Komunikat z 22 stycznia 2016 r. w sprawie orzecznictwa Trybunału
advertisement
Komunikat z 22 stycznia 2016 r. w sprawie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego dostępu do zawodów prawniczych W związku z pojawiającymi się w debacie publicznej opiniami, że Trybunał Konstytucyjny stoi na straży interesów korporacji prawniczych, Biuro TK przypomina ważniejsze tezy z wybranych wyroków dotyczących regulacji prawnej dostępu do zawodów prawniczych. Uwagi wstępne W ostatnich latach Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie zajmował się wieloma zagadnieniami dotyczącymi dostępu do zawodów prawniczych. Ponieważ jednak model kształcenia prawników, regulacja zawodów prawniczych oraz zasady dostępu do nich są ustalane przez ustawodawcę, Trybunał Konstytucyjny odnosił się do tych zagadnień tylko w takim zakresie, w jakim odpowiednie regulacje prawne zostały zaskarżone. Trybunał nie ma bowiem kompetencji do orzekania z własnej inicjatywy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, swoboda ustawodawcy w zakresie kształtowania modelów zawodów prawniczych sprawia, że kontrola przepisów dotyczących tego zagadnienia nie może polegać na ocenie celowości czy słuszności wyboru określonego modelu przez ustawodawcę, o ile mieści się on w konstytucyjnych ramach. Trybunał Konstytucyjny nie może bowiem zastępować preferencji ustawodawcy swoimi własnymi preferencjami ani wkraczać w sferę kompetencji zarezerwowanych mocą Konstytucji dla ustawodawcy. Skoro art. 17 ust. 1 Konstytucji nie ustanawia zasad dostępu do zawodów zaufania publicznego, to stosowanie go jako wzorca kontroli konstytucyjności przepisów wymaga zachowania szczególnej powściągliwości. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów ustawowych, określających kryteria dostępu do zawodu zaufania publicznego, możliwe jest więc tylko w razie dopuszczenia do takiego zawodu osób bezspornie nieprzygotowanych zawodowo (wyrok z 7 marca 2012 r., K 3/10). Kształcenie prawników i „otwieranie” zawodów prawniczych Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „Nie było i nie jest funkcją Trybunału kształtowanie czy też dokonywanie wyboru modelu przygotowania do wykonywania zawodów prawniczych” (wyrok z 19 kwietnia 2006 r., K 6/06), a także, że „Wybór modelu 2 naboru do zawodów prawniczych należy do ustawodawcy. Konstytucja nie przesądza (…) trybu kształcenia teoretycznego oraz przygotowania praktycznego do wykonywania reglamentowanych zawodów prawniczych” (K 3/10). Trybunał Konstytucyjny wprost wyrażał aprobatę dla otwierania zawodów prawniczych, zaznaczał jednak, że musi ono odpowiadać wymaganiom poprawnej legislacji. Stwierdził m.in., że otwarcie zawodów prawniczych i zwiększenie dostępności (finansowej i terytorialnej, także dla mniej zamożnej części społeczeństwa) usług prawniczych, jest pożądane, ale musi następować drogą całościowych, wewnętrznie spójnych rozwiązań, które przejrzyście „ukształtują model prawniczego kształcenia zawodowego oraz zasady przepływu pomiędzy wysoko kwalifikowanymi zawodami prawniczymi” (K 6/06). Dlatego, dostrzegając racje przemawiające za otwarciem zawodów prawniczych dla jak najszerszej grupy osób o wysokich kwalifikacjach, wziął pod uwagę fakt, że niekonsekwentna i niespójna działalność ustawodawcy pośrednio szkodzi realizacji założonego celu. Chaos regulacyjny i „zdeformowana” ratio legis w rzeczywistości odsuwały bowiem w czasie możliwość osiągnięcia pożądanego celu (wyrok z 8 listopada 2006 r., K 30/06). Cel sprawowania pieczy przez samorządy zawodów prawniczych nad należytym wykonywaniem tych zawodów Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że powierzenie samorządom zawodowym sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zależy od decyzji ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny nie decyduje o rodzajach, zasięgu i zasadach wykonywania prawniczych zawodów zaufania publicznego jako zawodów reglamentowanych i takie regulacje − w zakresie, w jakim nie kolidują z Konstytucją − musi w pełni respektować. Z woli ustawodawcy: − utrzymana została wielość reglamentowanych zawodów prawniczych świadczących w zróżnicowanym zakresie kwalifikowane usługi prawnicze, − nie został wprowadzony (spotykany w innych państwach) jednolity system państwowego przygotowania do wykonywania zawodów prawniczych, − kształcenie odbywa się w trybie różnych aplikacji i zostało powierzone poszczególnym samorządom prawniczym, których organy mają prawo określać zasady odbywania odrębnych, aplikacji (K 6/06). Trybunał Konstytucyjny, w kontekście otwierania zawodów prawniczych, konsekwentnie przypominał konstytucyjny cel sprawowania przez samorządy zawodowe pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów prawniczych (wyrok z 18 lutego 2004 r., 3 P 21/02). Zaznaczył m.in., że art. 17 ust. 1 Konstytucji – formułując wymóg działania „w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony” – nakazuje priorytetowo traktować interes publiczny w ramach sprawowanej przez samorząd zawodowy pieczy. Podkreślił, że interes publiczny nie może być utożsamiany z interesem korporacji zawodowej czy też jej członków, i należy mu przyznać pierwszeństwo (K 6/06). Przypominał też, że nadanie niektórym zawodom charakteru zawodów zaufania publicznego oznacza, iż dopuszczalne są ograniczenia konstytucyjnej wolności dostępu do nich i ich wykonywania. Ograniczenia takie mają jednak służyć interesowi publicznemu (ich zakres powinien być odpowiedni do ochrony tego interesu) i nie mogą mieć na celu stworzenia przywilejów określonej grupie zawodowej (wyrok z 12 lutego 2013 r., K 6/12). Zakres kompetencji samorządów zawodów prawniczych do określania zasad naboru na aplikacje prawnicze Oceniając kompetencje samorządów zawodów prawniczych do określania zasad naboru na aplikacje, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że samo ustawowe powierzenie samorządowi adwokatów czy radców prawnych prowadzenia aplikacji jest zgodne z Konstytucją i może być merytorycznie zasadne. Nie jest to jednak równoznaczne z upoważnieniem korporacji do określania zasad naboru na aplikacje samoistnie albo na podstawie jedynie blankietowej regulacji prawnej. Powierzenie samorządom zawodowym prowadzenia aplikacji nie oznacza automatycznego przekazania im pełnej gestii oraz swobodnego uznania w zakresie doboru kryteriów kwalifikowania kandydatów oraz merytorycznych zasad selekcji kandydatów na aplikacje. Te zasady i kryteria powinny być dostosowane do konstytucyjnych wymogów w zakresie gwarantowanej wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy (art. 65 ust. 1 Konstytucji), a także dopuszczalnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji; P 21/02). Przepływ osób między zawodami prawniczymi Trybunał Konstytucyjny aprobował zmiany prawne ułatwiające przepływ osób między poszczególnymi zawodami prawniczymi. Stoi bowiem na stanowisku, że taki przepływ jest możliwy, choć nie oznacza to iż ma następować automatycznie − bez oceny umiejętności niezbędnych dla należytego wykonywania nowego dla danej osoby zawodu prawniczego (K 30/06). 4 Przykładowo, odnosząc się do możliwości wykonywania zawodu notariusza przez sędziów czy prokuratorów, Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że − z uwagi na charakter wykonywanych przez nich czynności, a także kwalifikacje wymagane od osób ubiegających się o powołanie na te stanowiska – bezzasadne jest kwestionowanie (przez Krajową Radę Notarialną) dopuszczenia tych osób do wykonywania zawodu notariusza, jako osób niewykazujących się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym (wyrok z 26 marca 2008 r., K 4/07). Podobnie Trybunał Konstytucyjny odniósł się do możliwości wykonywania zawodu radcy prawnego, uznając, że role zawodowe adwokata i radcy prawnego są zbliżone, a wobec wydłużenia zawodowego czasu w aplikacji formie radcowskiej aplikacji nie można radcowskiej kwestionować potwierdzonej przygotowania zdanym egzaminem. Konstytucyjnie gwarantowana wolność wyboru i wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1) mieści w sobie możliwość zmiany zawodu z zachowaniem ustawowych ograniczeń. Podobnie, z uwagi na wysokie kwalifikacje potrzebne do zajmowania stanowiska sędziego, nie można kwestionować przydatności sędziów do wykonywania zawodu radcy prawnego. Zarazem, skoro kwalifikacje prawnicze prokuratora są wystarczające do zajmowania stanowiska sędziego, to są także dostateczne do wykonywania zawodu radcy prawnego. Za błędne uznał zatem Trybunał Konstytucyjny stanowisko Krajowej Rady Radców Prawnych, że sędzia i prokurator nie legitymują się odpowiednią praktyką, by wykonywać zawód radcy prawnego. A skoro w istotę zawodu sędziego i prokuratora wpisane jest praktyczne doświadczenie zawodowe, to nie ma potrzeby wpisywania tej właściwości ponownie do ustawy o radcach prawnych (K 3/10). Trybunał Konstytucyjny zauważył też, że skoro aplikacja przygotowuje, a egzamin sądowy lub prokuratorski weryfikuje przydatność konkretnych osób do podjęcia wysoce odpowiedzialnej funkcji sędziego czy prokuratora, to złożenie egzaminu sędziowskiego jest spełnieniem wystarczającego warunku do przyjęcia w poczet adwokatury (K 6/12). Obowiązek przyjęcia aplikanta przez patrona W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny oceniał również konstytucyjność obowiązku przyjęcia aplikanta przez osoby wykonujące zawody prawnicze. W odniesieniu do notariuszy zaznaczył, że muszą oni brać udział w wykonywaniu zadań swego samorządu, a rada izby notarialnej, w granicach wyznaczonych ustawą, określa sposób zorganizowania i prowadzenia aplikacji notarialnej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, obowiązek przyjęcia aplikanta wynika z ustawy i jest uzasadniony koniecznością realizacji przez 5 samorząd notarialny ustawowego modelu kształcenia aplikantów notarialnych. Realizacja tego modelu szkolenia byłaby znacznie ograniczona lub wręcz niemożliwa, gdyby rady izb notarialnych nie mogły zapewnić każdemu aplikantowi odbycia aplikacji u notariusza. Tym samym obowiązek przyjęcia aplikanta ma na celu zapewnienie efektywnego wykonania określonych przez ustawodawcę założeń co do zasad szkolenia. Należyte szkolenie aplikantów notarialnych leży w interesie publicznym, a zarówno on, jak i zaufanie do zawodu notariusza byłyby naruszone, gdyby izba notarialna nie zapewniła aplikantom realizacji prawa do szkolenia z tego powodu, że koliduje to z interesem notariuszy niewyrażających zgody na objęcie patronatu. Odmienne stanowisko oznaczałoby, że notariusze mogą uniemożliwiać lub utrudniać wykonywanie przez rady izb notarialnych ich ustawowych obowiązków w zakresie organizowania i prowadzenia aplikacji notarialnej, a zatem mogą faktycznie uchylać przepis ustawy zobowiązujący samorząd notarialny do szkolenia aplikantów (wyrok z 27 czerwca 2013 r., K 12/10). Zwolnienie z wymogu odbycia aplikacji prawniczej lub złożenia egzaminu zawodowego Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się niekonstytucyjności przepisów zwalniających określone grupy osób z obowiązku odbycia aplikacji prawniczej lub złożenia egzaminu zawodowego. Co do wymogu odbycia aplikacji stwierdził, że weryfikacja przydatności do wykonywania zawodu osób − które przez co najmniej 5 lat w okresie nie dłuższym niż 10 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej w określonych podmiotach − jest przeprowadzana w formie egzaminu adwokackiego, sprawdzającego przygotowanie prawnicze, w tym wiedzę z zakresu materialnego i procesowego prawa karnego i umiejętności jej stosowania (K 6/12). Z aprobatą Trybunału Konstytucyjnego spotkało się też zwolnienie doktorów nauk prawnych z wymogu odbycia aplikacji prawniczej lub złożenia egzaminu zawodowego. Kwalifikacje teoretyczne doktorów nauk prawnych do wykonywania zawodu adwokata są – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego − stwierdzane pozytywnym wynikiem egzaminu doktorskiego, który weryfikuje nie tylko umiejętności samodzielnego prowadzenia pracy naukowej, ale również ogólną wiedzę teoretyczną kandydata. Wykonywanie zawodu adwokata wymaga nie tylko wiedzy teoretycznej, lecz także doświadczenia, w szczególności w sferze stosowania prawa materialnego i procesowego. Warunek uzyskania wpisu na listę 6 adwokatów lub dopuszczenia do egzaminu zawodowego został powiązany z obowiązkiem odbycia odpowiednio długiej praktyki zawodowej, umożliwiającej nabycie umiejętności stosowania prawa niezbędnych do wykonywania zawodu adwokata. Ustawodawca przyjął, a Trybunał Konstytucyjny uznał to za zgodne z Konstytucją, że doktorzy nauk prawnych, legitymujący się odpowiednią praktyką w zakresie wykonywania czynności związanych bezpośrednio ze świadczeniem pomocy prawnej, spełniają wszystkie wymogi mimo nieodbycia aplikacji adwokackiej oraz niezłożenia egzaminu adwokackiego. Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że regulacje dotyczące kształcenia na studiach doktoranckich i tryb uzyskiwania stopnia naukowego doktora nauk prawnych nie pozwalają zakwestionować przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania (K 6/12; zob. też m.in. K 3/10 dotyczący radców prawnych). Forma egzaminu zawodowego W odniesieniu do form sprawdzania przygotowania do wykonywania zawodu prawniczego, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że art. 17 ust. 1 Konstytucji nie zawiera szczegółowych zasad odnoszących się do składania egzaminu zawodowego, zakresu sprawdzanych wiadomości i umiejętności oraz metod egzaminowania. Egzamin taki jest jednak elementem naboru do zawodu i powinien pozwolić zweryfikować przygotowanie kandydata do wykonywania określonego zawodu, a ustawodawca ma w tym zakresie znaczny zakres swobody. Stąd brak części ustnej egzaminu adwokackiego (choć z punktu widzenia naboru do zawodu adwokata byłaby ona celowa), wprowadzenie jako jednego z elementów egzaminu zawodowego testu jednokrotnego wyboru, czy ustalenie przez ustawodawcę zakresu sprawdzanych umiejętności, są rozstrzygnięciami nienaruszającymi art. 17 ust. 1 Konstytucji. Działając w wyznaczonych mu granicach, ustawodawca zapewnił bowiem: odpowiedni wpływ samorządu zawodowego na treść i przebieg egzaminu adwokackiego, przejrzyste zasady egzaminowania oraz odpowiednie gwarancje formalne rzetelności i prawidłowego przebiegu egzaminu adwokackiego (K 6/12; zob. też m.in. K 3/10 dotyczący egzaminu radcowskiego i wyrok z 30 listopada 2011 r., K 1/10 dotyczący egzaminu notarialnego). Konkludując: Trybunał Konstytucyjny − oceniając konkretne poddane jego kontroli rozwiązania prawne – konsekwentnie opowiadał się za otwarciem i uelastycznieniem zawodów prawniczych, jednakże pod warunkiem respektowania przez ustawodawcę ogółu wymogów konstytucyjnych. Uznanie niektórych regulacji za 7 sprzeczne z Konstytucją podyktowane było nie ochroną prawniczych interesów korporacyjnych lecz troską o spójność systemu prawnego, a także o interesy obywateli, którym państwo powinno zapewnić możliwość korzystania z wykwalifikowanej pomocy prawnej.
