Organizacja publiczna
advertisement
Organizacja publiczna Dr Joanna Jończyk Organizacja publiczna, funkcjonująca w sektorze publicznym i oferująca dobra i usługi publiczne, to złożona całość, posiadającą cechy charakterystyczne dla wszystkich organizacji, relacji ze środowiskiem zewnętrznym. Wyróżnia się jednak specyficznym systemem celów i wartości, a w konsekwencji właściwym jej charakterem relacji wewnątrzorganizacyjnych oraz relacji ze środowiskiem zewnętrznym. W objaśnianiu istoty organizacji publicznych i zarządzaniu nimi bardzo przydatne wydaje się wyodrębnianie trzech rodzajów usług, do których należą: świadczenie usług dla obywateli, tj. usług związanych z obywatelstwem danego państwa oraz zamieszkiwaniem określonego terytorium, np. usług z zakresu bezpieczeństwa publicznego czy ochrony środowiska naturalnego; dostarczanie użyteczności gospodarstwom domowym w zakresie sfer życia społeczno-gospodarczego najważniejszych z punktu widzenia państwa i jego obywateli w tych przypadkach, gdy organizacje prywatne nie czynią tego na swoje ryzyko, nie mając w tym interesu ekonomicznego, a organizacje społeczne nie mają możliwości świadczenia tych usług bez wsparcia podmiotów publicznych, np. bezpłatna oświata na szczeblu podstawowym; świadczenie usług tworzących warunki do właściwego funkcjonowania wszystkich sektorów: prywatnego, społecznego i publicznego, np. inwestycje w infrastrukturę społeczną i techniczną, bezpieczeństwo obrotu gospodarczego, regulacje zapewniające równe traktowanie wszystkich sektorów. Istota zarządzania publicznego, przejawia się w nadrzędnej roli interesu publicznego w procesie formułowania i realizacji głównych celów organizacji publicznych, a także w kształtowaniu wewnętrznych i zewnętrznych relacji tych organizacji. Początki zarządzania publicznego charakteryzuje wyodrębnienie dwóch sposobów zarządzania w sferze publicznej, a mianowicie powstanie modelu administracyjnego i modelu zarządzania publicznego, nazywanych przez badaczy amerykańskich starym i nowym zarządzaniem publicznym, a w polskiej literaturze określanych mianem biurokratycznego modelu zarządzania i modelu zarządzania publicznego. Model biurokratyczny a model zarządzania publicznego Cechy Model biurokratyczny Model zarządzania publicznego Styl kierowania Biurokratyczny Menedżerski Struktury organizacyjne Hierarchiczne, sztywne Zdywersyfikowane, elastyczne Ukierunkowanie działań Do wewnątrz i na procedury Na zewnątrz i na potrzeby interesariuszy Kontrola Głównie wewnętrzna Głównie zewnętrzna Horyzont podejmowanych działań Krótkookresowe Długookresowe Cel podejmowanych działań Utrwalanie ładu i porządku Wywołanie zmian Cechy Model biurokratyczny Model zarządzania publicznego Zasada rządzenia Imperaktywna Interaktywna Współdziałanie z organizacjami innych sektorów Izolacja Partnerstwo Organizacja państwa Dominacja układów monocentrycznych i resortowych Dominacja układów samorządowych i autonomicznych Ewolucję zarządzania publicznego dobrze oddaje wyszczególnienie następujących etapów rozwoju tej dziedziny wiedzy i odpowiadających im modeli zarządzania publicznego: Administrowanie jako dominujący sposób prowadzenia spraw publicznych Nowe zarządzanie publiczne - reakcja na pasywność administracji publicznej i wprowadzanie do zarządzania publicznego elementów sprawdzonych w zarządzaniu przedsiębiorstwami. Zarządzanie zmianami organizacyjnymi w administracji publicznej wykorzystujące systemowe podejście do organizacji. Współrządzenie - wyraz nowych tendencji z zarządzaniu publicznym ukierunkowanych na współdziałanie między organizacjami i między sektorami jako główna forma prowadzenia spraw publicznych. Współczesny model służby publicznej - dominacja służenia społeczeństwu nad zarządzaniem sprawami publicznymi. Poszczególne etapy różnią się pomiędzy sobą m.in. takimi elementami, jak podstawowe założenia, dominujący model racjonalności i zachowań organizacyjnych, pojmowanie interesu publicznego i roli państwa w sferze społeczno-gospodarczej oraz mechanizm osiągania celów organizacyjnych Modele zarządzania publicznego. Podobieństwa i różnice Administrowanie publiczne Najbardziej charakterystyczne elementy administrowania w sferze publicznej to neutralność i profesjonalizm oraz odpowiedzialność przed liderami politycznymi pochodzącymi z wyboru, a także tworzenie struktur i strategii zarządzania administarcyjnego. Podstawowe założenia administrowania mają swoje korzenie w teoriach nauki o polityce oraz nauki administracji zostającej w ścisłych związkach z naukami prawnymi, także w społecznych i politycznych interpretacjach roli organizacji publicznych. W koncepcji tej dominuje ogólna zasada racjonalności, odzwierciedlona m.in. w modelu planowania dedukcyjnego, w którym proces decyzyjny rozpoczyna od ustalenia celów, z których następnie drogą dedukcji oprowadza się polityki, programy i działania, umożliwiające iąganie założonych celów. Podjęcie działań oznacza wdrożenie przyjętych programów, a z kolei wdrożenie programów skutkuje osiągnięciem celów, czyli rozwiązaniem powstałych poblemów. Podstawą tego modelu jest założenie, że istnieje consensus co do celów, polityk, programów i akcji, niezbędnych dla rozwiązania określonych problemów. Zakładana jest również jednomyślność w identyfikowaniu i definiowaniu problemów. Nowe zarządzanie publiczne (New Public Management - NPM) Fundamentalne założenia nowego zarządzania publicznego stanowią teorie ekonomii instytucjonalnej oraz wyboru publicznego. Objaśnienia: 1) zarządzanie strategiczne; 2) rachunkowość zarządcza; 3) zarządzanie projektami; 4) inne W zarządzaniu tym dominuje ekonomiczny model racjonalności i zachowań organizacyjnych. Interes publiczny artykułowany jest przez obywateli z pomocą menedżerów pub licznych, dzięki czemu obejmuje podzielane wartości oraz zagregowany interes członków społeczeństwa. Działania organizacji publicznych są adresowane do odbiorców dóbr usług publicznych. Ceniony jest duch przedsiębiorczości, kttóry wkracza do organizacji publicznych, a także przekonanie o potrzebie „zmniejszania" państwa. Wytyczone cele osiągane są głównie przez tworzenie mechanizmów i struktur pomocnych w ich osiągnięciu przy wsparciu agencji prywatnych i społecznych. Istnieje wyraźnie definiowana odpowiedzialność zewnętrzna przed odbiorcami dóbr i usług lub przed obywatelami, a ocenie podlegają konkretne rezultaty. Organizacje mają stosunkowo dużą swobodę w osiąganiu założonych celów. Struktury organizacyjne są zdecentralizowane, przeważa kontrola instytucjonalna. Zarządzanie zmianami w organizacjach publicznych (Management of Organisational Change - MOCh) Model ten zakłada traktowanie organizacji jako wzorca komunikowania się i wzajemnych relacji w ramach istniejących grup, dzięki czemu informacje i podstawowe założenia organizacyjne, a także cele oraz postawy mają wpływ la podejmowane decyzje. W ten sposób pracownicy organizacji tworzą określone standardy reagowania na sytuacje, którymi się stykają, a organizacja ma wpływ na podejmowane przez nich decyzje. Interes publiczny obejmuje tu wspólne wartości członków społeczeństwa. Rola państwa sprowadza się do koncentrowania się na zarządzaniu zmianą strategiczną i tworzeniu warunków do uruchomienia procesów dostosowywania celów organizacji publicznych i możliwości ich urzeczywistniania do antycypowanych potrzeb otoczenia. W mechanizmie osiągania wytycznych celów szczególną wagę przywiązuje się do wykorzystywania współczesnych metod i technik zarządzania wspomagających proces zmian. Organizacje publiczne ponoszą odpowiedzialność zarówno przed interesariuszami zewnętrznymi, jak i wewnętrznymi. Mają one obowiązek uwzględniania w swoim działaniu tego, że interesariusze są stroną zainteresowaną zarówno samym procesem decyzyjnym, jak i skutkami, jakie te decyzje wywołują, czyli generowaniem przez nie ewentualnych korzyści i strat. Menedżer publiczny ma stosunkowo dużą swobodę w osiąganiu wytyczonych celów, ale równocześnie ponosi osobistą odpowiedzialność za podjęte decyzje i działania. Występuje decentralizacja zarządzania oraz partycypacja społeczna. Współrządzenie publiczne (Public Government - PG) Koncepcja współrządzenia publicznego to kolejna reakcja na stosowanie metod ekonomicznych w zarządzaniu organizacjami publicznymi przy zbyt małym uwzględnieniu ich kontekstu politycznego. Model ten jest traktowany znacznie szerzej. Koncentruje się jednocześnie na wewnętrznej organizacji sektora publicznego i instytucji wchodzących w jego skład oraz na relacjach zewnętrznych, tym ostatnim przydając główne znaczenie. Jest to nawiązanie do modelu zarządzania zmianami organizacyjnymi, ale z położeniem akcentu a tworzenie sieci powiązań publicznych (public networks) i zarządzanie nimi. W skład sieci wchodzą władze centralne, władze regionalne i lokalne, grupy społeczne i polityczne raz grupy interesów, a także organizacje społeczne i biznesowe. Interes publiczny jest kreowany w procesie współrządzenia jako wartości publiczne podzielane przez uczestników sieci, a warunki jego realizacji są negocjowane z partnerami grupami interesów. Nowa służba publiczna (New Public Sernice - NPS) Fundamentalnym założeniem modelu nowej służby publicznej są teorie demokracji oraz koncepcje rozwoju sfery publicznej opartego na wiedzy. Współistnieją w nim założenia demokracji obywatelskiej, modele społeczeństwa obywatelskiego, humanizmu organizacyjnego i nowego zarządzania publicznego, a także postmodernistycznej administracji publicznej Zarządzanie publiczne w tej koncepcji polega głównie na tworzeniu koalicji publicznych, prywatnych i społecznych intencji w celu zaspokojenia uzgodnionych potrzeb. Interes publiczny jest rozumiany jako rezultat dialogu społecznego wokół podzielanych wartości. Adresatami działań są obywatele, a rola państwa polega na służeniu, pomaganiu poprzez negocjowanie i pośredniczenie na rzecz obywateli i grup społecznych oraz na kreowaniu wartości publicznych.
