Tw 22/11 - 9 stycznia 2012 r.

163/2/B/2012
POSTANOWIENIE
z dnia 9 stycznia 2012 r.
Sygn. akt Tw 22/11
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Wojciech Hermeliński,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Powiatu Miechowskiego
o zbadanie zgodności:
1) art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy
wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133,
poz. 872, ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten dopuszcza przejęcie
długu Skarbu Państwa na zasadzie art. 519 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964
r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) przez inną niż Skarb
Państwa osobę prawną;
2) art. 519 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr
16, poz. 93, ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten dopuszcza przejęcie
długu Skarbu Państwa, objętego hipotezą art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 13
października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące
administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), przez inną niż
Skarb Państwa osobę prawną, z
art. 2, art. 7, art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.
UZASADNIENIE
13 września 2011 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Powiatu
Miechowskiego o zbadanie zgodności: po pierwsze, art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 13
października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną
(Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.; dalej: przepisy wprowadzające), „w zakresie w jakim
przepis ten dopuszcza przejęcie długu Skarbu Państwa objętego hipotezą cyt. art. 80 ustawy z
dnia 13 października 1998 r. na zasadzie art. 519 kodeksu cywilnego (…) przez inną niż
Skarb Państwa osobę prawną”; po drugie, art. 519 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. –
Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.), „w zakresie w jakim przepis ten
dopuszcza przejęcie długu Skarbu Państwa objętego hipotezą art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 13
października 1998 r. (…) przez inną niż Skarb Państwa osobę prawną” – z art. 2, art. 7, art. 10
ust. 1 i 2 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek
przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlega
wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał
Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom
formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3
ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1
pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).
Ponadto, wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy
postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu
zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), a
także, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed
wydaniem orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK). Tym samym wstępne rozpoznanie
wniosku umożliwia – już w początkowej fazie postępowania – eliminację spraw, które nie
mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania.
2. Wnioskodawca żąda stwierdzenia niekonstytucyjności art. 80 ust. 1 przepisów
wprowadzających w brzmieniu: „zobowiązaniami Skarbu Państwa, powstałymi do 31 grudnia
1998 r., są zobowiązania finansowe państwowych jednostek budżetowych i zakładów
budżetowych, przejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego”, a także art. 519
k.c., regulującego kwestię przejęcia długu.
3. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny zbadał, czy wnioskodawca posiada
legitymację do zainicjowania kontroli konstytucyjności zakwestionowanego art. 519 k.c.
3.1. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego art. 191 ust. 2
w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji należy wykładać ściśle, również w odniesieniu do
pojęcia „spraw objętych zakresem działania danego podmiotu”. Akt normatywny (jego część)
kwestionowany we wniosku musi być bezpośrednio związany z zakresem działania danego
podmiotu, wyznaczonym przez przepisy Konstytucji lub ustaw. Podmioty określone w art.
191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji nie są zatem uprawnione do występowania z wnioskami w
sprawach ogólnopaństwowych lub ogólnospołecznych, które z natury rzeczy dotyczą interesu
prawnego wszystkich obywateli lub grup o wiele szerszych niż te, które dany podmiot
reprezentuje (zob. postanowienia TK z: 17 listopada 2004 r., Tw 41/04, OTK ZU nr 5/B/2004,
poz. 274; 24 maja 2005 r., Tw 38/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 97 oraz 19 kwietnia i 28
listopada 2005 r., Tw 56/04, OTK ZU nr 6/B/2005, poz. 206 i 207).
3.2. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że kwestionowany przez wnioskodawcę art. 519
k.c. określa instytucję przejęcia długu (§ 1) i tym samym jest adresowany do przejemcy
(„osoba trzecia”). Przepis ten przewiduje ponadto dopuszczalne formy przejęcia długu i ustala
wzajemne relacje (o charakterze prywatnoprawnym) pomiędzy przejemcą, dłużnikiem i
wierzycielem (§ 2). Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 519 k.c. nie dotyczy
kompetencji Rady Powiatu Miechowskiego jako organu stanowiącego jednostki samorządu
terytorialnego (organu władzy publicznej) i tym samym nie mieści się w zakresie działania
wnioskodawcy.
3.3. Okoliczność powyższa, stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, stanowi
podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie wyżej określonym.
4. Niezależnie od powyższego Trybunał Konstytucyjny odniósł się do argumentacji
zawartej w złożonym wniosku.
2
5. Wnioskodawca koncentruje się na dowodzeniu, że „fundamentalnym problemem
dla oceny konstytucyjności art. 519 k.c. i art. 80 (…) [przepisów wprowadzających] jest
rozstrzygnięcie, czy w świetle podstawowej zasady działania organów państwa jaką jest
zasada legalizmu – statio fisci Skarbu Państwa może złożyć oświadczenie o wyrażeniu zgody
na przejęcie takiego długu”. Zdaniem wnioskodawcy „dopuszczenie możliwości zwolnienia
się przez organy Skarbu Państwa z odpowiedzialności za długi przypisane mu przez
ustawodawcę na drodze składania oświadczeń woli naruszałoby wyrażoną w art. 10 zasadę
trójpodziału władzy. Organ Skarbu Państwa de facto ingerowałby na drodze własnych
oświadczeń woli w samą wolę ustawodawcy, definiującą cel aktu prawodawczego, jakim było
poniesienie przez państwo pewnego ciężaru finansowego”. Rada Powiatu Miechowskiego
dowodzi ponadto, że „dopuszczenie składania analizowanych oświadczeń woli godzi wprost
w (…) zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. (…)
Naruszona zostaje w skrajnych przypadkach ludzka godność oraz prawa i wolności”.
Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że występowanie
przez Radę Powiatu Miechowskiego w interesie ogólnospołecznym wskazuje na generalny
charakter legitymacji (art. 191 ust. 1 Konstytucji), która – co oczywiste – nie przysługuje
wnioskodawcy w niniejszej sprawie (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).
6. Argumentacja przedstawiona we wniosku świadczy również o tym, że Rada
Powiatu Miechowskiego domaga się nie tyle zbadania zgodności art. 80 ust. 1 przepisów
wprowadzających (przypisanie określonych zobowiązań Skarbowi Państwa) oraz art. 519 k.c.
(instytucja przejęcia długu) z art. 2, art. 7, art. 10 i art. 87 ust. 1 Konstytucji, ile oceny, czy
„działanie organów państwa” w postaci „zwolnienia się przez organy Skarbu Państwa z
odpowiedzialności za długi przypisane mu przez ustawodawcę” dokonanego „na drodze
oświadczeń woli” byłoby „sprzeczne z treścią i celem ustawy”. Wnioskodawca podkreśla, że
„gdyby art. 519 k.c. znajdował zastosowanie do długów, które stosownie do hipotezy art. 80
(…) [przepisów wprowadzających] są długami Skarbu Państwa [notabene – nie powiatu],
umożliwiając przejęcie tych długów od Skarbu Państwa przez inną osobę prawną, to na
drodze oświadczeń woli wierzyciela, Skarbu Państwa i osoby nabywającej dług doszłoby do
niweczenia skutków regulacji ustawowej”.
Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem kontroli wnioskodawca czyni nie tyle sam
przepis aktu normatywnego w postaci art. 519 k.c., powołujący do życia instytucję przejęcia
długu, ile jego konkretne zastosowanie – „wbrew celowi i treści ustawy”, tzn. art. 80
przepisów wprowadzających – do zobowiązań Skarbu Państwa. W konsekwencji
wnioskodawca żąda od Trybunału stwierdzenia, że zastosowanie art. 519 k.c. do sytuacji, „w
której na drodze czynności prawnej Skarb Państwa przerzucałby swoje ciężary na inne
podmioty, czyniąc bezskuteczną regulację ustawową”, stanowi obejście art. 80 ust. 1
przepisów wprowadzających i tym samym narusza art. 58 k.c., w szczególności jego § 1.
Tak sformułowane zarzuty prowadzą do konkluzji, że Rada Powiatu Miechowskiego
domaga się, aby Trybunał dokonał kontroli stosowania zaskarżonych przepisów, a zwłaszcza
art. 519 k.c. Trzeba jednak pamiętać, że ustawa zasadnicza przyznała Trybunałowi
Konstytucyjnemu status „sądu prawa”, nie zaś „sądu faktu” (por. postanowienie TK z 25
stycznia 2008 r., Tw 43/07, OTK ZU nr 4/B/2008, poz. 131). Rolą Trybunału
Konstytucyjnego jest kontrola hierarchiczna zgodności norm, nie zaś ocena czynności
prawnej pod kątem jej sprzeczności z ustawą („działanie organów państwa, które
ignorowałyby regulacje ustawowe”). Okoliczność powyższa stanowi samoistną podstawę
odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu z uwagi na przesłankę niedopuszczalności
wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK) w odniesieniu do badania zgodności art.
80 ust. 1 przepisów wprowadzających oraz art. 519 k.c. z powołanymi wzorcami kontroli.
3
7. Wnioskodawca koncentruje się także na dowodzeniu, że kwestionowany art. 519
k.c. nie powinien mieć zastosowania „do długów, które stosownie do hipotezy art. 80 (…)
[przepisów wprowadzających] są długami Skarbu Państwa”, gdyż – zdaniem wnioskodawcy –
umożliwia „przejęcie tych długów od Skarbu Państwa przez inną osobę prawną”.
Przywołana argumentacja prowadzi do konkluzji, że Rada Powiatu Miechowskiego
domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją zaniechania prawodawczego,
polegającego na braku regulacji wyłączającej stosowanie art. 519 k.c. do zobowiązań Skarbu
Państwa, o których mowa w art. 80 ust. 1 przepisów przejściowych. Istnienie takiego
unormowania „zadowalałoby” bowiem wnioskodawcę. Przywołane zarzuty nie mogą być
rozpatrywane przez Trybunał z uwagi na brak kognicji w tym zakresie. Należy pamiętać, że
Trybunał Konstytucyjny pełni rolę jedynie „ustawodawcy negatywnego”, eliminując z
systemu prawnego normy naruszające Konstytucję. Nie ma natomiast kompetencji do
stanowienia norm, a taki charakter miałoby orzekanie w sprawie zaniechań ustawodawczych
(por. wyrok TK z 2 lipca 2002 r., U 7/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 48).
Na marginesie należy zasygnalizować, że art. 80 ust. 1 przepisów wprowadzających
był przedmiotem hierarchicznej kontroli zgodności norm w sprawie o sygn. K 20/99.
Wnioskodawcy kwestionowali w niej wskazany przepis w zakresie powodującym – ich
zdaniem – odpowiedzialność jednostek samorządu terytorialnego przejmujących uprawnienia
organu administracji rządowej, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki
zdrowotnej, za zobowiązania tychże zakładów powstałe do 31 grudnia 1998 r. W wyroku z 27
czerwca 2000 r. (OTK ZU nr 5/2000, poz. 140) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 80
ust. 1 przepisów wprowadzających nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Trybunał
Konstytucyjny zwraca uwagę, że zaskarżony przepis stał się w powołanej sprawie
przedmiotem rozstrzygnięcia merytorycznego, postawione przez wnioskodawców będących
organami stanowiącymi jednostek samorządu terytorialnego zarzuty koncentrowały się
bowiem na kwestii odpowiedzialności tychże jednostek. Natomiast w niniejszej sprawie Rada
Powiatu Miechowskiego skupia się na kwestii odpowiedzialności Skarbu Państwa (nie zaś
jednostki samorządu terytorialnego) i zagadnieniu zwolnienia się od niej w drodze przejęcia
długu „przez inną osobę prawną”, co uniemożliwia – w kontekście art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw.
z art. 191 ust. 2 Konstytucji – rozpatrzenie postawionego zarzutu
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
4