Dynamiczne rozumienie zadania publicznego

SŁAWOMIR FUNDOWICZ
Katolicki Uniwersytet Lubelski Jana Pawła II
Dynamiczne rozumienie
zadania publicznego
1. Definicja administracji publicznej
Jan Boć definiuje administrację publiczną jako przejęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także organy samorządu terytorialnego zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach1. Oprócz wielu innych elementów tej definicji
na uwagę zasługuje związanie trzech pojęć: państwo (lub samorząd terytorialny)
– obywatel – społeczność. Państwo zaspokaja potrzeby obywatela (choć pełniej należałoby powiedzieć człowieka, który przecież nie musi być obywatelem), dlatego
że żyje on w społeczności2. Swoją definicję tak komentuje sam Autor: „Wydaje się,
że proponowanemu tu określeniu można przypisać istotne funkcje. Przede wszystkim przywraca ono właściwy wymiar państwowej i samorządowej dbałości o dobro obywateli, wskazując zarazem na służebną rolę administracji. Przyjęcie takiego
sposobu patrzenia na administrację sugeruje możliwość zwiększenia podmiotowego traktowania obywateli w konstruowaniu prawa materialnego, w tym także
prawa konstytucyjnego, które powinno eksponować zadbanie o interesy obywateli
w pierwszym rzędzie. Określenie to może być też potraktowane jako punkt wyjścia
w budowaniu kryteriów podziału prawa administracyjnego. Odpowiada ono nadto wymogom ukazywania rozbieżności między praktyką administrowania a teoretycznymi wymogami jej treści postulowanej. Inaczej mówiąc – takie ujęcie administracji ma określone znaczenie społeczne, wyrażające się w ocenie przedsięwzięć
administracyjnych pod względem ich zgodności ze zbiorowymi i indywidualnymi
potrzebami obywateli. Daje wreszcie możliwość oceny efektywności działania ad1
Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2004, s. 16.
S. Fundowicz, Człowiek i administracja publiczna, [w:] Prawość i godność. Księga pamiątkowa
w 70. Rocznicę urodzin Profesora Wojciecha Łączkowskiego, red. S. Fundowicz, F. Rymarz, A. Gomułowicz, Lublin 2003, s. 106–107.
2
BOC.indb 154
2009-09-11 11:52:55
Dynamiczne rozumienie zadania publicznego
155
ministracji; w każdym czasie widać bowiem wyraźnie, czy administracja zaspokaja
te potrzeby”3.
Wydaje się, że tak ujętą definicję można streścić w stwierdzeniu, że administracja publiczna polega na wykonywaniu zadań publicznych przez podmioty
(organy) publiczne.
2. Zadania publiczne w ujęciu ustaw samorządowych
To, że administracja publiczna polega na wykonywaniu zadań publicznych,
najłatwiej dostrzec na przykładzie jednostek samorządu terytorialnego. Gminy,
powiaty i województwa zajmują określoną pozycję ustrojową. Pozycja ta została zdefiniowana w art. 16 ust. 2 Konstytucji: „Samorząd terytorialny uczestniczy
w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część
zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu i na własną odpowiedzialność”4.
Nie wydaje się dobre ustawienie na pierwszym miejscu sprawowania władzy publicznej. Sprawowanie władzy jest tylko metodą wykonywania zadań publicznych,
i to nie jedyną. Istotą jest natomiast samo wykonywanie zadań publicznych za pomocą różnorodnych narzędzi prawnych. Tak właśnie definiuje instytucję samorządu terytorialnego Europejska Karta Samorządu Lokalnego. Przypisanie zadań
publicznych do korporacji terytorialnej wyczerpuje przesłanki wynikające z teoretycznej definicji osoby prawa publicznego5. Żałować tylko można, że nie wprowadzono expressis verbis pojęcia osoby publicznoprawnej, co podkreśliłoby odrębność samorządu terytorialnego od administracji rządowej oraz odpowiadałoby
pojęciom stosowanym powszechnie we współczesnym europejskim porządku
prawnym, a w Polsce odrzuconym jedynie z przyczyn ideologicznych6.
Wszystkie zadania wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego mają charakter zadań publicznych7. Potwierdził to Trybunał Konstytucyjny
w uchwale z dnia 27 września 1994 r., zgodnie z którą „wszystkie zadania samorządu terytorialnego mają charakter zadań publicznych w tym znaczeniu, że służą za3
Prawo administracyjne. . . , s. 17.
Takie same sformułowania znajdują się w ustawach samorządowych: art. 2 ust. 1 ustawy
gminnej, art. 2 ust. 1 powiatowej oraz art. 6 ust. 1 pkt 1) ustawy wojewódzkiej.
5 Por. W. i M. Miemiec, Podmiotowość publicznoprawna gminy, „Samorząd Terytorialny” 1991,
nr 11–12; S. Fundowicz, Pojęcie osoby prawnej prawa publicznego, „Przegląd Sejmowy” 1999; idem,
Osoba prawna prawa publicznego w prawie niemieckim, Lublin 1998 (mps).
6 T. Rabska, Samorząd terytorialny w projekcie Konstytucji RP, [w:] Ocena projektu Konstytucji
RP Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. Materiały z Sympozjum. Lublin 16.XII.1995,
red. J. Krukowski, Lublin 1996, s. 125–139. Por. S. Fundowicz, Decentralizacja administracji publicznej w Polsce, Lublin 2005, s. 102.
7 S. Fundowicz, Decentralizacja administracji..., s. 116–123.
4
BOC.indb 155
2009-09-11 11:52:56
156
SŁAWOMIR FUNDOWICZ
spokojeniu potrzeb zbiorowych społeczności czy to lokalnych, w wypadku zadań
własnych, czy zorganizowanego w państwo całego społeczeństwa, jak w wypadku
zadań zleconych”. Kontynuując tę myśl Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wykonywane przez samorząd terytorialny zadania „mają charakter funkcji państwa
rozumianego jako powszechna organizacja władzy publicznej i dlatego powinny
podlegać rygorom przewidzianym przez Konstytucję dla wykonywania funkcji
państwowych. Muszą w szczególności pozostawać w zgodności z fundamentalną
zasadą demokratycznego państwa prawnego, co oznacza, że realizując swoje zadania, działać powinny nie tylko w ramach ustaw, lecz ponadto – zgodnie z elementarną zasadą legalizmu uzupełniającą i konkretyzującą zasadę demokratycznego
państwa prawnego – na podstawie przepisów prawa, przestrzeganie zaś praw Rzeczypospolitej Polskiej jest ich podstawowym obowiązkiem tak samo, jak każdego
organu państwa. Nie do przyjęcia byłby pogląd, że w demokratycznym państwie
prawnym zadanie publiczne, stanowiące realizację władztwa państwowego, a zarazem odnoszące się do stosunków między instytucjami władzy i obywatelami,
podlegają w różnym stopniu rygorom praworządności i legalności, w zależności
od charakteru prawnego podmiotu mającego kompetencje do ich wykonywania”8.
Zadania własne wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego polegają na zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej9. Z art. 164 ust. 2 Konstytucji wynika, że zadania te można podzielić na zadania o charakterze lokalnym
i zadania o charakterze regionalnym. Cechą charakterystyczną tych pierwszych
jest to, że ich bezpośrednim adresatem jest mieszkaniec określonej wspólnoty samorządowej10. Te zadania zostały przypisane gminie i powiatowi.
Zgodnie z art. 7 ustawy gminnej do zadań gminy należą zadania z zakresu:
– infrastruktury technicznej gminy (gminne drogi, ulice, mosty, place, wodociągi, kanalizacja, usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych; utrzymywanie
czystości, utrzymywanie urządzeń sanitarnych; wysypiska i utylizacja odpadów
komunalnych; zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną; komunalne budownictwo mieszkaniowe; lokalny transport zbiorowy; targowiska i hale targowe; gminne
obiekty i urządzenia użyteczności publicznej oraz obiekty administracyjne);
– infrastruktury społecznej (ochrona zdrowia, pomoc społeczna, oświata,
kultura, kultura fizyczna);
– porządku i bezpieczeństwa publicznego (organizacja ruchu drogowego, porządek publiczny, ochrona przeciwpożarowa, bezpieczeństwo sanitarne);
8 Uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 199 r., W 10/93, OTK 1994, cz. II,
s. 191–194. Na temat orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w sprawach samorządowych zob.
W. Łączkowski, Problemy samorządu terytorialnego w orzecznictwie polskiego Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Gospodarka – administracja – samorząd, red. H. Olszewski, B. Popławska, Poznań 1997,
s. 277.
9 Art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. Por. także art. 7 ustawy gminnej.
10 B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2006, s. 59.
BOC.indb 156
2009-09-11 11:52:56
Dynamiczne rozumienie zadania publicznego
157
– ładu przestrzennego i ekologicznego (planowanie przestrzenne, gospodarka
terenami, ochrona środowiska)11.
Zadania powiatu zostały określone jako lokalne, ale o charakterze ponadgminnym. Chodzi tutaj o zadania w zakresie:
– infrastruktury technicznej (transport i drogi publiczne, gospodarka nieruchomościami, utrzymanie powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej);
– infrastruktury społecznej (edukacja publiczna, promocja i ochrona zdrowia, pomoc społeczna, polityka prorodzinna, wspieranie osób niepełnosprawnych,
kultura i ochrona dóbr kultury, kultura fizyczna i turystyka, przeciwdziałanie bezrobociu oraz aktywizacja lokalnego rynku pracy, ochrona praw konsumenta, promocja powiatu, współpraca z organizacjami pozarządowymi);
– porządku i bezpieczeństwa publicznego (porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli, ochrona przeciwpowodziowa, przeciwpożarowa i zapobieganie
innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi, obronność, wykonywanie zadań powiatowych służb, inspekcji i straży);
– ładu przestrzennego i ekologicznego (geodezja, kartografia i kataster, zagospodarowanie przestrzenne i nadzór budowlany, gospodarka wodna, rolnictwo,
leśnictwo i rybactwo śródlądowe, ochrona środowiska)12.
Samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze regionalnym.
W tym układzie na pierwszy plan wysuwa się pojęcie przedsiębiorcy i gospodarki.
To gospodarka, rozwój ekonomiczny i cywilizacyjny, międzynarodowa współpraca gospodarcza, promocja regionu i planowanie przestrzenne stanowią podstawowe pole działania samorządu województwa13. Do samorządu województwa należą
zadania z zakresu:
– infrastruktury technicznej (drogi publiczne i transport);
– infrastruktury społecznej (edukacja publiczna, w tym szkolnictwo wyższe;
promocja i ochrona zdrowia; kultura i ochrona jej dóbr; pomoc społeczna; polityka prorodzinna; kultura fizyczna i turystyka; ochrona praw konsumentów; przeciwdziałanie bezrobociu oraz aktywizacja rynku pracy);
– bezpieczeństwa publicznego;
– ładu przestrzennego i ekologicznego (modernizacja terenów wiejskich; zagospodarowanie przestrzenne; ochrona środowiska)14.
Do samorządu województwa należy także określenie strategii wszechstronnego rozwoju województwa oraz prowadzenie polityki rozwoju województwa15.
11
12
13
14
15
BOC.indb 157
Prawo administracyjne..., s. 201.
Ibidem, s. 211; por. art. 4 ustawy powiatowej.
B. Dolnicki, Samorząd terytorialny..., s. 59–60.
Prawo administracyjne..., s. 218; por. art. 14 ustawy wojewódzkiej.
Art. 11 ustawy wojewódzkiej; por. B. Dolnicki, Samorząd terytorialny..., s. 60.
2009-09-11 11:52:56
158
SŁAWOMIR FUNDOWICZ
3. Charakterystyka zadań publicznych
Harmonizując tezę, zgodnie z którą administracja publiczna polega na wykonywaniu zadań publicznych przez podmioty (organy) publiczne, z definicją administracji publicznej zaproponowaną przez J. Bocia, można zbudować pojęcie
zadania publicznego. Będzie to przejęte przez państwo zaspokajanie zbiorowych
i indywidualnych potrzeb człowieka, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach. W tak definiowanym zadaniu publicznym można wyróżnić dwa elementy: materialny i formalny. Pierwszy wypełnia się w stwierdzeniu, że chodzi
o zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb człowieka, wynikających
ze współżycia ludzi w społeczności. W związku z coraz pełniejszym poznaniem
człowieka i jego społecznej natury zmienia się też i zakres obejmowany pojęciem
zadania publicznego. Za aspektem materialnym podąża aspekt formalny, polegający na tym, że państwo przejmuje zaspokajanie wcześniej ustalonych potrzeb.
Przejęcie przez państwo dokonuje się przez ustalenie w normie prawnej pewnych
działań jako zadań publicznych albo przez powszechne przypisywanie pewnych
działań do zakresu zadań publicznych w ramach obrotu prawnego, albo też na podstawie bezspornego, niebudzącego wątpliwości domniemania, że określone działanie jest wykonywaniem zadania publicznego, zwłaszcza gdy działania tego podejmuje się osoba prawna prawa publicznego, a działanie to nie zostało dookreślone
w normie prawnej jako czynność prawna prawa prywatnego.
4. Człowiek adresatem działania administracji publicznej
Jednym z najważniejszych aktów prawnych współczesnego świata jest Powszechna Deklaracja Praw Człowieka przyjęta 10 grudnia 1948 r. przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych. Od ogłoszenia tego dokumentu w centrum zainteresowania prawnika stanął człowiek. Powszechna Deklaracja Praw
Człowieka jest zbiorem praw pojętych nie jako lex – jakaś norma prawna, lecz
jako ius – uprawnienie, które człowiek zawsze posiada i od nikogo uprawnień tych
nie nabywa. Z natury rzeczy prawo jako uprawnienie stoi przed prawem rozumianym jako norma prawna, która ma kierować ludzkimi czynami w jakiejś społeczności. Zanim bowiem pojawi się jakakolwiek norma postępowania, już zastajemy
w świecie realnie istniejących ludzi prawo, które z człowiekiem jest nieodzownie
związane16.
Sama koncepcja praw człowieka określona w deklaracji z 1948 r. ma swoje źródło w personalistycznych koncepcjach J. Maritaina i E. Mouniera. Rozróżnili oni
pojęcie indywiduum oraz pojęcie osoby. Zauważyli, że jednostkowość człowieka
jest funkcją materii i dlatego nie wyodrębnia go w stosunku do grupy społecznej,
16
BOC.indb 158
A. Krąpiec, Suwerenność – czyja?, Lublin 1996, s. 131.
2009-09-11 11:52:56
Dynamiczne rozumienie zadania publicznego
159
ale podporządkowuje tej grupie na wzór podporządkowania komórki biologicznej
całemu organizmowi. Natomiast człowiek jako osoba góruje nad społecznością
i ta powinna być jemu przyporządkowana17. Również w materialnym prawie administracyjnym, w dziedzinie postępowania administracyjnego należy dążyć do realizacji tej formuły, według której człowiek jako jednostka jest państwu podległa,
natomiast jako osoba jest wolna od państwa. Nie jest to reguła łatwa do rozpisania na czynniki pierwsze w perspektywie konkretnych sytuacji prawnych i stanów
faktycznych, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę ciągle trwające przeobrażenie
rzeczywistości społeczno-gospodarczej, za którym stosunkowo wolno idą zmiany świadomości społecznej, także wśród tych, którzy tworzą i wykonują normy
prawne18.
Trzeba odnaleźć więc cechy charakterystyczne człowieka jako bytu osobowego. W klasycznej filozofii wymienia się: poznanie intelektualne, miłość, wolność,
podmiotowość wobec prawa, zupełność oraz godność19. W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w sposób szczególny zwrócona jest uwaga
na dwie z tych cech: godność i wolność.
Przy stosowaniu Konstytucji należy dbać o zachowanie przyrodzonej godności człowieka20. Przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło
wolności i praw człowieka i obywatela. Władze publiczne są zobowiązane do poszanowania i ochrony godności człowieka, gdyż jest ona nienaruszalna21. Godność
człowieka przejawia się w tym, że będąc celem wszelkiego postępowania, nie tłumaczy się ostatecznie przez zespół relacji rzeczowych, przez przyrodę, ale przez
odniesienie do drugiej osoby. Świadomego działania człowieka nie da się wytłumaczyć przez odwołanie się do jakiegoś kompleksu czy zestawu rzeczowych relacji. Człowiek nie działa dlatego, że w konkretnej chwili ma taki, a nie inny skład
chemiczny krwi lub stan nerwowy, a nawet przeciwnie – „nienormalne” stany nerwowe tłumaczą patologię decyzji czy działania. Ostateczną racją wszelkich działań
ludzkich jest osoba, która jest jedynym celem, a nie środkiem do celu. Nawet jeśli
w jakimś niemoralnym akcie osoba stałaby się środkiem do innego celu, to tym innym celem jest zawsze osoba22. Najbardziej czytelnie ujął to I. Kant: „Postępuj tak,
abyś człowieczeństwa tak w twojej osobie, jak też w osobie każdego innego używał
zawsze zarazem jako celu, nigdy tylko jako środka”23. A. Krąpiec podsumuje zaś
tę myśl wezwaniem: „człowieczeństwo w naszej osobie musi być dla nas samych
święte”24.
17
18
19
20
21
22
23
24
BOC.indb 159
Tenże, Ja – człowiek, Lublin 1991, s. 320.
M. Zdyb, Publiczne prawo gospodarcze, Kraków 1998, s. 115–116.
A. Krąpiec, Człowiek i prawo naturalne, Lublin 1993, s. 133–142.
Preambuła Konstytucji RP.
Art. 30 Konstytucji RP.
A. Krąpiec, Człowiek i prawo naturalne..., s. 140.
I. Kant, Uzasadnienie metafizyki moralności...., s. 62.
A. Krąpiec, Człowiek i prawo naturalne..., s. 140.
2009-09-11 11:52:56
160
SŁAWOMIR FUNDOWICZ
Drugą z cech człowieka jako osoby, którą wymienia Konstytucja RP, jest wolność. Wolność jednak jest podporządkowana godności, bowiem to godność człowieka jest źródłem wolności. Stosowanie Konstytucji RP ma prowadzić do zachowania prawa człowieka do wolności. Wolność człowieka podlega ochronie prawnej,
a jej ograniczenia mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo
wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności25. Problemem jednak jest samo pojęcie wolności. Klasyczna myśl liberalna
odwoływała się do koncepcji ładu samorzutnego, zaprezentowanej w słynnej The
History of Astronomy Adama Smitha. Idea ta wyrasta z przekonania o cnotach systemu naturalnej wolności. Państwo powinno zawsze zachowywać się neutralnie,
było sprowadzane do roli „stróża nocnego”. Takiej koncepcji łatwo postawić wiele zarzutów, a najważniejsze to: nihilizm państwowy, absolutyzacja idei wolności,
przesadny utylitaryzm, relatywizm moralny i etyczny oraz nadmierny indywidualizm26. Przy braku zakorzenienia w wartościach łatwo zapisać, że zło jest dobrem,
a zniewolenie wolnością. Konstytucja potrzebna jest tutaj przede wszystkim po to,
aby: po pierwsze – wskazać, jakie są aksjologiczne fundamenty dla istniejącego
i tworzonego ładu publicznego; po drugie – nadać czytelną treść instytucjom tworzącym fundament porządku publicznego w państwie; po trzecie – uporządkować
system wartości, któremu państwo i prawo mają służyć. Widoczne są niebezpieczeństwa lansowanej teorii aksjologicznej neutralności prawa czy też tzw. moralnego sytuacjonizmu, według których wszystko jest względne. Taka filozofia kruszy fundamenty, na których wspierała się kultura narodu polskiego. Wyzwolenie
prawa od moralności rodzi ponadto pokusę jego instrumentalizacji i „wyzwolenia
prawa z prawa”27. Nie można więc dzisiaj przyjąć koncepcji wolności jako absolutnego braku przymusu, na jaki może być narażony człowiek ze strony państwa
(lub innego podmiotu). Państwo może korzystać z przymusu, ale w sposób ograniczony28. Nie wolno przy tam zapominać, że możliwość korzystania z wolności
jest ograniczona korzystaniem z wolności przez inne osoby29 oraz obowiązkiem
solidarności z innymi30.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stawia zasadę, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli31. Jednak idea dobra wspólnego
może współcześnie zachować swe znaczenie jedynie w powiązaniu z pewną kon25
Art. 31 Konstytucji RP.
M. Zdyb, Publiczne prawo gospodarcze..., s. 64–67.
27 Ibidem, s. 85–89.
28 Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., red. J. Boć, Wrocław
1998, s. 69.
29 Art. 31 ust. 2 Konstytucji RP.
30 Preambuła Konstytucji RP.
31 Art. 1 Konstytucji RP.
26
BOC.indb 160
2009-09-11 11:52:57
Dynamiczne rozumienie zadania publicznego
161
cepcją natury ludzkiej oraz jako zasada regulująca w państwie stosunki między
jednostkami przez poszanowanie ich wolności i równości prawnej32.
Dobro wspólne może stać się dobrym instrumentem uzasadnieniem bytu
społeczeństwa i prawa, kiedy dobro będzie rozumiane jako cel dążenia ludzkiego
(finalistyczna koncepcja dobra). Dobrem można nazwać ten przedmiot ludzkiego działania, który może stać się celem jednostkowym każdego osobowego dążenia33. Tomasz z Akwinu tak to sformułował: „Działania są zawsze jednostkowo-szczegółowe, ale takie właśnie działania można odnieść do dobra wspólnego,
które jest wspólne, ale nie w ten sposób, jak wspólny jest gatunek lub rodzaj, lecz
jak jest wspólną przyczyna celowa, i dlatego dobrem wspólnym można nazwać
wspólny cel”34. Ta nauka została rozwinięta przez Sobór Watykański II, który
w Konstytucji duszpasterskiej o Kościele w świecie współczesnym Gaudium et
spes zdefiniował dobro wspólne jako ogół warunków życia społecznego, jakie bądź
zrzeszeniom, bądź poszczególnym członkom społeczeństwa pozwalają osiągnąć
pełniej i łatwiej własną doskonałość. W tak rozumianym dobru wspólnym można
wyróżnić trzy elementy:
a) poszanowanie osoby jako takiej;
b) dobrobyt, czyli rozwój dóbr duchowych i ziemskich społeczności;
c) pokój, czyli trwałość i bezpieczeństwo sprawiedliwego porządku35.
5. Potrzeby człowieka
Najszybciej odkryto znaczenie potrzeb człowieka do jego funkcjonowania
w społeczności na gruncie nauki o organizacji i zarządzaniu. Za istotny punkt
zwrotny w rozwoju tej nauki przyjmuje się eksperymenty przeprowadzone
w Hawthorne (przedmieście Chicago) od połowy lat dwudziestych do początków
lat czterdziestych XX w. W 1924 r. kierownictwo General Electric Company zainicjowało cykl eksperymentów, które były początkowo zaprojektowane i prowadzone przez inżynierów w zakładach Hawthrone Works. Eksperymenty początkowo polegały na badaniu wpływu rozmaitych poziomów natężenia oświetlenia
na wydajność pracy robotników. Stworzono dwie grupy robotników wykonujących podobną pracę: eksperymentalną, która pracowała przy zmieniającym się natężeniu światła, oraz kontrolną, która pracowała przy stałym poziomie natężenia.
Okazało się, że mimo różnicy natężenia światła w obu grupach wydajność pracy
wzrastała. Wezwano do udziału w eksperymencie wówczas Eltona Mayo, profeso32
Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r. ..., s. 16.
A. Krąpiec, Człowiek i prawo naturalne..., s. 164–171.
34 „Operationes quidem sunt in particularibus: sed illa particularia referri possunt ad bonum
commune, non quidem communitate generis vel speciei, sed communitate causae finalis, secundum
quod bonum commune dicitur finis communis”, STH, I–II, q. 90, a. 2, ad 2.
35 Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r. ..., s. 16–17.
33
BOC.indb 161
2009-09-11 11:52:57
162
SŁAWOMIR FUNDOWICZ
ra Uniwersytetu Harvarda. Badania prowadzone przez Mayo w latach 1927–1932
doprowadziły do podobnych obserwacji. Wydajność wyselekcjonowanej grupy
systematycznie rosła niezależnie od zmian w warunkach zewnętrznych. Przyjęło
się nazywać te wyniki efektem Hawthorne. Polega on na tym, że sam sposób organizowania i przeprowadzania badań implikuje określone reakcje u osób będących
ich przedmiotem; reakcje te są traktowane jako informacje na temat rzeczywistości społecznej. Mayo postawił wówczas tezę, że zadowolenie z pracy prowadzi
do wzrostu wydajności36.
Wkrótce rozwinęły się badania psychodynamiczne, akcentujące rolę wewnętrznych wyznaczników w zachowaniach człowieka, szczególnie potrzeb
i emocji. Do najbardziej znanych koncepcji psychodynamicznych należy hierarchia potrzeb opracowana przez amerykańskiego psychologa Abrahama Maslowa.
W hierarchii tej zostały umieszczone:
a) potrzeby fizjologiczne – głód, pragnienie, seks itd.;
b) potrzeby bezpieczeństwa – pewności, stałości, zależności, opieki, wolności
od strachu, od lęku i chaosu, potrzeba struktury, porządku, prawa, ograniczeń,
silnego opiekuna itd.;
c) potrzeby afiliacji – kontaktów społecznych, miłości, czułości, przynależności;
d) potrzeby szacunku – osiągnięć i prestiżu;
e) potrzeby samorealizacji – pragnienie samourzeczywistnienia, tzn. zrealizowania swoich pragnień, zdolności oraz zainteresowań; potrzeby poznawcze, a więc
rozumienia otaczającej nas rzeczywistości, oraz potrzeby estetyczne, czyli odczuwania piękna37.
6. Organizacja państwa
Dynamiczność rozumienia zadania publicznego wynika także ze zmian
ustrojowych. Art. 2 Konstytucji RP określa Rzeczypospolitą Polską jako demokratyczne państwo prawne, urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej.
Zasada ta obecna w polskiej myśli konstytucyjnej od 1989 r. nie może być jednak
i nie jest interpretowana w wąski sposób, odnosząc się do innych zasad konstytucyjnych, jak np. „każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej” (art. 83) czy „Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach
prawa” (art. 7). Państwo prawne to coś więcej niż państwo praworządne, to także
określona filozofia państwa i rządzenia, paradygmat jego konstrukcji ustrojowej,
sposób urzeczywistniania jego władzy itd.38
36 Zob. A. Chrisidu-Budnik, [w:] A. Chrisidu-Budnik, J. Korczak, A. Pakuła, J. Supernat, Nauka organizacji i zarządzania, Wrocław 2005, s. 62–64.
37 Zarządzanie. Teoria i praktyka, red. A. Koźmiński, W. Piotrowski, Warszawa 1997, s. 402.
38 M. Zdyb, Istota decyzji, Lublin 1983, s. 101.
BOC.indb 162
2009-09-11 11:52:57
Dynamiczne rozumienie zadania publicznego
163
Trzy istniejące modele państwa prawa wyprowadzone zostały z różnych założeń.
1. Model państwa ustaw (formalistyczny model państwa prawa) opiera się
na założeniu, że cały porządek prawny jest porządkiem formalnie ustanowionym
i odpowiednio uporządkowanym, w którym naczelne miejsce zajmuje ustawa jako
akt parlamentu. Stąd wynika konieczność przestrzegania każdego prawa, byleby
spełnione były odpowiednie warunki formalne. W tym modelu podstawowe znaczenie mają zasady parlamentaryzmu i zwierzchnictwa ustawy. Prawo jednak, jak
już zauważono, nie jest celem samym w sobie. Podobnie jest z procedurami demokratycznymi. Ani procedury demokratyczne, ani prawo formalistycznie pojmowane nie mogą naruszać przyrodzonej godności człowieka. Brakuje też tutaj
legitymizacji władzy publicznej oraz ustanowionego przez nią prawa39.
2. Model państwa sędziowskiego powstał w anglosaskim systemie prawa. Podstawowym założeniem jest tutaj przekonanie, że prawo podlega przemianom nawet
bez stosownej aktywności prawodawcy. Common law przestało być zwyczajowym
prawem sędziów, a stało się prawem stanowionym przez sądy40. Dla prawnika
nie tylko ważne jest brzmienie normy prawnej ustanowionej przez prawodawcę
(esencjalna strona normy prawnej), lecz także jej funkcjonowanie w konkretnym
układzie odniesienia (strona egzystencjalna normy prawnej). Model taki wykształcił się w długim procesie rozwojowym, nieprzerywanym praktycznie od 1066 r.
Niemożliwe jest więc przenoszenie tego systemu na grunt kontynentalny, zresztą
próby takiego przeniesienia kończyły się niepowodzeniem. Duże natomiast znaczenie ma sam sposób podejścia do prawa41.
3. Model konkretnego prawa naturalnego (personalistyczna wizja państwa
prawa) może być budowany na podstawie dwóch różnych systemów filozoficznych. Pierwszy korzysta z definicji prawa Tomasza z Akwinu: Prawo (norma prawna) to zarządzenie rozumne, promulgowane ze względu na dobro wspólne przez
tego, któremu powierzono troskę o społeczność42. Tak rozumiane prawo ma swoje
uzasadnienie w rozumnej naturze człowieka. Nie można uznać prawa, które z rozumną naturą człowieka byłoby sprzeczne. Dla Tomasza z Akwinu rozumna natura człowieka znajduje swoje uzasadnienie w odwiecznym prawie boskim, które
jest niewzruszone. Wszystkie pozostałe prawa jedynie uczestniczą w odwiecznym
prawie boskim43. Inaczej budowany jest ten model prawa w nurcie filozofii kan39
40
Ibidem, s. 103–105.
J. Dyrda, Podstawowe cechy nauki angielskiego prawa administracyjnego, Wrocław 1979,
s. 66.
41
M. Zdyb, Istota decyzji..., s. 105–106.
„Lex est quadam rationis ordinatio ad bonum commune, ab eo qui curam communitatis
habet, promulgata”, s. Th. I–II, q. 90, a 1–4.
43 M. Zdyb, Istota decyzji..., s. 106–108.
42
BOC.indb 163
2009-09-11 11:52:57
164
SŁAWOMIR FUNDOWICZ
towskiej. Najpełniej ten model, zwany modelem konkretnego prawa naturalnego, przestawił R. Kaufman, według którego budując normę prawną, należy wyjść
od abstrakcyjnych, ogólnych, ponadpozytywnych, ponadhistorycznych podstawowych zasad prawnych (aksjologiczny fundament obowiązującego systemu
prawnego), by przez konkretną, ogólną formalnopozytywną, historyczną, funkcjonującą w konkretnym czasie ustawę przejść do konkretnej materialno-prawnej
normy prawnej, znajdującej zastosowanie w odniesieniu do konkretnego stanu
faktycznego44. Według tego kierunku myślowego tym, co upoważnia twórcę norm
prawnych – jako reprezentanta społeczeństwa – do tego, aby dla powinności ustanowionej w normach prawnych żądać obiektywnej mocy wiążącej dla adresatów
normy, jest pewna powinność wyższa, którą ostatecznie jest podstawowe pojęcie
etyczne, tzn. etos prawny. Etos jest konkretną postacią moralności stanowiącą system obyczajów określonej grupy społecznej, wyróżniający się w stylu życia. Etos
prawny zobowiązuje człowieka żyjącego w społeczeństwie do zachowania zgodnego z wymogami społeczeństwa i prawa przez niego ustanowionego45.
Zmienia się także koncepcja udziału państwa w wykonywaniu zadań publicznych. Najpełniejszym uzasadnieniem tej zmiany jest wprowadzenie do konstytucji zasady pomocniczości46. Zasada ta jest rozumiana w sposób określony
przez katolicką naukę społeczną, a zwłaszcza w encyklice Piusa XI Quadragesimo
anno i encyklice Jana XII Mater et magistra. W ostatniej papież napisał: „Władze państwowe mogą nakazywać tylko to, co jak można przypuszczać, prowadzi
do powszechnego użytku obywateli. Dbając więc o dobro całego kraju, władze
państwowe powinny troszczyć się usilnie o równomierny w miarę możności rozwój rolnictwa, przemysłu i usług. Należy przy tym trzymać się zasady, że mieszkańcy terenów opóźnionych w rozwoju powinni sami czuć się głównymi twórcami postępu w dziedzinie gospodarczej, społecznej i kulturalnej. Ci bowiem
są godni miana obywateli, którzy sami wnoszą główny wkład w dzieło poprawy swego losu. Trzeba, aby do równomiernej rozbudowy gospodarczej w skali
krajowej przyczyniali się także w miarę możliwości właściciele kapitału i przedsiębiorstw. Dlatego też – w myśl »zasady pomocniczości« – władze państwowe
powinny wspierać i pobudzać inicjatywę osób prywatnych, a to w ten sposób,
że będą, jeśli się to tylko okaże możliwe, pozwalać im na wykonywanie zaplanowanych zadań”47.
Zasada pomocniczości określa obowiązki państwa wobec jednostki, o ile zaspokojenie jej potrzeb przekracza jej możliwości, a jeszcze ściślej – jest to zobowiązanie państwa w stosunku do mniejszych wspólnot, o ile nie zostanie przekro44
R. Kaufman, Gesetz und Recht, München 1984.
A. Kość, Podstawy filozofii prawa, Lublin 2005, s. 275–277.
46 W Preambule Konstytucji RP zasada pomocniczości została zestawiona z zasadą poszanowania wolności i sprawiedliwości oraz z zasadą współdziałania władz i dialogu społecznego.
47 MM 151–152.
45
BOC.indb 164
2009-09-11 11:52:57
Dynamiczne rozumienie zadania publicznego
165
czona ich zdolność do świadczeń48. Nie należy jednak rozumieć tej zasady w taki
sposób, że państwo może działać tylko jako pomoc. Często bowiem konieczne
będzie uzupełniające działanie państwa. Zasada pomocniczości znajduje bowiem
zastosowanie wtedy, kiedy zaspokojenie potrzeb ludzkich przez administrację prywatną powoduje szkody dla społeczności i jej członków. Przejmuje więc administracja publiczna to, co mogłyby wykonywać także podmioty prywatne (np. zajęcia
szkolne). Musi być to jednak uzasadnione tym, że administracja publiczna uczyni to bardziej bezinteresownie, sprawiedliwiej, taniej i lepiej, co będzie możliwe
przy opartym na budżecie finansowaniu. Państwo może też wywiązać się ze swojej odpowiedzialności administracyjnej przez to, że zostanie dopuszczony system
dualistyczny lub paralelna działalność prywatna i publiczna (np. radio publiczne
i prywatne, szkoły publiczne i prywatne)49. Z tak rozumianej zasady pomocniczości wynika, że państwo jest pozbawione omnipotencji wobec zadań publicznych
i że konieczne jest dopuszczenie innych podmiotów wypełniających zadania publiczne i za te zadania odpowiedzialnych50.
7. Podsumowanie
Jednym z fundamentalnych pojęć prawa administracyjnego jest zadanie publiczne. Cała działalność administracji publicznej polega na wykonywaniu zadań
publicznych. Tak więc zakres obejmowany pojęciem zadania publicznego wpływa
na to, jak będzie rozumiana przedmiotowo (materialnie) administracja publiczna. Jednak poza ogólnym sformułowaniem, że zadanie publiczne jest przejętym
przez państwo zaspokajaniem zbiorowych i indywidualnych potrzeb człowieka,
wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach, nie można określić zakresu
tego pojęcia raz na zawsze. Pojęcie zadania publicznego ma bowiem charakter
dynamiczny. Dynamiczność ta wynika najpierw z coraz pełniejszego rozumienia,
kim jest człowiek. Jednocześnie coraz szerzej odkrywane są potrzeby człowieka
i coraz bardziej w zaspokojeniu tych potrzeb człowiek uwikłany jest w różnego
typu relacje społeczne. Nie bez znaczenia jest też zmieniająca się organizacja życia publicznego. Koncepcja państwa prawnego oznacza także inne postrzeganie
człowieka, a nakładająca się nań zasada pomocniczości wymaga uznania aktywności człowieka oraz innych podmiotów niż państwo w sferze wykonywania zadań publicznych. Dynamika ta nie jest jednak jednokierunkowa. Nie jest bowiem
tak, że państwo coraz więcej i coraz pełniej przejmuje na siebie zadanie zaspokajania potrzeb ludzkich. Możliwe są też procesy odwrotne, zgodnie z którymi
48
49
50
BOC.indb 165
N. Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht. Ein Lehrbuch, Heidelberg 1986, s. 108.
H.J. Wolff, O. Bachof, R. Stober, Verwaltungsrecht I. Ein Studienbuch, München 1994, s. 52.
S. Fundowicz, Decentralizacja administracji..., s. 21–22.
2009-09-11 11:52:58
166
SŁAWOMIR FUNDOWICZ
państwo pozostawia człowiekowi większą swobodę. Z tego też powodu, w odpowiedzi na pytanie, jaką konkretną treścią można wypełnić pojęcie zadania
publicznego, ostatnie słowo nigdy nie zostanie wypowiedziane. Administracja
publiczna jest w tym wypadku rozdarta między ukształtowanym już historycznie zakresem swojej odpowiedzialności, a wciąż na nowo kształtującą się rzeczywistością oraz wypatrywaniem tego, co – w sensie pozytywnym i negatywnym
– przyniesie przyszłość.
BOC.indb 166
2009-09-11 11:52:58