Nauka administracji Wykład z dnia 5 grudnia 2016 roku Organizacja
advertisement
Nauka administracji Wykład z dnia 5 grudnia 2016 roku Organizacja stanowiska pracy i zespołu pracowniczego w administracji publicznej (na podstawie: Stanisław Kowalewski, Nauka o administrowaniu, Warszawa 1982) 2) Zadania i obowiązki na stanowisku pracy widziane w kontekście większych jednostek organizacyjnych: 2.1) kryterium wyodrębnienia stanowiska pracy oraz zasada funkcji organicznych: Funkcją organiczną danego stanowiska pracy nazywamy taką funkcję, jaką z racji samego jej ulokowania na danym stanowisku łatwiej jest wykonywać, niż gdyby była ulokowana gdzie indziej, a to dlatego, że specyfika usytuowania stanowiska odpowiada specyfice tej funkcji – wszelkie zadania i obowiązki mieszczące się w opisie danego stanowika pracy muszą odpowiadać funkcjom organicznym tego stanowiska. 2.2) zasada wywodliwości – wszelkie zadania figurujące w opisie stanowiska pracy powinny być wyprowadzane z zadań nadrzędnych obciążających jednostkę wyższego szczebla lub stopnia; w zadaniach i obowiązkach jakiegokolwiek stanowiska pracy nie może być niczego, co nie stanowiłoby fragmentu zadań całości wyższego szczebla, 2.3) zasada racjonalnej reszty – aby zadanie mogło mieścić się w kat. "inne" – 3 warunki: - mieścić się w dzielonej masie - zadanie mieszczące się w danej masie przydzielone w trybie "inne" nie może być jednocześnie wymienione w obowiązkach żadnego innego stanowiska pracy tej jednostki, - powinno być zlecone przez kierownika bądź – jeśli z inicjatywy pracownika – z kierownikiem uzgodnione, 2.4) zasada automatycznego zastępstwa nieobecnych – znajomość problematyki 2 sąsiednich stanowisk pracy 2.5) zasada specjalizacji – należy ujmować elastycznie – na im większą liczbę stanowisk ma być rozdzielona dana tematyka, tym bardziej wąsko należy rozumieć specjalizację – im mniejsza jest liczba stanowisk, na którą rozdziela się daną tematykę, tym specjalizacja powinna być rozumiana szerzej, 2.6) zasada zharmonizowania zadań między poszczególnymi stanowiskami pracy - aby m. stanowiskami nie było luk i dublowania zadań, sporządzanie opisów stanowisk należy robić równocześnie dla całej jednostki organizacyjnej, w przeciwnym razie nie może być mowy o koordynacji działań tej jednostki. Organizacja zespołu – aspekt osobowy: 1) szanse właściwego wykorzystania pracowników – im większy zespół, tym bogatszy zakres osobistych możliwości, jaki reprezentują zatrudnieni w nim pracownicy; dysponując szerszym zakresem osobowym zespołu zyskujemy znacznie więcej szans prawidłowego wykorzystania pracowników przez przydzielanie trudniejszych spraw b. zdolnym czy b. doświadczonym i lepiej przeszkolonym, początkującym zaś czy mniej zdolnym – prac łatwiejszych, 2) wpływ rozmiarów zespołów roboczych na selekcję personelu – lepsze większe zespoły dla różnicowania 3) facylitacja – to działanie usprawniające, ułatwiające, wykorzystujące tzw. efekt facylitacyjny lub samo jego zachodzenie – pojawia się on wówczas, gdy sprawcy działający uprzednio w odosobnieniu wykonują te same działania mając możliwość kontaktu wzrokowego, czasem i słuchowego (np. długodystansowcy) 4) związki między typami struktur a motywacją – psychologie twierdzą, że atmosfera stymulująca twórczość i sprzyjająca powstawaniu nowych koncepcji zyskuje szczególnie pomyślne warunki wtedy, gdy pracownik ma możność przedyskutowania tych koncepcji w gronie ludzi kompetentnych, z którymi może skonfrontować własne poglądy i gdzie panuje atmosfera uniwersyteckiego seminarium 5) niektóre potrzeby psychiczne pracowników w konflikcie ze strukturami organizacyjnymi: - w zespołach, których liczebność oscyluje w okolicach 20 osób jest szansa traktowania pracowników z rozsądnym uwzględnieniem ich cech indywidualnych, ponieważ można tam przewidzieć stanowiska pracy bardziej zróżnicowane, - potrzeba informacji – komórka organizacyjna zaspokaja potrzebę informacji w tym wyższym stopniu im rozleglejszy wachlarz prolemów jest przedmiotem jej działalności → im jest większa - potrzeba urozmaicenia i nowości - posiadanie pewnego zakresu samodzelności - potrzeba pewności i bezpieczeństwa w pracy zawodowej – większy zespół stwarza mniejsze prawdopodobieństwo, że pracownik napotka sprawy, z którymi nie będzie sobie mógł poradzić - potrzeba posiadania audytorium 6) potrzeba afiliacji – łączenie się w grupy – otoczenie ludzi redukuje uczucie lęku; potrzeba porónania do innych, 7) poczucie odpowiedzialności i etyka zawodowa – zagęszczenie uzgodnień między małymi, wąskotematycznymi komórkami stwarza sytuację, w której poczucie odpowiedzialności słabnie, a sama odpowiedzialność rozpływa się, 8) heterogonia celów – przekształcenie się środków wiodących do danego celu w cele samoistne – w jednostkach bogatszych problemowo styk z zagadnieniami ogólnymi jest znacznie szerszy i mocniejsze są więzi z nimi, a zatem znacznie słabiej występuje tu zjawisko zasklepiania się w kręgu własnych zadań. Organizacja zespołu – aspekt techniczny: 1) oszczędność – obsadę jednostki można podzielić na stałą i zmienną; w uproszczeniu: liczbę zmiennej załogi determinuje ilość pracy, stałej – struktura, 2) elastyczność – nadmiar jak i niedobór pracy (większy zespół rozładuje), 3) rezerwy 4) pozostałe czynniki wpływające na wielkość zespołu: * kwestia ciągłości wiedzy i doświadczenia * ułatwienia w obsłudze interesantów * problematyka płac – w zespole małym 1 i ten sam człowiek musi wykonywać zarówno robotę zasługującą na wysoką gażę, jak i robotę, która powinna być opłacana niżej * ocena wydajności pracy * opłacalność szkolenia kierowników * bierność administracji Struktury aparatu administracji Struktura organizacyjna odzwierciedla podział pracy w instytucji, wynikający z niego podział na ogniwa organizacyjne, ich układ i powiązania. Struktura organizacyjna obejmuje stosunki wewnętrzne w instytucji, a szczególnie zależności między elementami składowymi, czyli ogniwami organizacyjnymi. Struktura organizacyjna instytucji może być zbudowana w różny sposób, z uwzględnieniem różnych zasad w zależności od celów, charakteru instytucji, przedmiotów jej działalności, rozmiarów, terytorialnego zasięgu działania i wielu innych czynników. [M. Jełowicki] Istotą struktury organizacyjnej, według Kazimierza Piotrkowskiego, jest zespolenie celów i zadań wynikających ze strategii oraz technologii, z ludźmi i sposobami kierowania nimi w procesie pracy. Struktura organizacyjna spełnia następujące zadania: - określa stosowany przez nią podział pracy; - pokazuje powiązania pomiędzy różnymi funkcjami i czynnościami przez stopień specjalizacji pracy; - opisuje strukturę hierarchii i władzy w organizacji; - przedstawia układ odpowiedzialności; - zapewnia trwałość i ciągłość, umożliwiającą organizacji przetrwanie, mimo przychodzenia i odchodzenia poszczególnych osób; - koordynuje stosunki organizacji z otoczeniem.1 W zależności od zastosowanego kryterium możemy wyróżnić następujące typy struktur: a) wg kryterium przewagi więzi organizacyjnych występujących w strukturze organizacyjnej instytucji – struktury liniowe, funkcjonalne i liniowo-sztabowe; b) wg kryterium kształtu (inaczej rozpiętości kierowania i ilości szczebli) – struktury płaskie i smukłe. Są to tzw. tradycyjne modele struktur. Do nowoczesnych najczęściej zalicza się struktury macierzowe i zespoły zadaniowe (wirtualne). Struktura liniowa oparta jest na jedności rozkazodawstwa Fayola. W strukturze liniowej sprzężenie funkcjonalne pokrywają się z podporządkowaniem służbowym. Każdy podwładny może mieć tylko jednego przełożonego i tylko od niego otrzymuje polecenia. Kontakty podwładnych z pracownikami innych wyższych szczebli nie mogą następować z pominięciem stanowiska bezpośredniego przełożonego – zasada drogi służbowej. Kierownik liniowy ponosi odpowiedzialność za całokształt działania kierowanej przez siebie komórki i posiada stosowne uprawnienia decyzyjne. Zaletami struktur liniowych są: - prostota i zrozumiałość zależności organizacyjnych, - jasno określona władza i odpowiedzialność, - stwarzanie warunków do szybkiego podejmowania decyzji i egzekwowania ich realizacji. Główną ich wadą jest brak możliwości pogłębienia specjalizacji w zakresie wszystkich aspektów zarządzania daną komórką lub jednostką organizacyjną. 1 Tak K. Piotrkowski, Organizacja…, s. 113. Struktura funkcjonalna charakteryzuje się dominacją zależności funkcjonalnych nad hierarchicznymi. Wymaga zerwania z zasadą jedności rozkazodawstwa oraz oparcia się na zasadzie specjalizacji w zakresie funkcji kierowniczych. Podwładny ma kilku przełożonych, z których każdy jest odpowiedzialny za pewien aspekt (cząstkową funkcję) zarządzania. Efektywne zarządzanie w ramach tej struktury wymaga ścisłej współpracy wyspecjalizowanych kierowników, wzajemnego zaufania i zrozumienia nieuniknionych konfliktów. Struktura funkcjonalna daje korzyści płynące z dobrej jakości decyzji kierowników wyspecjalizowanych w zakresie szczegółowej funkcji (aspektu) zarządzania. Jednocześnie czysta struktura funkcjonalna stwarza zagrożenia: - nieskoordynowanie pracy zespołu kierowniczego; - konfliktów kompetencyjnych między kierownikami; - manipulowania poleceniami przez podwładnych. Struktura sztabowo-liniowa łączy jednolitość rozkazodawstwa ze specjalistycznym wsparciem dla zarządzania (rola sztabu). W tym celu tworzy się stanowiska i komórki sztabowe do wspomagania kierowników liniowych. Kierownik liniowy odpowiada za funkcjonowanie podległej mu komórki (decyduje i wydaje polecenia). Pomoc stanowisk i komórek specjalistycznych polega na zbieraniu informacji, naświetlaniu problemów, opiniowaniu, doradzaniu, prognozowaniu, opracowywaniu wariantów decyzji, sugerowaniu wyboru, a nawet faktycznym podejmowaniu niektórych decyzji z wymogiem ich formalnej akceptacji przez kierownika liniowego lub bez wymogu na zasadzie delegowania uprawnień. Wyróżnia się różne postaci struktur sztabowo-liniowych ze względu na to, gdzie umieszczone zostały stanowiska i komórki sztabowe. Najczęściej znajdują się: - przy najwyższym szczeblu hierarchii organizacji (tj. podlegają bezpośrednio dyrektorowi naczelnemu); - wewnątrz części organizacyjnych i podlegają wówczas kierownikowi wydziału (działu), pionu, zakładu lub filii; - zarówno przy szczeblu najwyższym, jak i szczeblach pośrednich, który na bieżąco koordynuje współpracę jednostek liniowych ze sztabowymi. Struktura sztabowo-liniowa powinna łączyć zalety struktury liniowej i funkcjonalnej. Praktyka wykazała jednak jej podstawową wadę. Jest nią zbyt częste występowanie konfliktów między kierownikami liniowymi a kierownikami komórek sztabowych i sztabowcami na stanowiskach samodzielnych.2 Według drugiego kryterium, tj. kształtu struktury organizacyjnej, można wyróżnić struktury smukłe i płaskie. Struktury smukłe posiadają względnie dużo szczebli, niewielkie rozmiary komórek organizacyjnych, małą rozpiętość kierowania na poszczególnych szczeblach. Zaletami struktur smukłych są: lepsza kontrola bieżąca, lepsze warunki bezpośredniego oddziaływania kierownika na pracowników (wydawania poleceń, instruowania i konsultowania) i przejrzysta droga awansu pionowego. Wady to: wydłużony przepływ informacji i duża możliwość ich zniekształcenia. Z kolei cechy charakterystyczne struktur płaskich są odwrotnością struktur smukłych. Zaletą struktur płaskich jest możliwość szerszego wykorzystania dużych umiejętności pracowników poprzez samodzielność i samokontrolę. Wśród wad wymienić należy: utrudnienie identyfikacji pracowników ze specjalnością oraz trudność awansu pionowego.3 Tego typu struktury nazywane są strukturami tradycyjnymi. Natomiast nowoczesne struktury elastyczne odznaczają się dużą zmiennością wewnętrzną i szybką reakcją na zmiany zachodzące w otoczeniu. Do tej klasy struktur zalicza się strukturę macierzową i wirtualną. Struktura macierzowa stosowana jest najczęściej w organizacjach technicznych zatrudniających wielu specjalistów – naukowców, inżynierów – którzy zajmują się programami o dużym stopniu komplikacji. Ten typ struktury wiąże się z matematycznym pojęciem macierzy, które oznacza prostokątną tablicę liczb rzeczywistych, charakteryzującą sprzężenie wierszy i kolumn. Kolumny są odpowiednikami stałych powtarzalnych funkcji, a wiersze oznaczają nietypowe, zmieniające się okresowo zadania, produkty, projekty lub przedsięwzięcia. Każdy element macierzy – stanowisko lub jednostka organizacyjna – ma dwa ośrodki decyzyjne: kierownika funkcji i kierownika zadania (przedsięwzięcia, produktu). Struktura macierzowa daje następujące korzyści: - zapewnia organizacjom elastyczność, - pobudza do współpracy interdyscyplinarnej, - angażuje ludzi i stawia im wyzwania. Jej stroną ujemną jest to, że: - wiąże się z ryzykiem wywołania poczucia anarchii; - zachęca do walki o władzę; 2 3 Zob. K. Piotrkowskie, Organizacja…, s. 114-117. Zob. K. Piotrkowskie, Organizacja…, s. 120-121. - może powodować więcej dyskusji niż działania; - wymaga dużych umiejętności interpersonalnych; - jest kosztowna we wdrażaniu; - wiąże się z ryzykiem dublowania wysiłków zespołów projektowych; - wpływa na morale, gdy następuje przesunięcia personelu. Z kolei struktury wirtualne stosowane są w praktyce przedsiębiorstwa w pewnym zakresie a przede wszystkim w przypadku zadań o ograniczonym terminie realizacji. Dla struktur tych najtrafniejszą nazwą jest termin zespoły wirtualne, ale nazywane są też grupami zadaniowymi czy zespołami projektowymi. Wszystkie zespoły wirtualne mają szereg wspólnych cech charakterystycznych: - nie są one formalnym elementem w strukturze organizacyjnej, są natomiast formalnym elementem w strukturze przebiegów organizacyjnych (w strukturze dynamicznej); - realizują zadania przekraczające istniejące podziały organizacyjne; - składają się ze specjalistów i/lub kierowników; - działają okresowo, stale lub w zależności od sytuacji; - ponoszą odpowiedzialność w ramach wyznaczonych celów; - uzupełniają istniejącą strukturę organizacyjną, lecz jej nie zastępują; - członkowie zespołów wirtualnych mają zawsze określone stanowisko w jakiejś formalnej jednostce organizacyjnej.4 Projektowanie i budowa struktury organizacyjnej (M. Jełowicki): Dwie sytuacje, w których się projektuje: - powołanie (tworzenie, organizowanie) nowej instytucji, - reorganizacja (modernizacja) lub reforma instytucji zmieniająca model, cele i funkcje w takim stopniu, że dotychczasowa struktura organizacyjna nie będzie przydatna do realizacji tych celów i funkcji. Budowę struktury rozpoczyna się od: 1) podziału celu głównego na cele pośrednie i wyprowadzenie z tych celów funkcji i zadań, jakie będzie spełniać nowa lub reorganizowana instytucja 4 Tak K. Piotrkowski, Organizacja…, s. 117-120. 2) funkcje i zadania dzieli się na czynności, a w razie potrzeby na fazy, operacje i ruchy; ustalone funkcje i zadania, dające się grupować lub dzielić zgodnie z podziałem celu głównego na cele pośrednie, są podstawą tworzenia stanowisk pracy, komórek organizacyjnych, pionów i służb, ustalania hierarchii organizacyjnej, zależności funkcjonalnych, systemu informacyjnego i struktury kierownictwa (struktury stanowisk kierowniczych). Zasięg i rozpiętość kierowania M. Jełowicki: Liczba pracowników niezbędna do realizacji zadań instytucji lub jej części wynika z rozmiarów i zakresu jej funkcji i zadań. W przypadku prostych, łatwo wymiernych prac nie jest trudne ustalenie potrzebnej liczby pracowników, jednak sprawa komplikuje się w przypadku złożonych zadań i trudno wymiernych prac. Stosowane metody (porównawcza, mierników, czy inne) pozwalają na uzyskanie jedynie szacunkowych wyników, mało precyzyjnych i przybliżonych do faktycznych potrzeb. Z jednej strony liczebność zespołów roboczych uwzględniająca kryteria ekonomiczne oraz korzyści płynące z tworzenia płaskich struktur organizacyjnych przemawiają za tworzeniem zespołów wieloosobowych i podporządkowaniem ich jednemu kierownikowi bez tworzenia pośrednich szczebli kierowniczych. Z drugiej jednak podejście to napotyka ograniczenie w postaci granic potencjalnej rozpiętości kierowania polegające na tym, że jeden kierownik może skutecznie kierować ograniczoną liczbą bezpośrednio podległych mu pracowników. Przy czym w praktyce mamy do czynienia z trzema rodzajami rozpiętości kierowania: - potencjalna rozpiętość kierowania jest wyznaczana liczbą osób (podwładnych), których pracą może efektywnie kierować dany kierownik (przełożony); - formalna rozpiętość kierowania oznacza liczbę osób (podwładnych) formalnie bezpośrednio podporządkowanych danemu kierownikowi; - rzeczywista rozpiętość kierowania oznacza liczbę osób (podwładnych), których pracą dany zwierzchnik faktycznie kieruje. Stan idealny ma miejsce wtedy, gdy wszystkie trzy rodzaje rozpiętości kierowania się ze sobą pokrywają, co można osiągnąć, jeśli formalna rozpiętość kierowania wynika z potencjalnej, a rzeczywista pokrywa się z formalną rozpiętością kierowania. (J. Łukasiewicz) W ramach metod ustalania potencjalnej rozpiętości kierowania stosowano często metody intuicyjne (np. H. Fayol za optymalną uważal liczbę 15) bądź analogowe (np. system dziesiętny przez analogię do 10 palców). Próbą racjonalizacji ustalania potencjalnej rozpiętości kierowania była tzw. teoria V.A. Graicunasa (metoda matematyczna), który wyróżniał 3 rodzaje stosunków w zespole: - bezpośrednio pojedyncze, - krzyżujące się, - bezpośrednio grupowe. Liczba stosunków zachodzących między przełożonym a podwłądnymi oraz między samymi podwładnymi miała być czynnikiem ograniczającym potencjalną rozpiętość kierowania. Zdaniem Graicunasa w pięcioosobowym zespole jest 100 takich relacji, a w sześcioosobowym – 222. Powoduje to przeciążenie kierownika i uniemożliwienie efektywnego kierowania. Interpretacja – fałszywa: stosunki pomiędzy podwładnymi (krzyżujące się) nie obciążają kierownika, nie wszystkie stosunki są konieczne, nie zawsze zachodzą, nie są jednoczesne, ponadto istnieją stosunki wewnętrzne, których teoria Graicunasa nie uwzględnia. Za prawidłową należy uznać metodę czynnikową, która wskazuje czynniki determinujące wielkość zespołu. Można wymienić (S. Kowalewski, Nauka...): A. Czynniki związane z zadaniami: - ważność zadań ↓ - trudność i złożoność zadań ↓ - różnorodność zadań ↓ - koordynacja → większy wysiłek ↓, mniejszy ↑ - zadania, któych wykonanie łączy się z możliwością powstawania faktów nieodwracalnych ↓ B. Czynniki związane z osobą kierownika: - zakres samodzielności kierownika → autokratyczny styl kierowania ↓ - posiadanie personelu pomocniczego ↑ - zajęcia niekierownicze ↓ - działania kierownika poza własnym pionem organizacyjnym ↓ - styl kierowania – stawianie zadań ↑, szczegółowy instruktaż ↓ - planowanie – im zakres zaangażowania większy ↓ - kwalifikacje kierownika - strategiczna analiza sytuacji kierowanej jednostki C. Czynniki związane z podwładnymi: - kwalifikacje personelu ↑ - integracja pracownicza ↑ - postawa grup pozaformalnych - kultura współżycia – ogół posiadanych przez pracowników predyspozycji do harmonijnych, bezkonfliktowych stosunków międzyludzkich - fluktuacja personelu D. Czynniki o charakterze techniczno-organizacyjnym: - wpływ szczebla zajmowanego przez kierownika na potencjalną rozpiętość kierowania – maleję w miarę posuwania się w górę po szczeblach hierarchicznej struktury ze względu na wzrastającą wagę zagadnienia - łączność - rozmieszczenie pracowników w terenie ↓ - wdrożenia/procedury, mierniki - wyposażenie - stabilność i prawidłowość struktury - współdziałanie indywidualnych stanowisk pracy - równomierność tempa pracy - kontrola - informacja - wewnętrzna organizacja zespołu - długość serii produkcyjnych - technika przetwarzania informacji (J. Łukasiewicz) Przekroczenie potencjalnej rozpiętości kierowania skutkuje tzw. spiętrzeniem kierowania, czyli niemożnością efektywnego kierowania zespołem. Z reguły tworzy się wówczas pośrednie szczeble kierowania (np. stanowika zastępców kierownika, którym podlegają 2 mniejsze zespoły). W przypadku, gdy formalna rozpiętość kierowania jest mniejsza od potencjalnej kierownictwo jest niedociążone, co powoduje wszystkie konsekwencje tego zjawiska, m. in. heterogonię celów, hiperkontrolę, tendencje biurokratyczne. Z kolei zasięg kierowania oznacza liczbę ogniw kierowanych bezpośrednio i pośrednio przez jeden organ kierujący. Rozpiętość kierowania odnosi się również np. do liczby jednostek administracji regionalnej (wojewódzkiej) podległych rządowi, czy też liczby rejonów podległych organowi kierowniczemu administracji niezespolonej. (M. Jełowicki) Etapy opracowywania modelu struktury organizacyjnej: 1) określenie celu i podział na cele cząstkowe, zbiory działań i działania – cel główny dzielimy na cele cząstkowe I stopnia, II stopnia (zbiory działań), III stopnia (działania operacyjne indywidualne) – powstaje tzw. drzewo celów; 2) łączenie celów i zadań w hierarchię organizacyjną – budowa stanowisk pracy (stanowisk roboczych) i łączenie ich w coraz większe grupy zadaniowe (komórki organizacyjne) – uwgzlędnić zasady dotyczące formułowania zadań i obowiązków 3) tworzenie systemu informacyjnego określającego rodzaj informacji przebiegających wewnątrz hierarchii organizacyjnej, nadawcę i odbiorcę informacji oraz sposób ich przekazywania – utworzony system informacyjny zapewnia spójność hierarchii organizacyjnej 4) opracowanie dokumentacji organizacyjnej instytucji, tj. zespołu dokumentów regulujących zasady organizacji i funkcjonowania instytucji. Do podstawowych, typowych dokumentów zalicza się zwłaszcza: - statut instytucji określający jej cele, podstawowe założenia organizacyjne, sposób sprawowania kierownictwa, powiązania organizacyjne i funkcjonalne z innymi jednostkami organizacyjnymi (nadrzędnymi, podległymi, równorzędnymi); - regulamin organizacyjny zawierający formalne podstawy organizacji i funkcjonowania instytucji, opis jej struktury organizacyjnej, podział na ogniwa organizacyjne i ogólny zakres ich działania, ogólne prawa i obowiązki pracowników i kierownictwa, podstawowe relacje wynikające z więzi hierarchicznych, funkcjonalnych i informacyjnych; - schemat organizacyjny będący graficznym obrazem struktury organizacyjnej instytucji; - (szczegółowe) zakresy czynności ogniw organizacyjnych zwane księgą służb; - karty stanowisk pracy obrazujące usytuowanie poszczególnych stanowisk pracy w strukturze organizacyjnej instytucji, nazwę stanowiska, zakres czynności, uprawnień i obowiązków, podległość służbową i wyposażenie; - inne szczegółowe dokumenty, jak instrukcje kancelaryjne i archiwalne czy przeciwpożarowe. Czynniki wpływające na kształt struktury (J. Łukasiewicz): - strategia – wyznacza zadania instytucji (będące filarem jej projektu), wpływa na wybór technologii i ludzi odpowiednich do wykonania zadań, określa otoczenie, w którym instytucja będzie funkcjonować; - otoczenie – stabilne wyznacza specjalizację i hierarchię, zmienne (burzliwe) – skłania do wzmacniania powiązań poziomych; - wysoki poziom złożoności zadań – wielość szczebli kierowania oraz liczebność personelu biurowego i administracyjnego; - jakość kadr kierowniczych i wykonawczych oraz poglądy i motywacje determinują rodzaj struktury (np. ludzie o wysokich kwalifikacjach mają niechętny stosunek do struktur wysmuklonych i zbiurokratyzowanych). Trójkąt Nadlera (J. Łukasiewicz) Tworzenie instytucji powinno uwzględniać jej możliwości rozwojowe. Wartościowe – wyjście od tzw. systemu idealnego, któego działanie nie wymaga ponoszenia żadnych kosztów. Stopniowo wprowadza się "urealnienia", czyli czasowo rezygnuje się z niektórych elementów systemu – Trójkąt Nadlera. W ten sposób organizator, wychodząc od teoretycznego idealnego systemu dochodzi do systemu realnego, który mieści w sobie perspektywy rozwojowe. Budowa (struktura) administracji powinna mieć dwa podstawowe cele: zapewniać skuteczność i odzwierciedlać ustrój państwa (J. Łukasiewicz). Zasady konstrukcji struktur administracji publicznej: 1) dyrektywa sprawności (w tym zwłaszcza skuteczności); 2) zasada organizacyjnej elastyczności – konieczność samodzielnego kształtowania przez organ lub zespół organów swojej struktury, by dostosować ją do miejscowych warunków, w celu zwiększenia optymalizacji wykonywanych zadań – inaczej reguła indywidualizacji struktur; 3) zasada wzajemnej harmonii celów (zadań) cząstkowych oraz harmonii tych zadań z celami ogólnymi; 4) zasada mobilności informacyjnej (tworzenie warunków szybkiego przepływu aktualnych, prawdziwych, odpowiednio przetworzonych i łatwo dostępnych informacji; 5) zasada szybkości działania – tworzenie warunków szybkiego reagowania na wymogi otoczenia; 6) zasada łatwości obsługi obywateli wynikająca z zasady kompetencyjności – wyłączności kompetencyjnej, przestrzegania pojemności kompetencyjnej oraz przejrzystości kompetencyjnej; 7) zasada wsechstronności działań – skłania do oparcia struktury na wieloosobowych stanowiskach, na dużych ogniwach organziacyjnych posiadających "komplet kompetencji" do całościowego załatwiania spraw; 8) zasada motywacji kadr – np. jeśli struktura skupia ludzi wokół zadań, a nie wokół hierarchicznych szczebli, to wówczas wyzwala właściwe elementy kultury administrowania, istotne dla podnoszenia skuteczności działań.
