodowego wiążącego
Rzeczpospolita Polską. Realizacja tego obowiązku wymagać może – obok
stosownych zmian w krajowym porządku prawnym – podejmowania przez
organy władzy publicznej w ramach przypisanych im kompetencji,
konkretnych zachowań”.
Zatem, mimo iż zwyczaj i ogólne zasady prawa uznane przez narody cywilizowane nie
są formalnie źródłem prawa powszechnie obowiązującego w Polsce, jednak na mocy
art. 9 Konstytucji – prawo stanowione w RP nie może naruszać prawa
międzynarodowego.
I tym optymistycznym akcentem 