System polityczny i konstytucyjny Rzeczypospolitej Polskiej
advertisement
Tomasz Słomka System polityczny i konstytucyjny Rzeczypospolitej Polskiej 1. Transformacja ustrojowa Polski w latach 1989 – 1997 Polska transformacja ustrojowa jest przykładem ewolucyjnych, wieloetapowych przemian o charakterze zarówno prawno-konstytucyjnym, jak i politycznym, stanowiących przejście od autorytarnego systemu socjalistycznego do liberalnej demokracji. Umownie za początek transformacji przyjmuje się rok 1989 – a zatem rok obrad konferencji Okrągłego Stołu oraz głębokich rewizji konstytucyjnych będących bezpośrednio i pośrednio jego konsekwencjami, lecz takie ujęcie terminalne jest z wielu względów nie do końca uzasadnione. Już bowiem od początku dekady lat 80. pojawiają się wyraźne – ustrojowe i polityczne – zapowiedzi nadchodzącego przełomu. Z jednej strony jest to okres dynamiczny w sensie polityczno-społecznym: pojawia się pierwszy, w dużej mierze niezależny i autonomiczny, związek zawodowy oraz towarzyszący mu szerszy „solidarnościowy” ruch społeczny; to „wolnościowe okno” zamyka na blisko trzy lata stan wojenny (1981 – 1983), lecz paradoksalnie od połowy lat 80. władza staje się – z wielu względów - coraz bardziej otwarta na dialog z opozycją1. Dialog ten staje się wręcz koniecznością po dwóch wielkich falach niepokojów społecznych wiosną i latem 1988 r.2 Z drugiej zaś strony wspomniana dekada przynosi kilka zmian prawno-ustrojowych o swoiście eksperymentalnym znaczeniu. W 1980 r. utworzony zostaje Naczelny Sąd Administracyjny, zatem zostaje otwarta droga do podważania decyzji administracyjnych. W 1982 r. do Konstytucji Warto zwrócić uwagę np. na chroniczny kryzys gospodarczy. Zob. M. Jabłonowski, Agonia systemu. Ostatni etap gospodarki nakazowo-rozdzielczej, [w:] M. Jabłonowski, S. Stępka, S. Sulowski (red.), Polski rok 1989. Sukcesy, zaniechania, porażki, Warszawa 2009. 2 Szerzej na ten temat zob. P. Codogni, Okrągły Stół, czyli polski Rubikon, Warszawa 2009. 1 1 PRL wprowadzone zostają – formalnie dla wzmocnienia konstytucyjnej zasady praworządności socjalistycznej – Trybunał Konstytucyjny i Trybunał Stanu3. Ustawa zwykła z 1987 r.4 wprowadzi pierwszego w państwach realnego socjalizmu ombudsmana – Rzecznika Praw Obywatelskich, w tym samym roku nowelizacja konstytucji (i stosowna ustawa) przyniesie instytucję referendum. Trzeba zatem uznać, że w momencie zawarcia umów okrągłostołowych w 1989 r., Polska dysponowała już pewnymi instytucjami i mechanizmami, które bez trudu wkomponowane zostały w model demokratycznego państwa prawnego. Okrągły Stół (6 lutego – 5 kwietnia 1989 r.) za sprawą dokumentu „Stanowisko w sprawie reform politycznych”, otworzył drogę do dalszych przemian ustrojowych. Wciąż jednak miały mieścić się one w zreformowanej formule państwa socjalistycznego. Istotą porozumienia ustrojowego zawartego między obozem koalicyjno-rządowym a opozycyjno-solidarnościowym, było uznanie, że socjalistyczna demokracja parlamentarna będzie systemem opierającym się na określonych wartościach i zasadach, takich jak: ewolucyjny charakter przemian, odejście od monopolu marksistowskiej ideologii państwowej, utrzymanie przewodniej roli Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej w państwie5, lecz z dopuszczeniem pluralizmu rozumianego jako swoboda zrzeszania się (teoretycznie nie oznaczało to zgody na wielopartyjność, praktycznie jednak został uruchomiony proces tworzenia opozycyjnych partii politycznych), trwałość dotychczasowych sojuszy politycznych, gospodarczych i wojskowych. W rezultacie konferencji okrągłostołowej stworzono nowy system naczelnych organów państwowych – przywrócony został urząd prezydenta (do grudnia 1989 r. – Prezydenta Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej) oraz Senat jako druga izba parlamentu, jednak z zachowaniem zasady, że Sejm pozostaje najwyższym organem władzy państwowej (zasada jednolitości władzy państwowej). Wprowadzono Krajową Radę Sądownictwa, jako organ złożony z przedstawicieli judykatywy, legislatywy i egzekutywy, stojący na straży niezawisłości wymiaru sprawiedliwości. W końcu, otwarto przy Okrągłym Stole, drogę do częściowo Przez pewien czas będą jedynie ustrojowym decorum: Trybunał Stanu (ustawa z 1982 r.) orzekać w praktyce nie będzie, zaś Trybunał Konstytucyjny (ustawa z 1985 r.) swoje pierwsze orzeczenie wyda dopiero w 1986 r. 4 Organ konstytucyjny od 1989 r. 5 W praktyce przywództwo PZPR przeniesione zostało na restytuowany urząd jednoosobowego prezydenta. 3 2 wolnych wyborów parlamentarnych6, których wynik (zdecydowana wygrana obozu „Solidarności”) dał nowy impuls nowej fali zarówno zmian politycznych7, jak i konstytucyjnych. Bezpośrednią konsekwencją konstytucyjną Okrągłego Stołu była nowelizacja ustawy zasadniczej z 7 kwietnia 1989 r. (tzw. nowela kwietniowa). Stanowiła ona w dużej mierze przeniesienie na niwę prawno-ustrojową umowy okrągłostołowej, ze szczególnym uwzględnieniem regulacji dotyczących systemu naczelnych organów państwowych i systemu rządów, akcentującego władczo-arbitrażową rolę głowy państwa, lecz jednocześnie z silną pozycją Sejmu oraz rządem funkcjonującym na zasadzie zaufania zarówno Sejmu, jak i prezydenta8. Nowela kwietniowa oparła ustrój naczelnych organów państwowych na zasadzie jednolitości władzy państwowej, wedle której Sejm PRL pozostawał nominalnie najwyższym organem władzy państwowej. Praktyka ustrojowa wyraźnie jednak dokonała korekty tej zasady, wyraźnie odwołując się do zasady podziału władz, przy czym aż do okresu prezydentury L. Wałęsy, wybranego w wyborach powszechnych w 1990 r., głównym ośrodkiem egzekutywy – wbrew intencji ustrojodawcy wyrażonej w kwietniu 1989 r. – stała się Rada Ministrów. Stało się to możliwe na skutek działań prezydenta W. Jaruzelskiego, który – niczym prezydent J. Grévy w początkach III Republiki Francuskiej9 – przyjął taki styl sprawowania urzędu, który uwolnił rząd i Sejm od swoistej prezydenckiej „kurateli” i kontroli w zakresie prowadzenia polityki państwa (szczególnie w zakresie polityki wewnętrznej). Faktyczne osłabienie przez W. Jaruzelskiego władczego modelu prezydentury podyktowane było przede wszystkim delegitymizacją ( wyrażoną przede wszystkim porażką w wyborach czerwcowych z 1989 r.) dotychczasowego obozu władzy, utratą politycznego znaczenia przez Polską Zjednoczoną Partię Robotniczą oraz, jak się wydaje, przekonaniem prezydenta o Kontrakt wyborczy przewidywał, że 65% mandatów w Sejmie przypadnie PZPR i jej politycznym sojusznikom (Zjednoczonemu Stronnictwu Ludowemu, Stronnictwu Demokratycznemu, koncesjonowanym ugrupowaniom chrześcijańskim), natomiast 35% mandatów oddanych zostanie wolnej grze wyborczej (kandydatom bezpartyjnym). W przypadku Senatu wszystkie mandaty zostały oddane wolnej grze wyborczej. 7 Zob. M. Mistygacz, Okrągłostołowy kontrakt wyborczy: założenia, cele, skutki, „Studia Politologiczne” 2009, vol. 15. 8 Por. T. Mołdawa, Parlament w systemie władz naczelnych Rzeczypospolitej, [w:] R. Chruściak, T. Mołdawa, K.A. Wojtaszczyk, E. Zieliński, Polski system polityczny w okresie transformacji, Warszawa 1995, s. 211. 9 Zob. J. Stembrowicz, Rząd w systemie parlamentarnym, Warszawa 1982, s. 68-69. 6 3 nieuchronności demokratycznych przemian10. Senat stanowił rodzaj politycznej koncesji na rzecz opozycji – zapewniał obozowi solidarnościowemu wpływ na bieg spraw państwowych. Stał się on więc swoistą ustrojową przeciwwagą dla Sejmu, choć głównie w zakresie wykonywania przez parlament funkcji ustawodawczej (możliwość zgłaszania inicjatywy ustawodawczej, przyjmowanie uchwał o odrzuceniu ustawy uchwalonej przez Sejm, zgłaszanie poprawek do ustaw uchwalonych przez Sejm – w dwóch ostatnich przypadkach decyzja Senatu mogła być odrzucona przez Sejm kwalifikowaną większością 2/3 głosów). Istotnym bowiem ograniczeniem Senatu było pozbawienie go kompetencji związanych z wykonywaniem funkcji kontrolnej wobec rządu i administracji rządowej. Przyjęte nowelą kwietniową ramy funkcjonowania Senatu utrwaliły się. Nie została nigdy podjęta (nawet w okresie prac nad nową konstytucją) inicjatywa zmierzająca do gruntownej zmiany ustrojowego położenia drugiej izby, w efekcie czego petryfikacji uległ model dwuizbowości ułomnej (nierównej), charakteryzującej się zdecydowaną przewagą ustrojową, funkcjonalną i kompetencyjną Sejmu11. Następną nowelizację konstytucji – z 29 grudnia 1989 r. – należy uznać za przełomową, zmieniła ona bowiem istotę fundamentów, na których spoczywał ustrój państwa polskiego po 1952 r. Grudniowa zmiana konstytucji miała niejako dwie „warstwy” – symboliczną i dotyczącą podstawowych zasad ustrojowych (konstytucyjnych). Warstwa symboliczna ujawnia się w postaci powrotu do tradycyjnej nazwy państwa polskiego (Rzeczpospolita Polska zamiast Polska Rzeczpospolita Ludowa), zmian w wizerunku godła państwowego (biały orzeł w koronie) oraz w wykreśleniu preambuły konstytucyjnej, charakteryzującej się wykładnią ideologicznych podstaw państwa socjalistycznego. Nastąpiła zmiana definicji polskiej państwowości: w miejsce przepisu, w myśl którego PRL była państwem socjalistycznym, nowela grudniowa wprowadziła artykuł stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Odwołano się zatem do Por. W. Jaruzelski, Przemówienia 1990, Toruń 2001, s. 26-27. Por. np. P. Sarnecki, Funkcje i struktura parlamentu według nowej Konstytucji, „Państwo i Prawo” 1997, z. 11-12, s. 35-37. 10 11 4 zasad, będących standardem współczesnego państwa liberalno-demokratycznego12. W noweli grudniowej dokonano też jeszcze jednej istotnej redefinicji – dotyczyła ona suwerena w państwie. Zamiast „ludu pracującego miast i wsi” za pierwotny, najwyższy podmiot władzy państwowej, uznano naród rozumiany jako zbiór wszystkich obywateli Rzeczypospolitej. Odrzucono zatem wszelkie inne przesłanki, niż prawno-polityczna przynależność do państwa polskiego. Przestały odgrywać tu rolę takie kryteria jak uklasowienie czy stratyfikacja społeczna. W sposób wyraźny potwierdziła to Konstytucja RP z 1997 r., definiując w swej preambule: „My Naród Polski – wszyscy obywatele Rzeczypospolitej […]”. Grudniowa nowelizacja konstytucji odwołała się w najpełniejszym, kompleksowym sensie do zasady pluralizmu politycznego. Przypomnieć należy, że już porozumienie Okrągłego Stołu odwoływało się do idei pluralizmu, wyznaczając mu jednak wyraźne granice, właściwe dla ówczesnej koncepcji socjalistycznej demokracji parlamentarnej – miał je stanowić dotychczasowy model koncesjonowanej wielopartyjności (Polska Zjednoczona Partia Robotnicza oraz dwa stronnictwa polityczne, współdziałające z partią – hegemonem, ograniczone w dużej mierze do wykonywania funkcji „pasów transmisyjnych” woli PZPR do utożsamiających się z nimi grup społecznych). Novum okrągłostołowym było zatem otwarcie możliwości tworzenia i funkcjonowania stowarzyszeń i związków zawodowych. Ustawa o zmianie konstytucji z grudnia 1989 r. była już jednak odpowiedzią na dynamiczne procesy polityczne, które zaszły po wyborach czerwcowych. Przepis konstytucyjny, stanowiący od lutego 1976 r. o przewodniej roli Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej w systemie politycznym państwa13, został zastąpiony przepisem zawierającym zasadę pluralizmu politycznego, z wyraźnym odniesieniem do partii politycznych: „Partie polityczne zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli Rzeczypospolitej Polskiej w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa”. (art. 4 ust. 1 Konstytucji RP). Wielopartyjność Szerzej o tym: T. Mołdawa, Konstytucja RP a standardy współczesnego konstytucjonalizmu w perspektywie minionej dekady, [w:] W. Jakubowski, T. Słomka (red.), Porządek konstytucyjny w Polsce. Wybrane problemy, Warszawa-Pułtusk 2008. 13 Bardzo interesująco o kulisach nowelizacji lutowej z 1976 r. zob.: M.F. Rakowski, Dzienniki polityczne 19761978, Warszawa 2002, s. 17-28. 12 5 stała się elementem praktyki ustrojowej jeszcze przed nowelizacją. Wiele nowych ugrupowań politycznych pojawiało się już od wiosny 1989 r., nie stając się faktycznie przedmiotem represyjnych działań państwa. Nowelizacja konstytucji dokonana 29 grudnia 1989 r. stała się właściwym punktem zwrotnym w kształtowaniu nowych podwalin ustrojowych. Ustawie zasadniczej przyświecają już nie radzieckie wzorce, zaczerpnięte z Konstytucji ZSRR z 1936 r., lecz wzorce ustrojowe państw liberalno-demokratycznych, oparte na ideach demokratyzmu, legalizmu, konstytucjonalizmu i ochronie szerokiego katalogu praw i wolności człowieka i obywatela. Po noweli grudniowej kolejne zmiany konstytucyjne nie miały już tak fundamentalnego i złożonego charakteru, stanowiły natomiast raczej rodzaj korekty wcześniej wprowadzonych rozwiązań ustrojowych. Nie umniejsza to jednak ich wagi w procesie transformacji konstytucyjnej w Polsce. Ustawa o zmianie konstytucji z 8 marca 1990 r. stanowiła długo zapowiadaną14 reformę władzy lokalnej, której istotą było przywrócenie samorządu terytorialnego. Charakter samorządowy miała jedynie gmina (podstawowy element podziału terytorialnego państwa). Społeczność gminna sprawowała swe władztwo w dwojaki sposób: bezpośredni – w drodze aktu głosowania do rady gminy i w referendum lokalnym, i w pośredni – poprzez radnych. Organem wykonawczym w gminie był kilkuosobowy zarząd z wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta na czele, wybierany i odwoływany przez radę gminy. Następna nowelizacja konstytucji, uchwalona 27 września 1990 r., dotyczyła instytucji Prezydenta RP. Nowela wrześniowa zmieniła przede wszystkim sposób wyboru prezydenta, tj. nastąpiło odejście od wyboru przez Zgromadzenie Narodowe i przyjęcie modelu wyborów powszechnych i bezpośrednich. Wybory powszechne, dając legitymację płynącą od suwerena, wzmocniły konstytucyjne funkcje głowy państwa, w tym przede wszystkim funkcję arbitrażu ustrojowo-politycznego. Stało się to istotnym argumentem w sporach prezydenta przede wszystkim z parlamentem – Już w okrągłostołowym „Stanowisku w sprawie reform politycznych” znalazł się zapis mówiący, iż jednym z warunków funkcjonowania państwa urzeczywistniającego zasadę suwerenności narodu, jest „silny pełnią praw i swobodnie wybrany samorząd terytorialny”. T. Mołdawa, Konstytucje polskie 1918-1998, Warszawa 1999, s. 286. 14 6 bowiem zarówno Sejm i Senat, jak i prezydent swój mandat wywodzili od bezpośrednio od obywateli15. Prezydent przestał być zatem swoistym „zakładnikiem politycznym” ugrupowań parlamentarnych. Nowela wrześniowa zmieniła długość kadencji prezydenta z 6 na 5 lat (z możliwością jednej reelekcji). Kandydat na prezydenta musiał mieć polskie obywatelstwo, pełnię praw wyborczych do Sejmu oraz ukończone 35 lat (najpóźniej w dniu wyborów)16. Po wyborach prezydenckich z 1990 r. pojawił się również wymóg domicylu – kandydat powinien zamieszkiwać stale na terytorium RP co najmniej przez pięć lat przed terminem wyborów. Kandydat mógł być zgłoszony przez wyborców lub organizacje społeczno-polityczne, jednak w obydwu przypadkach istniał wymóg poparcia kandydatury podpisami co najmniej 100 tysięcy wyborców. Zmiana sposobu wyboru Prezydenta RP nie była koncepcją ustrojową, będącą wynikiem analiz systemu konstytucyjnego. Trzeba raczej uznać ją za wyraz pewnego kompromisu politycznego, zawartego w obozie solidarnościowym. Nie towarzyszyła temu refleksja „co z prezydenturą, jej ustrojowym położeniem” po 1990 r.17 Dość przewrotnie jednak powszechne i bezpośrednie wybory głowy państwa na trwałe wpisały się w mechanizm ustrojowy III Rzeczypospolitej, uzyskując poparcie w przeprowadzanych badaniach opinii publicznej18. Wyjątkowe, naznaczone tradycją znaczenie, miało rozwiązanie ustrojowe przyjęte w 1992 r. Oto w polskim porządku konstytucyjnym pojawiła się kolejna (po przyjętych w 1919 i 1947 r.) Mała Konstytucja. Należy przez nią rozumieć konstytucyjny akt o charakterze przejściowym i niepełnym, regulującym tylko najistotniejsze sfery działania państwa (głównie te, w których chodzi o status, funkcje i kompetencje naczelnych organów państwowych), do czasu uchwalenia pełnej i „docelowej” konstytucji. Wedle T. Mołdawy, takie tymczasowe akty ustrojowe Zob. D. Górecki, Ewolucja przepisów dotyczących trybu wyboru prezydenta w polskim prawie konstytucyjnym, „Przegląd Sejmowy” 1996, nr 2, s. 9. 16 W świetle przepisów konstytucyjnych z lat 1989-1990, kandydat na prezydenta winien mieć ukończone 21 lat (spełniać warunki – również w kwestii wieku – stawiane kandydatowi na posła). 17 Szerzej o tym: S. Gebethner, Geneza i tło polityczno-ustrojowe wyborów prezydenckich 1990 r., [w:] S. Gebethner, K. Jasiewicz (red.), Dlaczego tak głosowano. Wybory prezydenckie ’90, Warszawa 1993. 18 Można było się o tym przekonać, gdy po wyborach parlamentarnych w 2007 r., Platforma Obywatelska zaproponowała zmianę trybu wyboru prezydenta, polegającą na przywróceniu tegoż kreacyjnego uprawnienia Zgromadzeniu Narodowemu. PO wycofała się w 2010 r. z tej koncepcji, przede wszystkim na skutek negatywnego nastawienia przeważającej części opinii publicznej. 15 7 pojawiają się w trzech zasadniczych sytuacjach: 1) w okresie istnienia tzw. pustki konstytucyjnej (brak jakichkolwiek konstytucyjnych podstaw ustrojowych); 2) gdy brak jest wyraźnie zarysowanej koncepcji ustrojowej lub kiedy żadna z koncepcji nie uzyskuje poparcia większości; 3) w okresie przejścia z jednego systemu ustrojowego do drugiego (z reguły z autorytarnego do demokratycznego)19. Mała Konstytucja, czyli ustawa konstytucyjna o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym z 17 października 1992 r., stała się elementem swoistego kanonu konstytucyjnego, a okres między 1992 a 1997 r., można nazwać okresem obowiązywania konstytucji złożonej. Na ów kanon składały się trzy zasadnicze segmenty: 1) sama Mała Konstytucja z października 1992 r.; 2) utrzymane w mocy przez Małą Konstytucję przepisy Konstytucji Lipcowej z 1952 r., regulujące m.in. kwestie zasad naczelnych ustroju (tylko jedną z nich – w swym art. 1 – zawierała Mała Konstytucja. Była to zasada podziału władz, odwołująca się do modelu Monteskiuszowskiego), katalogu praw i wolności człowieka i obywatela, organów wymiaru sprawiedliwości i innych organów ochrony prawnej; 3) ustawa konstytucyjna o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji RP z 23 kwietnia 1992 r. Z punktu widzenia praktyki ustrojowej, okres obowiązywania Małej Konstytucji odznaczył się zjawiskiem falandyzacji prawa20 – interpretacji przepisów oraz „zagospodarowywania” luk prawnych tak, by rozszerzyć zakres uprawnień organów państwowych. W rzeczonym okresie dotyczyło to przede wszystkim instytucji prezydenta. To doświadczenie wpłynęło istotnie na proces prac nad nową ustawą zasadniczą. Starano się unikać tworzenia przepisów, które mogłyby w przyszłości ulec falandyzacji. Między innymi z tego też powodu, ustawa zasadnicza uchwalona w 1997 r. posiada charakter aktu szerokiego i głębokiego – regulującego bardzo szeroki zakres spraw państwowych, często w sposób niezwykle szczegółowy. T. Mołdawa, Konstytucja i tymczasowe akty konstytucyjne, [w:] Między polityką a historią. Księga pamiątkowa na sześćdziesięciopięciolecie Profesora Zygmunta Hemmerlinga, Warszawa 1995, s. 291-292. 20 Od nazwiska prof. Lecha Falandysza, prawnika prezydenta L. Wałęsy. 19 8 2. Proces przygotowania i uchwalenia Konstytucji RP Prace nad Konstytucją III Rzeczypospolitej można podzielić na trzy zasadnicze etapy, wyodrębnione w oparciu o kadencje parlamentu: 1) okres Sejmu X kadencji (kontraktowego) 1989-1991 (przygotowanie projektów konstytucji przez dwie komisje konstytucyjne – Sejmu i Senatu); 2) okres Sejmu I kadencji 1991-1993 (prace w oparciu o scharakteryzowaną niżej ustawę konstytucyjną; złożenie siedmiu projektów konstytucji i wstępna debata nad nimi); 3) okres Sejmu II kadencji 1993-1997 (ostateczne przygotowanie i uchwalenie Konstytucji RP). Proces przygotowania i uchwalenia ustawy zasadniczej trwał zatem bardzo długo, w porównaniu do innych państw Europy Środkowo-Wschodniej, było to jednak uzasadnione brakiem wypracowanego kompromisu politycznego, rozbiciem politycznym parlamentu oraz rozwiązaniem Sejmu kontraktowego i Sejmu I kadencji, przed końcem konstytucyjnej, czteroletniej kadencji21. W drugim i trzecim okresie prac nad ustawą zasadniczą, ich podstawą prawną stała się ustawa konstytucyjna o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji RP z 23 kwietnia 1992 r. Model przyjęcia konstytucji zasadzał się na założeniu, że obydwie izby parlamentu – stapiając się w Zgromadzeniu Narodowym – na równi uczestniczą w procesie przygotowania projektu i uchwalenia konstytucji, ale warunkiem wejścia w życie ustawy zasadniczej jest zaakceptowanie jej przez suwerena w drodze głosowania ludowego. Był to zatem jedyny jak dotąd w Polsce przypadek referendum ogólnokrajowego o charakterze obligatoryjnym. Na mocy ustawy konstytucyjnej z kwietnia 1992 r. utworzono Komisję Konstytucyjną Zgromadzenia Narodowego (KKZN), w skład której weszło 46 posłów wybranych przez Sejm i 10 senatorów wybranych przez Senat. W posiedzeniach KKZN uczestniczyli (z prawem przedkładania wniosków) upoważnieni przedstawiciele Prezydenta RP, Rady Ministrów oraz Trybunału Konstytucyjnego. W ten sposób zapewniono udział, już na etapie opracowywania projektu konstytucji, przedstawicielom wszystkich trzech władz. Prawo inicjatywy ustawodawczej (czy też 21 Zob. szerzej na ten temat: W. Tomaszewski, Kompromis polityczny w procesie stanowienia Konstytucji Rzeczypospolitej z 2 kwietnia 1997 roku, Pułtusk 2007; S. Gebethner, W poszukiwaniu kompromisu konstytucyjnego. Dylematy i kontrowersje w procesie stanowienia nowej Konstytucji RP, Warszawa 1998. 9 raczej ustrojodawczej – w zakresie złożenia w Zgromadzeniu Narodowym projektu konstytucji) posiadały następujące podmioty: sama KKZN, grupa 56 członków Zgromadzenia Narodowego oraz Prezydent RP. Po noweli ustawy konstytucyjnej, dokonanej w kwietniu 1994 r., inicjatywa ustawodawcza przysługiwała również grupie obywateli posiadających czynne prawo wyborcze do Sejmu, w liczbie co najmniej 500 tysięcy osób (ludowa inicjatywa ustrojodawcza)22. Na podstawie złożonych projektów, KKZN wypracowywała jednolity projekt Konstytucji RP (przyjmowany przez Komisję większością kwalifikowaną 2/3 głosów), który następnie przedstawiała Zgromadzeniu Narodowemu. Zgromadzenie Narodowe uchwalało Konstytucję w dwóch lub trzech czytaniach. Uzależnione było to od działań prezydenta. W świetle art. 8 ust. 2 ustawy konstytucyjnej z 1992 r., „Zgromadzenie Narodowe rozpatruje Konstytucję w trzecim czytaniu, jeżeli Prezydent, w ciągu 60 dni od dnia przesłania Konstytucji, zgłosi do jej tekstu propozycje zmian”. Jeżeli prezydent zgłosił propozycje poprawek, Zgromadzenie Narodowe najpierw głosowało nad przyjęciem propozycji (bezwzględną większością głosów), a następnie uchwalało konstytucję większością 2/3 głosów. Po uchwaleniu konstytucji, prezydent zarządzał referendum zatwierdzające ustawę zasadniczą. Konstytucję uważano za przyjętą, jeżeli opowiedziała się za nią większość obywateli biorących udział w głosowaniu. Ustawa nie określała minimalnej frekwencji dla wiążącego charakteru głosowania ludowego. Prezydent podpisywał przyjętą w referendum konstytucję i zarządzał jej niezwłoczne uchwalenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W kluczowej dla prac konstytucyjnych kadencji parlamentu (1993-1997), Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego ukonstytuowała się w październiku 1993 r. Podstawą jej prac stało się siedem projektów konstytucji: złożony przez Prezydenta RP, przygotowany przez NSZZ „Solidarność” i złożony w 1994 r. w trybie inicjatywy ludowej, Sejmu I kadencji23 oraz cztery projekty partyjne (zgłoszone przez grupę co najmniej 56 członków Zgromadzenia Narodowego). We wrześniu 1994 r. odbyło się pierwsze czytanie projektów konstytucji w Zgromadzeniu Narodowym. W świetle obecnych unormowań konstytucyjnych obywatele nie mają prawa do tego typu inicjatywy. W świetle nowelizacji ustawy konstytucyjnej, przeprowadzonej w 1994 r., KKZN mogła rozpatrywać również projekty złożone w poprzednich kadencjach Sejmu i Senatu. 22 23 10 W marcu 1997 r. nastąpiło uchwalenie Konstytucji RP w drugim czytaniu. Stało się to możliwe, dzięki ukształtowaniu się koalicji dążącej – w obliczu dobiegającej końca kadencji parlamentu – do szybkiego uchwalenia ustawy zasadniczej. W skład koalicji konstytucyjnej weszły: Sojusz Lewicy Demokratycznej, Unia Wolności, Polskie Stronnictwo Ludowe i Unia Pracy. Na przeciwległym biegunie, w koalicji antykonstytucyjnej znalazły się największe ówczesne ugrupowania prawicowe – Akcja Wyborcza Solidarność i Ruch Odbudowy Polski. Antagonizm między tymi dwiema koalicjami ujawnił się w sposób szczególny w czasie późniejszej kampanii przed referendum konstytucyjnym24. Wskutek zgłoszenia przez prezydenta A. Kwaśniewskiego propozycji poprawek, 2 kwietnia 1997 r. Zgromadzenie Narodowe przystąpiło do trzeciego czytania. Przyjęto większość propozycji prezydenckich, po czym pod głosowanie został poddany wniosek o uchwalenie w całości Konstytucji RP. W głosowaniu wzięło udział 497 członków Zgromadzenia. Większość 2/3 wynosiła 332. Za uchwaleniem konstytucji głosowało 451 członków Zgromadzenia Narodowego, przeciwko – 40, zaś wstrzymało się od głosu 6 członków. Oznaczało to, że Zgromadzenie Narodowe uchwaliło ostatecznie ustawę zasadniczą III Rzeczypospolitej. 25 maja 1997 r. odbyło się, zarządzone przez Prezydenta RP, referendum zatwierdzające. Wzięło w nim udział zaledwie 42,8% osób uprawnionych do głosowania (12 137 136 osób). Za przyjęciem konstytucji opowiedziało się 52,7% głosujących, przeciwko – 45,8%. W świetle tych wyników, naród zaakceptował uchwaloną przez parlament nową ustawę zasadniczą. Zaakcentować należy szczególną rolę legitymizacyjną tego głosowania ludowego, biorąc pod uwagę ostry konflikt polityczny, towarzyszący przyjmowaniu konstytucji oraz fakt, że w parlamencie (szczególnie zaś w Sejmie) w kadencji 1993-1997 r. zabrakło większości startujących w wyborach 1993 r. ugrupowań prawicowych. Występowała w nim zatem nadreprezentacja ugrupowań centro-lewicowych. W dniu 15 lipca 1997 r. Sąd Najwyższy stwierdził ważność przeprowadzonego referendum konstytucyjnego. Następnego dnia prezydent A. Kwaśniewski podpisał Zob. szerzej na ten temat: S. Gebethner, Referendum konstytucyjne – uwikłania społeczne i prawno-ustrojowe, [w:] M.T. Staszewski, Referendum konstytucyjne w Polsce, Warszawa 1997. 24 11 konstytucję i zarządził jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw RP (stało się to jeszcze tego samego dnia). Konstytucja RP weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, tj. 17 października 1997 r. 3. Budowa i zawartość Konstytucji RP Ustawa zasadnicza z 1997 r. należy do aktów o znacznej szerokości i głębokości. Reguluje ona – po pierwsze – wszystkie najistotniejsze dziedziny życia państwowego, stanowi zatem przeciwny biegun dla konstytucji minimum, określających jedynie fundamentalne zasady ustroju politycznego, społecznogospodarczego, najistotniejsze kwestie dotyczące organizacji naczelnych władz państwa oraz zarysowujących katalog praw i wolności człowieka i obywatela25. Szerokość polskiej konstytucji obrazują same już tytuły trzynastu rozdziałów, poprzedzonych obszerną preambułą: I – „Rzeczpospolita”, II – „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”, III – „Źródła prawa”, IV – „Sejm i Senat”, V – „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej”, VI - „Rada Ministrów i administracja rządowa”, VII – „Samorząd terytorialny”, VIII – „Sądy i Trybunały”, IX – „Organy kontroli państwowej i ochrony prawa”, X – „Finanse publiczne”, XI – „Stany nadzwyczajne”, XII – „Zmiana konstytucji”, XIII – „Przepisy przejściowe i końcowe”. Kolejną cechą aktu konstytucyjnego, jest jego głębokość – składa się on z 243 artykułów, których przepisy mają w większości przypadków charakter niezwykle szczegółowy26. Wynika to z trzech zasadniczych powodów. Po pierwsze – na tego typu „detalicznych” unormowaniach zaciążyła przywoływana już wcześniej falandyzacja prawa: przepisy pozbawione charakteru ogólnikowego, trudniej poddać jest zabiegom interpretacyjnym. Po drugie – istotną rolę odegrał tu proces zawierania kompromisu między siłami politycznymi przyjmującymi konstytucję. Po trzecie wreszcie – pewne wytłumaczenie szczegółowego charakteru przepisów konstytucji, daje art. 8 ust. 2 samej ustawy zasadniczej, który stanowi: „Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej”. Uznaje się, że Do takich aktów, moim zdaniem, można by zaliczyć m.in. Konstytucję Norwegii z 1814 r. i Łotwy z 1922 r. Na tym polu wyróżnia się szczególnie rozdział poświęcony prawom, wolnościom i obowiązkom człowieka i obywatela, w tym np. art. 53, art. 55 (po nowelizacji z 2006 r.), art. 61, art. 68, art. 70. 25 26 12 bezpośrednie stosowanie konstytucji polega na przyjęciu normy konstytucyjnej za wyłączną podstawę lub elementy podstawy prawnej wydania jakiegoś aktu prawnego (bez potrzeby sięgania do ustawy, która by rozwijała i konkretyzowała przepisy konstytucji)27. Aby takie działania były możliwe, niezbędne wydaje się osiągnięcie przynajmniej minimum uszczegółowienia przepisów konstytucyjnych. Ważnym elementem ustawy zasadniczej jest preambuła – nieartykułowany, uroczysty wstęp, odwołujący się do polskiej historii i tradycji państwowych („[…] nawiązując do najlepszych tradycji Pierwszej i Drugiej Rzeczypospolitej, zobowiązani, by przekazać przyszłym pokoleniom wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku […]”), wartości dla człowieka najistotniejszych („[…] prawdy, sprawiedliwości, dobra i piękna […]”), zawierający Invocatio Dei, czyli formę odwołania się do Boga (z jednoczesnym zastrzeżeniem, iż nie wszyscy obywatele Rzeczypospolitej z wiary w Boga muszą wyprowadzać fundamentalne wartości; preambuła na równi traktuje dla tych wartości „inne źródła”). Preambuła mówi o Konstytucji RP, jako o prawach podstawowych dla państwa, opartych na „poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot”. W konstytucyjnym wstępie definiuje się również obecne państwo polskie jako Trzecią Rzeczpospolitą, dla dobra której stosuje się konstytucję28. W literaturze przedmiotu zaczyna dominować stanowisko, że konstytucyjna preambuła jest nie tylko uroczystym i podniosłym ozdobnikiem, lecz wiążącym prawnie i politycznie składnikiem ustawy zasadniczej, przede wszystkim jako wyznacznik interpretacyjny jej treści, ale także jako wskazówka dla kształtowania politycznej i moralnej podstawy porządku prawnego w Polsce. Z tego punktu widzenia znamienne są słowa sędziego Trybunału Konstytucyjnego B. Zdziennickiego: „Przed paru laty w zdaniu odrębnym do znanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2007 r.[…], wyraziłem pogląd, że ustalenie, iż preambuła ustawy (chodziło o badaną co do swojej konstytucyjności ustawę lustracyjną) jest niezgodna z preambułą K. Działocha, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP (stan doktryny prawa), [w:] K. Działocha (red.), Bezpośrednie stosowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2005, s. 15 i 17. 28 Próby wprowadzenia pojęcia IV Rzeczypospolitej w latach 2005-2007, mogły mieć zatem jedynie charakter polityczny, nie znajdujący odzwierciedlenia w samej ustawie zasadniczej. 27 13 Konstytucji, pozwala, tylko z tego powodu, na stwierdzenie niezgodności całej ustawy z Konstytucją”29. Istotne wnioski można też wyprowadzić z samego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który np. w orzeczeniu K 18/04, stwierdził: „Z tekstu preambuły do Konstytucji nie można wyprowadzić norm prawnych w znaczeniu ścisłym. Niemniej dostarcza ona opartych na autentycznej wypowiedzi ustrojodawcy wskazówek co do zgodnych z jego intencjami kierunków interpretacji przepisów części normatywnej Konstytucji. […]”30. Analizując zawartość Konstytucji RP, można stwierdzić, że stanowi ona swoistą syntezę polskich tradycji ustrojowych oraz fundamentalnych zasad współczesnego, demokratycznego konstytucjonalizmu. Do takich zaliczyć trzeba: zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę pluralizmu politycznego, zasadę suwerenności narodu (ludu), zasadę reprezentacji czy też zasadę podziału władz. Cechą wszystkich demokratycznych, europejskich konstytucji, jest ich należyty legitymizm. Należy przez to rozumieć, że ustawy zasadnicze zostały przyjęte w zgodzie z demokratycznymi procedurami - ze szczególnym uwzględnieniem zasady reprezentacji politycznej – często zwieńczonymi bezpośrednim udziałem obywateli w drodze głosowania ludowego31. Tak stało się w przypadku np. konstytucji francuskiej z 1958 r. i hiszpańskiej z 1978 r. O „europejskim duchu” polskiej konstytucji może też świadczyć rozbudowany katalog praw i wolności człowieka i obywatela wraz z instrumentarium skutecznych zabezpieczeń przed ich naruszaniem ze strony władzy państwowej. Rozdział II konstytucji, poświęcony tej problematyce, jest przy tym najdłuższym rozdziałem ustawy zasadniczej (liczy 57 artykułów). 4. Zasady konstytucyjne o fundamentalnym znaczeniu dla polskiego systemu politycznego Konstytucja RP wpisuje się, jak wyżej wykazano, w pewien europejski model ustawy zasadniczej stanowiącej podstawę dla demokratycznego systemu politycznego. B. Zdziennicki, Wprowadzenie, [w:] Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (tom XXXII „Studiów i Materiałów Trybunału Konstytucyjnego”), Warszawa 2009, s. 8. 30 Cyt. za: M. Zubik (red.), Konstytucja III RP w tezach orzeczniczych Trybunału Konstytucyjnego i wybranych sądów, Warszawa 2008, s. 2. 31 Zob. T. Mołdawa, Konstytucja RP a standardy współczesnego konstytucjonalizmu, [w:] T. Bodio, W. Jakubowski (red.), Konstytucja RP. Oczekiwania i nadzieje, Warszawa 1997, s. 29 i nast. 29 14 Tę tożsamość systemu politycznego państwa określają i opisują fundamentalne zasady konstytucyjne, do których zaliczyć należy przede wszystkim zasadę państwa jako dobra wspólnego i zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zasady te wzajemnie się przenikają i uzupełniają – nie należy ich zatem traktować jako zbioru autonomicznych, niezależnych od siebie cech państwa i jego systemu politycznego. Zwrócić przy tym należy uwagę, że zasada demokratycznego państwa prawnego winna być traktowana jako swoista megazasada („matka” innych zasad) ustrojowa, stanowiąca „kręgosłup” funkcjonowania systemu politycznego współczesnej Polski. Art. 1 Konstytucji RP, definiuje państwo polskie „jako dobro wspólne wszystkich obywateli”. Umieszczenie tej zasady już na początku rozdziału I, nie ma oczywiście charakteru przypadkowego. Słusznie bowiem zauważa K. Complak, że dobro wspólne jest „wynikiem skoordynowanych działań wszystkich (lub większości) członków zbiorowości, jednoczących się we wspólnym wysiłku w celu urzeczywistnienia pomyślności ogółu”32. Trudno nie uznać, że najistotniejszymi funkcjami współczesnego państwa liberalno-demokratycznego, jest zabezpieczenie praw i wolności ludzkich oraz zapewnienie „pomyślności ogółu”. W ten sposób państwo ustanawia prymat jednostki ludzkiej, lecz jednocześnie wyraźnie obsadza ją w roli „jednostki społecznej”, współdziałającej wraz z innymi dla dobra państwa i społeczeństwa – podmiotów zabezpieczających podstawową potrzebę człowieka, jaka jest szeroko rozumiane bezpieczeństwo. W myśl chrześcijańskiej koncepcji dobra wspólnego, wyraźnie zaznaczonej w preambule do Konstytucji RP oraz w jej rozdziałach I i II, składa się ono z trzech elementów: poszanowania osoby ludzkiej, dobrobytu (rozwoju „dóbr duchowych i materialnych społeczności”) oraz pokoju (trwałości i bezpieczeństwa sprawiedliwego porządku)33. Ustawa zasadnicza zawiera też elementy korporatywistycznej koncepcji dobra wspólnego, w świetle której „państwo jest naturalnym i koniecznym związkiem obywatelskim opartym na solidarności i wzajemnej zależności”34. W tym przypadku akcent pada nie na służebną rolę państwa wobec obywateli, lecz na powinności (obowiązki) jednostki wobec K. Complak, Normy pierwszego rozdziału Konstytucji RP, Wrocław 2007, s. 48. Tamże, s. 51. 34 Tamże, s. 51-52. 32 33 15 organizacji państwowej. Tym tłumaczyć należy istnienie katalogu konstytucyjnych obowiązków, zawartych w art. 82-86 ustawy zasadniczej. Podstawą tego katalogu staje się obowiązek wierności Rzeczypospolitej Polskiej oraz troski o dobro wspólne. Z niego wywodzi się obowiązek przestrzegania prawa, ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, obrony ojczyzny jak również obowiązek dbałości o stan środowiska. Demokratyczne państwo prawne to „państwo rządzone przez prawo, w którym istnieje nieskrępowana możliwość wpływania narodu (suwerena) na skład i kształt władz państwowych oraz istnieją rzeczywiste formy odpowiedzialności tych władz”35. Należy zatem w koncepcji demokratycznego państwa prawnego postrzegać trzy podstawowe elementy: 1) zorganizowania państwa tak, by wszystkie podmioty w nim funkcjonujące (instytucje władzy publicznej, jednostki, społeczeństwo jako całość) były związane obowiązującym prawem, które wyznacza granice ich działania; 2) legitymacji instytucji władzy państwowej płynącej bezpośrednio lub pośrednio od suwerena; 3) kontroli władzy przez obywateli, zarówno w aspekcie prawnym (poprzez system instytucji ochrony prawnej), jak i politycznym (weryfikacja działalności władzy poprzez wybory i inne instytucje demokracji bezpośredniej). Do kanonu demokratycznego państwa prawnego należeć będzie zasada legalizmu i jego kontroli. Chodzi tu o wspomniane wyżej związanie instytucji władzy i obywateli obowiązującym prawem. Organy władzy publicznej mogą działać tylko wtedy, gdy prawo im na to jasno zezwala. W prawie winna być zawarta zarówno podstawa działania władzy jak też zakreślone granice jej działania. „Brak regulacji prawnej upoważniającej do podjęcia danego działania należy uznać za jednoznaczny z zakazem jego działania”36. Jednoznacznie wynika to z przepisu art. 7 konstytucji. Z kolej art. 31 ust.2 określa zakres działania człowieka: „Każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie można zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje”. Jednostka – w imię zasady naturalnego prawa do wolności – ma zatem dalej postawione granice swobody działania, niż jest to w przypadku instytucji władzy publicznej. Na straży zasady legalizmu postawione T. Słomka, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej i naczelne zasady ustrojowe państwa, [w:] K. A.Wojtaszczyk, W. Jakubowski (red.), Społeczeństwo i polityka. Podstawy nauk politycznych, Warszawa 2007, s. 1200. 36 M. Zubik (red.), Konstytucja III RP…, s. 51. 35 16 zostały zarówno sądy powszechne (sądy rejonowe, okręgowe i apelacyjne), Sąd Najwyższy (odgrywający rolę przede wszystkim sądu kasacyjnego) i organy ścigania i utrzymania porządku, jak i Trybunał Konstytucyjny (kontrolujący władze w zakresie tworzenia norm prawnych zgodnych z aktami o wyższej mocy, w tym szczególnie z Konstytucją RP), sądy administracyjne (rozstrzygające spory dotyczące decyzji administracyjnych) oraz ombudsmani – wyspecjalizowane organy kontrolujące „działanie państwa w obszarze możliwych zagrożeń dla wolności i praw człowieka oraz postulujące podejmowanie działań, które mogą usunąć te naruszenia lub im zapobiec”37. W Polsce występują dwie instytucje ombudsmanów konstytucyjnych: Rzecznik Praw Obywatelskich (od 1987 r.) oraz Rzecznik Praw Dziecka (instytucja przewidziana art. 72 ust. 4 konstytucji z 1997 r., stosowna ustawa przyjęta jednak dopiero w 2000 r.). Kolejnym elementem wpisanym w zasadę demokratycznego państwa prawnego, jest zasada konstytucjonalizmu, czyli prymatu konstytucji w hierarchicznym systemie źródeł prawa (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawa zasadnicza – w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – pozostaje najwyższym źródłem prawa również po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej. Trybunał Konstytucyjny, przy okazji rozpatrywania w 2005 r. wniosku o stwierdzenie zgodności z konstytucją Traktatu Akcesyjnego, na mocy którego RP wstąpiła do Unii Europejskiej, stwierdził wyraźnie, że „nadrzędność Konstytucji w stosunku do całego porządku prawnego, w obszarze suwerenności Rzeczypospolitej Polskiej, przejawia się w kilku płaszczyznach. Po pierwsze, proces integracji europejskiej, związany z przekazywaniem kompetencji w niektórych sprawach organom wspólnotowym (unijnym) ma oparcie w samej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. […] Po drugie, nadrzędność Konstytucji znajduje potwierdzenie w konstytucyjnie określonym mechanizmie kontroli konstytucyjności Traktatu akcesyjnego oraz aktów stanowiących jego integralne składniki. Mechanizm ten został oparty na tych samych zasadach, na jakich Trybunał Konstytucyjny orzekać może o zgodności z Konstytucją ratyfikowanych umów międzynarodowych. […] Po trzecie, przepisy (normy) I. Malinowska, Rzecznik Praw Obywatelskich w systemie ochrony praw i wolności w Polsce, Warszawa 2007, s. 57. 37 17 Konstytucji jako aktu nadrzędnego i stanowiącego wyraz suwerennej woli narodu nie mogą utracić mocy obowiązującej bądź ulec zmianie przez sam fakt powstania nieusuwalnej sprzeczności pomiędzy określonymi przepisami (aktami wspólnotowymi a Konstytucją). W takiej sytuacji suwerenny polski ustrojodawca konstytucyjny zachowuje prawo samodzielnego decydowania o sposobie rozwiązania tej sprzeczności, w tym również o celowości ewentualnej zmiany samej Konstytucji”38. Przystąpienie Polski do UE nie spowodowało zatem zmiany art. 8 Konstytucji RP, natomiast praktyka ustrojowa zdaje się iść w kierunku rozwiązywania sprzeczności między prawem wspólnotowym a ustawą zasadniczą, na drodze nowelizacji tej ostatniej (vide ustawa o zmianie konstytucji z 2006 r. dotycząca art. 55 – możliwości ekstradycji obywatela polskiego). W listopadzie 2010 r. prezydent B. Komorowski zaproponował kolejne znowelizowanie ustawy zasadniczej w związku z członkostwem Polski w Unii, szczególnie w aspekcie rozwiązań Traktatu Lizbońskiego oraz przyjęcia przez Polskę wspólnej europejskiej waluty. Od 1997 r. system źródeł prawa ma charakter zamknięty w sensie przedmiotowym i podmiotowym – rozwiązanie to należy również postrzegać w kontekście wzmacniania zasady państwa prawnego. Istotą zamknięcia systemu źródeł prawa, jest „ograniczenie katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a także i kręgu podmiotów, które mogą je wydawać”39. Wykluczona została w ten sposób pewna dowolność i arbitralność w tworzeniu norm prawnych oraz zaakcentowanie roli konstytucji (poprzez odejście od ustaw konstytucyjnych, jako aktów odrębnych od konstytucji, lecz równych jej mocą). Istotą państwa demokratycznego, jest zasada suwerenności narodu. Naród jest w tym przypadku kategorią prawno-polityczną, co w sposób jednoznaczny definiuje konstytucyjna preambuła: „[…] my, Naród Polski – wszyscy obywatele Rzeczypospolitej […]”. Zatem wszędzie tam, gdzie konstytucja posługuje się pojęciem narodu jako suwerena, chodzi o podmiot zbiorowy, składający się z osób prawno-politycznie przynależących do państwa polskiego – obywateli Wybrane orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego związane z prawem Unii Europejskiej, „Studia i Materiały Trybunału Konstytucyjnego”, tom XXIII, Warszawa 2006, s. 206-207. 39 K. Działocha, Zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego w konstytucji i w praktyce, [w:] A. Szmyt (red.), Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, Warszawa 2005, s. 9. 38 18 Rzeczypospolitej Polskiej. Nie bierze się tu zatem pod uwagę narodu w znaczeniu etnicznym40. Nie czyni się tu również rozróżnienia na obywateli z urodzenia i obywateli, którzy uzyskali przynależność do państwa polskiego tytułem nadania przez Prezydenta RP (naturalizacja). Art. 4 Konstytucji RP stwierdza, iż naród ma władzę pierwotną i jednocześnie określa formy, w ramach których realizuje się to władztwo. W polskim systemie politycznym występują zarówno formy demokracji pośredniej (reprezentacyjnej), jak i bezpośredniej. Organami państwa o charakterze reprezentacji suwerena są Sejm i Senat, z racji tego, iż zasiadają w nich posłowie i senatorowie, którzy w myśl art. 104 ust. 1 konstytucji (i odpowiednio art. 108), są „przedstawicielami Narodu”. W polskich warunkach ustrojowych obydwie izby parlamentu mają zatem w tej mierze równy status41. Natomiast Prezydent RP, pomimo kreacji w wyborach powszechnych i bezpośrednich, nie jest reprezentantem narodu, lecz najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem organizacji państwowej. Na poziomie władzy lokalnej, istotny będzie problem organów przedstawicielskich samorządu terytorialnego. Trudno tu jednak mówić o organach reprezentacji narodu (wszak określone organy działają na poziomie danej jednostki podziału terytorialnego, a nie całego państwa). W istocie są to organy reprezentacyjne wspólnot lokalnych (rada gminy, rada powiatu) oraz regionalnych (sejmiki województw). Do głównych mechanizmów demokracji bezpośredniej w Polsce należą referenda (ogólnokrajowe i lokalne) oraz ludowa inicjatywa ustawodawcza. Formy demokracji bezpośredniej mają niezwykle doniosłą rolę – zarówno ustrojową, jak i polityczną oraz społeczną42 – ale z wielu powodów (m.in. liczby ludności, kosztów, skomplikowania decyzji itp.) nie mogą być stosowane na co dzień. W świetle art. 125 ust. 1 Konstytucji RP, referenda ogólnokrajowe mogą być przeprowadzane w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa. Katalog spraw może być tu zatem 40 K. Chrostowska-Malak, Prawo cudzoziemca do pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2010, s. 21. 41 W odróżnieniu od np. brytyjskiej Izby Lordów czy francuskiego Senatu. 42 Jak zaznacza A. Materska-Sosnowska, istotą demokracji bezpośredniej „jest osobisty udział członków zbiorowego podmiotu suwerenności w wypełnianiu przez nich funkcji publicznych lub wykonywanie władzy przez suwerena, realizowane poprzez głosowanie, a nie przez organy przedstawicielskie”. A. MaterskaSosnowska, Instytucje demokracji bezpośredniej w Konstytucji i w praktyce, „Społeczeństwo i Polityka. Pismo Edukacyjne” 2007, nr 1(10), s. 82. 19 niezwykle szeroki. Konstytucja określa ponadto wprost dwa przypadki, w których może być przeprowadzone referendum ogólnokrajowe – jest to: 1) kwestia wyrażenia zgody na ratyfikację przez prezydenta umowy międzynarodowej, na mocy której przekazuje się organowi międzynarodowemu lub organizacji międzynarodowej niektóre kompetencje organów państwowych RP; 2) kwestia akceptacji dla zmian Konstytucji RP, jeśli dotyczyły one I, II lub XII rozdziału ustawy zasadniczej. Organami zarządzającymi referendum ogólnokrajowe są Prezydent RP za zgodą Senatu lub Sejm (uchwała podjęta większością bezwzględną). Referendum ma moc wiążącą, wzięło w nim udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania. W takiej sytuacji na organach państwowych ciąży obowiązek wprowadzenia w życie rozstrzygnięcia przyjętego w głosowaniu ludowym. Po 1989 r. przeprowadzono trzy referenda: 18 lutego 1996 r. (kwestia powszechnego uwłaszczenia), 25 maja 1997 r. (zatwierdzenie Konstytucji RP uchwalonej przez Zgromadzenie Narodowe), 7-8 czerwca 2003 r. (zgoda na ratyfikację przez prezydenta Traktatu Akcesyjnego – wstąpienie Polski do Unii Europejskiej). Wszystkie przypadki referendów ogólnokrajowych mają charakter obligatoryjny, tj. stanowią możliwą, lecz niejedną drogę rozstrzygnięcia danej kwestii. Od 1999 r. funkcjonuje w Polsce instytucja ludowej inicjatywy ustawodawczej. Projekt ustawy może przedłożyć co najmniej 100 tysięcy obywateli posiadających czynne prawo wyborcze do Sejmu43. Jest to forma inicjatywy pośredniej, tj. przedstawiciele suwerena składający projekt, nie rozstrzygają ostatecznie o kształcie proponowanego prawa. Ostateczna decyzja w tej mierze należy do organu przedstawicielskiego, można zatem stwierdzić, że inicjatywa ludowa łączy w sobie cechy charakterystyczne zarówno dla demokracji bezpośredniej, jak i przedstawicielskiej44. Jest to jednak istotny czynnik wzmacniający udział suwerena w podejmowaniu bezpośredniego władztwa, tym bardziej, że nie ma on do dyspozycji takich elementów uczestnictwa w procesie prawotwórczym, jak weto ludowe Projekt ustawy nie może dotyczyć spraw jasno zastrzeżonych dla innych podmiotów, np. projektu budżetu państwa (złożyć go może jedynie Rada Ministrów). 44 A. Materska-Sosnowska, Instytucje demokracji bezpośredniej…, s. 86. 43 20 (możliwość zanegowania, w drodze głosowania ludowego, ustaw parlamentu). Do 2010 r. złożono ok. 30 projektów ustaw w drodze inicjatywy ludowej. Jednym z kamieni węgielnych państwa demokratycznego, jest zasada pluralizmu politycznego. W świetle rozwiązań Konstytucji RP, pluralizm polityczny wiąże się z: 1) wolnością tworzenia i działania partii politycznych, które metodami demokratycznymi wpływają na kształtowanie polityki państwa (art. 11 ust. 1); 2) wolnością tworzenia i działania związków zawodowych, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, zrzeszeń, fundacji i innych podmiotów związanych z funkcjonowaniem społeczeństwa obywatelskiego (art. 12); 3) wolnością prasy i innych środków masowego przekazu. Głównym elementem procesu sprawowania władzy w państwie, są partie polityczne. Są one podstawowym podmiotem uczestniczącym w procesie wyborczym, w tym szczególnie w wyborach do Sejmu, najistotniejszych z punktu widzenia mechanizmów panującego w Polsce gabinetowo-parlamentarnego systemu rządów. Ewidencję partii politycznych prowadzi Sąd Okręgowy w Warszawie (warunkiem wpisu jest m.in. wykaz pełnoletnich obywateli popierających zgłoszenie partii, w liczbie co najmniej 1000). Członkami partii politycznych mogą być obywatele polscy, którzy ukończyli 18 lat. Jedynym organem władnym zdelegalizować partię polityczną jest Trybunał Konstytucyjny. Jeśli Trybunał wyda orzeczenie o sprzeczności z konstytucją celów lub działalności partii (m.in. w oparciu o art. 13 ustawy zasadniczej, określający ograniczenia dla działalności partii), Sąd Okręgowy wydaje postanowienie o wykreśleniu partii z ewidencji sądowej (lub niewpisanie partii do ewidencji). Finansowanie partii politycznych jest jawne, zaś podstawowym źródłem finansowania partii politycznych po 2001 r. stały się subwencje z budżetu państwa (warunkiem ich uzyskania jest odpowiedni wynik w wyborach do Sejmu – na poziomie 3% w skali kraju dla komitetów partii politycznych oraz 6% w skali kraju dla komitetów koalicyjnych partii politycznych). Polski system partyjny należy do systemów wielopartyjnych, jednak od blisko dekady scena polityczna została zdominowana przez cztery partie polityczne, posiadające frakcje polityczne w parlamencie: liberalno-konserwatywną Platformę 21 Obywatelską (PO), konserwatywno-narodowe Prawo i Sprawiedliwość (PiS), socjaldemokratyczny Sojusz Lewicy Demokratycznej (SLD) oraz odwołujące się do neoagraryzmu i społecznej nauki Kościoła Polskie Stronnictwo Ludowe (PSL). Do podstawowych kryteriów, pozwalających na klasyfikację partii politycznych w Polsce, należy zaliczyć: kryterium gospodarczo-społeczne; kryterium światopoglądowe, związane z miejscem w państwie i społeczeństwie wartości religijnych, rolą Kościoła, stosunkiem do problemu aborcji i zapłodnienia in vitro, mniejszości seksualnych i obyczajowych itp.; kryterium do okresu realnego socjalizmu; kryterium stosunku do integracji europejskiej, miejsca Polski w Unii Europejskiej, modelu ewolucji Unii. 5. Polski system rządów System rządów w Polsce może być określony mianem systemu gabinetowoparlamentarnego, lub też zracjonalizowanego sytemu parlamentarnego. Jego istota opiera się na założeniu, że prowadzenie polityki państwa należy do Rady Ministrów (rządu, gabinetu), wywodzącej się z większości sejmowej. Rząd odpowiada politycznie (solidarnie i indywidualnie – poszczególni członkowie Rady Ministrów) przed Sejmem, lecz jest chroniony przed omnipotencją parlamentu instytucją konstruktywnego wotum nieufności. Gabinet nie jest natomiast wyposażony w samodzielną działalność prawotwórczą, tzn. nie posiada prawa do wydawania aktów o mocy ustawy. Monopol ustawodawczy należy do Sejmu i Senatu i może być on przełamany jedynie w stanie wojennym (rozporządzenia z mocą ustawy wydawane przez Prezydenta RP, na wniosek Rady Ministrów). Prezydent RP – drugi obok rządu element egzekutywy – jest głową państwa i arbitrem politycznym. Nie uczestniczy on w procesie rządzenia państwem, lecz jego zadaniem jest uaktywnianie się w sytuacjach kryzysowych, tak by zapewnić harmonijne funkcjonowanie państwa i ciągłość władzy państwowej. Do polskiej tradycji należy dwuizbowość parlamentu. Sejm i Senat wybierane są w wyborach powszechnych i bezpośrednich, na 4-letnią kadencję, jednak ich role ustrojowe nie są tożsame (występuje tu tzw. dwuizbowość ułomna). Sejm, składający się z 460 posłów posiada cztery zasadnicze funkcje: ustrojodawczą (związaną przede 22 wszystkim ze zmianą konstytucji), ustawodawczą, kontrolną i kreacyjną. W przypadku Senatu (100 senatorów) mamy do czynienia z ograniczeniem funkcji kreacyjnej (większość organów państwowych, w tym np. Trybunał Konstytucyjny, Prezes Narodowego Banku Polskiego, jest wybieranych wyłącznie przez Sejm), ustawodawczej (o ostatecznym brzmieniu ustawy decyduje zawsze Sejm) oraz wyeliminowaniem funkcji kontrolnej wobec rządu (która przejawia się w instytucjach wotum zaufania i wotum nieufności, absolutorium dla rządu z wykonania budżetu, interpelacji i zapytań poselskich) – ta należy wyłącznie do pierwszej izby. Senat jest więc izbą „zadumy i refleksji”, swoistej równowagi wobec izby pierwszej. Izby parlamentarne różni też sposób repartycji mandatów. W świetle ordynacji wyborczej z 2001 r., wybory do Sejmu są proporcjonalne (z zastosowaniem metody d’Hondta i progów wyborczych 5% dla komitetów partii politycznych i komitetów wyborczych wyborców oraz 8% dla komitetów koalicyjnych partii politycznych), zaś wybory do Senatu mają charakter większościowy (większość zwykła). Istotnym wzmocnieniem arbitrażowej roli Prezydenta RP jest stosowanie (od 1990 r.) wyborów powszechnych i bezpośrednich. Prezydent jest wybierany na kadencję 5-letnią. Jest on – jak wspomniano wyżej – głową państwa (najwyższym reprezentantem Rzeczypospolitej Polskiej) i arbitrem politycznym (wyposażonym m.in. w prawo weta ustawodawczego i inicjatywy ustawodawczej), lecz również pełni rolę strażnika ustawy zasadniczej i gwaranta bezpieczeństwa państwa (jest m.in. najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych RP). Rada Ministrów powoływana jest przez Prezydenta RP, musi jednak uzyskać wotum zaufania od Sejmu. Rząd, który nie uzyskał wotum zaufania, ma obowiązek złożenia dymisji. Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej i należą do niej wszystkie kompetencje nie zastrzeżone dla innych organów władzy publicznej. 23
