Teorie organizacyjne i społeczne polityki społecznej
advertisement
Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg TEORIE ORGANIZACYJNE I SPOŁECZNE POLITYKI SPOŁECZNEJ Spis treści WYJAŚNIENIA ORGANIZACYJNE .......................................................................................................... 1 Nowe zarządzanie publiczne...................................................................................................................... 1 Od hierarchii przez rynki do sieci .............................................................................................................. 4 Wielosektorowość polityki społecznej (mixed economy of welfare) ......................................................... 6 Od rządzenia (governance) do rządomyślności (governmentality) ........................................................... 6 Neotayloryzm i makdonaldyzacja.............................................................................................................. 7 Polska polityka społeczna a wyjaśnienia organizacyjne ............................................................................ 8 WYJAŚNIENIA SPOŁECZNE ..................................................................................................................... 9 Sumienie socjalne i humanitaryzm .......................................................................................................... 10 Wpływ wojny totalnej na wartości .......................................................................................................... 10 Altruizm ................................................................................................................................................... 11 Zmiany w systemach wartości ................................................................................................................. 11 Demoralizacja społeczeństwa .................................................................................................................. 12 Społeczeństwo obfitości i konsumpcjonizm ............................................................................................ 12 Społeczeństwo ryzyka .............................................................................................................................. 13 Postmodernizm ........................................................................................................................................ 13 Poststrukturalizm, czyli Michel Foucault o polityce społecznej ............................................................. 14 Zmiany makro .......................................................................................................................................... 15 Polska polityka społeczna a wyjaśnienia społeczne ................................................................................ 16 Zakończenie ................................................................................................................................................. 17 Schematy do wykładu o teoriach organizacyjnych i społecznych polityki społecznej ............................... 18 Pytania i zadania .......................................................................................................................................... 27 WYJAŚNIENIA ORGANIZACYJNE Polityka społeczna to m.in. liczne organizacje, którym przypisano kompetencje w zakresie rozwiązywania problemów społecznych. Teoria organizacji i zarządzania w latach 1990. w coraz większym stopniu zaczyna obejmować zagadnienia wcześniej zarezerwowane głównie dla teorii administracji publicznej i charakterystyczne dla sektora publicznego, gdzie dotąd lokowano główne podmioty polityki społecznej (publiczne szkoły, publiczne zakłady opieki zdrowotnej, urzędy pracy, ośrodki pomocy społecznej, jednostki systemu ubezpieczeń społecznych itd.). Wyjaśnienia organizacyjne powstania i zmian polityki społecznej nawiązują do reform sektora publicznego, które miały również istotny wpływ na tę jego część, która tradycyjnie zaliczana jest do zakresu polityki społecznej. Nowe zarządzanie publiczne Klasyczne instytucje publiczne, które ukształtowały się w XVIII i XIX w. mają charakter biurokratyczny (nie mylić z „biurokracją” z zabarwieniem pejoratywnym), co w sensie weberowskim (idealny typ organizacji biurokratycznej M. Webera) oznacza m.in.: 1. rekrutacja na stanowiska urzędnicze odbywa się na zasadzie odpowiednich kwalifikacji, stąd istotne staje się kształcenie w tym zakresie (obecnie m.in. Krajowa Szkoła Administracji Publicznej, administracja jako kierunek studiów wyższych); 2. ani stanowiska pracy, ani ich wyposażenie czy uzyskiwane w wyniku ich istnienia dochody (np. podatki) nie należą do tych, którzy tam pracują (urzędują); 3. wyraźnie określone zasady wyznaczają kompetencje poszczególnych urzędników oraz hierarchię władzy w urzędzie; 4. praca w urzędach publicznych ma charakter służby (np. ustawa o służbie cywilnej z 1998 i z 2006); 5. urzędnicy mają stałe pensje niezależne od wydajności, zatrudniani są oni na długie okresy i mają wiele przywilejów (np. ich zatrudnienie jest dodatkowo chronione, co oznacza, że trudniej ich zwolnić); 6. kariera zawodowa w urzędach rozłożona jest na wiele lat i ma ściśle określony przebieg. 1 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg Taka struktura ma zapewniać m.in. egzekwowanie prawa, bezstronne i równe traktowanie obywateli. Instytucje czy organizacje takie jak Zakład Ubezpieczeń Społecznych i jego filie, urzędy pracy, ośrodki pomocy społecznej, publiczne zakłady opieki zdrowotnej czy publiczne szkoły zatrudniają profesjonalistów od udzielania usług i świadczeń, i są zorganizowane na podobnych zasadach, chociaż ich pracowników nie zalicza się do korpusu służby cywilnej (czasem są to pracownicy samorządowi zatrudnieni na podstawie ustawy o pracownikach samorządowych, np. pracownicy socjalni, a czasem ich zawody są regulowane w inny sposób, np. ustawa Karta Nauczyciela, ustawa o zawodzie lekarza). Niezależnie od różnic w tym względzie nowe zarządzanie publiczne miało przynieść wiele zmian w działaniu rządu i instytucji publicznych, co ma wpływ również na to, jak zorganizowana jest praca mniej lub bardziej typowych służb społecznych: „Przedsiębiorcze rządy wspierają konkurencję między dostarczycielami usług. Upodmiotawiają obywateli poprzez przeniesienie kontroli z biurokracji na wspólnotę lokalną. Mierzą działania swoich jednostek, koncentrując się nie tylko na nakładach, ale uwzględniając również wyniki. Koncentrują się na celach, na swojej misji, a nie na przepisach i regulacjach. Traktują obywateli nie jak petentów, ale jak klientów i oferują im wybór między szkołami, programami szkoleniowymi, usługami mieszkaniowymi. Nie uruchamiają działań wyłącznie wtedy, gdy problemy się już pojawiły, ale aktywnie im zapobiegają. Wkładają energię w zarabianie pieniędzy, a nie tylko w ich wydawanie. Decentralizują władzę i wprowadzają partycypacyjne metody zarządzania. Preferują mechanizmy rynkowe nad mechanizm biurokratyczne. Koncentrują się nie tylko na dostarczaniu usług publicznych, ale na aktywizacji wszystkich sektorów – publicznego, komercyjnego i społecznego – do działania na rzecz rozwiązywania problemów społeczności”. Cytat pochodzi z książki D. Osborne’a i T. Gaeblera „Rządzić inaczej”. Był to jeden z manifestów nowego zarządzania publicznego wydany u nas w 1994 już po dwóch latach od amerykańskiej premiery (książka niedawno została w Polsce wznowiona). Zastosowanie pojęcia przedsiębiorczości do rządu to wyraźne przekroczenie granicy między tym, co dotąd wyraźnie rozdzielano – między sferą publiczną i sferą rynkową. J. Hausner (jeden z polskich orędowników takiego podejścia, m.in. jako redaktor naczelny Zarządzania Publicznego) przedstawił różnice między modelem idealnej biurokracji a modelem zarządzania publicznego w sposób bardziej systematyczny („Wymiary życia społecznego”, s.438, tabela z moimi zmianami) Kryterium porównawcze Idealna biurokracja Styl kierowania Biurokratyczny – administrowanie Hierarchiczne, sztywne Struktury organizacyjne Ukierunkowanie działań Kontrola Horyzont podejmowania działań Cel podejmowania działań Zasada rządzenia Współdziałanie z organizacjami z innych sektorów Organizacja państwa Idealne zarządzanie publiczne Menedżerski – zarządzanie Do wewnątrz i na procedury Wewnętrzna Krótkookresowy Zdywersyfikowane, elastyczne Na zewnątrz i na potrzeby Zewnętrzna Długookresowy Utrwalanie porządku Imperatywna Separacja Wywoływanie zmian Interaktywna Partnerstwo Dominacja układów monocentrycznych i resortowych Dominacja układów samorządowych i autonomicznych Nurt nowego zarządzani publicznego przedstawia się też czasem jako nowy menedżeryzm. Za Sh. Gewritz, która analizowała przemiany w edukacji, pokażę na czym polega różnica między „welfaryzmem” (klasyczna 2 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg polityka społeczna) a nowym menedżeryzmem (na marginesie: dodanie przymiotnika „nowy” współcześnie od razu kojarzy się pozytywnie). Nowy menedżeryzm Etos zorientowany na klienta Decyzje są postrzegane instrumentalnie i głównie kierują się efektywnością, stosunkiem skuteczności do kosztów i poszukiwaniem konkurencyjności Nacisk na stosunki zbiorowe z zatrudnionymi Nacisk na relacje indywidualne przy poprzez związki zawodowe marginalizacji związków zawodowych i stosowaniu technik nowego zarządzania, np. TQM, HRM Nastawienie konsultacyjne Nastawienie autorytarne, „macho” Racjonalność krytyczna wobec celów i Racjonalność techniczna, cele i ograniczeń narzucanych z zewnątrz ograniczenia uznane za dane, koncentracja na doborze środków Współpraca Konkurencja Managerowie socjalizowani są w dziedzinie i Managerowie socjalizowani są ogólnie w wartościach danej profesji społecznej ramach dziedziny i wartości zarządzania Welfaryzm Etos służby publicznej Decyzje mają być zgodne ze „standardami profesjonalnymi” i wartościami takimi, jak słuszność, opieka, sprawiedliwość społeczna O ile w ujęciu J. Hausnera nowe zarządzanie publiczne wydaje się być pozbawione jakichkolwiek źle kojarzących się cech, to już nowym menedżeryzm scharakteryzowany przez Gewritz ma przynajmniej jedną własność tego rodzaju, a mianowicie nastawienie autorytarne. Obie koncepcje są ze sobą sprzeczne w tym względzie, nowe zarządzeni publiczne ma być interaktywne, a klasyczna biurokracja imperatywna. Z kolei B. Guy Peters pisał o czterech głównych nurtach reform sektora publicznego, w zależności od tego, na co kładziono w nich główny nacisk (książka „The Future of Governing”, czyli „przyszłość rządzenia”), reformy akcentujące znaczenie: mechanizmów rynkowych (zastąpienie tradycyjnego rządzenia - tam, gdzie tylko można mechanizmem rynkowym); obywatelskiego uczestnictwa i demokracji (większy udział obywateli w rządzeniu, nie tylko poprzez demokratyzację systemu politycznego, mniej widoczne w krajach postkomunistycznych); zwiększania elastyczności i szybkości dostosowania się do zmiany warunków gospodarczych i społecznych (sztywność organizacji biurokratycznej i schematyczność jej działania to główne zarzuty, ale ich celem była przewidywalność); deregulacji rządzenia, czyli zmniejszania liczby i/lub szczegółowości przepisów, regulacji i procedur, zastępowanie tradycyjnych form regulacji różnymi formami samoregulacji (np. kodeksy etyczne, karty praw klientów, akredytacja). Z kolei Charles T. Goodsell wyróżnił w dłuższej perspektywie czasowej trzy rodzaje podejść do reformowania administracji publicznej: 1) nastawione na konsolidację i kontrolę, 2) nastawione na cięcie wydatków, zmniejszanie zatrudnienia i zlecanie zadań publicznych innym sektorom, 3) model biznesowy (tworzenie rynków, zachowania przedsiębiorcze, pomiar wyników, koncentrowanie na potrzebach klientów). W cytacie z „Rządzić inaczej”, w tabeli J. Hausnera i w podsumowaniach Petersa i Goodsella znajdujemy wiele idei, które zostały zastosowane do klasycznych obszarów polityki społecznej, na czym koncentruje się Gewritz, np. wprowadzanie mechanizmów konkurencji do publicznego sektora usług zdrowotnych nazwano w UK „rewolucją w polityce społecznej”. Liczne i zróżnicowane strategie obejmują więc m.in.: prywatyzację (np. sprzedaż firmom prywatnym państwowych i samorządowych podmiotów zajmujących się dostarczaniem pewnych usług o charakterze bardziej społecznym); rynki wewnętrzne (quasi-markets, czyli oddzielenie funkcji dysponenta środków publicznych od funkcji dostarczania usług społecznych oraz zasada kontraktowania, np. na podstawie mniej lub bardziej konkurencyjnych przetargów); 3 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg kontraktowanie usług publicznych i społecznych (tzn. władza publiczna płaci za usługi dla obywateli, których dostarczają inne sektory na podstawie umów czy kontraktów z niezależnymi podmiotami); tworzenie częściowo niezależnych od rządu instytucji publicznych (np. wiele funduszy celowych w Polsce ma taki charakter, chociażby FUS, PFRON); nowe formy regulacji (np. samoregulacja, kodeksy etyczne, akredytacja, certyfikacja, standaryzacja, czego przejawem są m.in. normy ISO, czyli International Organization for Standarization, przyjmowane również w sektorze publicznym); zarządzanie z uwzględnieniem wyników (performance management, mniejsze znaczenie ma przestrzeganie procedur, a większe realizacja głównych celów i misji, charakterystyczne bardziej dla sektora prywatnego niż publicznego). Jedna z prób podsumowania kierunków tych zmian: 1. Od równego traktowania wszystkich obywateli do zróżnicowanego i zindywidualizowanego traktowania różnych klientów. 2. Od powszechnych świadczeń i usług (dla wszystkich z określonej kategorii) do adresowanych i selektywnych (tylko dla potrzebujących, czyli ubogich, którzy nie mogą zapewnić sobie usług na rynku). 3. Od publicznego dostarczania usług i świadczeń do dywersyfikacji dostawców. 4. Od braku wyboru w zakresie usług i świadczeń do wyboru analogicznego do rynkowego. 5. Od lokalnej autonomii do centralizacji, czemu towarzyszyć ma kierunek przeciwny – większa autonomia lokalna w zakresie zarządzania i finansów. 6. Od finansowania bez uwzględniania wyników i wysiłku do finansowania opartego na wskaźnikach osiągnięć. W nowej polityce społecznej rola sektora publicznego jest mniejsza niż kiedyś, wzrasta znaczenie pozarządowego sektora non-profit i for-profit (co razem nazywa się wielosektorowością). Ten ostatni w wielu polskich ujęciach definicyjnych polityki społecznej w ogóle nie był brany pod uwagę jako jej podmiot, co wynika zapewne z opóźnienia w dostosowaniu koncepcji teoretycznych do zmieniającej się pod wpływem reform rzeczywistości. Od hierarchii przez rynki do sieci Trzy tytułowe słowa tego punktu wyrażać mają różne sposoby koordynowania (organizowania) ludzkiej działalności w społeczeństwie. Trend zmian ma następujący kierunek od hierarchii poprzez rynki do sieci. Klasyczne instytucje polityki społecznej opierały się w dużej mierze na zasadach administracji biurokratycznej (patrz wyżej) i na profesjonalizmie. Stąd określenie biurokratyczny profesjonalizm, który należy uznać za zaawansowaną fazę hierarchicznego sposobu organizowania życia społeczeństwa. Ongiś miało to symbolizować postęp w stosunku do przedklasycznych czasów polityki społecznej (nieprofesjonalna, rozproszona i nieskoordynowana dobroczynność), a potem stało się przedmiotem krytyki. Profesjonaliści bezpośrednio dostarczają usług obywatelom. Mają oni wiedzę i umiejętności, które pozwalają im kontrolować wiele aspektów związanych z udzielaniem usług (w szczególności tych, które charakteryzują się asymetrią informacji). W związku z tym mają też dużą autonomię w sprawach, którymi się zajmują oraz władzę nad klientami, których mają obsługiwać (przykładem takiego profesjonalisty jest lekarz, nauczyciel, pracownik socjalny). Profesje, czyli różne rodzaje profesjonalistów razem z ideologią, wiedzą, umiejętnościami i regulacjami zawodowymi, odgrywały coraz większą rolę w polityce społecznej. Proces ten nazywa się profesjonalizacją, a najlepszym jej przykładem jest przyspieszona profesjonalizacja zawodu pracownika socjalnego w Polsce w latach 1990. (ustawa o takim zawodzie nie przeszła przez proces legislacyjny przy końcu Sejmu IV kadencji i nadal jest tylko projektem) narzucona odgórnie przez ustawę (jako zawód pracownik socjalny pojawia się oficjalnie w Polsce w latach 1960.). Profesjonalizacja pracy socjalnej w USA zaczęła się w pierwszej połowie XX. wieku. Profesje czasem uważa się za pomieszanie porządku z czasów przed nastaniem fordyzmu, czyli epoki masowej produkcji (rzemiosło jako pierwowzór profesji) z racjonalną administracją o charakterze biurokratycznym (patrz dalej). H. L. Wilensky łączył rosnące znaczenie organizacji biurokratycznych oraz profesjonalnej specjalizacji z industrializacją. Biurokratyczny profesjonalizm krytykowany jest za sztywność, nieskuteczność, nieefektywność, biurokratyzm (w sensie pejoratywnym), niską jakość usług, brak wyboru, wysokie 4 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg koszty itp. Nieufność władz do politykospołecznych profesjonalistów zaczęła się wraz ze wskazywaniem, że generują oni nadmierne koszty i dlatego trzeba ograniczać ich władzę, a kontrolę nad instytucjami powierzyć należy menedżerom (tzn. są to też profesjonaliści, ale od zarządzania, a nie od udzielania usług). Przykładem są tu zachowania lekarzy, które generują koszty dla systemu opieki zdrowotnej, szczególnie wtedy, gdy ich wynagrodzenia zależą od liczby udzielonych usług (fee for service). Ideologia kryjąca się za takim podejściem to właśnie wyżej scharakteryzowany menedżeryzm. Inny aspekt krytyki profesji politykospołecznych wiąże się z podkreślaniem paternalistycznego charakteru relacji między profesjonalistą i klientem, co szczególnie daje o sobie znać, gdy klientami są osoby chore, niepełnosprawne, dzieci, osoby starsze, imigranci z biednych krajów itp., czyli podatne na różne nadużycia ze względu na swoją słabszą pozycję. Paternalizm, polegający na działaniu na rzecz czyjegoś dobra bez uwzględniania tego kogoś woli, w niektórych z tych relacji jest czymś naturalnym, ale przewaga profesjonalisty prowadzi czasem do nadużyć (np. lekarze traktujący ludzi jakby byli zbiorem organów, psychoterapeuci wykorzystujący seksualnie niepełnosprawnych umysłowo pacjentów, pracownicy socjalni dyscyplinujący ubogich, wychowawcy znęcający się nad wychowankami itp.). Innymi słowy, opiece i pieczy towarzyszy też kontrola i władza z pozytywnymi i negatywnymi tego ubocznymi konsekwencjami. Ruchy społeczne na rzecz praw osób niepełnosprawnych, a także pacjentów czy dzieci w dużej mierze przyczyniły się do odczarowania jednoznacznie pozytywnego wizerunku profesji związanych ze sprawowaniem opieki i udzielaniem pomocy oraz do podważenia ich dominującej pozycji w stosunku do grup, którym mają służyć (przyczyniły się też do tego media nagłaśniając przypadki skrajnych nadużyć). Stosunki społeczne w polityce społecznej często podporządkowywały dobro klientów interesom profesjonalistów, punkt widzenia klientów nie był uwzględniany, nie słuchano tego, co mają do powiedzenia i czego pragną. O wszystkim decydował z założenia dobry i nieomylny profesjonalista, a kwestionowanie jego decyzji prowadziło do odrzucenia i represji. W takich relacjach wyraźnie widać upośledzenie obywatelstwa tych, którzy zdani są na politykospołeczny system biurokratycznego profesjonalizmu (można to nazwać „despotyzmem socjalnym”). Krytyka tego rodzaju prowadzi z jednej strony do wzrostu kontroli nad zachowaniami samych profesjonalistów i osłabianiem ich władzy (np. wprowadzenie mechanizmów konkurencji, zwiększanie roli menedżerów spoza profesji społecznych), a z drugiej – do różnych form wzmacniania pozycji klientów instytucji polityki społecznej (np. coraz większe możliwości odwoływania się od decyzji w zakresie pomocy społecznej, instytucja rzecznika praw pacjentów, karty praw). Doprowadziło to do reform w kierunku: 1. upodabniania sektora publicznego do sektora rynkowego (nacisk na efektywność, obniżanie kosztów, orientacja na klienta, wskaźniki wydajności); 2. zmniejszania i decentralizacji sektora publicznego (kontrakty, zlecanie usług, rynki wewnętrzne). W wyniku tego klienci polityki społecznej mają mieć większy wybór, a przy tym nie traktuje się ich już jak petentów i podopiecznych, ale jak klientów i użytkowników (obywateli, którzy mają pełnię praw, podmioty a nie przedmioty). Odzwierciedla to przechodzenie organizowania polityki społecznej od zasad hierarchicznych do rynkowych. Urynkowienie polityki społecznej spotkało się jednak również z krytyką. Wiele projektów prywatyzacyjnych nie spełniło pokładanych w nich nadziei co do większej efektywności i niższych kosztów (np. z większą liczbą stosunków kontraktowych wiążą się tzw. koszty transakcyjne, wynikające z konieczności nadzoru nad wykonywaniem umów, a poza tym sterowanie zdecentralizowanym i wielosektorowym środowiskiem organizacyjnym, gdzie występują grupy o różnych interesach jest bardzo trudne). Dodatkowe problemy pojawiały się wraz ze wzrostem nierówności i fragmentaryzacją usług, co ogranicza ich dostępność. W wyniku tego mamy kolejny ruch w kierunku od rynków do sieci i partnerstw, co ma rozwiązać problemy z koordynacją urynkowionej czy wielosektorowej polityki społecznej. Powell i Hewitt podają tu tylko jeden przykład, a mianowicie zastępowanie w przypadku niektórych usług (lokalna ochrona zdrowia) kontraktów krótkoterminowych długoterminowymi. Idea partnerstw, w których mogą brać udział władze publiczne, urzędy, pół-publiczne instytucje, firmy prywatne i organizacje pozarządowe została wykorzystana w Polsce przy kontraktowaniu rozmaitych innowacji w dziedzinie wspierania zatrudnienia grup o mniejszych szansach na rynku pracy w ramach Inicjatywy Wspólnotowej 5 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg EQUAL. Podobne idee w dziedzinie polityki rozwojowej na szczeblu lokalnym propaguje UNDP, a w odniesieniu do decentralizacji służb zatrudnienia OECD. Interesującym tematem w tej dziedzinie jest partnerstwo publiczno-prywatne, które ma m.in. zaangażować środki prywatne w inwestycje o charakterze publicznym. W przypadku partnerstwa publiczno-społecznego środki przepływają raczej od państwa do trzeciego sektora, czyli organizacji pozarządowych non-profit, które dostarczają usług socjalnych. Razem prowadzi to do idei partnerstwa publiczno-prywatno-społecznego, czyli wielosektorowej polityki społecznej koordynowanej sieciowo przez władzę publiczną. Wielosektorowość polityki społecznej (mixed economy of welfare) W koncepcjach tego rodzaju wskazuje się na zmiany polegające na przechodzeniu od dominacji sektora publicznego do politykospołecznego pluralizmu, co polega na zmniejszeniu roli państwa w bezpośrednim produkowaniu i dostarczaniu świadczeń (sektor publiczny) i zwiększeniu roli sektorów niepublicznych. Prywatyzacja może oznaczać wiele różnych zjawisk, jeżeli oddzielimy od siebie sprawy wytwarzania, finansowania i regulowania. Przykładowo, prywatyzacja nie musi się wiązać jedynie z transferem środków publicznych do prywatnych firm czy wprowadzeniem lub powiększaniem opłat za usługi publiczne, a jedynie ze zmianą podmiotu, który ich dostarcza. Tak się często dzieje w przypadku organizacji pozarządowych, które działają w sferze społecznej, wynajmowanych przez państwo (samorząd) do świadczenia usług społecznych (chociaż niektórzy twierdzą, że prawdziwy trzeci sektor nie oddaje się na usługi władzy, ponieważ kontakty z władzą biurokratyzują i wiążą ręce społecznikom). Wzrost znaczenia trzeciego sektora w polityce społecznej jest bardzo wyraźny, zarówno lewicowi, jak i prawicowi politycy i ideolodzy wspierają ten kierunek zmian. Przypomina on nieco powrót do tego, co było przed zwiększeniem roli państwa w polityce społecznej. W XIX wieku szybko rozwijały się różne formy ubezpieczeń wzajemnych oraz różnorodna świecka działalność dobroczynna. Ubezpieczenia wzajemne straciły na znaczeniu po wprowadzeniu ubezpieczeń społecznych (które niekiedy opierały się na instytucjach ubezpieczeń wzajemnych, co wiązało się z ich upaństwowieniem), a dobroczynność przestała się liczyć w wyniku m.in. profesjonalizacji służb społecznych. Mowa w tym kontekście o odradzaniu się społeczeństwa socjalnego lub opiekuńczego (welfare society), tzn. przeniesienie pewnych zadań w zakresie spraw społecznych na organizacje pozarządowe, których aktywność utożsamia się ze społeczeństwem obywatelskim (stad też obywatelska polityka społeczna w tytule książki M. Grewińskiego i S. Kamińskiego). Poza trzecim sektorem mowa również o powrocie sektora nieformalnego, czyli pomocy rodziny, przyjaciół i sąsiedzkiej. Ma to być odpowiedź na zjawisko erozji osobistej odpowiedzialności za sprawy swoje i swoich bliskich oraz wspólnoty lokalnej, która ma być spowodowana rozbudową instytucji politykospołecznych wyręczających tradycyjne wspólnoty w tych sprawach (jest to jeden z nurtów krytyki biurokratycznego profesjonalizmu, patrz następny rodzaj wyjaśnień). Wygląda to znowu na powrót do „starych dobrych czasów” sprzed XX. wieku włącznie z odtworzeniem tradycyjnego podziału ról według płci, ponieważ to kobiety pełnią najczęściej rolę opiekunek, gdy nie ma innych instytucji opiekuńczych lub są niedostępne. Od rządzenia (governance) do rządomyślności (governmentality) Temat rządzenia, dotąd charakterystyczny dla myślenia o państwie i jego centralnie usytuowanym rządzie, zostaje sproblematyzowany m.in. w odniesieniu do zagadnień globalnych, lokalnych i korporacyjnych (global governance, local governance, corporate governance). W dwóch pierwszych przypadkach ma to związek ze zmianami, o których wspominałem już na poprzednim wykładzie – państwo tracić ma znaczenie ze względu na proces globalizacji władzy (przeniesienie władzy w kierunku organizacji ponadnarodowych), jak i ze względu na proces decentralizacji władzy (podział władzy między państwo a różne częściowo niezależne od państwa organizacje powołane do określonych zadań). Władza państwa narodowego podlega więc procesowi rozpraszania, co stwarza wiele problemów, na które odpowiedzią ma być właśnie governance, czyli rządzenie mimo braku jednego wyraźnego ośrodka władzy lub w warunkach, gdy władza jest podzielona między różne podmioty. Jest już kilka propozycji polskiego oddania tego słowa: „współzarządzanie”, „koordynacja działań zbiorowych” lub po prostu „rządzenie” (Zarządzanie Publiczne nr 2/07, s. 5). 6 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg Temat ten dość wyraźnie kontrastuje i po części zastępuje dyskusje o nowym zarządzaniu publicznym. Tematyka menedżeryzmu, kontraktów i rynków wypierana jest przez takie zagadnienia, jak zaufanie, dyplomacja, sieci, partnerstwo, zróżnicowanie. Przykładowo, sieci zastępują zarówno biurokracje, jak i rynki w dostarczaniu usług publicznych, a zasadniczym mechanizmem koordynacji jest zaufanie. Wiele też mówi się i pisze w związku z tym o kapitale społecznym, którego wysoki poziom ułatwia współpracę w zróżnicowanym i złożonym środowisku organizacyjnym. Z drugiej strony brak zaufania nie wyklucza istnienia społeczeństwa: „relacje oparte na zaufaniu z pewnością nie są jedyną, ani tez dominującą drogą do osiągania współdziałania” (Cook i in. Cooperation without Trust, s. 197). Sporo już wiadomo o różnych ograniczeniach hierarchicznych i rynkowych sposobów koordynacji i organizacji, mniej o problemach związanych z sieciami w tych dziedzinach. Niekiedy nowa wizja rządzenia na poziomie narodowym opiera się na idei rządu jako „sterującej sieci”, wtedy jednak można zakwestionować niezależność sieci rządzenia od państwa i władzy państwowej. Sieci postrzega się więc raczej przez pryzmat partnerstwa, a nie hierarchicznych stosunków władzy. Zmiany w zakresie problematyki rządzenia przewidział już w latach 1970. słynny filozof francuski Michel Foucault. Od czasu powstania kapitalizmu władza polityczna musi uwzględniać problem samoograniczenia się ze względu na umożliwienie działania instytucji rynkowych. Dylemat władzy polega na tym, jak zachować porządek społeczny przy ograniczeniach dotyczących metod i zakresu sprawowania kontroli nad społeczeństwem. Rozwiązaniem są bardziej subtelne procesy, instrumenty i środki nadzoru i kontroli. Bardziej subtelne niż publiczne egzekucje za pomocą rozrywania końmi (książka M. Foucaulta „Nadzorować i karać” zaczyna się od przytoczenia sugestywnego opisu tego rodzaju praktyki). Rządzenie zaczyna mieć charakter racjonalny i opierać się na racjonalnych zasadach, które wywodzone są z rozumu, a nie z praw boskich czy naturalnych. Jedną z innowacji rządzenia w dobie leseferystycznego kapitalizmu (tzn. kapitalizm z niewielką rolą państwa w XIX wieku) jest wpajanie samokontroli i samodyscypliny, dostosowane do indywidualnych potrzeb i możliwości, które ma dać jednostce pewną władzę nad jej życiem, czyli upodmiotowić ją. Razem daje to wolność do podejmowania ryzyka i samodyscyplinę w osiąganiu własnych celów życiowych, które zostały określone przez ekspertów. Różne wątki z dzieła Foucaulta podejmowano, aby wyjaśnić zmiany w polityce społecznej. Najpierw rozbudowywano centralistycznie pojmowany rząd (faza biurokratyczno-profesjonalna), potem przyszedł czas na rządzenie z rozproszoną władzą (governance), które zastępuje „rządomyślność” w latach 1990., czego przykładem ma być narzucanie rozmaitych procedur samodyscyplinujących również na organizacje pozarządowe. Przejawem tego w Polsce są wymogi, które muszą spełnić organizacje tego rodzaju, aby dostać status organizacji pożytku publicznego, czy warunki związane z korzystaniem ze środków unijnych. Zorganizowane społeczeństwo obywatelskie poprzez ich przyjęcie i praktykowanie wykazuje, że jest dobrym partnerem dla państwa. Nie jest to zbyt zgodne z koncepcją Foucaulta, który uważał, że „rządomyślność” to nowa i wszechogarniająca technika sprawowania władzy rozwijająca się już od XVII wieku, niezależnie od tego, z jakimi konkretnymi rządami mamy do czynienia. Neotayloryzm i makdonaldyzacja Frederick Taylor już się pojawił przy okazji fordyzmu i postfordyzmu, a tutaj uzyskuje samodzielną pozycję jako, że jest to jeden z klasyków nurtu nazywanego naukowym zarządzaniem. Za pomocą metod naukowych chciano uczynić proces pracy jak najbardziej skutecznym i efektywnym, np. poprzez podział złożonych czynności na mniejsze składniki i ułożenie ich w całość, w której czas i energia nie byłyby nawet w najmniejszym stopniu marnowane. Kontrola kosztów i decentralizacja, nacisk na cele i wyniki oraz bodźce do większej wydajności w ramach menedżerskich sposobów zarządzania sferą polityki społecznej mają być przejawami neotayloryzmu, czyli powrotem do praktyk naukowego zarządzania w nowych warunkach. Nowe wątki w ramach tego kierunku zmian to akcentowanie znaczenia mechanizmów rynkowych, podwyższania jakości, zaspokajania zróżnicowanych i zindywidualizowanych pragnień klientów. Neotayloryzm w takim wydaniu trochę przypomina nowe zarządzanie publiczne z jego przedsiębiorczym rządem, a także makdonaldyzajcę. Termin „makdonaldyzacja” spopularyzował socjolog amerykański George Ritzer, który kontynuuje w tym względzie refleksję Maxa Webera na temat racjonalizacji społeczeństw zachodnich. Ritzer opisywał za jego pomocą zmiany w organizacji pracy i obsłudze klientów w dobie globalizacji gospodarki, których 7 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg najlepszym przykładem ma być właśnie firma McDonald. Cztery zasadnicze cechy działania tej i podobnych im firm: 1. efektywność - dobieranie jak najlepszych środków do osiągnięcia celów, czyli koncentrowanie wysiłku na wzroście efektywności; 2. kalkulowalność (calculability) - kwantyfikowanie, czyli sprowadzanie do liczb i wskaźników różnych aspektów działania i produktu; 3. przewidywalność - standaryzacja, czyli takie same właściwości działania i produktu w różnych miejscach i czasie, co oznacza, że wszędzie na świecie McDonald jest taki sam; 4. kontrola i manipulacja, czyli zastępowanie technologii ludzkich (człowiek jest podmiotem, pozwalają one na swobodę i inwencję stosującym, np. proste narzędzia, niewielka szczegółowość procedur, niski poziom automatyzacji) przez technologie nieludzkie (człowiek jest przedmiotem, ograniczają one swobodę i inwencję stosujących, np. taśma montażowa, bardzo szczegółowe procedury, wysoki poziom automatyzacji uproszczonych czynności, brak w związku z tym konieczności posiadania specjalnych kwalifikacji, czyli możliwość obywania się bez przynajmniej części profesjonalistów). Nietrudno zauważyć, że cechy te przypominają nieco fordyzm i tayloryzm, z czego wynika, że makdonaldyzacja to kierunek zmian nieco sprzeczny z postfordyzmem, chociaż nie wykluczał on taylorowskich metod zarządzania. Ritzer widział przejawy makdonaldyzacji również w przypadku takich instytucji jak opieka zdrowotna - „leczenie taśmowe”, i szkolnictwo - „przerób studentów”, a można się zastanawiać również nad „przerobem klientów” w innych instytucjach politykospołecznych, co prowadzi do hipotezy, że postępująca racjonalizacja doby współczesnej obejmuje również i ten obszar. W ten sposób można wyjaśniać nacisk m.in. na efektywność, obniżanie kosztów, standaryzację usług, kontrolę ich jakości oraz wskaźniki ilościowe przy ocenie wyników pracy profesji społecznych. Powell i Hewitt napisali w podsumowaniu po zestawieniu zmian w brytyjskiej polityce społecznej z teoriami organizacyjnymi: „Najważniejszą zmianą organizacyjną wydaje się być urynkowienie usług publicznych... Nie należy tego wyolbrzymiać, gdyż urynkowienie przejawia się w różny sposób i ma różny charakter w różnych sektorach [polityki społecznej]. Pojawienie się rynków wewnętrznych i kontraktów jest jednak najbardziej rozpowszechnioną zmianą. Państwowa natura polityki społecznej została nieco osłabiona przez większy udział trzeciego sektora. Wyraźne granice między sektorem publicznym i prywatnym, które stanowiły cechę wyróżniającą klasyczną politykę społeczną rozmyły się... Zmieniający się krajobraz organizacyjny pełen jest sprzecznych aspektów... Ogólny trend wyraźnie odbiega od bezpośredniego dostarczania usług przez państwo poprzez duże, biurokratyczne, monolityczne i centralnie sterowane hierarchie, są jednak pewne oznaki zwiększania centralnej kontroli... Podział na dwie fazy w rozwoju polityki społecznej jest w tej perspektywie bardziej użyteczny, gdyż o ile wyraźnie widać podział między klasyczną i zrestrukturyzowaną polityką społeczną, podobieństwa między tą ostatnią a fazą nowoczesną przeważają nad różnicami”. Polska polityka społeczna a wyjaśnienia organizacyjne W PRL mieliśmy do czynienia z charakterystyczną również dla Zachodu dominacją podmiotów państwowych (hierarchii) w udzielaniu świadczeń społecznych, ale oczywiście na o wiele większą skalę (istotną rolę odgrywały socjalne funkcje przedsiębiorstw państwowych). Epizod likwidacji ZUS i przekazania zarządzania ubezpieczeniami społecznymi podporządkowanym PZPR związkom zawodowym z drugiej połowy lat 1950. zakończył się dość szybko, bo już w roku 1960. Jedną z oznak profesjonalizacji służb społecznych w tym czasie było zarządzenie Ministra Oświaty wprowadzające zawód pracownika socjalnego do klasyfikacji zawodów i specjalności w 1966 roku. Od 1989 r. mamy do czynienia z kilkoma kierunkami reform: Usamorządowienie, czyli przekazywanie własności i innych kompetencji władzom samorządowym, ale również samorządom zawodowym (np. najwcześniej dotyczyło to pomocy społecznej, potem przedszkoli i szkół, publicznych zakładów opieki zdrowotnej, urzędów pracy), wiązało się to z powołaniem do życia na nowo samorządu terytorialnego oraz reformą organizacji 8 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg terytorialnej państwa. Usamorządowienie jest formą decentralizacji władzy, ale jest nią również przekazywanie różnych kompetencji władzy publicznej organizacjom mniej lub bardziej niezależnym od administracji (quasi-publicznym), np. Radzie Polityki Pieniężnej, Narodowemu Funduszowi Zdrowia, Funduszowi Ubezpieczeń Społecznych, Państwowemu Funduszowi Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych itd. Są to najczęściej fundusze celowe lub komisje nadzorujące lub regulujące daną sferę czy obszar gospodarki. Uspołecznienie w Polsce miało miejsce najszybciej w sektorze edukacji, ale rola organizacji społecznych zwiększała się z czasem głównie w pomocy społecznej (tu jednak również w PRL ważną rolę odgrywał m.in. Polski Komitet Pomocy Społecznej), np. większość zadań związanych z pomocą dla bezdomnych wykonuje właśnie trzeci sektor za pieniądze publiczne. Prywatyzacja, coraz więcej usług społecznych dostarczać mogą podmioty rynkowe, np. firmy szkoleniowe dla bezrobotnych, firmy zajmujące się usługami opiekuńczymi i prowadzące domy dla osób starszych, firmy prowadzące przedszkola, prywatne szkoły, niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej itd. Dotyczyło to również prywatyzacji infrastruktury socjalnej, którą posiadały państwowe zakłady pracy w PRL, np. obiekty wypoczynku zbiorowego zostały sprywatyzowane. Wewnętrzne rynki w największym stopniu wprowadzono do systemu opieki zdrowotnej w 1999 roku razem z kontraktami na świadczenie usług, lekarzem pierwszego kontaktu, ideą „pieniądze idą za pacjentem” i ubezpieczeniem zdrowotnym najpierw w kasach chorych, a potem w NFZ. Wycofano się jednak z możliwości ubezpieczenia zdrowotnego w prywatnych firmach (mamy więc nadal monopol na poziomie finansowania świadczeń lub płatnika). Reforma emerytalna wprowadziła prywatne firmy do zarządzania i inwestowania częścią składek na ubezpieczenie emerytalne (II filar), które mają ze sobą konkurować, monopol pozostał już tylko na poziomie zbierania i przekazywania składek (ZUS). Idea „pieniądze idą za uczniem” jest też obecna w sektorze edukacyjnym, na co wskazuje sposób obliczania subwencji oświatowej, poza tym ze środków publicznych finansowane są w części szkoły niepubliczne o uprawnieniach publicznych, a przez kilka lat rodzice wysyłający swoje dzieci do szkół społecznych lub prywatnych byli do tego zachęcani ulgą podatkową. Jak wyjaśnić te zmiany? Krytyka PRL, była również krytyką dominacji państwa nad społeczeństwem i gospodarką, stąd taki a nie inny kształt transformacji ustrojowej. Państwo niezależnie od ustroju było głównym podmiotem polityki społecznej, tak można wyjaśnić opóźnione reformy organizacji polityki społecznej z roku 1999. Niektóre z nich związane były z reformami ustrojowymi, np. przywrócenie samorządu terytorialnego, wprowadzenie dodatkowego szczebla tego samorządu. Inne wynikały z naśladowania rozwiązań w innych krajach (wpływ idei wewnętrznego rynku w ochronie zdrowia z UK) lub przyjmowania propozycji organizacji międzynarodowych (propozycja trójfilarowego systemu emerytalnego proponowana przez Bank Światowy). WYJAŚNIENIA SPOŁECZNE Wbrew oczekiwaniom, Powell i Hewitt nie koncentrują tu uwagi na szeroko rozumianych zmianach społecznych (związanych m.in. z zatrudnieniem, wypoczynkiem, rodziną, zdrowiem, nierównościami i podziałami społecznymi, kulturą, dewiacjami, mediami), które mogłyby wyjaśniać zmiany w polityce społecznej, np. zmiany te uznawane są za nowe problemy społeczne, albo za źródła takich problemów, co wymaga dostosowania polityki społecznej. W tradycji IPS (i nie tylko) szczególnie podkreśla się znaczenie zmian o charakterze demograficznym, np. wydłużanie życia, zmiany struktury wiekowej populacji, wyże i niże demograficzne, migracje wewnętrzne i zewnętrzne. Trzeba jednak pamiętać o tym, że równie dobrze zmiany demograficzne można wyjaśniać za pomocą czynników instytucjonalnych, np. wydłużanie życia może być silnie związane z programami zdrowia publicznego (m.in. zapobieganie nadmiernemu zanieczyszczeniu środowiska), mniej lub bardziej powszechnym dostępem do służby zdrowia, a także upowszechnieniem takich wynalazków jak mydło, lodówka itp. Powell i Hewitt koncentrują jednak uwagę głównie na zmianach wartości, odsyłając czytelników do innych książek, w których omawia się współczesne społeczeństwo brytyjskie i zachodzące w nim procesy zmian (patrz jednak dalej: zmiany makro). W polskim kontekście taką książką jest niewątpliwie wydana względnie niedawno pod red. Mirosławy Marody „Wymiary życia społecznego. Polska na przełomie XX i XXI wieku”, gdzie omawiano m.in. takie tematy, jak zmiany demograficzne, zmiany w strukturze społecznej, w edukacji, rynek pracy, 9 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg bezrobocie, wieś, poziom życia, przestępczość, zachowania wyborcze, rodzina, przekształcenia moralności, młodzież, religijność. Wszystkie te procesy mogą mieć wielokierunkowy wpływ na politykę społeczną. Sumienie socjalne i humanitaryzm Polityka społeczna w tym ujęciu wyjaśniana jest jako przejaw wartości humanitarnych i miłości bliźniego, a ogólniej - moralnych przekonań dotyczących obowiązków społeczeństwa wobec jego potrzebujących i niesamodzielnych członków. Rozbudowa polityki społecznej była spowodowana upowszechnianiem się przekonań tego rodzaju oraz wzrostem wiedzy o potrzebach i potrzebujących (media nagłaśniające przypadki skrajnej biedy, badania naukowe nad ubóstwem). Zmiany te są nieodwracalne, a współczesny poziom i zakres świadczeń i usług w porównaniu z przeszłością jest najbardziej rozwinięty. Przekonania i poglądy na to, jakie są obowiązki społeczeństwa (państwa) w sprawach społecznych mają więc dominującą rolę w kształtowaniu polityki społecznej, która uznawana jest za siłę jednoznacznie pozytywną i dobroczynną dla tych, którzy z niej korzystają. Innymi słowy, społeczeństwo wyposażone jest w coś w rodzaju sumienia, a jego wyrzuty w razie niedoli potrzebujących i niesamodzielnych, co chętnie nagłaśniają media, skłaniają je do działania poprzez instytucje takie jak państwo. Powell i Hewitt pisali, że „intelektualny autorytet takiego ‘moralnego’ podejścia szybko słabł w ciągu ostatnich 25 lat”. Nie należy jednak z tego wyciągać wniosku, że moralne przekonania ludzi na temat obowiązków społeczeństwa czy państwa nie mają żadnego wpływu na politykę społeczną. Ogniwem pośrednim są politycy, którzy chcą zdobywać popularność, głosząc poglądy zgodne z poglądami większości. Ponadto samo sumienie socjalne bez wiary w państwo i jego zdolność do rozwiązywania problemów społecznych nie dałoby impulsu do powstania klasycznej polityki społecznej, czyli państwa opiekuńczego. Osłabienie tej wiary w USA i w UK w latach 1980. było już bardzo silne, chociaż sumienie socjalne musiało wtedy mocno dokuczać, ponieważ wzrastało bezrobocie, które jeszcze pod koniec lat 1960. uznawano za problem rozwiązany raz na zawsze. Wpływ wojny totalnej na wartości Nieco podobny styl myślenia prezentują prace Richarda Titmussa o wpływie II Wojny Światowej na politykę społeczną w UK – czynnikiem pośredniczącym były właśnie wartości. Wojna pozwoliła na zbliżenie różnych klas społecznych m.in. przy okazji ewakuacji czy wspólnego przebywania w bunkrach przeciwlotniczych, dostrzeżono więc ubogich i ich problemy, a poza tym okazało się, że wiele instytucji polityki społecznej (np. szpitali wiejskich) było słabo wyposażonych i wymagało dofinansowania. Wojna ukazała też ludziom wspólnotę losu i znaczenie pomocy wzajemnej, co sprzyjało poczuciu wspólnoty narodowej, solidarności społecznej, a to generowało wyobrażenia o egalitarnie nastawionej polityce społecznej. Powell i Hewitt przytaczają podobne opinie dotyczące znaczenia I Wojny Światowej i refleksje George’a Orwella na temat wojny domowej w Hiszpanii. Szczególne znaczenie ma charakter jaki przybrała wojna w czasach XX. wieku, nie były to już tylko zmagania żołnierzy, ludność cywilna ponosiła ogromne ofiary, a zmasowane naloty niszczyły zarówno domy biedaków, jak i bogaczy. Znaczenie wojny podsumował Orwell w taki sposób: „Wojna jest jednym z najsilniej oddziałujących czynników zmiany. Przyspiesza wszystkie procesy, wymazuje mniej znaczące różnice, odkrywa rzeczywistość taką, jaką ona jest. Przede wszystkim ukazuje jednostce, że nie jest ona już tylko i wyłącznie jednostką”. Inna charakterystyczna opinia z nawiązaniem do pojęcia kapitału społecznego: „Wojna pomogła stworzyć kapitał społeczny, do którego odwoływały się rządy powojenne przez pokolenie”. Wojna może wyjaśnia część impulsów związanych z powojenną polityką społeczną (również w kontekście globalnym, ponieważ wojna była „światowa”, np. rola praw człowieka związanych z wolnością od głodu i nędzy), a trzeba tu wziąć pod uwagę także jej szerzej rozumiane społeczne konsekwencje, np. większa liczba sierot i rodzin niepełnych oraz inwalidów wojennych, zniszczenia wojenne itp. Wszystkie te żyjące ofiary wojny z pewnością nie były same winne swojemu losowi, a poza tym duża część z nich byli to weterani, czyli jedna z klasycznych grup, co do której nie ma zwykle wątpliwości socjalnych. Im dalej jednak od wojny, tym mniejsze znaczenie dla wyjaśnienia zmian polityki społecznej ma odwoływanie się do jej skutków w różnych obszarach rzeczywistości społecznej. Biorąc pod uwagę hipotezę o zależności zmian instytucjonalnych od ich rozwoju w przeszłości (path dependency), silny bodziec z nawet odległej 10 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg przeszłości mógł wprowadzić politykę społeczną na nową ścieżkę, z której dość trudno potem zboczyć, czy ew. wejść na inną ścieżkę (patrz hipoteza o inercji instytucjonalnej polityki społecznej z poprzedniego wykładu). Altruizm Ten rodzaj wyjaśniania również pochodzi od Titmussa z późniejszego okresu jego twórczości. W książce „The Gift Relationship” (czyli z grubsza „Relacja daru” z podtytułem: „od ludzkiej krwi do polityki społecznej”) głównym argumentem było to, że znakomita większość dawców krwi w UK robiła to społecznie i ze względu na poczucie obowiązku wobec innych członków społeczeństwa. Dawcy wyjaśniali swoje zachowania odwołując się do swoich moralnych poglądów na temat tego, co należy robić niezależnie od indywidualnych korzyści lub strat w stosunku do obcych i nieznanych im ludzi, którzy są w potrzebie. Wzajemnie korzystne wymiany symbolizować mają to, co ekonomiczne, a jednostronne dary – to, co społeczne. Z tego też wynika hipoteza o polityce społecznej, która u podstaw ma ludzki altruizm, przejawiający się nie tylko w krwiodawstwie, ale również m.in. w opiece nad starszymi czy niepełnosprawnymi członkami rodziny. Na tej podstawie można też wyraźnie odseparować od siebie politykę społeczną (altruistyczne dary, jednostronne świadczenia) i politykę gospodarczą (wymiany w postaci coś za coś). Problem polega tu jednak na tym, że altruizm niekoniecznie uzasadnia klasyczną politykę społeczną w kształcie państwowo-biurokratyczno-profesjonalnym. Powell i Hewitt przytaczają opinię, że poparcie dla altruistycznej polityki społecznej może być większe w dobrych czasach, gdy nie czuć, ile ona kosztuje, natomiast w dobie trudności gospodarczych zwiększa się poparcie dla ograniczenia wydatków i cięć podatkowych. Altruizm wydaje się być jednak o wiele bardziej potrzebny właśnie w złych czasach, gdyż wtedy rośnie poziom niezaspokojenia potrzeb. Wspomniana przy okazji wyjaśnień politycznych hipoteza praw socjalnych może być uznana za sprzeczną z hipotezą o altruistycznym pochodzeniu polityki społecznej. Jest tak dlatego, że przyznanie komuś prawa do czegoś wiąże się z obciążeniem kogoś innego obowiązkiem. Jeżeli jednak ktoś ma obowiązek do zaspokajania potrzeb kogoś innego, jak może wywiązując się z niego realizować też swoje altruistyczne nastawienie? Cały problem tkwi w wyobrażeniu, że zachowania altruistyczne powinny być całkowicie dobrowolne, tzn. jeżeli ktoś mi narzucił obowiązek zrobienia czegoś, to nie mogę już przypisać wywiązywania się z niego altruistycznym pobudkom, a więc nie może to być altruistyczne zachowanie. Pytanie tylko, co się stanie w przypadku osób, które z pobudek altruistycznych coś robiły dla kogoś, a następnie wprowadzono obowiązek w tym zakresie. Faktycznie nic się nie zmienia, tzn. cały czas robię to samo dla tej samej osoby, czy znikają automatycznie moje altruistyczne pobudki? Od strony tego, komu przyznano prawo do moich działań, moje pobudki nie mają znaczenia. Zmiany w systemach wartości Według Ronalda Ingleharta w ciągu ostatnich 30 lat w najbardziej rozwiniętych społeczeństwach świata nastąpił znamienny przełom: zapanował sceptycyzm co do potrzeby i skuteczności państwowego planowania i kontroli, a coraz większe znaczenie ma indywidualna autonomia i wolny rynek. W związku z tym klasyczna polityka społeczna ma coraz słabsze poparcie, a dzieje się tak dlatego, że osiągnęła sukces, jeżeli jej celem było ustabilizowanie poziomu życia w społeczeństwach poprzez wprowadzenie minimalnych gwarancji socjalnych i systemu zapobiegania ubóstwu. Umożliwiło to pojawienie się wartości postmaterialnych, czyli innych niż poziom życia, warunki bytu, zaspokojenie podstawowych potrzeb itd. Symbolem nowych wartości jest zainteresowanie jakością życia, szczęściem i innymi niematerialnymi aspektami ludzkiej egzystencji. Towarzyszy temu rozluźnienie norm społecznych i kontroli społecznej (m.in. charakterystyczne dla miejskiego sposobu życia z jego większą anonimowością), a w związku z tym więcej jest rozwodów, zmienia się podział ról na kobiece i męskie. Inglehart twierdził, że w społeczeństwach postmaterialnych spada również dynamika wzrostu gospodarczego. Modernizacja doprowadziła do powstania „syndromu wartości postmodernistycznych”, ale w ujęciu Ingleharta nie jest to proces linearny, deterministyczny, europocentryczny i ściśle powiązany z demokratyzacją. Drugą postacią, która podkreślała głębokość przełomu w sferze wartości jest Francis Fukuyama. Przejście od społeczeństw rolniczych i wiejskich do przemysłowych i miejskich spowodowało również zasadnicze zmiany w systemach wartości, odejście od wartości charakterystycznych dla niewielkich wspólnot, w których więzi społeczne były bliskie i silne ku wartościom charakterystycznym dla 11 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg społeczeństw zurbanizowanych, gdzie więzi są słabsze i bardziej rozproszone. W tych ostatnich coraz większe znaczenie ma „kultura wzmożonego indywidualizmu”. Fukuyama twierdził, że sprzyja ona innowacyjności i wzrostowi w gospodarce, ale przenikając do innych sfer życia społecznego wywiera negatywny wpływ na wszelkie formy władzy, więzi rodzinne, wspólnotowe i narodowe (pojawiają się więc problemy społeczne doby współczesnej). Osłabienie więzi społecznych we współczesnych społeczeństwach to jeden z wątków w refleksji spod znaku wykluczenia społecznego, szczególnie we francuskim wydaniu. Klasyczna polityka społeczna była interpretowana jako instrument osiągania integracji społeczeństw zurbanizowanych i przemysłowych, gdy mechanizmy integracyjne społeczeństw wiejskich i rolniczych odeszły w przeszłość razem z tym typem społeczeństw. Demoralizacja społeczeństwa Opis sytuacji w tym przypadku również wskazuje na zmiany w zakresie norm moralnych, które ocenia się negatywnie przy idealizowaniu wartości z okresu drugiej połowy XIX. wieku takich, jak: samopomoc, własny interes i indywidualizm połączone z poczuciem obowiązku i odpowiedzialności za rodzinę, wspólnotę i dobro publiczne. Wzrostowi zamożności towarzyszyło jednak zepsucie tych pozytywnych związków (upadek moralny), czego wskaźnikiem jest wzrastająca liczba przestępstw i pozamałżeńskich urodzeń. Niektórzy komentatorzy proces demoralizacji przypisują klasycznej polityce społecznej, co oznacza, że jej problematyczność nie była związana z przeszkadzaniem w rozwoju gospodarki, ale z upadkiem moralnym i demoralizacją (można jednak łatwo połączyć oba wątki, np. demoralizacja uderza w etos ciężkiej pracy i oszczędności, zniechęca do podejmowania ryzyka, a przecież ciężka praca, oszczędność i przedsiębiorczość to podstawy wzrostu gospodarczego). „System opiekuńczy zachęca i nagradza zachowania, które mają zgubny wpływ na społeczeństwo: nieuczciwość, bezczynność, nieodpowiedzialność w stosunkach międzyludzkich. Z drugiej strony zniechęca i karze zachowania, które przyczyniają się do budowy wspólnoty takie, jak przedsiębiorczość, oszczędność, samoograniczanie”. W tym duchu argumentuje m.in. Charles Murray oceniając trzydziestolecie powojennej polityki społecznej w USA. Zmiany zachowań miały charakter racjonalny, tzn. były odpowiedzią racjonalnie działających ludzi na system bodźców ekonomicznych (m.in. relacja zasiłków do płacy minimalnej a decyzje o podejmowaniu pracy, system emerytalny a decyzje o oszczędzaniu na starość), a jego oddziaływanie było wzmacniane przez rozluźnienie norm społecznych. Ostatecznie powstaje podklasa (underclass), która w pracach Murraya przypomina bardzo nasz moralizująco rozumiany „margines społeczny”: „Podklasa nie oznacza poziomu ubóstwa, ale jego rodzaj”, który przejawia się w zachowaniach takich, jak przestępczość, urodzenia pozamałżeńskie i brak zatrudnienia wśród zdolnych do pracy mężczyzn. Te i podobne poglądy wyrażają również zmiany w opinii publicznej, która staje się coraz bardziej czuła na punkcie przestępczości, dezorganizacji rodziny i podobnych „patologii społecznych”. Poglądy o „moralnym zepsuciu klas niższych”, o dysfunkcjonalnych rodzinach samotnych matek, czy ogólniej o zachowaniach sprzecznych z normami społecznymi w grupach korzystających z polityki socjalnej stają się coraz bardziej popularne. Wskazuje się przy tym na podział między lepiej wykształconą i mającą lepszą pracę częścią społeczeństwa, która wraca do tradycyjnych wartości moralnych i tymi, którzy należą do niższych warstw i tradycyjnym wartościom moralnym raczej nie hołdują. W dodatku ta niemoralność ma zaraźliwy charakter według Murraya i rozprzestrzenia się w społecznościach lokalnych. Mniej radykalne są poglądy spod znaku komunitaryzmu, gdzie głównymi pojęciami są wspólnota lokalna i obowiązki obywatelskie. Klasyczna polityka społeczna reprezentuje raczej podejścia, w których dominują państwo i prawa obywatelskie. Jeżeli przyjmiemy hipotezę demoralizacji społeczeństwa przez klasyczną politykę społeczną za słuszną, to wynikają z niej również zalecenia dotyczące reformy polityki społecznej w taki sposób, aby mniej podważała wartości takie, jak pracowitość, oszczędność, małżeńska rodzina, obowiązki wobec innych. Społeczeństwo obfitości i konsumpcjonizm Klasyczna polityka społeczna zaprojektowana w duchu solidarności społecznej, rozbudzonej w czasie wojny totalnej, łączona jest z zadaniami zaspokajania podstawowych potrzeb i egalitaryzacją poziomu życia, co ma też odpowiadać surowej i skromnej rzeczywistości powojennej. Pojawienie się społeczeństwa obfitości 12 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg (John K. Galbraith w książce z 1958 postawił taką hipotezę) oraz społeczeństwa konsumpcyjnego, w których główną wartością nie jest już ciężka praca i oszczędny tryb życia, a główną troską – materialne warunki życia, ale czas wolny, konsumpcja i jakość życia (wartości postmaterialistyczne) sprawia, że klasyczna polityka społeczna w coraz mniejszym stopniu ma odpowiadać dominującym wartościom i oczekiwaniom. Konsument oczekuje, że będzie mógł wybrać między towarami na półce, klasyczne usługi społeczne i socjalne nie były dostosowywane do indywidualnych pragnień klientów, ponieważ miały zaspokajać wspólne wszystkim podstawowe potrzeby materialne na poziomie minimalnie wystarczającym. W społeczeństwie obfitości większość osiąga wyższy poziom i oczekuje czegoś więcej, a tego państwowa polityka społeczna z różnych względów zapewnić nie może. Stąd też wzrasta rola rynku odpowiadającego na niezaspokojony popyt na usługi wyższej jakości i razem z nią rośnie też niechęć klasy średniej do płacenia składek i podatków na to z czego, jak się jej wydaje, już nie korzysta. Może to prowadzić do trwałego niedofinansowania usług publicznych i świadczeń społecznych i pogorszenia sytuacji tych, którzy zmuszeni są do korzystania, czyli do zjawiska nazywanego „nędzą publiczną”. Społeczeństwo ryzyka Klasyczna polityka społeczna miała być skoncentrowana na podziale dóbr i korzyści, który miał łagodzić nierówności w klasowym społeczeństwie przemysłowym, ideałem była więc równość. We współczesnych społeczeństwach większe znaczenie ma bezpieczeństwo i pewność, a główną oznaką problemów w tym względzie jest rosnący poziom ryzyka i niepewności. W dodatku stare ryzyka związane były z naturalnymi przyczynami, które dość dobrze zostały rozpoznane i były przewidywalne (cykl życia, cykl gospodarczy), a nowe ryzyka są pochodną istnienia społeczeństwa i jego mechanizmów (postęp nauki i techniki, zmieniające się relacje między kobietami i mężczyznami), wiedza na ich temat jest niewielka i trudne są do przewidzenia. Na klasyczne ryzyka socjalne remedium była keynesowska polityka gospodarcza i ubezpieczenia społeczne, które rozkładały koszty ryzyk na duże grupy ludzi i zapewniały w ten sposób wszystkim bezpieczeństwo socjalne. W społeczeństwie ryzyka dominuje indywidualizm w zabezpieczeniu się przed nowymi rodzajami ryzyka, a tradycyjny podział klasowy ma coraz mniejsze znaczenie. Nowe wyzwania dotyczą już nie kolektywnego łagodzenia nierówności klasowych, ale indywidualnego zarządzania ryzykiem. Kolejna cecha życia we współczesnych społeczeństwach ryzyka nazywana jest refleksyjnością, a autor tej koncepcji przedstawia ją tak: „Refleksyjność społeczna oznacza, że wciąż analizujemy okoliczności naszego życia. W społeczeństwach, w których w większym stopniu obowiązywała tradycja i obyczaj ludzie mogli sobie pozwolić na działanie w mniej refleksyjny sposób. W wielu aspektach życia, którym wcześniejsze pokolenia nie poświęcały uwagi, my jesteśmy zmuszeni dokonywać własnych wyborów” (A. Giddens „Socjologia”) Wynikiem tego procesu, który jeszcze pogłębia rosnąca dostępność wiedzy i informacji (np. w Internecie), jest coraz bardziej świadome i krytyczne podejście do życia i problemów, które ono niesie. Klasyczna polityka społeczna oparta na biurokratycznym profesjonalizmie chwieje się również pod naporem tych zmian, gdyż informacje ongiś zarezerwowane jedynie dla specjalistów teraz są na wyciągnięcie ręki. Inne ideologiczne elementy społeczeństwa ryzyka to samodzielność, indywidualna odpowiedzialność, osobiste planowanie finansowe, przedsiębiorczość i kalkulacja, prywatyzacja i indywidualizacja ryzyka. Główni propagatorzy tej idei, czyli Urlich Beck (książka „Społeczeństwo ryzyka”) i Anthony Giddens (wiele jego książek przetłumaczono na polski) widzą w społeczeństwie ryzyka pewne pozytywy, np. refleksyjna jednostka ma większą wolność w określaniu swoich planów życiowych (stąd też pojęcie „polityki życia” - life politics). Postmodernizm Jest to luźna mieszanka różnych idei i koncepcji, które bywają ze sobą sprzeczne (eklektyzm), a wywodzących się z niektórych nurtów filozofii XX. Wieku (m.in. Ludwig Wittgenstein i jego idea gier językowych) oraz krytyki literackiej. Wyróżnia ją niechęć do wielkich teorii, które mają opisywać, wyjaśniać i oceniać społeczeństwo (nazywanych „metanarracjami” lub „wielkimi narracjami”, np. liberalizm czy marksizm), a także krytyka oświeceniowej koncepcji postępu ludzkiego rozumu, związanego z postępem nauki, racjonalnej administracji i wzorowanej na naukach przyrodniczych 13 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg analizie problemów społecznych. Kariera pojęcia „dyskurs” ma swoje źródło właśnie w postmodernizmie. Postmoderniści koncentrują się na rekonstrukcji (a może głównie - dekonstrukcji) i interpretacji rozmaitych dyskursów, a nie tak, jak klasyczni czy neopozytywistyczni naukowcy na empirycznym testowaniu teorii i hipotez. Każdy dyskurs ma własną logikę i własne kryteria oceny. Prawda jest jedną z wartości, ale wcale nie uniwersalną, w jednych dyskursach ma ona znaczenie, a w innych nie. Postmodernizm wiąże się więc z silnie eksponowanym relatywizmem. Mniejsze znacznie ma to, co dominujące, powszechne i ogólne, uwagę postmodernistów przyciągają różnice, pluralizm wartości, kultury i tożsamości mniejszościowe, marginesy, szczegóły i partykularyzm. Klasyczna polityka społeczna jest wyrazem modernizmu z jego ujednolicającym uniwersalizmem, nastawionym na asymilację różnic i odzwierciedlającym poglądy i tryb życia dominującej większości, który wydaje się być sprzeczny z „polityką różnicy” i „polityką tożsamości” czy „polityką wielokulturowości”. Postmodernizm przyczynił się do zwrócenia uwagi na problemy dyskryminacji kobiet, osób niepełnosprawnych, imigrantów, mniejszości etnicznych, mniejszości seksualnych, a te grupy w klasycznej polityce społecznej były właśnie na marginesie lub na marginesie przez politykę społeczną utrzymywane, a głównym przedmiotem jej zainteresowania była natomiast klasa robotnicza, tradycyjna rodzina i naród. Obok zinstytucjonalizowanego ruchu robotniczego pojawiają się „nowe” ruchy społeczne (np. feminizm, ekologizm, antyrasizm), a ich celem jest zwrócenie uwagi na inne niż klasowe podziały społeczne i interesy grup spychanych dotąd na margines społeczeństwa. Poststrukturalizm, czyli Michel Foucault o polityce społecznej Jedną z zalet podejścia francuskiego myśliciela było to, że łączył zagadnienia przedmiotu polityki społecznej (jednostki poddane jej oddziaływaniom, u nas częściej mowa o adresatach czy klientach, co przysłania ten problem) z problematyką makro, czyli władzą i wiedzą, które kształtowały politykospołeczne techniki i instytucje. Jedna ze zmian istotnych dla polityki społecznej to przejście od przednowoczesnej władzy suwerennej monarchy nad ubezwłasnowolnioną jednostką, do nowoczesnej władzy dyscyplinującej sprawowanej przez licznych ekspertów z różnych dziedzin, oddziałujących na wolną jednostkę za pomocą swoich umiejętności i technik. Nowoczesna tożsamość i wolność nie wynika z demokracji i praw człowieka, ale jest rezultatem działania wielu instytucji łączących wiedzę i władzę w technologiach kontroli. Władza nie jest już represywna, negatywna, skoncentrowana i posiadana przez elitę. W erze nowoczesności ma już inny charakter, jest rozproszona, zdecentralizowana, niewidoczna, wydaje się być wszędzie i nigdzie. Przypomina to benthamowski panoptykon (rodzaj więzienia, w którym istnieje możliwość ciągłej obserwacji uwięzionych), który spełnia swoją rolę nawet wtedy, gdy nie ma w nim strażników, czego więźniowie nie mogą być pewni. Nowoczesne techniki inwigilacji czynią panoptykon całkiem realną możliwością, a biurokratyczno-profesjonalna polityka społeczna mnoży profesje z ich specyficzną wiedzą i technikami nadzoru, kontroli i interwencji. Drugi wątek w myśli Foucaulta to bio-władza, której szczególnym przedmiotem jest ludzkie ciało. Nowi eksperci, przedstawiciele nowych dyscyplin (np. pedagogika, psychologia) wyposażają ciało w takie cechy, które poddają się kontroli. Ciała umieszczane są w więzieniach, szpitalach, szkołach, domach pomocy społecznej pod nadzorem ekspertów: wychowawców więziennych, lekarzy i pielęgniarek, nauczycieli, pracowników socjalnych, którzy kontrolują je w specyficznych dla tych instytucji warunkach i trenują w zachowaniach mniej lub bardziej zgodnych z normami (normalizacja, w której chodzi raczej o pewien stopień takiej zgodności), co stanowi o liberalnej autonomii współczesnego człowieka. Polityka społeczna jest więc przejawem bio-władzy sprawowanej przez profesjonalistów i ekspertów. Odkrycie dyscyplinujących właściwości klasycznych instytucji polityki społecznej pozwala na ich zakwestionowanie i dążenie do wyzwolenia się spod ich kurateli. Tak można wyjaśnić odwrót od domów dziecka, domów pomocy społecznej, szpitali psychiatrycznych, szkół publicznych i nacisk na pomoc i świadczenie usług w naturalnym środowisku społecznym, a nie w specjalnych instytucjach. Ostatni etap dotyczy tego, jak ludzie poddani normalizującym praktykom politykospołecznej biowładzy odczuwają siebie, doświadczają własnej tożsamości i ją wyrażają. W odniesieniu do naszych zainteresowań pojawia się w tej perspektywie problem następujący: w jaki sposób poddani oddziaływaniom polityki społecznej doświadczają siebie, jako mających specyficzne potrzeby, które wymagają specyficznych interwencji, charakterystycznych dla współczesności i jak to wpływa 14 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg zwrotnie na techniki oddziaływań? Jedna z odpowiedzi wskazuje na rozmaite współczesne sposoby zarządzania sobą w celu zachowania zdrowia i sprawności poprzez coraz bardziej rozbudowany repertuar samodyscyplinujących praktyk dietetycznych, z zakresu kultury fizycznej, redukujących stresy, wzmacniających asertywność itp. Są to „kluczowe instrumenty, za pomocą których jednostki mogą obecnie wyrażać swoją podmiotowość i kształtować siebie zgodnie z wymogami konkurencyjnego świata”. Zmiany makro W tych wyjaśnieniach zwraca się uwagę na zmiany całego społeczeństwa (ekonomiczne, społeczne, polityczne, demograficzne, technologiczne), sprawiają one, że pojawiają się nowe wyzwania, którym nie może sprostać klasyczna polityka społeczna dostosowana do wyzwań społeczeństwa, które odchodzi lub nawet całkiem już odeszło w przeszłość. Innymi słowy, nie nadąża ona za zmianami społeczeństwa, cechuje ją więc pewnego rodzaju inercja. Tak szeroko rozumiane zmiany mogą być oceniane pozytywnie (np. wzrost poziomu życia i zdrowia), ale też negatywnie (np. wzrost przestępczości), na temat jeszcze innych toczy się debata (np. wzrost niestabilności instytucji małżeństwa). Wspomniany już na poprzednich wykładach G. Esping-Andersen wskazywał, że współczesny kryzys polityki społecznej wywołany został trzema wstrząsami, będącymi przejawem zmian w skali makro: 1. Umiędzynarodowienie gospodarki. 2. Starzenie się ludności. 3. Zmiany wzorów życia rodzinnego i nowa rola ekonomiczna kobiet. Wstrząsy te sprawiły, że powstała nowa struktura potrzeb, do której klasyczna polityka społeczna nie była dostosowana, stąd jej kryzys i próby restrukturyzacji: „mamy fordystyczną politykę społeczną w postindustrialnym społeczeństwie”. Czynniki zmian dzielone są na zewnętrzne (np. globalizacja) i wewnętrzne (np. zmiany na rynku pracy). Jak już wspominałem istotną rolę odgrywają tu zmiany na rynku pracy. Ubezpieczenia społeczne dobrze się sprawdzają tam, gdzie mamy tradycyjny model rodziny męskiego żywiciela, który nieprzerwanie pracuje przez długi czas w warunkach pełnego zatrudnienia. Gdy keynesizm zaczęto postrzegać jako nieskuteczny, porzucono makroekonomiczne zarządzenie popytem, a lejtmotywem stała się zatrudnialność (employability), czyli inaczej kapitał ludzki jednostki decydujący o jej szansach na rynku pracy. Współczesne umiejętności czy kwalifikacje powinny pozwolić jednostce przystosować się do dynamicznego rynku pracy, czyli do tego, że nie ma pewnej i stałej pracy, stąd też nowe wyzwania dla edukacji. Dotyczy to również ubezpieczeń społecznych, które odpowiednie dla starych ryzyk losowych, słabo się sprawdzają przy nowych ryzykach społecznych, a wyzwaniem jest to, jak zapewnić bezpieczeństwo socjalne w tych nowych warunkach (odpowiedzią na nie jest m.in. zachęcanie obywateli, żeby sami je sobie zapewniali). Starzenie się ludności, czyli zmiana struktury wiekowej i rosnący odsetek osób starszych w populacji przedstawiany jest jako „demograficzna bomba zegarowa” (M. Thatcher w taki sam sposób mówiła o zabezpieczeniu społecznym w ogóle), ponieważ coraz mniejsza zbiorowość pracujących ma utrzymywać coraz większą zbiorowość niepracujących. W takiej sytuacji przewiduje się kryzys finansowy w ubezpieczeniach emerytalnych, w opiece zdrowotnej i społecznej. Na te pierwsze wyzwanie odpowiedzią było m.in. przejście od systemów publicznych z dominacją zasady repartycji (świadczenia finansowane są z bieżących składek) i zdefiniowaną wysokością świadczeń do systemów z dużym udziałem zasady kapitalizacji (indywidualne konta emerytalne i rynek finansowy), zdefiniowaną wysokością składki i bodźcami do prywatnego oszczędzania na starość. Nie brakuje jednak głosów, że wizje katastrofy, jakie ma spowodować starzenie się ludności są przesadzone, a reformy wynikają głównie z przekonań ideologicznych o wyższości tego, co indywidualne i rynkowe nad tym co, kolektywne i publiczne. Zmiany dotyczące małżeństwa i rodziny to kolejny obszar, w którym nastąpiły poważne wstrząsy, a głównym jest schyłek modelu rodziny męskiego żywiciela z zamężną kobietą, zajmująca się domem i opieką, spowodowany coraz większą aktywnością edukacyjną, zawodową, publiczną i społeczną kobiet. Przejawy i konsekwencje tych zmian upatruje się m.in. w zmniejszającej się płodności kobiet, rosnącej dynamice rozwodów, urodzeń pozamałżeńskich, związków nieformalnych, samotnego rodzicielstwa, ponownych małżeństw. Z tym związane są takie tematy, jak dyskryminacja płacowa kobiet, podwójne obciążenie pracą i opieką itp. W związku z tym znaczenie polityki równego statusu, ułatwiania w łączeniu ról zawodowych i rodzinnych znaczenie wzrasta. 15 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg Hewitt i Powell wspominają tu o nowym modelu obywatelstwa, które definiowane ma być głównie w odniesieniu do pracy zawodowej (obywatel-pracownik), co w równym stopniu dotyczyć ma kobiet i mężczyzn. Zbliżona jest do tego idea aktywnego obywatelstwa, co na poziomie polityki społecznej przejawia się w UK m.in. tym, że zasiłek dla bezrobotnych (unemployment benefit) nazywa się tam teraz dodatkiem dla poszukujących pracy (jobseeker’s allowance). Pozostając jeszcze w tym nurcie, kolejny i nowy aspekt obywatelstwa ma charakter finansowy - obywatelstwo finansowe, tzn. obywatel świadomie i aktywnie zarządza swoimi zasobami finansowymi. W ten sposób obywatelstwo postrzega się już nie tylko w kategoriach politycznych. Z podsumowania Powella i Hewitta: „Ze wszystkich naszych czterech rozdziałów dotyczących wyjaśnień [polityki społecznej], wyjaśnienia społeczne najsłabiej wyjaśniają zmiany polityki społecznej. Wiele z tych wyjaśnień jest złożonych. Formułuje się je na wysokim poziomie abstrakcji i w niewielkim związku z wynikami badań empirycznych... Akcentowaliśmy bardziej zmiany wartości w porównaniu z szerszymi zmianami w społeczeństwie z dwóch powodów. Po pierwsze, zmiany wartości mają istotne znaczenie, a dotąd raczej ich nie doceniano [np. znaczenie debaty o zagadnieniach moralnych związanych z polityką społeczną dostrzeżono dopiero na początku lat 1990, w 1997 Le Grand miał napisać: „założenia dotyczące ludzkiej motywacji i zachowania są kluczowe dla kształtu polityki społecznej”. Hewitt w 2000: „Natura ludzka jest centralnym przedmiotem zainteresowania polityki społecznej”]. Po drugie, odwoływanie się do zmian społecznych naznaczone jest determinizmem: polityka musi się zmienić, ponieważ zmieniło się społeczeństwo. Zmiany tego rodzaju powinny być ujmowane w kontekście podmiotowości [jest to nawiązanie do znanego w socjologii dylematu: struktura społeczna czy podmiotowość ludzka jest głównym czynnikiem wyjaśniającym życie społeczne i jego zmiany, a w tym również politykę społeczną]. Niewiele jednak wiadomo o związkach między wartościami a politykami, a szczególnie o tym, czy polityki odzwierciedlają lub kształtują wartości lub zachowania. Jest oczywiste, że wartości społeczne i struktury społeczne zmieniły się od 1945. Chronologia tych zmian i związki między nimi są mniej jasne... Wyrażenie ‘inteligentna polityka społeczna’ nie oznacza, że jej struktury mają zdolność do zmian samych siebie bez wkładu ze strony podmiotowości”. Polska polityka społeczna a wyjaśnienia społeczne Na okres powojenny w Polsce trudno spojrzeć z perspektywy rozwijającego się sumienia socjalnego i humanitaryzmu. Nowy ustrój miał rozwiązać raz na zawsze tradycyjne problemy socjalne za pomocą racjonalnego planowania gospodarki na podstawach naukowych (marksizm). Na sumienie socjalne i humanitaryzm nie było miejsca, szczególnie w okresie walki z wrogami ustroju, a potem z pozostałościami klas posiadających. Ze względu na cenzurę i propagandę sukcesu sumienie socjalne nie miało okazji do wyrzutów, gdyż nie docierały do niego informacje o biedzie i potrzebujących. Gdyby nawet je coś gryzło to i tak niewielki byłby tego wpływ ze względu na niedemokratyczną władzę, której stosunek do celów społecznych zmieniał się głównie po buntach robotniczych (patrz poprzedni wykład). Znaczenie wojny totalnej dla polskiej polityki społecznej jest może nawet istotniejsze niż w UK. Są tu jednak ważne różnice, np. Polska znajdowała się pod wynaradawiającą okupacją, skala zniszczeń fizycznych i ludzkich była dużo większa, była to kolejna utrata niepodległości itd. Czy wpływało to również pozytywnie na poczucie wspólnoty narodowej i solidarności społecznej? Pomyślmy w tym kontekście o Państwie Podziemnym i Powstaniu Warszawskim. Konsekwencje wojny w Polsce były również dużo istotniejsze, np. zmieniły się granice Polski, udział mniejszości narodowych w społeczeństwie bardzo się zmniejszył, a poza tym powstał niedemokratyczny system polityczny, w dużej mierze narzucony z zewnątrz i podporządkowany obcemu mocarstwu i logice okresu Zimnej Wojny. W kontekście wartości jakie niósł ze sobą PRL można przywołać rozmaite poglądy na temat homo sovieticusa, czyli typu człowieka, który był dobrze dostosowany do tamtego ustroju. Pisał o nim m.in. ks. Józef Tischner („Etyka solidarności. Homo sovieticus”) tak: „Zawsze pełen roszczeń, zawsze gotów do obwiniania innych, a nie siebie, chorobliwie podejrzliwy, przesycony świadomością nieszczęścia, niezdolny do poświęcenia siebie”. Gdzie indziej znalazłem też takie określenie: 16 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg „niezdolny do wolności myślenia, twórczości, samodzielności oraz odpowiedzialności za siebie i innych. Nastawiony roszczeniowo do świata, z ciągłym poczuciem krzywdy i niezadowolenia, niezdolny do postawy obywatelskiej i do kształtowania swojego otoczenia”. Nazwano to też stylem osobowości „Z” od „zniewolonej”, a jedna z polskich firm konsultingowych wymyśliła nawet narzędzie do jej badania i stwierdziła, że rzeczywiście występuje. Homo sovieticus bliski już jest temu co nazywa się „mentalnością roszczeniową”. Wykorzystując hipotezę o demoralizacji społeczeństwa, można podobnie myśleć o systemie PRL (w tym upaństwowiona polityka społeczna, „państwo nadopiekuńcze”), który demoralizował społeczeństwo w kierunku homo sovieticus. Jaki mieć to mogło wpływ na politykę społeczną w III RP? Pierwsza hipoteza jest taka, że musiało to opóźniać reformy polegające na odpaństwowieniu polityki społecznej, ponieważ homo sovieticus od państwa oczekiwał zaspokojenia potrzeb. Jeżeli przyjąć, że zasadnicza fala reform polityki społecznej przyszła dopiero pod koniec lat 1990. to istotnie w stosunku do reform gospodarczych mielibyśmy duże opóźnienie. Gospodarka socjalistyczna była gospodarką niedoborów, a więc nie mogło się raczej rozwinąć społeczeństwo obfitości i konsumpcji, co miało znamionować przejście od wartości materialistycznych do postmaterialistycznych. Czy obecnie jesteśmy społeczeństwem obfitości i konsumpcji? Trendy postmodernistyczne i w kierunku społeczeństwa ryzyka być może mają w Polsce jakieś przejawy. Widać ruchy antydyskryminacyjne i zainteresowanie wykluczeniem społecznym. Ryzyko i niepewność w obszarze pracy i utrzymania dramatycznie wzrosły po 1989 r., czy jednak są to nowe ryzyka o odmiennym charakterze niż tradycyjne zdarzenia losowe nazywane ryzykami socjalnymi? Są to tradycyjne problemy dla ubezpieczeń społecznych, np. masowe bezrobocie powoduje, że wpływy ze składek do funduszy ubezpieczenia społecznego spadają, a częste przerwy w zatrudnieniu powodują, że można utracić prawo do świadczeń. Jeżeli chodzi o zmiany na poziomie makro, trzy wstrząsy wskazane przez Esping-Andersena dotyczą również polskiego społeczeństwa. Problemy związane z otwarciem gospodarki na świat, trendami demograficznymi oraz dezorganizacją rodziny powinny więc wpływać na naszą politykę społeczną. Przykładowo, reforma emerytalna z 1999 uzasadniana był groźbą załamania się starego systemu ze względu na niekorzystne trendy demograficzne. Wzrost znaczenia świadczeń rodzinnych w systemie socjalnym też jest znamienny, szczególnie, jeżeli przypomnimy sobie debaty na temat jednorazowych dodatków dla rodzin wielodzietnych za czasów rządów AWS i obecnej ekspansji „becikowego”. Zakończenie Wyjaśnienia omawiane przez Powella i Hewitta odnosiły się do powojennej brytyjskiej polityki społecznej, stąd ich ograniczona użyteczność w wyjaśnianiu zmian polskiej polityki społecznej, szczególnie w okresie PRL, ale też obecnie. Gospodarka, polityka, organizacja i społeczeństwo razem z jego kulturą, a także historia UK różnią się pod wieloma względami w porównaniu ze swoimi odpowiednikami w Polsce. Różnice te może są istotniejsze od podobieństw między społeczeństwami Europy Zachodniej. Teorie wyjaśniające polską politykę społeczną wymagają najpierw próby opisania jej przebiegu (od co najmniej 1945) i zastosowania jakiegoś schematu porządkującego tę historię (np. podział na kilka faz tak, jak to zrobili Powell i Hewitt). Okres ten można podzielić na politykę społeczną PRL i politykę społeczną III RP, a główna teoria wyjaśniająca zmianę związana byłaby ze wskazywaniem zmian ustrojowych. Po II Wojnie Światowej również mieliśmy do czynienia z czymś w rodzaju transformacji ustrojowej, co miało znaczący wpływ na politykę społeczną, np. upaństwowienie i centralizacja jej instytucji wynikały z zasad konstrukcyjnych tamtego ustroju. Trudniej wyjaśnić w ten sposób zmiany polityki społecznej, które zachodziły wewnątrz obu ustrojów. Wiele z tych czynników i uwarunkowań, które mogłyby posłużyć do wyjaśnienia dynamiki polityki społecznej w PRL nie ma zastosowania do wyjaśniania jej zmian w III RP i odwrotnie. Jest tak dlatego, że struktura instytucjonalna, sytuacja polityczna, społeczna i gospodarcza, a także otoczenie zewnętrzne bardzo się różnią w obu przypadkach. Im mniejsze będą różnice między społeczeństwami, tym większe powinno być prawdopodobieństwo, że teorie zastosowane do wyjaśniania polityki społecznej w jednym z nich będą miały podobną moc wyjaśniającą w drugim. Z kolei teorie, w których chce się wyjaśnić zmiany polityki społecznej w wielu krajach, mogą być mniej przekonujące w odniesieniu do konkretnych społeczeństw. 17 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg Schematy do wykładu o teoriach organizacyjnych i społecznych polityki społecznej TEORIE ORGANIZACYJNE Biurokratyczny profesjonalizm w polityce społecznej Tradycyjna dobroczynność Nieprofesjonalni dobroczyńcy Polityka społeczna Profesjonalizacja Profesjonalne służby społeczne wolontariat Towarzystwa i przytułki zatrudnienie Biurokratyzacja Urzędy i placówki Procesy profesjonalizacji i biurokratyzacji doprowadziły do dominacji w udzielaniu usług społecznych profesjonalistów zatrudnionych przez państwo w organizacjach, które w mniejszym lub większym stopniu spełniają kryteria idealnej biurokracji w ujęciu M. Webera. Klasyczny rząd kontra przedsiębiorczy rząd a polityka społeczna Klasyczny rząd Koncentruje się na Wprowadza przepisach mechanizmy biurokratyczne Nie mierzy działania swoich jednostek Koncentruje się na zasobach i produkcie Obywatel -petent Reaguje na problemy Centralizacja władzy i kontroli Uruchamia tylko sektor publiczny Koncentruje się na wydatkach Przedsiębiorczy rząd Koncentruje się na celach i misji Wprowadza mechanizmy rynkowe Mierzy działania swoich jednostek Decentralizuje i demokratyzuje władzę Uwzględnia wyniki Obywatel -klient Zapobiega problemom Aktywizuje wszystkie sektory Koncentruje się też na przychodach Reformy klasycznej polityki społecznej Klasyczna polityka społeczna 18 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg Nowe zarządzanie publiczne to ruch reformatorski, który w inny sposób patrzy na rząd i w związku z tym na jego funkcje we współczesnym społeczeństwie. Wpływa to na sposób organizacji polityki społecznej oraz sposób zarządzania w poszczególnych rodzajach jej podmiotów. Nowe zarządzanie publiczne a polityka społeczna Model nowego zarządzania publicznego Model klasyczny - separacja Administracj a publiczna Organizacja i zarządzanie w firmach Administracj a publiczna Polityka społeczna Organizacja i zarządzanie w firmach Polityka społeczna Na schemacie widzimy dwa podejścia, w pierwszym traktuje się administrację publiczną jako sferę instytucjonalną, w której dominuje weberowski schemat organizacyjny i wartości charakterystyczne dla służby publicznej oraz zarządzanie firmami, gdzie postępuje się według innych zasad (np. wydajność) i kieruje się innymi wartościami (np. zysk). Ruch nowego zarządzania publicznego opiera się na zakwestionowaniu modelu separacji i jest próbą wprowadzenia do sfery administracji publicznej zasad i wartości charakterystycznych dla zarządzania firmami. Politykę społeczną tradycyjnie lokowano po stronie administracji publicznej, stąd ruch nowego zarządzania publicznego wpływał również na to, jak myślano o zarządzaniu publicznymi podmiotami polityki społecznej. Rewolucja w polityce społecznej Reformy spod znaku prywatyzacji i NZP Tradycyjna organizacja polityki społecznej Nowa organizacja polityki społecznej Prywatyzacja Rynki wewnętrzne Kontraktowanie NDPB Nowe formy regulacji Uwzględnianie wyników Oznaczenia: NZP – nowe zarządzanie publiczne, NDPB to angielski skrót (non-departamental public body) oznaczający agencję lub fundusz, który ma charakter publiczny (własność publiczna, finansowanie publiczne), ale zachowuje niezależność w stosunku do rządu. Rynek wewnętrzny w polityce społecznej 19 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg Tradycyjna organizacja polityki społecznej Jednolity system publiczny Ministerstw o odpowiedzia lne za usługę Ogniwa pośrednie Finansowanie Kontrola Jednostka publiczna obsługująca rejon (rejonizacja) Obywatele w danym rejonie Usługi Rynek wewnętrzny Ministerstw Regulacje o odpowiedzi Standardy alne za usługę Niezależne Kontraktowanie jednostki kontraktujące i finansujące Finansowanie Kontrolowanie P R Z E T A R G Jednostka publiczna Konkurencja W Y B Ó R Obywatel e Jednostka publiczna Na tych dwóch schematach starałem się oddać kilka różnic między publicznym systemem dostarczania usług społecznych obywatelom, a systemem zorganizowanym na zasadzie rynku wewnętrznego. Wprowadzenie rynku polega na takiej reformie systemu tradycyjnego, aby zmusić jednostki publiczne do konkurowania ze sobą o środki publiczne, przy czym zarządzanie całym systemem pozostawia się niezależnej od rządu agencji z wyodrębnionym z budżetu funduszem, na który wpływają znaczone środki, np. ze składki na daną usługę. Już na pierwszy rzut oka widać, że rynek wewnętrzny jest systemem bardziej złożonym. Od hierarchii przez rynki do sieci Hierarchia biurokratyczn a Klasyczna PS Krytyka Konkurencyj ne rynki Reformy PS I generacji Krytyka Sieci i partnerstwa Reformy PS II generacji Na schemacie pokazuję, że krytyka organizacji biurokratycznej prowadzi do popierania konkurencyjnych rynków, które mają zaradzić jej wadom. Z kolei krytyka wad konkurencyjnych rynków prowadzi do koncepcji sieci i partnerstw międzysektorowych, np. partnerstwa publiczno-prywatnego, partnerstwa 20 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg publiczno-społecznego (tzn. współpracy między podmiotami z różnych sektorów instytucjonalnych – państwowego, społecznego i rynkowego). Reformy polityki społecznej pierwszej generacji związane są z poszukiwaniem możliwości wprowadzenia mechanizmu rynkowego do takich obszarów, jak zabezpieczenie społeczne, publiczna ochrona zdrowia i publiczna edukacja. Druga generacja reform wiąże się z pobudzaniem podmiotów polityki społecznej do współpracy ponad podziałami sektorowymi. Dyskusja o reformie administracji publicznej zorganizowanej na zasadzie biurokratycznego profesjonalizmu i praktyka w tym zakresie wpływa na organizację polityki społecznej i jej zmiany. Jednosektorowość a wielosektorowość polityki społecznej Jednosektorowa PS – model etatystyczny Państwo Wielosektorowa PS Państwo Obywatele Usługa X Usługa X Jednosektorowa PS – model rynkowy Firmy rynkowe Obywatel Firmy rynkowe Usługa X Organizacje społeczne Usługa X Obywatel Obywatele Usługa X Obywatel Na tym schemacie widzimy różnice między jednosektorowymi modelami polityki społecznej i wielosektorowym podejściem, w którym usługę typową dla polityki społecznej dostarczają organizacje, które mają różnych właścicieli i działające na odmiennych zasadach, np. szkołami publicznymi mogą być szkoły państwowe, prywatne i społeczne, czyli po spełnieniu pewnych warunków każda z nich ma prawo nadawać dyplom, który został określony w ustawie, np. świadectwo maturalne, dyplom ukończenia studiów wyższych itd. Podobne zagadnienia pojawiły się już przy temacie podmiotów i sektorów polityki społecznej. Tu chodzi o sposób organizacji produkcji i dostarczania tego, za co odpowiada rząd lub samorząd. Makdonaldyzacja polityki społecznej 21 Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg Reformy racjonalizujące Klasyczna organizacja polityki społecznej Nowa organizacja polityki społecznej Efektywność Kalukulowalność Przewidywalność Kontrola i manipulacja Przerób klientów Dopływ klientów Obywatele Na schemacie widzimy zastosowanie podstawowych zasad działania firmy McDonald do podmiotów udzielających świadczeń społecznych. Trudno jednak odmówić tradycyjnej polityce społecznej w wersji biurokratycznego profesjonalizmu przynajmniej cech takich, jak przewidywalność (standaryzacja), gdyż traktowani równo obywatele w takiej samej sytuacji powinni dostać świadczenie pieniężne tej samej wysokości lub usługę o zbliżonej jakości (wymóg sprawiedliwości proceduralnej), np. w większości ustawodawstwa dotyczącego świadczeń społecznych określa się z góry m.in. warunki ich udzielania, ich wysokość, okres wypłacania. 22 Teoria polityki społecznej 2006/2007 Wykłady dr R. Szarfenberga dla studentów zaocznych III roku i uzupełniających I roku, wykład 7 TEORIE OPARTE NA WYJAŚNIENIACH SPOŁECZNYCH Hipoteza sumienia socjalnego Rozwój massmediów Wyrzuty sumienia, poczucie winy + + Świadom ość obywateli Informacje o horrorach socjalnych + Rozwój badań społecznych Obojętność P O S T A W Y Dobroczynność Krytyka instytucji − Usprawiedliwianie , obwinianie ofiar Ruchy społeczne na rzecz reform Wiara w możliwości państwa + Rozwój polityki społecznej Strzałki z „+” oznaczają wpływ pozytywny, czyli powiększanie, pobudzanie itp. Na schemacie pokazałem, jak rozwój massmediów i badań naukowych mogły wpłynąć na świadomość obywateli dotyczącą „horrorów socjalnych”, czyli indywidualnych tragedii wiązanych z nędznymi warunkami życia i pracy oraz zakresem i skalą zjawisk ubóstwa w społeczeństwie. Uwzględniłem również możliwość negatywnych reakcji na zwiększony napływ niepokojących informacji polegający na usprawiedliwianiu własnej obojętności i obwinianiu ofiar. Do rozwoju polityki społecznej mogły się przyczynić głównie krytyka instytucji oraz ruchy na rzecz reform, w których żądano większego zaangażowania państwa w sprawy społeczne. Hipoteza wpływu wojny Wojna totalna i wojna globalna Wzrost poczucia wspólnoty losu w skali narodowej i globalnej, podziały schodzą na dalszy plan Wzrost poparcia dla egalitarystycznej i solidarystycznej polityki społecznej Sukcesy partii socjaldemokratycznyc h i chrześcijańskodemokratyczncyh Rozwój klasycznej polityki społecznej Hipotezę wpływu wojny można powiązać z teorią poprzednią. Szczególnie II Wojna Światowa, po której polityka społeczna szybko zaczęła się rozwijać (szybko wzrastał udział wydatków na cele społeczne w dochodzie narodowym), związana była z wielkim natężeniem horrorów humanitarnych, które w dużej części miały charakter socjalny. Dodałem sukcesy partii lewicowych, jako czynnik pośredniczący między wpływem wojny a rozwojem polityki społecznej. Altruizm a polityka społeczna 23 Teoria polityki społecznej 2006/2007 Wykłady dr R. Szarfenberga dla studentów zaocznych III roku i uzupełniających I roku, wykład 7 Rozwój polityki społecznej Postawy altruistyczne Dobre czasy Kształt polityki społecznej Obywatele Złe czasy Reformy polityki społecznej Postawy egoistyczne Na schemacie pokazałem hipotezę dotyczącą wpływu postaw altruistycznych na rozwój polityki społecznej razem z domniemaniem, że postawy egoistyczne pojawią się prędzej czy później w obliczu kryzysu gospodarczego, co da impuls do reform hamujących rozwój lub cofających rozwój polityki społecznej. Hipoteza wpływu zmiany wartości z materialistycznych na postmaterialistyczne Wpływ negatywny Społeczeńst wo ceni dobrobyt materialny Niezaspokojenie potrzeb materialnych Złe warunki bytu Klasyczna polityka społeczna Dobrobyt materialny większości, społeczeństwo obfitości Niski poziom życia Masowe ubóstwo Niezaspokojenie potrzeb duchowych Reformy klasycznej polityki społecznej Zainteresowanie szczęściem i jakością życia Spadek poparcia dla klasycznej polityki społecznej Indywidualna samorealizacja jako cel życia Społeczeństwo ceni wartości postmaterialne Klasyczna polityka społeczna osiąga swój cel w postaci wyeliminowania masowego ubóstwa i analfabetyzmu, a także - przy udziale polityki gospodarczej – masowego bezrobocia. W związku z tym wartości, które powołały ją do życia schodzą na dalszy plan. Pojawiają się i zaczynają dominować zindywidualizowane potrzeby i pragnienia dalszych rzędów (mniej podstawowe i elementarne), do których zaspokojenia bardziej odpowiedni wydaje się rynek. Teoria demoralizacji społeczeństwa 24 Teoria polityki społecznej 2006/2007 Wykłady dr R. Szarfenberga dla studentów zaocznych III roku i uzupełniających I roku, wykład 7 nieuczciwość, bezczynność, nieodpowiedzialność Konsumpcjonizm Zdemoralizowana podklasa w miejskich gettach nagradza indywidualizm Klasyczna Polityka społeczna Rozpad małżeństw i rodzin karze przedsiębiorczość, oszczędność, samoograniczenie Osłabienie innowacji i gospodarki Nowa polityka społeczna karząca i nagradzająca właściwe zachowania, zgodne z tradycyjną moralnością Teoria ta ma wyraźnie krytyczny wobec polityki społecznej stosunek i obarcza ją winą za wiele zjawisk, które wiąże się też z głębszymi i bardziej podstawowymi procesami industrializacji, urbanizacji, demokratyzacji, wzrostu gospodarczego itd. Modernizm i postmodernizm Modernistyczne pojęcie postępu, dominacja racjonalności i większości Modernistyczna polityka społeczna Reformy Krytyka Postmodernistyczny pluralizm różnic, marginesów i mniejszości Krytyka modernistycznej polityki społecznej za dyskryminację, marginalizację i wykluczanie mniejszości Krytyka metanarracji modernistycznych, czyli teorii postępu społecznego opartego na postępie wiedzy naukowej m.in. na temat problemów społecznych i dominujących w społeczeństwie wartościach prowadzi do sceptycyzmu wobec polityki społecznej, która była dzieckiem modernizmu. Okazuje się, że klasyczna polityka społeczna miała dyskryminujący, marginalizujący i wykluczający wymiar wobec różnych mniejszości, stąd też postulaty reform, np. upodmiotowienie klientów, ochrona ich praw, uznanie dla ich odmiennej tożsamości itd. Zmian makro i kryzys polityki społecznej 25 Teoria polityki społecznej 2006/2007 Wykłady dr R. Szarfenberga dla studentów zaocznych III roku i uzupełniających I roku, wykład 7 Gospodarka narodowa Kobiety pracują nieodpłatnie w domu Tradycyjna rodzina wielodzietna Młode społeczeństwo Klasyczna polityka społeczna Umiędzynarod owienie gospodarki Nietrwałe małżeństwa małodzietne Aktywizacja zawodowa kobiet Starzenie się ludności Kryzys klasycznej polityki społecznej Układ pewnych czynników o charakterze makrospołecznym przyczynił się do powstania i rozwoju klasycznej polityki społecznej. Zmiana tych czynników sprawia, że nie jest ona już uznawana za dobrą odpowiedź na problemy współczesności, współczesne ryzyka, które mają być odmienne od ryzyk socjalnych. Homo soveticus a polityka społeczna Roszczenia Ustrój PRL Homo sovieticus Etatystyczna polityka społeczna Zależność Pluralistyczn a polityka społeczna Ustrój III RP Samodzielny i niezależny obywatel Ostatni schemat nawiązuje do polskiej rzeczywistości. Wiele cech organizacyjnych polityki społecznej PRL było uwarunkowanych ustrojowo, np. dominacja państwa w produkcji podstawowych usług społecznych. Organizacyjna jednolitość spod znaku profesjonalnego biurokratyzmu przy lekceważeniu podstawowych wolności prowadziła do ubezwłasnowolnienia obywatela, który staje się całkowicie zależny od państwowych instytucji i od nich oczekuje zaspokojenia swoich elementarnych i innych potrzeb i pragnień. Po zmianie ustroju postawy i przyzwyczajenia wytworzone w PRL mogły być jednym z powodów opóźnień w reformowaniu polityki społecznej (o ile za zasadnicze uznamy dopiero reformy z 1999). Czynnikiem pośredniczącym w wymiarze politycznym były m.in. rządy postkomunistycznej lewicy. 26 Teoria polityki społecznej 2006/2007 Wykłady dr R. Szarfenberga dla studentów zaocznych III roku i uzupełniających I roku, wykład 7 Pytania i zadania 1. Na czym polegała rewolucja w polityce społecznej, która miała miejsce w wyniku zastosowania propozycji spod znaku nowego zarządzania publicznego i przedsiębiorczego rządu? 2. Wskaż te cechy nowego menedżeryzmu, które są bardziej kontrowersyjne i mogą być negatywnie ocenione. 3. W jaki sposób mechanizmy konkurencyjnego rynku zostały zastosowane do tradycyjnych obszarów klasycznej polityki społecznej? 4. Na jakie niebezpieczeństwa biurokratyczno-profesjonalnego modelu polityki społecznej wskazywali jego krytycy i jakie widzieli rozwiązania dla tych problemów? 5. Wskaż na sprzeczności między makdonaldyzacją i profesjonalizacją polityki społecznej. 6. Zastosuj wyjaśnienia organizacyjne do epizodów z nowszej historii polskiej polityki społecznej. 7. Jakie czynniki wpłynęły na zmianę wartości po II Wojnie Światowej i w jaki sposób ta zmiana wpłynęła na powstanie państwa opiekuńczego w UK? 8. Wyjaśnij na czym polegał przełom od wartości materialistycznych do wartości postmaterialistycznych i zastanów się nad tym, jaką rolę odegrała polityka społeczna w tym przełomie i jak on sam na nią wpłynął? 9. W jaki sposób polityka społeczna miała przyczynić się do demoralizacji społeczeństwa, jakie były przejawy tej demoralizacja, jakie wynikały stąd wnioski dla reform polityki społecznej? 10. Jaki wpływ na politykę społeczną mógł mieć ruch myślowy nazywany postmodernizmem? 11. Bio-władza jako funkcja polityki społecznej. 12. Na czym polega schyłek modelu rodziny męskiego żywiciela i jaki był wpływ tego procesu na politykę społeczną? 13. Jaki wpływ na zmiany i reformy polityki społecznej ma proces starzenia się ludności? 14. Zastosuj teorie społeczne do wyjaśnienia zmian w polskiej polityce społecznej. 27
