Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr NK-N.4131.125.19.2013.RJ1 z dnia

DZIENNIK URZĘDOWY
WOJEWÓDZTWA DOLNOŚLĄSKIEGO
Wrocław, dnia 30 lipca 2014 r.
Elektronicznie podpisany przez:
Matylda Furmanek
Poz. 3401
WOJEWODA DOLNOŚLĄSKI
NK-N.4131.92.13.2014.MS1
Data: 2014-07-30 15:22:14
Wrocław, dnia 14 lipca 2014 r.
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE
Działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.)
Wojewoda Dolnośląski:
stwierdza nieważność
uchwały Rady Miejskiej w Nowogrodźcu Nr XLIX/367/14 z 6 czerwca
2014 r. w sprawie ustanowienia Hejnału Nowogrodźca i zasad jego używania,
w części, tj.:
- postanowienie ust. 3 we fragmencie: „(…) w formie zarządzenia (…)” i
ust. 5 we fragmentach: „(…) wydając zarządzenie (…)” oraz „(…)między innymi(…)” części II „Zasad użytkowania Hejnału” Załącznika nr 2 do Uchwały nr
XLIX/367/14 Rady Miejskiej w Nowogrodźcu z dnia 6 czerwca 2014 r.
Uzasadnienie
6 czerwca 2014 r., działając w oparciu o m.in. art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 21 grudnia 1978 r. o odznakach
i mundurach (Dz. U. z 1978 r., nr 31 poz. 130, ze zm.) Rada Miejska w Nowogrodźcu podjęła uchwałę Nr
XLIX/367/14 w sprawie ustanowienia Hejnału Nowogrodźca i zasad jego używania (powoływana dalej jako: Uchwała).
Uchwałę przedłożono Wojewodzie Dolnośląskiemu 17 czerwca 2014 r., pismo WAP.0002.49.2014.BR.
W toku badania legalności Uchwały Wojewoda Dolnośląski stwierdził podjęcie:
- postanowienia ust. 3 części II „Zasady użytkowania Hejnału” Załącznika nr 2 do Uchwały nr
XLIX/367/14 Rady Miejskiej w Nowogrodźcu z dnia 6 czerwca 2014 r. (dalej: Załącznik nr 2) we fragmencie: „(…) w formie zarządzenia (…)” oraz postanowienia ust. 5 części II „Zasady użytkowania Hejnału” Załącznika nr 2 we fragmencie: „(…) wydając zarządzenie (…)” z istotnym naruszeniem
art. 30 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz
art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz.
483, ze zm.) oraz
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego
–2–
Poz. 3401
- postanowienia ust. 5 części II „Zasady użytkowania Hejnału” Załącznika nr 2 we fragmencie:
„(…)między innymi(…)” z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym
w związku z art. 94 Konstytucji oraz art. 2 Konstytucji.
Uchwała stanowi efekt realizacji upoważnienia wyrażonego w art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach
i mundurach. W świetle tego przepisu jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać, w drodze
uchwały organu stanowiącego danej jednostki, własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole.
Do kategorii „inne symbole” należy zaklasyfikować hejnał.
Potrzeba stwierdzenia nieważności Uchwały we wskazanej części pojawiła się ze względu na zaistniałe
naruszenie konstytucyjnej zasady o dychotomicznym podziale organów jednostki samorządu terytorialnego
na stanowiący i wykonawczy. Ten podział zawiera w sobie regułę, zgodnie z którą każdy ze wskazanych
przez Ustawodawcę Konstytucyjnego organów posiada przypisany sobie zakres kompetencji. Przyznany obszar danemu organowi nie może być naruszany czy realizowany przez inny. W Uchwale złamano jednak
powyższą zasadę i bezprawnie zaingerowano w pozycję ustrojową organu wykonawczego gminy nakreśloną
przepisami ustawy o samorządzie gminnym.
Ponadto w Uchwale użyto sformułowania – „między innymi” – w kontekście kreowania sytuacji prawnej
obywateli. Operowanie takimi konstrukcjami jest nie do pogodzenia z charakterem aktów prawa miejscowego jako źródeł prawa powszechnie obowiązującego.
Uzasadniając stanowisko niniejszego aktu nadzoru należy podnieść następujące kwestie.
W Załączniku nr 2 przewidziano, że hejnał może być używany przez inne podmioty niż Rada Miejska
w Nowogrodźcu, Burmistrz Nowogrodźca, Urząd Miejski w Nowogrodźcu oraz jednostki organizacyjne
i jednostki pomocnicze gminy Nowogrodziec do celów związanych z realizacją zadań statutowych, pod warunkiem uzyskania zgody Burmistrza Nowogrodźca wyrażonej w odpowiedzi na pisemny wniosek zainteresowanego. Jednocześnie legislator lokalny wskazał, że: „Zgodę udziela w formie zarządzenia Burmistrz
Nowogrodźca po przeanalizowaniu wniosku.” Przytoczone unormowanie Załącznika nr 2 we fragmencie:
„(…)w formie zarządzenia(…)” stanowi istotne naruszenie art. 30 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 2 w zw.
z art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 169 ust. 1 Konstytucji.
W oparciu o przywołane powyżej przepisy ustawy ustrojowej należy skonstruować kompetencję organu
wykonawczego gminy polegającą na określaniu sposobu wykonywania oraz samo egzekwowania uchwał
rady gminy. W związku z tym wskazanie, w jakiej formie Burmistrz Nowogrodźca ma udzielić zgody podmiotowi zainteresowanemu na użycie hejnału, co de facto stanowi etap wykonania Uchwały, jest nie do pogodzenia z powyższym. Burmistrz Nowogrodźca wykonuje uchwały Rady Miejskiej w sposób przez siebie
przyjęty.
Wywód niniejszy należy dodatkowo uzupełnić o przedstawienie charakteru cywilnoprawnego praw związanych z hejnałem, szczególnie w kontekście art. 43 ustawy samorządowej. Zgodnie z tą normą „Mieniem
komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz
mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw.” Hejnał jako znak dźwiękowy zaklasyfikować należy jako dobro niematerialne, z którym można łączyć tzw. prawa własności intelektualnej
i przemysłowej. Ze względu na jednoznaczne brzmienie art. 4 pkt 2 ustawy z 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 90, poz. 631, ze zm.), symbol urzędowy
jakim jest niewątpliwie przyjęty stosownym aktem organu gminy zapis dźwiękowy, któremu nadano jednocześnie status hejnału tej jednostki, nie jest przedmiotem prawa autorskiego. Oznacza to, że nie podlega
ochronie instrumentarium przewidzianym ustawą o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Nie oznacza
to jednak, że jakiekolwiek prawa z nim związane nie są prawami majątkowymi czyli związanymi
z interesem majątkowym uprawnionego. Hejnał gminy może stanowić przedmiot prawa ochronnego na znak
towarowy, na zasadach i w trybie przepisów ustawy z 30 czerwca 2000 r. Prawo własności przemysłowej
(tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1410). Zgodnie z art. 120 ust. 2 Prawa własności przemysłowej znakiem towarowym, może być w szczególności wyraz, rysunek, ornament, kompozycja kolorystyczna, forma
przestrzenna, w tym forma towaru lub opakowania, a także melodia lub inny sygnał dźwiękowy. Z kolei
udzielone prawo ochronne upoważnia do wyłącznego używania znaku towarowego w sposób zarobkowy
lub zawodowy na całym obszarze Rzeczypospolitej Polskiej (art. 153 ust. 1 Prawa własności przemysłowej).
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego
–3–
Poz. 3401
Powyższe było niezbędne do wskazania, że prawa związane z hejnałem gminy mają w sobie element majątkowy, co czyni zasadnym objęcia ich dyspozycją art. 43 ustawy samorządowej. W dalszej kolejności stanowią przedmiot czynności organu wykonawczego gminy mających na celu gospodarowanie mieniem gminy (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym).
Ze względu na powyższe, użyte sformułowanie: „w formie zarządzenia” jest niepoprawne. Niewątpliwie
„zarządzenie” jest prawną formą działania organu wykonawczego gminy. Ustawa samorządowa jedynie
kilkukrotnie operuje tą instytucją (w tym zakresie art. 26a ust. 1, art. 31b ust. 1, art. 33 ust. ust. 2,
art. 41 ust. 2 oraz przepisy związane z nadzorem nad działalnością gminną). Koniecznym jest wskazanie, że
zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy ustrojowej: „Oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą.”
Użyta przez Ustawodawcę konstrukcja „oświadczenie woli”, jest nieprzypadkowa i stanowi celowy zabieg. Przedstawiając różnice pomiędzy obiema instytucjami należy podać, że „zarządzenie” należy łączyć
przede wszystkim z aktywnością organu na gruncie prawa administracyjnego, które cechuje się brakiem
równorzędności pomiędzy organem i odbiorcą jego woli. Ten pierwszy arbitralnie i w sposób wiążący rozstrzyga sytuacją prawną adresata. Z kolei instytucja „oświadczenia woli” sugeruje naturę cywilnoprawną,
której istotną i fundamentalną cechą jest równowaga stron. Wydaje się więc, że nieprzypadkowo w ustawie
o samorządzie gminnym w zakresie zarządu mieniem posłużono się sformułowaniem „oświadczenie woli”
dla podkreślenia prywatnoprawnego charakteru tego obszaru aktywności gminy. Sięgając do judykatury sądów administracyjnych, należy wskazać na pogląd wyrażony w uzasadnieniu do wyroku Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 49/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zgodnie z którym zgoda organu wykonawczego gminy na używanie symbolu tej jednostki (sprawa konkretnie dotyczyły herbu) jest oświadczeniem woli gminy - osoby prawnej prawa
cywilnego, a nie decyzją administracyjną.
Zgodnie z art. 169 ust. 1 Konstytucji jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Z powyższego wypływa zasada, że kompetencje, jakie zostały przyznane ustawowo jednemu z tych organów, nie mogą być realizowane przez drugi. Konstytucja, rozróżniając organy wykonawcze i stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, pozostawia tymże
jednostkom kompetencje do kształtowania ich ustroju wewnętrznego w granicach określonych przez ustawy. Powyższy dychotomiczny podział organów gminy został uszczegółowiony w przepisach ustawy
o samorządzie gminnym, która określa, że organem stanowiącym jest rada gminy (art. 15 ust. 1) a organem
wykonawczym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) - art. 26 ust. 1 i ust. 3-4). Normą kolizyjną jest
art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą do właściwości rady gminy należą wszystkie
sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Domniemanie właściwości rady „we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy” oznacza, że rada gminy, jako
organ kolegialny, podejmuje działania związane ze stanowieniem prawa (art. 15 ust. 1) lub kontrolą organu
wykonawczego (art. 18a ust. 1). Rada nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery
wykonawczej, ponieważ stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (por. Dolnicki B. Pozycja prawna wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wobec rady
gminy, Samorząd Terytorialny 2007, nr 1-2, s. 50).
Summa summarum, wypada wskazać, że Ustawa Zasadnicza w art. 169 ust. 1 wprowadza dychotomiczny
podział organów jednostki samorządu terytorialnego na stanowiące i wykonawcze. W związku z tym przyznane im kompetencje nie mogą być realizowane przez inny organ. W przeciwnym przypadku prowadziłoby
to do chaosu organizacyjnego i braku klarownego podziału kompetencji (myśl zaczerpnięta z: Leoński Z.,
Ustrój samorządu terytorialnego w RP, Poznań 1991, s. 31).
W obliczu powyższego pojawiła się konieczność stwierdzenia nieważności postanowienia
ust. 3 umieszczonego w część II „Zasady użytkowania Hejnału.” we fragmencie: „(…) w formie zarządzenia(…)”.
Powyższe wywody są aktualne również w odniesieniu do postanowienia ust. 5 część II „Zasady użytkowania Hejnału.” we fragmencie: „(…) wydając zarządzenie(…)”. Czyni to zasadnym objęcie powyższego
aktem nadzoru.
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego
–4–
Poz. 3401
W postanowieniu ust. 5 części II „Zasady użytkowania Hejnału.” wskazano, że „Burmistrz Nowogrodźca wydając zarządzenie bierze pod uwagę między innymi czy używanie Hejnału będzie odbywało się
w sposób gwarantujący należytą cześć i szacunek”.
Przywołane postanowienie we fragmencie: „(…) między innymi(…)” stanowi istotne naruszenie
art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 94 Konstytucji oraz art. 2 Konstytucji.
W świetle normy ustawy samorządowej, rada gminy została upoważniona do wydawania w formie uchwał
będących aktem prawa miejscowego zasad zarządu mieniem gminy. Mienie gminy, o którym mowa w tym
przepisie to wycinek mienia komunalnego, na które wskazano w art. 43 ustawy ustrojowej, należące bezpośrednio do tej jednostki samorządu terytorialnego oraz znajdujące się w zarządzie lub użytkowaniu jej jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej. Prawa majątkowe związane z hejnałem gminy
mieszczą się w kategorii mienia gminy i tym samym mogą zostać objęte regulacją dotyczącą zarządu mieniem gminy. W związku z tym, jeżeli organ stanowiący gminy decyduje się na określenie przedmiotowych
zasad powinien to uczynić w formie zupełnej, takiej aby wskazać organowi wykonawczemu precyzyjne ramy, w którym może dysponować mieniem gminy.
Wolą Ustawodawcy Konstytucyjnego było wyposażenie organów samorządu terytorialnego
w kompetencję sprowadzającą się do tego, że są one władne na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tychże. Akty prawa miejscowego, są jednym ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji).
Kształtują tym samym w sposób wiążący sytuację prawną obywateli znajdujących się w obszarze działania
organu podejmującego taki akt.
W kwestionowanym postanowieniu wprowadzono niedookreślone sformułowanie – „między innymi” –
które jest nie do pogodzenia z rangą i charakterem aktów prawa miejscowego. Należy jednocześnie pamiętać, że Uchwała jako akt prawa miejscowego jest adresowana do podmiotów będących poza strukturą administracji publicznej. Kształtuje przy tym w sposób wiążący ich sytuację prawną, co szczególnie widać
w komentowanym postanowieniu Załącznika. Zgodnie z nim Burmistrz Nowogrodźca zezwoli na użycie
hejnału biorąc pod uwagę „między innymi” gwarancję czy będzie on wykonywany (używany) w sposób zapewniający należytą cześć i szacunek. Redakcja tego unormowania prowadzi do wniosku, że Burmistrz jest
władny wziąć pod uwagę jeszcze inne przesłanki, przez siebie dowolnie wybrane. Sugeruje to jednoznacznie niedookreślone sformułowanie „między innymi”.
Jeżeli wolą Rady Miejskiej było unormowanie omawianego zagadnienia to powinna była to zrobić
w sposób zupełny. Kształt kwestionowanego postanowienia sugeruje, że uczyniono to jedynie szczątkowo,
subdelegując przy tym na Burmistrza upoważnienie do nadawania ostatecznego kształtu w kontekście dowolnie przez niego wybranych przesłanek.
Dla dodatkowego uzasadnienia ułomności omawianego fragmentu Załącznika nr 2 należy sięgnąć do
art. 2 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z przywołanej normy konstytucyjnej
orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wywodzi m.in. zasadę zaufania do działania organów władzy publicznej i stanowionego przez nie prawa. W oparciu o nią z kolei wywodzi się założenie, że Normodawca
nie może poprzez niejasne formułowanie treści przepisów pozostawiać organom mającym je stosować nadmiernej swobody przy ustalaniu ich zakresu podmiotowego i przedmiotowego. Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych może stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą państwa prawnego (powyższe zaczerpnięto z uzasadnień:
wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 lutego 2003 r., sygn. akt K 28/02, OTK ZU nr 2/A/2003 oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 marca 2006 r., sygn. akt K 4/06, OTK-A 2006/3/32).
W obliczu powyższego pojawiła się potrzeba stwierdzenia nieważności postanowienia we fragmencie:
„(…)między innymi (…)”.
Poza zakresem stwierdzenia nieważności należy poruszyć dodatkowo aspekt redakcji treści Załącznika nr
2. Został on bowiem sporządzony niezgodnie z zasadami techniki prawodawczej wskazanymi
w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”
(Dz. U. Nr 100, poz. 908). Wzorcem jest tutaj, aby podstawową jednostką redakcyjną aktu prawa miejsco-
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego
–5–
Poz. 3401
wego był paragraf dzielący się na ustępy, dalej na litery, punkty oraz w razie konieczności tirety (o czym
przesądza § 124 w zw. z § 143 załącznika). Treść Załącznika nr 2 nie respektuje powyższych wymogów.
Warto przywołać ideę, która stała się asumptem do wydania Rozporządzenia. Zgodnie z myślą zawartą
w normie delegacyjnej art. 14 ust. 5 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jednolity:
Dz. U. z 2012 r., poz. 392, ze zm.): „Stosowanie zasad techniki prawodawczej powinno zapewnić
w szczególności spójność i kompletność systemu prawa oraz przejrzystość tekstów normatywnych aktów
prawnych, z uwzględnieniem dorobku nauki i doświadczeń praktyki.” Trudno przyjąć, że Uchwała Rady
Miejskiej w Nowogrodźcu sprostała tym oczekiwaniom. Nie należy tracić z pola widzenia faktu, że każdy
akt podejmowany przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stanowi element systemu
prawnego pod względem treściowym, jak również konstrukcyjnym. Każde odejście od tego stanowi stan
niepożądany.
W świetle powyższych wywodów stwierdzenie nieważności Uchwały we wskazanej części jest w pełni
zasadne.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności
uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
Na podstawie art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia
2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze
zm.) niniejsze rozstrzygnięcie może być zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, za pośrednictwem Wojewody Dolnośląskiego, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia.
Wojewoda Dolnośląski:
T. Smolarz