Teoria polityki społecznej - polityka społeczna jako polityka publiczna
advertisement
Studia dzienne PS, 2016/2017 dr hab. R. Szarfenberg, Teoria polityki społecznej temat 2, wersja 1.1, 26.02.17 Mapa pojęciowa polityki społecznej Spis treści Wstęp ....................................................................................................................................................... 1 Polityka jako politykowanie i rządzenie .................................................................................................... 1 Problem podmiotowości kolektywnej ....................................................................................................... 4 Model koalicji rzeczniczych ...................................................................................................................... 6 Podziały polityki publicznej a polityka społeczna ..................................................................................... 9 Trzy grupy kategorii teoretycznych ......................................................................................................... 12 Problemy demarkacji – polityka społeczna a polityka gospodarcza ......................................................... 17 Problem demarkacji – kontynenty socjologiczny i etyczny ...................................................................... 21 Wnioski .................................................................................................................................................. 22 Pytania i zadania ..................................................................................................................................... 23 Wstęp Dla klasycznej definicji zasadnicze jest wskazanie szerszej kategorii (genus proximum), do której definiowane pojęcie należy, a następnie wskazanie cechy lub cech definicyjnych wyróżniających je na tle innych obiektów tego rodzaju (differentia specifica). Sądzę, że w dotychczasowej refleksji teoretycznej nad polityką społeczną nie próbowano bezpośrednio rozwiązać problemu genus proximum, czyli nie postawiono otwarcie pytania o to, do jakiej szerszej kategorii zjawisk należy polityka społeczna (poza stwierdzeniami, że jest nią po prostu polityka). Spróbuję uzasadnić stanowisko, że tą szerszą kategorią jest pojęcie polityki publicznej i zastanowić się nad konsekwencjami jego przyjęcia. Po rozstrzygnięciach odnośnie genus proximum przejdę do przeglądu treści definicji polityki społecznej w poszukiwaniu zestawu jej podstawowych kategorii. Polityka jako politykowanie i rządzenie Problem z pojęciem polityki mamy m.in. dlatego, że w polskim języku nie stosuje się dwóch odrębnych nazw dla dwóch odrębnych aspektów polityki: 1) w sensie walki o władzę polityczną, 2) w sensie stosowania jej do osiągania innych celów poza władzą, np. rozwiązywanie problemów społecznych, zaprowadzanie ładu i porządku, wspomaganie rozwoju społecznego. Ten drugi aspekt wydaje się być mniej teoretycznie zgłębiony w naszej tradycji politologicznej. W języku angielskim pierwszy oznaczany jest jako politics, a drugi – jako policy. W obu przypadkach władza nad państwem odgrywa zasadniczą rolę i jest centralnym elementem polityki jako takiej. Co innego jednak, gdy władza ta jest celem działania, a co innego, gdy jest instrumentem realizacji innych celów niż ona sama. Pierwszy aspekt, w którym władza jest celem można nazwać „politykowaniem”, a drugi, w którym jest ona środkiem lub instrumentem do realizacji innych celów - „rządzeniem”, ewentualnie „sterowaniem” czy „koordynowaniem”, albo inaczej „polityką publiczną”. Jedna z jej popularnych i krótszych definicji brzmi tak: „Wszystko co rząd zdecyduje się robić lub nie robić” (T. Dye). Krótki komentarz do tej definicji. Po pierwsze, „rząd” należy rozumieć tu szeroko, w każdym razie szerzej niż nasza Rada Ministrów, tzn. łącznie z koalicją rządową w parlamencie oraz zaufanymi doradcami i ekspertami (jak się przekonamy dalej mogą być włączeni też dziennikarze czy aktorzy ponadnarodowi popierający podobne rozwiązania). Po drugie, jeżeli rząd powstrzymuje się od robienia czegoś mimo nacisków na to, aby się tym zajął, to też będzie to forma rządzenia i polityki publicznej. Rządzący nie zajmują się bardzo wieloma sprawami, którymi teoretycznie mogliby się zainteresować, stąd głównym sposobem obserwacji takiej polityki (czasem nazywanej „nie-działaniem”) jest wyróżnienie systematycznie powtarzanych na forum publicznym postulatów, na które nie ma odpowiedzi w polityce publicznej. 1 Studia dzienne PS, 2016/2017 dr hab. R. Szarfenberg, Teoria polityki społecznej temat 2, wersja 1.1, 26.02.17 Przykładem niech będzie to, że w 1997 r. uchwalono ustawę o kasach oszczędnościowo-budowlanych, do której nigdy nie wydano zasadniczych dla jej realizacji rozporządzeń wykonawczych i którą w końcu uchylono w 2001 r. Jeżeli więc rządzący czymś się zajmą, to niekoniecznie doprowadzają to do końca, co też może być uznane za nie-działanie i formę polityki publicznej. Wróćmy do odróżnienia politykowania od rządzenia. Oba aspekty są konstytutywne dla sensu pojęcia polityka. Skuteczne politykowanie daje nam władzę nad państwem (rozumianym jako struktury i kadry, które mają realizować politykę rządu), a skuteczne rządzenie, to osiągnięcie za jej pomocą czegoś innego. Wiemy do czego służy politykowanie, a jaki jest cel rządzenia? Czy jest nim dobro wszystkich obywateli (dobro wspólne, uogólnione dobro człowieka), a może dobro tylko niektórych z nich, np. tych, którzy mają władzę, albo najbardziej przedsiębiorczych i utalentowanych, albo tych w najgorszym położeniu? Jeżeli jest to dobro, niezależnie od tego czyje, to jak rozumiane? Ogólne i szczegółowe cele rządzenia mogą być więc bardzo rozmaite. Cechą charakterystyczną rządzenia nie jest jego cel, ale instrument, czyli władza nad państwem. Wszystko, co za pomocą tego instrumentu ludzie zechcą osiągnąć, będzie tym samym celem rządzenia. Jak wiemy z historii władza nad państwem służyła zarówno do osiągania złych, jak i dobrych celów, co stało się z czasem uzasadnieniem dla wbudowania w ustroje państw różnych mechanizmów ograniczających swobodę jej sprawowania (np. podział władzy w sensie ustawodawczym, wykonawczym i sądowniczym oraz na rząd i mniej lub bardziej niezależny od niego samorząd, demokratyczny system polityczny z cyklicznymi wyborami, zasada państwa prawa i sądy konstytucyjne, prawa obywatelskie). Rządzenie we współczesnych państwach można w dużym uproszczeniu przedstawić jako proces rozwiązywania problemów publicznych, składający się z kilku faz. W bardzo uproszczonej perspektywie decyzyjnej, najpierw jest decyzja o decyzji (tzn. decyzja o tym, że powinniśmy podjąć inną decyzję, czyli uświadomienie sobie problemu decyzyjnego), proces przygotowywania decyzji, jej podjęcie oraz realizacja. Problematyka politykowania i problematyka rządzenia mają swoje wspólne i rozłączne obszary. W takiej sytuacji teoretycy i badacze polityki podzielili się na dwa obozy, jedni spoglądają na politykę z perspektywy politykowania, a inni koncentrują uwagę na rządzeniu. Naukowcy z IPS należą do tej drugiej grupy. Powyższe ustalenia przedstawię w uproszczeniu na schemacie. Polityka Naukowcy i analitycy z IPS Politykowanie Rządzenie Władza jako cel Władza jako instrument Proces przygotowywania decyzji Decyzja i jej treść (treść strategii, planów itp.) Proces implementacji (realizacja decyzji) Obszar społeczny X1, X2… Xn, sprawa Y1X1, Y2X1... YnX1… Y1X2…. Dwukierunkowa strzałka między politykowaniem i rządzeniem oznacza, że te dwie sfery wypływają na siebie. Załóżmy, że politycy podjęli niepopularną decyzję w ramach procesu rządzenia, np. podniesienie podatków, jak to wpłynie na ich szanse w politykowaniu? Mogą stracić trochę głosów niezadowolonych z tej decyzji wyborców, a więc ich szanse zmniejszą się nieco. Wiele zależy od tego, jak decyzja zostanie 2 Studia dzienne PS, 2016/2017 dr hab. R. Szarfenberg, Teoria polityki społecznej temat 2, wersja 1.1, 26.02.17 uzasadniona, gdyż nikt nie podejmuje działań, które są dla wszystkich niekorzystne, a przynajmniej takimi się wydają. Z kolei w okresie przedwyborczym, rządząca koalicja może podejmować decyzje, które będą sprzyjały ponownej wygranej w wyborach, ukuto nawet nazwę dla tego zjawiska: „budżet przedwyborczy” i jest ono przedmiotem badań. Proces dochodzenia do decyzji i jej realizacji jest uniwersalny, tzn. podobnie wygląda on również w sferze politykowania, tam też pojawiają się problemy (np. spadek popularności partii, przegrana w wyborach), które trzeba rozwiązywać podejmując decyzje, wymagające następnie implementacji. Strzałka od realizacji do procesu decyzyjnego sygnalizuje, że w trakcie realizacji pojawiają się znowu problemy, które wymagają kolejnych decyzji itd. Obszar zaznaczony przerywaną linią symbolizuje, że polityka społeczna jako rządzenie dokonuje się przede wszystkim w obszarach, które uznaje się za społeczne, jest tych obszarów wiele (1…n), a w każdym z nich są jeszcze konkretne sprawy, które rozstrzyga się poprzez proces decyzyjny. Ogólne wyobrażenie o prostych zależnościach między całym obszarem spraw rządzenia (sprawy publiczne), a obszarami społecznym i socjalnym pokażę na kolejnym schemacie. Przedstawia on trzy koncentryczne koła, najszersze symbolizuje wszystkie sprawy uznane za publiczne, tzn. będące przedmiotem polityki rządu, w nim zawiera się koło symbolizujące sprawy społeczne, a w nim mamy jeszcze mniejsze koło przedstawiające sprawy socjalne. Każdemu z tych kół odpowiadają kolejno pojęcia polityki publicznej, polityki społecznej i polityki socjalnej Polityka publiczna – rządzenie w sprawach publicznych Obszar publiczny - sprawy publiczne Polityka społeczna – rządzenie w sprawach społecznych Obszar społeczny – sprawy społeczne Obszar socjalny – sprawy socjalne Polityka socjalna – rządzenie w sprawach socjalnych Wyznaczenie granic między tym co socjalne, a tym co społeczne, tzn. które sprawy są społeczne, ale już nie socjalne, czy które sprawy są publiczne, ale nie są ani społeczne, ani też socjalne jest zagadnieniem z zakresu teorii obszarów polityki publicznej, proponującej uzasadnione rozwiązania problemów demarkacji międzydziedzinowej. Co jest poza najszerszym z kół? Wszystkie te sprawy, którymi rząd się nie zajmuje i co do których względnie silne i duże grupy społeczne nie zgłaszają wciąż postulatów, aby się nimi zajął. Ze względu na to, co nazywa się czasem jurydyzacją życia codziennego (J. Habermas), czyli tendencją do rozszerzającego obejmowania regulacją prawną prawie wszystkich aspektów naszego życia, w końcu problemem stała się prywatność jako taka i ochrona prawa do prywatności. Dodatkowym czynnikiem zagrażającym współcześnie prywatności jest rozwój technik inwigilacyjnych o wielkim potencjale do niewidocznego śledzenia właściwie każdego działania prawie każdej jednostki. Obszary lub dziedziny polityki publicznej w trakcie procesu historycznego obejmowały coraz więcej zagadnień i spraw, co można pokazać za pomocą skali i struktury wydatków publicznych, np. kiedyś ogólny 3 Studia dzienne PS, 2016/2017 dr hab. R. Szarfenberg, Teoria polityki społecznej temat 2, wersja 1.1, 26.02.17 poziom wydatków z budżetu państwa był niewielki, a wydatki zaliczane obecnie do społecznych były o wiele mniejsze od innych wydatków. Jakie praktyczne znaczenie ma teoria obszarów polityki publicznej? Może być ona wykorzystana do bardziej świadomego kształtowania mapy sektorowej polityki publicznej oraz odpowiadających im instytucji, np. takich jak administracja publiczna. Zdanie sobie sprawy z zagadnienia sektorowości polityki pozwala też na bardziej świadome przeprowadzanie prób przezwyciężania zjawiska zwanego departametalizmem, polegającego na tym, że administracja publiczna podzielona jest na działy, za które odpowiadają poszczególni ministrowie, co powoduje izolację działań sektorowych od siebie, a w związku z tym dublowanie i nakładanie się działań prowadzonych w różnych sektorach czy podejmowanie działań sprzecznych ze sobą. Przy okazji na schemacie widzimy, że pojęcie polityki socjalnej ma najwęższy zakres znaczeniowy, a polityki publicznej najszerszy. Problem odróżniania polityki społecznej od socjalnej w teorii polityki społecznej był niekiedy podnoszony w przeszłości. Problem podmiotowości kolektywnej Dyskusje o podmiotowości w polityce społecznej mają co najmniej trzy wymiary: 1) podmiotowość ludzi, którzy korzystają z dóbr/usług, których ona dostarcza; 2) podmiotowość organizacji, które tych dóbr i usług udzielają; 3) podmiotowość rządu (centralnego, lokalnego). Poniżej zajmuję się tylko wymiarami 2 i 3. Zanim to zrobię przedstawię jeszcze dwie refleksje. Pierwszy wymiar podmiotowości ma m.in. znaczenie w ramach polityki zapobiegania i łagodzenia wykluczenia społecznego, mowa tam m.in. o upodmiotowieniu czy upełnomocnieniu klientów polityki społecznej. Już samo określenie „klient” miało promować ideę upodmiotowienia, słowo „podopieczny” w tym kontekście oznacza mniejszy poziom podmiotowości (stąd też zamiast o opiece społecznej zaczęto mówić o pomocy społecznej czy wręcz o pomocy do samopomocy). Można sobie wyobrazić, że mamy do czynienia z hierarchią władzy w ramach podmiotów polityki społecznej. Na samej górze są politycy i urzędnicy w centralnych organach państwa, niżej są politycy i urzędnicy regionalni i w końcu lokalni, na samym dole jest jednostka organizacyjna polityki społecznej udzielająca usług klientom, czyli mamy kolejne dwa poziomy podmiotowości związane z profesjonalistami i ich klientami. W systemie skrajnie scentralizowanym podmiotowość niższych szczebli jest bardzo ograniczona (tzn. politycy, urzędnicy, profesjonaliści i w końcu klienci mają niewiele do powiedzenia), w systemie skrajnie zdecentralizowanym podmiotowość wszystkich byłaby względnie równa (nikt nikomu nie może niczego nakazać, trzeba toczyć negocjacje i wypracowywać kompromis). Przejdźmy teraz do podmiotowości w drugim i trzecim wymiarze. W kilku polskich definicjach polityki społecznej wskazywano jako podmioty kolektywne polityki społecznej organizacje pozarządowe, czy nie jest to przypadek wykraczający poza politykę publiczną? Skoro jej podmiotem jest szeroko rozumiany rząd, to wyklucza to podmiotowość organizacji, które nie bez powodu nazywa się pozarządowymi. Można pogodzić te dwa stanowiska przyjmują pewne rozwiązanie dotyczące podmiotowości działania jako takiej. Spróbujmy odróżnić podmiotowość w sensie ustalania celów i zasad działania (podmioty określające cele i zasady) oraz w sensie ich realizacji (podmioty realizujące ustanowione cele według określonych zasad). Przedstawię tę myśl na schemacie, który pokazuje podział podmiotów polityki społecznej na dwa rodzaje, oparte na podziale podmiotowości jako takiej na dwa aspekty - autorską i wykonawczą. 4 Studia dzienne PS, 2016/2017 dr hab. R. Szarfenberg, Teoria polityki społecznej temat 2, wersja 1.1, 26.02.17 Podmioty polityki społecznej Podmioty określające cele PS, podmiotowość autorska Podmioty realizujące cele PS, podmiotowość wykonawcza Po odróżnieniu dwóch aspektów podmiotowości w polityce społecznej rozumiemy teraz dlaczego powstaje niejasność, gdy mowa o państwie jako podmiocie polityki społecznej. Można to rozumieć tak, że rząd ustala jej cele oraz zasady ich realizacji i realizują je wyłącznie państwowe jednostki organizacyjne (a ściślej kadry lub personel zatrudniony w nich za pieniądze publiczne), ale także i tak, że rząd pozostaje w roli autora celów i zasad (które znajdują wyraz w mniej lub bardziej twardo obowiązującym ustawodawstwie), ale podmiotami realizacyjnymi nie są już tylko organizacje rządowe, ale też organizacje pozarządowe, np. zobowiązane przez władzę państwa do realizacji pewnych celów polityki społecznej lub też z własnej woli oferujące rządowi swoje usługi w tym względzie. W tym świetle krytyce należy poddać pogląd wyłączający ze sfery podmiotów polityki społecznej całkowicie prywatne firmy, działające dla wzbogacenia swoich właścicieli. Potwierdza to włączanie obowiązkowych wydatków pracodawców z ich własnych środków (np. wynagrodzenie za czas choroby pracownika) do rachunków wysiłku polityki społecznej (prywatne wydatki społeczne). Przy takim rozumieniu podmiotowości kolektywnej w polityce społecznej nie ma sprzeczności między stwierdzeniem, że jest ona rodzajem polityki publicznej i stanowiskiem, że jej podmiotami realizacyjnymi mogą być organizacje niezależne od rządu. Można sobie wyobrazić model całkowicie sprywatyzowanej polityki społecznej, która jednak nie przestaje być publiczna w tym sensie, że jej cele i zasady określone zostały przez rząd i znalazły się w powszechnie obowiązującym prawie. Na drugim końcu kontinuum będzie całkowita etatyzacja, gdy podmiotami wykonawczymi są wyłącznie jednostki będące własnością rządu i całkowicie mu podporządkowane. Pozostaje pytanie, czy całkowicie niezależna od rządu, samofinansująca się lub też sponsorowana przez niepaństwowe firmy organizacja pozarządowa, która podejmuje działania uznawane za charakterystyczne dla polityki społecznej (polegające np. na zaspokajaniu potrzeb podstawowych na zasadach niekomercyjnych), ale na własnych zasadach i bez związku z prawami i obowiązkami obywatelskimi, jest podmiotem kolektywnym polityki społecznej? Czy stwierdzenie, że przynajmniej niektóre organizacje pozarządowe chcą i wpływają mniej lub bardziej skutecznie na politykę publiczną, zmienia powyżej naszkicowaną sytuację? Z pewnością nie w tym sensie, że one same stają się wówczas rządem (czy rząd może być pozarządowy? Nie jest to pytanie aż tak nierozsądne, czego dowodzą analizy governance, a więc rządzenia bardziej niż rządu, rządzenia w partnerstwie, współzarządzania). Wiele grup interesu uprawia mniej lub bardziej subtelny lobbing i próbuje wpływać na to, co będzie później treścią polityki publicznej, ale nie oznacza to, że należy porzucić pojęcie rządu, jako centralnego ośrodka decyzyjnego oraz instytucji odpowiedzialnej za politykę publiczną będącą wynikiem podjętych przezeń decyzji. Regulacje dotyczące dialogu społecznego, lobbingu, konsultacji społecznych, wysłuchań publicznych itp. same są częścią polityki publicznej, która wyraża demokratyczne ideały, ale rząd byłby rządem nawet wtedy, gdyby nie było żadnej z nich. W pluralistycznym ujęciu polityki publicznej, uznaje się jej treść za wynik walki grup interesów o wpływy na rząd. Możemy przyjąć, że wszystkie te grupy są w ogólnym sensie pozarządowe, a przestają nimi być tylko wtedy, gdy one same lub ich przedstawiciele staną się częścią rządu. Ponadto, nie musimy być częścią rządu, aby być skutecznymi w kształtowaniu treści polityki publicznej (PP), która jest przezeń ustalana. Zestawmy ze sobą wymiar wpływu na treść polityki (w uproszczeniu przyjmijmy, że może być on duży lub mały) oraz wymiar posiadania władzy nad państwem przez daną grupę interesu X (czy ma swoich przedstawicieli w rządzie) 5 Studia dzienne PS, 2016/2017 dr hab. R. Szarfenberg, Teoria polityki społecznej temat 2, wersja 1.1, 26.02.17 Jaki jest wpływ grupy X na treść PP? Czy grupa X ma swoich przedstawicieli w rządzie? Tak Nie Wpływowa grupa X, która nie ma swoich przedstawicieli w rządzie Duży Mały Mimo, że grupa X ma przedstawicieli w rządzie, jej wpływ na treść PP jest niewielki Dwie sytuacje są bardziej interesujące: gdy grupa interesu ma duży wpływ na politykę publiczną, ale nie ma przedstawicieli w rządzie, oraz gdy ma mały wpływ, mimo tego, że ma przedstawicieli w rządzie. Przykład pierwszej sytuacji miałby miejsce, gdyby grupa interesu przekonała większość do poglądu, który jest dla niej wygodny. W związku z tym nie musiałaby być w rządzie, żeby jej interesy były chronione i realizowane, gdyż w demokracji rządy rzadko pozwalają sobie na ignorowanie poglądów większości. Trudniej pokazać przykłady sytuacji drugiego rodzaju, tzn. gdy przedstawiciel grupy interesu obecny w rządzie nie jest w stanie wpływać na treść polityki publicznej w kierunku zgodnym z interesem, który reprezentuje, np. partia chłopska jest w rządzie koalicyjnym, ale nie ma wpływu na politykę publiczną w zakresie spraw dotyczących interesów chłopów. Na tej podstawie możemy odróżnić dwa kolejne aspekty podmiotowości w ramach ustalania celów polityki publicznej: 1) podmiotowość w decydowaniu o treści celów, 2) podmiotowość w decydowaniu o samych celach, tj. o tym czy dane cele mają obowiązywać, czy też nie. Co innego mieć wpływ na treść jakiegoś celu, a co innego mieć wpływ na to, że ten cel stanie się celem publicznym. Nie wdając się już w dalsze niuanse, widać wyraźnie, że potrzebna nam tu ogólniejsza koncepcja podmiotowości kolektywnej w polityce publicznej, żeby rozstrzygać kwestie podmiotowości tego rodzaju w polityce społecznej. Model koalicji rzeczniczych Polityka publiczna nie jest czymś danym z góry i niezmiennym, co dobrze widać po zmienności prawa, które jest jednym z jej przejawów. Jest ona tworzona przez współdziałających, dyskutujących i walczących ze sobą ludzi, którzy zajmują mniej lub bardziej dogodne do tego miejsca w systemie polityki publicznej i poza nim. Prubą teoretycznego uporządkowania tych zagadnień jest koncepcja Paula Sabatiera. Opracował on model koalicji rzeczniczych (advocacy coalitions framework, „rzeczniczy” to słowo od rzecznika jakiejś sprawy, rozwiązania, interesu), który przedstawię w skrócie za książką pod redakcją Sabatiera „Theories of the Policy Process”. W modelu tym zakłada się, że ważną rolę w tworzeniu polityki odgrywa wiedza techniczna na temat faktów związanych z problemem publicznym (społecznym, socjalnym), jego przyczyn i wpływu różnych rozwiązań na problem, a także ich skutków ubocznych. Przykładowo, wiedza o „ochronie zdrowia i zasadach organizacji opieki zdrowotnej” to część wiedzy technicznej związanej z problemami zdrowotnymi. Drugie założenie dotyczy konieczności analizy tworzenia polityki w okresach dziesięciu i więcej lat, gdyż tylko w takim okresie można uwzględnić wpływ wiedzy technicznej na zmianę poglądów polityków (funkcja edukacyjna i oświeceniowa wiedzy, tzn. pod wpływem wiedzy o problemie zmienia się sposób myślenia o nim wśród polityków, patrz poprzedni materiał), zrozumieć głębsze zmiany w polityce i cały cykl jej formułowania, implementowania i przeformułowywania, ocenić jej sukcesy i porażki, a także przyjrzeć się długofalowym strategiom poszczególnych aktorów. Kolejne założenie dotyczy tego, co jest głównym przedmiotem zainteresowania w tym modelu, czyli subsystemu lub domeny tworzenia polityki publicznej (policy subsystem, zwane też w innych ujęciach „policy network”, czyli „siecią polityki” lub „policy issue”, czyli „siecią sprawy” lub problemu), a nie konkretne organizacje rządowe czy programy polityki publicznej. Każdy taki subsystem składa się z wielu różnych aktorów (publicznych i niepublicznych, tzn. spoza systemu władzy i administracji publicznej), którzy zainteresowani są jakimś problemem lub sprawą (np. zanieczyszczenie środowiska, poprawa warunków życia ubogich, zmniejszenie podatków) i którzy chcą w sposób systematyczny wpływać na politykę publiczną w tym zakresie. 6 Studia dzienne PS, 2016/2017 dr hab. R. Szarfenberg, Teoria polityki społecznej temat 2, wersja 1.1, 26.02.17 Aktorami w subsystemie tworzenia polityki publicznej są ludzie zainteresowani problemem i wpływaniem na jego rozwiązywanie, związani z poszczególnymi komisjami parlamentarnymi, instytucjami publicznymi i grupami interesu działającymi na poziomie centralnym, czyli politycy i lobbyści w centrum, ale również należą do nich: 1) dziennikarze, naukowcy i analitycy polityki publicznej, którzy odgrywają ważną rolę w tworzeniu, rozpowszechnianiu i ocenianiu rozmaitych pomysłów związanych z tworzeniem polityki; 2) aktorzy z ponadnarodowych (np. poziom UE) i „podnarodowych” poziomów (władze regionalne i lokalne, samorządy, instytucje wdrażające rozwiązania problemu) zainteresowani problemem i wpływaniem na politykę publiczną wobec niego. Ostatnie istotne założenie tego modelu dotyczy tego, że konkretna polityka publiczna czy jakiś program pośrednio związane są z pewnymi teoriami, jak mają być osiągane ich cele. Z tego powodu można je analizować tak samo, jak się analizuje systemy poglądów (np. doktryny polityczne takie, jak liberalizm, socjaldemokratyzm, o których w kontekście wyjaśniania szeroko rozumianej kwestii społecznej wspominał Jan Danecki), na które składają się pewna hierarchia wartości (sądy oceniające wydawane na podstawie tego, co się ceni, czyli pewnej koncepcji dobra człowieka), przekonania dotyczące relacji przyczynowo-skutkowych z problemem i faktów z nim związanych, a także przekonania i założenia dotyczące oceny jego różnych rozwiązań. Sabatier twierdził, że w każdym subsystemie można zwykle wyróżnić od jednej do czterech koalicji rzeczniczych, w których uczestniczą ludzie z różnych organizacji podzielający definicję problemu i jego wyjaśnienie przyczynowe (wyznają więc podobną teorię problemu i to ich łączy), podejmują oni też skoordynowane działania w celu wpływania na politykę publiczną w danej domenie problemowej. Czas już na pełny schemat tego podejścia (za książką wskazaną wyżej). 7 Studia dzienne PS, 2016/2017 dr hab. R. Szarfenberg, Teoria polityki społecznej temat 2, wersja 1.1, 26.02.17 Parametry względnie stabilne 1. Podstawowe cechy obszaru problemu 2. Podstawowy rozkład zasobów naturalnych 3. Podstawowe wartości społecznokulturowe i struktura społeczna 4. Zasady konstytucyjne Poziom zgody konieczny do głębszej zmiany polityki Subsystem tworzenia polityki publicznej Koalicja A Mediatorzy Poglądy Zasoby Ograniczenia Koalicja B Poglądy Zasoby Strategia A1 Strategia B1 Instrumenty wpływu Instrumenty wpływu i Zdarzenia zewnętrzne w systemie 1. Zmiany warunków społecznoekonomicznych 2. Zmiana w zasadniczych koalicjach rządzących 3. Decyzje i wpływy z innych podsystemów tworzenia polityki zasoby aktorów Decyzje władzy publicznej podsystemu Reguły instytucjonalne, przydział zasobów itd. polityka publiczna Bezpośrednie skutki: produkt Głębszy wpływ Po lewej stronie mamy dwa zbiory zmiennych egzogennych, tzn. czynników, które oddziałują na to, co się dzieje w subsystemie tworzenia polityki publicznej, ale mają charakter zewnętrzny, pochodzą z otoczenia danego podsystemu (zmiennymi endogennymi są m.in. strategie koalicji orzeczniczych wyróżnione na schemacie). Wyraźnie podkreślony został tu aspekt dynamiczny czynników w otoczeniu: jedne mają charakter względnie stały, czyli nie zmieniają się w czasie obserwacji subsystemu danej polityki publicznej, np. zmiany zachodzą tu w okresach dłuższych niż kilkadziesiąt lat, inny rodzaj czynników związany jest z tym, co się w tym czasie zmienia, np. rządzące koalicje. Na subsystem polityki publicznej wpływają one kształtując sytuację aktorów (a w konsekwencji ich siłę) należących do koalicji rzeczniczych. Czynniki egzogenne wpływają więc na to, co ogranicza swobodę działania członków koalicji rzeczniczych oraz na to, co mogą w tym działaniu wykorzystać (to z kolei wpływa na ich skuteczność w rzecznictwie strategii, którą popierają). Jak na tym tle wygląda kwestia podmiotowości w polityce publicznej? Podmiotem kolektywnym są tu koalicje rzecznicze, a w przypadku polityki społecznej, te spośród nich, które zainteresowane są sprawami czy problemami uznanymi za charakterystyczne dla tego właśnie obszaru polityki publicznej. W ich skład mogą wchodzić członkowie szeroko rozumianych rządów, ale nie tylko oni je tworzą, a forma instytucjonalna organizacji, z której się wywodzą ich członkowie (czy jest to państwo, organizacja społeczna czy też firma rynkowa) jest raczej zmienną egzogenną. 8 Studia dzienne PS, 2016/2017 dr hab. R. Szarfenberg, Teoria polityki społecznej temat 2, wersja 1.1, 26.02.17 Podziały polityki publicznej a polityka społeczna Interesujące pytanie, jakie pojawia się w związku z koncepcją polityki społecznej jako rodzaju polityki publicznej, dotyczy tego, jak się polityka społeczna mieści w klasyfikacjach polityki publicznej. Jedną z najczęściej chyba przywoływanych w literaturze anglosaskiej jest klasyfikacja Theodore’a J. Lowi’ego który zasłynął również z tezy, że polityka publiczna determinuje czy określa pewien styl politykowania. Zestawił on ze sobą dwa kryteria powiązane z „typami przymusu dostępnymi dla rządów”, na których wyróżnił po dwie pozycje: prawdopodobieństwo użycia przymusu (małe, duże) oraz sposób oddziaływania na zachowania jednostek za pomocą przymusu (bezpośrednio na zachowania jednostek, pośrednio na środowisko, które wpływa na zachowania jednostek), co dało możliwość wyróżnienia czterech rodzajów polityki publicznej: dystrybucyjnej, konstytutywnej, regulacyjnej i redystrybucyjnej. Prawdopodobieństwo użycia aparatu przymusu Małe Duże Sposób oddziaływania z użyciem przymusu Pośrednio na zachowania jednostek Bezpośrednio na zachowania jednostek poprzez zmiany w środowisku działania Polityka dystrybucyjna (polega na Polityka konstytutywna (wpływanie na rozwiązaniach, które dają korzyści kształt systemu politycznego, konkretnym jednostkom, firmom lub kształtowanie „reguł gry”, np. sposób korporacjom, np. przydział ziemi przeliczania głosów na mandaty, państwowej, subsydia do produkcji, cła ustanowienie Trybunału na import towarów konkurencyjnych do Konstytucyjnego, zmiany w Konstytucji, produkcji miejscowej) zmiany w podziale terytorialnym państwa) Polityka regulacyjna (m.in. przynosi Polityka redystrybucyjna („celem nie korzyści szerszym grupom lub jest wykorzystanie własności, ale ona zbiorowościom, polega na regulowaniu sama, nie chodzi o równe traktowanie, zachowań; dzielona jeszcze na: ale o równe posiadanie…”, np. progresywne opodatkowanie, programy ekonomiczną konkurencyjną, np. welfare state, zabezpieczenie społeczne, licencje, zezwolenia, koncesje na prawa obywatelskie dla uprzednio prowadzenia jakiejś działalności; dyskryminowanych mniejszości) ekonomiczną ochronną, np. ochrona konsumentów przed wadliwymi produktami, ochrona pracowników; społeczną, np. w sprawach aborcji, eutanazji; czystą, np. kodeksy karne) W kontekście tej typologii teza Lowi’ego była taka, że każdemu z wyróżnionych typów polityki publicznej odpowiada pewien typ politykowania, np. polityka dystrybucyjna wiązała się z układami partyjnymi typu my was poprzemy w tym (np. subsydia dla rolnictwa), a wy nas poprzecie w tamtym (np. obniżenie podatków dla przedsiębiorców) – korzyść za korzyść; polityka regulacyjna wiązała się głównie z przetargami między grupami interesów, np. organizacje przedsiębiorców targują się z federacjami związków zawodowych o liberalizację kodeksu pracy; polityka redystrybucyjna z kolei toczy się wokół spraw bardzo kontrowersyjnych i konfliktowych, gdyż ma na celu zabranie czegoś jednym i danie tego innym klasom lub warstwom społecznym (nazywa się taką sytuację w teorii gier – grą o sumie zerowej, gdy istnieje rozwiązanie, na którym każdy skorzysta, gra ma sumę niezerową). Jako drugie podejście do problemu podziału polityki publicznej na rodzaje przedstawię propozycję Jamesa Q. Wilsona, który wykorzystuje również dwa kryteria z dwoma pozycjami: korzyści i koszty (szeroko rozumiane) oraz odróżnienie między ich skoncentrowaniem (korzyści/koszty dla wyraźnie określonej, względnie mało licznej i jednorodnej grupy obywateli) i rozproszeniem (korzyści/koszty dla 9 Studia dzienne PS, 2016/2017 dr hab. R. Szarfenberg, Teoria polityki społecznej temat 2, wersja 1.1, 26.02.17 słabo określonej, licznej i różnorodnej zbiorowości obywateli). Daje to podział na cztery typy polityki publicznej – grup interesów, przedsiębiorczą, klientelistyczną i większościową. Korzyści Koszty Skoncentrowane Skoncentrowane Polityka grup interesu (konflikt między tymi grupami, które odniosą korzyści, a tymi, które poniosą koszty) Rozproszone Polityka klientelistyczna (grupy interesu są „klientami” polityków i agencji regulacyjnych, naciskając na wprowadzenie polityki, która ma szansę być wdrożona bez opozycji, gdyż koszty są rozproszone) Rozproszone Polityka przedsiębiorcza (inicjatywy polityczne, które mają przynieść korzyści wszystkim lub większości przy opozycji tych grup, które mają ponieść koszty realizacji tych inicjatyw) Polityka większościowa (inicjatywy polityczne zgłaszane przez różne grupy lub w ich imieniu, mające przynieść zmianę polityki lub nową politykę, której koszty poniosą również wszyscy) Podkreśla się jednak, że nie musi chodzić tu o rzeczywiste koszty i korzyści, ale o domniemania na ten temat, tzn. większe znaczenie dla losu danej polityki publicznej ma to, jak różne grupy w społeczeństwie postrzegają jej korzyści i koszty, a nie to, jakie są jej rzeczywiste konsekwencje i ich rozkład pomiędzy różne grupy. Kolejny interesujący podział polityki publicznej można wyprowadzić z koncepcji zaproponowanej przez Anne Schneider i Helen Ingram. Tym razem dwa kryteria dotyczyły władzy lub siły grupy docelowej danej polityki publicznej. Grupy te różnią się pod względem liczebności, zamożności, zdolności do mobilizacji, możliwości wpływu na swój wizerunek, stąd podział na grupy silne i grupy słabe. Drugim kryterium podziału jest wizerunek społeczny tych grup. Autorki tej propozycji piszą o „społecznych konstruktach” tworzonych poprzez takie określenia jak „uczciwy”, „zasłużony”, „nieuczciwy”, „niezasłużony” itp., wizerunki ogólnie możemy podzielić na pozytywne i negatywne. Każda polityka publiczna dotyczy bardziej pewnych grup niż innych, jest więc świadomie kierowana czy adresowana do pewnych grup i one są właśnie jej grupami docelowymi. Trzecie kryterium uwzględnione w tej propozycji dotyczyło kosztów i korzyści, które przynosi grupom rządzenie, a więc nawiązywało do koncepcji Wilsona. Zestawienie dwóch pierwszych wymiarów dało cztery rodzaje grup, które zostały nazwane odpowiednio uprzywilejowani (silne pozytywny wizerunek), pretendenci (silne, negatywny wizerunek), zależni (słabe, pozytywny wizerunek), dewianci (słabe, negatywny wizerunek). Władza lub siła polityczna grupy Grupy silne Grupy słabe Wizerunek społeczny grupy Pozytywny Negatywny Uprzywilejowani (np. osoby starsze, Pretendenci (np. bogaci, duże związki weterani, przedsiębiorcy, naukowcy) zawodowe, elity kulturowe, mniejszości, [spójna polityka dawania korzyści moralna większość) uprzywilejowanym] Dewianci (np. przestępcy, narkomani, Zależni (np. dzieci, matki, komuniści, ci którzy palą flagę, gangi) niepełnosprawni) [spójna polityka kar nakładanych na dewiantów] A. Schneider pisała: „Konstrukty społeczne grup docelowych oraz bodźce wyborcze są zbieżne jedynie w przypadku dwóch rodzajów projektów politycznych…: dawanie korzyści uprzywilejowanym i karanie dewiantów. Wszystkie inne kombinacje korzyści i obciążeń wiążą się z dylematami i rodzą konflikty… Rozwijanie polityki publicznej w odniesieniu do zależnych i pretendentów jest trudne ponieważ nie ma rozwiązań, które odpowiadałyby jednocześnie sile grupy i jej wizerunkowi społecznemu niezależnie od tego, czy mamy do czynienia z korzyściami, czy też z kosztami”. Ostatnie zdanie należy rozumieć tak, że dawanie korzyści zależnym grupom docelowym jest dla polityków walczących o głosy wyborcze niezbyt rozsądne, gdyż są one słabe pod względem politycznym. Z kolei projektowanie polityki korzystnej dla pretendentów może narazić na utratę głosów ze względu na ich 10 Studia dzienne PS, 2016/2017 dr hab. R. Szarfenberg, Teoria polityki społecznej temat 2, wersja 1.1, 26.02.17 negatywny wizerunek w społeczeństwie. Podobnie, zrzucanie kosztów na zależnych będzie niepopularne (na czym opiera się czasem opozycja krytykująca rząd za cięcia socjalne, które uderzą w dzieci), a czynienie tego w przypadku pretendentów może być groźne, gdyż są to grupy silne politycznie. Na tej podstawie możemy wyróżnić dwa spójne politycznie i wizerunkowo rodzaje polityki publicznej – polityka korzyści dla uprzywilejowanych i polityka kar dla dewiantów, oraz sześć rodzajów polityki niespójnej pod tymi dwoma względami - polityka korzyści/obciążeń dla zależnych, polityka korzyści/obciążeń dla pretendentów, polityka obciążeń dla uprzywilejowanych oraz polityka korzyści dla dewiantów. Spójrzmy jeszcze, jak do zagadnienia podziału rządzenia podchodzi się w polskiej politologii. Często wyróżnia się tam „funkcje państwa”, czyli „realizowane przez aparat państwa zadania, zrelatywizowane do postawionych celów, a w następstwie także do skutków społecznych tych działań”, które dzieli się na świadczenia ludności na rzecz państwa („ciężary”) i świadczenia państwa na rzecz ludności („dobra”), a „zakres władzy państwowej” lub „zakres aktywności państwa” to „całość pełnionych przez państwo funkcji” (za: J. Nocoń, A. Laska „Teoria polityki. Wprowadzenie”). Już podział skutków działania państwa na „ciężary” i „dobra” może być kryterium klasyfikacji polityk publicznych, ale nie wniesie on wiele w stosunku do już pokazanego podziału Wilsona („ciężary” to koszty, a „dobra” to korzyści). Pod względem kryteriów „charakteru terytorialnego państwa” oraz „skutków działań jego organów” wyróżnia się dwie grupy funkcji: 1) wewnętrzne, czyli na własnym terytorium i 2) zewnętrzne, wobec innych państw i podmiotów międzynarodowych, a na tej podstawie można wyróżnić politykę wewnętrzną i politykę zagraniczną. Z kolei funkcje wewnętrzne dzieli się na cztery podgrupy: 1. Ochronna („zapewnianie porządku i bezpieczeństwa publicznego, a także ochrona mienia i zdrowia obywateli”). 2. Kulturalno-wychowawcza („kreowanie świadomości obywatelskiej”). 3. Socjalna („tworzenie odpowiednich mechanizmów zabezpieczenia społecznego najmniej uposażonych warstw”). 4. Ekonomiczna („organizowanie warunków gospodarowania”). Podziały tego rodzaju nazywa się przedmiotowymi, gdyż podstawą ich wyróżnienia jest podział spraw, którymi zajmuje się rząd na kilka szerszych kategorii. Czasem są one krytykowane jako pozostałość teorii państwa uprawianej w PRL (zdanie Piotra Winczorka w książce „Nauka o państwie”). Wyobraźmy sobie teraz, że takich spraw jest kilkadziesiąt. Po analizie stwierdzono, że można je podzielić na cztery grupy, którym nadano następujące nazwy: 1) sprawy bezpieczeństwa, 2) sprawy kulturowe, 3) sprawy socjalne, 4) sprawy gospodarcze. Daje to podstawę do tego, aby podzielić politykę publiczną, która odpowiada pewnymi rozwiązaniami na problemy bezpieczeństwa, kulturowe itd., na cztery rodzaje. Wykonałem takie zadanie w stosunku do polskiej ustawy o działach administracji rządowej (sprawy, którymi zajmuje się administracja samorządowa są w ustawach określających kompetencje poszczególnych poziomów samorządu terytorialnego). W ustawie tej można się doliczyć około 34 działów. Funkcja ochronna obrona narodowa; sprawy wewnętrzne; sprawiedliwość; Funkcja kulturalnowychowawcza kultura i ochrona dziedzictwa narodowego; kultura fizyczna i sport; oświata i wychowanie; szkolnictwo wyższe; wyznania religijne oraz mniejszości narodowe i etniczne 11 Funkcja socjalna Funkcja ekonomiczna zabezpieczenie społeczne; sprawy rodziny transport; turystyka; rolnictwo; rynki rolne; praca; gospodarka; gospodarka wodna; gospodarka morska; budżet; finanse publiczne; budownictwo, gospodarka mieszkaniowa i przestrzenna; rozwój regionalny; Skarb Państwa; instytucje finansowe; Studia dzienne PS, 2016/2017 dr hab. R. Szarfenberg, Teoria polityki społecznej temat 2, wersja 1.1, 26.02.17 rybołówstwo Na podstawie tabeli widzimy, że funkcja ekonomiczna wydaje się przeciążona, poza tym można zapytać, czy niektóre z działów nie należałoby zaklasyfikować do dwóch lub trzech funkcji jednocześnie, np. w ramach gospodarki mieszkaniowej i przestrzennej mogą być umieszczone sprawy budownictwa socjalnego (nie mylić ze społecznym w rodzaju Towarzystw Budownictwa Społecznego), które równie dobrze mogą być przypisane do funkcji socjalnej. Biorąc pod uwagę to, że każda polityka publiczna wiąże się z „dobrami” i „ciężarami”, można dodać, że w ramach każdego z tych czterech rodzajów mamy jeszcze cztery podrodzaje wyróżnione przez Wilsona, tzn. polityka publiczna w sprawach bezpieczeństwa (funkcja ochronna państwa) dzieli się na politykę grup interesu, politykę przedsiębiorczą, politykę kilientelistyczną i politykę większościową. W ten sposób krzyżujemy ze sobą podział przedmiotowy z podziałem Wilsona. Podobnie możemy postąpić z podziałem Schneider i Ingram, np. funkcja socjalna skierowana ma być do „najmniej uposażonych warstw”, a jest to szeroka kategoria, obejmująca grupy docelowe o pozytywnym wizerunku i słabej pozycji (ubodzy niezdolni do pracy), chociaż na tyle szeroka, że mogą się tam znaleźć również „najmniej uposażeni” dewianci (ubodzy niechętni do pracy żyjący na marginesie). W przypadku każdego z pokazanych wyżej podziałów możemy zadać pytanie, który z wyróżnionych typów lub klas polityki publicznej jest polityką społeczną lub bardziej odpowiada naszym intuicjom na jej temat. Gdyby te intuicje zmierzały do utożsamienia polityki społecznej z zabezpieczeniem społecznym (a tak wynika z ustawy o działach administracji rządowej i nazwy jednego z ministerstw, którego minister odpowiada za sprawy z tego działu – Minister Pracy i Polityki Społecznej), to w podziale Lowi’ego polityka społeczna pokrywałaby się z polityką redystrybucyjną, w podziale Schneider i Ingram – z polityką korzyści dla zależnych, w podziale przedmiotowym – z funkcją socjalną. Może mniej jasny jest wybór jednego z typów wyróżnionych przez Wilsona, najpierw należałoby zastanowić się, jaki jest układ skoncentrowania i rozproszenia kosztów i korzyści w przypadku zabezpieczenia społecznego. Gdyby uzasadniony był wniosek o ich rozproszeniu (składki ubezpieczeniowe pracą wszyscy pracodawcy i pracownicy) wybrać należałoby politykę większościową. Każde podejście rozszerzające zakres polityki społecznej, np. na politykę zatrudnienia, zdrowotną, edukacyjną i mieszkaniową, będzie raczej komplikowało to zagadnienie – polityka społeczna w zależności od danej sprawy mogłaby być przypisana do różnych typów polityki publicznej. Cztery grupy kategorii teoretycznych Głównym kryterium typologii definicji polityki społecznej będzie występujące w danym określeniu odwołanie do innego ważnego pojęcia, które samo ma bogatą treść teoretyczną i empiryczną, wyróżniam więc definicje, w których nawiązano do: 1. Dobrobytu (społecznego). 2. Potrzeb. 3. Bezpieczeństwa socjalnego. 4. Struktury społecznej. 5. Integracji społecznej. 6. Kwestii społecznych. 7. (Socjalnych) praw człowieka. 8. Sprawiedliwości społecznej. 9. Postępu i rozwoju społecznego. Do tych dziewięciu kategorię dodaję jeszcze trzy, których w definicjach polityki społecznej nie stosowano, ale relacja między polityką społeczną a tymi pojęciami jest bardzo bliska. 10. Państwo dobrobytu (welfare state) – państwo gwarantujące obywatelom realizację praw pracowniczych i socjalnych. 11. Administracja socjalna – administracja publiczna w funkcji organizowania i udzielania świadczeń i usług społecznych. 12. Prawo socjalne – prawo pracy i zabezpieczenia społecznego. 12 Studia dzienne PS, 2016/2017 dr hab. R. Szarfenberg, Teoria polityki społecznej temat 2, wersja 1.1, 26.02.17 Do listy zadań teorii polityki społecznej zalicza się m.in. dążenie do „wypracowania katalogu podstawowych kategorii teoretycznych…”. Jest to więc propozycja takiego katalogu opracowana na podstawie przeglądu ogólnych definicji polityki społecznej. Poniżej zajmę się głównie pojęciami 1-9. Na liście nie ma pojęcia polityki publicznej, które uznałem za podstawowy element genus proximum i rozważałem w poprzednim materiale. W definicjach pokazanych poniżej pojawia się ono czasem jako pierwszy element np. „polityka rządów”, „publiczne zarządzanie”, „działalność państwa”, „sfera działań politycznych”, ale też po prostu „działanie kolektywne”, co już jest szerszym ujęciem. Trzeba w związku z tym pamiętać, że te dziewięć powyższych pojęć powinno być zawsze widziane w kontekście tego, jak rozumie się politykę publiczną. Teraz krótko przedstawię definicje, w których występowały te pojęcia, skomentuję je i wskażę możliwe powiązania między nimi. Z dobrobytem (społecznym) politykę społeczną łączą m.in. Thomas H. Marshall – polityka społeczna „... oznacza politykę rządów dotyczącą działania mającego bezpośredni wpływ na dobrobyt obywateli przez dostarczanie im usług lub dochodu”; Barbara Rodgers – polityka społeczna to „kolektywne działanie na rzecz dobrobytu społecznego” oraz Jan Szczepański: „Polityka społeczna powstała jako metoda i teoria przezwyciężania niedostatku, jako szukanie sprawiedliwości w społeczeństwie i zapewnienie warunków życia we względnym dobrobycie wszystkim obywatelom państwa bez względu na ich pozycję w społeczeństwie, poziom wykształcenia i wykonywany zawód”. Określenie „dobrobyt społeczny” może oznaczać pewien aspekt, rodzaj lub wymiar ogólnego pojęcia dobrobytu, np. jest to ta część dobrobytu, za którą odpowiada społeczeństwo (państwo). Przejdźmy teraz do przykładów definicji, w których powiązano politykę społeczną z potrzebami. Jolanta Supińska uznała, że „naczelnym zadaniem” polityki społecznej jako „pewnej sfery działań politycznych” jest „obrona człowieka przed niezaspokojeniem jego potrzeb, początkowo najbardziej elementarnych, niezbędnych dla fizycznego przetrwania, a następnie także potrzeb rozwojowych...”. Wspomniany już wyżej J. Szczepański uznał ostatecznie, że polityka społeczna „zmierza przede wszystkim do regulowania procesu rozwoju potrzeb”. Najczęściej chyba łączony z tym typem definicji polski autor to Wacław Szubert. Według niego polityka społeczna obejmuje „wszystkie zakresy działania, których bezpośrednim celem jest zaspokajanie ważnych potrzeb szerokich warstw ludności”. Przechodząc do powiązań między pojęciem potrzeb i dobrobytu. Na poziomie encyklopedycznym dobrobyt utożsamia się z wysokim poziomem zaspokojenia potrzeb, np. w internetowej bazie haseł Encyklopedii PWN zdefiniowano to pojęcie jako „stan wysokiego zaspokojenia potrzeb bytowych i kulturalnych ludności”. Przeciwieństwem dobrobytu w takim rozumieniu wydaje się ubóstwo (poziom zaspokojenia potrzeb bytowych i kulturalnych ludności niższy od pewnego umownego progu ubóstwa czy nie pozwalający na biologiczne przetrwanie). Stąd wyrażenie „obrona człowieka przed niezaspokojeniem jego potrzeb” może być równoznaczne z „obroną człowieka przed ubóstwem”. Z bezpieczeństwem socjalnym łączył politykę społeczną m.in. Edwin Amenta – polityka społeczna to „odpowiedzi polityki państwa na podstawowe ryzyka społeczne dla zatrudnienia, dochodu i bezpieczeństwa socjalnego”, a także Barbara Szatur-Jaworska i Grażyna Firlit-Fesnak – polityka społeczna to „Celowa działalność państwa i innych organizacji w dziedzinie kształtowania warunków życia i pracy ludności oraz stosunków społecznych, mająca na celu między innymi zapewnienie bezpieczeństwa socjalnego, zaspokojenie potrzeb wyższego rzędu, zapewnienie ładu społecznego”. Tu także zaliczyłbym te definicje, w których mowa o ryzykach socjalnych, np. Gosty Esping-Andersena - „Polityka społeczna oznacza publiczne zarządzanie społecznymi ryzykami” czy Juliana Auleytnera – „... polityka społeczna to działalność państwa, samorządu i organizacji pozarządowych, której celem jest wyrównywanie drastycznych różnic socjalnych między obywatelami, dawanie im równych szans i asekurowanie ich przed skutkami ryzyka socjalnego”. Ryzyka socjalne to zdarzenia i sytuacje, których wspólną cechą jest m.in. to, że grożą obniżeniem poziomu życia (np. utrata lub obniżenie zdolności do pracy i zarobkowania), a głównymi celami zabezpieczenia społecznego czyni się zapobieganie i łagodzenie ubóstwa. Zabezpieczenie w razie sytuacji grożących ubóstwem jest równoznaczne z bezpieczeństwem socjalnym. Pojęcia dobrobytu, potrzeb i bezpieczeństwa socjalnego są więc ze sobą blisko związane na poziomie definicyjnym. W polskiej tradycji jeszcze sprzed II Wojny Światowej Konstanty Krzeczkowski uważał, że polityka społeczna oznacza „celową działalność państwa i innych podmiotów społecznych zmierzającą do wywołania 13 Studia dzienne PS, 2016/2017 dr hab. R. Szarfenberg, Teoria polityki społecznej temat 2, wersja 1.1, 26.02.17 pożądanych zmian struktury społecznej”. Nie jest to jednak wyłącznie polska tradycja, Peter Townsend pisał, że „polityka społeczna jest zinstytucjonalizowaną kontrolą usług, agend i organizacji, służącą utrzymywaniu lub zmienianiu struktury społecznej i wartości”. Pojęcie struktury społecznej jest to jedno z podstawowych pojęć socjologii. Przykładowo jeden z polskich socjologów Henryk Domański pisał o nim, że oznacza „układ dystansów i nierówności między takimi kategoriami społecznymi, jak klasy, warstwy i grupy zawodowe”. Podobne aspekty mają na myśli ci autorzy, którzy wspominają w definicjach polityki społecznej o „stosunkach społecznych” lub o „stosunkach międzyludzkich”, przy założeniu, że określenie „międzyludzkie” oznacza przede wszystkim „międzygrupowe”. Kategorie społeczne, pomiędzy którymi nierówności uznaje się za istotne wyróżniane mogą być na innej podstawie niż ekonomiczno-zawodowa, np. płeć i rasa. Jeżeli już mowa o podstawowych pojęciach socjologii, jest nim zapewne również „integracja (spójność) społeczna” czy „ład społeczny” lub „równowaga społeczna”. Kenneth Boulding był ekonomistą, ale to on właśnie powiązał z tym pojęciem politykę społeczną uznając, że jej celem jest „budowanie tożsamości osoby w ramach pewnej wspólnoty, z którą jest ona związana... polityka społeczna jest tym, co jest skupione w instytucjach tworzących integrację i przeciwdziałających alienacji”. Widzieliśmy już wyżej przykład definicji, w której wśród celów polityki społecznej wymieniano ład społeczny. W tym też duchu pisał Marek Rymsza: „Jednym z podstawowych elementów ładu społecznego projektowanego przez politykę społeczną w tradycji europejskiej jest kształt więzi łączących członków społeczności. W tym ujęciu polityka społeczna uzyskuje aspekt więziotwórczy” oraz „... polityka społeczna to nie tylko rozwiązywanie problemów społecznych, ale także urzeczywistnienie określonej wizji ładu społecznego, w której więzi społeczne są jedną z centralnych kategorii”. Instrumenty chroniące integrację, ład lub równowagę w społeczeństwie łatwo uznać za jeden z obszarów znaczeniowych kontroli społecznej: „kluczem do zrozumienia [publicznej] pomocy dla ubogich jest funkcja [łagodzenia dezorganizacji społecznej i regulowania zachowań robotników], jaką ona pełni w stosunku do szerszego ładu gospodarczego i politycznego” (Frances Fox Piven i Richard Cloward). Zaburzenia ładu społecznego wiążą się pojęciem kwestii społecznej. Odpowiednia definicja mogłaby brzmieć następująco: „polityka społeczna to polityka państwa, której celem jest rozwiązywanie kwestii społecznych”. Wyprowadzić ją można na podstawie stwierdzenia Jana Daneckiego, iż „Wiedza o kwestiach społecznych, o ich przyczynach i konsekwencjach oraz o sposobach ich rozwiązywania jest... rdzeniem nauki o polityce społecznej”. W podobnym duchu pisał też Jan Łopato: „Polityka społeczna od początku swego istnienia nastawiona była na poszukiwanie sposobów rozwiązywania najbardziej nabrzmiałych problemów społecznych. Z powstaniem i rozwojem tej nauki łączy się pojęcie kwestii społecznej, stanowiącej punkt wyjścia zarówno badań naukowych, jak i praktycznych działań mających na celu łagodzenie konfliktów i napięć”. W drugim cytacie powiązano kwestie społeczne z konfliktami i napięciami społecznymi. Jeżeli wspomnimy kwestię robotniczą lub kwestię narodową, to ich związek z licznymi konfliktami społecznymi takimi, jak strajki, protesty, demonstracje, zamieszki, powstania, przewroty, rewolucje, wojny itp. wydaje się być pewny. Społeczeństwa, w których napięcia społeczne przeradzają się w gwałtowne konflikty nie nazwiemy zintegrowanym, konflikty tego rodzaju są też zaprzeczeniem ładu społecznego. W Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka prawo do zabezpieczenia społecznego ustanowiono w artykule 22, a o prawie do bezpieczeństwa w razie kilku klasycznych ryzyk socjalnych mowa też w artykule 25. Odpowiedni typ definicji polityki społecznej mógłby brzmieć tak: „polityka społeczna to polityka państwa mająca na celu ochronę, poszanowanie i realizację socjalnych praw człowieka i obywatela”. Łatwo wyprowadzić taki wniosek zarówno na podstawie koncepcji obywatelstwa socjalnego T. H. Marshalla, jak i stanowiska J. Auleytnera: „Współczesna polityka społeczna bazuje na – akceptowanym przez społeczność międzynarodową – personalizmie, asekurowanym poprzez prawa (socjalne) człowieka”. Na znaczenie praw dla odróżnienia polityki społecznej od działalności dobroczynnej wskazano m.in. w Zrewidowanej Strategii Spójności Społecznej Rady Europy: „Prawa tworzą najtrwalsze podstawy polityki społecznej. To one zapewniają wszystkim członkom społeczeństwa równe szanse. Gdy prawa człowieka stanowią bazę, działania państwa w obszarze polityki społecznej przestają być kwestią dobroczynności lub opieki ukierunkowanej na członków społeczeństwa, którym w mniejszym stopniu dopisało szczęście; stają się natomiast sprawą zagwarantowania wszystkim takich samych praw”. 14 Studia dzienne PS, 2016/2017 dr hab. R. Szarfenberg, Teoria polityki społecznej temat 2, wersja 1.1, 26.02.17 Pojęcie praw człowieka ma charakter normatywny, czyli wiąże się ze stwierdzeniami o tym, jak powinny być zorganizowane społeczeństwa, co powinny a czego nie powinny robić państwa itd. Przywołane już wyżej definicje J. Szczepańskiego, J. Auleytnera łączą politykę społeczną ze sprawiedliwością w społeczeństwie oraz wyrównywaniem różnic socjalnych i równością szans. Wskazuje to na kompleks zagadnień nazywany sprawiedliwością społeczną. Do niej bezpośrednio nawiązuje stanowisko Edmunda Wnuka-Lipińskiego – „Polityka społeczna w najbardziej ogólnym sensie jest procesem redystrybucji dóbr i usług wedle pewnych normatywnych założeń (zwanych często >>sprawiedliwością społeczną<<)”, „Polityka społeczna rozumiana jako proces redystrybucji jest więc podejmowana w celu >>korekcji<< tych procesów gospodarczych i społecznych, które naruszają zespół wartości definiowanych jako sprawiedliwość społeczna”. Zwracanie uwagi na niesprawiedliwe różnice społeczno-ekonomiczne łączy tę problematykę z kwestiami struktury społecznej, a więc ze stosunkami międzygrupowymi i różnicami w ich położeniu. Kilku polskich autorów wiązało na poziomie definicyjnym politykę społeczną z rozwojem społecznym i postępem społecznym. Jednym z nich był J. Danecki: „W ujęciu najszerszym rozumie się politykę społeczną jako umiejętność wyboru podstawowych celów rozwoju społecznego na bliższą i dalszą metę i ustalenia – zgodnie z nimi – kryteriów oceny bieżącej działalności publicznej [… i] …jako celowe organizowanie postępu społecznego”. Z kolei Kazimierz Secomski uznał, że „Celem polityki społecznej i planowania społecznego jest zapewnienie – w drodze bezpośredniego kształtowania i pośredniego oddziaływania – wszechstronności postępu społecznego…”. Oba pojęcia stosowane są w odniesieniu do dynamiki społeczeństwa. Rozwój to sekwencja zmian społecznych, której można przypisać określony kierunek (np. wzrost), a jeżeli ten kierunek zasadnie ocenia się pozytywnie i ma on wewnętrzne źródła, to dynamikę tego rodzaju nazywa się postępem. Kryteria oceny sekwencji zmian społecznych mogą być różne, np. pokój, dobrobyt, sprawiedliwość społeczna, bezpieczeństwo socjalne, realizacja praw człowieka czy integracja i spójność społeczna. W drugim z cytatów wyraźnie podkreślono, że celem jest wszechstronny postęp, czyli taki ciąg zmian społecznych, który może być oceniony jako pozytywny na podstawie wielu rozsądnych kryteriów, np. nie będzie postępem społecznym ciąg zmian, który przyniósł wzrost zamożności, ale jednocześnie zwiększyły się nierówności, spadł poziom bezpieczeństwa socjalnego i integracji społecznej, a prawa społeczne są realizowane w coraz mniejszym stopniu. Podsumowując, wiele z przytoczonych pojęć tworzy trzy większe kompleksy: 1) ekonomiczny (dobrobyt, potrzeby, bezpieczeństwo socjalne), 2) socjologiczny (struktura społeczna, integracja społeczna, kwestie społeczne), 3) etyczny lub normatywny (sprawiedliwość społeczna, socjalne prawa człowieka, postęp społeczny). Spróbujmy narysować granice pojęcia polityki społecznej na trzech „kontynentach”. Są to graniczące ze sobą obszary: ekonomiczny, socjologiczny i etyczny, a „terytorium” polityki społecznej obejmuje część każdego z nich oraz miejsce ich wzajemnego połączenia. 15 Studia dzienne PS, 2016/2017 dr hab. R. Szarfenberg, Teoria polityki społecznej temat 2, wersja 1.1, 26.02.17 Kontynent ekonomiczny: zaspokojenie potrzeb ludzi Polityka społeczna jako rodzaj polityki publicznej Kontynent socjologiczny: struktura stosunków międzyludzkich Kontynent normatywny: sprawiedliwość i prawa ludzi Problematyczne wydaje się, że statusu „kontynentu” na tej mapie nie otrzymał obszar politologicznoprawny. Polityka społeczna nie obejmuje jego całości, jak argumentowano wyżej. Stąd też druga wersja mapy. Polityka społeczna Kontynent ekonomiczny: zaspokojenie potrzeb ludzi Kontynent politologicznoprawny: polityka publiczna Kontynent socjologiczny: struktura stosunków międzyludzkich Kontynent normatywny: sprawiedliwość i prawa ludzi Szare koło o przerywanej krawędzi (obszar polityki społecznej) symbolizuje syntezę znaczeniową pojęcia polityki społecznej na podstawie zaproponowanej typologii. Na schemacie od razu dostrzegamy ważny problem związany z ustaleniem granic na poszczególnych kontynentach (problem demarkacji) między: polityką społeczną a polityką gospodarczą na kontynencie ekonomicznym, polityką społeczną a socjologią stosowana czy socjotechniką na kontynencie socjologicznym, polityką społeczną a etyką praktyczną na kontynencie normatywnym polityką społeczną a polityką publiczną na kontynencie politologiczno-prawnym. Przyjęcie po prostu, że polityka społeczna to mechaniczna suma tych dziedzin wydaje się być niezadawalające, szczególnie że utożsamiano je z każdą z nich oddzielnie, jak również próbowano już odróżnić ją m.in. od polityki gospodarczej. Biorąc pod uwagę te koncepcje polityki społecznej, które przypisywały jej jakieś cele, na podstawie powyższego przeglądu możemy sformułować pozytywną i negatywną funkcję, która będzie funkcją celów 16 Studia dzienne PS, 2016/2017 dr hab. R. Szarfenberg, Teoria polityki społecznej temat 2, wersja 1.1, 26.02.17 polityki społecznej na każdym z wyróżnionych kontynentów (poza kontynentem politologiczno-prawnym). W pierwszej chodzić będzie o zwiększanie tego, co oceniane pozytywnie, a w drugiej o zmniejszanie tego, co oceniane negatywnie. Załóżmy, że cele pozytywne w poszczególnych obszarach to: zwiększanie dobrobytu (ekonomia), integracji społecznej (socjologia) sprawiedliwości społecznej (etyka), a negatywne to zmniejszanie ich przeciwieństw, czyli ubóstwa, dezintegracji społecznej niesprawiedliwości. W żargonie matematycznym można opisać to jako dwie funkcje Pozytywna funkcja celu polityki społecznej: PFCPS = f (ZwWD, ZwIS, ZwSS) Negatywna funkcja celu polityki społecznej: NFCPS = f (ZmWU, ZmDS, ZmNsS) Pozostaje m.in. pytanie, czy można te funkcje stosować zamiennie, tzn. czy zwiększenie dobrobytu o x, jest tym samym co zmniejszenie ubóstwa o x. Odpowiedź zależy od tego jak są ze sobą powiązane koncepcje dobrobytu i ubóstwa, np. jeżeli Miernik Dobrobytu (MD) = 1 – Miernik Ubóstwa (MU), to zmniejszenie MU o 0,1 sprawi automatycznie, że MD wzrośnie o 0,1, np. 1-0,2=0,8, a po zmniejszeniu MU o 0,1: 10,1=0,9. Samo zagadnienie celów może mieć charakter zarówno opisowy, np. obserwując jakieś działania zastanawiamy się, jakie cele ma ich podmiot, ale też normatywny, np. twierdzimy, że podmiot danego działania powinien mieć pewnego rodzaju cele lub nie powinien mieć innego rodzaju celów. Problematykę teorii normatywnej odkładam na później. Problemy demarkacji – polityka społeczna a polityka gospodarcza W literaturze najwięcej uwagi poświęcano problemowi demarkacji na kontynencie ekonomicznym. Na podstawie jego rozstrzygnięcia wyznaczano też ogólny sens pojęcia polityki społecznej. Pierwsze rozwiązanie polega na tym, że politykę społeczną czynimy odpowiedzialną za obszar konsumpcji bardziej niż produkcji, a w zakresie konsumpcji – za zaspokojenie potrzeb życiowych bardziej niż czystych pragnień, czyli pragnień, których przedmiotem nie jest to, co bardziej obiektywnie jest ludziom niezbędne do realizacji jakichkolwiek projektów życiowych (odpowiada to z grubsza koncepcji dóbr luksusowych, a w każdym razie nie niezbędnych z obiektywnego punktu widzenia). Podział na produkcję zaspokajaczy i ich konsumpcję może nam posłużyć do wyróżnienia dwóch grup docelowych i głębszego zrozumienia problemu demarkacji. Ludzie, którzy zajmują się produkcją to najogólniej producenci, każdy człowiek jest też konsumentem, ponieważ, aby żyć musi on mieć dostęp do siły nabywczej i/lub samych zaspokajaczy. W społeczeństwie zawsze liczba producentów jest mniejsza od liczby konsumentów, ponieważ część ludzi z różnych podwodów nie zajmuje się produkcją (różnice będą może mniejsze, gdy do produkcji włączymy również reprodukcję biologiczną i kulturową, czyli rodzenie i wychowywanie nowych pokoleń). Schematycznie wygląda to następująco (zbiór konsumentów, w tym zbiorze zawiera się mniejszy lub większy zbiór producentów, gdyż to też konsumenci). W ujęciu dynamicznym podzbiór producentów może się rozszerzać lub kurczyć, podobnie jak cały zbiór konsumentów, który pokrywa się z ludnością na danym terenie i w danym czasie. W ujęciu dynamicznym następuje też mobilność między konsumentami nieproduktywnymi a produktywnymi, np. jako dzieci jesteśmy nieproduktywni, potem jako pracownicy produktywni, i w końcu z różnych powodów możemy być znowu nieproduktywni stale lub z przerwami. 17 Studia dzienne PS, 2016/2017 dr hab. R. Szarfenberg, Teoria polityki społecznej temat 2, wersja 1.1, 26.02.17 Konsumenci, cała ludność Nieproduktywni konsumenci – polityka społeczna Producenci, czyli konsumenci produktywni – polityka gospodarcza Gdyby przyjąć, że polityka społeczna jest odpowiedzialna za zaspokojenie potrzeb i pragnień, a polityka gospodarcza za produkcję ich zaspokajaczy, to grupą docelową polityki społecznej będzie cała ludność, a polityki gospodarczej tylko produktywna jej część. Ze schematu wynika też, że można podzielić politykę społeczną na tę skierowaną do nieproduktywnych konsumentów i do konsumentów produktywnych. W tym drugim przypadku zadania polityki społecznej są jednak zasadniczo inne, gdyż zakłada się, że producenci dostają za swój udział w produkcji siłę nabywczą, czyli możliwość nabycia zaspokajaczy potrzeb i pragnień. Mogą więc samodzielnie zaspokajać swoje potrzeby, ale również potrzeby nieproduktywnych konsumentów, którzy są na ich utrzymaniu, tzn. producent może mieć w swoim gospodarstwie domowym nieproduktywnych konsumentów (spokrewnionych lub niespokrewnionych), ale też może utrzymywać innych za pomocą dobroczynności. W związku z tym konsumentów nieproduktywnych można dodatkowo podzielić na tych, których utrzymują producenci bezpośrednio w swoim gospodarstwie domowym i tych, których producenci utrzymują pośrednio poprzez dobroczynność. Włączając do obrazu państwo z obowiązkowymi podatkami, pozostaje jeszcze jedna część konsumentów nieproduktywnych, którzy są na utrzymaniu państwa. Każdy w ciągu swojego życia może być produktywny lub nieproduktywny i może korzystać z różnych form utrzymania, gdy jest nieproduktywny. Interesujące wątki pojawiają się, gdy politykę społeczną uczyni się współodpowiedzialną za liczbę i jakość producentów (m.in. zachęcanie nieproduktywnych, żeby stali się producentami), a politykę gospodarczą za liczbę i jakość nieproduktywnych konsumentów. Pierwsza opcja silnie daje o sobie znać obecnie pod postacią „aktywnej polityki społecznej”, czyli takiej, która aktywizuje (zawodowo) swoich klientów. W powyższym fragmencie mowa jest głównie o dwóch wymiarach, w których chcemy rozwiązać problem demarkacji. Jeden dotyczy wagi produkcji zaspokajaczy i konsumpcji ludności w polityce publicznej, a drugi – wagi zaspokajaczy potrzeb życiowych i zaspokajaczy czystych pragnień. Jeżeli skrzyżujemy ze sobą te dwa wymiary zobaczymy cztery pola możliwości. Produkcja ? Polityka gospodar cza Zaspokajacze CP Zaspokajacze PŻ ? Polityka społeczna Konsumpcja 18 Studia dzienne PS, 2016/2017 dr hab. R. Szarfenberg, Teoria polityki społecznej temat 2, wersja 1.1, 26.02.17 W polityce publicznej, w której główne cele koncentrują się na poziomie konsumpcji zaspokajaczy potrzeb życiowych przejawia się najlepiej polityka społeczna. Tam, gdzie ważniejsze są produkcja zaspokajaczy czystych pragnień, mamy do czynienia z czystą polityką gospodarczą. Pozostają nam niezagospodarowane pola polityki publicznej, która koncentruje się na produkcji zaspokajaczy potrzeby życiowych i poziomie zaspokojenia czystych pragnień. Pierwszą można nazwać społeczną polityką gospodarczą, a drugą gospodarczą polityką społeczną. W każdym razie są to sytuacje mieszane, gdy trudniej od siebie oddzielić politykę gospodarczą od polityki społecznej. Rozszerzmy naszą perspektywę o kolejne wymiary i spróbujmy rozwiązać problem demarkacji w przestrzeni czterowymiarowej. Dwa dodatkowe wymiary dotyczą tego, co zawsze kojarzy się bardziej z polityką gospodarczą niż z polityką społeczną, a mianowicie rynku i zakresu jego regulacji. Tam, gdzie zakres regulacji jest mniejszy, tam ludzie mogą bardziej swobodnie produkować i konsumować, gdy ilość, jakość, sposób i cena produkcji nie są w ogóle regulowane, to decydują o nich wyłącznie decyzje samych producentów i konsumentów (całkowicie wolny rynek). Im większy zakres regulacji, tym mniejsza ich swoboda, a w skrajności wszystkie te aspekty w przypadku wszystkich zaspokajaczy mogą być regulowane odgórnie, nie pozostawiając żadnej swobody wyboru (całkowicie uregulowany rynek, ewentualnie brak rynku). Niekiedy mówi się o działalności pozarynkowej na oznaczenie takich form aktywności gospodarczej, w których producent i konsument mają niewielką swobodę, np. szkoła publiczna w porównaniu ze szkołą prywatną jest producentem pozarynkowym usług edukacyjnych m.in. dlatego, że udziela ich gospodarstwom domowym po cenie zerowej, a w dodatku konsumenci podlegają obowiązkowi konsumpcji edukacji do pewnego wieku przynajmniej. Drugi z dodatkowych wymiarów obejmie już wartości. Przyjmijmy, że wartością zasadniczą dla polityki gospodarczej jest efektywność, a dla polityki społecznej – sprawiedliwość. Widzieliśmy to już przy przeglądzie definicji polityki społecznej. Mając dwa dodatkowe wymiary możemy skonstruować czterowymiarową przestrzeń pojęciową do wyznaczenia czystych pojęciowo biegunów polityki społecznej i polityki gospodarczej, czyli do rozwiązania problemu demarkacji. Produkcja Konsumpcja Rynek Zaspokajacze CP PG Zaspokajacze PŻ Poza Rynkiem PS Efektywność Sprawiedliwość Biegun pojęciowy polityki gospodarczej występuje tam, gdzie spotykają się łączniki biegnące od rynku, zaspokajaczy czystych pragnień, efektywności i produkcji. Z kolei biegun pojęciowy polityki społecznej wyznaczony jest przez spotkanie łączników od tego, co poza rynkiem, zaspokajaczy potrzeb życiowych, sprawiedliwości oraz konsumpcji. Oba bieguny wyznaczają rozłączne sfery odpowiedzialności polityki gospodarczej i polityki społecznej, jest to więc rozwiązanie problemu demarkacji na kontynencie ekonomicznym. Kolejne podejście do odróżniania polityki społecznej od polityki gospodarczej polega na tym, że polityka gospodarcza służy efektywności i to jest wystarczająca jej charakterystyka, a cała reszta to już inne rodzaje polityki publicznej (w tym jest też polityka społeczna). Efektywność jest ważna dla każdej polityki publicznej dlatego, że na osiąganie jej celów mamy zawsze ograniczone zasoby, a jeżeli celów jest wiele, to marnotrawstwo zasobów przy realizacji jednego z nich oznacza, że realizacja innych także na tym ucierpi (tzn. w porównaniu z sytuacją, gdyby do marnotrawstwa nie doszło, koncepcja kosztów alternatywnych). Sytuację może lepiej unaoczni następująca tabela. W pierwszej kolumnie mamy trzy rodzaje polityki 19 Studia dzienne PS, 2016/2017 dr hab. R. Szarfenberg, Teoria polityki społecznej temat 2, wersja 1.1, 26.02.17 publicznej wyróżnione ze względu na cel. W drugiej kolumnie mamy pokazane to, jakie cele w każdym przypadku wynikają z takiego podejścia do polityki gospodarczej. Polityka gospodarcza (racjonalne osiąganie celów społecznych) i jej cel, czyli efektywność wykorzystania zasobów w polityce publicznej, tzn. w osiąganiu przez nią jej celów (stąd efektywność jest zawsze podporządkowana realizacji jakiegoś innego celu) Polityka publiczna, której racjonalne osiąganie wolności, czyli jak najmniejszym kosztem, przy jak celem jest wolność najmniejszym zużyciu zasobów Polityka publiczna, której racjonalne osiąganie sprawiedliwości, czyli jak najmniejszym kosztem, przy jak celem jest sprawiedliwość najmniejszym zużyciu zasobów Polityka publiczna, której racjonalne osiąganie bezpieczeństwa, czyli jak najmniejszym kosztem, przy jak celem jest bezpieczeństwo najmniejszym zużyciu zasobów Polityka publiczna według głównych celów społecznych Rozwiązanie polega więc na tym, że polityka społeczna ma osiągać swoje cele (wszystko jedno jak je określimy) jak najmniejszym kosztem, za co odpowiedzialna jest polityka gospodarcza. Problem teraz polega na tym, że wydaje się, iż takie podejście jest zbyt minimalistyczne i oddaje tylko jeden z aspektów polityki gospodarczej. Poza racjonalnym zużyciem zasobów są też cele związane m.in. z ich uzyskaniem w ilości i jakości odpowiedniej do potrzeb całej polityki publicznej. Odpowiadałoby to w uproszczeniu dochodowej funkcji polityki fiskalnej, tzn. problemem jest wysokość i zasady opodatkowania tak, aby pieniędzy wystarczyło na realizację celów wspólnych zawartych w politykach publicznych, w tym społecznej. Rozszerzająco rzecz traktując, jeżeli zasoby sprowadzimy tylko i wyłącznie do pieniędzy, to mamy 1) politykę tworzenia pieniędzy (państwo produkuje pieniądze, jest ich monopolistycznym emitentem, a fałszerze, czyli konkurencyjni producenci pieniądza są ścigani i karani) i regulowania ich ilości w społeczeństwie nazywanym w tym kontekście gospodarką; 2) politykę wpływającą na podział wyprodukowanych pieniędzy pomiędzy cele prywatne i cele publiczne (m.in. polityka podatkowa). Pierwszą z nich nazywa się monetarną, a drugą fiskalną. W typowych podejściach uważa się je również za należące do obszaru polityki gospodarczej. W wielkim uproszczeniu sytuacja wygląda tak, że mamy politykę generowania zasobów (tworzenie i regulowanie ilości), politykę podziału zasobów na cele prywatne i publiczne, politykę podziału zasobów publicznych pomiędzy cele publiczne, a w końcu politykę oszczędnego gospodarowania środkami przydzielonymi na poszczególne cele. Całość przedstawiam na schemacie (skróty PP z liczbami oznaczają politykę publiczną, która odpowiada za dany element na schemacie). p o d z i a ł Zasoby Cele prywatne p o d z i a ł Cele publiczne PP1 Cel publiczny 1 Cel publiczny 2 PP2 PP3 PP4 Pojawia się teraz pytanie, czy polityki publiczne od 1 do 4 (polityki monetarna, fiskalna, budżetowa i efektywnościowa) to polityka gospodarcza? Jeżeli tak, to widzimy teraz dość istotną różnicę między nią, a politykę społeczną, która pojawia się dopiero na poziomie poszczególnych celów publicznych wśród innych 20 Studia dzienne PS, 2016/2017 dr hab. R. Szarfenberg, Teoria polityki społecznej temat 2, wersja 1.1, 26.02.17 pozagospodarczych polityk publicznych (jeżeli jednak każdy podział można rozpatrywać z punktu widzenia sprawiedliwości, to podział środków pomiędzy cele publiczne i prywatne oraz pomiędzy cele budżetowe byłby też w obszarze uwagi polityki społecznej). Ze schematu widać też wyraźnie, że polityka gospodarcza decyduje o wielkości całości zasobów do dyspozycji wszystkich w społeczeństwie, a w tym o tym, ile z tych zasobów będzie miała do dyspozycji polityka publiczna jako całość, a także ile ich będą miały poszczególne polityki publiczne i w końcu też o tym, jak będzie wyglądało gospodarowanie zasobami w ramach poszczególnych polityk publicznych. Można mieć nadal wątpliwości, czy polityki 1-4 w wymiarze pieniężnym (razem można je nazwać polityką finansową) wyczerpują cały zakres polityki gospodarczej, np. włącza się do niego również politykę strukturalną, czyli oddziaływanie na strukturę branżową i regionalną gospodarki czy rozwój regionalny. Problem demarkacji – kontynenty socjologiczny i etyczny W przypadku kontynentu socjologicznego mamy co najmniej problem demarkacji między polityką społeczną a socjotechniką (wiele analiz tej problematyki przeprowadził Adam Podgórecki), któremu bezpośrednio nie poświęcano dotąd zbyt wiele uwagi. Niektórzy z polskich socjologów (np. Krzysztof Piątek) po prostu utożsamiają politykę społeczną z socjologią stosowaną, co nie tyle rozwiązuje problem demarkacji na kontynencie socjologicznym, ale go zupełnie usuwa z pola widzenia. Za takim stanowiskiem przemawia koncepcja K. Krzeczkowskiego, czyli uznanie polityki społecznej za naukę praktyczną i powiązanie jej z celowymi zmianami struktury społecznej (podstawowe pojęcie w słowniku socjologów) oraz poszukiwaniem skutecznych sposobów osiągania takich zmian (zadanie socjotechniki). Z drugiej strony próbowano odróżnić problemy społeczne od kwestii społecznych, co by oznaczało co najmniej tyle, że polityka społeczna jest tylko rodzajem socjotechniki lub socjologii stosowanej skoncentrowanym na jednym z rodzajów problemów społecznych (łączonych głównie z zaspokajaniem potrzeb podstawowych, co znowu jest nawiązaniem do zagadnień ekonomicznych). Problem demarkacji pojawia się teraz w zbiorze problemów społecznych, np. które problemy są tylko socjalne, a które nadal społeczne, ale już nie socjalne (pisałem o tym w poprzednich notatkach w kontekście spraw publicznych). Wiele interesujących wątków odkryjemy, gdy zadamy pytanie, dlaczego powstają wątpliwości wobec uznania polityki kryminalnej za politykę społeczną, mimo, że teoretycy tej pierwszej nawiązują niekiedy do drugiej: „Profilaktyka kryminologiczna to część profilaktyki społecznej rozumianej jako system metod i środków, mających na celu usuwanie przyczyn ujemnych zjawisk społecznych i stwarzanie warunków prawidłowego funkcjonowania i rozwoju jednostek oraz grup społecznych” (Brunon Hołyst). Taka definicja profilaktyki społecznej jest bardzo zbliżona do definicji polityki społecznej, stąd można wywnioskować, że profilaktyka kryminologiczna powinna być jej częścią, występuje tu wyraźnie problem demarkacji między polityką kryminalną a polityka społeczną. Celem polityki kryminalnej jest zmniejszanie przestępczości, w przypadku polityki społecznej cele są inne, chociaż zmniejszanie dezintegracji społecznej może się z tym wiązać (jednym ze wskaźników braku spójności społecznej czyniono poziom przestępczości, czyli zachowań odbiegających od ważnych norm społecznych, naruszających istotne dla większości wartości). Jednym z bardziej charakterystycznych instrumentów polityki kryminalnej są bodźce negatywne (kary). Jeżeli politykę społeczną skojarzymy ze świadczeniami społecznymi, czyli bodźcami pozytywnymi, będzie to jeden ze sposobów rozwiązania problemu demarkacji między tymi politykami publicznymi, przynajmniej w wymiarze instrumentalnym. Czy napotykamy na problemy demarkacji również na kontynencie normatywnym? Jeżeli i tu wyróżnimy odpowiednik praktyczny, np. etykę praktyczną, to z pewnością nie odpowiemy bez namysłu, że wszystkie jej zagadnienia, łącznie z homoseksualizmem, prawami zwierząt, przerywaniem ciąży i eutanazją należą do najczęściej łączonych z polityką społeczną. W klasyfikacji Lowi’ego polityka publiczna w tych sprawach ma charakter regulacyjny różny od bardziej typowego dla polityki społecznej wymiaru redystrybucyjnego (powiązanego z nierównościami społeczno-ekonomicznymi, a więc i z problematyką struktury społecznej). Z kolei J. Supińska bardzo wyraźnie łączy kwestie bioetyczne z polityką społeczną. Zagadnienie praw naturalnych (prawa człowieka) też należy do problematyki etyki praktycznej, ale na ogół nie wiązano polityki społecznej z prawami osobistymi i politycznym, a z pracowniczymi i socjalnymi. Nie znaczy to, że 21 Studia dzienne PS, 2016/2017 dr hab. R. Szarfenberg, Teoria polityki społecznej temat 2, wersja 1.1, 26.02.17 pracownicy czy klienci lub podopieczni polityki społecznej nie mają praw politycznych i osobistych. Poszukując specyfiki polityki społecznej stwierdzamy, że koncentruje się ona na niektórych z praw obywatela i człowieka bardziej niż na innych. Akurat te prawa są częściej przedmiotem kontrowersji, ale to nie ma tu żadnego znaczenia. Poza tym, można pytać, na czym polega specyfika sprawiedliwości społecznej lub dystrybucyjnej, którą uznać należy za bardziej charakterystyczną dla polityki społecznej na tle innych rodzajów sprawiedliwości, np. sprawiedliwości proceduralnej, sprawiedliwości karania, sprawiedliwości wymiany. Pomijanie w teorii polityki społecznej zagadnień demarkacji prowadzi do niejasności co do tego, gdzie są jej granice i do pokusy utożsamienia polityki społecznej z całą polityką publiczną (pokusa nadmiernego rozszerzenia zakresu) albo do pokusy utożsamienia polityki społecznej z polityką socjalną (pokusa nadmiernego zawężenia zakresu). Cele poszerzania lub zawężania zakresu znaczeniowego polityki społecznej mogą być różne, np. im szerszy jest ten zakres, tym trudniej prowadzić badania empiryczne, albo tym bardziej upraszczają one obraz, stąd zawężanie zakresu może ułatwiać tworzenie teorii polityki społecznej. Wnioski Jakie konsekwencje ma przyjęcie założenia, że polityka społeczna jest rodzajem polityki publicznej? Pierwszą z nich jest możliwość wykorzystania teorii opisowej, wyjaśniającej i normatywnej, jaką zaproponowano dla polityki publicznej. Pokazałem to wyżej w przypadku teorii koalicji rzeczniczych Sabatiera oraz kilku rozwiązań klasyfikacyjnych. Drugą zaletą jest możliwość wykorzystania narzędzi i metod analizy polityki publicznej do analizy polityki społecznej. Czy powyższe rozważania mają jakieś praktyczne zastosowania poza badaniami naukowymi? Można też zadać inne pytanie, czy wyniki badań, w których zastosowano koncepcje opisane wyżej będą miały zastosowanie praktyczne? Przykładowo, jeżeli wykorzystamy w badaniach teorię Sabatiera to w jej wyniku otrzymamy obraz tego, co działo się w danej domenie polityki publicznej w dłuższym okresie czasu, w tym m.in. powinny zostać zidentyfikowane koalicje rzecznicze i ich główni aktorzy. Zakładając, że jedna z tych koalicji zamówiła takie badania, otrzyma ona w efekcie potencjalnie bardzo praktyczną wiedzę. Będzie mogła ona wykorzystać ją do projektowania własnych działań w ramach walki o to, aby to jej definicja i teoria problemu oraz propozycje polityki zwyciężyły. Przypomina to znaczenie wiedzy płynącej z rozpoznania pola walki, rozmieszczenia sił przeciwnika, jego wiedzy i poglądów itp. dla praktyki prowadzenia wojny i dla jej efektów. Drugi przykład dotyczy koncepcji Schneider i Ingram. Załóżmy, że przeprowadzono badania na temat siły i wizerunku grupy docelowej, która jest ważna dla którejś z koalicji rzeczniczych w pewnej domenie polityki społecznej. Jeżeli docelową grupą naszych działań (załóżmy, że jesteśmy w jednej z koalicji rzeczniczych) są zależni, to zasadniczym problemem dla kształtowania przez nas polityki korzyści dla tej grupy, będzie nikłe poparcie ze strony polityków ze względu na słabość polityczną tej grupy. Co w związku z tym można zrobić? Albo strategicznie będziemy przedstawiać tę grupę jako silniejszą niż jest (może stąd przesada w szacowaniu liczebności grup, których rzecznikami chcą być socjalne organizacje pozarządowe), albo też w inny sposób będziemy próbować zwiększyć siłę polityczną, np. poprzez powiązanie problemów tej grupy z problemami uprzywilejowanych (aby w pakiecie politycznym obie grupy traktowane były łącznie). W przypadku, gdy nasza grupa docelowa wobec której chcemy prowadzić politykę korzyści ma negatywny wizerunek i słabą pozycję polityczną sytuacja wydaje się być najtrudniejsza. Jedną ze strategii działania może być wpływanie na wizerunek grupy, czyli systematyczne próby jego zmiany, np. staramy się komunikować społeczeństwu, że bezdomni to również matki z dziećmi, a nie tylko starsi mężczyźni, zdegradowani uzależnieniem od alkoholu i z problemami psychicznymi. Na mapie pojęciowej polityki społecznej można wyróżnić cztery graniczące ze sobą kontynenty: ekonomiczny, socjologiczny, etyczny, politologiczno-prawny. Polityka społeczna widziana jako całość powiązana jest z każdym z nich, ale trudno uznać, że pokrywa się ona z całą polityką gospodarczą, socjotechniką czy socjologią stosowaną, etyką praktyczną czy polityką publiczną. Jeżeli tak postawimy 22 Studia dzienne PS, 2016/2017 dr hab. R. Szarfenberg, Teoria polityki społecznej temat 2, wersja 1.1, 26.02.17 sprawę, to stajemy przed problemami demarkacji polityki społecznej na jej poszczególnych kontynentach pojęciowych. Rozwiązywanie tych problemów pozwala jaśniej dostrzec specyfikę pojęcia polityki społecznej na tle innych rodzajów polityki publicznej. Jakie mogą być praktyczne zastosowania powyższych koncepcji? Od rozstrzygnięć dotyczących wzajemnych relacji między polityką gospodarczą a polityką społeczną wydaje się wiele zależeć, np. bagatelizowanie problemów społecznych i skupianie się wyłącznie na zagadnieniach gospodarczych może w końcu doprowadzić do napięć społecznych i problemów z porządkiem społecznym. Być może dobrym tego przykładem była sytuacja w PRL. Jeżeli zestawimy ze sobą wymiar relacji ważności i wymiar relacji zależności, i w takiej przestrzeni usytuujemy politykę społeczną (PS) i politykę gospodarczą (PG), to otrzymamy cztery czyste typy relacji między nimi, np. gdy PG ważniejsza niż PS oraz PG zależna od PS, to czysty typ polega na podkreślaniu znaczenia PG przy uznaniu jej zależności od PS. Relacja ważności między PG a PS PG ważniejsza niż PS PG mniej ważna niż PS Relacja zależności między PG a PS PG zależna od PS PS zależna od PG Podkreślanie znaczenia PG przy Dominacja PG nad PS uznaniu jej zależności od PS Dominacja PS nad PG Podkreślanie znaczenia PS przy uznaniu jej zależności od PG Najbardziej prawdopodobne w ujęciu racjonalnym są typ pełnej dominacji PG nad PS oraz podkreślania znaczenia PS przy uznaniu jej zależności od PG. Typ pełnej dominacji PS nad PG możliwy jest może w czasach przedwyborczych obietnic. Z kolei zależność PG od PS można wyjaśniać tym, że stwarza ona bodźce zachęcające lub zniechęcające do pracy, stąd nacisk na aktywną PS, która poprawia perspektywy osiągania celów gospodarczych przez PG. Pytania i zadania 1. Na czym polega różnica między polityką w sensie politykowania i w sensie rządzenia? Któremu z tych znaczeń bardziej odpowiada pojęcie polityki społecznej? 2. Pokaż różne możliwości wpływu politykowania na rządzenie i odwrotnie na przykładach z zakresu polityki społecznej. 3. Które ze spraw publicznych należy uznać za nienależące do spraw społecznych i dlaczego? Które ze spraw społecznych należy uznać za nienależące do spraw socjalnych i dlaczego? 4. Jakie konsekwencje praktyczne mogą mieć teoretyczne podziały zakresu spraw publicznych na różne rodzaje (obszary, domeny)? 5. Jakie rodzaje i poziomy podmiotowości można wyróżnić w polityce społecznej? Jakie napięcia mogą powstawać między nimi? 6. W jaki sposób można pogodzić stwierdzenie, że polityka społeczna to polityka publiczna, której głównym podmiotem jest rząd z poglądem, że podmiotami polityki społecznej są również organizacje pozarządowe? 7. Z jakich powodów wykluczano firmy prywatne z obszaru podmiotowości kolektywnej w polityce społecznej? 8. W jaki sposób tworzona jest polityka społeczna w ujęciu modelu koalicji rzeczniczych? 9. Rozważ miejsce polityki społecznej w przynajmniej dwóch z kilku podziałów polityki publicznej, które pokazane zostały wyżej. 10. Jaki zestaw podstawowych kategorii teoretycznych wynika z przeglądu definicji polityki społecznej? Jaką rolę w tym zestawie odgrywa polityka publiczna? 11. Wskaż na powiązania definicyjne i znaczeniowe między dobrobytem, potrzebami, bezpieczeństwem socjalnym i prawami socjalnymi. 23 Studia dzienne PS, 2016/2017 dr hab. R. Szarfenberg, Teoria polityki społecznej temat 2, wersja 1.1, 26.02.17 12. Jak zagadnienia sprawiedliwości społecznej wiążą się z problematyką struktury społecznej i integracji społecznej? 13. Jak rozwiązywano problem demarkacji między polityką społeczną a polityką gospodarczą? 24
