Proces prawotwórczy w orzecznictwie TK - zestawienie

Proces prawotwórczy w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego –
zestawienie wypowiedzi TK dot. postępowania ustawodawczego
Sygn.
U 6/92
K 5/93
K 16/93
K 10/94
K 7/95
K 18/95
K 25/97
K 3/98
K 25/98
K 11/02
Strona
1
2
2
3
3
4
5
6
9
10
Sygn.
K 15/03
K 37/03
K 4/06
K 31/06
K 5/07
K 39/07
Kp 1/08
P 11/08
Kp 4/09
Strona
12
13
14
16
17
18
24
24
25
U 6/92
Trybunał Konstytucyjny, którego ocenie podlega również tryb w jakim akt prawny dochodzi do skutku,
zapoznał się z przebiegiem uchwalenia wniesionej do Trybunału przez grupę posłów uchwały. Było to niezbędne
również dlatego, iż we wniosku do Trybunału piszą oni, iż zastrzeżenia przez nich przedstawione nie mogły być
podniesione w trakcie posiedzenia Sejmu, albowiem uchwała “podjęta została z naruszeniem Tymczasowego
Regulaminu Sejmu”.
Ze sprawozdania stenograficznego z 16 posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (fam. 102 i
następne) wynika, iż projekt uchwały przedstawiony został bez uzasadnienia, iż nie przeprowadzono nad nim
dyskusji, a wnioskodawca nie odpowiedział na stawiane przez posłów pytania. Co więcej, jak stwierdziła jedna z
posłanek, projekt uchwały odczytany został w innej wersji niż dostarczona posłom w druku (łam. 109). Ze
sprawozdania tego nie wynika również, iżby projekt uchwały przedstawiony został Prezydentowi i Prezesowi
Rady Ministrów, co stanowi wymóg Tymczasowego Regulaminu. Dla oceny okoliczności w jakich podjęta
została rozpatrywana uchwała nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż prowadzący w chwili jej uchwalenia obrady
wicemarszałek zwrócił się następnie do marszałka Sejmu o nie podpisywanie uchwały ze względu na wadliwy
(sprzeczny z prawem) tryb jej podjęcia. Zaskarżona uchwała została przyjęta w trybie, który nie spełnia
konstytucyjnych wymogów demokratycznego stanowienia prawa.
Trybunał Konstytucyjny ustaliwszy powyższe fakty naruszenia Tymczasowego Regulaminu Sejmu nie
przypisuje im znaczenia decydującego o uznaniu uchwały za sprzeczną z prawem z powodu “niedochowania
ustawowego trybu wymaganego do wydania aktu” tak jak to stanowi art. 2 ustawy o Trybunale. Ze względu
jednak na fakt, iż przepisy regulaminu naruszone w trakcie uchwalania zaskarżonej uchwały są wyrazem zasady
demokracji przedstawicielskiej i związanego z nią konstytucyjnego obowiązku kierowania się przez Sejm
porządkiem prac określonym regulaminem, naruszenie podstawowych reguł tego postępowania należy w ocenie
Trybunału Konstytucyjnego uznać za równoznaczne z naruszeniem art. 2 ust. 2 zdanie 1 i art. 23 ust. 4
Konstytucji.
1
K 5/93
Z ustaleń dokonanych przez Trybunał Konstytucyjny wynika, że w przeciwieństwie do wniesionego w
trybie inicjatywy ustawodawczej projektu ustawy, poprawki Senatu mają wyraźnie ograniczony zakres. Mogą
one mieć charakter zarówno formalno-legislacyjny jak i merytoryczny; dotyczyć jednak muszą wprost materii,
która była przedmiotem regulacji w tym tekście, który został przekazany Senatowi. Przy czym jedynym
wyznacznikiem zachowania przez Senat formy poprawki nie może być sam tytuł ustawy, czy też ogólnie
określony jej cel, jak to przyjęto w uchwale Komisji Konstytucyjnej Senatu z dnia 10 stycznia 1990 r. w sprawie
wykładni b. art. 27 Konstytucji RP.
Ustalenie, czy mamy do czynienia z poprawką Senatu, czy też z propozycją nowej regulacji prawnej
możliwe jest tylko przy zbadaniu treści konkretnej poprawki do konkretnej ustawy. Ogólnie należy jednak
przyjąć, że problemu z ustaleniem zakresu poprawek nie ma, gdy do Senatu trafia nowa ustawa, którą po raz
pierwszy reguluje jakieś zagadnienie bądź gdy jest to kolejna ustawa w danej materii, uchylająca w całości
dotychczasową ustawę i zawierająca nowe uregulowanie tej samej materii. W takim wypadku merytoryczny
zakres poprawek Senatu jest praktycznie nieograniczony. Dotyczyć one mogą wszystkich przepisów tej ustawy,
również mogą zawierać zupełnie odmienne uregulowania od przyjętych przez Sejm. Problem powstaje natomiast
wówczas, gdy ustawa dokonuje jedynie nowelizacji obowiązującej ustawy, w szczególności zaś wtedy, gdy
zakres tej nowelizacji jest niewielki. W takim wypadku niezbędne jest, by Senat ograniczał się do wnoszenia
poprawek tylko do ustawy nowelizującej, tj. do tekstu, który został mu przekazany do rozpatrzenia. Wyjście
poza ten tekst nie może być uznane za poprawkę do ustawy. Dotyczyć może bowiem spraw, które w ogóle nie
były przedmiotem rozpatrzenia przez Sejm. Wyjątkiem od tej zasady będzie sytuacja, gdy poprawka wniesiona
do tekstu ustawy nowelizującej logicznie i merytorycznie wymaga poczynienia zmian objętych poprawką także
w tekście ustawy nowelizowanej.
K 16/93
Art.20 Małej Konstytucji określa wyraźnie zakres materii ustaw budżetowych stanowiąc m.in., że
„dochody i wydatki Państwa na rok kalendarzowy określa ustawa budżetowa”.
Ponadto w art. 21 ust. 1 i 4 Mała Konstytucja dwukrotnie odwołuje się do ustawy o prawie
budżetowym. Odnosi się to do projektu budżetu (ust. 1) i projektu ustawy budżetowej (ust. 4 ) przedkładanego
Sejmowi przez Radę Ministrów. Postanowienia Małej Konstytucji nadają przeto ustawie o prawie budżetowym
szczególną rangę, jako punkt odniesienia dla projektu budżetu (ustawy budżetowej). Oznacza to, że projekt ten
musi być zgodny z ustawą o prawie budżetowym.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że w przypadku, gdyby Rada Ministrów przedstawiła
Sejmowi projekt ustawy budżetowej (budżetu) niezgodny z ustawą o prawie budżetowym, a Sejm uchwalił
ustawę odpowiadającą takiemu wadliwemu projektowi - nastąpiłoby naruszenie konstytucyjnie określonego
trybu dojścia do skutku ustawy budżetowej.
(...)
uchwalenie przez Sejm ustawy budżetowej na rok 1993 w zakresie, w jakim opiera się ona na niezgodnym z
Małą Konstytucją projekcie rządowym - stanowi naruszenie konstytucyjnego trybu dochodzenia do skutku
ustawy budżetowej (art. 21 ust. 1 Małej Konstytucji). Dotyczy to art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 37 ust. 1 pkt 1
ustawy budżetowej na 1993 r.
Zasady demokratycznego państwa prawnego, które wynikają z art. 1 przepisów konstytucyjnych, a
zwłaszcza nałożenie w art. 3 ust. 2 tych przepisów obowiązku działania wszystkich organów państwa na
podstawie przepisów prawa - nie pozwalały na umieszczenie zakwestionowanych przepisów w projekcie ustawy
budżetowej na 1993 r., a następnie na ich uchwalenie w ustawie budżetowej.
2
K 10/94
Tryb konsultacji ze związkami zawodowymi założeń i projektów ustaw określa art. 19 ustawy z 23
maja 1991 r. o związkach zawodowych. Obowiązek przeprowadzenia tej konsultacji nie został natomiast
sformułowany w przepisach Konstytucji. Naruszenie trybu konsultacji założeń i projektów ustaw ze związkami
zawodowymi narusza więc ustawę o związkach zawodowych. Podlega zaś ocenie Trybunału Konstytucyjnego z
punktu widzenia art. 3 przepisów konstytucyjnych, nakładającego na organy państwa obowiązek przestrzegania
praw Rzeczypospolitej. Jakkolwiek formalnie rzecz ujmując projekt zaskarżonej ustawy nie został przekazany
do konsultacji związków zawodowych, to założenia tej ustawy zostały poddane konsultacji w trybie uchwalania
wskazanej ustawy z 18 marca 1994 r. skutecznie zawetowanej przez Prezydenta. Istota konsultacji ze związkami
zawodowymi projektów i założeń aktów normatywnych wyraża się w umożliwieniu związkom zawodowym
wyrażenia stanowiska co do proponowanych rozwiązań prawnych. Związki zawodowe miały możliwość i
wyraziły negatywne stanowisko do założeń aktu normatywnego, przewidującego opłaty sankcyjne za
przekroczenie określonych normatywów wydatków na wynagrodzenia za pracę w 1994 r. Proces legislacyjny w
wyniku którego uchwalono zaskarżoną ustawę był pod względem merytorycznym kontynuacją procesu
legislacyjnego zakończonego formalnie skutecznym wetem Prezydenta do wskazanej ustawy z 18 marca 1994 r.
Z tych względów samo nie skierowanie do konsultacji projektu zaskarżonej ustawy, wobec wcześniejszego
poddania konsultacji związków zawodowych projektu poprzedzającej ją ustawy z 18 marca 1994 r., nie stanowi
wystarczającej podstawy do stwierdzenia naruszenia obowiązku przestrzegania przez organy państwa praw
Rzeczypospolitej przewidzianego w art. 3 przepisów konstytucyjnych.
K 7/95
1. W pierwszej kolejności należy rozważyć zawarty w punkcie 3 wniosku zarzut niedochowania ustawowego
trybu wymaganego do wydania zaskarżonej ustawy przez naruszenie obowiązku projektodawcy i uprawnień
związków zawodowych, przewidzianych w art. 19 ustawy o związkach zawodowych, a przez to naruszenie art. 3
przepisów konstytucyjnych.
(...)
Trybunał Konstytucyjny zapoznał się z obydwoma projektami i stwierdził, że różnice między
projektami nie są znaczne. Najbardziej kontrowersyjna propozycja zmian w art. 11 ustawy z 17 grudnia 1974 r.
jest, gdy chodzi o brzmienie trzech pierwszych ustępów tego artykułu, taka sama w obu wersjach, a jedynie w
drugim projekcie zamieszczono ust. 4, zgodnie z którym miesięczna wysokość zasiłku chorobowego łącznie z
wynagrodzeniem osiągniętym za dany miesiąc, nie mogła przekraczać kwoty wynagrodzenia należnego
pracownikowi w razie przepracowania w tym miesiącu obowiązującego go wymiaru czasu pracy. Ta i inne
zmiany w drugim projekcie stanowią rozwinięcie i uszczegółowienie założeń, które znalazły swój wyraz już w
pierwszym projekcie i nie uprawniają do sformułowania oceny, że drugi projekt “to w istocie nowy projekt”.
Uprawniona jest natomiast ocena Prokuratora Generalnego, że drugi projekt w zakresie zasiłków chorobowych
nie różni się w sposób istotny od pierwszego projektu. Nie ulega też wątpliwości, że gdy chodzi o pierwszy
projekt, projektodawca, odrzucając w części stanowisko NSZZ “Solidarność” zawarte w opinii z 14 grudnia
1993 r., nie poinformował o tym Związku od razu na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska, lecz
stworzył najpierw fakt dokonany, wnosząc drugi projekt do Sejmu, a dopiero później przedstawił ten drugi
projekt Związkowi. Ocena takiego postępowania jest przedmiotem kontrowersji w niniejszej sprawie.
Rozstrzygnięcie tej kontrowersji wymaga bliższej analizy skutków niezachowania przez projektodawcę
3
przepisów ustawy przewidującej szczególny sposób postępowania z projektem przed skierowaniem go do
Sejmu.
(...)
Niewątpliwie skierowanie do odpowiednich władz statutowych związku projektu ustawy jest dla
podmiotu uprawnionego formą służącą lepiej wykonaniu jego uprawnień opiniodawczych. Opinia może
dotyczyć wtedy nie tylko ogólnych założeń, lecz również konkretnych rozwiązań przyjętych w projekcie ustawy.
Wykonanie przez zobowiązanego jego obowiązku w formie dogodniejszej dla uprawnionego nie może wszakże
pogarszać sytuacji zobowiązanego w tym sensie, że nie mógłby on po otrzymaniu opinii podmiotu, o którym
mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, zmieniać projektu ustawy przed jej wniesieniem do
Sejmu, a jakakolwiek zmiana wymagałaby ponownego uruchomienia trybu przewidzianego w art. 19 ust. 2
ustawy o związkach zawodowych. Dopóki projekt jest wynikiem wykonania tych samych założeń dopóty nie
musi po wprowadzeniu doń poprawek i uzupełnień być kierowany ponownie do odpowiednich władz
statutowych związku.
(...)
Art. 19 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o związkach zawodowych nie przewiduje dla Rady Ministrów
jakiegokolwiek terminu dla poinformowania związku o swym stanowisku i uzasadnienia swego stanowiska. Nie
przewiduje też szczególnej redakcji dla pisemnej informacji o tym stanowisku i jego uzasadnieniu. Wymogom
art. 19 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o związkach zawodowych odpowiada więc doręczenie związkowi
zawodowemu nowego, poprawionego projektu ustawy, wniesionego już do Sejmu wraz z uzasadnieniem tego
projektu. Nie można bowiem zakładać, aby uzasadnienie projektu miało być sporządzone przy użyciu innych
argumentów aniżeli te, przy pomocy których Rada Ministrów uzasadnia swe racje wobec związku zawodowego.
Taki sposób wykonania obowiązku przewidzianego w art. 19 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o związkach
zawodowych, który zastosowano w odniesieniu do projektu ustawy zmieniającej przepisy o zasiłkach
chorobowych, może być uznany za mieszczący się w granicach legalności pod warunkiem zachowania wymagań
wynikających z systemowej i celowościowej wykładni art. 19 ustawy o związkach zawodowych, a mianowicie:
1) projekt skierowany do Sejmu, a następnie przedstawiony związkowi, winien być wyrazem tych samych
założeń, które Rada Ministrów przyjęła przy sporządzeniu projektu skierowanego do odpowiednich władz
związku,
2) związek powinien otrzymać nowy i poprawiony projekt wraz z uzasadnieniem w terminie umożliwiającym
przedstawienie swej opinii zawierającej stosunek również do nowych elementów projektu na posiedzeniu
właściwej komisji sejmowej,
3) termin ten w zasadzie nie powinien być krótszy od przewidzianego w art. 19 ust. 2 powołanej ustawy terminu
30 dni.
K 18/95
W demokratycznym państwie prawnym, którym Rzeczpospolita Polska jest w myśl powołanego art. 1
przepisów konstytucyjnych, normy obowiązującego prawa muszą być stanowione w trybie określonym
Konstytucją. Zgodnie z art. 3 ust. 2 tychże przepisów konstytucyjnych każdy organ państwa, nie wyłączając
organów stanowiących prawo, może podejmować działania władcze wyłącznie na podstawie przepisów prawa.
W przypadku działań władczych polegających na stanowieniu prawa (uchwalaniu ustaw) zasadnicze podstawy
prawne tworzą przepisy rangi konstytucyjnej określające kompetencje organów uczestniczących w procesie
ustawodawczym oraz tryb ustawodawczy. Wszelkie naruszenie kompetencji czy uchybienia proceduralne w
4
stanowieniu ustaw, w stosunku do nadrzędnych norm rangi konstytucyjnej regulujących tryb ustawodawczy,
muszą być oceniane tak samo, jak niezgodność treści stanowionych przepisów z normami rangi konstytucyjnej.
(...)
w pilnym trybie ustawodawczym posłowie nie mogą wprowadzać poprawek dowolnie rozszerzających zakres
regulacji ustawowej poza materie zawarte w projekcie pilnym ustawy pochodzącym od Rady Ministrów. Takie
rozszerzenie zakresu regulacji byłoby sprzeczne z wyłącznością inicjatywy ustawodawczej Rady Ministrów w
pilnym trybie ustawodawczym (byłoby to równoznaczne z podjęciem inicjatywy ustawodawczej przez posłów w
trybie, w którym im ta inicjatywa nie przysługuje), a zarazem stanowiłoby przekroczenie konstytucyjnego
upoważnienia do działania w sposób odmienny od trybu zwykłego w sprawach, które mogą być normowane
tylko w trybie zwykłym.
(...)
Teza o niedopuszczalności wprowadzania przez posłów w ramach pilnego trybu ustawodawczego dowolnych
zmian wychodzących poza zakres regulacji określony przedłożeniem rządowym nie oznacza, że w toku prac
parlamentarnych nie mogą być wprowadzane żadne nowości w stosunku do propozycji zawartych w projekcie
rządowym (ewentualnie w rządowej autopoprawce). Taki wniosek szedłby za daleko i nie dałby się pogodzić z
dyrektywą demokratyzmu i racjonalności stanowienia prawa. Posłowie mogą przecież nie tylko dojść do
wniosku, że dany projekt wymaga poprawek mieszczących się ściśle w granicach przedmiotu regulacji
określonego w pilnym projekcie rządowym (dopuszczalność tego rodzaju poprawek nie budzi wątpliwości), ale
także mogą uznać, że wymaga on dodania pewnych nowości, bez których regulacja rządowa byłaby
nieprawidłowa pod względem formalnoprawnym bądź nieefektywna pod względem merytorycznym. Na gruncie
trybu pilnego trzeba jednak odróżnić nowości dowolne – naruszające wyłączność inicjatywy ustawodawczej
Rady Ministrów w tym trybie – od dopuszczalnych nowości koniecznych ze względu na poprawność czy
efektywność regulacji proponowanej przez rząd. Te drugie to poprawki formalnie wykraczające wprawdzie poza
zakres regulacji wyznaczony przedłożeniem rządowym, ale służące udoskonaleniu czy modyfikacji projektu
rządowego w granicach zasadniczo wyznaczonych celem i przedmiotem przedłożenia rządowego. W wypadku
takich nowości można mówić o konieczności „współregulacji” materii przedstawionej w projekcie rządowym z
inną materią, o swego rodzaju legislacyjnym iunktim między tymi materiami. Gdyby więc na przykład okazało
się w toku prac sejmowych nad pilnym rządowym projektem ustawy nowelizującej jakaś już obowiązującą
ustawę, że poprawność czy spójność proponowanych zmian w ustawie nowelizowanej wymaga dodatkowo
innych zmian (w tejże ustawie nowelizowanej, a wyjątkowo nawet w innej ustawie) ale pozostających w ścisłym
związku formalnym lub funkcjonalnym ze zmianami proponowanymi przez rząd, dodania nie przewidzianych w
projekcie rządowym przepisów przejściowych (unormowań międzyczasowych) lub tym podobnych nowości, to
racjonalny ustawodawca będzie mógł je wprowadzić bez uchybienia rozsądnie rozumianej wyłączności
inicjatywy ustawodawczej Rady Ministrów.
K 25/97
Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie podziela w zasadzie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu
cytowanego orzeczenia co do rozumienia pojęcia poprawki, którego używa art. 17 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej.
W szczególności Trybunał Konstytucyjny zgadza się z poglądem, że poprawki Senatu muszą dotyczyć “wprost
materii, która była przedmiotem regulacji w tym tekście, który został przekazany Senatowi”. Stwierdzenie to
dotyczy zarówno sytuacji, gdy Senat wnosi poprawkę do ustawy nowelizującej istniejącą już ustawę, jak i
ustawy uchwalonej po raz pierwszy bądź regulującej daną materię w sposób zupełnie odmienny niż to czyniła
ustawa poprzednia. Z ostrożnością należy jednak podchodzić do sformułowania zawartego w cytowanym
5
wywodzie, iż w wypadku ustawy, która po raz pierwszy reguluje daną materię, to “merytoryczny zakres
poprawek Senatu jest praktycznie nieograniczony”. Stwierdzenie to nie uchyla bowiem owego generalnego
ograniczenia wszelkich poprawek Senatu materią (przedmiotem regulacji) zawartą w ustawie uchwalonej przez
Sejm. W trybie zgłaszania poprawek do ustawy uchwalonej przez Sejm, która jest ustawą “nową” w powyższym
znaczeniu, Senat nie jest uprawniony do zastępowania treści tej ustawy treścią zupełnie inną, jeśli chodzi o
tematykę i przedmiot regulacji, gdyż oznaczałoby to obejście przepisów o inicjatywie ustawodawczej Senatu
(art. 15 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej) oraz o trybie czytań projektu ustawy w Sejmie (art. 33 i nast. regulaminu
Sejmu). Zastrzeżenie zawarte w cytowanym uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K.
5/93, że poprawka nie może “dotyczyć (...) spraw, które w ogóle nie były przedmiotem rozpatrzenia przez Sejm”
i że nie może prowadzić do “omijania wcześniejszych stadiów postępowania ustawodawczego” – mimo że
Trybunał odniósł je wówczas tylko do poprawek do ustawy nowelizującej – dotyczy w istocie zgłaszanych przez
Senat poprawek do każdej ustawy. Nie można natomiast mówić o tym, że poprawki dotyczą spraw, które nie
były rozpatrzone przez Sejm wówczas, gdy Senat proponuje alternatywne (niekiedy wręcz przeciwstawne) w
stosunku do przyjętych przez Sejm metody i instrumenty regulacji danej materii.
(...)
jedynym zgodnym z konstytucją sposobem wyrażenia przez Sejm ewentualnej dezaprobaty wobec poprawek
uchwalonych przez Senat do zaskarżonej ustawy byłoby ich odrzucenie w trybie art. 17 ust. 4, tj. w wyniku
głosowania nad poszczególnymi poprawkami. Tego zaś Sejm nie uczynił. Nie można przy tym zakwalifikować
stanowiska Sejmu przegłosowanego na posiedzeniu 23 maja 1997 r. (por. pkt III.7), jako odrzucenia poprawek
Senatu w rozumianego powołanego przepisu. Chociaż bowiem w głosowaniu faktycznie została osiągnięta
większość bezwzględna, to jego przedmiotem nie były poprawki Senatu, lecz wniosek Prezydium Sejmu o
pozostawienie ich bez rozpatrzenia. Sejm w ogóle nie zajmował się treścią poszczególnych poprawek,
odmawiając przedłożeniu senackiemu charakteru poprawek do uchwalonej ustawy.
K 3/98
3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przy badaniu konstytucyjności ustawy, oceniać może nie tylko jej
materialną (treściową) zgodność z normami wyższego rzędu, ale może badać - niezależnie od treści i zakresu
wniosku, czy ustawy te doszły do skutku z dochowaniem trybu wymaganego przepisami prawa do ich wydania.
Jak stwierdzono w orzeczeniu z 9 stycznia 1996 r. (K. 18/95, OTK ZU Nr1/1996, s.17), “Trybunał
Konstytucyjny jest związany wnioskiem w tym sensie, że bada konstytucyjność przepisów zakwestionowanych
przez wnioskodawcę”. W obecnym stanie prawnym wynika to w sposób oczywisty z art. 42 ustawy z 1 sierpnia
1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.
Nie wdając się w tym miejscu w rozważania nad pełnym zakresem znaczeniowym formuły “przepisy
prawa”, a zwłaszcza nad jego relacją do sformułowania dawnego art. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale
Konstytucyjnym, należy w każdym razie przyjąć następujące ustalenia:
– po pierwsze, dają one Trybunałowi Konstytucyjnemu legitymację do badania, czy dochowane te wszystkie
elementy trybu ustawodawczego, które zostały uregulowane na poziomie konstytucyjnym. Trybunał
Konstytucyjny uważa, że badanie dochowania tych elementów jest jego obowiązkiem, niezależnie od zakresu
zarzutów, jakie stawia wnioskodawca,
– po drugie, dają też one podstawę do badania przez Trybunał Konstytucyjny pełnego dochowania tych
wszystkich elementów procedury prawodawczej, które w szczególności sformułowane zostały w przepisach o
randze ustawowej i w przepisach regulaminów parlamentarnych. Unormowania przyjęte w art. 42 obecnej
ustawy o TK były bowiem pomyślane jako rozszerzenie, a nie zwężenie dotychczasowych kryteriów kontroli (P.
Sarnecki: Nowa ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, Przegląd Sejmowy 1998 r., nr 1, s.15),
6
– po trzecie, naruszenie powyżej wskazanych elementów procedury może być zawsze rozpatrywane w
kategoriach jednoczesnego naruszenia art. 7 konstytucji, jako że przepis ten nakłada na wszystkie organy
władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa.
(...)
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie badał dochowanie procedur
opiniodawczych (zawsze przy tym chodziło o związki zawodowe), nie tylko nigdy jednak nie stwierdził, że
doprowadziły one do naruszenia odpowiednich przepisów procedury ustawodawczej, ale też nie nadawał tym
przepisom nadmiernie rygorystycznej interpretacji. W orzeczeniu z 19 listopada 1996 r. (K. 7/95, OTK ZU Nr
6/1996, s.412) Trybunał rozważał, w jakich wypadkach konieczne jest ponowne skierowanie projektu ustawy do
zaopiniowania przez związki zawodowe. Wskazano, że obowiązek zasięgnięcia opinii związków może
realizować się we wcześniejszych stadiach postępowania ustawodawczego, a więc w ramach prac Rządu nad
projektem ustawy. Nie może to jednak prowadzić do sytuacji, iż Rząd “nie mógłby, po otrzymaniu opinii
[związków] zmieniać projektu ustawy przed jej wniesieniem do Sejmu, a jakakolwiek zmiana wymagałaby
ponownego uruchomienia trybu [opiniowania] przewidzianego w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach
zawodowych. Dopóki projekt jest wynikiem wykonania tych samych założeń, dopóty nie musi po wprowadzeniu
doń poprawek i uzupełnień być kierowany ponownie do odpowiednich władz statutowych związku”.
4. W sprawie niniejszej zachodzi podobna komplikacja, bo brak stanowiska KRS dotyczy jedynie jednego
fragmentu ustawy, który został wprowadzony - jako poprawka - dopiero w ostatnim etapie prac sejmowych. Jak
wskazuje Prokurator Generalny, “obowiązek konsultacji należy odnosić do projektów ustaw jako całości, a nie
do poszczególnych jej przepisów, tym bardziej zaś do poprawek zgłaszanych przez posłów w ramach
korzystania przez nich z konstytucyjnych uprawnień, określonych w art. 119 ust. 2 Konstytucji RP” (s.10).
Trybunał Konstytucyjny podziela kierunek rozumowania Prokuratora Generalnego. Zgodzić się należy z tezą, że
musi istnieć pewna granica w realizowaniu uprawnień opiniodawczych KRS (i innych podobnych podmiotów),
bo nie ulega skądinąd wątpliwości, że przekazywanie jej poprawek zgłaszanych we wszelkich stadiach procesu
ustawodawczego prowadziłoby do nadmiernego wydłużenia tego procesu i czyniłoby Radę współtwórcą tekstu
ustawy. Trybunał Konstytucyjny podkreśla wyraźnie, że uchwalanie ustaw należy z mocy konstytucji do Sejmu,
a rola podmiotów, którym przyznano prawo opinii ogranicza się do zajęcia stanowiska pozwalającego Sejmowi
na orientację w ich poglądach.
Ocena, czy uczyniono zadość wymogowi zajęcia przez KRS stanowiska w postępowaniu
ustawodawczym musi być dokonywana na tle przebiegu konkretnych prac ustawodawczych. Niemniej wskazać
można pewne kryteria, którymi Trybunał Konstytucyjny zawsze powinien się kierować przy dokonywaniu tej
oceny.
Potrzebę i zakres zasięgania stanowiska Rady o projekcie ustawy i wprowadzanych do niego
poprawkach oceniać należy przede wszystkim na tle charakteru tych poprawek. Raz jeszcze przypomnieć należy
pogląd TK, wyrażony w orzeczeniu z 19 listopada 1996 r., iż “dopóki projekt jest wynikiem wykonania tych
samych założeń, dopóty nie musi po wprowadzeniu doń poprawek i uzupełnień, być kierowany ponownie do
odpowiednich władz statutowych związku”. Z tego punktu widzenia znaczenie zasadnicze ma odróżnienie
szerokości i głębokości zgłaszanych poprawek. Konieczność ponownego zasięgania stanowiska KRS w zasadzie
nie zachodzi, jeżeli zgłoszone poprawki pozostają w ramach tego samego przedmiotu regulacji, którego dotyczył
projekt i do którego Rada odniosła się lub mogła się odnieść w pierwszej swojej opinii. Pomijając sytuacje, w
których poprawki doprowadziłyby do zupełnej zmiany założeń projektu (co nie zachodzi w niniejszej sprawie,
bo regulacje zawarte w pierwotnym projekcie takim zasadniczym zmianom nie uległy), należy przyjąć, że ocena,
a następnie przyjęcie bądź - ewentualnie - przekształcenie treści zawartych w projekcie ustawy jest istotą
postępowania ustawodawczego. Skoro zaś przekształcanie to jest dokonywane ze świadomością, jaki jest pogląd
KRS na regulowaną materię, to nie ma podstaw, by ograniczać swobodę ustawodawcy w ostatecznym
kształtowaniu treści ustawy. Głębokość ingerencji w rozwiązania proponowane w projekcie jest sprawą
7
ustawodawcy tak samo zresztą, jak w dalszym etapie postępowania ustawodawczego, Senat może nawet
całościowo przekształcić treści uchwalone przez Sejm, byle tylko poprawki Senatu nie wychodziły poza zakres
spraw (materii), które zostały unormowane w ustawie uchwalonej przez Sejm (orzeczenie z 22 września 1997 r.,
K 25/97, OTK ZU Nr3-4/1997, s.301-302).
Odmiennie przedstawia się natomiast sytuacja, gdy poprawki do projektu ustawy wnoszone w toku prac
sejmowych dotyczą materii, które w ogóle nie były regulowane w projekcie, a więc materii wykraczających poza
szerokość regulacji zawartych w projekcie. Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że prawo przedkładania
poprawek nie może przekształcać się w surogat prawa inicjatywy ustawodawczej, a tym samym istnieją pewne
granice, poza które treść poprawek poselskich wykraczać nie może.
(...)
nie można zgodzić się z poglądem Prokuratora Generalnego, iż obowiązek zasięgania opinii KRS (i odpowiednio - innych uprawnionych podmiotów) nie dotyczy poprawek zgłaszanych w toku postępowania
sejmowego. Skoro bowiem omawiana tu modyfikacja projektu rządowego wykroczyła - materialnie rzecz biorąc
- poza zakres dopuszczalnych poprawek, to nie mogło dojść do jej przyjęcia przez Sejm bez uprzedniego
stworzenia Krajowej Radzie Sądownictwa możliwości zajęcia stanowiska. Podobny jest pogląd samej KRS,
która uznaje, że przepis art. 6 “jest samodzielny i pozostający tylko w pośrednim związku z regulacjami
konsultowanymi”, a ranga wprowadzonych tym przepisem zmian jest na tyle istotna, że wymagała oddzielnej
konsultacji (s.6 stanowiska KRS z 11 marca 1998 r.)
W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego podmiot opiniujący pierwotny projekt ustawy nie miał
szansy wypowiedzieć się w tej kwestii, bo nie miał podstaw do przewidywania, iż stanie się ona przedmiotem
unormowania w tej właśnie fazie prac ustawodawczych. Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że jeżeli poprawka
wnoszona w trakcie prac sejmowych wykracza poza pierwotny zakres treściowy projektu w sposób
przekształcający charakter materii i założenia treściowe tego projektu, to - niezależnie od oceny, czy pozostaje to
jeszcze w granicach wyznaczanych przez art. 118 ust. 1 konstytucji - może to na nowo uaktualniać obowiązek
uzyskania opinii uprawnionych podmiotów na ten temat. Jeżeli bowiem zakres treściowy poprawki jest na tyle
autonomiczny i odrębny od pierwotnego tekstu projektu, że podmiot opiniujący nie miał żadnych racjonalnych
przesłanek by przewidywać, że zakres ustawy obejmie takie nowe materie, to podmiot opiniujący nie mógł tez
zająć stanowiska wobec tych materii i tym samym nie pojawiła się po stronie Sejmu możliwość podjęcia
ostatecznej decyzji ustawodawczej w oparciu o znajomość stanowiska tych podmiotów, którym przepisy
procedury legislacyjnej dały prawo zajęcia takiego stanowiska.
6. W niniejszej sprawie pojawia się też dodatkowy wątek, ostatecznie przesądzający uznanie przez Trybunał
Konstytucyjny, iż doszło do naruszenia procedury wymaganej przez przepisy prawa dla prawidłowego
uchwalenia ustawy z 17 grudnia 1997 r. Zakres obowiązku zasięgania opinii, a zwłaszcza skutki naruszenia tego
obowiązku należy bowiem oceniać także na tle ogólnego charakteru regulowanej materii i zakresu regulacyjnej
swobody, jaki w tej materii zostaje ustawodawcy pozostawiony przez konstytucję czy prawo międzynarodowe.
Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że obok materii, które - niejako z natury rzeczy - pozostawiane są
politycznej swobodzie regulowania ustawowego (dotyczy to w szczególności materii socjalnych i
gospodarczych, regulowanych w oparciu o określoną polityczną wizję rozwoju społecznego), istnieją materie, w
których konstytucja wyznacza ustawodawcy znacznie ciaśniejsze ramy, a niemal każda regulacja ustawowa
wymaga starannej oceny z punktu widzenia dopuszczalności jej ustanowienia i zawartych w niej treści. Odnosi
się to w pierwszym rzędzie do normowania “klasycznych” (osobistych i politycznych) praw człowieka i
obywatela, bo założeniem konstytucyjnym jest tu pozostawienie jednostce maksymalnej swobody, a wszelkie
regulacje ograniczające te prawa i wolności muszą odpowiadać szczególnym wymaganiom, ustanowionym
zwłaszcza w art. 31 konstytucji. Rzutuje to też na procedurę dochodzenia tych regulacji do skutku i we
wszystkich wypadkach, gdy prawo wymaga zasięgnięcia opinii podmiotów zewnętrznych, brak takiej opinii
można uważać za poważne naruszenie trybu postępowania, bo uniemożliwia to parlamentowi podjęcie decyzji w
8
oparciu o te wszystkie elementy, którymi musi on dysponować. Jeżeli zaś treścią ustawy miałoby być
wprowadzenie do systemu prawa regulacji wkraczającej w dziedziny traktowane przez konstytucję jako
szczególnie niedostępne dla ustawodawcy, to takiemu naruszeniu procedury można i należy przypisywać skutki
poważniejsze niż w innych sytuacjach.
Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że do wskazanych wyżej dziedzin należą też sprawy niezawisłości
sędziów i niezależności sądów. Nie wymaga bowiem przypominania, że dochowanie tej niezawisłości i
niezależności jest konieczną przesłanką realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego. Jak już
wspomniano wyżej, regulacje ustawodawcze wkraczające w tę dziedzinę są dopuszczalne, ale tylko wyjątkowo,
w niezbędnym zakresie i w celu ochrony powagi, autorytetu i odrębności trzeciej władzy. Skrupulatne
przestrzeganie wszelkich reguł i wymagań proceduralnych ma tu więc znaczenie szczególne, bo traktować je
należy jako jedną z gwarancji, aby ustawodawca nie posunął się za daleko.
(...)
Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że szczególny splot czynników materialnych (treściowa odrębność regulacji
przyjętej w art. 6), proceduralnych (wykroczenie treści art. 6 poza dopuszczalny zakres poprawek, o których
mowa w art. 119 ust. 2 konstytucji) oraz konstytucyjnych (szczególność materii dotyczącej niezawisłości
sędziowskiej) nie pozwala na uznanie, że konstytucyjnie dopuszczalne było pominięcie opiniodawczych
uprawnień Rady przy wprowadzaniu do tekstu ustawy uzupełnienia obejmującego obecny art. 6. Trybunał
Konstytucyjny raz jeszcze podkreśla, że nie można wykluczyć istnienia konstytucyjnego uzasadnienia dla
przyjęcia obecnie tego typu regulacji, której celem ma być ostateczne zamknięcie rozliczeń polskiego
sądownictwa z przeszłością. Jeżeli jednak ma być ona przyjęta, to musi to nastąpić w procedurze w pełni
zgodnej z wymaganiami ustanowionymi przez prawo i przy pełnym - w granicach prawem wyznaczonym udziale Krajowej Rady Sądownictwa. Obecny parlament dysponuje w tym zakresie pełnią możliwości prawnych
i politycznych i nie ma przeszkód, by z możliwości tych skorzystał. Nie sposób też przewidzieć, czy i
ewentualnie w jakim stopniu taka nowa regulacja odbiegałaby od szczegółowych treści zawartych w art. 6, nie
można tego jednak wykluczać, zwłaszcza w świetle stanowiska Krajowej Rady Sądownictwa zajętego w tej
sprawie. Stąd Trybunał Konstytucyjny uważa, że zajmowanie merytorycznego stanowiska wobec zarzutów
wnioskodawcy wobec aktualnych sformułowań art. 6 stanowiłoby przedwczesną ingerencję w przyszłe prace
ustawodawcze, a to byłoby nie do pogodzenia z obowiązującą Trybunał Konstytucyjny zasadą powściągliwości
sędziowskiej.
K 25/98
Trybunał Konstytucyjny uważa, że: 1) z konstytucji wynika nakaz dostrzegania i akcentowania
odrębności pomiędzy “poprawką” a “inicjatywą ustawodawczą”; 2) odrębność ta wiąże się przede wszystkim z
aspektem treściowym. Inicjatywa ustawodawcza jest samodzielną propozycją legislacyjną, dotyczącą
unormowania zagadnień objętych jej przedmiotem, a przedmiotowe ramy inicjatywy zależą w zasadzie od
uznania jej autorów. Poprawka jest wtórną propozycją legislacyjną odnoszącą się do tekstu, do którego zostaje
zaproponowana, co oznacza, że musi ona też pozostawać w przedmiotowych ramach tego tekstu; 3) nakaz ten
dotyczy wszystkich stadiów postępowania parlamentarnego, tak w Sejmie nad projektem ustawy (czemu dały
wyraz orzeczenia K. 18/95, K. 3/98 i K. 24/98), jak i w Senacie nad ustawą uchwaloną przez Sejm (czemu dały
wyraz orzeczenia K. 5/93 i K. 25/97).
Trybunał Konstytucyjny uważa też, że dopuszczalność i zakres wnoszenia poprawek zależy – i to w
znacznym stopniu – od etapu prac parlamentarnych, na których zostają one wnoszone. W postępowaniu
sejmowym szczególnie szeroka możliwość modyfikowania projektu ustawy występuje na etapie prac komisji,
pomiędzy pierwszym a drugim czytaniem projektu. Nie ma przeszkód (poza projektami rozpatrywanymi w
trybie pilnym oraz projektami co do których wyłączność inicjatywy ustawodawczej należy do Rady Ministrów),
9
by w sprawozdaniu komisji zaproponowana została nowa wersja projektu, odległa od treści zawartych w
inicjatywie ustawodawczej. Etap dokonywania tych modyfikacji jest na tyle wczesny, że nie brakuje czasu na
refleksję, konsultację i poznanie reakcji opinii publicznej, a ochronę praw autora inicjatywy ustawodawczej
gwarantuje art. 119 ust. 4 konstytucji, który pozwala wnioskodawcy na wycofanie projektu do czasu
zakończenia drugiego czytania. Bardziej ograniczone jest prawo wnoszenia poprawek w drugim czytaniu i w
dalszych etapach postępowania sejmowego. Daje temu wyraz art. 119 ust. 3 konstytucji pozwalający
Marszałkowi Sejmu odmówić poddania pod głosowanie poprawki, która uprzednio nie była przedłożona
komisji; ale też na tym etapie postępowania sejmowego Trybunał Konstytucyjny uznał konieczność wyraźnego
odróżnienia “poprawki” od “inicjatywy ustawodawczej” (K. 3/98 i K. 24/98).
(...)
w odniesieniu do kompetencji Senatu w procesie ustawodawczym konieczne jest rozróżnienie pomiędzy prawem
wnoszenia poprawek do ustaw uchwalonych już przez Sejm (art. 121 ust. 2) i prawem wnoszenia projektów
ustaw (wykonywania inicjatywy ustawodawczej (art. 118 ust. 1). Prawo wnoszenia projektów ustaw ma
charakter w zasadzie nieograniczony, a ustalenie zakresu treściowego projektu i jego rozmiarów zależy od woli
Senatu. Prawo wnoszenia poprawek dotyczy natomiast ustaw, które już zostały uchwalone przez Sejm, a to
oznacza, że poprawki muszą pozostawać w ramach treściowych wyznaczonych zakresem tych ustaw. Trybunał
Konstytucyjny jest zdania, że na gruncie nowej konstytucji nie straciły aktualności kryteria ustalone w
orzeczeniu K. 25/97. Nadal więc należy rozróżniać “szerokość” i “głębokość” poprawek. Nie ma przeszkód, by
poprawki prowadziły do całkowitej zmiany treści rozwiązań zawartych w ustawie, np. przez zaproponowanie
rozwiązań alternatywnych czy przeciwstawnych, zakładając wszakże, że w ustawie dana kwestia została już
uregulowana, a Senat proponuje nadanie tej regulacji zmienionej treści. Oznacza to, że poprawki Senatu nie
wykraczają poza zakres materii, które Sejm uczynił przedmiotem ustawy. Nie można jednakże wykluczyć
możliwości pewnego wyjścia poza zakres ustawy, zwłaszcza gdy chodzi o jej udoskonalenie czy modyfikację w
granicach zasadniczo wyznaczonych celem i przedmiotem ustawy (analogicznie K. 18/95, OTK ZU Nr 1/1996,
poz. 1). Jeżeli jednak owo wyjście przybierze rozmiar znaczący, a poprawki proponować będą wprowadzenie do
ustawy treści, które nie łączą się bezpośrednio z celem i przedmiotem ustawy, to uznać trzeba, że poprawki te
wykraczają poza zakres ustawy i nabierają charakter samoistnych przedłożeń legislacyjnych. Senat jest
uprawniony do wysuwania takich przedłożeń, ale może to zrobić tylko w formie inicjatywy ustawodawczej, a
nie może tego zrobić w formie poprawki. Jeżeli zaś takie nowe treści zostaną ujęte w formę poprawki, a nie –
inicjatywy ustawodawczej, to naruszone zostaną konstytucyjne postanowienia o trybie ustawodawczym, a w
szczególności art. 118 ust. 1 i art. 121 ust. 2.
K 11/02
Nawiązując w pierwszej kolejności do wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego odnośnie instytucji
prawnej poprawek, przytoczyć można następujące ustalenia zawarte w podjętych dotychczas orzeczeniach:
– poprawka jest propozycją wtórną w stosunku do inicjatywy ustawodawczej, zaś prawo przedkładania
poprawek nie może przekształcać się w surogat prawa inicjatywy ustawodawczej (wyrok TK z 24 czerwca 1998
r., K. 3/98, OTK ZU nr 4/1998, s. 339);
– instytucję poprawki należy widzieć na tle poszczególnych stadiów procesu ustawodawczego, w tym zwłaszcza
poszczególnych czytań projektu ustawy (art. 119 Konstytucji), które stanowią rękojmię tego, że pojawiające się
w toku prac parlamentarnych nowości normatywne staną się przedmiotem wnikliwej analizy (powołany wyrok
K. 3/98, s. 339);
– uwzględnić należy rozróżnienie pomiędzy “głębokością” a “szerokością” poprawki, zgodnie z którym
“głębokość” poprawki dotyczy materii zawartej w projekcie ustawy albo w uchwalonej już ustawie, zaś
“szerokość” poprawek pozwala określić granice przedmiotowe regulowanej materii. Należy się przy tym
10
kierować ogólną zasadą, że im bardziej zaawansowany jest proces ustawodawczy, tym mniejsza swoboda w
określaniu granic poprawek, zwłaszcza w aspekcie ich “szerokości” (powołane wyroki: K. 25/98, s. 139 i K.
3/98, s. 338);
– określenie dopuszczalnej granicy “głębokości” i “szerokości” poprawek winno być każdorazowo rozpatrywane
na tle materii, której dotyczą;
– prawo wnoszenia poprawek podlega ograniczeniom tak na etapie prac w Sejmie, kiedy poprawki wnoszą
posłowie, jak i na etapie prac w Senacie, gdy poprawki wnoszone są przez Senat;
– odrębność poprawek wnoszonych przez Senat jest pochodną nierównorzędności Sejmu i Senatu w procesie
ustawodawczym i szczególnej, decydującej w nim roli Sejmu;
– poprawki dotyczyć mogą wyłącznie materii, która była przedmiotem ustawy przekazanej Senatowi, w związku
z czym Senat nie jest uprawniony do zastępowania treści ustawy treścią zupełnie inną, ponieważ ta może być
wyłącznie przedmiotem nowej inicjatywy ustawodawczej. W przeciwnym razie poprawkę uznać należałoby za
obejście konstytucyjnych przepisów o inicjatywie ustawodawczej (wyrok z 23 lutego 1999 r., K. 25/98, OTK
ZU nr 2/1999, s. 139);
– ograniczony zakres poprawek w odniesieniu do Senatu wynika także stąd, iż poprawki realizowane przez
Senat w trybie art. 121 ust. 2 Konstytucji są wnoszone na końcowym etapie postępowania ustawodawczego,
czego szczególnym wyrazem jest to, że Senat wnosi poprawki nie do projektu ustawy, ale do już uchwalonej
ustawy (powołany wyrok K. 25/98, s. 140);
– senackie poprawki w granicach materii objętej ustawą mogą przewidywać rozwiązania alternatywne
(przeciwstawne w stosunku do treści przyjętej przez Sejm). W sytuacji jednak uchwalania przez Senat poprawek
do ustawy nowelizującej alternatywność wyklucza modyfikowanie materii zawartej w ustawie nowelizowanej,
której wyraźnie nie normuje ustawa nowelizująca. Obejmowanie “przy okazji” zmiany ustawy nowelizowanej
poprawkami uchwalanymi w trybie art. 121 ust. 2 Konstytucji materii nie wyrażonych wprost w treści ustawy
nowelizującej stanowi obejście art. 118 ust. 1, art. 119 i art. 121 Konstytucji;
– art. 7 Konstytucji wyklucza domniemywanie kompetencji organów konstytucyjnych, a zatem przekroczenie
przez Senat granic poprawek wnoszonych w trybie art. 121 ust. 2 Konstytucji nie może być sanowane przez fakt
ich nieodrzucenia przez Sejm w trybie art. 121 ust. 3 Konstytucji. Konstytucyjnie uregulowane zasady trybu
ustawodawczego, jako proceduralne gwarancje stanowionego prawa w demokratycznym państwie prawnym (art.
2 Konstytucji), nie mieszczą się w zakresie autonomii Sejmu i Senatu nie mogą stanowić podstawy dla
ustawodawczej “drogi na skróty”, albowiem stanowią “ważną gwarancję dla społeczeństwa w demokratycznym
państwie prawnym (...) stanowienia prawa ze szczególną rozwagą, przy istnieniu i przestrzeganiu
instytucjonalnych warunków wszechstronnego rozważenia zgłaszanych propozycji legislacyjnych, zanim staną
się one obowiązującym prawem” (por. wyrok TK z 9 stycznia 1996 r., K. 18/95, OTK ZU nr 1/1996, s. 16).
Dla problemu ustalenia zakresu poprawek, a więc ich “głębokości” i “szerokości”, podstawowe
znaczenie ma odpowiedź na pytanie, do jakiej materii dana poprawka się odnosi. W swoich dotychczasowych
orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie stał na stanowisku, że materię tę określa treść ustawy
uchwalonej przez Sejm, przekazywanej Senatowi przez Marszałka Sejmu (art. 121 ust. 1 Konstytucji). Nie budzi
także wątpliwości, że przez ustawę, należy rozumieć zarówno akt normatywny uchwalony w odniesieniu do
danej materii po raz pierwszy, jak i ustawę nowelizującą tę materię. Poprawka uchwalana przez Senat musi
jednak zawsze dotyczyć materii, która została już objęta ustawą uchwaloną przez Sejm i przekazaną następnie
Senatowi. Zasada ta nabiera szczególnej wyrazistości w przypadku ustawy nowelizującej. Nie jest więc
możliwe, aby senackie poprawki do ustawy nowelizującej mogły dotyczyć zagadnień objętych wyłącznie
zakresem ustawy nowelizowanej. Oznaczałoby to bowiem, że w sytuacji, gdy Senatowi została przekazana tylko
ustawa nowelizująca, mógłby on dokonywać poprawek także w materii objętej ustawą nowelizowaną. Innymi
słowy, poprawki Senatu mogłyby wówczas dotyczyć zarówno materii ustawy nowelizowanej, które Sejm
zdecydował się “poprawić” i w związku z czym zdecydował się zamieścić je w treści ustawy nowelizującej, jak i
tych, co do których Sejm nie zdecydował się na zmianę i dlatego nie uwzględnił ich w treści ustawy
nowelizującej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przeciwko takiej wykładni przemawia językowa
11
wykładnia art. 121 ust. 2 zd. 1 Konstytucji, zgodnie z którym “Senat w ciągu 30 dni od dnia przekazania ustawy
może ją przyjąć bez zmian, uchwalić poprawki albo uchwalić odrzucenie jej w całości”.
Wskazując na generalne ograniczenie roli Senatu w procesie ustawodawczym, zauważyć należy, że w
tych szczególnych sytuacjach, w których zamierzeniem ustrojodawcy istotnie było wzmocnienie (w stosunku do
modelu wyznaczonego przez tzw. zwykły tryb ustawodawczy) pozycji tego organu znalazło to jednoznaczny
wyraz w treści stosownych przepisów konstytucyjnych. Przejawem takiego podejścia jest unormowanie art. 90
ust. 2 oraz art. 235 ust. 2 Konstytucji. W zestawieniu z tymi przepisami analizowany art. 121 ust. 2 Konstytucji
w żadnym stopniu nie daje podstawy dla takiego wzmocnienia. Powyższa konkluzja znajduje również oparcie w
licznych wypowiedziach przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego (por. P. Winczorek, Komentarz do
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, Liber, s. 152 i 154-155, tenże:
Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Glosa do wyroku z 23 lutego 1999 r., K. 25/98, Państwo i Prawo z.
6/1999, s. 102 i n.; M. Kudej, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 1999 r., K. 25/98,
Przegląd Sejmowy nr 3/1999, s. 164 i n.; L. Garlicki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t.
II, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2001, Wydawnictwo Sejmowe, tezy do art. 121 nr 6, 12-15).
K 15/03
2. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że przy uchwalaniu ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o
zmianie ustawy o szkolnictwie wyższym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. Nr 4, poz.
33) nastąpiło w odniesieniu do wnioskodawcy naruszenie przez ówczesny rząd przepisów ustawy o związkach
zawodowych w zakresie, w jakim przepisy te nakładały obowiązek przesłania odpowiednich projektów aktów
normatywnych do reprezentatywnych związków zawodowych celem ich zaopiniowania, dając przy tym
związkowi zawodowemu nie mniej niż 30 dni na przedstawienie takiej opinii. Należy przy tym zauważyć, iż
wnioskodawca – NSZZ „Solidarność” – nie czekał na ostatnie dni terminu ustawowego do wyrażenia swej opinii
w sprawie, lecz przedstawił swoje stanowisko, działając co najmniej bez zbędnej zwłoki. Nie zostało ono wzięte
pod uwagę przez autora projektu ustawy, ani przez ustawodawcę, gdyż nie było to możliwe ze względów
czasowych. Zaznaczyć należy, że rząd w ogóle nie brał pod uwagę możliwości wpływu wnioskodawcy na kształt
kierowanego do Sejmu projektu ustawy, z uwagi na to, iż swój projekt przesłał jednocześnie zarówno do
reprezentatywnych związków zawodowych, jak i do Sejmu. Nasuwa się wniosek, że rząd potraktował przesłanie
projektu ustawy do związków zawodowych jedynie w sposób formalny. Tymczasem konsultacje właściwych
projektów aktów normatywnych winny być nie „formalne”, lecz rzeczywiste, takie bowiem jest ratio legis
przepisów ustawy o związkach zawodowych, co nie oznacza, że opinie organizacji związkowych muszą być
wiążące.
3. Samo ustalenie faktu naruszenia przepisów ustawy o związkach zawodowych w procesie ustawodawczym
dotyczącym innego aktu normatywnego nie musi jednak przesądzać o automatycznej niekonstytucyjności tego
ostatniego ze względu na naruszenie konstytucyjnych zasad państwa prawnego i praworządności. Przede
wszystkim nie nastąpiło bowiem bezpośrednie naruszenie przepisów Konstytucji, lecz przepisów rangi
ustawowej, co może (ale w szczególnej sytuacji nie musi) oznaczać naruszenie powyższych zasad
konstytucyjnych. W omawianej sytuacji dopuszczalne jest przyjęcie rozumowania, iż ustawodawca (sensu largo)
działał w sytuacji szczególnej – w swoistym stanie wyższej konieczności, tj. miał do wyboru naruszenie przez
niepełne zastosowanie ustawowej zasady konsultacji projektu ustawy ze związkami zawodowymi albo
konstytucyjnej zasady dbałości o finanse publiczne.
Rozumowanie takie musi jednak być wsparte przynajmniej uprawdopodobnieniem, że nie było tu
alternatywy, a brak właściwych konsultacji nie wynikał z niedowładu administracyjnego, czy opieszałości, lecz z
obiektywnego zbiegu terminów: zmiany rządu, konieczności złożenia projektu nowego budżetu i w związku z
nim przygotowania projektów odpowiednich ustaw okołobudżetowych, wśród nich ustawy dotyczącej podwyżek
wynagrodzeń dla pracowników wyższych uczelni. W okolicznościach badanej sprawy brak jest przesłanek
12
stwierdzających złą wolę projektodawcy i ustawodawcy skarżonej ustawy, a przedstawione argumenty
dotyczące przyczyn późniejszego przesłania do zaopiniowania, niż wymagała tego ustawa, projektu aktu
normatywnego oraz terminu uchwalenia ustawy bez należytego zapoznania się ze stanowiskiem wnioskodawcy
– NSZZ „Solidarność” wydają się racjonalne. Należy w tym miejscu przywołać wcześniejszą ocenę ówczesnego
stanu rzeczy dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 17 listopada 2003 r. (sygn. K 32/02, OTK
ZU nr 9/A/2003, poz. 93) w sprawie dotyczącej innej ustawy okołobudżetowej związanej z uchwaleniem
budżetu państwa na ten sam, co w niniejszej sprawie, rok budżetowy. W sprawie tej Trybunał Konstytucyjny
wyraził pogląd, że zarówno krótki okres funkcjonowania nowego rządu po wyborach do Sejmu z roku 2001, jak
i pilna potrzeba zachowania równowagi budżetowej „w warunkach wysoce niekorzystnego stanu finansów
publicznych”, spowodowały, iż sprawą priorytetową było dochowanie wartości konstytucyjnej w postaci
zachowania równowagi budżetowej państwa, „nawet kosztem niezachowania w pełni ustawowo wymaganych
terminów konsultowania projektów ze związkami zawodowymi”.
Nie bez znaczenia jest też fakt uczestnictwa w pracach właściwych komisji sejmowych przedstawicieli
merytorycznie zainteresowanych struktur związkowych wnioskodawcy, jak również przesłanie do Sejmu ich
stanowisk w kwestii projektu skarżonej ustawy. Z pewnością nie zastępuje to formalnie określonych wymogów
wynikających z ustawy o związkach zawodowych w kwestii konsultowania projektów odpowiednich aktów
normatywnych ze związkami zawodowymi, jednak powodowało, że reprezentanci wnioskodawcy mieli
faktyczną możliwość przedstawienia swego stanowiska w sprawie – co było przecież ideą konsultacji
szczegółowo unormowaną w ustawie o związkach zawodowych. Można zatem uznać, że na etapie prac
parlamentarnych przeprowadzona konsultacja była częściowa, niepełna i wadliwa, tj. taka, jaka w konkretnych
warunkach była możliwa na etapie prac ustawodawczych, lecz nie można przyjąć, iż nie było jej w ogóle.
Konsultacje te – szczególnie w odniesieniu do stanowiska Krajowej Sekcji Nauki NSZZ „Solidarność” z 3
grudnia 2001 r. – wypełniają w pewnej mierze dyspozycję przepisów ustawy o związkach zawodowych w jej
wcześniejszym, obowiązującym wówczas brzmieniu, gdyż zamiast centralnej struktury organizacji związkowej
wypowiedziała się jej struktura branżowa, której projektowane zmiany ustawowe bezpośrednio dotyczyły.
K 37/03
Interpretację pojęcia „poprawka” należy rozpocząć od ustalenia językowego znaczenia tego terminu.
Odwołać się tu można do dwóch znaczeń tego słowa, które określane jest jako „doprowadzenie do poprawności,
usunięcie usterki, błędu, korekta” oraz w innym znaczeniu jako „uzupełnienie, wprowadzenie uzasadnionej
zmiany, modyfikacja” (Popularny słownik języka polskiego, red. B. Dunaj, Warszawa 2000, s. 497). Oba te
znaczenia zakładają związek poprawki z pewnym „elementem bazowym”, z tym, do czego się ona odnosi, a
więc z projektem ustawy. Także treść art. 119 ust. 2 Konstytucji podkreśla ten związek mówiąc wyraźnie o
poprawkach „do projektu”, a więc do określonego projektu konkretnej ustawy, który stanowi przedmiot
rozpatrzenia przez Sejm. Oznacza to, że poprawki, które polegają na uzupełnieniu tekstu ustawy o nowe
elementy, z samej swej istoty powinny pozostawać w związku ze złożonym w Sejmie przez wnioskodawcę
projektem. Należy tu podkreślić, że poprawkę można zgłosić tylko określając dokładnie, do którego projektu
ustawy ma się ona odnosić. Nie wyczerpuje to jednak związku między poprawką a projektem. Związek ten ma
wymiar nie tylko formalny, ale i merytoryczny, polegający na tym, że konkretne poprawki odnoszące się do
projektu muszą pozostawać w odpowiednim powiązaniu z jego treścią, muszą zmierzać do modyfikacji treści
projektu, a nie do stworzenia nowego projektu.
(...)
najistotniejsze elementy dla interpretacji konstytucyjnego pojęcia poprawki do projektu ustawy wynikają z art.
119 ust. 1 Konstytucji, który ustanawia zasadę rozpatrywania projektu ustawy w trzech czytaniach. Zasada ta nie
powinna być rozumiana w sposób czysto formalny, tzn. jako wymaganie trzykrotnego rozpatrywania tak samo
13
oznaczonego projektu ustawy. Taka interpretacja byłaby sprzeczna z ratio legis tego przepisu, którą bez
wątpienia było dążenie do dalej idącego sformalizowania procesu ustawodawczego i wyeliminowanie
możliwości wprowadzenia w drodze regulaminowej znanego w polskim prawie parlamentarnym mniej
skomplikowanego systemu dwóch czytań. Celem, któremu służy zasada trzech czytań, jest możliwie najbardziej
dokładne i wnikliwe rozpatrzenie projektu ustawy, a w konsekwencji wyeliminowanie ryzyka niedopracowania
lub przypadkowości przyjmowanych w toku prac ustawodawczych rozwiązań. Rozwiązanie to widzieć należy
także w kontekście dążenia do zapewnienia działalności Sejmu większej sprawności. Przy takim założeniu
stwierdzić należy, że zasada trzech czytań oznacza konieczność trzykrotnego rozpatrywania przez Sejm tego
samego projektu ustawy w sensie merytorycznym, a nie tylko technicznym. Musi zatem występować „zakresowa
tożsamość” rozpatrywanego projektu, czego oczywiście nie należy rozumieć w sposób skrajny. Zasada trzech
czytań byłaby w części pozbawiona sensu, gdyby jeden projekt ustawy w niezmienionej formie miał być
trzykrotnie rozpatrywany przez Sejm. Jednakże za naruszenie art. 119 ust. 1 Konstytucji uznać należałoby
sytuację, gdy projekt ustawy, przedłożony zgodnie z regulaminem Sejmu przez odpowiednią komisję, a
stanowiący przedmiot II czytania, tak różni się swym zakresem od „projektu wyjściowego”, że jest to w istocie
inny projekt ustawy. Istotny dla wykładni art. 119 ust. 2 jest natomiast wynikający z interpretacji art. 119 ust. 1
Konstytucji wniosek, polegający na tym, że prawo do zgłaszania poprawek do projektu ustawy widzieć należy
jako podstawę do wprowadzania modyfikacji projektu ustawy w trakcie prac w Sejmie. Jest to zatem w pewnym
sensie lex specialis wobec art. 119 ust. 1 Konstytucji, w tym znaczeniu, że podstawą ewentualnych zmian w
treści projektu mogą być tylko wniesione poprawki. Przepisy wyjątkowe podlegają jednak z reguły interpretacji
ścisłej, co potwierdza, że w drodze poprawek nie można proponować dowolnych zmian. Z podstawowej dla
procedury ustawodawczej zasady trzech czytań wynika także dopuszczalny zakres (głębokość) poprawek.
Poprawki mogą nawet całkowicie zmieniać kierunki rozwiązań przyjęte przez podmiot realizujący inicjatywę
ustawodawczą. Muszą one jednak – co do zasady – mieścić się w zakresie projektu wniesionego przez
uprawniony podmiot i poddanego pierwszemu czytaniu. Wszelkie bowiem treści normatywne wykraczające
poza tak określone ramy poprawki powinny przebyć wszystkie etapy procesu legislacyjnego, co eliminować ma
ryzyko ich niedopracowania lub przypadkowości. Wyjście poza zakreślony przez samego projektodawcę zakres
przedmiotowy projektu może mieć miejsce tylko wówczas, gdy treść poprawki pozostaje w ścisłym związku z
przedmiotem projektowanej ustawy, a zwłaszcza wtedy, gdy jej wprowadzenie jest niezbędne do pełnego
zrealizowania koncepcji projektodawcy. Odmienne stanowisko oznaczałoby obejście konstytucyjnych wymagań
dotyczących inicjatywy ustawodawczej i trzech czytań projektu.
K 4/06
2.1. Ocena zgodności ustawy o przekształceniach z art. 123 ust. 1 Konstytucji.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 123 ust. 1 Konstytucji, grupa posłów we wniosku z 10 lutego
2006 r. podniosła, że „w trakcie prac nad uchwaleniem ustawy o przekształceniach został przyjęty tryb pilny,
określony w art. 123 Konstytucji”.
Ustosunkowując się do zarzutu niezgodności trybu uchwalenia ustawy z art. 123 ust. 1 Konstytucji,
należy stwierdzić, że tryb pilny jest konstytucyjnie dopuszczalnym trybem procedury ustawodawczej, który
może być zastosowany z zachowaniem szczególnych warunków: 1) tzw. klauzulę pilności może nadać
projektowi wnoszonemu przez siebie tylko Rada Ministrów; 2) nie może być uznany za pilny projekt dotyczący
ustaw podatkowych, ustaw dotyczących wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej, Sejmu, Senatu oraz organów
samorządu terytorialnego, ustaw regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów; 3)
postępowanie powinno przebiegać zgodnie z wymogami określającymi odrębności takiego postępowania w
Regulaminie Sejmu (art. 71-80) oraz Senatu (art. 71); 4) termin rozpatrzenia ustawy przez Senat wynosi 14 dni;
5) termin podpisania ustawy przez Prezydenta RP wynosi 7 dni.
Badając przebieg procesu ustawodawczego, Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził żadnego
odniesienia, w postępowaniu w Sejmie oraz w Senacie, do przepisu art. 123 ust. 1 Konstytucji. Sam fakt
14
szybkiego procedowania nad projektem ustawy nie stwarza żadnych podstaw do odnoszenia tego stanu
faktycznego do konstytucyjnie określonego trybu pilnego.
Szybkość postępowania ustawodawczego sama w sobie nie może stanowić zarzutu niekonstytucyjności.
Może być oceniana po pierwsze ze względu na wpływ, jaki wywierała na respektowanie pluralistycznego
charakteru parlamentu, tzn. przez badanie, czy przebieg prac parlamentarnych nie pozbawił określonej grupy
parlamentarnej możliwości przedstawienia w poszczególnych fazach postępowania ustawodawczego swojego
stanowiska. Po drugie, z punktu widzenia związku między szybkim tempem prac ustawodawczych a jakością
ustawy. Jednak ten drugi aspekt podlega weryfikacji w toku postępowań oceniających merytoryczną wartość
przepisów ustawy. Istnieje wprawdzie prawdopodobieństwo, że ustawa pośpiesznie rozpatrzona i uchwalona
może zawierać błędy, ale nie może to przesądzać oceny zgodności ustawy z Konstytucją.
Z tych względów należy stwierdzić, że ustawa nie jest niezgodna z art. 123 ust. 1 Konstytucji.
2.2. Ocena zgodności ustawy o przekształceniach z art. 119 ust. 1 Konstytucji w związku z naruszeniem
przepisów art. 150 ust. 1 pkt 2, art. 150 ust. 5 oraz art. 152 ust. 5 Regulaminu Sejmu.
Zdaniem grupy posłów (wniosek z 2 lutego 2006 r.), na etapie prac komisji sejmowych doszło do
naruszenia norm proceduralnych związanych z nieprawidłowościami dotyczącymi trybu zwoływania i
zawiadamiania o terminie posiedzeń komisji. W konsekwencji działania Marszałka Sejmu i całej Izby były
niezgodne z art. 119 ust. 1 Konstytucji w tym sensie, że podjęto czynności związane z kontynuowaniem
procedury ustawodawczej i przystąpiono do drugiego czytania projektu ustawy pomimo oczywistego naruszenia
przepisów Regulaminu Sejmu.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że władza ustawodawcza parlamentu (jego izb) i
związane z nią uprawnienia innych podmiotów realizują się za pomocą sformalizowanej procedury
ustawodawczej, składającej się z poszczególnych stadiów (faz), w ramach których poszczególnym uczestnikom
tego procesu przysługuje prawo podejmowania określonych działań mających wpływ na treść lub formę ustawy.
W toku procesu ustawodawczego każde z tych działań (czynności) posiada określony cel, a skorzystanie z niego
wywołuje określone konsekwencje prawne. Posłużenie się jakąś czynnością niezgodnie z jej przeznaczeniem,
czy też w niewłaściwej fazie procesu ustawodawczego, zniweczyć może podstawowe wartości tkwiące w
parlamentarnym sposobie tworzenia prawa (zob. orzeczenie TK z 23 listopada 1993 r., sygn. K 5/93, OTK w
1993 r., cz. II, poz. 39, s. 389 oraz wyroki: z 24 czerwca 2002 r., sygn. K 14/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 45;
z 7 lipca 2003 r., sygn. SK 38/01, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 61).
Przepisy Konstytucji nie regulują w sposób całościowy postępowania ustawodawczego. Stosownie do
zasady autonomii Sejmu, kwestie te zostały pozostawione do unormowania w regulaminie, a Konstytucja
formułuje tylko pewne zasady ogólne i przesądza rozwiązania w kwestiach uznanych za szczególnie istotne. Do
tych zasad należy zaliczyć zasadę trzech czytań, sformułowaną w art. 119 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten
wyznacza konstytucyjny model wewnątrzsejmowego postępowania, ale nie reguluje wszystkich jego elementów.
Konstytucyjnym nakazem jest, by każdy projekt ustawy był uchwalany przez Sejm po przeprowadzeniu trzech
czytań, i niedopuszczalne byłoby regulaminowe zmniejszenie ich liczby.
W dotychczasowych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, odnoszących się do kwestii procedury
legislacyjnej, stwierdzenie niekonstytucyjności było następstwem uchybień w stosunku do nadrzędnych norm
rangi konstytucyjnej, regulujących tryb ustawodawczy. W niniejszej sprawie grupa posłów we wniosku z 2
lutego 2006 r. powołała jako wzorzec badania ustawy art. 119 ust. 1 Konstytucji. Przebieg prac w Sejmie
dowodzi, że projekt ustawy został rozpatrzony w trzech czytaniach. Pozostałe zarzuty dotyczą naruszenia
procedur parlamentarnych, w szczególności art. 150 ust. 1 pkt 2, art. 150 ust. 5 oraz art. 152 ust. 5 Regulaminu
Sejmu.
Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie wskazywał znaczenie, jakie dla prawidłowego stanowienia
prawa ma przestrzeganie Konstytucji i regulaminowych warunków uchwalania ustaw. Trybunał ocenia jednak
stosowanie norm regulaminowych w zakresie, w jakim wpływa to na realizację konstytucyjnych warunków
procesu ustawodawczego.
15
(...)
Badanie procesu ustawodawczego pozwala stwierdzić, że przebiegał on w szybkim tempie, ale ten aspekt
postępowania legislacyjnego nie podlega ocenie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny, mając na
uwadze charakter naruszenia przepisów regulaminu i reakcję uczestników procesu ustawodawczego, nie
znajduje wystarczającego uzasadnienia dla stwierdzenia niezgodności ustawy z art. 119 ust. 1 Konstytucji.
(...)
Ogólnym założeniem demokratycznego państwa prawnego jest zasada legalizmu, zgodnie z którą na
organy władzy publicznej został nałożony obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. W
dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazywano, że jednym z aspektów zasady
legalizmu jest zakaz naruszeń prawa proceduralnego przez organ w toku procesu prawotwórczego (zob. wyrok
TK z 27 maja 2002 r., sygn. K 20/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 34).
(...)
Nie każde jednak uchybienie zasadom regulaminowym może być uznane za naruszenie Konstytucji. O
takim naruszeniu można mówić wówczas, gdy uchybienia regulaminowe prowadzą do naruszenia
konstytucyjnych elementów procesu ustawodawczego albo występują z takim nasileniem, że uniemożliwiają
posłom wyrażenie w toku prac komisji i obrad plenarnych stanowiska w sprawie poszczególnych przepisów i
całości ustawy. Nierespektowanie regulaminowego zwołania posiedzenia komisji nie może być również
automatycznie oceniane jako naruszenie prawa skutkujące uznaniem niekonstytucyjności procedury. Taki
charakter mógłby mieć taki sposób zwoływania posiedzenia, który w efekcie prowadziłby do nieuczestniczenia
w nim określonej grupy posłów. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji i w świetle wyjaśnień uczestników
postępowania Trybunał Konstytucyjny uznał, że zaistniałe nieprawidłowości w zakresie sposobu zwoływania
posiedzeń komisji nie miały znamion pozwalających na stwierdzenie niezgodności trybu uchwalenia ustawy o
przekształceniach z art. 112 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji.
K 31/06
8. Zarzut naruszenia procedury legislacyjnej.
8.1. W punkcie 3 swego wniosku do Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawcy stawiają zarzut uchwalenia
ustawy w sposób niezgodny z obowiązującą procedurą, co w konsekwencji powoduje, ich zdaniem, naruszenie
art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz wyrażonej w preambule do Konstytucji zasady rzetelnego i sprawnego działania
instytucji publicznych.
Istota tej części wniosku opiera się na następujących okolicznościach faktycznych: W czasie
pierwszego czytania projektu badanej ustawy, została ona przesłana do właściwej komisji sejmowej celem
przedstawienia sprawozdania, z zaleceniem, by nastąpiło to do 21 sierpnia 2006 r. (termin instrukcyjny).
Komisja na podstawie art. 70a Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej podjęła 17 sierpnia 2006 r. uchwałę
o przeprowadzeniu w odniesieniu do projektu badanej ustawy wysłuchania publicznego wyznaczając jego datę
na dzień 11 września 2006 r., a następnie – procedując w zmienionym już składzie personalnym – wysłuchanie
to odwołała 23 sierpnia 2006 r., po czym nastąpiły dalsze konstytucyjne i regulaminowe etapy prac nad
projektem ustawy zakończone jej uchwaleniem.
(...)
16
8.2. Decydujące znaczenie dla oceny tych faktów z punktu widzenia badanego przez Trybunał Konstytucyjny
wniosku ma jednak kwestia, czy naruszenie trybu ustawodawczego dotyczyło norm wynikających bezpośrednio
z Konstytucji, w tym z konstytucyjnie określonych elementów postępowania ustawodawczego. W nawiązaniu do
wcześniejszego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego należy zauważyć, że naruszenie niekonstytucyjnych
aktów normatywnych odnoszących się do trybu ustawodawczego, nie musi automatycznie oznaczać naruszenia
Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zwracał na to uwagę np. w wyroku z 18 stycznia 2005 r. (sygn. K 15/03).
Wyraził wówczas pogląd, iż nawet stwierdzone naruszenie przepisów ustawy o związkach zawodowych,
nakazującej w określonym terminie przesłać projekty ustaw do zaopiniowania związkom zawodowym, nie jest
wystarczającym warunkiem uznania niekonstytucyjności uchwalonej następnie ustawy. Trzeba zaznaczyć, że
sama instytucja wysłuchania publicznego, stosunkowo niedawno wprowadzona, nie stanowi elementu porządku
konstytucyjnego, a wynika jedynie z przepisu Regulaminu Sejmu (uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z
dnia 24 lutego 2006 r. w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej; M. P. Nr 15, poz. 194),
przyjętego po wejściu w życie obecnej Konstytucji. Także ostatnio w wyroku z 23 marca 2006 r. (sygn. K 4/06)
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż nie każde uchybienie zasadom regulaminowym w toku postępowania
ustawodawczego może być uznane za naruszenie Konstytucji. O takim naruszeniu można mówić dopiero
wówczas, gdy uchylenia regulaminowe prowadzą do naruszenia konstytucyjnych elementów procesu
ustawodawczego albo występują z takim nasileniem, że uniemożliwiają posłom wyrażenie w toku prac komisji i
obrad plenarnych stanowiska w sprawie poszczególnych przepisów i całości ustawy.
W badanym wypadku naruszenie Regulaminu Sejmu nie miało praktycznie żadnego wpływu na sam
fakt i treść uchwalonego następnie prawa. Wysłuchanie publiczne służy jedynie zapoznaniu się z opiniami, które
nie są dla organów Sejmu wiążące, a zgodzić się przy tym można ze stanowiskiem wyrażonym przez
Prokuratora Generalnego, iż brak wysłuchania publicznego nie wpłynął w tym wypadku na niemożność
zaprezentowania swoich opinii o projekcie ustawy przez różne środowiska polityczne i samorządowe, na
obowiązujących i stosowanych dotąd zasadach w okresie prac nad projektem ustawy. Przebieg rozprawy
wykazał, że ostatecznie posłowie zapoznali się w toku prac legislacyjnych nad nowelizacją prawa wyborczego z
pisemnymi opiniami wszystkich ogólnopolskich organizacji samorządowych, jak Związek Miast Polskich,
Związek Gmin Wiejskich, Unia Metropolii. Sama instytucja wysłuchania publicznego nie stanowi
konstytucyjnego ani ustawowego elementu trybu ustawodawczego. Rozmiar naruszenia Regulaminu Sejmu, jaki
wystąpił w tej sprawie, nie może więc przesądzać o uznaniu za niekonstytucyjną całej uchwalonej ustawy.
K 5/07
4.3 Ponieważ tryb postępowania legislacyjnego z projektami kodeksów został unormowany w regulaminie
Sejmu, Trybunał Konstytucyjny uznaje za celowe przypomnieć, że w toku kontroli norm realizowanej w
aspekcie proceduralnym, również regulaminy parlamentarne mogą być dla niego punktem odniesienia. W
kontekście prowadzonych rozważań warto wskazać, że pogląd ten znajduje oparcie w dotychczasowym
orzecznictwie Trybunału, który w rozpatrywanej w pełnym składzie sprawie o sygn. K. 3/98 wskazał m.in.: „Nie
wdając się w tym miejscu w rozważania nad pełnym zakresem znaczeniowym formuły «przepisy prawa», (…)
dają też one podstawę do badania przez Trybunał Konstytucyjny pełnego dochowania tych wszystkich
elementów procedury prawodawczej, które w szczególności sformułowane zostały w przepisach o randze
ustawowej i w przepisach regulaminów parlamentarnych. Unormowania przyjęte w art. 42 obecnej ustawy o TK
były bowiem pomyślane jako rozszerzenie, a nie zwężenie dotychczasowych kryteriów kontroli” (wyrok z 24
czerwca 1998, OTK ZU nr 4/1998, poz. 52). Co więcej, w innej później rozpatrywanej, ale także w pełnym
składzie sprawie o sygn. P 11/02, Trybunał potwierdził to stanowisko. Analizując pytanie prawne, wprost
stwierdził, że „Pozostałe zarzuty proceduralne (…) dotyczą naruszenia procedur parlamentarnych, w
szczególności regulaminu Sejmu, co dawałoby podstawę do uwzględnienia jako wzorca kontroli uchwały Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 1998
17
r. Nr 44, poz. 618, ze zm.) w związku z art. 112 Konstytucji” (wyrok z 19 lutego 2003 r., OTK ZU nr 2/A/2003,
poz. 12). Podobnie w kwestii tej wypowiadają się specjaliści od prawa konstytucyjnego (zob. przede wszystkim:
P. Sarnecki, Nowa ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, „Przegląd Sejmowy” nr 1/1998, s. 15-16, W.
Sokolewicz, komentarz do art. 112, uwaga 8, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L.
Garlicki, Warszawa 1999, t. I, Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o
Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 143-144 oraz A. Szmyt, Elementy praktyki sejmowej pod
rządami Konstytucji RP (1997-2007), Gdańsk 2008, s. 229).
(...)
W konkluzji tej części rozważań Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ścisły związek i bezpośredni wpływ
uchybienia regulaminowej procedurze właściwej dla uchwalania zmian kodeksów na treść art. 132a kodeksu
karnego przesądza o jego niezgodności z art. 7 Konstytucji.
K 39/07
5.2. Kryterium przedmiotu poprawki.
5.2.1. Kryterium „wykonania tych samych założeń” przez pierwotny projekt i poprawkę.
Trybunał Konstytucyjny uznaje, że musi istnieć pewna granica w realizowaniu uprawnień
opiniodawczych, bo nie ulega skądinąd wątpliwości, że konieczność pełnego opiniowania wszelkich poprawek
zgłaszanych we wszystkich stadiach procesu ustawodawczego prowadziłaby do nadmiernego wydłużenia tego
procesu i czyniłaby podmioty uprawnione do opiniowania współtwórcą tekstu ustawy. Trybunał Konstytucyjny
podkreśla wyraźnie, że uchwalanie ustaw należy z mocy Konstytucji do Sejmu, a rola podmiotów, którym
przyznano prawo opinii, ogranicza się do zajęcia stanowiska pozwalającego Sejmowi na orientację w ich
poglądach. W orzeczeniu z 19 listopada 1996 r. (sygn. K. 7/95, OTK ZU nr 6/1996, s. 412) Trybunał rozważał,
w jakich wypadkach konieczne jest ponowne skierowanie projektu ustawy do zaopiniowania, gdy ustawa była
konsultowana w pierwotnej wersji projektu, zaś w toku prac legislacyjnych wprowadzono dalsze poprawki.
Wskazano, że obowiązek zasięgnięcia opinii (w tym wypadku związków zawodowych) może skutecznie
wyczerpywać się we wcześniejszych stadiach postępowania ustawodawczego, a więc w ramach prac rządu nad
projektem ustawy. Nie może to jednak prowadzić do sytuacji, iż rząd „nie mógłby po otrzymaniu opinii
[związków] zmieniać projektu ustawy przed jej wniesieniem do Sejmu, a jakakolwiek zmiana wymagałaby
ponownego uruchomienia trybu [opiniowania] przewidzianego w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach
zawodowych. Dopóki projekt jest wynikiem wykonania tych samych założeń, dopóty nie musi po wprowadzeniu
doń poprawek i uzupełnień być kierowany ponownie do odpowiednich władz statutowych związku”.
W niniejszej sprawie zachodzi podobna komplikacja, bo brak stanowiska KRS i Sądu Najwyższego
(wobec „poprawki Zbonikowskiego”) dotyczy fragmentu ustawy nowelizacyjnej (bardzo zresztą istotnego,
podstawowego dla kwestii ustrojowych sądownictwa), który został wprowadzony – jako poprawka – na etapie
prac komisji i nigdy nie był poddany opiniowaniu KRS. Powstaje zatem problem, czy fakt, iż KRS opiniowała
pierwotny projekt (niezawierający instytucji uproszczonego i przyspieszonego, 24-godzinnego trybu uchylania
immunitetu), jest wystarczający, aby uznać, że obowiązek poddania projektu konsultacjom z KRS – został
zrealizowany. Byłoby tak, gdyby uznać, że zakres poprawki obejmował kwestie niedotyczące istoty problemu.
Dotychczasowe, cytowane wyżej, orzecznictwo TK operuje bowiem w tym wypadku kryterium opartym na
„wykonaniu tych samych założeń” przez projekt pierwotny i wprowadzaną poprawkę. Jeżeli więc oceniany na
tle niniejszej sprawy nowy przyspieszony i uproszczony tryb uchylania immunitetu uznać za novum
wykraczające poza „te same założenia”, które przyświecały kwestiom regulowanym w projekcie rządowym, to
istniałaby potrzeba konsultacji w sprawie poprawki. Inaczej będzie natomiast w wypadku, gdy analiza
doprowadzi do wniosku, iż przyspieszony i uproszczony tryb nie wykracza poza przyjęte złożenia.
18
Ocena, czy uczyniono zadość wymogowi zajęcia przez upoważnione podmioty stanowiska w
postępowaniu ustawodawczym, musi być dokonywana na tle przebiegu konkretnych prac ustawodawczych.
Niemniej wskazać można pewne kryteria, którymi Trybunał Konstytucyjny zawsze powinien się kierować przy
dokonywaniu tej oceny.
Potrzebę i zakres zasięgania opinii upoważnionych podmiotów o projekcie ustawy i wprowadzanych do
niego poprawkach oceniać należy przede wszystkim na tle charakteru tych poprawek. Raz jeszcze przypomnieć
należy pogląd TK, wyrażony w orzeczeniu z 19 listopada 1996 r., iż „dopóki projekt jest wynikiem wykonania
tych samych założeń, dopóty nie musi po wprowadzeniu doń poprawek i uzupełnień być kierowany ponownie
do odpowiednich władz statutowych związku”. Z tego punktu widzenia znaczenie zasadnicze ma odróżnienie
szerokości i głębokości zgłaszanych poprawek. Konieczność ponownego zasięgania stanowiska w zasadzie nie
zachodzi, jeżeli zgłoszone poprawki pozostają w ramach tego samego przedmiotu regulacji, którego dotyczył
projekt i do którego upoważniony podmiot odniósł się lub mógł się odnieść w pierwszej swojej opinii. Pomijając
sytuacje, w których poprawki doprowadziłyby do zupełnej zmiany założeń projektu, należy przyjąć, że ocena, a
następnie przyjęcie bądź – ewentualnie – przekształcenie treści zawartych w projekcie ustawy jest istotą
postępowania ustawodawczego. Skoro zaś przekształcanie to jest dokonywane ze świadomością, jaki jest pogląd
uprawnionego do opiniowania podmiotu na regulowaną materię, to nie ma podstaw, by ograniczać swobodę
ustawodawcy ostatecznego kształtowania treści ustawy. Głębokość ingerencji w rozwiązania proponowane w
projekcie jest sprawą ustawodawcy, tak samo zresztą jak w dalszym etapie postępowania ustawodawczego,
Senat może nawet całościowo przekształcić treści uchwalone przez Sejm, byle tylko poprawki nie wychodziły
poza zakres spraw (materii), które zostały unormowane w ustawie uchwalonej przez Sejm (sygn. K. 25/97).
Odmiennie przedstawia się sytuacja, gdy poprawki do projektu ustawy wnoszone w toku prac sejmowych
dotyczą materii, które w ogóle nie były regulowane w projekcie, a więc materii wykraczających poza szerokość
regulacji zawartych w projekcie. Nawet jeśli treść poselskiej poprawki została – jak w niniejszej sprawie –
inkorporowana do projektu rządowego i uznana za jego część przez stronę rządową, to nie może przesłaniać
okoliczności, że konkretna nowość normatywna musi być w tym wypadku objęta konsultacją z opiniodawcami,
których udział jest obligatoryjny, czy to z mocy tylko art. 2 w związku z art. 7, czy z mocy art. 186 w związku z
art. 7 Konstytucji. „Poprawka Zbonikowskiego”, polegająca na wprowadzeniu szczególnego drastycznie
ograniczającego co do szybkości rozpoznania i co do gwarancji proceduralnych towarzyszących rozpoznaniu
wniosku o uchylenie immunitetu, dotyczy zmiany przedmiotu i trwałości gwarancji towarzyszących
immunitetowi. Oznacza wprowadzenie obok normalnej procedury immunitetowej – procedury odrębnej,
szczególnej, charakteryzującej się zaostrzonymi rygorami, ułatwiającymi podjęcie samej decyzji o wszczęciu
postępowania o uchylenie immunitetu i jego przeprowadzenie. Przedmiotem poprawki były kwestie głęboko
wkraczające w materię immunitetu, jego zakres, gwarancje i efektywność, kwestie, które w ogóle nie były
regulowane w projekcie pierwotnym. Tym samym zakres immunitetu, jako sfery chronionej konstytucyjnie, na
skutek wprowadzenia poprawki został ograniczony. W tej sytuacji głębokość dokonanych zmian, w zakresie
procedury i trybu uchylania immunitetu, doprowadziła do ograniczenia sfery chronionej konstytucyjnie. Ze
względu na zakres zmian poprawki podlegały więc obowiązkowi opiniowania. Wprowadzenie poprawki
oznaczało rozszerzenie możliwości wkroczenia w materię immunitetu, a więc instytucji wynikającej z art. 181
Konstytucji, której ramy zakreśla sama Konstytucja. Przesunięcie granic (zwężenie immunitetu) jest tożsame z
ograniczeniem przestrzeni objętej immunitetem. Wszelkie zatem postępowania o uchylenie immunitetu są
postępowaniami ograniczającymi gwarancyjną instytucję konstytucyjną. Wprowadzenie ograniczeń dotyczących
norm gwarancyjnych wymaga szczególnej pieczołowitości proceduralnej, dobitniejszej jeszcze, jeśli chodzi o
gwarancje instytucji (jak immunitet) znajdujących swe zasadnicze normowanie w Konstytucji. W tej sytuacji
rozszerzenie zakresu postępowania o uchylenie immunitetu o postępowanie szczególne, uproszczone i
przyspieszone, niewystępujące w pierwotnym, konsultowanym projekcie nowelizacji, oznacza wprowadzenie
poprawki, która z uwagi na swą treść – stanowi novum i z tej przyczyny wymaga opinii podmiotów
uprawnionych do wydawania opinii w procesie legislacyjnym; przepisy postępowania legislacyjnego formułują
obowiązek zasięgnięcia takiej opinii przez organy legislacyjne.
19
5.2.2. Poprawki wymagające opiniowania z uwagi na gwarancyjną rolę Konstytucji.
W niniejszej sprawie pojawia się też dodatkowy wątek, ostatecznie przesądzający uznanie przez
Trybunał Konstytucyjny, iż doszło do naruszenia procedury wymaganej przez przepisy prawa dla prawidłowego
uchwalenia ustawy z 29 czerwca 2007 r. Zakres obowiązku zasięgania opinii, a zwłaszcza skutki naruszenia tego
obowiązku należy bowiem oceniać także na tle ogólnego charakteru regulowanej materii i zakresu regulacyjnej
swobody, danej ustawodawcy przez Konstytucję czy prawo międzynarodowe. Oprócz materii, które – niejako z
natury rzeczy – pozostawiane są politycznej swobodzie regulowania ustawowego (dotyczy to w szczególności
materii socjalnych i gospodarczych, regulowanych w oparciu o określoną polityczną wizję rozwoju
społecznego), istnieją materie, w których Konstytucja wyznacza ustawodawcy znacznie ciaśniejsze ramy jego
regulacyjnej swobody, a niemal każda regulacja ustawowa wymaga starannej oceny z punktu widzenia
dopuszczalności jej ustanowienia i zawartych w niej treści. Odnosi się to w pierwszym rzędzie do normowania
„klasycznych” (osobistych i politycznych) praw człowieka i obywatela, bo założeniem konstytucyjnym jest tu
pozostawienie jednostce maksymalnej swobody, a wszelkie regulacje ograniczające te prawa i wolności muszą
odpowiadać szczególnym wymaganiom, ustanowionym zwłaszcza w art. 31 Konstytucji. Dotyczy to również
instytucji gwarantujących wspomniane prawa – takich jak szeroko rozumiane prawo do sądu, także w wymiarze
instytucjonalnym, tj. zapewniającym niezależność sądów i niezawisłość sędziów. Do takich instytucji należy
immunitet sędziowski.
Okoliczności te powodują, że materia oceniana w niniejszej sprawie wymaga szczególnie starannego
przestrzegania gwarancji właściwej procedury. Rzutuje to też na procedurę dochodzenia tych regulacji do skutku
– i we wszystkich wypadkach, gdy prawo wymaga zasięgnięcia opinii podmiotów zewnętrznych, brak takiej
opinii można uważać za poważne naruszenie trybu postępowania, bo uniemożliwia to parlamentowi podjęcie
decyzji w oparciu o te wszystkie elementy, którymi musi on dysponować. Jeżeli zaś treścią ustawy miałoby być
wprowadzenie do systemu prawa regulacji wkraczającej w dziedziny traktowane przez Konstytucję jako
szczególnie niedostępne dla ustawodawcy, to takiemu naruszeniu procedury można i należy przypisywać skutki
poważniejsze niż w innych sytuacjach.
Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że do wskazanych wyżej dziedzin należą też sprawy niezawisłości
sędziów i niezależności sądów. Nie wymaga bowiem przypominania, że dochowanie tej niezawisłości i
niezależności jest konieczną przesłanką realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego. Jak już
wspomniano wyżej, regulacje ustawodawcze wkraczające w tę dziedzinę są dopuszczalne, ale tylko wyjątkowo,
w niezbędnym zakresie i w celu ochrony powagi, autorytetu i odrębności trzeciej władzy. Skrupulatne
przestrzeganie wszelkich reguł i wymagań proceduralnych ma tu więc znaczenie szczególne, bo traktować je
należy jako jedną z gwarancji, aby ustawodawca nie posunął się za daleko.
Unormowania zawarte w art. 80a-80c dotyczą materii o bezpośrednim związku z zasadą niezawisłości
sędziowskiej. Otwarcie dodatkowych i nadzwyczajnych możliwości usunięcia sędziego z urzędu dotyka
mianowicie samego rdzenia zasady niezawisłości, tym bardziej że może być wiązane m.in. z treścią
wydawanych orzeczeń. Sędziowie bywają bowiem narażeni na prowokacje, i to w tym wyższym stopniu, im
bardziej niezależne i profesjonalne sprawowanie przez nich władzy sądzenia czyni z nich obiekt niechęci osób
poddanych tej władzy. Regulacjom ustawowym, zmierzającym do usunięcia sędziego z urzędu, nawet jeśli ich
dopuszczalność może znajdować podstawy konstytucyjne, Konstytucja stawia niezwykle wysokie wymagania i
poddaje je szczególnie silnie zarysowanym ramom i ograniczeniom. Tym samym także procedura ich
przyjmowania musi być oceniana ze znacznie większą drobiazgowością, a naruszenia tej procedury muszą być
traktowane ze znacznie większą powagą. Udział KRS i Sądu Najwyższego w procedurze legislacyjnej
umożliwiającej przyjmowanie takich właśnie rozwiązań legislacyjnych jest jednym z gwarancyjnych
komponentów tej procedury. Dlatego naruszenia kompetencji Krajowej Rady Sądownictwa i Sądu Najwyższego
w zajmowaniu stanowiska wobec rozwiązań ustawodawczych muszą być taktowane jako obniżenie
wymaganych standardów konstytucyjnych przygotowania zmian ustawodawczych w zakresie ustroju sądów.
Nadmierne przyspieszenie tempa prac sejmowych i zaniechanie zwrócenia się do Krajowej Rady Sądownictwa o
zajęcie stanowiska wobec nowych art. 80a-80c oraz zaniechanie odczekania stosownego czasu dla zajęcia tego
stanowiska doprowadziło nie tylko do naruszenia postanowień zawartych w art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy o KRS.
20
Doprowadziło też do uchwalenia przepisu ustawowego o istotnym znaczeniu, w sposób, który nie pozwolił
Krajowej Radzie Sądownictwa na realizację jej konstytucyjnych zadań, jakimi są, odpowiednio: stanie na straży
niezawisłości sędziów i niezależności sądów oraz sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez nadzór nad
działalnością sądów.
Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że szczególny splot czynników materialnych (treściowa odrębność
regulacji przyjętej w art. 80a-80b wobec zakresu pierwotnie proponowanej nowelizacji ustawy), proceduralnych
(wykroczenie treści art. 80a-80c poza dopuszczalny zakres poprawek niewymagających oddzielnego
opiniowania, którego obowiązek wynika z samej Konstytucji) oraz konstytucyjnych (szczególność materii
dotyczącej niezawisłości sędziowskiej, konstytucyjna geneza kompetencji opiniodawczych organu, którego
opinii nie zasięgnięto) nie pozwala na uznanie, że konstytucyjnie dopuszczalne było pominięcie opiniodawczych
uprawnień Krajowej Rady Sądownictwa przy wprowadzaniu do tekstu ustawy uzupełnienia obejmującego
obecne art. 80a-80c. Następuje tu zatem kumulacja czynników nakazujących ocenić naruszenia trybu
legislacyjnego jako poważne i nieuwzględniające wartości konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny raz jeszcze
podkreśla, że nie można wykluczyć istnienia konstytucyjnego uzasadnienia przyjęcia niektórych rozwiązań tego
typu regulacji. Jeżeli jednak ma być ona przyjęta, to musi to nastąpić w procedurze w pełni zgodnej z
wymaganiami ustanowionymi przez prawo i przy pełnym – w granicach prawem wyznaczonym – udziale
Krajowej Rady Sądownictwa. Obecny parlament dysponuje w tym zakresie pełnią możliwości prawnych i
politycznych i nie ma przeszkód, by z możliwości tych skorzystał. Nie sposób też przewidzieć, czy i ewentualnie
w jakim stopniu taka nowa regulacja odbiegałaby od szczegółowych treści zawartych w art. 80a-80c, nie można
tego jednak wykluczać, zwłaszcza w świetle stanowisk Krajowej Rady Sądownictwa zajętych w tej sprawie.
(...)
W związku z tym, że źródłem umocowania kompetencji opiniodawczej KRS w zakresie ustaw
dotyczących „niezależności sądów i niezawisłości sędziów” jest Konstytucja, zaniechanie zapytania KRS o
opinię w tej sprawie przedstawia się (jeśli chodzi o organ, który dopuścił się zaniechania) jako zlekceważenie
powinności konstytucyjnej. To zaś jakościowo jest cięższym uchybieniem w procedurze legislacyjnej niż
zaniechanie zebrania opinii będących realizacją kompetencji mającej swe źródło w ustawodawstwie zwykłym
(tak np. w wypadku Sądu Najwyższego czy w większości kwestii wymagających opinii związków zawodowych
lub społeczności lokalnych). Krajowa Rada Sądownictwa jest bowiem organem konstytucyjnym, którego
konstytucyjną funkcją jest „stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów” (art. 186 ust. 1).
Wykonywanie tej konstytucyjnej funkcji nie byłoby realne i pełne bez konsultacyjnych kompetencji w zakresie
procesu legislacyjnego. Jeżeli zatem projekt legislacyjny dotyczy kwestii, o której mowa w art. 186 Konstytucji,
to koniecznym elementem procedury legislacyjnej, i to koniecznym z uwagi na ujęcie Konstytucji, jest
przedstawienie projektu Krajowej Radzie Sądownictwa, a także przedstawienie poprawki parlamentarnej, która –
z uwagi na jej przedmiot i ciężar – wymaga oddzielnego opiniowania.
(...)
Wprowadzenie do pierwotnego projektu badanej ustawy „poprawki Zbonikowskiego” spowodowało
pojawienie się w noweli nowego, uproszczonego i przyspieszonego trybu pozbawiania immunitetu. Tryb ten
charakteryzuje się nie tylko koniecznością uzyskania decyzji sądu dyscyplinarnego w ciągu 24 godzin, ale także
ograniczeniem gwarancyjnych norm proceduralnych (natychmiastowa wykonalność orzeczenia, mimo jego
nieostateczności, orzekanie in absentia). Nie chodzi tu więc tylko o kwestię skrócenia terminu pozbawiania
immunitetu w trybie zwykłym. W wyniku poprawki został wykreowany instytucjonalnie nowy tryb
postępowania. Nastąpiło w ten sposób rozszerzenie zakresowe wyjątku (wobec nietykalności sędziego, którą
gwarantuje immunitet w tym zakresie, w jakim kwestię tę reguluje art. 181 Konstytucji), jakim jest ograniczenie
immunitetu. Chodzi przy tym nie o modyfikację trybu zwykłego (korekty w zakresie tych elementów, z których
zbudowane jest instytucjonalnie postępowanie zwykłe), lecz o wykreowanie nowego, dodatkowego,
21
obostrzonego trybu szczególnego. Pojawienie się takiego trybu nadzwyczajnego jest nowością normatywną o
dużej doniosłości dla normowanej materii, ponieważ zmienia zakresową i treściową relację między zasadą
(konstytucyjnie gwarantowany zakres immunitetu) i sposobem jej instrumentalizacji (w prawie o ustroju sądów
powszechnych). Tego rodzaju zmiana musi być poddana wymaganej procedurze opiniodawczej, właściwej dla
spraw związanych z ustrojem sądów. Wprowadzenie nowych art. 80a-80c p.u.s.p. prowadzi zatem do wniosku,
że doszło w tym wypadku do wykroczenia poza zakres treściowy i założenia pierwotnego projektu ustawy.
Zgłoszono i uchwalono poprawki, które wprowadzają zupełnie nową instytucję do ustroju sadów powszechnych.
Jest to szczególny, przyspieszony, 24– godzinny tryb postępowania w wypadku rozpoznawania wniosku o
uchylenie immunitetu sędziowskiego w sprawach o zbrodnie lub umyślne występki zagrożone karą pozbawienia
wolności, której górna granica wynosi co najmniej 8 lat. Charakteryzuje się to wyraźnym stopniem odrębności
od idei wyjściowej, dotyczącej regulacji trybu „normalnego” postępowania immunitetowego, oraz zasad, które
składają się na owo „normalne” postępowanie. Wprawdzie zarówno „normalne’ postępowanie o uchylenie
immunitetu sędziego, jak i postępowanie „przyspieszone”, zakwestionowane w niniejszej sprawie, dotyczą
uchylania immunitetu w celu pociągnięcia do odpowiedzialności karnej, jednak samo pojawienie się trybu
szczególnego, nadzwyczajnego, charakteryzującego się terminem 24-godzinnym, wymagającym dochowania w
celu zakończenia sprawy, oraz ograniczeniem gwarancji towarzyszących rozpoznaniu sprawy, oznacza
jakościowo głębszą ingerencję ustawodawcy w ochronną i gwarancyjną istotę immunitetu. Okoliczności takie,
jak termin rozpoznania sprawy, wykonalność uchwały nieostatecznej, dopuszczalność orzekania in absentia,
zmieniają jakościowo charakter postępowania immunitetowego. Powstają tu bowiem kwestie wzajemnego
stosunku obu trybów, potencjalnej proporcji spraw rozpatrywanych w każdym z nich, oceny proporcjonalności
ograniczeń gwarancyjnych i celów, którym to ograniczenie ma sprzyjać. Nie można zatem traktować regulacji
zawartej ostatecznie w art. 80a-80c jako pozostającej w ramach tego samego celu, co unormowania zawarte w
projekcie rządowym, mimo że czysto formalnie rzecz biorąc, chodzi o kolejne uszczegółowienie procedury
pozbawiania immunitetu. Dlatego „poprawkę Zbonikowskiego” należało poddać obligatoryjnym konsultacjom, a
ich zaniechanie oznacza naruszenie właściwego trybu legislacyjnego, wymaganego konstytucyjnie.
8.3. Opiniowanie zmian wynikających z „poprawki Zbonikowskiego” (art. 80a-80c p.u.s.p.) w procesie
legislacyjnym.
8.3.1. Jeżeli poprawka wnoszona w trakcie prac sejmowych wykracza poza pierwotny zakres treściowy projektu
tak, że przekształca charakter materii i założenia treściowe tego projektu, to – niezależnie od oceny, czy
pozostaje to jeszcze w granicach wyznaczanych przez art. 118 ust. 1 Konstytucji – może to uaktualniać
obowiązek uzyskania opinii uprawnionych podmiotów na ten temat. Jeżeli bowiem zakres treściowy poprawki
jest na tyle autonomiczny i odrębny od pierwotnego tekstu projektu, że podmiot opiniujący nie miał żadnych
racjonalnych przesłanek, by przewidywać, że zakres ustawy obejmie takie nowe materie, to podmiot opiniujący
nie mógł też zająć stanowiska wobec tych materii. Taka właśnie sytuacja zachodzi na tle niniejszej sprawy. W
szczególności dotyczy to KRS, bo zajęcie przez nią stanowiska wymaga formalnej uchwały. Nie wystarcza
uczestnictwo członka Rady w posiedzeniach komisji sejmowej czy Sejmu. Zaznaczyć zresztą należy, że
przedstawiciel KRS nie był obecny na posiedzeniu komisji 27 marca 2007 r., kiedy to „poprawkę
Zbonikowskiego” sformułowano. Jeśli chodzi o możliwość wypowiedzenia się SN co do poprawki obejmującej
wprowadzenie szczególnego, przyspieszonego postępowania w kwestii pozbawienia sędziego immunitetu, to
zdaniem Trybunału Konstytucyjnego takie fakty, jak:
– osobiste uczestnictwo Pierwszego Prezesa SN w posiedzeniu Sejmu w czasie drugiego czytania ustawy i
wygłoszenie przezeń rozbudowanej krytyki proponowanych zmian,
– to, że po drugim czytaniu sprawa wróciła do komisji, w której posiedzeniu uczestniczył osobiście Pierwszy
Prezes SN i nie tylko przedstawił swoje stanowisko, ale nawet przekonał komisję, żeby rekomendowała
skreślenie „poprawki Zbonikowskiego”,
– osobiste uczestnictwo Pierwszego Prezesa SN w posiedzeniu Senatu zajmującego się rozważaną zmianą,
22
– okoliczność, że Pierwszy Prezes SN apelował w kolejnym stadium procedury legislacyjnej o niepodpisywanie
spornej zmiany przez Prezydenta, powołując się zarazem na wątpliwości konstytucyjne zgłaszane osobiście we
wcześniejszych stadiach postępowania, świadczą, iż krytyczna opinia SN o wprowadzeniu 24-godzinnego
postępowania przyspieszonego w kwestii pozbawienia sędziego immunitetu była znana Sejmowi i innym
uczestnikom procedury legislacyjnej, przynajmniej od momentu drugiego czytania ustawy zmieniającej. Tym
samym pojawiła się możliwość podjęcia przez Sejm ostatecznej decyzji ustawodawczej z uwzględnieniem
stanowiska SN (i nawet komisja z tej możliwości skorzystała, z tym że jej stanowisko nie zostało przyjęte przez
Sejm w trzecim czytaniu, ani przez Senat).
W tej sytuacji zdaniem Trybunału nie można uznać za uzasadniony zarzutu sformułowanego we
wniosku Pierwszego Prezesa SN, jakoby w procesie legislacyjnym doszło do uchybienia trybowi prac
legislacyjnych ze względu na uniemożliwienie Sądowi Najwyższemu wyrażenia opinii wymaganej przez
przepisy ustawy o SN. W wypadku potwierdzenia zarzutu – wyczerpywałoby znamiona naruszenia art. 2 w
związku z art. 7 Konstytucji. Wszakże na tle bowiem konkretnego przebiegu prac legislacyjnych można ustalić,
że stanowisko SN było prezentowane w czasie prac legislacyjnych, począwszy do drugiego czytania. W tym
więc zakresie Trybunał Konstytucyjny podziela stanowisko Generalnego Prokuratora.
8.3.2. Dokonując z urzędu oceny trybu legislacyjnego w zakresie nieobjętym wnioskiem, Trybunał
Konstytucyjny stwierdza, że w sprawie istotnie doszło do zarzuconego naruszenia, mianowicie w odniesieniu do
konieczności uzyskania opinii KRS. Należy przede wszystkim przypomnieć, że Trybunał może (i powinien)
wszelkie uchybienia trybu ustawodawczego brać pod uwagę z urzędu, niezależnie od treści wniosku (por. wyżej
pkt III 1.2). Dlatego choć w stosunku do SN, ze względu na przebieg procesu legislacyjnego, zarzut
niekonstytucyjności art. 1 pkt 30 ustawy nowelizującej się nie utrzymał, to nic nie stoi na przeszkodzie
przeprowadzeniu oceny, czy zarzut taki nie byłby zasadny ze względu na opiniodawcze kompetencje KRS.
W tym zakresie KRS, opiniując pierwotny projekt ustawy, nie miała szansy wypowiedzieć się w tej
kwestii, gdyż nie mogła przewidzieć, że stanie się ona przedmiotem unormowania, albowiem w dalszych
pracach ustawodawczych zostanie zgłoszona stosowna poprawka. W szczególności należy przypomnieć
relacjonowany w pkt III 4.1 przebieg obrad w czasie posiedzenia Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka w
dniu 26 kwietnia 2007 r., kiedy to sugestie przewodniczącego komisji o zwrócenie się po taką opinię do KRS
pozostawiono bez reakcji, jakkolwiek obecna na posiedzeniu przedstawicielka KRS podnosiła, że jej
uczestnictwo w pracach komisji nie może zastąpić braku formalnej uchwały KRS (sytuacja jest tu inna niż w
wypadku opinii SN). Należy przypomnieć, że komisja w ogóle nie sformułowała ani nie poddała pod głosowanie
wniosku o opinię KRS, jakkolwiek na potrzebę takiej opinii zwracano w dyskusji uwagę. Kwestię tę podnoszono
także w piśmie KRS z 15 maja 2007 r., sygnalizującym zastrzeżenia co do braku możliwości wypowiedzenia się
o projektowanych zmianach. Uczestnicy procesu legislacyjnego byli zatem informowani o wadliwości
postępowania wobec KRS.
W konsekwencji w pracach legislacyjnych nad „poprawką Zbonikowskiego” w ogóle zabrakło opinii
KRS, wyrażonej w sposób formalny, w postaci uchwały przedstawionej komisji i Sejmowi do oceny i dyskusji
przed ostatecznym uchwaleniem ustawy i która powinna stać się przedmiotem.
Na marginesie należy dodać, że nie ma podstaw do stwierdzenia, iż KRS powinna sama, z własnej
inicjatywy podjąć stosowną uchwałę i przedstawić ją Sejmowi i że ta bierność KRS niejako równoważy
uchybienie popełnione w toku prac legislacyjnych. Po pierwsze, w prawie konstytucyjnym brak jest podstaw do
uznawania za prawnie relewantne kryterium oceny prawidłowości realizacji obowiązków – dołożenie należytej
staranności. Przyjmując „poprawkę Zbonikowskiego”, komisja była zobowiązana wezwać KRS do
przedstawienia opinii. Pierwotne zaniechanie występuje nie po stronie KRS, lecz organów Sejmu. Po drugie,
przyjęcie przez komisję „poprawki Zbonikowskiego” ostatecznie nastąpiło 26 kwietnia, a 15 maja KRS
zaprotestowała przeciw trybowi prac legislacyjnych, zatem nie można jej czynić zarzutu bierności postępowania,
po powzięciu uchwały komisji. Termin dwutygodniowy jest oczywiście wystarczający do formalnego zwołania
posiedzenia Rady, jednak uchwalenie opinii wymaga jej uprzedniego przygotowania, czego nie dokonuje się w
czasie obrad plenarnych. Biorąc zatem pod uwagę całokształt okoliczności, należy uznać, że KRS nie
23
dysponowała terminem wystarczającym w celu przyjęcia stosownej uchwały. Pamiętać też należy, że zgłoszenie
„poprawki Zbonikowskiego” w marcu 2007 r. nastąpiło na posiedzeniu, na którym KRS nie była
reprezentowana, a więc najpierw musiała powziąć wiadomość o istnieniu potrzeby zwołania Rady. Organ
ustawodawczy całkowite zaniechał więc swego obowiązku zasięgnięcia opinii. Natomiast KRS była aktywna,
występując z pismem z 15 maja 2007 r., protestującym przeciw zastosowanemu trybowi prac. Brak tu zatem
podstaw do konstruowania zarówno samego zarzutu nagannej bierności KRS w sprawie, jak i – z uwagi na
obowiązujące przepisy oraz utrwalone orzecznictwo TK (sprawa o sygn. K. 3/98) – wymagań dotyczących
sposobu operacjonalizacji udziału Krajowej Rady w postępowaniu legislacyjnym.
Kp 1/08
Przechodząc do oceny, czy wprowadzenie powyższych poprawek do ustawy zmieniającej mieści się w
dopuszczalnych granicach poprawek senackich do ustawy uchwalonej przez Sejm, Trybunał Konstytucyjny
przypomniał, że Senat, wnosząc poprawki, nie tylko musi ograniczyć się do tekstu przekazanego mu do
rozpatrzenia, ale też nie może zmieniać przyjętej przez projektodawcę ratio legis, uzasadniającej zaproponowane
rozwiązania i wyznaczającej cel ustawy.
W tym świetle propozycja Senatu wprowadzenia dodatkowych kryteriów w postaci wieku i dochodu dla
uzyskania zwolnienia z abonamentu przez emerytów i rencistów, a zatem poprawka idąca w głąb przepisu
uchwalonego przez Sejm, jest zgodna z intencją projektodawców, aby rozszerzyć dotychczasowy katalog
zwolnień o osoby najuboższe. Stanowi zatem poprawkę w rozumieniu art. 121 ust. 2 Konstytucji, a tym samym
została uchwalona zgodnie z konstytucyjnymi zasadami tworzenia prawa.
Nie można natomiast, zdaniem Trybunału, uznać za zgodną z tymi zasadami poprawki rozszerzającej
krąg podmiotów zwolnionych z opłat abonamentowych o osoby internowane w stanie wojennym i
represjonowane, czyli propozycji dodania do art. 4 ust. 1 ustawy o opłatach punktu 7 lit. f i g. Ratio legis
rozszerzenia aktualnego katalogu zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy o opłatach opiera się na założeniu, że
abonament jako daninę publiczną powinny uiszczać osoby, które bez trwałych ograniczeń uczestniczą w
wytwarzaniu dochodu narodowego. Celem ustawy zmieniającej było zwolnienie z opłat abonamentowych osób
najuboższych. Wnioskodawcy, proponując w ustawie zmieniającej katalog zwolnień, kierowali się zatem
kryterium majątkowym, podobnie jak grupa posłów, która wniosła w drugim czytaniu projektu poprawkę
dotyczącą zwolnienia z abonamentu, oprócz osób całkowicie niezdolnych do pracy oraz emerytów i rencistów,
między innymi osób bezrobotnych czy korzystających z różnych form pomocy społecznej. Również Senat
konieczność wprowadzenia dodatkowych wymogów zwolnienia emerytów i rencistów uzasadniał kryterium
majątkowym, które pozwoliłoby uniknąć nadmiernego uprzywilejowania w tej grupie osób znajdujących się w
korzystnej sytuacji majątkowej. W uzasadnieniu poprawki senackiej dotyczącej rozszerzenia katalogu o osoby
represjonowane i internowane w stanie wojennym wskazano natomiast, że „konieczność tej poprawki wynika z
konstytucyjnego obowiązku otaczania szczególną opieką weteranów” (zob. uchwała Senatu z 5 czerwca 2008 r.,
druk nr 584). Trybunał Konstytucyjny, nie oceniając słuszności idei Senatu, stwierdził, że Senat zmienił przyjęte
przez Sejm kryterium doboru podmiotów uprawnionych do zwolnień, a tym samym cel ustawy zmieniającej. W
takiej sytuacji mamy do czynienia w istocie z inicjatywą ustawodawczą Senatu ukrytą w formie poprawki, a nie
z poprawką w rozumieniu art. 121 ust. 2 Konstytucji.
P 11/08
6. Jak wskazano powyżej, wątpliwości konstytucyjne sądu zgłoszone rozpatrywanym pytaniem prawnym
odnoszą się nie tylko do kwestii formalnych, ale również do materialnoprawnej zgodności zakwestionowanego
przepisu ze wskazanymi wzorcami kontroli.
24
Zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz.
643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), orzekając o zgodności aktu normatywnego lub ratyfikowanej umowy
międzynarodowej z Konstytucją, Trybunał Konstytucyjny bada zarówno treść takiego aktu lub umowy, jak też
kompetencję oraz dochowanie trybu wymaganego przepisami prawa do wydania aktu lub zawarcia i ratyfikacji
umowy. O ile przy tym zarzuty materialnoprawne muszą zawsze wynikać z treści wniosku, o tyle zarzuty
niekonstytucyjności ze względu na kryteria proceduralne i kompetencyjne Trybunał Konstytucyjny podejmuje
także z urzędu, niezależnie od treści wniosku, pytania prawnego, czy skargi (por. m.in. wyroki z: 24 czerwca
1998 r., sygn. K 3/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 52; 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07; 19 września 2008 r.,
sygn. K 5/07).
Kp 4/09
2.4. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w świetle obowiązujących przepisów Konstytucji oraz ustawy o
KRS, a także dotychczasowego orzecznictwa Trybunału, nie ma podstaw do stwierdzenia, że brak opinii KRS w
sprawie ustawy z 2 kwietnia 2009 r., ze względu na zawarte w niej regulacje, skutkuje niezgodnością ustawy ze
wskazanymi wzorcami. Uprawnienia opiniodawcze KRS mają zakotwiczenie konstytucyjne tylko w zakresie
kwestii, do których odnosi się art. 186 ust. 1 Konstytucji (tj. gdy zmiany ustawodawcze dotyczą niezależności
sądów i niezawisłości sędziów). W takich wypadkach powinność zasięgnięcia przez Sejm opinii KRS (i to w
sposób umożliwiający temu kolegialnemu organowi podjęcie stosownej uchwały) jest (jak to Trybunał wykazał
na tle sprawy o sygn. K 39/07) elementem konstytucyjnie określonego trybu ustawodawczego.
Sytuację tę należy odróżniać od ustawowo określonych kompetencji opiniodawczych KRS,
uregulowanych w art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy o KRS, w sprawach dotyczących „sądownictwa i sędziów”. Zgodnie
z art. 176 ust. 2 Konstytucji ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy. Do
tych właśnie ustaw odnosi się przede wszystkim cytowany przepis ustawy o KRS, normujący kompetencje
opiniodawcze tego organu. Ustawy dotyczące „sądownictwa i sędziów” z mocy tego właśnie przepisu powinny
być konsultowane (przedkładane KRS do opiniowania). Jest to obowiązek ustawowy, tworzący element
ustawowego (nie konstytucyjnego) trybu ustawodawczego. Istnieje zatem jakościowa różnica co do obowiązku
opiniodawczego KRS wynikającego z art. 186 Konstytucji i z ustawy o KRS. Konstytucyjny obowiązek
wynikający z art. 186 dotyczy opiniowania aktów dotykających spraw niezależności sądów i niezawisłości
sędziów, a uchybienie temu obowiązkowi powoduje wadliwość trybu legislacyjnego dojścia ustawy do skutku.
Ustawowy obowiązek opiniowania (w tym także wynikający z ustawy o KRS) nie jest wymogiem
konstytucyjnie określonego trybu legislacyjnego, jakkolwiek uchybienie mu jest nieprawidłowością. Jeżeli
jednak ta nieprawidłowość miałaby prowadzić do niekonstytytucyjności, to nie z uwagi na zarzut naruszenia
konstytucyjnego standardu postępowania legislacyjnego.
Ustawa z 2 kwietnia 2009 r. nie dotyczy bezpośrednio sądów i sędziów. Jej przedmiotem nie są bowiem
kwestie ustrojowe wymiaru sprawiedliwości ani postępowanie przed sądami. Wywołuje ona reperkusje w
zakresie właściwości sądów, ale dlatego, że regulując kwestie materialno prawne, w konsekwencji powoduje
zmiany właściwości sądów. W odniesieniu do projektów aktów normatywnych pojęcia „aktów dotyczących
sądownictwa i sędziów” (a więc wymagających z mocy ustawy o KRS opinii tego organu) nie należy
odczytywać tak szeroko, jak wskazuje wnioskodawca (a także Prokurator Generalny i KRS), rozciągający to
pojęcie na wszystkie akty dotykające funkcjonowania sądów czy statusu sędziów.
(...)
Nie oznacza to, że zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie można zasięgać opinii KRS w innych
sprawach, wykraczających poza ramy konstytucyjnego (art. 186 Konstytucji) czy nawet ustawowego (art. 2 ust.
2 pkt 4 ustawy o KRS) obowiązku konsultacyjnego tego organu. Poza tym nie znaczy to, że ustawowe
kompetencje opiniodawcze KRS nie wiążą się z obowiązkiem przedstawienia projektów aktów „dotyczących
25
sądownictwa i sędziów” do konsultacji przez zobowiązanych do tego uczestników procesu legislacyjnego. Po
pierwsze, tylko zaniechanie zasięgnięcia opinii KRS w sprawach dotyczących niezawisłości sędziów i
niezależności sądów (art. 186 Konstytucji) prowadzi do niekonstytucyjności w wyniku naruszenia
konstytucyjnych standardów postępowania legislacyjnego. Po drugie, zaniechanie obowiązku zasięgnięcia opinii
KRS w wypadkach, gdy obowiązek ten ma swe źródło w ustawie, a nie w Konstytucji, nie wiąże się
niekonstytucyjnością z uwagi na uchybienia trybu ustawodawczego (może wiązać się z niekonstytucyjnością z
uwagi na inne wzorce konstytucyjne, trzeba to jednak wykazać). Po trzecie, nowela prawa drogowego, nie
dotycząc sądownictwa i sędziów, nie była objęta obowiązkiem konsultacji, wynikającym z art. 2 ust. 2 pkt 4
ustawy o KRS (co nie znaczy, że zaopiniowanie tego aktu przez KRS byłoby niewskazane lub niedozwolone).
We wniosku nie rozróżniono dwóch postaci (konstytucyjnego i ustawowego) obowiązku opiniodawczego KRS,
a nadto zarzut naruszenia trybu ustawodawczego sformułowano tak, jak gdyby kwestia dotyczyła niezależności
sądów i niezawisłości sędziów, wiążąc kontrolę konstytucyjności z wzorcem z art. 186 Konstytucji.
Reasumując, Trybunał Konstytucyjny uznał, że ustawa z 2 kwietnia 2009 r. w świetle konstytucyjnych
wymagań nie wymagała opinii Krajowej Rady Sądownictwa. W konsekwencji formułowany we wniosku zarzut
naruszenia z tego właśnie powodu przez kontrolowany akt art. 2 w związku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji
nie został wykazany.
26