Teorie ekonomiczne i polityczne polityki społecznej
advertisement
Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg TEORIE EKONOMICZNE I POLITYCZNE POLITYKI SPOŁECZNEJ Spis treści Wstęp ........................................................................................................................................................... 1 WYJAŚNIENIA EKONOMICZNE ............................................................................................................ 1 Teorie marksistowskie i neomarksistowskie ............................................................................................ 2 Wpływ industrializacji i rozwoju gospodarczego .................................................................................... 4 Teoria keynesowska ................................................................................................................................. 7 Postindustrializm ...................................................................................................................................... 8 Postfordyzm ............................................................................................................................................. 8 Globalizacja gospodarcza ........................................................................................................................ 9 Polska polityka społeczna a wyjaśnienia ekonomiczne ......................................................................... 10 WYJAŚNIENIA POLITYCZNE ............................................................................................................... 11 Teoria modernizacji i obywatelstwa ...................................................................................................... 11 Wyjaśnienia instytucjonalne .................................................................................................................. 12 Wpływ polityki w systemach demokratycznych.................................................................................... 13 Związki między demokracją polityczną i państwową polityką społeczną............................................. 15 Polityczne wyjaśnienia różnic między polityką społeczną w USA i w Europie.................................... 16 Globalizacja a czynniki polityczne ........................................................................................................ 18 Polska polityka społeczna a wyjaśnienia polityczne.............................................................................. 18 Schematy do wykładu na temat teorii ekonomicznych i politycznych polityki społecznej ....................... 21 Pytania i zadania ........................................................................................................................................ 27 Wstęp Na dwóch kolejnych wykładach będę się koncentrował na funkcji wyjaśniającej teorii polityki społecznej. Odwołanie do teorii ma wtedy na celu wyjaśnianie zmienności polityki społecznej w czasie i w przestrzeni, a także powstania pewnych instytucji czy całych działów polityki społecznej, których nie było wcześniej (wyjaśnianie genezy). Warunkiem wstępnym przystąpienia do wyjaśniania polityki społecznej za pomocą teorii jest przedstawienie opisu jej zmienności w czasie i przestrzeni, uproszczenie i uporządkowanie go do charakterystyki kilku faz, stadiów lub modeli. Teoria służy wtedy do wyjaśnienia, dlaczego następowały przejścia pomiędzy fazami w rozwoju polityki społecznej (przejścia te nazywa się czasem „zmianą ścieżki”), dlaczego polityka społeczna w różnych krajach jest odmienna. Za przewodnik do tej części wykładów wybrałem cztery rozdziały z książki M. Powella i M. Hewitta „Welfare state and welfare change” (czyli „Państwo opiekuńcze i jego zmiany” uzupełnione czasem przeze mnie w oparciu o inne źródła). Autorzy ci najpierw przeanalizowali historię brytyjskiej polityki społecznej i podzielili ją na trzy fazy: 1) klasyczną (1948-1974), 2) zrestrukturyzowaną (19741997 – jeden rząd Partii Pracy i trzy Partii Konserwatywnej) i 3) nowoczesną (1997 – już trzy rządy Partii Pracy). Zadaniem teorii jest wyjaśnienie tej sekwencji faz i przejść między nimi. Powell i Hewitt postanowili przejrzeć większość literatury anglosaskiej na ten temat i na tej podstawie wyróżnili oni cztery rodzaje wyjaśnień polityki społecznej: 1) ekonomiczne, 2) polityczne, 3) organizacyjne, 4) społeczne. Ich celem było nie tylko przedstawienie tych teorii, ale również ocena na ile dobrze one wyjaśniają historyczną zmienności polityki społecznej w UK. Mój wkład, poza odwoływaniem się do źródeł oryginalnych i uzupełnieniami, będzie polegał na próbie naszkicowania możliwości odniesienia tych wyjaśnień do polskich warunków. WYJAŚNIENIA EKONOMICZNE W tych ujęciach o powstaniu i kształcie oraz zmianach polityki społecznej państwa decydują głównie przyczyny natury gospodarczej. To, co dzieje się w gospodarce ma przemożny wpływ na to, co dzieje się w polityce społecznej. Najprostsze rozumowanie tego rodzaju – wzrost gospodarczy pozwala na zwiększenie wydatków na sferę społeczną, co prowadzi do hipotezy, że w czasie zwiększania dynamiki wzrostu 1 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg gospodarczego należy oczekiwać wzrostu tych wydatków. Interesującym kontrprzykładem może być Irlandia, która zanotowała w okresie 1993-2001 bardzo szybki wzrost gospodarczy i spadek udziału wydatków socjalnych w PKB o kilka punktów procentowych, ale nie było to wynikiem żadnych radykalnych reform społecznych, a w dodatku wielkość wydatków socjalnych podzielona na liczbę mieszkańców zwiększyła się prawie dwukrotnie w tym okresie. Hipoteza o pozytywnym wpływie wzrostu gospodarczego na wydatki socjalne jest nieco paradoksalna, jeżeli przyjmiemy, że polityka społeczna reaguje większym wysiłkiem w czasie trudności gospodarczych (zwiększające się bezrobocie i ubóstwo) to raczej wtedy powinny rosnąć wydatki. Jeżeli Wielki Kryzys z 1929 uznamy za zasadniczy impuls do rozwoju polityki społecznej w USA, to również będzie przykład wskazywania na czynniki o charakterze gospodarczym. Teorie marksistowskie i neomarksistowskie Powell i Hewitt zaczynają przedstawiać te wyjaśnienia od teorii zainspirowanych przez koncepcje Karola Marksa. Kapitalistyczny sposób produkcji oparty na prywatnej własności środków produkcji i wyzysku pracy najemnej w dużej mierze decyduje o tym, jak wyglądają niegospodarcze instytucje społeczne, tzn. są one tak zbudowane, aby podtrzymywać kapitalistyczne stosunki produkcji, np. państwo broni interesów kapitalistów, a kultura uzasadnia prywatną własność środków produkcji oraz wartość pracy najemnej (etos pracy). Na tym tle nieco tajemnicze jest pojawienie się polityki społecznej, która w założeniu ma ograniczać zyski kapitalistów i przynosić korzyści klasie robotniczej, jak również przynajmniej potencjalnie może osłabiać etos pracy (nie tylko praca daje prawo do korzystania z zasobów społecznych). Przynajmniej na pierwszy rzut oka nie wiadomo, w jaki sposób i ona ma jednak chronić interesy kapitalistów. Jedno z wyjaśnień tego fenomenu polega na przypisaniu państwu kapitalistycznemu dwóch sprzecznych ze sobą funkcji: akumulacji i legitymizacji (James O’Connor w książce „Fiscal Crisis of the State”, czyli „Kryzys fiskalny państwa”, 1973). Pierwsza polega na zapewnieniu najdogodniejszych warunków dla osiągania przez kapitalistów (właścicieli kapitału) wysokich zysków, a druga wiąże się z utrzymywaniem porządku społecznego i podtrzymywaniem poparcia dla polityki gospodarczej. Jeżeli państwo w sposób otwarty będzie realizowało pierwszą funkcję, czyli jawnie będzie sprzyjać bogaceniu się jednej klasy kosztem innych, to można oczekiwać rosnącego niezadowolenia z takiego stanu rzeczy, a więc pojawią się trudności z wypełnianiem funkcji legitymizacyjnej. Konsekwencją niezadowolenia mogą być zakłócenia porządku społecznego w postaci strajków, buntów itp., co nie tylko podważa porządek społeczny, ale negatywnie wpływa na poziom zysków. Zaniedbanie funkcji akumulacyjnej z kolei wywołuje niezadowolenie kapitalistów, podważa też podstawy istnienia samego państwa, gdyż utrzymywane jest ono z opodatkowania nadwyżki generowanej przez gospodarkę (w okresie szybkiego wzrostu gospodarczego kończą się zwykle problemy z deficytem budżetowym). Państwo musi więc zaangażować się w proces akumulacji, ale otwarte przyznawanie się do tego podważa jego legitymizację. Autor tej koncepcji uważa, że hasła polityczne w sferze gospodarczej takie, jak „stabilizacja i wzrost gospodarczy” to rodzaj mistyfikacji, w rzeczywistości chodzi o utrzymanie i wzrost poziomu zysku. O’Connor wyróżnił w związku z tym dwa rodzaje wydatków publicznych: 1) bezpośrednio podnoszące zyskowność działalności gospodarczej z podziałem na a) zwiększające wydajność siły roboczej i b) zmniejszające koszty reprodukcji siły roboczej; 2) przeznaczone na utrzymanie spokoju wśród bezrobotnych. Jak na tym tle wygląda podział na politykę gospodarczą i politykę społeczną? Ograniczenie tej ostatniej wyłącznie do funkcji legitymizacyjnej i traktowanie jako „obciążenia” dla gospodarki można kwestionować, gdyż ma ona również pozytywny wpływ na wydajność i poziom zysków. Klasycznym przykładem jest edukacja pracowników najemnych na koszt podatników (czyli również pracowników najemnych). O’Connor wyjaśniał kryzys fiskalny współczesnych państw, tzn. fenomen, że prędzej czy później zaczyna brakować pieniędzy na sfinansowanie ich działań. Jednym z czynników decydujących jest to, że koszty funkcjonowania systemu wolnorynkowego podlegają socjalizacji (tzn. finansowane są przez państwo, czyli z podatków), ale zyski mają charakter prywatny, a przy stopniowej monopolizacji i 2 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg umiędzynarodowieniu korporacji oraz wzroście siły związków zawodowych, walczących o utrzymanie i zwiększanie realnego poziomu płac, coraz trudniej je opodatkować. W związku z tym powstaje „strukturalna luka” między wydatkami publicznymi a dochodami, co prowadzi do kryzysu fiskalnego. Można zastanawiać się, jak rozwiązano kryzys fiskalny współczesnych państw, np. czy zasadnicze znaczenie miało zmniejszenie siły związków zawodowych, a więc funkcję akumulacyjną i legitymizacyjną finansuje się głównie kosztem płac realnych (dowodem na to byłby wolniejszy wzrost płac realnych pracowników niż zysków firm). W świetle koncepcji marksistowskich społeczeństwo kapitalistyczne jest areną konfliktu klasowego (u którego podłoża jest ustrój gospodarczy, tj. podział na posiadaczy kapitału i pracowników najemnych) i dlatego głównym problemem jest w nim utrzymanie porządku i pokoju społecznego. Polityka społeczna wydawała się być po II wojnie światowej bardzo skutecznym instrumentem osiągania tego celu. Claus Offe w „Some Contradictions in the Modern Welfare State” („Niektóre sprzeczności we współczesnym państwie opiekuńczym”, 1982) twierdził, że składały się na to dwa jej elementy: 1) uznanie obowiązku państwa w zakresie gwarantowania pomocy i wsparcia w razie potrzeb i ryzyk charakterystycznych dla wolnorynkowej gospodarki (klasyczna polityka społeczna), 2) uznanie dla roli związków zawodowych w negocjacjach zbiorowych i uwzględnianie opinii związków w projektowaniu działań państwa (zasada trójstronności i dialogu społecznego). Polityka społeczna staje się w okresie powojennym „politycznym rozwiązaniem sprzeczności społecznych”. Sytuacja zmienia się od połowy lat 1970., gdy problemem przestały być sprzeczności społeczne (konflikt klasowy), ale sama polityka społeczna krytykowana zarówno przez prawą stronę sceny politycznej (m.in. za obciążenia i ograniczenia, jakie przynosi wolnorynkowej gospodarce opartej na własności prywatnej), jak i lewą (m.in. za nieskuteczność, opresyjność, podtrzymywanie fałszywego obrazu stosunków społecznych). W tle był jednak kryzys gospodarczy wiązany m.in. ze wzrostem cen ropy naftowej oraz zjawisko stagflacji czyli utrzymywanie się wysokiego bezrobocia i wysokiej inflacji. Podsumowując, jedna ze słynnych sentencji Offego brzmiała następująco: „kapitalizm nie może współistnieć z polityką społeczną, ale nie może też istnieć bez niej”. Kolejnym przedstawicielem koncepcji marksistowskich był Ian Gough („Ekonomia polityczna państwa opiekuńczego”, 1979), który zdefiniował politykę społeczną jako: „zastosowanie władzy państwowej w celu modyfikacji reprodukcji siły roboczej [zdolność ludzi do wykonywania pracy] i utrzymania niepracującej populacji w społeczeństwach kapitalistycznych”. Interwencja państwa w proces odtwarzania zdolności do pracy ma charakter 1) ilościowy – wpływ na poziom konsumpcji rozmaitych dóbr i usług służących odtwarzaniu siły roboczej (poprzez podatki, transfery, subsydia, produkcję, regulacje itp.) oraz 2) jakościowy – wpływ na zachowania, osobowość i motywację (poprzez edukację, pracę socjalną, programy szkoleniowe itp.). Rola jakościowej interwencji państwa ma się zwiększać w związku z tym, że współczesny kapitalizm wymaga znacznie więcej od siły roboczej w porównaniu z czasami dawniejszymi, tzn. rola wykształcenia i umiejętności w porównaniu ze sprawnością fizyczną znacznie wzrosła. Na koniec prezentacji teorii uznawanych za marksistowskie Powell i Hewitt przytaczają koncepcję Johna Saville’a, który uznał, że ewolucja polityki społecznej była wynikiem współdziałania trzech czynników: 1. Walki klasy robotniczej przeciwko wyzyskowi. 2. Wymogów koniecznych dla rozwoju kapitału przemysłowego. 3. Uznania przez klasy posiadające, że polityczna stabilność wymaga poniesienia kosztów. Marks opisywał, wyjaśniał i oceniał społeczeństwa pierwszej połowy wieku XIX. Prototypem kapitalizmu jest w takim ujęciu kapitalizm z tamtego okresu. Można uznać, że w zasadzie nic się nie zmieniło od tego czasu, tzn. logika kapitalizmu nadal jest taka sama (prywatna własność środków produkcji, organizacja i kultura społeczeństwa podtrzymująca stosunki produkcji). Z drugiej strony, wiele się przecież zmieniło, a jedną z tych zmian jest właśnie rozbudowana państwowa polityka społeczna, w związku z tym można twierdzić, że mamy obecnie już inny kapitalizm (a niektórzy nawet sądzili, że pod pewnymi względami kapitalizm skończył w okresie międzywojennym, przynajmniej w UK). 3 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg Jedna z propozycji (Lash i Urry) dzieli ewolucję kapitalizmu na trzy fazy: 1) leseferystyczną (druga połowa wieku XVIII – pierwsza połowa wieku XIX), 2) zorganizowaną (druga połowa wieku XIX – pierwsza połowa wieku XX) i 3) zdezorganizowaną (druga połowa wieku XX do czasów współczesnych). Przejście od fazy pierwszej do fazy drugiej wiązało się z rozwojem państwowej polityki społecznej, a z fazy drugiej do trzeciej – z próbami jej zmiany (m.in. ograniczenie wzrostu wydatków, zmniejszenie roli państwa, decentralizacja i większe zaangażowanie innych sektorów). W innych ujęciach odróżnia się nie tylko fazy w rozwoju kapitalizmu, ale również zróżnicowanie kapitalizmu pomiędzy społeczeństwami - modele kapitalizmu, np. kapitalizm reński, konfucjański i anglo-amerykański (patrz też książka „Siedem kultur kapitalizmu”). W takiej perspektywie można wyjaśniać różnice między politykami społecznymi różnicami między kapitalizmem w czasie i przestrzeni. Zasadniczo nie zmienia to jednak logiki wyjaśnień marksistowskich, które w kapitalistycznym ustroju gospodarczym społeczeństwa (stosunki produkcji) widzą zasadnicze źródło większości problemów społeczeństw przemysłowych. Wpływ industrializacji i rozwoju gospodarczego Za najważniejszego przedstawiciela tego nurtu uznaje się Harolda Wilensky’ego, który razem z Charlesem N. Lebeaux napisał książkę „Społeczeństwo przemysłowe i polityka społeczna (social welfare)” (1958) głównie o realiach USA. Jej podstawy teoretyczne stanowiły trzy złożone założenia. Przetrwanie społeczeństwa zależy od czterech podstawowych warunków (jest to jedna z wersji funkcjonalizmu socjologicznego, której najważniejszym przedstawicielem był T. Parsons): 1) ludność, istotne jest więc zdrowie i prokreacja („bez ludzi nie ma społeczeństwa”); 2) specjalizacja i stratyfikacja, czyli wyodrębnione role i system ich przypisywania różnym ludziom, istotne rodzaje ról m.in. ekonomiczne, polityczne i związane z wychowywaniem dzieci („Bez specjalizacji nie ma działania, a bez działania nie ma społeczeństwa”), stratyfikacja polega na różnicy prestiżu, władzy, zamożności i innych cenionych wartości w zależności od wykonywanej roli; 3) solidarność, spójność, integracja społeczna – więzi utrzymujące społeczeństwo jako całość, których źródłem może być współzależność gospodarcza, ogólna zgoda co do podstawowych wartości i celów oraz sposobów ich osiągania (wspólna kultura); 4) zapewnienie ciągłości kulturowej, co wymaga systemu komunikowania i socjalizacji (m.in. uczenie dzieci języka i właściwego zachowania), jak i skutecznych środków kontroli zachowań dewiacyjnych. Każde społeczeństwo musi stworzyć instytucje, które będą zapewniały, że te cztery warunki (wymogi, potrzeby) będą spełnione, gdyż inaczej jego przetrwanie jako społeczeństwa będzie zagrożone. Drugie założenie dotyczyło znaczenia zmian technologicznych dla zmian społecznych, np. wynalezienie środków antykoncepcyjnych, maszyn parowych, stali itp. spowodowało istotne zmiany w ludzkich zachowaniach. Wzrost liczby rozwodów, zmniejszenie rozrodczości, osłabienie więzi rodzinnych to według tego założenia następstwa zmian technologicznych, wynalazków technicznych, które zostały wdrożone do praktyki i upowszechniło się korzystanie z nich. Kultura, czyli ludzkie przekonania, wartości, symbole kulturowe mogą być przyczyną zmian technologicznych, np. większe nakłady na badania w jakimś kierunku, ale w dłuższym okresie i w odniesieniu do wielu społeczeństw technologia może mieć większe znaczenie. W wyjaśnianiu różnic między krajami bardziej istotne mogą się okazać jednak czynniki kulturowe lub oddziaływanie między nimi a zmianami technologicznymi. Istotne pytanie łączące to założenie z poprzednim: „Jak technologia wpływa na sposoby rozwiązywania uniwersalnych problemów społeczeństw, tj. specjalizacji, stratyfikacji, integracji i socjalizacji”. Trzecie założenie dotyczyło tego, że wpływ industrializacji na to, jak społeczeństwa radzą sobie z uniwersalnymi wymogami dla swojego przetrwania pod wpływem zmian technologicznych może być różny w różnych krajach, m.in. ze względu na różne uwarunkowania w jakich przebiegało uprzemysłowienie. Wilensky i Lebeaux głównie pisali o doświadczeniach USA i Wielkiej Brytanii, które należały do czołówki w tym względzie, kraje opóźnione mogły korzystać z ich doświadczeń i wybierać inną drogę rozwoju, np. z większym udziałem planowania. 4 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg Teza o wpływie industrializacji („rozległe i rosnące wykorzystanie technologii z dużym zapotrzebowaniem na energię”) na politykę społeczną była również złożona. Po pierwsze, wiele problemów społecznych, na które odpowiedzią miała być polityka społeczna (i profesjonalna praca socjalna) były skutkiem industrializacji. Wzrost gospodarczy sprawił, że na ważności zyskały takie kwestie, jak starość, bezrobocie i czas wolny. Inne problemy, które stały się widoczne w społeczeństwie przemysłowym to rozbicie rodziny, przestępczość, choroby umysłowe, ubóstwo. Po drugie, bez osiągnięcia pewnego poziomu zamożności, do czego przyczyniło się uprzemysłowienie, wzrost wydatków na politykę społeczną byłby niemożliwy. Po trzecie, owocem uprzemysłowienia była również rosnąca specjalizacja współczesnego życia, co spowodowało problem z orientacją i odnalezieniem się w gąszczu różnych instytucji, w czym zaczęli pomagać pracownicy socjalni. Poza tym sama polityka społeczna zaczęła podlegać procesowi specjalizacji, a stąd potrzeba planowania i koordynowania. Po czwarte, industrializacja wpłynęła na zmiany w stratyfikacji społecznej, czego skutkiem było to, że z usług społecznych zaczęli korzystać też przedstawiciele klasy średniej (np. publiczna edukacja, ochrona zdrowia, zdrowie publiczne, ale też ubezpieczenia społeczne). Po piąte, wzrosła rola organizacji formalnych (biurokracja, urzędy) w zarządzaniu sprawami społecznymi, w tym polityką społeczną. Po szóste, istotne znaczenie dla kształtu polityki społecznej – ile się na nią wydaje, jak zadania podzielone są między instytucje publiczne i prywatne oraz państwo i samorząd – ma kultura, czyli system wartości i tradycje danego społeczeństwa. Całość zależności między industrializacją a usługami społecznymi i instytucjami, które wyspecjalizowały się w ich dostarczaniu Wilensky i Lebeaux przedstawili na schemacie. Industrializacja przebiega w pewnym kontekście kulturowym i powoduje istotne zmiany gospodarcze i społeczne. W wyniku tego powstają nowe problemy społeczne (np. brak zabezpieczenia na starość, bezrobocie) oraz nowe formy organizacji społecznej (profesjonalna biurokracja). Odpowiedzią na problemy są wyspecjalizowane usługi społeczne (np. ubezpieczenia społeczne, usługi opiekuńcze, poradnictwo) dostarczane przez instytucje zorganizowane zgodnie z nowymi formami organizacji społecznej (specjaliści w wyspecjalizowanych urzędach). 5 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg Industrializa cja Problemy społeczne społeczeństw miejskoprzemysłowych Nowe problemy: starość, bezrobocie, czas wolny, planowanie miejskie Zainteresowanie opinii publicznej starymi problemami: rozpad rodziny, przestępczość, choroby umysłowe, ubóstwo, wypadki, choroby somatyczne Zmiany porządku społecznego System fabryczny Specjalizacja pracy z naciskiem na wydajność Protesty robotnicze Wzrost dochodów Nowa i powiększająca się klasa średnia Zwiększona mobilność społeczna i przestrzenna Akcent na rodzinę nuklearną (rodzice i dzieci) Urbanizacja i miejski styl życia Charakterystyczne formy organizacji społecznej Zawody związane z profesjonalnymi usługami Biurokratyczna struktura Centralizacja kontroli w sferze publicznej i prywatnej Kontekst kulturowy Podaż usług Ubezpieczenia społeczne Usługi medyczne i zdrowotne Poradnictwo rodzinne Usługi wychowawczopoprawcze i in. Charakterystyka organizacji dostarczających usługi społeczne Wyspecjalizowane instytucje biurokratyczne zatrudniające profesjonalistów Logikę industrializacji wyjaśnić można w uproszczeniu tak: tradycyjne instytucje społeczeństw rolniczych (m.in. rodzinne gospodarstwo rolne, cechy rzemieślnicze, opieka pana feudalnego, mała społeczność wiejska z silnymi więziami, dobroczynność motywowana religijnie) nie były w stanie odpowiedzieć na potrzeby coraz liczniejszej przemysłowej klasy robotniczej. Nie byli to już chłopi utrzymujący się z pracy na roli, która była własnością feudała, a cechy zostały zlikwidowane jako ograniczenie dla wolności gospodarczej. Industrializacji towarzyszyła urbanizacja, czyli szybki wzrost odsetka ludności, która przenosiła się ze wsi do miast w poszukiwaniu pracy. Czynniki te sprawiły, że musiały się pojawić nowe instytucje, które zapewniłyby równowagę społeczną, tzn. rozwiązywałyby uniwersalne problemy przetrwania społeczeństwa w nowych warunkach. Zanim te nowe instytucje powstały mieliśmy do czynienia z „luką socjalną”, czyli z narastającymi problemami społecznymi i ruchami społecznymi (np. ruch robotniczy, ruch kobiecy). H.L. Wilensky w kolejnej ważnej książce „Państwo opiekuńcze i równość. Strukturalne i ideologiczne podstawy wydatków publicznych” z 1974 przedstawiał wyniki badań ilościowych na podstawie danych z 64 krajów w taki sposób: „wzrost gospodarczy i jego demograficzne [udział osób starszych w populacji] oraz biurokratyczne konsekwencje [wzrost roli administracji] to główna przyczyna pojawienia się państwowej polityki społecznej (welfare state) – powstania podobnych programów zabezpieczenia społecznego, wzrostu udziału PKB przeznaczanego na te programy, trendu w kierunku rozszerzenia ich zakresu podmiotowego i upodobniania metod ich finansowania... takie bardzo niejasne kategorie jak ‘socjalistyczne’ i ‘kapitalistyczne’ gospodarki, ‘kolektywistyczne’ i ‘indywidualistyczne’ ideologie, czy nawet ‘totalitarne’ i ‘demokratyczne’ systemy polityczne... są prawie bezużyteczne w wyjaśnianiu powstania i ogólnego rozwoju polityki społecznej”. Mamy tu bardzo mocne stwierdzenie, że znaczenie uprzemysłowienia i wzrostu gospodarczego jest zasadnicze, a czynniki ideologiczno-polityczne są bez znaczenia. Uprzemysłowienie w różnych społeczeństwach powoduje podobne problemy i podobne formy reakcji społecznej, a w konsekwencji podobne odpowiedzi w postaci państwowej polityki społecznej. Jest to hipoteza o konwergencji, czyli upodobnianiu się polityk społecznych w różnych krajach przechodzących proces uprzemysłowienia. 6 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg Różnice ustrojowe i ideologiczne między poszczególnymi społeczeństwami nie mają większego znaczenia, co jest nazywane hipotezą „końca ideologii”. H.L. Wilensky pisał o konwergencji następująco: „Dla próbki 60 krajów prymat poziomu rozwoju ekonomicznego oraz jego demograficznych i biurokratycznych korelatów wspiera hipotezę o konwergencji; wzrost gospodarczy upodabnia strategie zapewnienia każdemu pewnego minimum stosowane w krajach o różnych tradycjach kulturowych i politycznych”. Ekspansja polityki społecznej po II Wojnie Światowej była oparta na długim okresie szybkiego wzrostu gospodarczego, który umożliwiał zwiększanie podatków i składek bez specjalnego uszczerbku dla wysokości płac. Wzrost wydajności i zmiany technologiczne razem z wydłużaniem życia przyczyniły się do wzrostu zapotrzebowania na programy emerytalne. W skrócie, to pozapolityczne i bezosobowe procesy gospodarcze przyczyniły się do powstania i rozwoju polityki społecznej. Na tej samej zasadzie można argumentować, że kryzys gospodarczy, który dotknął świat Zachodu w drugiej połowie lat 1970. spowodował spowolnienie ekspansji polityki społecznej i uruchomił ruchy reformatorskie, a zmiana struktury wiekowej społeczeństw (dalsze starzenie się) w późniejszych latach doprowadziła do kolejnych zmian. Teoria keynesowska John Maynard Keynes uważany jest za jednego z wielkich ekonomistów XX. wieku. W wielkim uproszczeniu, zakwestionował on automatyczną zdolność wolnego rynku do zapewnienia pełnego zatrudnienia, co stało się uzasadnieniem dla interwencji państwa w gospodarkę wolnorynkową. W czasie recesji zamiast ograniczać wydatki rząd powinien je zwiększać, co jest bodźcem do wzrostu popytu i tym samym łagodzi załamanie koniunktury. Deficyt spowodowany wydatkami w czasie recesji zostanie zniwelowany poprzez nadwyżkę w czasie koniunktury. Zasadnicze znaczenia miało więc wpływanie na popyt za pomocą polityki makroekonomicznej. W odniesieniu do polityki socjalnej: transfery socjalne pełnią rolę automatycznych stabilizatorów, tzn. w czasie recesji zwiększają się przepływając do zwiększającej się liczby bezrobotnych i ubogich, chroniąc w ten sposób poziom popytu lub łagodząc jego spadek, a w czasie koniunktury zmniejszają się, gdyż bezrobotnych i ubogich ubywa. Po II Wojnie Światowej wiele rządów stosowało tego rodzaju politykę na różne sposoby, ale nie ma zgody co do tego, że powojenny wzrost gospodarczy w krajach rozwiniętych był jej wynikiem. Czasem twierdzi się wręcz, że politykę tę stosowano wtedy, gdy nie było potrzeby (w czasie koniunktury), a nie stosowano jej, gdy z teorii wynikało, że powinna zostać zastosowana (w czasie recesji). W drugiej połowie lat 1970. wiara w możliwości polityki keynesowskiej znacznie się zmniejsza pod wpływem doświadczeń ze stagflacją, krytyki i nowych teorii, które nazwano monetaryzmem (głównym przedstawicielem był inny wielki ekonomista XX. wieku Milton Friedman). W latach 1970. wzrostowi inflacji towarzyszył wzrost bezrobocia (stagflacja). Do tego czasu dominowało przekonanie, że zależność między inflacją a bezrobociem jest odwrotnie proporcjonalna (krzywa Philipsa), a rządy mogły wybierać między ograniczaniem inflacji kosztem wzrostu bezrobocia lub odwrotnie. Gdy pełne zatrudnienie jako cel zeszło na plan dalszy, a w centrum uwagi zaczęto stawiać stabilny wzrost gospodarczy, ograniczenie inflacji stało się priorytetem. Friedman zaproponował teorię, która tłumaczyła inflację ilością pieniądza w gospodarce, co dało bodziec do tworzenia instytucji kontrolujących tę wielkość. W wyniku tych i innych czynników zaczęto koncentrować uwagę m.in. na: 1. kontroli inflacji za pomocą polityki monetarnej (a nie na bezrobociu i transferach socjalnych); 2. stymulowaniu podaży za pomocą polityki mikroekonomicznej (promowanie przedsiębiorczości, a nie na zarządzaniu popytem za pomocą polityki makroekonomicznej). Jak widzimy monetaryzm był teorią, w ramach której klasyczna polityka społeczna traci uzasadnienia ekonomiczne. Dominacja keynesizmu po II Wojnie Światowej wyjaśniać ma więc ekspansję polityki społecznej, a przejście od keynesizmu do monetaryzmu daje możliwość wyjaśniania reform polityki społecznej w okresie po 1975 r. W mniejszym stopniu teoria Keynesa może posłużyć do zrozumienia powstania i rozwoju polityki społecznej przed I Wojną Światową. 7 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg Postindustrializm Zgodnie z logiką wyjaśnień ekonomicznych zmiany w strukturze gospodarki powinny wpływać na zmiany w polityce społecznej. Jeżeli industrializacja, czyli przejście od gospodarek rolniczych do przemysłowych, miała tak wielkie znaczenie dla powstania i rozwoju polityki społecznej, to należy się spodziewać, że kolejne przejście od gospodarki przemysłowej do gospodarki opartej na usługach lub na informacji czy wiedzy (druga rewolucja przemysłowa, społeczeństwa postindustrialne, gospodarka oparta na wiedzy) również będzie wpływało na zmiany polityki społecznej. Postindustrialnym trendom towarzyszą zmiany na rynku pracy nazywane często jego dualizacją, tzn. ubywa miejsc pracy dobrze płatnych i umożliwiających nieprzerwaną karierę zawodową, dodatkowo chronionych przez silne związki zawodowe, a przybywa miejsc pracy niskopłatnych i raczej nietrwałych, bez żadnej ochrony związkowej. W gospodarce opartej na wiedzy podstawowe znaczenie mają wiedza i kompetencje (kapitał ludzki), stąd główny nacisk w polityce społecznej zaczyna się kłaść na edukacji i kształceniu ustawicznym. Nowe podejście w tych sprawach dobrze podsumował Anthony Giddens: „Socjaldemokracja w starym stylu koncentrowała się na polityce strukturalnej i keynesowskich instrumentach popytowych, a neoliberałowie kładli nacisk na deregulację i liberalizację rynków. Polityka gospodarcza trzeciej drogi ma inne priorytety: edukacja, bodźce, kultura przedsiębiorczości, elastyczność, dewolucja i kultywowanie kapitału społecznego”. Giddensowskie hasła odbijają się echem w polityce społecznej i jej ostatnich reformach, aczkolwiek niekiedy argumentuje się, że postindustrializacja czy deindustrializacja albo serwicyzacja gospodarki ma mniejszy wpływ na politykę społeczną niż było to w przypadku industrializacji. Można by z tego wyciągnąć ryzykowny wniosek, że polityka społeczna jest pozostałością ery industrializacji i będzie miała coraz mniejsze znaczenie w nowych warunkach gospodarczych. Nieco bardziej realistyczne wydaje się założenie, że polityka społeczna będzie spełniała również pewne nowe funkcje w epoce gospodarki opartej na wiedzy, tzn. dostosuje się do zmienionych warunków gospodarczych, zachowując przy tym „stare” funkcje. Postfordyzm Zacznijmy od opisu tego na czym miał polegać fordyzm. Pojęcie pochodzi oczywiście od metod organizowania masowej produkcji samochodów przez Henry’ego Forda. Wprowadzili je do obiegu Frederick Taylor – ważna postać w ruchu naukowego zarządzania oraz włoski komunista i filozof Antonio Gramsci. Cztery istotne aspekty fordyzmu w zakresie: 1. procesu pracy – masowa produkcja trwałych dóbr użytkowych (m.in. standaryzacja produktów, taśma montażowa, podział pracy na najprostsze czynności); 2. systemu makroekonomicznego – masowa produkcja i konsumpcja głównie w ramach gospodarki narodowej; 3. społecznego sposobu regulacji gospodarki – zinstytucjonalizowane negocjacje zbiorowe i keynesowska polityka społeczna; 4. konsekwencji społecznych – społeczeństwo miejsko-przemysłowe z dominacją klasy średniej oparte na pracy najemnej. Postfordyzm w kontekście ekonomicznym oznacza głównie zmiany w organizacji procesu pracy. Elastyczna produkcja dostosowana do indywidualnych potrzeb i organizacja pracy symbolizowane są przez takie hasła jak branding (od brand, czyli marka), marketing, outsourcing, reengineering, total quality management, elastyczne formy zatrudnienia, wielozadaniowe sieci współpracy itp., a dużą rolę w tych zmianach odgrywa upowszechnianie technik komputerowych i sieciowych (komputer i sieć komputerowa jako symbole społeczeństwa informacyjnego). W takiej sytuacji dość szybko spada zapotrzebowanie na niewykwalifikowanych pracowników, czyli znowu widzimy konsekwencje na rynku pracy. Ramy gospodarki narodowej w dobie globalizacji mają mniejsze znaczenie w dziedzinie produkcji, tzn. można przenieść produkcję do innego kraju, co wiąże się oczywiście z likwidacją miejsc w jednej gospodarce narodowej i ich przyrostem w innej. Keynesowska narodowa polityka społeczna zdaje się być zastępowana przez schumpeterowską postnarodową politykę pracy (od nazwiska ekonomisty Josepha Schumpetera, w angielskim mamy tu grę słów z neologizmem: welfare state zastępowane jest przez 8 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg workfare state, co trudno oddać po polsku). Celem keynesowskiej polityki gospodarczej było pełne zatrudnienie, teraz jest nim głównie międzynarodowa konkurencyjność gospodarki, a redystrybucyjne prawa socjalne ustępują polityce skierowanej na przygotowanie pracowników dla postfordowskich przedsiębiorstw i elastycznego rynku pracy. Nowe technologie, rosnące umiędzynarodowienie, postfordyzm i regionalizacja gospodarki sprawiają, że zmniejsza się znaczenie państwa narodowego (część kompetencji przenoszona jest na wyższy poziom, a część na niższy), a w związku z tym również znaczenie narodowej polityki społecznej (państwowość jest jedną z jej głównych cech). Globalizacja gospodarcza Globalizacja stała się przedmiotem licznych refleksji i analiz w latach 1990. wypierając czasem z pola uwagi wątki poruszane w ramach debat o postindustrializacji i postfordyzmie. Niekiedy odróżnia się globalizację od internacjonalizacji – większa otwartość gospodarek narodowych, wzrost obrotów w handlu światowym. Globalizację z kolei wiąże się ze wzrostem znaczenia globalnych i rzeczywiście ponadnarodowych korporacji z międzynarodowym kierownictwem bez tożsamości narodowej i słabo kontrolowanych przez narodowe systemy prawne. Czynniki, które to ułatwiły to m.in. coraz większa otwartość międzynarodowego systemu finansowego i swoboda przepływu kapitału oraz kompresja czasu i przestrzeni w wyniku postępu technologicznego w telekomunikacji. Konsekwencje globalizacji wydają się być analogiczne do tych, które przypisywano industrializacji - ma podobne skutki w różnych społeczeństwach, np. osłabienie znaczenia państwa narodowego, a ściślej swobody kształtowania polityki przez rządy narodowe, kierujące się narodowym interesem. Międzynarodowa konkurencja determinuje rozwój w wymiarze narodowym. Słabsza wersja tego rozumowania jest mniej deterministyczna, tzn. globalizacja gospodarcza nie określa w sposób jednoznaczny polityk narodowych, narzuca im jedynie pewne ograniczenia, na które różne rządy w jednym kraju i w różnych krajach mogą różnie odpowiedzieć. Innymi słowy, kwestionuje się tu hipotezę o jednoznacznym osłabieniu znaczenia państwa narodowego. W zakresie polityki makroekonomicznej rzeczywiście jest coraz mniej swobody, ale państwo narodowe wciąż odgrywa zasadniczą rolę w innych wymiarach, m.in. jest zasadniczym podmiotem w stosunkach międzynarodowych. Oceny globalizacji są bardzo rozmaite, od uznania jej za przysłonę dla neoliberalnej polityki i przypisywania jej głównie negatywnych konsekwencji (np. wzrost nierówności wewnątrz społeczeństw i pomiędzy nimi), do zachwytów nad nowymi i wspaniałymi możliwościami rozwoju globalnej ludzkości. W książce „European Welfare Futures” („Przyszłości europejskiej opiekuńczości”, G. Bonoli, V. George i P. Taylor-Gooby, 2000) pisano o trzech możliwych odpowiedziach polityki społecznej na rozmaite czynniki, które nazywa się łącznie globalizacją. Po pierwsze, wymaga ona ograniczenia polityki społecznej w celu zmniejszenia wydatków publicznych i podatków, gdyż w innym przypadku kapitał odpłynie do innych krajów. Prowadzi to do konkurencji za pomocą preferencji dla inwestycji międzynarodowych i globalnych korporacji oraz obniżania kosztów pracy, czyli konkuruje się możliwościami w zakresie zyskowności inwestycji w danym kraju (nazywa się to czasem „wyścigiem do dna” tzn. do likwidacji wszelkich wydatków, które obniżają międzynarodową konkurencyjność gospodarki). Związane są z tym takie pojęcia, jak „dumping socjalny” (firmy zachęcane są do inwestowania w danym kraju niższymi standardami socjalnymi w zakresie ochrony pracy i zabezpieczenia społecznego w porównaniu z innymi krajami) czy „eksport bezrobocia” (przenoszenie przedsiębiorstw do innych krajów oznacza, że w kraju z którego się przenoszą likwidowane są miejsca pracy i wzrasta bezrobocie; trzeba to odróżnić od „importu bezrobocia” - w wyniku importu tego, co mogło być wytworzone na miejscu wspiera się miejsca pracy w kraju eksportującym i ogranicza możliwości ich tworzenia w kraju importującym). Po drugie, wymaga ona raczej większej aktywności rządu w dostarczaniu usług publicznych. Argumentuje się, że kraje rozwinięte nie są w stanie konkurować kosztami pracy z krajami rozwijającymi się, dlatego powinny raczej rozwijać się tam, gdzie mogą uzyskać przewagę konkurencyjną. Obszarem tym są oczywiście nowoczesne technologie oraz związane z nimi kwalifikacje, co sprawia, że priorytetem jest 9 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg edukacja i kształcenie ustawiczne, szczególnie w zakresie wiedzy i kwalifikacji powiązanych z nowoczesnymi technologiami i mających związek z międzynarodową konkurencyjnością. Inne dziedziny polityki społecznej mają tu mniejsze znaczenie. Po trzecie, sprzyja nastawieniu kompromisowemu w zakresie realizacji celów społecznych i celów gospodarczych takich, jak międzynarodowa konkurencyjność. Ten wątek ma związek z modelem aktywnej polityki społecznej - warto w nią inwestować, a nie płacić ludziom za to, że są nieaktywni zawodowo. Priorytet mają wydatki na usługi takie, jak edukacja, pośrednictwo pracy czy ochrona zdrowia i rehabilitacja zawodowa, świadczenia pieniężne są „złym” rodzajem wydatków. W takim ujęciu polityka społeczna i polityka gospodarcza to dwie strony tej samej monety, a szczególnie kiedy mamy do czynienia z „polityką społeczną przyjazną dla biznesu” (m.in. liberalizacja prawa pracy, zmniejszanie składek zatrudniających na ubezpieczenia społeczne, ograniczanie podatków od przedsiębiorstw, ograniczanie dostępu do świadczeń pieniężnych, preferencje dla aktywnej polityki rynku pracy). Sama globalizacja i jej wpływ na politykę społeczną to tematy bardzo kontrowersyjne, m.in. dlatego, że opowieści o globalizacji łatwo wykorzystać do racjonalizacji (uzasadnienia tego, co i tak by się wybrało z przyczyn ideologicznych, np. ze względu na wiarę w wolny rynek) neoliberalnych recept na prowadzenie polityki gospodarczej i społecznej. Powell i Hewitt tak podsumowują wyjaśnienia ekonomiczne polityki społecznej w zestawieniu z jej zmianami w UK: „Teorie industrializacji i marksistowskie są ogólne i abstrakcyjne. Wyjaśnienia odwołujące się do fazy zdezorganizowanego kapitalizmu i postindustrialnej wskazują, że pewne zasadnicze zmiany zaczynają się od lat 1960. ale nie ma to silnego związku ze zmianami polityki społecznej. Koniec ery keynesizmu i czynnik wzrostu gospodarczego nieco lepiej wyjaśniają zmianę między klasyczną a zrestrukturyzowaną polityką społeczną w latach 1970... Chronologia globalizacji jest mniej jasna, niemniej jej dostrzeganie i retoryka globalizacji oraz społeczeństwa informacyjnego to jedyne wiarygodne uzasadnienia nowoczesnej polityki społecznej. Wszystkim teoriom ekonomicznym można zarzucić ekonomiczny determinizm... Czynniki związane ze środowiskiem ekonomicznym narzucają potężne ograniczenia polityce społecznej, ale jest mało prawdopodobne, aby same wyjaśnienia ekonomiczne wystarczyły dla zrozumienia wszystkich szczegółów”. Polska polityka społeczna a wyjaśnienia ekonomiczne W Polsce do 1989 r. oficjalną ideologią i teorią w naukach społecznych był marksizm-leninizm. Jak jednak wyjaśniać politykę społeczną w społeczeństwie, gdzie znika główna przyczyna sprzeczności społecznych prywatna własność środków produkcji, a razem z nią klasa kapitalistów? Wszystkie wyjaśnienia, o których pisali Powell i Hewitt dotyczyły społeczeństwa kapitalistycznego. Jak więc wyjaśniać po marksistowsku ewolucję polityki społecznej w państwie socjalistycznym takim jak PRL? Czasem przyjmowano, że konflikt klasowy w społeczeństwach komunistycznych został zastąpiony konfliktem między rządząca partią i klasą robotniczą. Państwo miało podtrzymywać dominację uprzywilejowanej grupy rządzącej (biurokracji partyjnej) nad całą resztą społeczeństwa, kultura (propaganda i cenzura) uzasadniała taką dominację na różne sposoby, a służba bezpieczeństwa zajmowała się opozycjonistami. PRL nie mogła czerpać legitymizacji z demokratycznych wyborów (legitymizacja polityczna, tzn. rządzący powołują się na to, że wybrano ich w autentycznych wyborach i dlatego mają mandat do rządzenia społeczeństwem) i musiała szukać jej gdzie indziej, np. poprzez rozwój gospodarczy, który miał spowodować podniesienie poziomu życia, a przy tym był również podstawą dla funkcjonowania bardzo rozrośniętego państwa. W tym jednak przypadku system centralnie planowanej gospodarki okazał się dużo słabszy w porównaniu z regulowaną gospodarką wolnorynkową. Ilościowa i jakościowa reprodukcja siły roboczej oraz utrzymanie niepracujących to uniwersalne problemy każdej gospodarki, również upaństwowionej. Po 1989 r. zastosowanie wyjaśnień marksistowskich wydaje się być bardziej odpowiednie, chociaż myśl Marksa staje się skrajnie niepopularna ze względu na jej jednoznaczne skojarzenie z poprzednim ustrojem. 10 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg Logika uprzemysłowienia w takim samym stopniu dotyczyła społeczeństw socjalistycznych, które w dodatku w większości były przed II Wojną Światową jeszcze społeczeństwami z dominującym rolnictwem. Polska odziedziczyła trzy rodzaje polityki społecznej po państwach zaborczych, z których szczególnie Niemcy należały do czołówki uprzemysłowionych państwa świata. Uprzemysłowienie socjalistyczne musiało spowodować rozwój polskiej polityki społecznej w kierunku upodobniającym ją do polityki społecznej w krajach zachodnich na podobnym etapie uprzemysłowienia. Tak się też stało, czemu sprzyjał również okres wysokiego wzrostu gospodarczego i niskiego bezrobocia w krajach Zachodu do lat 1970. W obu systemach bezrobocie przestało więc być problemem. Sytuacja ta zmienia się w latach 1980. i 1990. zarówno na Zachodzie, jak i w Polsce. Do polityki gospodarczej PRL, czyli centralnego planowania trudno też zastosować teorię Keynesa. Wyjaśniano mechanizmy jej działania w inny sposób, np. teoria gospodarki niedoboru sformułowana przez J. Kornai’a. Panowanie keynesowskich polityk gospodarczych skończyło się na Zachodzie w latach 1970. Kiedy dokonywano u nas pierwszych reform gospodarczych związanych z transformacją ustrojową dominowała w świecie zachodnim mieszanka poglądów na politykę gospodarczą zwana Waszyngtońskim Konsensusem. W jego świetle uznawano za oczywiste m.in. uwolnienie cen i kursu walutowego, reprywatyzację, otwarcie gospodarki na świat, pilnowanie dyscypliny budżetowej, niezależność banku centralnego i priorytet dla działań antyinflacyjnych. Zmiany w polskiej polityce społecznej po 1989 dość mocno wiążą się z reformami gospodarczymi i ich skutkiem, czyli z szybko rosnącym bezrobociem. Różne świadczenia pieniężne krótko (np. zasiłki okresowe z pomocy społecznej, zasiłki dla bezrobotnych) i długoterminowe (np. renty inwalidzkie, wcześniejsze emerytury) miały złagodzić szok socjalny dla dużych grup tracących pracę. Po początkowym okresie względnej hojności świadczeń zaczyna się ograniczanie dostępu do nich i zmniejszanie ich wysokości, gdy bezrobocie zmniejsza się do 1997. Ponowny wzrost bezrobocia można próbować łączyć z kolejną ekspansją w świadczeniach pieniężnych, tym razem głównie rodzinnych (ustawa o świadczeniach rodzinnych). Inne sektory polityki społecznej zmieniały się raczej z powodu zmiany ustroju – upaństwowiona polityka społeczna z PRL jest decentralizowana (przekazywanie zadań i własności samorządom), uspołeczniana (rosnąca rola organizacji pozarządowych) i w końcu prywatyzowana (coraz większe znaczenie podmiotów prywatnych w świadczeniu różnych usług społecznych, np. szkoleń dla bezrobotnych, usług opiekuńczych, domów dla osób starszych itd.). WYJAŚNIENIA POLITYCZNE Jak sama nazwa wskazuje tym razem za główną przyczynę powstania polityki społecznej i jej zmian uznaje się czynniki o charakterze politycznym i ideologicznym. Jeżeli operujemy pojęciem „polityka społeczna” to wydaje się naturalne, że decydujące o jej kształcie będą właśnie uwarunkowania polityczne. To samo wynika z tego, że politykę społeczną wiąże się z państwem, które również wydaje się być bardzo zależne od polityki i ideologii, chociaż jego główną częścią jest w założeniach apolityczna administracja publiczna. Ustawodawstwo decydujące o kształcie polityki społecznej tworzy się w procesie, który bezpośrednio ma charakter polityczny. Z drugiej strony, politycy reagują na to, jak postrzegane jest otoczenie systemu politycznego, a to jest uzależnione od innych czynników, np. Wielki Kryzys lat 1930. był zjawiskiem o charakterze gospodarczym, na który politycy musieli (może to zbyt mocne określenie) zareagować zmianami w polityce publicznej, a w tym społecznej. Teoria modernizacji i obywatelstwa Polityka społeczna rozumiana jest w tej perspektywie jako wynik politycznej mobilizacji na rzecz pełnego obywatelstwa w kontekście industrializacji. Powell i Hewitt wspominają tu o teorii modernizacji, jako politycznej wersji wyjaśnień odwołujących się do logiki industrializacji oraz koncepcji, która wykracza poza węższe pojęcia uprzemysłowienia i demokratyzacji, łącząc przy tym czynniki ekonomiczne i polityczne. Teoria modernizacji w wydaniu Steina Rokkana ujmuje rozwój polityczny Europy w cztery fazy: 1. Formowanie państwa. 2. Budowanie narodu. 11 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg 3. Uczestnictwo polityczne. 4. Redystrybucja dochodów. Etap trzeci odpowiada upowszechnieniu praw wyborczych, a czwarty – rozwojowi państwowej polityki społecznej. Nie byłoby to możliwe, gdyby wcześniej nie ukształtowało się państwo narodowe. Jego związki z wąsko i szeroko rozumianą polityką społeczną są obustronne, tzn. polityka społeczna była wykorzystywana do budowania lojalności klas niższych wobec nowych państw (przykład polityki ubezpieczeń robotniczych Bismarcka), a także poprzez ujednolicenie języka oraz tworzenie i przekazywanie tradycji i wartości narodowych do ukształtowania tożsamości narodowej (edukacja publiczna). Na rolę administracji publicznej zwracał uwagę już Wilensky. Dwie ostatnie fazy z koncepcji Rokkana są bliskie teorii Thomasa H. Marshalla. Na współczesną koncepcję obywatelstwa, jako statusu tych, którzy uznani są za pełnoprawnych członków społeczeństwa, składają się trzy rodzaje praw: osobiste, polityczne i społeczne. Pierwsze są konieczne dla indywidualnej wolności (w tym gospodarczej), drugie - dla uczestnictwa w sferze politycznej, a trzecie - dla prowadzenia życia istoty cywilizowanej według standardów dominujących w społeczeństwie. Proces wbudowywania tych praw w obywatelstwo miał charakter sekwencji, w której każda poprzednia faza sprzyjała nadejściu następnej, tzn. upowszechnienie i zrównanie praw osobistych związane jest z presją na upowszechnienie praw wyborczych (wolni i równi obywatele chcą mieć też wpływ na władzę publiczną, która ma ich reprezentować), a upowszechnienie i zrównanie praw wyborczych daje impuls do upowszechniania praw społecznych (większość głosuje na tych, którzy chcą te prawa uczynić obywatelskimi, patrz dalej). Na podstawie równego obywatelstwa dla wszystkich członków wspólnoty politycznej, które Marshall uznawał za ważniejsze od wyrównywania dochodów, można zaakceptować innego rodzaju nierówności (ekonomiczne). Zawartość społecznego wymiaru obywatelstwa nie jest jasna i z góry określona. Jedna z interesujących opinii na ten temat: prawa osobiste i polityczne to reguły gry, których wynikiem są prawa socjalne, a wynik tej gry trudno przewidzieć (Ramesh Mishra w „Society and Social Policy”, „Społeczeństwo i polityka społeczna”, 1981). Nowe wątki w zakresie myślenia o obywatelstwie przynosi integracja europejska i wzmożona imigracja do krajów Europy Zachodniej. Mowa m.in. o postnarodowym obywatelstwie, którego podstawą jest uczestnictwo w życiu ekonomicznym i społecznym, a nie narodowość. Konsekwencje redefinicji obywatelstwa dla polityki społecznej wg Dominique Schnapper: „oba te stanowiska [w sprawie konieczności przemyślenia od nowa zagadnienia obywatelstwa] oparte są na koncepcji społeczeństwa, która wyklucza ideę wspólnoty historycznej i politycznej, a opowiada się za ideą społeczeństwa opartego o wspólne wartości jako sposobu organizacji produkcji i redystrybucji bogactwa. Partnerzy nie są już powiązani przez kontrakt o naturze politycznej, lecz przez wspólne uczestnictwo w życiu społecznym i gospodarczym. Z tego punktu widzenia państwo dobrobytu zlewa się ze społeczeństwem politycznym i określa się poza wymiarem politycznym. Klasyczne, przeprowadzane od starożytności, rozróżnienie pomiędzy ethnos (konkretnym społeczeństwem) a demos (społeczeństwem politycznym świadomym siebie) zdaje się zanikać” (pogrubienie ode mnie). Koncepcja postnarodowego obywatelstwa mogłaby być oparta o kontrakt obywatelski, czyli uznanie dla wartości demokratycznych i praw człowieka lub patriotyzm konstytucjonalny, tzn. uznanie się za związanym pewnym porządkiem prawnym (J. Habermas). W obu przypadkach punktem odniesienia dla obywatelstwa nie jest wspólnota narodowa, co prowadzi do koncepcji tożsamości postnarodowej. Powell i Hewitt na koniec nawiązują do koncepcji, iż na politykę społeczną miały największy wpływ dwa procesy: 1) utworzenie rządowych biurokracji, czyli administracji państwowej (wyjaśnienia instytucjonalne) i 2) powstanie masowej demokracji (wyjaśnienia odwołujące się do logiki walki politycznej w systemach demokratycznych). Wyjaśnienia instytucjonalne Instytucjonalizm to nazwa dla tych wszystkich podejść, które uznają, że kształt i struktura instytucji istotnie wpływają na sposób i wyniki rządzenia, a więc na politykę publiczną, a w tym i politykę społeczną. Jednym z pierwszych instytucjonalistów w tym sensie był już Arystoteles. Po krótkim okresie 12 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg zniechęcenia do tego podejścia w okresie 1950-1970 (okres panowania behawioryzmu i teorii systemów), powraca do łask naukowców pod postacią „nowego instytucjonalizmu”. Powell i Hewitt uznają, że najlepszy do wyjaśniania polityki społecznej jest instytucjonalizm historyczny skupiający się na tym, jak na przebieg i wyniki walk politycznych wpływają instytucjonalne ramy w jakich one przebiegają (inna interesująca wersja to instytucjonalizm dyskursywny, w którym zwracaj się uwagę na wpływ idei i dyskursów na sposób i wyniki rządzenia). Instytucje w tym ujęciu to odpowiednik reguł gry, polityka to sama gra, a polityka publiczna (w tym społeczna) to wynik tej gry. Reguły gry zaś to zasady systemu wyborczego, układ relacji między parlamentem i rządem, usytuowanie sądów i władz lokalnych w systemie politycznym itp. Najogólniej można to określić jako organizację szeroko rozumianego państwa. W tym kontekście, gdy Mishra uznaje, że prawa osobiste i polityczne to reguły gry, a ich wynikiem są prawa socjalne, to znaczy, że te pierwsze to instytucje, które współokreślają treść tych drugich. Czynniki takie, jak industrializacja, urbanizacja, demokratyzacja, interesy klasowe mają oczywiście znaczenie w wyjaśnianiu polityki społecznej, ale w wyjaśnieniach instytucjonalnych głównie podejmuje się wątek znaczenia instytucji i ich kształtu. Jedna z hipotez jest taka, że silne państwa oparte na większościowym systemie wyborczym, raczej unitarne niż federalne, ze scentralizowaną administracją i z jednoizbowymi parlamentami dadzą w wyniku rozbudowaną i bardziej spójną politykę społeczną, gdyż łatwiej jest wtedy samodzielnie rządzić i przeprowadzać bardziej radykalne projekty polityczne bez konieczności zawierania licznych kompromisów. Dodatkowo uwzględnia się tu również ograniczenia, jakie narzucają rozwiązania przyjęte wcześniej – dotychczasowy rozwój polityki społecznej wpływa na to, jaki będzie jej rozwój w przyszłości (w angielskim używa się na myślenie tego rodzaju nazwy path dependency, czyli „zależność od ścieżki” a jego krytyka zwykle polega na tym, że trudno w ten sposób wyjaśnić bardziej radykalne reformy, czyli „zmianę ścieżki” – path shifting). Nowy instytucjonalizm w badaniach nad polityką społeczną można datować od prekursora teorii industrializacji, czyli H. Wilensky’ego, który w 1975 napisał: „różnice między przodownikami polityki społecznej [np. Niemcy] i jej maruderami [np. USA] mogą być wyjaśniane specyficznymi różnicami w organizacji politycznej, społecznej i gospodarczej włączając w to stopień centralizacji rządu”. Wpływ polityki w systemach demokratycznych Wielu autorów łączy rozwój polityki społecznej z upowszechnianiem praw wyborczych. Relacje są obustronne, prawa społeczne są konieczne dla korzystania z praw politycznych, np. analfabetom trudno świadomie uczestniczyć w wyborach, stąd argumenty za powszechnym prawem do edukacji. Częściej podkreśla się zależność odwrotną, kiedy to korzystanie z praw politycznych, czyli uczestnictwo w demokracji prowadzi do ustanawiania praw społecznych. Zakładano, że klasa robotnicza będzie głosować na partie, które będą sprzyjały jej interesom, a że jest to większość społeczeństwa, doprowadzi to do dominacji jej interesów w polityce społecznej. Konsekwencją miało być coś w rodzaju demokracji przemysłowej i rozbudowanej polityki społecznej, w której robotnicy mają rzeczywisty wpływ na warunki pracy i swojego życia. Jeżeli klasa robotnicza będzie głosować na socjaldemokratów, a ci dojdą do rządów, to będą realizowali programy rozbudowujące demokrację przemysłową i politykę społeczną. Najlepszym tego przykładem jest szwedzki model polityki społecznej ukształtowany prawie całkowicie przez wiele dziesiątków lat rządów socjaldemokratów. Wyjaśnienia polityki społecznej zwracające uwagę na takie czynniki, jak znaczenie partii lewicowych w systemie politycznym oraz liczebność i siła związków zawodowych nazywane są „teorią instrumentów władzy” (power resources theory). W skrócie, główna hipoteza tej teorii brzmi następująco: „polityka społeczna jest wynikiem poziomu organizacji robotników i rządów partii robotniczych” (stąd też inna nazwa: „teoria mobilizacji klasy robotniczej”). Zakłada się, że ruch robotniczy był zawsze za rozbudową polityki społecznej, niemniej znane są przykłady 1) opozycji ruchu robotniczego wobec polityki społecznej (m.in. w Niemczech protesty przed nacjonalizacją, czyli upaństwowieniem instytucji ubezpieczeń wzajemnych, niechęć Marksa do urzędowej opieki społecznej i jego poparcie dla spółdzielczości robotniczej); 2) budowania polityki społecznej przez 13 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg inne partie niż robotnicze (Bismarck nie należał do partii robotniczej, przypisuje się też duże znaczenie partiom chrześcijańsko-demokratycznym; reformy z początku wieku XX w Wielkiej Brytanii było to dzieło polityków z Partii Liberalnej). Uogólnienie tego podejścia oznacza zerwanie z tradycją wywodzoną od teorii industrializacji („koniec ideologii”, czynniki polityczne są drugorzędne) i prowadzi do stwierdzeń, że polityka ma znaczenie, a nawet, że ma znaczenie decydujące (G. Esping-Andersen w „Three Worlds of Welfare Capitalism”, „Trzy światy kapitalizmu opiekuńczego”, 1990). Powell i Hweitt wyróżniają trzy podejścia do tego, jak polityka partyjna wpływa na politykę społeczną. Po pierwsze, przy okazji wyborów partie starają się odróżniać do siebie i ogłaszają różne programy wyborcze, w których mniejszą lub większą rolę odgrywają różnice w sprawach związanych z polityką społeczną, a po wyborach partie starają się programy wyborcze realizować. Jeżeli tego nie robią, to narażają się na krytykę opozycji, jak również zrażają do siebie wyborców, dzięki którym mogą rządzić – istnieje więc coś w rodzaju kontraktu między wygranymi i ich wyborcami. Wyrazem tego podejścia, jest analizowanie polityki społecznej poszczególnych rządów z uwzględnianiem programów wyborczych partii, które je formowały. Zmiany partii rządzącej z dużym prawdopodobieństwem oznaczać będą również zmiany w polityce społecznej. Analizy tego rodzaju są bardziej użyteczne w systemach politycznych zdominowanych przez dwie partie. W systemach wielopartyjnych koalicyjne kompromisy powyborcze mogą oznaczać również konieczność rewizji programów wyborczych, ale wówczas analizie poddaje się też programy i umowy koalicyjne. Po drugie, w teorii wyboru publicznego zakłada się, że „partie w demokratycznej polityce zachowują się analogiczne, jak przedsiębiorcy w gospodarce opartej na motywie poszukiwania zysku” (Anthony Downs w „Economic Theory of Democracy”, „Ekonomiczna teoria demokracji” 1957). Downs twierdził, że w systemie dwupartyjnym partie starają się trzymać pewnej ideologii dopóki nie poniosą spektakularnej porażki, wtedy włączają do swoich programów elementy z programów partii, która ich pokonała. Ponadto dowodził on, że wyborcy mają niewielką orientację w sprawach politycznych, co jest racjonalne, gdyż rola pojedynczego głosu w wyborach powszechnych jest minimalna, nie ma więc bodźców do poświęcania czasu i energii na nabywanie umiejętności analitycznych oraz zdobywanie informacji o programach wyborczych, różnicach między nimi itd. W wyniku tych i innych założeń hipoteza jest taka, że w systemach dwupartyjnych programy partii będą się do siebie upodabniać w kierunku poglądów, które odpowiadają tym wyborcom, którzy znajdują się w środku skali między lewicą i prawicą (median voter theorem). Jaki ma to wpływ na politykę społeczną? Zgodnie z tym założeniem programy partii politycznych w takim systemie będą się do siebie upodabniać również pod względem rozwiązań w zakresie polityki społecznej. Aktywna polityka społeczna, na którą zgadza się obecnie większość partii może być więc mieszanką socjaldemokratyczno-liberalno-konserwatywną odpowiadającą poglądom centrowego elektoratu. Inny przedstawiciel teorii wyboru publicznego James Buchanan bezpośrednio podjął temat państwowej polityki społecznej. Uznał on, że racjonalnie myśląc powinniśmy się zgodzić na zasadę konstytucyjną, która pozwoli państwu dokonywać umiarkowanej redystrybucji od bogatych do biednych. Politycy walczą jednak o poparcie wyborców m.in. za pomocą rozszerzania uprawnień do transferów z środków publicznych na inne grupy niż ubodzy, np. rolników, pracowników i przedsiębiorców z różnych branż itp., aby zwiększyć poparcie dla siebie, co nasila się w okresie przed wyborami. Silne grupy interesów rozumieją zachowania polityków i w odpowiednim czasie wywierają nacisk, aby zwiększyć swój udział w sumie transferów z budżetu. Taki mechanizm w dłuższym okresie doprowadza do tego, co Buchanan nazwał przeciążonym „państwem przemiałowym” (churning state, pojęcie to wprowadził Anthony de Jasay w książce The State z 1985, pozytywnie zrecenzowanej przez Buchanana w From redistributive churning to the Plantation State, Public Choice z 1986), tzn. rosną podatki, ponieważ z czegoś trzeba finansować wydatki, z których korzysta bardzo wiele grup, które wcale nie należą do najbiedniejszych. Sytuacja przypomina więc kryzys fiskalny, o którym pisał O’Connor. Buchanan w ogóle nie brał pod uwagę skali ideologicznej w polityce (lewica-prawica), polityka w tym ujęciu to wyłącznie sprawa interesów. Po trzecie, w warunkach agresywnej walki politycznej przeciw partii będącej u władzy partie opozycyjne obiecują więcej niż później będą mogły dać, z kolei partia rządząca opracowuje budżet wyborczy planując większe wydatki społeczne w nadziei, że to przyciągnie do niej wyborców. 14 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg Konkurencja o elektorat ma większe znaczenie dla kształtu polityki społecznej, która służy jako instrument przekupywania elektoratu, niż liczba głosów uzyskana w wyborach. Ta koncepcja związana jest z teorią politycznego cyklu budżetowego testowaną również empirycznie. W podejściach instytucjonalnych zakłada się zwykle, że władza ma charakter pluralistyczny (wpływ na nią mają różne grupy interesów), a nie elitarystyczny (rządzi ciągle ta sama samoodtwarzająca się grupa czy klika „trzymająca władzę”, a demokracja to tylko gra pozorów), państwo zaś jest czymś innym niż rząd. Uwzględnienie roli państwa niezależnej od roli rządu w wyjaśnieniach polityki społecznej można pokazać na przykładzie argumentów za rozwijaniem powszechnej edukacji i ochrony zdrowia ze względu na niski poziom intelektualny i fizyczny rekrutów (silna armia jest w interesie państwa). Dotyczy to jednak czasów armii dużych liczebnie i pochodzących z powszechnego zaciągu. Na ogólniejszym poziomie, często podkreślanym argumentem za rozwijaniem polityki społecznej jest liczebność i jakość populacji, co ma być zgodne z interesem państwa (w tle jest założenie, że o sile państwa decyduje liczba i jakość populacji). Związki między demokracją polityczną i państwową polityką społeczną W tym punkcie i w kolejnym wykorzystam inną literaturę dotyczącą związków między czynnikami politycznymi a polityką społeczną. C. Offe uznał za główne instytucje współczesnych społeczeństw: gospodarkę rynkową, demokrację polityczną i politykę społeczną („Democracy against the welfare state?” w: J.D. Moon red. „Responsibility, Rights and Welfare”, 1988). Skoncentruję się tutaj na jego rozważaniach dotyczących związków między demokracją polityczną i polityką społeczną. Rozważał on cztery hipotezy dotyczące wzajemnego wpływu między tymi instytucjami w następującym schemacie. Kierunek Zależności przyczynowej DP => PS PS => PD Rodzaj zależności przyczynowej Wspierający Antagonistyczny 1. Powszechne prawo wyborcze wzmacnia władzę polityczną większości utrzymującej się z pracy najemnej; polityka społeczna jest w interesie zbiorowym tej większości; władza ekonomiczna własności zrównoważona przez liczebniejszą władzę wyborczą 3. Upodabniające się wzory konkurencji politycznej między partiami; redukcja intensywności konfliktu politycznego; integracja polityczna całego elektoratu; „koniec ideologii”; strukturalny zanik politycznego radykalizmu, który może prowadzić do antydemokratycznych wyzwań 2. Opozycja w stosunku do polityki społecznej; indywidualizm, antysocjalny i autorytarny populizm państwowy; nowe tendencje partykularystyczne (bunt podatników, instytucjonalny rasizm, itd.) 4. Korporatystyczna deformacja demokracji politycznej; marginalizacja grup i podziałów, które nie są obsługiwane przez politykę społeczną; wzrost nowych form pozainstytucjonalnych konfliktów politycznych Wiązanie ze sobą komórek 1 i 3 jest charakterystyczne dla powojennej teorii socjaldemokratycznej w Europie. Demokracja polityczna sprzyja politycznemu poparciu dla rozwijania polityki społecznej, a rozbudowa polityki społecznej sprzyja demokratycznym instytucjom. Offe uważa, że teoria ta opiera się na dwóch założeniach, które podsumowuje w następujący sposób: „racjonalne jednostki w demokracji utworzą większość opowiadającą się za polityką społeczną, a po stworzeniu jej instytucji będą one coraz bardziej odporne na wyzwania”. Pierwsze z nich w szczegółach odnosi się do tego, że większość w społeczeństwie stanowią pracownicy najemni, których sytuacja materialna zależy od dochodów płynących z zatrudnienia. Stabilności tych dochodów zagraża kilka typowych sytuacji nazywanych w teorii zabezpieczenia społecznego ryzykami socjalnymi. Poza tym zbiorowość ta ma poczucie odrębności i wspólnoty interesów, etos pracy, odczuwa solidarność w obliczu wspólnych zagrożeń oraz konfliktów z 15 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg właścicielami kapitału. Manifestacją tego jest zaangażowanie w ruch robotniczy i w zorganizowaną walkę polityczną. Celem tej walki są lepsze warunki pracy, bezpieczeństwo zatrudnienia, bezpieczeństwo socjalne w razie jego braku oraz dostęp do edukacji, opieki medycznej i mieszkań, a to są właśnie zadania, jakie stawia się polityce społecznej. Jest ona poza tym popierana nie tylko przez pracowników najemnych, ale również przez inne grupy. Wiąże się to z tym, że polityka społeczna dostarcza dóbr publicznych, z których korzyści czerpią wszyscy, np. minimalizuje występowanie problemów, które mają społeczny charakter; przyczynia się do poprawy sytuacji wszystkich poprzez pozytywny wpływ na rozwój kapitału ludzkiego i wydajność pracy. Drugie z założeń odwołuje się do tego, co Offe nazywa „instytucjonalną inercją”. Rozbudowana polityka społeczna daje indywidualne korzyści dużym grupom społeczeństwa, które stanowią istotną część elektoratu partii politycznych, dlatego też politycy nie są raczej skłonni do tego, aby proponować radykalne rozmontowanie całej polityki społecznej, gdyż to zraża do nich większość społeczeństwa, podobnie jest z radykalnymi cięciami i tymi wyborcami, którzy ewentualnie na tym stracą. Drugi element instytucjonalnej inercji polityki społecznej związany jest z tym, że duże i skomplikowane programy ubezpieczeń społecznych, w których tworzenie i realizację zaangażowane są związki zawodowe i organizacje przedsiębiorców są trudne do krytyki i do utworzenia szerszej koalicji społecznej przeciwko nim. Ponadto rozbudowana polityka społeczna wpływa też na opinię publiczną i klimat ideologiczny w ten sposób, że coraz więcej ludzi skłonnych jest do popierania szeroko zakrojonych programów redystrybucyjnych. Offe twierdzi, że wstępnym założeniem, na którym opierają się takie rozumowania jest racjonalność jednostek, związkowców, polityków, elit, wyborców, klientów instytucji polityki społecznej. Problem z tego rodzaju teoriami o wzajemnym pozytywnym wpływie demokracji politycznej i polityki społecznej pojawił się w latach 1980., gdy wybory zaczęły wygrywać partie liberalnokonserwatywne z programami wyraźnie krytycznymi wobec rozbudowanej polityki społecznej i jej instytucji oraz projektami radykalnych reform w sferze socjalnej. Na gruncie teorii pokazanej wyżej trudno wyjaśnić taki obrót spraw. Offe przedstawia różne wyjaśnienia tego fenomenu odwołując się do teorii dóbr publicznych Mancura Olsona, tożsamości zbiorowej, czynników politycznych i głębszych zmian w strukturze społecznej. Twierdzi m.in. że racjonalni obywatele raczej będą unikali udziału w kosztach produkowania dóbr publicznych, albo nawet przeciwstawiali się ich produkcji, a demokracja umożliwia im takie zachowania, dlatego polityka społeczna nie jest skutkiem demokracji, ale raczej pojawia się wbrew niej. Nas interesują tutaj tylko wyjaśnienia polityczne fenomenu spadku poparcia dla polityki społecznej, a te Offe odrzuca jako najmniej przekonujące. Zwrot na prawo w latach 1980. wyjaśniano więc jako wynik świadomego działania części elit politycznych, którego celem było wywołanie w elektoracie nastrojów partykularystycznych, zawężenie perspektywy w postrzeganiu własnego interesu politycznego. Rozbudzanie różnych egoizmów i indywidualizmu, kreowanie nowych podziałów społecznych, ale odmiennych od podziałów klasowych, np. ciężko pracujący podatnicy kontra leniwi klienci polityki społecznej, była to strategia elit politycznych wyznających neoliberalną ideologię. Właśnie taka strategia polityczna miała im przynieść sukcesy wyborcze, a w związku z nimi reformy klasycznej polityki społecznej. Główny argument Offe’go za odrzuceniem tego rozumowania oparty był na sceptycyzmie, co do możliwości elit politycznych w kształtowaniu trendów w opinii publicznej oraz postaw wobec zjawisk społecznych. Zmiany w tym zakresie miały źródła gdzie indziej, w głębszych przemianach struktury społecznej, co można uznać za opcję za wyjaśnieniami społecznymi lub gospodarczymi. Polityczne wyjaśnienia różnic między polityką społeczną w USA i w Europie Klarowne podsumowanie różnych rodzajów czynników politycznych przedstawiają A. Alesina i E. Glaeser w książce „Fighting Poverty in the US and Europe” (2004). Ich głównym celem było wyjaśnienie, dlaczego polityka społeczna w USA jest tak odmienna od polityki społecznej w Europie Zachodniej. Jedną z grup czynników, które badali miały charakter polityczny. Po pierwsze, wiele wyjaśnień politycznych polityki społecznej odwołuje się do hipotezy, że partie socjalistyczne (socjaldemokratyczne) w powiązaniu ze związkami zawodowymi i korporatystycznymi rozwiązaniami (trójstronny dialog społeczny, w którym rząd jest jednym z partnerów), ale również 16 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg partie katolickie (chrześcijańsko-demokratyczne) sprzyjają rozbudowie państwowej polityki społecznej lub utrudniają politykę cięć socjalnych. W USA nie było nigdy silnej partii socjalistycznej, ani też katolickiej, a związki zawodowe zawsze były nieufne wobec państwa. Po drugie, niedawno zaczęto badać bardziej systematycznie wpływ systemów wyborczych na zmienne ekonomiczne, w tym na wydatki związane z redystrybucją i innymi funkcjami polityki społecznej. W jednych z takich badań stwierdzono, że większościowe systemy wyborcze, gdzie każdy okręg wyborczy wybiera jednego kandydata, sprzyjają wydatkom publicznym, które są adresowane geograficznie, tzn. do tych okręgów wyborczych, z których wybrano kandydatów. Systemy proporcjonalne mają zaś bardziej sprzyjać programom o charakterze powszechnym, w każdym razie nie związanym z wspieraniem finansowym jakichś konkretnych jednostek geograficznych. Autorzy podają przykład proporcjonalnego systemu wyborczego, który składa się tylko z jednego okręgu wyborczego, który pokrywa obszar całego państwa. Wybrani w takich warunkach politycy nie mają żadnych powodów, żeby preferować wydatki na programy dla konkretnych obszarów. W badaniach tego rodzaju napotykamy na problemy z pomiarem stopnia proporcjonalności systemu wyborczego i z odróżnieniem wydatków adresowanych geograficznie od powszechnych (np. emerytury są niezależne od rejonu zamieszkania, ale w niektórych rejonach może być dużo więcej emerytów niż w innych). Inną ważną konsekwencją systemów proporcjonalnych jest polityczna fragmentaryzacja składu parlamentu, co z kolei ma związek m.in. z przedłużaniem deficytu budżetowego i opóźnieniami reakcji na taką sytuację. Cięcia w wydatkach socjalnych to właśnie jedna z form reakcji na deficyt, a więc systemy proporcjonalne powinny też opóźniać reformy ograniczające politykę społeczną. Po trzecie, istotny jest wpływ poziomu federalizmu i decentralizacji w państwie. Federalne państwa charakteryzują się tym, że ich jednostki terytorialne mają dużą autonomię również w sprawach finansowych. Decentralizacja w tym wymiarze jest przeszkodą dla inicjatyw redystrybucyjnych władzy centralnej. Mniejsze wpływy podatkowe budżetu centralnego oznaczają mniejszy poziom wydatków państwa i w związku z tym mniejszy poziom produkcji dóbr publicznych oraz redystrybucji. Poza tym konkurencja podatkowa między władzami lokalnymi pragnącymi przyciągnąć inwestorów prowadzi również do zmniejszania poziomu podatków lokalnych. Jeżeli jednak decyzje o wydatkach podejmowane są przez władze samorządowe, a podatki zbierane są centralnie i potem przekazywane w dół, to samorządy mogą ulegać pokusie zwiększania wydatków, w ten sposób deficyt budżetowy przekazywany jest na wyższe poziomy władzy. Federalizm i decentralizacja w USA jest jednak zabezpieczona przed tego rodzaju sytuacją. Decentralizacja ma znaczenie dla poziomu redystrybucji wtedy, gdy przynajmniej część dóbr publicznych dostarczana jest na poziomie samorządowym. Oznacza to, że wydatki na te dobra będą niższe (przy założeniu, że władze lokalne mają więcej bodźców do utrzymywania poziomu podatków na niskim poziomie) oraz, że nierówności między bogatymi i biednymi samorządami będą się utrzymywać. Po czwarte, o wyjątkowości polityki USA może decydować specyficzny kształt podziału władz, czyli niezależność sądów, relacje między prezydentem a kongresem, stosunki między obiema izbami parlamentu. W USA dochodzi często do sytuacji, gdy jedna partia ma prezydenta, a druga większość w jednej lub obu izbach Kongresu. Sytuację taką nazywa się „podzielonym rządem” i nie sprzyja ona radykalnym rozwiązaniom redystrybucyjnym. Ponadto Senat tradycyjnie jest bardziej niechętny interwencji państwa w wolny rynek i własność prywatną w porównaniu z Izbą Reprezentantów. Jeżeli chodzi o sądy w USA to znana jest ich rola w utrudnianiu prosocjalnych reform pod koniec XIX i w pierwszej połowie XX wieku (np. Sąd Najwyższy powołujący się na konstytucję). Znaczenie sądów w USA jest wyjątkowe nawet w porównaniu z Wielką Brytanią. W przypadku kontynentalnej tradycji prawnej sądy mają o wiele mniejsze znaczenie. Jedna z konkluzji tych badań była taka: „historia 200 ostatnich lat sugeruje, że europejskie instytucje sprzyjające państwowej polityce społecznej są ostatecznie wynikiem militarnego i politycznego sukcesu ruchu robotniczego w Europie”. Wniosek niezbyt odkrywczy na tle starszej teorii o wpływie mobilizacji klasy robotniczej na politykę społeczną. 17 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg Globalizacja a czynniki polityczne Wracając do książki Powella i Hewitta, znaczenie czynników politycznych zaczęto znowu kwestionować w ramach teorii odwołujących się do globalizacji politycznej i gospodarczej, co można uznać za nowe wcielenie hipotezy o „końcu ideologii”. Skoro globalizacja determinuje politykę na poziomie narodowym, to znaczenie politycznych debat i walk wyborczych ma znaczenie drugorzędne dla polityki społecznej. Różne organizacje międzynarodowe (Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Bank Światowy, Międzynarodowa Organizacja Pracy, Unia Europejska) prezentują pewne poglądy na temat polityki społecznej i za pomocą różnych instrumentów starają się je upowszechniać wśród państw narodowych. Powell i Hewitt podają przykłady rzeczywistego wpływu na krajowe polityki społeczne Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) z koncepcją polityki społecznej jako inwestycji w kapitał ludzki oraz Banku Światowego i projektu trójfilarowych systemów emerytalnych. Rozważane jest również znaczenie Unii Europejskiej dla narodowych polityk społecznych zarówno na poziomie projektów politycznych (np. Europejska Strategia Zatrudnienia, Europejska Strategia przeciwdziałania Ubóstwu i Wykluczeniu Społecznemu), jak i gospodarczych, tzn. wpływ unii monetarnej, kryteriów z Maastricht oraz działań na rzecz ograniczania swobody krajów członkowskich w udzielaniu pomocy publicznej przedsiębiorcom. Ostatnio mowa też o konsekwencjach liberalizacji rynku usług w UE dla polityk społecznych w starych i bogatych krajach Unii takich, jak Francja (głównie w kontekście argumentów o eksporcie bezrobocia). W wyniku tych procesów rodzaj partii czy koalicji rządzącej ma coraz mniejsze znaczenie dla kształtowania polityki społecznej, która wszędzie zaczyna zmierzać do modelu aktywnego i przyjaznego dla biznesu i konkurencyjności niezależnie od tego jaka konstelacja partii jest aktualnie u władzy. Hipotezy te mają krytyków, argumentujących, że polityka wciąż ma znaczenie, a wpływ globalizacji na konwergencję polityk społecznych jest mocno przesadzony. Badania empiryczne w których analizowano zależność między partyjną kompozycją rządów a poziomem wydatków na politykę społeczną można interpretować tak, że polityka ma wciąż istotne znaczenie, chociaż mniejsze niż kiedyś. Trzeba jednak pamiętać, że poziom wydatków na cele społeczne jest bardzo prostą zmienną, która niezbyt się nadaje do szczegółowej analizy zmian w polityce społecznej. Ponadto podkreśla się, że globalizacja ma głównie wpływ na polityką społeczną poprzez to, jak interpretują ją i postrzegają sami politycy. Przykład modelu skandynawskiej polityki społecznej, która wbrew globalizacji i europeizacji wciąż pozostaje specyficzna podawany jest w celu osłabienia argumentów globalistycznego determinizmu, który ma wymuszać konwergencję narodowych polityk społecznych w jeden model. Podobne wyzwania związane z globalizacją trafiają na różne układy historyczno-instytucjonalno-partyjne, stąd też różne rodzaje odpowiedzi. Powell i Hewitt podsumowują teorie polityczne tak: „Wyjaśnienia polityczne nie faworyzują jednoznacznie kontynuacji, dychotomii czy trychotomii [czyli np. podziału na klasyczną, zrestrukturyzowaną i nowoczesną politykę społeczną]. Ujęcia instytucjonalne i wskazujące na ograniczenia wynikające z rozwoju w przeszłości (path dependency) mają tendencję do podkreślania elastyczności... historyczny instytucjonalizm rzadko jasno określa, która ze zmiennych zależnych (zmiana polityki społecznej) i niezależnych (instytucje) odgrywa rolę zasadniczą... Jak wiele kroków od ścieżki musi zostać zrobione, aby uznać, że nastąpiło przejście od klasycznej polityki społecznej do zrestrukturyzowanej? Wyjaśnienia wyborcze są ważne dla polityków, ale często są pogardzane przez naukowców nie zaznajomionych z... argumentem, że przez 100 lat „dylematem postępu” było uzgodnienie zasad ideologicznych z atrakcyjnością dla wyborców. Wielkie sukcesy Partii Pracy w 1945 oraz Demokratów w USA w latach 1930. i 1960. wskazują, że można sformować szerokie sojusze, które są popularne i wiarygodne.” Polska polityka społeczna a wyjaśnienia polityczne W okresie II RP Polska była krajem o niezbyt stabilnej demokracji do 1926 r. (w latach 1919-1926 mieliśmy ponad 10 premierów), a po przewrocie majowym znaczenie partii politycznych i polityki 18 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg parlamentarnej było coraz mniejsze, scenę polityczną zdominował obóz sanacyjny. Można domniemywać, że wpływ programów partii większy był w pierwszym okresie, gdy działała demokracja. Polski krajobraz partyjny był bardzo bogaty ze względu na porozbiorowe podziały, duże osiągnięcia wyborcze w dwóch pierwszych wyborach miał prawicowy Związek Ludowo-Narodowy, silne były także ugrupowania chłopskie i Polska Partia Socjalistyczna. Taka mieszanka raczej sprzyjała rozwojowi ustawodawstwa robotniczego. Generalne oceny polityki społecznej II RP bywają bardzo pozytywne, np. „Polska w latach 1918/39 wyprzedziła swym ustawodawstwem społecznym większość innych krajów, w szczególności zaś Francję, Wielką Brytanię i Stany Zjednoczone A. P.” (Mała encyklopedia pojęć społecznych wydana w Londynie w 1946 roku). Jeżeli jest to hipoteza prawdziwa od razu powstaje pytanie, jakie znaczenie w tym względzie miał okres demokratyczny, a jakie okres późniejszy bardziej autorytarny (wtedy to uchwalono słynną ustawę o ubezpieczeniu społecznym – 1933, nazywaną scaleniową), gdyby tylko na kwestiach wpływu uwarunkowań politycznych się zatrzymać. Spadek prawny po niemieckim i austriackim zaborze dawał też bardzo silną pozycję początkową do dalszego rozwoju (czyli zależność od rozwoju w przeszłości). Po II Wojnie Światowej początkowa i szczątkowa wielopartyjność została jeszcze szybciej i jeszcze bardziej radykalnie zlikwidowana. Do 1989 mieliśmy do czynienia z rządami jednej partii - PZPR, której podporządkowane były dwie pozostałe partie (ZSL i SD) oraz związki zawodowe. Z punktu widzenia teorii instrumentów władzy rządy te powinny przynieść wszechstronną politykę społeczną w interesie klasy robotniczej, ale nie wskazywały na to bunty robotnicze w okresie PRL przynajmniej na powierzchni zawsze o podłożu socjalnym (wzrost cen). Z kolei zmiany w polityce społecznej w tym czasie musiały być związane z czymś innym niż sukcesy i porażki polityczne różnych ugrupowań, ponieważ nie był to system demokratyczny. Można jednak zastanawiać się nad walką różnych frakcji politycznych wewnątrz PZPR i ich wpływem na politykę społeczną. Niedemokratyczność PRL sprawia, że wyjaśnienia odwołujące się do demokracji i praw wyborczych również dość trudno zastosować. Niby wszyscy mieli prawa wyborcze, ale ich głosy nie miały żadnego wpływu na politykę. W PRL to raczej strajki i bunty były głównym czynnikiem wywołującym zmiany polityczne i w polityce. Mając to na uwadze można poszukiwać związków między kolejnymi wydarzeniami, które wstrząsały systemem politycznym w latach 1956, 1970, 1976, 1980 a polityką społeczną. O konsekwencjach niepokojów z początku lat 1970. napisano w encyklopedii PWN tak: „zmodyfikowano politykę społ.-gosp., uwzględniając potrzebę poprawy warunków życia ludności i zaopatrzenia rynku w towary”. Po roku 1989 wyjaśnienia polityczne mają większe zastosowanie, chociaż polski system partyjny jest nadal bardzo niestabilny, czego dowodem jest dekompozycja po prawej lub po lewej stronie sceny politycznej, a poza tym nie jest to system dwupartyjny, chociaż zgłaszane są propozycje wprowadzenia wyborów większościowych, które mogą sprzyjać przekształceniu się polskiej sceny politycznej w tym kierunku. W rządzie T. Mazowieckiego o polityce gospodarczej decydował L. Balcerowicz (forsowne budowanie kapitalizmu), a wizerunek polityki społecznej kojarzy się głównie z J. Kuroniem (kuroniówka), który był również ministrem pracy i polityki społecznej w rządzie H. Suchockiej. Pierwsze nowe ustawy w zakresie polityki społecznej w latach 1989-1991 to m.in. bardzo korzystna dla bezrobotnych ustawa o zatrudnieniu (szybko zmieniona na mniej korzystną) i ustawa o pomocy społecznej (zapewne w większości budowa od zera ośrodków pomocy społecznej w każdej gminie). Duże zmiany w polityce społecznej przyniosła zmiana koalicji rządzącej po wyborach z 1997. Koalicja AWS-UW przeprowadziła cztery radykalne reformy struktury administracyjnej państwa, ubezpieczeń społecznych, opieki zdrowotnej i szkolnictwa. Trzeba jednak pamiętać, że ustawy reformujące ubezpieczenia społeczne i ochronę zdrowia zostały po części uchwalone przez poprzedni parlament zdominowany przez lewicę. Wygrana wyborów przez SLD w 2001 i późniejsze rządy zdominowane przez tę partię również przyniosły sporo zmian w polityce społecznej, chociaż mniej fundamentalnych niż 4 reformy rządu J. Buzka. Myślę tu głównie o nowych ustawach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, o świadczeniach na rzecz rodziny, o pomocy społecznej oraz o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a także o zatrudnieniu socjalnym. Unosi się nad nimi duch aktywnej polityki społecznej, której głównym celem jest aktywizacja świadczeniobiorców do podejmowania pracy, co w dobie masowego bezrobocia w tym okresie wydawało się być dość paradoksalną strategią. Kolejna zmiana polityczna przynosi zwycięstwo prawicy z hasłem Polski solidarnej przeciwko Polsce liberalnej. Najpierw 19 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg mamy mniejszościowy rząd PiS, a potem koalicję PiS z Samoobroną (której PiS oddał MPiPS) i LPR (kolejne ważne dla polityki społecznej ministerstwo oddane w wyniku koalicji). Pierwszym spektakularnym i kontrowersyjnym symbolem polityki społecznej po wyborach z 2005 roku było zapewne „becikowe”, czyli zwiększenie świadczeń pieniężnych z tytułu urodzenia dziecka. Wiele działań w polityce społecznej, za którą odpowiada obecnie MPiPS to projekty i inicjatywy pozostałe jeszcze po poprzednim rządzie i parlamencie (np. ustawa o spółdzielniach socjalnych, prace nad ustawą o zawodzie pracownika socjalnego, prace nad nową ustawą o rehabilitacji osób niepełnosprawnych). Przedwczesna agonia koalicji PiS-LPR-Samoobrona przeszkodziła w doprowadzeniu do końca kilku projektów związanych głównie z polityką rodzinną (ale udało się bardzo radykalne obniżenie podatków dla przynajmniej części rodzin) i nastały rządy PO-PSL z dr M. Bonim unoszącym się nad polityką społeczną (słyszałem na własne uszy jak z zgadzali się on i J. Kluzik-Rostkowska, że bezrobotnym trzeba przykręcić śrubę, ale ta druga była werbalnie bardziej radykalna). Na razie zobaczyliśmy interesujący projekt kolejnej liberalizacji Kodeksu Pracy, kolejną odsłonę meandrów reform systemu służby zdrowia, której jeden z filarów już się załamał (projekt ustawy, który odwoływał się do nieistniejących rozwiązań w postaci jak dotąd mitycznego koszyka gwarantowanego), a także projekt programu aktywizacji zawodowej obywateli po pięćdziesiątce. W ramach licznych już kolejnych projektów wypłaty emerytur z II filara najnowsza wersja mówi, że nie będzie publicznego zakładu emerytalnego. Hipoteza o wpływie domniemanego liberalizmu konserwatystów z PO na politykę społeczną wydaje się mieć wstępne potwierdzenie. 20 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg Schematy do wykładu na temat teorii ekonomicznych i politycznych polityki społecznej SCHEMATY DO TEORII EKONOMICZNYCH Teoria K. Marksa – baza i nadbudowa BAZA Stosunki produkcji oparte na prywatnej własności środków produkcji Antagonizm klasowy między burżuazją i klasą robotniczą, walka klas m.in. ideologia NADBUDOWA Instytucje (w tym państwowe) i kultura podtrzymujące stosunki produkcji m.in. represje, ustępstwa Polityka społeczna pojawia się jako reakcja nadbudowy na wystąpienia robotników czasem po wprowadzeniu represji, np. ubezpieczenia społeczne w Niemczech wprowadzono niedługo po zakazie działalności socjalistycznej. Teorie neomarksistowskie 1 – trzy czynniki wyjaśniające genezę polityki społecznej walka robotników z wyzyskiem wymogi rozwijającego się przemysłu zgoda klas posiadających na ustępstwa Geneza PS w kapitalizmie Poza walkami społecznymi o podłożu klasowym zwrócono uwagę na potrzeby przemysłu i handlu, np. na wydajnych i wykwalifikowanych robotników, oraz na znaczenie postaw przedstawicieli organizacji reprezentujących interesy właścicieli środków produkcji , czyli kapitalistów. Jeżeli jeden z tych czynników powstanie i rozwój polityki społecznej były utrudnione. Teorie neomarksistowskie 2 – kryzys fiskalny państwa kapitalistycznego 21 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg F U N K C J E Państwo kapitalistyczne FA: Zysk dla właścicieli kapitału FL: Poparcie dla kapitalizmu Z A D A N I A Zwiększanie wydajności Reprodukcja siły roboczej Spokój wśród bezrobotnych K O S Z T Y Globalizacja firm Podatki Siła związków zawodowych Oznaczenia: „FA” – funkcja akumulacyjna, „FL” – funkcja legitymizacyjna. Globalizacja firm i wzrost siły związków zawodowych powodują, że coraz trudniej zwiększać podatki na rozwijającą się politykę społeczną. Dodatkowym czynnikiem w latach 1970. była stagnacja i kryzys gospodarczy związane ze wzrostem cen ropy – co również ograniczało dochody państwa i zdolność do finansowania polityki społecznej. Teoria H.L. Wilensky’ego w latach 1970. - znaczenie wzrostu gospodarczego i jego korelatów Starzenie się populacji Wzrost gospodarczy Polityka społeczna Formalizacja, jurydyzacja, biurokratyzacja Polityka, kultura i inne czynniki Korelaty wzrostu gospodarczego to towarzyszące mu zjawiska ludnościowe i związane z organizacją życia społecznego. Na schemacie pokazałem też hipotezę końca ideologii - czynniki polityczne i kulturowe nie mają znaczenia dla rozwoju i kształtowania polityki społecznej. Teoria J.M. Kyenesa 22 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg Wskaźniki rozwoju gospodarki i wydatków społecznych Dynamika gospodarki Kryzys Zalecana dynamika wydatków społecznych Kryzys Kryzys Czas Na wykresie widzimy serię cykli koniunkturalnych („dynamika gospodarki”), które polegają na przeplataniu się okresów wzrostu z okresami kryzysu, przy czym kolejne cykle są łagodniejsze, a ogólny trend jest wzrostowy. W uproszczeniu z teorii Keynesa wysunięto wniosek, że dla łagodzenia cyklu koniunkturalnego w czasach stagnacji i kryzysu trzeba zwiększać wydatki społeczne w celu pobudzania popytu, co było gospodarczym uzasadnieniem dla polityki społecznej. Powstający w ten sposób dług publiczny miał być spłacany w czasie fazy wzrostu. Teorie fordyzmu i postfordyzmu FORDYZM POSTFORDYZM Masowa produkcja standardowych towarów Elastyczna produkcja zindywidualizowanyc h towarów Gospodarka narodowa, pełne zatrudnienie Gospodarka globalna, międzynarodowa konkurencyjność Keynesizm i korporatyzm w polityce gospodarczej Klasyczna PS Monetaryzm i ekonomia podaży w polityce gospodarczej Rodzina męskiego żywiciela z nieprzerwanym zatrudnieniem Reforma klasycznej PS Aktywizacja zawodowa kobiet, stałe zatrudnienie coraz rzadsze Zestaw czynników zwany fordyzmem odpowiedzialny jest za rozwój polityki społecznej po II Wojnie Światowej. Zmiany tych czynników mają wyjaśnić również zmiany w polityce społecznej w ostatnich dekadach XX. wieku. 23 Teoria polityki społecznej 2006/2007 Wykłady dr R. Szarfenberga dla studentów zaocznych III roku i uzupełniających I roku, wykład 6 SCHEMATY DO TEORII POLITYCZNYCH Teoria modernizacji i teoria rozwoju statusu obywatela Proces modernizacji Formowanie państwa Budowanie narodu Uczestnictwo polityczne Redystrybucja dochodu Polityka społeczna Prawa osobiste Prawa polityczne Prawa socjalne Rozwój statusu obywatela Wiek XVII i wcześniej Wiek XX Czas Oba procesy wpływają na siebie, np. uczestnictwo polityczne może się upowszechniać dopiero po przyznaniu praw politycznych robotnikom, kobietom i ludziom ubogim. Teoria mobilizacji klasy robotniczej Klasa robotnicza M o b i l i z a c j a Związki zawodowe Partie robotnicze W p ł y w y Korporatyzm Polityka społeczna Rządy lewicowe Warunki dodatkowe ułatwiające/utrudniające mobilizację i wpływy klasy robotniczej Pierwsza strzałka oznacza czynniki, których się w tej teorii nie uwzględnia, tzn. przyczyny samego pojawienia się klasy robotniczej, np. uprzemysłowienie. Im silniejsze wpływy związków zawodowych i partii robotniczych tym bardziej prawdopodobne jest powstanie instrukcji korporatystycznych (np. Komisja Trójstronna ds. Społeczno-Gospodarczych) oraz rządy partii lewicowych . Wpływ partii politycznych na politykę społeczną 24 Teoria polityki społecznej 2006/2007 Wykłady dr R. Szarfenberga dla studentów zaocznych III roku i uzupełniających I roku, wykład 6 Rządy partii liberalnej Rządy partii socjaldemokratycznej Rozwój PS Cięcia PS Rozwój PS Cięcia PS Powstanie PS Wybory Wybory Wybory Wprowadzenie demokracji Wybory Wybory Wybory Zmiana polityczna Jeżeli w większości krajów tak właśnie wyglądał rozwój polityki społecznej, to hipoteza jest następująca: rządy partii socjaldemokratycznych są czynnikiem sprzyjającym, a im są one dłuższe i nieprzerwane, tym bardziej rozwinięta może być polityka społeczna – przykład Szwecji. Teoria J. Buchanana Państwo opiekuńcze – umiarkowana redystrybucja od bogatych do biednych Udział budżetu publicznego w PKB W a l k a p o l i t y c z n a W a l k a p o l i t y c z n a Wprowadzenie nowych grup do systemu redystrybucji Państwo przemiałowe – redystrybucja do silnych grup interesu Kryzys fiskalny, przeciążenie państwa Mechanizmy przetargów politycznych między partiami politycznymi w koalicjach, walka wyborcza o głosy itp. elementy symbolizowane są przez pola z napisem „walka polityczna”. Interesy polityczne, czyli walka o władzę decyduje tu o rozwoju polityki społecznej ponad klasyczną pomoc społeczną. Teoria wpływu demokracji reprezentacyjnej 25 Teoria polityki społecznej 2006/2007 Wykłady dr R. Szarfenberga dla studentów zaocznych III roku i uzupełniających I roku, wykład 6 Pracownicy najemni głosują na partie z programami ograniczenia polityki społecznej. Preferencje wyborcze większości są zgodne z interesami właścicieli kapitału Demokracja reprezentacyj na wpływ - Rosnąca złożoność PS Polityka społeczna wpływ + Rosnąca liczba klientów PS Pracownicy najemni głosują na partie z programami rozbudowy polityki społecznej. Liczba wyborców przeważa wpływy właścicieli kapitału Inercja instytucjon alna PS Wpływ dodatni w początkowym okresie po II Wojnie Światowej przeważa nad wpływem ujemnym co symbolizuje grubość strzałek wpływu na schemacie. Strzałka od inercji instytucjonalnej do demokracji oznacza, że coraz trudniej politykom przeprowadzać reformy polityki społecznej ze względu na dominację ekspertów i potencjał wyborczy licznych klientów polityki społecznej, np. emerytów. Teoria wyjaśniająca różnice między polityką społeczna w USA i w Europie Zachodniej P O D O B I E Ń S T W A Mobilizacja klasy robotniczej: mała - duża PS w Europie PS w USA R Ó Ż N I C E System wyborczy: większościowy proporcjonalny Poziom federalizacji: duży mały System podziału władz: europejski - amerykański Wpływ poszczególnych czynników 26 Teoria polityki społecznej 2006/2007 Wykłady dr R. Szarfenberga dla studentów zaocznych III roku i uzupełniających I roku, wykład 6 Większościowy SW Proporcjonalny SW Mobilizacja KR duża Centralizacja PS w USA Mobilizacja KR mała PS w Europie Federalizm Rola sędziów mała Rola sędziów duża Oznaczenia: „KR” – klasa robotnicza, „SW” – system wyborczy. Czynniki związane z podziałem władzy (na schemacie „rola sędziów”) zawierały również takie czynniki jak m.in. rola konserwatywnego senatu, system podzielonej władzy (jedna partia ma prezydenta, a druga dominuje w Kongresie). Pytania i zadania 1. W jaki sposób wyjaśnić pojawianie się polityki społecznej na gruncie teorii inspirowanych przez myśl K. Marksa? 2. J. O’Connor wyróżnił dwie funkcje państwa kapitalistycznego, dlaczego zachodzi między nimi sprzeczność i jakie są tego konsekwencje? 3. Na czym polegała rola polityki społecznej w rozwiązaniu sprzeczności społecznych w krajach kapitalistycznych po II Wojnie Światowej? Co się zmieniło w tym względzie w latach 1970. i dlaczego? 4. Dlaczego wyjaśnianie polityki społecznej i jej zmian za pomocą schematów myślowych pochodzących od Marksa może być dzisiaj kwestionowane? 5. Przedstaw główne elementy teorii H.L. Wilensky’ego, dotyczącej wpływu industrializacji i wzrostu gospodarczego na państwową politykę społeczną. 6. Na czym polega rola transferów socjalnych jako automatycznych stabilizatorów cyklu koniunkturalnego? Dlaczego polityka gospodarcza oparta na teorii J.M. Keynesa została zakwestionowana w latach 1970. i jaką polityką ją zastąpiono? 7. Jakie mogą być konsekwencje globalizacji gospodarczej dla państwowej polityki społecznej? Na czym polega zjawiska dumpingu socjalnego, eksportu bezrobocia i importu bezrobocia? 8. Oceń na ile wyjaśnienia ekonomiczne zmian w brytyjskiej polityce społecznej po II Wojnie Światowej nadają się do wyjaśnienia zmian polskiej polityki społecznej w tym samym okresie. 9. T.H. Marshall opisał proces stopniowego wbudowywania w status obywatela praw osobistych, politycznych i społecznych. Wyjaśnij mechanizm działania tego procesu. 10. Na czym polegają instytucjonalne teorie polityki społecznej? Jakie przewidywania wynikają z tej teorii, czyli w jakich państwach państwowa polityka społeczna będzie bardziej rozbudowana, a wydatki na nią będą miały większy udział w PKB? 11. Jak z perspektywy teorii wyboru publicznego można wyjaśnić kryzys fiskalny współczesnych państw? Jakie mechanizmy sprawiają, że zgoda na umiarkowaną redystrybucję prowadzi do przeciążonego państwa przemiałowego? 12. Przedstaw teorię wzajemnego pozytywnego wpływu demokracji politycznej i polityki społecznej oraz wyjaśnienia polityczne tego, że przestała się ona sprawdzać w latach 1980. 13. Na jakie czynniki polityczne wskazywano w wyjaśnianiu różnic między polityką społeczną w USA i w Europie Zachodniej? Wyjaśnij mechanizm jaki leży u podstaw każdego z nich. 14. W jaki sposób globalizacja gospodarcza i polityczna może wpływać na wyjaśnienia polityczne polityki społecznej? 27 Teoria polityki społecznej 2006/2007 Wykłady dr R. Szarfenberga dla studentów zaocznych III roku i uzupełniających I roku, wykład 6 15. Przedstaw możliwość zastosowania teorii odwołujących się do czynników politycznych w stosunku do polskiej polityki społecznej po 1918 r. 28
