opinia prawna - Magisterskie24.pl
advertisement
Wstęp
Głównym zadaniem niniejszego opracowania jest
ułatwienie dostępu do wiadomości, które nie mogły być
przedstawione w trakcie wykładów z prawa ochrony
środowiska prowadzonych w roku akadem. 2005/2006. Są to
jednakże równocześnie informacje obejmujące całość
podstawowych zagadnień z tego przedmiotu, poza ich
zakresem pozostaje bowiem stosunkowo niewiele kwestii,
bardziej szczegółowych. Biorąc pod uwagę jednak i to, że
materiał ma charakter głównie omówienia i komentarza do
obowiązujących regulacji prawnych, pełne zapoznawanie się z nim wymagałoby
także sięgania do odpowiednich przepisów, powoływanych w tekście i ujętych w
załączonym na końcu wykazie.
1
Tekst obejmuje stan prawny na grudzień 2005 r.
2
SPIS TREŚCI
WSTĘP ...................................................................................................................................... 1
ROZDZ. 1.
ZAGADNIENIA WPROWADZAJĄCE ...................................................... 10
1.1. ŚRODOWISKO I JEGO ZAGROŻENIA. ............................................................................................................. 10
1.2. OCHRONA ŚRODOWISKA - OD DZIAŁAŃ INCYDENTALNYCH DO POLITYKI ŚRODOWISKOWEJ. ...................... 19
1.3. OCHRONA ŚRODOWISKA JAKO ZADANIE PAŃSTWA. .................................................................................... 24
1.4. PRAWO W OCHRONIE ŚRODOWISKA. ........................................................................................................... 30
1.5. NORMY ADMINISTRACYJNOPRAWNE W OCHRONIE ŚRODOWISKA. .............................................................. 35
1.6. SYSTEM PRZEPISÓW PRAWA OCHRONY ŚRODOWISKA. ................................................................................ 36
1.7. PODSTAWOWE ZAŁOŻENIA NOWEGO SYSTEMU PRAWA OCHRONY ŚRODOWISKA ........................................ 43
1.7.1. Zakres regulacji i rola nowej ustawy ogólnej. ................................................................................... 43
1.7.2. Ustawa wprowadzająca i inne akty nowego systemu. ....................................................................... 46
ROZDZ. 2.
ZASADY OGÓLNE ....................................................................................... 49
2.1. KONCEPCJE ZASAD OGÓLNYCH W PRAWIE POLSKIM. .................................................................................. 49
2.2. ZASADY OGÓLNE W PRAWIE OCHRONY ŚRODOWISKA – POGLĄDY DOKTRYNY. .......................................... 50
2.3. ZASADA ZRÓWNOWAŻONEGO ROZWOJU..................................................................................................... 54
2.4. ZASADA PREWENCJI ................................................................................................................................... 58
2.5. ZASADA PRELIKWIDACJI SZKODY W ŚRODOWISKU ..................................................................................... 63
2.6. ZASADA „ZANIECZYSZCZAJĄCY PŁACI” ..................................................................................................... 65
2.7. ZASADY OGÓLNE W USTAWIE P.O.Ś. ........................................................................................................... 70
2.8. ZASADA SUBSYDIARNOŚCI W PRAWIE OCHRONY ŚRODOWISKA. ................................................................. 73
2.8.1. Zasada subsydiarności w prawie wspólnotowym. ............................................................................. 74
2.8.2. Zasada subsydiarności w polskim prawie wewnętrznym. .................................................................. 77
2.8.3. Ochrona środowiska a zasada subsydiarności w prawie wspólnotowym. ........................................ 78
ROZDZ. 3.
ZARZĄDZANIE SPRAWAMI OCHRONY ŚRODOWISKA .................. 84
ZARZĄDZANIE SPRAWAMI OCHRONY ŚRODOWISKA W ŚWIETLE DOKUMENTÓW PRAWA
MIĘDZYNARODOWEGO, ..................................................................................................................................... 84
3.2. RODZAJE ZADAŃ ADMINISTRACJI W DZIEDZINIE OCHRONY ŚRODOWISKA. ................................................. 90
3.3. ZADANIA ORGANIZATORSKIE I BEZPOŚREDNIO WYKONAWCZE. ................................................................. 92
3.1.
3.3.1. Krajowe i lokalne planowanie strategiczne w ochronie środowiska. ................................................ 92
3.3.2. Zadania własne samorządu terytorialnego........................................................................................ 97
3.3.3. Zadania związane z gospodarowaniem przestrzenią ......................................................................... 99
3.3.4. Inne formy organizatorskiego działania organów lokalnych........................................................... 100
3.4. PODZIAŁ KOMPETENCJI W ZAKRESIE ZADAŃ ZOBOWIĄZUJĄCO-REGLAMENTACYJNYCH. .......................... 101
3
3.5. PROCEDURY OCEN ODDZIAŁYWANIA NA ŚRODOWISKO. ........................................................................... 106
3.5.1. Założenia ogólne.............................................................................................................................. 106
3.5.2. Procedury oceny strategicznej. ........................................................................................................ 107
3.5.3. Procedury oceny indywidualnej – decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. ......................... 110
3.5.4. Procedury oceny transgranicznej. ................................................................................................... 121
3.5.5. Przeglądy ekologiczne. .................................................................................................................... 123
3.6. PODZIAŁ KOMPETENCJI W ZAKRESIE ZADAŃ NADZORCZO-KONTROLNYCH. .............................................. 123
3.6.1. Zadania kontrolno-nadzorcze wykonywane przez administrację ogólną ........................................ 123
3.6.2. Zadania wykonywane przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska. .............................................. 126
3.6.3. Państwowy monitoring środowiska. ................................................................................................ 131
3.7. DOSTĘP DO INFORMACJI I UDZIAŁ SPOŁECZEŃSTWA. ................................................................................ 133
ROZDZ. 4.
OCHRONA JAKOŚCI ŚRODOWISKA I PRAWO EMISYJNE. .......... 139
4.1. OCHRONA JAKOŚCI ZASOBÓW ŚRODOWISKA ............................................................................................ 139
4.1.1. Ustalanie wymagań dotyczących jakości środowiska. ..................................................................... 139
4.1.2. Programy naprawcze. ...................................................................................................................... 141
4.1.3. Ochrona jakości powietrza. ............................................................................................................. 144
4.1.4. Ochrona jakości innych elementów środowiska. ............................................................................. 150
4.2. OCHRONA PRZED ZANIECZYSZCZENIAMI – ZAŁOŻENIA OGÓLNE .............................................................. 150
4.2.1. Zakres regulacji – ustawa P.o.ś. i przepisy szczegółowe ................................................................. 150
4.2.2. Ochrona przed zanieczyszczeniem – wymagania dotyczące instalacji. ........................................... 154
4.2.3. Obszar ograniczonego użytkowania. ............................................................................................... 156
4.2.4. Strefy przemysłowe. ......................................................................................................................... 160
4.3. POZWOLENIA EMISYJNE............................................................................................................................ 162
4.3.1. Ogólne założenia systemu decyzji reglamentujących korzystanie ze środowiska. ........................... 162
4.3.2. Pozwolenia emisyjne w normach prawa unijnego. .......................................................................... 165
4.3.3. Charakter prawny pozwolenia emisyjnego. ..................................................................................... 167
4.3.4. Warunki wydania pozwolenia emisyjnego. ...................................................................................... 170
4.3.5. Treść pozwolenia emisyjnego. ......................................................................................................... 173
4.3.6. Wygaśnięcie, cofnięcie i ograniczenie pozwolenia. ......................................................................... 174
4.4. POZWOLENIA ZINTEGROWANE. ................................................................................................................ 177
4.4.1. Pozwolenie zintegrowane jako pozwolenie emisyjne ....................................................................... 177
4.4.2. Koncepcja najlepszych dostępnych technik a treść pozwolenia zintegrowanego ............................ 179
4.4.3. Inne odrębności pozwoleń zintegrowanych. .................................................................................... 184
4.4.4. Programy dostosowawcze. .............................................................................................................. 190
4.5. OBOWIĄZEK PROWADZENIA POMIARÓW EMISJI. ....................................................................................... 192
4.5.1. Ochrona przed hałasem. .................................................................................................................. 195
4.5.2. Ochrona przed promieniowaniem elektromagnetycznym. ............................................................... 198
4.6. POWAŻNE AWARIE. .................................................................................................................................. 199
4.7. OBRÓT UPRAWNIENIAMI DO EMISJI W PRZEPISACH POLSKIEGO PRAWA WEWNĘTRZNEGO. ....................... 200
4.7.1. Założenia i źródła regulacji. ............................................................................................................ 200
4.7.2. Zakres ustawy i jej podstawowe cele. .............................................................................................. 202
4
4.7.3. System handlu uprawnieniami do emisji. ........................................................................................ 205
4.7.4. Krajowy Administrator i Krajowy Rejestr Uprawnień do Emisji. ................................................... 207
4.7.5. Krajowy Plan Rozdziału Uprawnień. .............................................................................................. 208
4.7.6. Przydział uprawnień. ....................................................................................................................... 211
4.7.7. Zezwolenia. ...................................................................................................................................... 213
4.7.8. Sprzedaż i przenoszenie uprawnień. ................................................................................................ 214
4.7.9. Rozliczanie uprawnień. .................................................................................................................... 217
4.7.10. Sankcje. .......................................................................................................................................... 218
ROZDZ. 5.
GOSPODAROWANIE ODPADAMI. ........................................................ 220
5.1. GOSPODAROWANIE ODPADAMI W PRZEPISACH UNII EUROPEJSKIEJ.......................................................... 220
5.2. GOSPODAROWANIE ODPADAMI WEDŁUG USTAWY Z 27 KWIETNIA 2001 R. - OGÓLNE ZAŁOŻENIA. ........... 224
5.2.1. Konstrukcja systemu przepisów wewnętrznych dotyczących postępowania z odpadami. ................ 224
5.2.2. Podstawowe pojęcia ustawy o odpadach ......................................................................................... 225
5.2.3. Zasady ogólne ustawy o odpadach. ................................................................................................. 232
5.2.4. Plany gospodarki odpadami. ........................................................................................................... 235
5.3. REGLAMENTACJA POSTĘPOWANIA Z ODPADAMI. ...................................................................................... 238
5.3.1. Założenia ogólne.............................................................................................................................. 238
5.3.2. Zgoda na wytwarzanie odpadów. .................................................................................................... 241
5.3.3. Zgoda na gospodarowanie odpadami.............................................................................................. 245
5.3.4. Zasady łączenia decyzji zezwalających na wytwarzanie i gospodarowanie odpadami. .................. 248
5.3.5. Zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia na gospodarowanie odpadami............................... 249
5.3.6. Gospodarowanie odpadami a pozwolenie zintegrowane. ................................................................ 252
5.3.7. Magazynowanie odpadów. .............................................................................................................. 253
5.3.8. Zezwolenia na świadczenie określonych usług komunalnych. ......................................................... 254
5.3.9. Nadzór nad wykonywaniem działalności wymagającej zgody na gospodarowanie odpadami. ...... 255
5.4. PRZENOSZENIE ODPOWIEDZIALNOŚCI ZA GOSPODAROWANIE ODPADAMI ZGODNIE Z PRAWEM................. 256
5.5. OBOWIĄZEK PROWADZENIA EWIDENCJI ODPADÓW. ................................................................................. 260
5.6. SZCZEGÓLNE WYMAGANIA ZWIĄZANE Z POSTĘPOWANIEM Z OKREŚLONYMI ODPADAMI ORAZ OKREŚLONYMI
SPOSOBAMI POSTĘPOWANIA Z WSZELKIMI ODPADAMI (SPALANIE I SKŁADOWANIE). ....................................... 260
5.6.1. Postępowanie z osadami z oczyszczalni ścieków komunalnych. ...................................................... 261
5.6.2. Termiczne przekształcanie odpadów ............................................................................................... 264
5.6.3. Składowanie odpadów. .................................................................................................................... 266
5.7. POSTĘPOWANIE Z ODPADAMI OPAKOWANIOWYMI I NIEKTÓRYMI INNYMI RODZAJAMI ODPADÓW. ........... 268
5.7.1. Opakowania i odpady opakowaniowe. ............................................................................................ 268
5.7.2. Szczególne obowiązki niektórych przedsiębiorców. ........................................................................ 274
5.8. PRAWNE ZASADY POSTĘPOWANIA Z POJAZDAMI SAMOCHODOWYMI WYCOFANYMI Z UŻYTKU ................ 278
5.8.1. Regulacje wspólnotowe. .................................................................................................................. 278
5.8.2. Ustawa o recyklingu pojazdów samochodowych wycofanych z eksploatacji. ................................. 280
5.9. PRAWNE ZASADY POSTĘPOWANIA ZE ZUŻYTYM SPRZĘTEM ELEKTRYCZNYM I ELEKTRONICZNYM ........... 289
5.9.1. Postępowanie ze zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym w prawodawstwie wspólnotowym.
................................................................................................................................................................... 289
5
5.9.2. Postępowanie ze zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym w przepisach prawa polskiego. 291
5.10. POSTĘPOWANIE Z ODPADAMI KOMUNALNYMI. ....................................................................................... 300
5.10.1. Zadania gmin związane z utrzymaniem porządku i czystości. ....................................................... 302
5.10.2. Uchwała w sprawie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości na terenie gminy. ..... 305
5.10.3. Zezwolenia na świadczenie określonych usług komunalnych. ....................................................... 310
5.10.4. Obowiązki właścicieli nieruchomości ............................................................................................ 310
5.11. TRANSGRANICZNE PRZEMIESZCZANIE ODPADÓW ................................................................................... 313
5.11.1. Założenia ogólne dotyczące wysyłki odpadów. .............................................................................. 313
5.11.2. Przemieszczanie odpadów między państwami członkowskimi. ...................................................... 315
5.11.3. Wywóz odpadów poza Unię Europejską. ....................................................................................... 318
5.11.4. Przywóz odpadów do Unii Europejskiej. ....................................................................................... 319
5.11.5. Gwarancje. .................................................................................................................................... 320
5.11.6. Wdrożenie przepisów rozporządzeń EU dotyczących międzynarodowego obrotu odpadami w
prawie polskim........................................................................................................................................... 321
ROZDZ. 6.
GOSPODAROWANIE WODAMI ŚRÓDLĄDOWYMI ......................... 324
6.1. GOSPODAROWANIE WODAMI W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ. ................................................................... 324
6.1.1. Dyrektywa ramowa w sprawie polityki wodnej Wspólnoty.............................................................. 325
6.1.2. Ochrona wód w dyrektywach szczegółowych. ................................................................................. 329
6.2. WŁASNOŚĆ I PRAWNE FORMY KORZYSTANIA Z WÓD. ............................................................................... 333
6.2.1. Własność wód. ................................................................................................................................. 333
6.2.2. Korzystanie z wód. ........................................................................................................................... 335
6.3. POZWOLENIA WODNOPRAWNE ................................................................................................................. 337
6.4. SYSTEM ZARZĄDZANIA WODAMI. ............................................................................................................. 341
6.4.1. Założenia ogólne.............................................................................................................................. 341
6.4.2. Ewolucja systemu zarządzania wodami ........................................................................................... 342
6.4.3. Prawne instrumenty zarządzania wodami. Planowanie. ................................................................. 346
6.5. OCHRONA WÓD PRZED ZANIECZYSZCZENIEM. .......................................................................................... 349
6.5.1. Rozwój ustawodawstwa. .................................................................................................................. 349
6.5.2. Ochrona jakości wód. ...................................................................................................................... 350
6.5.3. Prawne instrumenty ochrony wód przed zanieczyszczeniem. .......................................................... 353
6.6. NAPRAWIANIE SZKÓD POWSTAŁYCH W ZWIĄZKU Z GOSPODAROWANIEM WODAMI. ................................. 360
6.7. ZAOPATRZENIE W WODĘ I USUWANIE ŚCIEKÓW KOMUNALNYCH. ............................................................. 362
ROZDZ. 7.
OCHRONA WÓD MORSKICH ................................................................ 367
7.1. OCHRONA WÓD MORSKICH W ŚWIETLE PRAWA MIĘDZYNARODOWEGO. ................................................... 367
7.1.1. Przepisy o charakterze ogólnym. ..................................................................................................... 367
7.1.2. Konwencja helsińska z 1974 i 1992 r. ............................................................................................. 371
7.2. OCHRONA WÓD MORSKICH W PRAWIE WEWNĘTRZNYM............................................................................ 375
7.2.1. Ustawa o obszarach morskich z 1991 r. .......................................................................................... 375
7.2.2. Ustawa o zanieczyszczaniu morza przez statki. ............................................................................... 381
ROZDZ. 8.
OCHRONA I KORZYSTANIE Z ZASOBÓW BIOSFERY. .................. 389
6
8.1. WPROWADZENIE. ..................................................................................................................................... 389
8.2. ŹRÓDŁA REGULACJI. ................................................................................................................................ 389
8.3. OCHRONA PRZYRODY PROWADZONA W OPARCIU O USTAWĘ Z 2004 R. .................................................... 391
8.3.1. Rozwój prawodawstwa. ................................................................................................................... 391
8.3.2. Współpraca międzynarodowa w dziedzinie ochrony biosfery. ........................................................ 393
8.3.3. Zakres regulacji i cele ochrony przyrody w ustawie z 2004 r.......................................................... 396
8.3.4. Realizacja celów ochrony przyrody – założenia ogólne. ................................................................. 400
8.3.5. Formy ochrony przyrody. ................................................................................................................ 405
8.3.6. Rejestry i dokumentacja zasobów przyrody ..................................................................................... 425
8.3.7. Gospodarowanie zasobami i składnikami przyrody. ....................................................................... 431
8.3.8. Ochrona terenów zieleni i zadrzewień ............................................................................................. 432
8.4. KORZYSTANIE Z LASÓW. .......................................................................................................................... 436
8.4.1. Zakres regulacji; pojęcie gospodarki leśnej. ................................................................................... 436
8.4.2. Publiczne udostępnianie lasów. ....................................................................................................... 439
8.4.3. Lasy ochronne.................................................................................................................................. 439
8.4.4. Obowiązki związane z ochroną lasów. ............................................................................................ 440
8.4.5. Administrowanie lasami państwowymi. ........................................................................................... 441
8.5. KORZYSTANIE Z DZIKO ŻYJĄCEJ ZWIERZYNY ŁOWNEJ (OCHRONA UŻYTKOWA ZWIERZĄT). ..................... 442
8.5.1. Zakres regulacji prawnej. ................................................................................................................ 442
8.5.2. Reglamentacja prowadzenia działalności gospodarczej związanej z łowiectwem. ......................... 447
8.5.3. Pozyskiwanie zwierzyny i ograniczenia prawne tego dotyczące...................................................... 448
8.5.4. Szkody łowieckie. ............................................................................................................................. 452
8.5.5. Polski Związek Łowiecki i Państwowa Straż Łowiecka. .................................................................. 454
8.6. REGULACJA PRAWNA WYKONYWANIA RYBOŁÓWSTWA I RYBACTWA (OCHRONA UŻYTKOWA ŻYWYCH
ZASOBÓW WÓD). ............................................................................................................................................. 456
8.6.1. Rybołówstwo morskie w świetle prawa międzynarodowego. ........................................................... 456
8.6.2. Podstawowe pojęcia i zakres obowiązywania ustawy o rybołówstwie morskim.............................. 460
8.6.3. Reglamentacja wykonywania rybołówstwa morskiego. ................................................................... 462
8.6.4. Prawne środki ochrony żywych zasobów morza. ............................................................................. 466
8.6.5. Regulacja prawna wykonywania rybactwa śródlądowego (ochrona użytkowa żywych zasobów wód
śródlądowych). .......................................................................................................................................... 469
8.7. HUMANITARNA OCHRONA ZWIERZĄT ....................................................................................................... 474
8.7.1. Założenia ogólne.............................................................................................................................. 474
8.7.2. Obowiązki ogólne - dotyczące postępowania ze wszystkimi kategoriami zwierząt .......................... 477
8.7.3. Obowiązki szczególne – dotyczące postępowania z określonymi kategoriami zwierząt .................. 485
8.7.4. Obowiązki i ograniczenia związane z procedurami doświadczalnymi z użyciem zwierząt. ............. 491
8.8. KORZYSTANIE Z ZASOBÓW GENOWYCH.................................................................................................... 496
ROZDZ. 9.
GOSPODAROWANIE ZASOBAMI GEOSFERY. ................................. 499
9.1. KORZYSTANIE Z KOPALIN UŻYTECZNYCH. ............................................................................................... 499
9.1.1. Cele i zakres obowiązywania ustawy. .............................................................................................. 499
9.1.2. Koncesje. ......................................................................................................................................... 501
7
9.1.3. Wydobywanie kopalin. ..................................................................................................................... 503
9.1.4. Szkody górnicze. .............................................................................................................................. 505
9.2. OCHRONA JAKOŚCI GLEBY I ZIEMI ORAZ GRUNTÓW ROLNYCH I LEŚNYCH. ............................................... 514
9.2.1. Zakres i cele regulacji. .................................................................................................................... 514
9.2.2. Ochrona jakościowa i ilościowa gruntów rolnych i leśnych. .......................................................... 517
9.2.3. Zmiana przeznaczenia gruntów – ochrona ilościowa. ..................................................................... 518
9.2.4. Ochrona jakościowa gruntów rolnych i leśnych. ............................................................................. 522
ROZDZ. 10.
INSTRUMENTY FINANSOWOPRAWNE .......................................... 526
10.1. INSTRUMENTY FINANSOWOPRAWNE W SYSTEMIE PRZEPISÓW OCHRONY ŚRODOWISKA. ......................... 526
10.2. OPŁATY ZA KORZYSTANIE ZE ŚRODOWISKA. .......................................................................................... 529
10.2.1. Teoretyczne założenia systemu opłat. ............................................................................................ 529
10.2.2. Opłaty przewidywane przez ustawę Prawo ochrony środowiska. ................................................. 530
10.2.3. Opłaty związane z ochroną powierzchni i zasobów wnętrza ziemi. ............................................... 535
10.2.4. Opłaty przewidywane przepisami ustawy o ochronie przyrody. .................................................... 537
10.3. ADMINISTRACYJNE SANKCJE FINANSOWE ZA NARUSZANIE ZASAD KORZYSTANIA Z ZASOBÓW
ŚRODOWISKA................................................................................................................................................... 541
10.3.1. Ogólne założenia systemu sankcji finansowych; odraczanie i umarzanie kar i opłat. .................. 541
10.3.2. Opłaty podwyższone. ..................................................................................................................... 544
10.3.3. Administracyjne kary pieniężne. .................................................................................................... 546
Kary nakładane na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. ......................................... 547
Kary pieniężne przewidywane przepisami ustawy o ochronie przyrody z kwietnia 2004 r. ...................... 550
Kary pieniężne związane z ochroną warstwy ozonowej. ........................................................................... 551
Administracyjne kary pieniężne o charakterze uznaniowym. .................................................................... 551
10.3.4. Opłata produktowa. ....................................................................................................................... 555
10.4. FUNDUSZE CELOWE. ............................................................................................................................... 555
10.4.1. Założenia ogólne systemu funduszowego....................................................................................... 555
10.4.2. Dochody funduszy środowiskowych............................................................................................... 556
A. Opłaty i kary należne na podstawie ustawy P.o.ś.: ............................................................................... 557
B. Opłaty produktowe : .............................................................................................................................. 557
C. Opłaty i kary wymierzane na podstawie ustawy o ochronie przyrody: ................................................. 557
D. Opłaty i kary wymierzane na podstawie prawa geologicznego i górniczego: ...................................... 558
E. Kary wymierzane na podstawie ustawy o substancjach zubożających warstwę ozonową: ................... 558
10.4.3. Zadania funduszy środowiskowych. ............................................................................................... 560
10.4.4. Organizacja funduszy środowiskowych. ........................................................................................ 562
10.4.5. Inne fundusze celowe związane z ochroną środowiska. ................................................................. 566
Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych. ........................................................................................................ 566
Fundusz Leśny. .......................................................................................................................................... 566
10.5. RÓŻNICOWANIE STAWEK PODATKÓW I INNYCH DANIN PUBLICZNYCH SŁUŻĄCE CELOM OCHRONY
ŚRODOWISKA................................................................................................................................................... 567
ROZDZ. 11.
ODPOWIEDZIALNOŚĆ W PRZEPISACH O OCHRONIE
ŚRODOWISKA .................................................................................................................... 569
8
11.1. ODPOWIEDZIALNOŚĆ CYWILNA .............................................................................................................. 569
11.2. ODPOWIEDZIALNOŚĆ KARNA. ................................................................................................................. 570
11.3. ODPOWIEDZIALNOŚĆ ADMINISTRACYJNA ............................................................................................... 576
11.3.1. Sankcyjne decyzje zobowiązujące. ................................................................................................. 576
11.3.2. Sankcyjne decyzje wstrzymujące .................................................................................................... 582
11.3.3. Wstrzymanie działalności. ............................................................................................................. 585
11.3.4. Wstrzymanie użytkowania instalacji. ............................................................................................. 587
11.3.5. Wstrzymanie eksploatacji instalacji prowadzonej przez osobę fizyczną. ....................................... 593
11.3.6. Wstrzymanie działalności w oparciu o przepisy ustawy o odpadach z 2001 r............................... 596
11.4. POSTANOWIENIA PRAWA POLSKIEGO A WYMAGANIA WYNIKAJĄCE Z PRZEPISÓW DYREKTYWY Z KWIETNIA
2004 R. W SPRAWIE ODPOWIEDZIALNOŚCI Z TYTUŁU ZAPOBIEGANIA I NAPRAWIANIA SZKÓD ŚRODOWISKOWYCH.
........................................................................................................................................................................ 597
11.4.1. Problem definicji zawartych w dyrektywie. ................................................................................... 597
11.4.2. Obowiązek działań prewencyjnych. ............................................................................................... 598
11.4.3. Obowiązek podejmowania działań naprawczych. ......................................................................... 599
ROZDZ. 12.
WYKAZ ŹRÓDEŁ PRAWA Z ZAKRESU PRAWA OCHRONY
ŚRODOWISKA .................................................................................................................... 601
12.1. ZAGADNIENIA OGÓLNE I ORGANIZACYJNE. ............................................................................................ 601
12.2. OCHRONA WÓD. ..................................................................................................................................... 608
12.3. OCHRONA POWIETRZA............................................................................................................................ 611
12.4. OCHRONA BIOSFERY............................................................................................................................... 614
12.5. OCHRONA POWIERZCHNI I WNĘTRZA ZIEMI. ........................................................................................... 622
12.6. OCHRONA PRZED OKREŚLONYMI ZAGROŻENIAMI ................................................................................... 623
12.7. WYBRANE UMOWY MIĘDZYNARODOWE RATYFIKOWANE PRZEZ POLSKĘ ............................................... 634
9
Rozdz. 1. Zagadnienia wprowadzające
1.1. Środowisko i jego zagrożenia.
Termin "środowisko", używany zwykle z dodatkowymi określeniami - np.
"środowisko naturalne”, „środowisko geograficzne", środowisko społeczne",
"środowisko człowieka", nie, jest w pełni jednoznacznie rozumiany. Według T.
Bartkowskiego zasadnicza, ogólna definicja środowiska to "zbiór czynników
oddziaływujących na podmiot środowiska"1. Na podstawie tej definicji "środowisko"
może być rozumiane zarówno jako zbiór rzeczy materialnych i energii wraz z ich
oddziaływaniami wzajemnymi, i na podmiot środowiska, ale także jako tylko zbiór
samych oddziaływań. Częściej przyjmuje się rozumienie pierwsze, które można
byłoby nazwać "materialnym". Także w zależności od zakresu znaczeniowego
terminu "podmiot środowiska" możemy mieć do czynienia ze środowiskiem
konkretnego podmiotu (jednostki, indywiduum) bądź ze środowiskiem pewnych
zbiorowości (społeczeństwo, gatunek). W tym przypadku częściej termin
„środowisko" używany jest w znaczeniu środowiska zbiorowego, w sumie jednak jest
to zbiorowość środowisk indywidualnych i mniejszych grup. Na tej podstawie mówi
się o "hierarchiczności środowiska" - takim układem hierarchicznym jest np.
środowisko człowieka (jako gatunku): indywiduum - rodzina - większe grupy ludzkie społeczeństwo - gatunek. Tak więc do pojęcia "środowisko człowieka" (środowisko
życia człowieka - human environment ) należałoby włączyć dwa elementy:
ogół czynników materialnych oddziaływujących wzajemnie i na człowieka jako
gatunek, członka pewnych zbiorowości i indywidualną jednostkę wraz z tymi
oddziaływaniami,
ludzi jako elementy tego środowiska oddziaływujące na inne jego czynniki i na
siebie wzajemnie, wraz z tymi oddziaływaniami2.
W naukach biologicznych używane są terminy "środowisko biologiczne".
"ekosystem", "biocenoza", "biotop" i pokrewne. W ujęciu encyklopedycznym
środowisko biologiczne to „ogół czynników ekologicznych zarówno abiotycznych, jak i
1
- T. Bartkowski – Kształtowanie i ochrona środowiska; Warszawa 1979, s. 47;
2
- A. Ciborowski – Polityka kształtowania środowiska; Warszawa 1981, s. 103;
10
biotycznych, mających bezpośrednie znaczenie dla życia l rozwoju organizmów
danego gatunku lub jego populacji. Czynniki środowiska wpływają wzajemnie na
siebie, a współdziałając tworzą, mówiąc ogólnie, zespoły warunków środowiskowych
(klimatycznych, glebowych i in.). w jakich bytuje dany organizm czy populacja"3.
P. Trojan4 pod pojęciem ekosystemu rozumie "wszelkie układy przyrodnicze, w
obrębie których realizują się zjawiska, zachodzą związki i przebiegają procesy o
charakterze ekologicznym". Wyróżniane są trzy typy ekosystemów:
monocen - w jego skład wchodzi pojedynczy organizm i jego bezpośrednie
otoczenie (tzw. monotop);
democen - składający się z populacji jednogatunkowej/grupy osobników oraz jej
środowiska;
pleocen - w jego skład wchodzą wszystkie populacje zamieszkujące określone
siedlisko i pozostające ze sobą w związkach ekologicznych.
W praktyce pojęcie ekosystemu jest używane głównie dla określenia jego
trzeciego typu, czyli pleocenu. W tym typie ekosystemu specyficznym warunkom
siedliskowym odpowiada specyficzny skład flory i fauny; jego komponenty
biologiczne nazywane są biocenozą, swoisty układ warunków siedliskowych to
biotop. Dla właściwego funkcjonowania ekosystemu musi istnieć równowaga
pomiędzy wszystkimi jego elementami składowymi.
Środowisko geograficzne ujmowane jest definicyjnie jako "otoczenie fizyczne i
biotyczne, w którym żyje społeczeństwo ludzkie". Środowisko geograficzne w tym
ujęciu to naturalna i przekształcona przyroda oraz elementy antropogeniczne - całe
tzw. środowisko urbanizacyjne, czyli wszelkiego rodzaju budynki, budowle, sieć
'komunikacyjna, infrastruktura techniczna itp. Zgodnie z ogólną definicją i środowisko
geograficzne rozumiane jest jako układ hierarchiczny. T. Bartkowski wyróżnia tu
kolejno:
środowiska obiektów cząstkowych i środowiska procesów indywidualnych
różne cząstkowe środowiska
środowisko fizyczne (baza materialna środowiska biotycznego)
środowisko indywidualne organizmów żywych
środowiska populacji organizmów żywych, środowiska cząstkowe form życia
przystosowanych do różnych mediów życia (woda, powietrze, ziemia itp.)
3
- Encyklopedia powszechna, t. IV, PWN, Warszawa 1987,s.412.
4
- P. Trojan – Ekologia ogólna; Warszawa 1977, s. 5;
11
środowisko biotyczne
środowisko indywidualne człowieka i środowisko grup ludzkich
środowisko społeczeństwa
środowisko antropogeniczne (środowisko społeczeństwa plus metabolizm
geotechniczny)
środowisko geograficzne5.
W skład środowiska człowieka, poza środowiskiem biologicznym i
geograficznym, wchodzi zgodnie z przyjętym wyżej założeniem także środowisko
społeczne. Definicja określa je jako "ogół warunków i zespół czynników rzeczowych i
osobowych, powstających w wyniku społecznego współżycia i współistnienia ludzi,
odgrywający decydującą rolę w kształtowaniu się osobowości społecznej człowieka i
wyznaczający jego zachowanie się, a zwłaszcza przyjmowane role „społeczne i
postawy". Wspomniane czynniki to - główne reguły zachowania się, przyjęte normy i
hierarchie wartości moralnych, etycznych, estetycznych, wpływy i systemy
wychowawcze. Warunki to warunki społeczno-ekonomiczne, polityczne,
narodowościowe, stopień zaspokajania potrzeb życiowych, typy więzi społecznych.
W. Michajłow, ustalając zakres zainteresowań sozologii, używa bardzo
ogólnego określenia "środowisko" rozumianego jako środowisko życia człowieka otoczenie życia człowieka i przyrody organicznej6. Autor ten wyróżnia następnie
konkretne typy środowisk, np. środowisko naturalne, rozumiane jako tereny
znajdujące się w stanie naturalnym, środowisko przemysłowe - tereny poddane
oddziaływaniu przemysłu, środowisko wiejskie - dominantą jest gospodarka rolna. W
innej pracy W. Michajłow stwierdza, że pod pojęciem "środowisko" należy rozumieć
właściwe środowisko życia współczesnego człowieka - to wszystko, co człowieka
otacza i składa się zarówno z elementów czysto przyrodniczych, jak i wytworów
kultury ludzkiej7.
W. Michajłow odrzuca możliwość przyjęcia jako ogólnego terminu "środowisko
naturalne" stwierdzając, że takiego środowiska jest już bardzo niewiele i pole
zainteresowań mocno w ten sposób się ogranicza. Z twierdzeniem tym można się
zgodzić, jeżeli wspomniane pojęcie będzie używane w bardzo wąskim ujęciu,
5
- T. Bartkowski, op.cit, s. 49].
6
- W. Michajłow – Sozologia I problemy środowiska człowieka; Wrocław 1975, s. 131
7
- W. Michajłow – Środowisko I polityka; Wrocław 1978, s. 71;
12
wyłącznie dla oznaczenia środowisk przyrodniczych znajdujących się w stanie czysto
naturalnym. Termin ten w literaturze używany jest jednak w innych znaczeniach,
zwykle wywodzących określenie "naturalne" od słowa "natura" (przyroda), i wtedy
"środowisko naturalne" to inaczej "środowisko przyrodnicze", czyli stworzone przez
naturę (przyrodę). Odrębną natomiast sprawą jest obecny układ oddziaływań
występujący w tym środowisku. Możliwe jest też odnoszenie określenia "naturalne"
do potrzeb człowieka: środowisko "naturalne" to takie, które odpowiada potrzebom
(naturze) człowieka.
W literaturze prawniczej najczęściej powoływana jest definicja środowiska
naturalnego zaproponowana przez W. Brzezińskiego8. Autor ten stwierdza, że przez
"naturalne środowisko człowieka" należy rozumieć "ogół elementów naturalnych, tzn.
stworzonych przez naturę, ale w mniejszym lub większym stopniu przekształconych
przez gospodarczą działalność człowieka, składających się w danym miejscu i czasie
na warunki życia ludzkiego". Określenie to opiera się głównie na drugim sposobie
rozumienia przymiotnika "naturalne", ale sądzę, że nie pomija również i trzeciego;
końcowa część definicji powinna być według mnie wskazówką takiego rozumienia
słowa "naturalne", które by prowadziło do uwzględnienia potrzeb człowieka. Przyznać
jednak trzeba, że przy takiej treści definicji wniosek z niej wyprowadzony nie musi
być jednoznacznie zaakceptowany, co skłania do pewnej modyfikacji określenia
"środowisko naturalne".
W literaturze podnoszono pod adresem tejże definicji pewne wątpliwości i
zgłaszano określone propozycje zmian. J. Boć sugerował wyraźniejsze objęcie jej
treścią elementów niematerialnych, a także odrzucenie ostatniej części, ponieważ
"brak elementu życia ludzkiego w danym miejscu i czasie nie dyskwalifikuje danego
środowiska jako środowiska naturalnego"9 Ta druga propozycja wydaje się wątpliwa
ze względu na całkowite wówczas pominięcie w treści definicji sugestii, co do
potrzeby uwzględniania również i trzeciego rozumienia terminu "naturalne". Z tego
punktu widzenia korzystniejsze byłyby modyfikacje.
S. Grzybowski natomiast stwierdza, że środowisko naturalne zostało już
całkowicie przez człowieka przetworzone, i wobec tego należy dążyć do takiego
przekształcenia już przetworzonego środowiska, „które doprowadziłoby do powstania
środowiska optymalnego dla bytu człowieka, obejmującego nie tylko warunki
8
- W. Brzeziński – Ochrona prawna naturalnego środowiska człowieka; Warszawa 1975, s. 291;
9
- J. Boć – Zagadnienia prawne ochrony środowiska naturalnego; Wrocław 1979, s. 38;
13
biologiczne czy fizjologiczne, ale i wartości kulturalne”10. Pogląd ten podziela także L.
Jastrzębski11.
Biorąc pod uwagę te sugestie, można spróbować zaproponować modyfikację
definicji W. Brzezińskiego. I tak środowiskiem przyrodniczym człowieka można
byłoby nazwać ogół naturalnego (przyrodniczego) pochodzenia elementów
biotycznych i abiotycznych, poddanych oddziaływaniu człowieka i przekształcanych
do granic równowagi ekologicznej. Równowaga ekologiczna to stan środowiska
trwale zapewniający właściwe warunki życia człowieka i zaspokajanie jego potrzeb,
bez naruszania równowagi ekosystemów. Definicja zwraca uwagę na pochodzenie
elementów tak rozumianego środowiska - mają to być elementy stworzone przez
naturę, w stanie naturalnym bądź przetworzonym, jednak stopień tego przetworzenia
nie jest obojętny: Granicą jest "przydatność" środowiska z punktu widzenia warunków
życia człowieka i zaspokajania potrzeb (fizjologicznych, ekonomicznych,
psychicznych, także takich, jak poczucie piękna i harmonii krajobrazu z elementami
sztucznymi, np. budowle, parki czy ogrody zabytkowe). W definicji podkreślono też,
że w skład środowiska, poza czynnikami materialnymi, wchodzą oddziaływania:
podmiotu środowiska na te czynniki, przekształcającego je, oraz oddziaływania
czynników środowiskowych na podmiot - tworzące warunki jego życia i umożliwiające
zaspokajanie potrzeb.
Równowaga ekologiczna to taki stan środowiska, który utrzymuje podstawowe
warunki i parametry niezbędne dla istnienia w tym środowisku życia. Warunki te
zostały w opracowaniach ekologicznych opisane; do najważniejszych zalicza się
zwykle warunki termiczne (odpowiedni przedział temperatur), występowanie źródeł
energii i surowców stanowiących podstawę procesów życiowych, określone warunki
gęstości
i
ciśnienia
materii,
zabezpieczenie
przed
promieniowaniem
ultrafioletowym12. Równowaga ekologiczna to równocześnie stan utrzymujący
równowagę ekosystemów - równowagę wzajemnego oddziaływania wszystkich
elementów ekosystemów (człowiek jest traktowany tu również jako element
ekosystemu). Stąd też do pojęcia wprowadzam słowo "ekologiczna", a nie częściej
10
- S. Grzybowski – Problematyka ochrony środowiska a przepisy prawa cywilnego; „Państwo i
Prawo” 1972 nr 1, s. 35
11
- L. Jastrzębski – Ochrona środowiska w PRL. Zagadnienia administracyjnoprawne; Warszawa
1983 s.39
12
- P. Trojan, op. cit.
14
spotykane "przyrodnicza", które w proponowanym ujęciu terminu byłoby zbyt wąskie.
W obowiązujących aktach prawnych używany jest najczęściej termin
"środowisko". I tak według art.3 pkt.39 ustawy P.o.ś. środowiskiem jest "ogół
elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności
człowieka". Ustawa przykładowo wylicza elementy środowiska: powierzchnia ziemi,
kopaliny, powietrze, wody, świat roślinny i zwierzęcy, także krajobraz i klimat. Sądzę,
że biorąc pod uwagę dokonane wyżej ustalenia terminologiczne (zwłaszcza definicje
"środowiska", "środowiska życia"), przyjęcie terminu "środowisko" dla określenia
zespołu elementów opisanych w definicji nie jest prawidłowe - termin jest chyba zbyt
szeroki. Definicja ta jednak już się w ustawodawstwie zadomowiła, w zasadzie
prawie identyczną zawierała poprzednia ustawa ogólna, czyli ustawa o ochronie i
kształtowaniu środowiska z 1980 r.
Człowiek żyjąc w środowisku wprowadza w nim zmiany, wykorzystuje i
przekształca jego elementy. Stosunkowo niedawno zauważono, że jednostronny
rozwój przemysłu i urbanizacja są czynnikami, które z jednej strony służą
człowiekowi, z drugiej przynoszą straty poprzez degradację środowiska, coraz
wyraźniej widoczną zwłaszcza w dłuższych okresach czasu. Zagrożenia środowiska i
ich potencjalne skutki są obecnie już dość dobrze rozpoznane, przede wszystkim w
ich bezpośrednim oddziaływaniu. Nie w pełni rozpoznano jeszcze skutki długofalowe,
niektóre jednak opracowania mają wydźwięk nawet katastroficzny. Do szczególnie
niekorzystnych zjawisk, praktycznie przez człowieka nie zamierzonych, należą:
zanieczyszczenie wód i powietrza atmosferycznego, erozja i skażenie gleb,
zaburzenia naturalnej równowagi biologiczne} w przyrodzie, wymieranie roślin i
zwierząt, zmniejszanie się powierzchni leśnych i obszarów gleb czynnych
biologicznie.
Dość dobre już obecnie rozpoznanie rodzajów i istoty zagrożeń powoduje
istnienie wielu układów klasyfikujących te zagrożenia - możliwe są tu bardzo różne
podejścia, należałoby wiec dobierać układy klasyfikacyjne do realizacji konkretnych
zadań pamiętając równocześnie, że chodzi o dwa podstawowe zagadnienia:
zagrożenia stanu różnych elementów środowiska i środowiska jako całości,
wynikające z wprowadzenia zanieczyszczeń i różnych form degradacji
środowiska;
wykorzystywanie przez ludzkość określonych zasobów środowiska, mających
ograniczony charakter i w znacznej części praktycznie nieodnawialnych.
Dla celów niniejszego opracowania przydatne będzie zwrócenie uwagi na
15
klasyfikacje, biorące pod uwagę kolejno następujące kryteria: 1) zasięg zagrożeń, 2)
źródło zagrożeń oraz 3) przedmiot i charakter zagrożeń (rodzaj oddziaływań
degradujących określony element środowiska).
Biorąc pod uwagę zasięg zagrożeń, wymienia się zwykle 13 cztery grupy
zagrożeń:
lokalne (wokół określonego zakładu przemysłowego czy w danej miejscowości);
regionalne (powstające poprzez zgrupowanie na określonym terenie pewnej
liczby zagrożeń lokalnych – okręgi przemysłowe, większe rzeki);
kontynentalne (specyficzne zagrożenia dla całych kontynentów bądź znacznych
ich części);
globalne (obejmujące całą kule ziemską bądź duże jej obszary).
Istotą tej klasyfikacji jest zwrócenie uwagi na dwa problemy. Pierwszym jest
tendencja do przekształcania się zagrożeń w zagrożenia wyższego stopnia (z
lokalnych w regionalne, itd.), co przy braku odpowiednio wczesnego przeciwdziałania
powoduje nieproporcjonalnie duży wzrost nakładów potrzebnych na ich usunięcie czy
ograniczenie, a w wypadku zagrożeń globalnych wręcz uniemożliwia skuteczną (przy
obecnym stanie wiedzy) interwencję (to samo można zaobserwować i na niższym
stopniu zagrożeń w niektórych krajach - przekształcenie się zagrożeń lokalnych w
regionalne sprawia ogromne kłopoty przy zbyt późnym podejmowaniu
przeciwdziałań). Drugą zaletą klasyfikacji jest podkreślenie konieczności szeroko
zakrojonej współpracy w zwalczaniu zagrożeń środowiska, zwłaszcza w skali
międzynarodowej, ale także i wewnątrzkrajowej - zwalczanie zagrożeń nie może być
wyłącznie sprawą władz lokalnych.
Jako główne źródło zagrożeń dla środowiska wymienia się najczęściej}
przemysł, procesy urbanizacyjne wraz z gospodarką komunalną, transport, rolnictwo,
eksplozję demograficzną14. Ta klasyfikacja (pogłębiona w poszczególnych grupach)
pozwala na ustalenie, jaki rodzaj konkretnej działalności człowieka powoduje
określone skutki, co w konsekwencji pozwala na zróżnicowane podejście do działań
zapobiegawczych.
Trzecia klasyfikacja wskazuje, w jaki sposób (jakimi oddziaływaniami) są
13
- W. Michajłow, op.cit, s. 17
14
- W. Michajłow, op.cit., s. 27-29
16
degradowane poszczególne komponenty środowiska15. Opierając się na
propozycjach zgłaszanych w literaturze, można wyróżnić cztery kierunki zagrożeń:
1. Zagrożenia hydrosfery - zanieczyszczenie wód śródlądowych, podziemnych i
morskich wskutek nieprawidłowego gospodarowania ściekami (prowadzącego do
przemian chemicznych wód, zwłaszcza obniżenia zawartości tlenu, zmian w składzie
flory i fauny wodnej); funkcjonowanie transportu wodnego (odprowadzanie substancji
ropopochodnych i ścieków bytowo-gospodarczych); awarie i katastrofy przemysłowe,
komunalne i transportowe; nadmierna chemizacja w rolnictwie (zatrucie i eutrofizacja
wód, zwłaszcza w zbiornikach zamkniętych); nadmierny pobór wód; utrata części
zasobów wskutek nieprawidłowo przeprowadzanych prac hydrotechnicznych,
melioracyjnych i wycinania lasów.
2. Zagrożenia atmosfery - odprowadzanie zanieczyszczeń (powodujących
zmiany składu powietrza i jego przezroczystości, obniżenie higieny życia, zmiany
składu chemicznego gleby na obszarach emisji, zanieczyszczenia i zmiany w
składzie flory i fauny, korozję budowli i urządzeń, zmiany w wyższych warstwach
atmosfery - zwłaszcza oddziaływanie na warstwę ozonową, zmiany klimatyczne),
hałas.
3. Zagrożenia biosfery (żywych zasobów przyrody) - nadmierna eksploatacja
określonych gatunków roślin i zwierząt, zakłócenia w podstawowych procesach
ekologicznych, przypadkowe lub celowe wyniszczanie pewnych gatunków roślin lub
zwierząt, obniżanie różnorodności genetycznej, nieprawidłowa gospodarka leśna i
drzewna powodująca zmiany układów przyrodniczych, chemizacja rolnictwa.
4. Zagrożenia geosfery (gleby, powierzchni i wnętrza ziemi, krajobrazu) niszczenie pokrywy glebowej i zmiany przeznaczenia gruntów głównie poprzez
procesy urbanizacyjne i industrializację; niewłaściwe składowanie odpadów (zatrucie
gleb i wód podziemnych); prowadzenie robót górniczych (nadmierna eksploatacja
zasobów, szkody górnicze, zmiany w ukształtowaniu powierzchni i szkody w wodach
podziemnych - zwłaszcza przy odkrywkowej metodzie wydobycia surowców); zmiany
ukształtowania terenu; naruszanie stosunków wodnych; zmiany mikroklimatu;
degradacja krajobrazu; naruszanie stabilności układów geologicznych - wskutek
szeroko zakrojonych prac hydrotechnicznych i ziemnych; niewłaściwa eksploatacja
15
- A. Leńkowa – Aktualny stan i zagrożenia środowiska naturalnego w Polsce; [w:] Prawo a ochrona
środowiska; red. L. Łustacz; Wrocław 1975, s. 27 i nast.; E. Radziszewski – Ustawa o ochronie i
kształtowaniu środowiska. Komentarz; Warszawa 1987. s. 14--15
17
gleb prowadzącą do ich erozji i wyjałowienia.
Negatywne oddziaływania człowieka na środowisko mogą w konsekwencji
powodować katastrofę ekologiczną - załamanie homeostazy ekosystemu, rozumianej
jako zachowanie struktury systemu, zachowanie obrotu materią i energią,
produktywności, stabilizacji procesów przebiegających wewnątrz ekosystemu 16.
Obserwowane obecnie przypadki załamania homeostazy ekosystemów najczęściej
są bezpośrednim lub pośrednim skutkiem działalności człowieka, polegającej na
wyeliminowaniu jednego z elementów zależności troficznych przy braku ogniwa
zastępczego. Szczególnie wrażliwe na załamanie są ekosystemy rolnicze. Przyczyną
jest zastępowanie naturalnych biocenoz w coraz większym stopniu tzw.
agrocenozami. Stanowią one odpowiednik biocenoz, ale powstają z naturalnych
składników biosfery, w odpowiedni sposób dobieranych przez człowieka,
ulokowanych w sztucznie przygotowanym biotopie. który może zawierać także
określone produkty przemysłowe, np. nawozy sztuczne. Prawidłowości
funkcjonowania takich układów nie są jeszcze w pełni zbadane; ich homeostaza
wynika z działań ludzkich, w części intuicyjnych lub przypadkowych, łatwo więc ją
zakłócić.
Katastrofa ekologiczna zwykle nie jest wydarzeniem nagłym, ekosystemy mają
określoną zdolność do znoszenia obciążeń bez wywoływania zmian struktury. W
literaturze ekologicznej17 wyróżniono cztery stopnie takich obciążeń stopień tolerancji (znoszenia obciążeń);
stopień uciążliwości (niekorzystny dla ekosystemu, istnieje możliwość powrotu
do równowagi przy ustaniu zakłóceń);
stopień uszkodzeń i zagrożeń ekosystemu;
nieodwracalne uszkodzenie ekosystemu, którego konsekwencją jest katastrofa
ekologiczna
Okres od pojawienia się zakłóceń do momentu wystąpienia katastrofy ekologicznej nazywany jest kryzysem ekologicznym. Kryzysy i katastrofy ekologiczne
mogą mieć zasięg lokalny lub globalny. W sytuacji kryzysu ekologicznego możliwe
jest utrzymanie homeostazy ekosystemu poprzez działalność ludzką (mechanizmy
16
- P. Trojan op.cit., s. 374
17
- B. Kośmicki - O problematyce kryzysuyi katastrofy ekologicznej w badaniach ekologicznych i
społecznych;” RPEiS” 1984 nr nr 1, s. 142;
18
naturalne zastępuje się antropogenicznymi mechanizmami homeostazy, np. import
materii i energii z sąsiednich ekosystemów). Działalność ta charakteryzuje się
geometrycznym wzrostem kosztów przy przechodzeniu od stopnia drugiego do
trzeciego, w czwartym jest praktycznie nieopłacalna.
1.2. Ochrona środowiska - od działań incydentalnych do polityki
środowiskowej.
Działania chroniące pewne elementy środowiska podejmowane były już bardzo
dawno18, jednak problem ochrony środowiska dla wartości tkwiących w nim samym
podejmuje dopiero okres oświecenia i wiek XIX, kiedy to rozwinął się ruch ochrony
przyrody o charakterze konserwatorskim19. Mimo to trzeba było czekać do drugiej
połowy XX w., aby - wraz z narastaniem kryzysu ekologicznego - pojawiły się szersze
koncepcje działań ochronnych, podbudowane rozważaniami filozoficznymi l
etycznymi.
Rozważania te sięgają do podstawowych kwestii aksjologicznych.
J. Wróblewski20 pisze dla przykładu, że wartość istnienia ludzkości różni się od
innych wartości tym, że istnienie to jest warunkiem koniecznym i dostatecznym
istnienia kultury (w sensie ogólnym), jest więc warunkiem wszelkiego wartościowania
i normowania - w tym sensie wartość istnienia ludzkości musi być uznana-za wartość
w znaczeniu logicznym ostateczną. Kryzys ekologiczny, zagrażający istnieniu
człowieka, nabiera w takim świetle zupełnie innych wymiarów - zagraża najbardziej
podstawowym wartościom. Zagrożenia ekologiczne uznawane są za formę alienacji,
pojmowanej jako proces społeczny, w którym wytwory ludzkiej działalności oddzielają
się od wytwórców do tego stopnia, że uchodzą spod ich kontroli i zaczynają nad nimi
panować jako obca i przeciwstawna im siła, określająca warunki ich życia21.
Problematyka środowiskowa pojawia się w nowych koncepcjach filozofii
18
- J. Tyszkiewicz – Ludzie i przyroda w Polsce średniowiecznej; Warszawa 1984;
19
- W, Goetel – Tradycje ruchu ochrony przyrody w Polsce; [w:] Prawo a ochrona środowiska; red. L.
Łustacz; Wrocław 1975, ; L. Jastrzębski op. cit. ; W. Szafer – Ochrona przyrodniczego środowiska
człowieka; Warszawa 1976
20
- J. Wróblewski – Kryzys ludzkości a metaetyka i aksjologia ogólna; „Etyka” 1974 t.13, s. 170;
21
- A. Delorme – Zagrożenia ekologiczne problemem polityczno-społecznym; “Studia nauk
politycznych” 1987, nr 3 s.146;
19
chrześcijańskiej. W ogłoszonej 4 marca 1979 r. encyklice "Redaemptor hominis"
papież Jan Paweł II zwraca uwagę na konieczność zmiany stosunku człowieka do
przyrody - człowiek musi obcować z przyrodą jako jej "rozumny pan i stróż, a nie
bezwzględny eksploatator"22. J. Grzesica zgłasza postulat opracowania i stosowania
polityki środowiskowej: "Istnieje bezwzględna konieczność spełniania czynów
mających na celu ochronę naturalnego środowiska człowieka jako wyraz afirmacji
godności osobowej człowieka. [...] Każde lekkomyślne naruszenie środowiska
naturalnego uznać należy za akt naruszenia praw osoby ludzkiej, a tym samym
nieposzanowanie Jej godności”23. Autor ten stwierdza również, te biblijne określenie
"panowania" człowieka nad przyrodą należy w całym kontekście rozumieć jako
"odpowiedzialne gospodarowanie"24. Podobny pogląd głosi również B. Ward25.
Także w filozofii marksistowskiej próbowano poszukiwać w pismach klasyków
uzasadnienia dla nowego spojrzenia na stosunek człowieka do przyrody. Najczęściej
cytowano wówczas myśl F. Engelsa stwierdzającego, że "bynajmniej nie panujemy
nad przyrodą, [...} znajdujemy się wewnątrz niej i całe nasze panowanie nad nią na
tym polega, iż w odróżnieniu od wszystkich innych stworzeń możemy poznawać jej
prawa i w sposób właściwy je stosować"26.
Z tego typu, w skrócie tu zarysowanych, nowych myśli filozoficznych, etycznych
i aksjologicznych wywodzą się koncepcje traktowania środowiska jako pewnego
dobra przysługującego każdemu człowiekowi, do którego każdy człowiek ma prawo.
Ochrona środowiska będzie więc działaniem umożliwiającym realizację takiego
prawa. W koncepcjach tych wskazuje się na pogłębiającą się zależność człowieka od
przyrody, rozciąga się kategorie etyki i moralności na stosunek człowieka do
przyrody, dąży się do zasadniczych zmian w hierarchii wartości27. Stwierdza się, że
22
- omówienie: Encyklika „Redaemptor hominis” Jana Pawła XI - "Chrześcijanin w świecie
współczesnym" 1978, nr 5-6;
23
- J. Grzesica – Ochrona naturalnego środowiska człowieka – problem teologiczno-moralny;
Katowice 1983, s. 155;
24
- J. Grzesica op.cit., s. 85;
25
- B. Ward - Refleksje nad problemami środowiska; “Chrześcijanin w świecie współczesnym” 1977
nr 7, s.32;
26
- K. Marks, F. Engels – Dzieła,t.20; Warszawa 1972, s. 535;
27
- W. Radecki – Obywatelskie prawo do środowiska w konstytucji PRL; Jelenia Góra 1984, s. 40
20
państwo, grupa ludzi czy pojedynczy człowiek władając jakąś częścią ziemi, władają
częścią dobra ogólnoludzkiego, i za sposób tego władania ponoszą
odpowiedzialność wobec przyszłych pokoleń28.
Problematyka ta pojawiła się w końcu lat sześćdziesiątych na forum ONZ.
Zgromadzenie Ogólne przyjęło w 1968 r. rezolucję „Problemy środowiska człowieka”,
zobowiązującą Sekretarza Generalnego do przedstawienia raportu, dotyczącego
najważniejszych problemów środowiska człowieka oraz natury, zasięgu i stanu
zaawansowania prowadzonych w tej mierze prac. Wynikiem był słynny raport U
Thanta z 26 maja 1969 r. – „Problemy środowiska człowieka”. Rozpoczynał się on od
stwierdzenia faktu zaistnienia kryzysu ekologicznego, wyliczał jego symptomy,
określał główne problemy i środki zapobiegawcze, zalecał zwołanie konferencji
międzynarodowej poświęconej tym zagadnieniom (odbyła się w czerwcu 1972 r w
Sztokholmie). Raport ten wywarł ogromny wpływ na stan świadomości ekologicznej
na całym świecie, głośnym echem odbił się także w ówczesnych państwach
socjalistycznych.
Wspomniane koncepcje dobitny wyraz znalazły w Deklaracji Sztokholmskiej z
16 czerwca 1972 r., w której sformułowano dwadzieścia sześć zasad sozologii.
Pierwsza z tych zasad głosi, że "człowiek ma podstawowe prawo do wolności,
równości i godziwych warunków bytu w środowisku, którego jakość pozwoli mu na
życie przy zachowaniu swej godności i dobrobytu, oraz ponosi solenną
odpowiedzialność za ochronę i ulepszanie środowiska dla obecnych i przyszłych
pokoleń'*^.
Obowiązek ochrony środowiska zmusza też do poszukiwania nowych
kierunków i dróg rozwoju ludzkości - z poszanowaniem środowiska, a nie z
bezwzględnym, ślepym wykorzystywaniem. Pojawia się tu koncepcja "ekorozwoju",
sformułowana po raz pierwszy w 1975 r. w dokumentach UNEP. Pojęcie to oznacza
taki przebieg rozwoju gospodarczego, który by nie naruszał w sposób istotny i
nieodwracalny środowiska życia człowieka, nie prowadził do degradacji biosfery,
godziłby prawa przyrody i ekonomii. Miarą rozwoju nie może być wyłącznie wzrost
dochodu narodowego przypadającego na głowę mieszkańca, musi być brana pod
uwagę jakość rozwoju i realizowane w jego toku zadania społeczne. Współcześnie
idea ta rozwinęła się w koncepcję rozwoju zrównoważonego.
Koncepcja ekorozwoju zakładała a priori, że tego typu rozwój (postęp) jest w
28
- W. Radecki – Etyka ekologiczna; „Człowiek i światopogląd” 1978 nr 7-8, s. 201;
21
ogóle możliwy. Istnieją jednak poglądy taką możliwość negujące - spora grupa
intelektualistów na pytanie, czy jest możliwe pogodzenie rozwoju społecznego i
ekonomicznego z ochroną i racjonalnym kształtowaniem środowiska, odpowiada negatywnie. Poglądy te, nazywane zegistycznymi (od koncepcji "wzrostu zerowego" "zero growth"), najbardziej dobitny wyraz znalazły w tzw. Raportach Klubu
Rzymskiego: pierwszy, z 1972 r. nosił tytuł „Granice wzrostu”29. Analizując dynamikę
wzrostu ludności kuli ziemskiej, wzrostu gospodarczego na świecie, stanu zasobów
nieodnawialnych i wzrostu ilości różnego rodzaju zanieczyszczeń, autorzy raportu
stwierdzali, że prawdopodobne jest osiągnięcie w stosunkowo niedługim czasie
granicy wzrostu, po przekroczeniu której nastąpi gwałtowny spadek liczby ludności i
produkcji przemysłowej. Ogólnym wnioskiem z tego płynącym była koncepcja
"zerowego wzrostu ekonomicznego", którą realizować można poprzez celowe
ograniczenie wzrostu liczby ludności, zaprzestanie zużywania zasobów
nieodnawialnych, racjonalne spożywanie zasobów odnawialnych. Tezy te były
krytykowane i traktowane raczej jako swoista przestroga; teoretyczną odpowiedzią
na nie było sformułowanie wspomnianej koncepcji ekorozwoju. Także i późniejszy
rozwój społeczno-gospodarczy wykazał, że słuszność mają chyba raczej zwolennicy
rozwoju ekologicznego, a nie zerowego. Kryzys naftowy z 1973 r., na pierwszy rzut
oka potwierdzający obawy zegistów, spowodował po pewnym czasie daleko idącą
racjonalizację i oszczędności w zużyciu surowców energetycznych, wprowadzanie
nowych źródeł energii - zgodnie z postulatami ekorozwoju.
Z uwag dotyczących koncepcji ekorozwoju jasno wynika, że pojęcie "ochrona"
jest przy określaniu działań podejmowanych na rzecz środowiska rozumiane obecnie
bardzo szeroko; na pewno nie jest to tylko zupełna ochrona w sensie
konserwatorskim, polegająca na utrzymywaniu danego układu w stanie
niezmienionym. Działania tego typu wobec środowiska są możliwe, ale ich zakres będzie bardzo niewielki. Częstsze wiec mogą być działania zmierzające do stałego
utrzymywania oznaczonych układów środowiskowych w określonym, modelowym
stanie, różnym od pierwotnego (którego przywrócenie praktycznie byłoby niemożliwe), ale jak najbardziej do takiego stanu pierwotnego zbliżonym. Podstawową jednak
formą działań na rzecz środowiska będzie aktywne oddziaływanie kształtujące,
dążące do utrzymywania całości środowiska w stanie równowagi ekologicznej.
Zdefiniowany wcześniej stan takiej równowagi nie ma charakteru stałego, zależy od
29
- opublikowany przez PWN, Warszawa 1973;
22
stanu wiedzy sozologicznej i jest określany z uwzględnieniem podstawowego celu
działań ochronnych - zapewnienia człowiekowi właściwej egzystencji w środowisku.
Kształtujące oddziaływanie na środowisko, utrzymujące stan równowagi ekologicznej, nie może równocześnie być takim kształtowaniem środowiska, które polegałoby
wyłącznie na dostosowywaniu go do zaspokajania potrzeb człowieka - musi być
brana pod uwagę także konieczność zachowania równowagi ekosystemów.
Stwierdzając krótko; ochrona przyrodniczego środowiska człowieka to wszelkie
działania i zaniechania dotyczące tego środowiska, których celem jest utrzymanie go
w stanie równowagi ekologicznej.
Taką też definicję zawierają i obowiązujące przepisy. Zgodnie bowiem z art.3
pkt.13 ustawy P.o.ś. ochrona środowiska to podjęcie lub zaniechanie działań,
umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej. Ochrona ta
powinna polegać w szczególności na:
racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska
zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju,
przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom,
przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego.
Ochrona przyrodniczego środowiska człowieka jest więc pojęciem złożonym,
zakładającym podejmowanie całych kompleksów celowych, racjonalnych
oddziaływań. Stąd pojawia się postulat opracowania i prowadzenia "polityki
sozologicznej" (środowiskowej). Biorąc pod uwagę wcześniej dokonane ustalenia,
dotyczące pojęcia środowiska naturalnego i jego ochrony, oraz przyjmując, że "polityka" to świadome stosowanie określonego zespołu zasad i metod działania dla
osiągnięcia oznaczonego celu, można spróbować zdefiniować "politykę ochrony
przyrodniczego środowiska człowieka" (w skrócie można byłoby ją mniej precyzyjnie
nazwać "polityką środowiskową”). Sądzę, że pod tym terminem należałoby rozumieć
opracowywanie i praktyczne stosowanie zespołu zasad i metod oddziaływania na
środowisko dla utrzymania go w stanie równowagi ekologicznej (opracowywanie i
praktyczne stosowanie zespołu zasad i metod ochrony środowiska - w ujęciu
"ochrony środowiska" zaproponowanym wyżej). O polityce środowiskowej można
mówić w sensie globalnym (w skali danego państwa, w przyszłości być może w skali
całej kuli ziemskiej) i w sensie indywidualnym (działania podejmowane przez
poszczególne podmioty lub pewne ich grupy). Jeżeli w danym państwie istnieje
polityka środowiskowa w skali ogólnopaństwowej, to powinna mieć ona charakter
pierwotny i nadrzędny, powinna kształtować polityki indywidualne.
23
1.3. Ochrona środowiska jako zadanie państwa.
Według J. Wróblewskiego państwo to forma organizacji społeczeństwa
globalnego, związanej z terytorialnie i hierarchicznie zorganizowanym przymusem
państwowym i spełniającej funkcje wyznaczone przez układ sił klasowych i stopień
rozwoju społecznego30. Każde państwo stawia sobie określone cele; zgodnie z
prakseologiczną definicją należy je rozumieć jako zdarzenia (pewne stany faktyczne
lub ich zmiany), które to państwo zamierza osiągnąć31. Cele mają być osiągane
przez realizację określonych zadań. Zadanie to preskryptywny (w zasadzie
normatywny) wyraz tego, co ma być w rzeczywistości wykonane dla osiągnięcia
określonego celu. Następstwa działalności organów państwa, rozpatrywane z
określonego punktu widzenia, to funkcje państwa 32.
Jedną z podstawowych grup celów każdego współczesnego państwa są tzw.
cele ogólnospołeczne; każde państwo musi bowiem zapewnić społeczeństwu
minimum warunków, jakich wymaga stan rozwoju cywilizacyjno-technicznego33.
Zakres takich zadań ogólnospołecznych (i szerzej – ogólnoludzkich) bardzo się
obecnie rozszerza, ich realizacja zaczyna być odczuwana przez społeczeństwo jako
jedna z głównych funkcji państwa. Funkcje tego typu nazywane są integracyjnymi,
ponieważ zapewniają egzystencję społeczeństwa jako całości, mają charakter
aklasowy34. Wśród celów ogólnospołecznych państwa istotne znaczenie ma
zapewnianie społeczeństwu właściwych ekologicznych warunków rozwoju. Waga
tego problemu jest w tej chwili na tyle znacząca, że jego rozwiązanie nie jest możliwe
bez zaangażowania się państwa. Cel ten powinien być realizowany poprzez
podejmowanie zadań określanych jako ochrona środowiska. Ich realizacja powinna
mieć charakter polityki środowiskowej.
Problem ochrony środowiska ma charakter wieloaspektowy; poza aspektami
społecznymi występują tu zagadnienia techniczne, pedagogiczne, medyczne i inne. Z
30
- W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki – Teoria państwa i prawa; Warszawa 1979, s. 59;
31
- T. Pszczołowski – Mała encyklopedia prakseologii i teorii organizacji; Wrocław 1976, s. 32
32
- wg J. Wróblewskiego ( W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki 1979, op.cit., s. 811
33
- istnienie l konieczność realizacji przez państwo takich celów zostały bardzo mocno podkreślone w
opublikowanej na początku maja 1991 r. encyklice Jana Pawła II “Centessimus annus…”
34
- tego rodzaju funkcje wymienia art.5 Konstytucji z 1997 r.
24
tego powodu zadania podejmowane w tej dziedzinie mają również taki sam charakter
i wymagają angażowania praktycznie całego aparatu państwowego. Dla aparatu
państwowego ochrona środowiska powinna być nie tylko konkretnymi zadaniami do
wykonania, ale również pewną wytyczną działania, kryterium oceny prawidłowości {z
ogólnospołecznego punktu widzenia) wszelkich podejmowanych i realizowanych
zamierzeń.
Zadania ochronne, traktowane jako nawet integralna część czynności
przyczyniających się do rozwoju społeczno-gospodarczego, mają obecnie dość
specyficzną cechę - zawsze są bowiem wtórne wobec innych działań odnoszących
się do środowiska. Nie dotyczy to tylko sposobu postępowania zwanego
ekorozwojem, gdzie ochrona środowiska jest traktowana jako weryfikator
prawidłowości zamierzanych zadań o charakterze głównie gospodarczym, ale także
społecznym. Pojawienie się zadań ochronnych zawsze jednak powoduje wystąpienie
sprzeczności w procesach przekształcania środowiska i rozwoju społecznogospodarczego. Są to sprzeczności pomiędzy składowymi środowiska pochodzenia
naturalnego (przyrodniczego) a składowymi antropogennymi, sprzeczności pomiędzy
interesami jednostki lub grupy a społeczeństwem (także w skali globalnej),
sprzeczności pomiędzy korzyścią doraźną a korzyścią długofalową w dziedzinie
ekonomicznej i społecznej35. W obecnych układach sprzeczności te pojawiają się w
wyniku zderzenia zadań ochronnych z zadaniami szkodzącymi środowisku, w
koncepcji ekorozwoju pojawią się wcześniej - na etapie wyboru kierunków działania.
Pojawią się jednak zawsze i powinny być rozwiązywane w sposób świadomy, a nie
poprzez wolną grę interesów, gdyż przy obecnym stanie ogólnej świadomości
ekologicznej interes ochrony środowiska będzie z reguły stał na straconej pozycji.
Jeżeli więc ochrona środowiska ma być traktowana jako zadanie państwa, to polityka
środowiskowa musi przewidywać i stosować określone sposoby rozwiązywania
wspomnianych sprzeczności, uwzględniające słabszą pozycję interesów ochronnych.
Obrazowo mówiąc, państwo powinno wówczas stać po stronie ochrony środowiska,
co jest ważne zwłaszcza z tego powodu, że istotne szkody środowiskowe są zwykle
widoczne dopiero w szerszych horyzontach czasowych.
W niektórych nowszych opracowaniach zwraca się też uwagę, że ochrona
środowiska naturalnego staje się obecnie samoistną wartością polityczną. Oznacza
to, ze odwoływanie się do niej może być traktowane jako karta przetargowa w walce
35
- A. Ciborowski op.cit., s. 35;
25
o ustalenie pozycji różnych partii czy ugrupowań politycznych 36. Jest to moim
zdaniem zjawisko niebezpieczne, gdyż zapewnienie odpowiedniej jakości środowiska
powinno być traktowane jako wartość nadrzędna, ogólnospołeczna. Stąd wynika
waga problemu i potrzeba dokonywania szerokich uzgodnień oraz uzyskiwania w
miarę powszechnie akceptowanych kompromisów kształtujących politykę
środowiskową, a to mogłoby zapobiec instrumentalnemu kształtowaniu tych
zagadnień w kampaniach politycznych.
Istotny wpływ na kształt i zakres zadań państwa w dziedzinie ochrony
środowiska maja współcześnie - poza uwarunkowaniami wewnętrznymi - stosunki
międzynarodowe. Jest to przy tym wpływ dwustronny; już dawniej bowiem
powiązania o charakterze gospodarczym (zmuszające np. do forsowania eksportu
surowców naturalnych przy braku konkurencyjności wyrobów przetworzonych) czy
politycznym (zobowiązujące do podejmowania określonych przedsięwzięć
gospodarczych) miały wpływ na stan gospodarki danego kraju, a przez to i na stan
środowiska. Obecny rozwój współpracy międzynarodowej w dziedzinie ochrony
środowiska, a zwłaszcza zmiana nastawienia do problematyki w tej skali i wzrost
liczby norm prawnomiędzynarodowych, zaliczanych do nurtu sozologicznego tej
gałęzi prawa, zmusza państwa, nie będące nawet stronami konkretnych konwencji,
do chociażby częściowego ich przestrzegania, a przynajmniej deklarowania takiej
intencji. Także uchwały, rezolucje i inne dokumenty organizacji międzynarodowych
(zwłaszcza ONZ i organizacji wyspecjalizowanych typu FAO, WHO itp.), nie tworząc
nawet formalnych norm prawnomiędzynarodowych, stwarzają bodźce do
podejmowania i rozwiązywania określonych zagadnień w skali wewnętrznej lub międzynarodowej. Kolejnym czynnikiem, bezpośrednio oddziaływającym na zakres
zadań ochronnych, są zanieczyszczenia transgraniczne oraz awarie i katastrofy
wszelkiego typu, o szerokich skutkach ekologicznych.
W literaturze formułowanych było, począwszy od przełomu z początku lat 90tych, szereg postulatów pod adresem polityki środowiskowej państwa, wynikających
z analizy stanu środowiska w Polsce i dotychczasowych poczynań ochronnych. Charakterystyczny katalog takich postulatów wysuwał np. A. Ginsbert-Gebert37. Zdaniem
36
- A. Antoszewski, A. Ferens – Uwarunkowania procesu decyzyjnego w przedmiocie ochrony
środowiska w strukturach władzy lokalnej; [w:] Prace CPBP 04.10, Warszawa 1990, s. 21 i n.
37
- A. Ginsbert-Gebert – Rozwój społeczno-gospodarczy a ochrona środowiska; „Wiadomości
statystyczne” 1987 nr 5, s. 153
26
tego autora należałoby wytyczyć następujące kierunki „aktywnego programu” polityki
środowiskowej:
propagowanie oszczędnego i efektywnego wykorzystywania nieodnawialnych i
trudno odnawialnych zasobów przyrody;
restrukturyzacja gospodarki narodowej, polegająca na ograniczaniu rozwoju
materiało- i energochłonnych gałęzi produkcji i dążenie do utylizacji odpadów;
wprowadzenie zasady liczenia zysków i strat ekologicznych przy podejmowaniu
wszelkich zamierzeń gospodarczych oraz uwzględniania takich kosztów w
kalkulacji ekonomicznej odpowiednich wyrobów i usług;
stosowanie rachunku ekonomicznego także w polityce lokalizacyjnej;
rozwijanie i promowanie produkcji urządzeń ochronnych;
zwiększanie
roli
organów
samorządowych
(zwłaszcza
samorządu
terytorialnego) w dziedzinie ochrony środowiska,
wprowadzenie do szkolnictwa poszczególnych szczebli odpowiedniej edukacji
ekologicznej,
dążenie do utworzenia europejskiego funduszu kompensacyjnego, którego
zadaniem byłoby wyrównywanie szkód ekologicznych przy zanieczyszczeniach
transgranicznych.
Sądzę, że tego rodzaju katalogi postulatów należałoby traktować jako wskazówki dla określania najważniejszych zadań w dziedzinie ochrony środowiska. Polityka
środowiskowa natomiast - w ujęciu zaproponowanym wyżej - to raczej sposób
wyznaczania tych zadań, konstruowania i stosowania środków umożliwiających ich
realizowanie. Postulaty pod adresem polityki środowiskowej, jakie można byłoby z
przedstawionego katalogu zadań wyprowadzić, to przede wszystkim konieczność
kompleksowego podejścia do zagadnienia, ze szczególnym zwróceniem uwagi na
uwarunkowania wynikające z istniejącej bazy ekonomicznej, stosowania głównie
rozwiązań ekonomicznych, potrzeba konkretyzacji podejmowanych działań. Istotny
postulat pod adresem polityki środowiskowej zawiera się też w stwierdzeniu, że
wszelkie cele jakościowe powinny być - na tyle na ile jest to możliwe skonkretyzowane przez ilościowe (liczbowe) standardy jakości poszczególnych
elementów środowiska czy standardy dopuszczalnych zagrożeń. Cele jakościowe
działań ochronnych nie powinny więc mieć wyłącznie charakteru opisowego38.
Nie wydaje się tu potrzebne szczegółowe wyliczanie zadań, jakie państwo
38
- D. Cansier – Õkonomische Grundprobleme der Umweltpolitik; Berlin 1975, s. 1081.-
27
powinno w dziedzinie ochrony środowiska podejmować, przede wszystkim dlatego,
że katalog taki musi mieć charakter płynny - będzie się zmieniał w zależności od
sytuacji ekonomicznej i ekologicznej, także politycznej, przydatne natomiast mogłoby
być określenie zakresu takich zadań w sposób ogólny, pokazujące równocześnie
generalnie kierunki, możliwości i sposoby pożądanego, moim zdaniem, działania
państwa w dziedzinie ochrony naturalnego środowiska człowieka.
Sądzę, że ogólnie oddziaływania państwa powinny dotyczyć dwóch sfer gospodarki i świadomości. W sferze gospodarczej podstawowymi zadaniami państwa
(jego organów) powinny być następujące działania (w kolejności wynikającej z
postulowanej hierarchii i przy założeniu, że istotnemu ograniczeniu ulega bezpośrednia działalność gospodarcza państwa):
1. Oddziaływanie na podmioty gospodarujące w celu preferowania przedsięwzięć
proekologicznych - tzn. czystych i oszczędnych ekologicznie (nie
zniekształcających środowiska w sposób naruszający równowagę) oraz o
charakterze rekultywacyjnym (np. poprzez utylizację odpadów). Oddziaływanie
powinno się odbywać głównie za pośrednictwem instrumentów ekonomicznych
(np. preferencje podatkowe, kredytowe), ewentualnie poprzez ułatwienia lokalizacyjne.
2. Włączenie parametrów środowiskowych w instrumenty ekonomiczne
oddziaływujące na sytuację podmiotów gospodarujących, w celu ograniczania i
eliminowania działań szkodzących środowisku <np. opłaty i kary środowiskowe)
oraz wymuszania działań rekultywacyjnych.
3. Określanie
dopuszczalnych
granic
wykorzystywania
poszczególnych
komponentów środowiska oraz standardów ich jakości - to pierwsze w postaci
limitów (pozwoleń na wykorzystywanie), stosowanych jednak tylko w sytuacjach,
gdy odpowiedniego efektu nie da się osiągnąć poprzez oddziaływania
wymienione w pkt. 2; nie powinno to jednak całkowicie takich instrumentów
ekonomicznych zastępować, a tylko je uzupełniać.
4. Podejmowanie konkretnych przedsięwzięć ochronnych, głównie w zakresie
monitoringu środowiska, ochrony konserwatorskiej (określonych obiektów i
terenów), ewentualnie działań o charakterze rekultywacyjnym (tu głównie przez
ich finansowanie) - wszystko łącznie z akumulacją niezbędnych środków
finansowych.
W sferze świadomości podstawowym zadaniem państwa powinno być
kształtowanie odpowiedniego poziomu "świadomości ekologicznej" poprzez:
1. Umożliwianie "samorozwoju" świadomości ekologicznej - poprzez preferowanie
28
działalności organizacji społecznych w tej dziedzinie (środki finansowe,
uprawnienia kontrolne z prawem sygnalizacji, prawo do żądania wszczęcia
oficjalnej kontroli), uprawnienie organizacja samorządowych do podejmowania
działań ochronnych, stworzenie systemu gwarancji umożliwiających indywidualnemu obywatelowi egzekwowanie jego prawa do korzystania z wartości
środowiska. Istotne znaczenie powinno mieć to ostatnie zadanie - sformułowanie
go daje ogólną odpowiedź na postawione kiedyś przez W. Radeckiego pytanie
(według mnie już wtedy w podtekście retoryczne) czy człowiek (obywatel) jest
tylko biernym beneficjariuszem korzystającym z prowadzonej dla jego dobra
przez państwo działalności na rzecz ochrony środowiska, czy też jest w tym
zakresie podmiotem aktywnym, który tej działalności może żądać, ma roszczenie
o jej podjecie i może w niej uczestniczyć? 39. Odpowiedź widzę tu tylko jedną aktywność obywateli jest dla realizacji celów ochronnych niezbędna, a zadaniem
państwa jest tę aktywność pobudzać i stwarzać wszelkie warunki, umożliwiające
obywatelom działanie na rzecz utrzymania środowiska w stanie równowagi.
2. Rozwój systemu edukacji ekologicznej - w szkolnictwie wszystkich szczebli
(nawet przez narzucanie obowiązkowych przedmiotów) oraz poprzez system
środków masowego przekazu (finansowanie odpowiednich działań).
3. Ustalenie i egzekwowanie zasad odpowiedzialności za szkody środowiskowe,
pełniących zadania prewencji ogólnej i szczególnej, wraz z kontrolą stanu
środowiska.
Przedstawiona propozycja pozwala zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po
pierwsze - generalną rolą państwa w ochronie środowiska powinna być rola sternika
(włączając w to zadania kontrolne) i arbitra, w znacznie mniejszym zakresie
bezpośredniego wykonawcy. Po drugie - zadania powinny być określone w konkretny
sposób i realizowane za pomocą konkretnych instrumentów. Aparat państwowy
powinien więc być zobowiązywany do realizacji precyzyjnie opisanych obowiązków i
stosowania ściśle oznaczonych sposobów oddziaływania, służących osiąganiu
wytyczonych celów. Zakres proponowanych zadań pokazuje także konieczność
angażowania całego aparatu państwa, nie zaś wyłącznie lub prawie wyłącznie
organów administracji.
Propozycja wskazuje pożądane kierunki i sposoby oddziaływania państwa w
39
- W. Radecki – Filozoficzne i polityczne podstawy prawa człowieka do środowiska; [w:] „Prawo
człowieka do środowiska”, red. J. Sommer; Wrocław 1987, s. 25.
29
sprawach środowiskowych, nie poruszając jednakże bardzo istotnego problemu
źródeł i intensywności tych działań. Takimi źródłami i regulatorami intensywności
działań państwa są okoliczności nazwane wyżej "czynnikami polityki środowiskowej".
Istotne jednak również znaczenie będą tu miały czynniki "faktyczne" w postaci wiedzy
o stanie środowiska, i "społeczne" w postaci opinii społecznej (poglądy i żądania
społeczeństwa).
1.4. Prawo w ochronie środowiska.
Prawo to "system norm ogólnych i abstrakcyjnych, związany genetycznie i
funkcjonalnie z działalnością państwa, którego funkcją i treść określa układ sił
klasowych oraz stopień rozwoju cywilizacji”40. Prawo jest rezultatem działalności państwa (jego organów), reguluje zasadnicze kierunki działalności państwa, będąc
jednym z podstawowych instrumentów realizacji jego funkcji. Prawo jest środkiem do
osiągnięcia celów, jakie prawodawca zamierza uzyskać, opierając się na wiedzy,
jaką posiada i wartościach, jakie przyjmuje. Używanie prawa do osiągania
założonych celów to polityka prawa, a tworzenie norm w dostatecznym stopniu
ogólnych i abstrakcyjnych, które mają służyć do realizacji określonych celów, to jeden
z jej elementów - polityka tworzenia prawa41.
Przyjmując powyższe założenia oraz uznając, że utrzymywanie równowagi
ekologicznej stanowi jeden z głównych celów współczesnego państwa, a ochrona
środowiska to jedno z podstawowych zadań, należałoby stwierdzić, że prawo w tej
dziedzinie odgrywać powinno podwójną rolę. Normy prawne bowiem stanowić
powinny preskryptywny wyraz zadań, których podjęcie jest niezbędne dla zrealizowania założonego celu, a równocześnie będą środkiem, za pomocą którego
zadania te będą wykonywane, w pierwszej roli - normy powinny określać zadania
zarówno państwa (tu głównie normy aktów prawnych najwyższej rangi), jak i jego
organów oraz wszelkich podmiotów, oddziaływujących na środowisko. W drugiej roli normy powinny stanowić samoistny środek realizacji określonych zadań, ale
równocześnie będą także regulowały kształt i sposób stosowania innych środków - o
charakterze technicznym, ekonomicznym, edukacyjnym itp. Normy prawne muszą
odgrywać obie role razem - określenie wyłącznie zadań ochronnych, bez
równoczesnego ustanowienia skutecznych środków ich realizacji, jest działaniem
40
- J. Wróblewski {w :] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki – op.cit., s.265];
41
- J. Wróblewski – Teoria racjonalnego tworzenia prawa; Warszawa 1985, s. 50;
30
całkowicie chybionym. W pierwszym momencie może mieć to tylko pewne znaczenie
propagandowe, ale później powoduje negatywne skutki społeczne w postaci utraty
zaufania dla norm prawnych, nie przynoszących założonych efektów. Oczywiste jest
chyba także, że ustanowione normą środki działania muszą być efektywne w
praktyce (muszą być stosowane i przynosić efekty); pod stwierdzeniem, że konieczne
jest ustanowienie "skutecznych środków" rozumiem też ustanowienie ich w taki
sposób, aby musiały być w rzeczywistości stosowane. Polityka prawa (tworzenia,
stosowania i realizacji norm działających na rzecz ochrony środowiska), powinna
więc być jednym z istotnych elementów polityki środowiskowej. Z drugiej strony
patrząc, system skutecznie działających proekologicznych norm prawnych można
byłoby traktować jako jeden z istotniejszych zewnętrznych wyrazów istnienia w
danym państwie polityki środowiskowej.
Najbardziej ogólnym normatywnym wyrazem celów państwa i służących ich
realizacji zadań są przepisy Konstytucji, w tym akcie prawnym powinno więc się
znaleźć i określenie takiego celu, jak zapewnienie społeczeństwu właściwych
ekologicznych warunków rozwoju oraz wytyczenie podstawowych zadań państwa w
dziedzinie ochrony środowiska. Bardzo przydatne byłoby również wyraźne określenie
miejsca tych zagadnień w hierarchii celów państwa. Konkretyzacja zadań 'będzie
następowała w ustawach, z uwzględnieniem wymogów norm prawa
międzynarodowego. Pożądany sposób takiej konkretyzacji zadań aparatu
państwowego wynika z proponowanego wyżej zakresu zadań państwa - nie może
ona na pewno polegać na ogólnym (ogólnikowym) określeniu zakresu zainteresowań
tego aparatu i zalecaniu (bądź zobowiązywaniu, ale bez wyraźnych konsekwencji
niezrealizowania) podjęcia pewnych działań. Konkretyzacja owa powinna natomiast
polegać na:
tworzeniu specjalnych instytucji prawnych, których wykorzystywanie pozwoli
zrealizować cele ochronne;
umożliwianiu
obywatelom
i
zobowiązywaniu
organów
państwa
do
wykorzystywania tych instytucji;
ustaleniu kryteriów "oceny środowiskowej" działalności każdego podmiotu,
mającej wpływ na środowisko;
określeniu zasad egzekwowania odpowiedzialności za szeroko rozumiane szkody
w środowisku (powodowane zarówno działaniami, jak i zaniechaniami - np. przez
nierealizowanie nałożonych obowiązków przez obywateli, organy państwa i inne
podmioty).
Wspomniane instytucje prawne powinny należeć do różnych gałęzi prawa - nie
31
można mówić o prymacie którejkolwiek e metod regulacji prawnej (administracyjnej,
cywilnej czy karnej). Co do sposobu oddziaływania instytucje prawne powinny raczej
służyć eliminowaniu lub ograniczaniu zjawisk negatywnych, w mniejszym natomiast
stopniu normy prawne nadają się do bezpośredniego powodowania pozytywnych
efektów społecznych i gospodarczych. Wspomnianej eliminacji dobrze służą między
innymi rozwiązania określające dokładnie wzajemne uprawnienia i obowiązki
uczestników obrotu prawnego oraz ustalające zasady odpowiedzialności z jednej
strony, a ochrony praw podmiotowych z drugiej.
Kierunki regulacji prawnej zagadnień ekologicznych H. Steiger 42 ujmował w
czterech punktach:
1) ochrona polegająca na zapobieganiu tym skutkom działalności człowieka, które
zagrażają środowisku i człowiekowi;
2) restauracja - odbudowa zniszczonych lub uszkodzonych elementów środowiska;
3) racjonalne gospodarowanie zasobami przyrody;
4) planowe kształtowanie środowiska.
Bardziej rozbudowany "schemat traktowania problematyki środowiska
naturalnego jako przedmiotu regulacji prawnej" proponował W. Radecki43,
wyróżniając trzy grupy zagadnień:
1) ochrona i racjonalne użytkowanie zasobów przyrody - ziemi i zasobów jej
wnętrza, wód, lasów i innej roślinności naturalnej, dzikiego świata zwierzęcego;
2) ochrona i kształtowanie szczególnych walorów środowiska naturalnego szczególnie cennych elementów przyrodniczych (parków narodowych,
rezerwatów, pomników przyrody, cennych lub zagrożonych gatunków roślin lub
zwierząt),
krajobrazu,
walorów
turystyczno-wypoczynkowych,
terenów
uzdrowiskowych, terenów zielonych w miastach i wsiach;
3) ochrona środowiska życia przed obciążeniami i uciążliwościami - ziemi, wód i
powietrza przed zanieczyszczeniami, utylizacja, usuwanie i bezpieczne
składowanie odpadów, ochrona przed promieniowaniem, hałasem i wibracjami.
Obie klasyfikacje są do siebie zbliżone, obie proponują regulowanie prawem
podejmowania określonych działań wobec środowiska, działań które w sumie
42
- H. Steiger – Begriff und Geltungsebene des Umweltrechts; [w:] Grundzűge des Umweltrechts;
Berlin 1982, s. 8;
43
- W. Radecki – Środowisko naturalne jako przegląd reglamentacji prawnej; „Przegląd prawa i
administracji” 1981, t.15, s. 113;
32
składają się na zaproponowane wcześniej pojęcie „ochrony środowiska". Przyjmując
jednak takie szerokie rozumienie „ochrony środowiska", należałoby raczej odwołać
się do systematyki zagadnień sformułowanej przez H. Steigera, bowiem w drugiej
propozycji pojęcie to nie zostało sprecyzowane, a używane jest faktycznie w opozycji
do takich terminów, jak "kształtowanie środowiska" czy "racjonalne gospodarowanie"
zasobami przyrodniczymi. Sądzę także, że można byłoby klasyfikację H. Steigera
nieco zmodyfikować i stwierdzić, że prawna ochrona środowiska, realizowana równocześnie wobec środowiska jako całości oraz jego poszczególnych elementów
(biosfery, geosfery, hydrosfery i atmosfery) powinna wyrażać się w regulacji
określonych działań, podejmowanych wobec środowiska, a polegających na:
racjonalnym gospodarowaniu (pozyskiwaniu i wykorzystaniu) zasobów
środowiska, czyli jego składników mających znaczenie gospodarcze lub
służących do zaspokojenia potrzeb bytowych człowieka;
zachowywaniu elementów środowiska w stanie pierwotnym lub możliwie
najbardziej do niego zbliżonym (zapobieganie zmianom istniejącego stanu lub
przywracanie naruszonego stanu pierwotnego);
kształtowaniu środowiska dla uzyskania założonych walorów (w tym
restaurowanie i uzdrawianie zniszczonych elementów) - walorów założonych z
punktu widzenia zaspokajania potrzeb człowieka;
zapobieganiu wprowadzania zanieczyszczeń, rozumianych szeroko jako wszelkie
zjawiska fizyczne, stany, formy substancji i energii o charakterze, ilości czy
jakości nienaturalnej dla środowiska, naruszające jego równowagę.
W takim ujęciu prawna ochrona środowiska będzie prawnie określonym
zadaniem o charakterze ogólnopaństwowym i ogólnospołecznym, kierowanym do
wszystkich podmiotów funkcjonujących w państwie.
Równocześnie biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej propozycję zestawu
zadań państwa w dziedzinie ochrony środowiska, należałoby zwrócić także uwagę na
funkcje norm prawnych w tym zakresie. Normy mają być instrumentem określania i
realizacji zadań państwa, wobec czego powinny spełniać przede wszystkim
następujące funkcje:
1) Funkcję organizatorską (kształtowania zasad korzystania ze środowiska w
kontekście jego ochrony): - ustalanie proekologicznych warunków prowadzenia
działalności gospodarczej, - określanie kryteriów "prawidłowości ekologicznej"
wszelkich działań podejmowanych wobec środowiska, - określanie kryteriów jakości
środowiska, - ustalenie zasad, form i rodzajów ograniczeń i zakazów w korzystaniu z
33
określonych elementów środowiska, - określenie zakresu i form państwowej edukacji
ekologicznej.
2) Funkcję organizacyjną (organizowania wykonania zadań ochronnych): ustalenie podziału zadań pomiędzy aparat państwowy oraz aparat i organizacje
społeczne, - ustalenie organizacji aparatu państwa powołanego głównie do
wykonywania zadań ochronnych, - określenie zakresu, form i organizacji
wykonywania kontroli stanu środowiska;
3) Funkcję represyjną (wymuszanie zachowań korzystnych dla utrzymywania
stanu równowagi ekologicznej): - ustalanie wykorzystywanych indywidualnie lub
zbiorowo gwarancji realizacji podmiotowego prawa do korzystania ze środowiska, wprowadzanie sankcji za szkody środowiskowe, - ustalanie zasad restaurowania
zniszczonych elementów środowiska i wynagradzania szkód środowiskowych.
W literaturze prawniczej zwracano uwagę na pewne charakterystyczne cechy
obowiązującego prawa ochrony środowiska. Dla przykładu R. Paczuski wyodrębnił w
końcu lat 80-tych pięć cech charakterystycznych polskiego prawa ochrony
środowiska, traktowanego jako narzędzie polityki środowiskowej:
1) prawo to ma szeroko rozwinięte podstawy w naukach przyrodniczych (zwłaszcza,
gdy chodzi o podstawowe cele, główne założenia i sam przedmiot regulacji
prawnej), co dość wyraźnie odróżnia ten zespół norm od innych składników
porządku prawnego;
2) prawo ochrony środowiska stwarza prawidła - racjonalności gospodarowania
zasobami przyrodniczymi, a więc posiada walory prakseologiczne; powinno ono
stanowić podstawowe kryterium oceny postępowania poszczególnych jednostek
czy instytucji;
3) prawo to obejmuje rozległy obszar unormowań prawnych, wykraczających poza
każdą z dotychczas ustalonych gałęzi prawa;
4) prawo ochrony środowiska wyróżnia się swoistym kompleksem metod regulacji
prawnej, będącym kompilacją metod charakterystycznych dla wszystkich
aktualnie istniejących gałęzi prawa;
5) prawo ochrony środowiska obejmuje swoim zasięgiem bardzo szeroki krąg
adresatów, ustalając dla nich zarówno obowiązki, jak i uprawnienia 44.
44
- R. Paczuski – Funkcja prawa w ochronie środowiska i wynikające z niej zadania dydaktycznowychowawcze; „Człowiek i środowisko” 1987 nr 4. s.459-465
34
Równocześnie jednak istniejący wówczas w Polsce (praktycznie do końca XX
w.) zespół norm prawnych podejmujących zagadnienia związane z ochroną
środowiska charakteryzował się także pewnymi negatywnymi cechami, nabytymi
wskutek specyficznych warunków rozwoju tych norm, z których głównym było reagowanie na określone zapotrzebowanie - normy były zwykle wydawane w momencie
wystąpienia pewnego zagrożenia jako reakcja na nie; z reguły raczej z opóźnieniem
niż z wyprzedzeniem, z nastawieniem na osiągnięcie konkretnych, partykularnych
celów45. Te cechy ma przezwyciężyć dopiero nowy system, wprowadzany od 2001
roku.
1.5. Normy administracyjnoprawne w ochronie środowiska.
Wśród norm prawnych realizujących wskazane wyżej funkcje prawa w
dziedzinie ochrony środowiska szczególną rolę odgrywają normy zaliczone do
dziedziny
prawa
administracyjnego.
Ten
szczególny
charakter
norm
administracyjnoprawnych wynika z zakresu ich działania - mają bardzo duże
znaczenie w wypełnianiu funkcji organizacyjnej, jeszcze większe przy funkcji
organizatorskiej. Pewną rolę grają też przy wypełnianiu funkcji gwarancyjnej. Jest to
konsekwencją przyjęcia założenia, że ochrona środowiska jest zadaniem państwa
wypełnianym przez jego aparat - głównie organy administracji, gdyż większość zadań
państwa w tej dziedzinie ma charakter zadań z zakresu administracji publicznej.
Normy prawa administracyjnego przede wszystkim powinny więc wytyczać
zadania administracji państwowej w dziedzinie ochrony środowiska. Zadania, przy
których wypełnianiu administracja będzie musiała wkraczać w sferę praw
podmiotowych jednostek, muszą być określone w normach rangi ustawowej.
Wymaga to znacznego rozbudowania tego typu norm, określających merytoryczne
kierunki działania administracji przy wydawaniu aktów ustanawiających obowiązki
obywateli bądź ograniczających ich uprawnienia.
Wydawanie wspomnianych wyżej aktów jest jednym z najistotniejszych
elementów funkcji reglamentacyjnej, rozumianej jako egzekwowanie prawem
wyznaczonych obowiązków wobec społeczeństwa, państwa, jednostki, czyli
ograniczanie swobody podmiotów indywidualnych i organizacji na rzecz koniecznej
ochrony określonych interesów społecznych, państwowych czy jednostek46. Pojęcie
45
46
- J. Boć – op.cit., s. 196.
- M. Jełowiecki – Reglamentacyjne funkcje administracji państwowej; „Organizacja. Metody.
35
funkcji reglamentacyjnej wywodzi się z koncepcji policji administracyjnej47.
Należałoby podkreślić, że norma upoważniająca do działań reglamentacyjnych
powinna precyzyjnie wskazywać, w imię ochrony jakiego interesu administracja ma
wykonywać te działania. Jest to istotne dla oceny działania administracji z obu stron czy nie zostały przekroczone granice upoważnienia z jednej, i czy dany interes jest
chroniony w wystarczającym stopniu z drugiej strony.
1.6. System przepisów prawa ochrony środowiska.
Ochrona środowiska to jedna z istotniejszych tzw. funkcji integracyjnych
państwa, których celem jest zapewnianie funkcjonowania społeczeństwa jako
całości, zapewnianie mu podstawowych warunków bytu 48. Ochrona środowiska jako
funkcja integracyjna zamyka się, w ogólnych zarysach, co najmniej w zapewnianiu
społeczeństwu właściwych (pod względem ekologicznym) warunków rozwoju, coraz
częściej jest jednak rozumiana szerzej - jako działania zmierzające do utrzymania
naturalnych podstaw bytu człowieka wraz z opieką nad wszystkimi elementami tych
podstaw, niekoniecznie mającymi bezpośredni wpływ na warunki życia człowieka.
Istnienie tej funkcji jest niezależne od ustroju państwa, stopnia jego zamożności,
łączących go powiązań międzynarodowych i podobnych czynników. Mają one jednak
istotny wpływ na poziom realizacji zadań ochronnych (co widać zwłaszcza przy
uwarunkowaniach ekonomicznych) czy zakres i treść podejmowanych zadań (na co z
kolei spory wpływ mogą mieć np. zobowiązania międzynarodowe państwa).
W ten właśnie sposób podchodzą do zagadnienia przepisy nowej Konstytucji
RP z 2 kwietnia 1997 r. - uznając w art.5 ochronę środowiska za jedno z
podstawowych zadań Rzeczypospolitej, które powinno być realizowane w zgodzie z
zasadą zrównoważonego rozwoju. W świetle dalszych przepisów tego aktu ochrona
środowiska, w skład której wchodzi zarówno zapewnienie wszystkim obywatelom
bezpieczeństwa ekologicznego jak i utrzymanie równowagi przyrodniczej w
środowisku, obciąża organy przede wszystkim władzy publicznej. Również jednak i
Technika” 1986 nr 10, s.13
47
- S. Kasznica - Polskie prawo administracyjne; Poznań 1947, s.150 i n.
48
istnienie tego typu funkcji bywa ostatnio co prawda czasem kwestionowane (zwłaszcza w
skrajnych poglądach neoliberalnych), jednak przeważają poglądy uznające ich funkcjonowanie i
konieczność wykonywania - wymownym przykładem może być tu encyklika Jana Pawła II
"Centessimus annus..." z maja 1991 r., wyraźnie podkreślająca istnienie takich obowiązków państwa.
36
wszystkie inne podmioty funkcjonujące w państwie mają obowiązek chronić
środowisko przed negatywnymi skutkami własnych oddziaływań (art.86 Konstytucji).
Na szczeblu natomiast ustawowym prawo ochrony środowiska dość szybko
staje się rozbudowanym systemem przepisów, co spowodowane jest z jednej strony
ciągłym rozwojem tych norm poprzez obejmowanie regulacją nowych zagadnień,
poszukiwaniem nowych, skuteczniejszych rozwiązań prawnych, z drugiej zaś coraz
szerszym oddziaływaniem prawa międzynarodowego. Powoduje to konieczność
spoglądania na te przepisy oraz oczywiście ich stosowania w sposób całościowy.
Zauważyć też trzeba, że w skład tego systemu norm wchodzą instytucje prawne
wywodzące się z różnych gałęzi prawa, według niektórych poglądów wyodrębniające
się w nową gałąź prawa.
Podział prawa na odrębne gałęzie został w zasadniczych zrębach ukształtowany historycznie ale równocześnie i żywiołowo, w związku z potrzebami
praktycznego ujęcia norm i zawierających je aktów w większe grupy. Ułatwiało to
budowanie właściwej dla danej grupy aparatury pojęciowej, specjalizacje praktyczno
- zawodowe, dydaktykę nauczania prawa obowiązującego. Względy te mają dalej
istotne znaczenie. Wpływ na powstające podziały miały też czasem i czynniki ideologiczne co, można mieć nadzieję, nie będzie już odgrywać istotnej roli. Rozwój
prawodawstwa w czasach najnowszych i obejmowanie regulacją prawną coraz
szerszego
zakresu
zróżnicowanych
stosunków
społecznych
wzmocnił
zainteresowanie zagadnieniem i dążenia do wyodrębniania coraz to nowych gałęzi
prawa. Zresztą, zdaniem przedstawicieli teorii prawa, aktualny system podziału nie
może być traktowany jako statyczny i niezmienny a wręcz przeciwnie, jest
dynamiczny i może ulegać przekształceniom. Jak wspomniano wyżej, pojawiły się też
propozycje traktowania jako osobnej gałęzi prawa grupy norm dotyczących ochrony
środowiska.
W doktrynie polskiej to ostatnie zagadnienie jest kontrowersyjne, można
wyodrębnić dwie zasadnicze grupy poglądów poglądy stwierdzające wyodrębnienie się nowej gałęzi prawa,
poglądy te konstatacje negujące, chociaż uznające pewną odrębność grupy
norm, grupy mającej charakter celowego przekroju przez różne gałęzie prawa.
Na widoczną odrębność norm prawnych regulujących zagadnienia związane z
ochroną środowiska zwracał uwagę już na początku lat 70-tych W. Brzeziński49, nie
49
zob. np. W. Brzeziński - Węzłowe zagadnienia legislacyjne ochrony środowiska; "Państwo i Prawo"
1975 r. nr 5;
37
sugerując jednak potrzeby traktowania ich jako odrębnej gałęzi prawa. Zagadnienie
zaczęło być szerzej dyskutowane z chwilą pojawienia się ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z 1980 r., której przypisywano nawet charakter kodeksu ochrony
środowiska.
Podejmowało
zagadnienie
kilku
autorów50,
dość
jednak
fragmentarycznie, stosunkowo najpełniej przedstawił swoje poglądy, zmierzające do
wyodrębnienia prawa ochrony środowiska w postaci gałęzi prawa, L. Jastrzębski51.
Autor ten wyszedł z koncepcji kryteriów proponowanych w teorii prawa i kolejno
analizował spełnianie tychże kryteriów przez zespół norm nazywanych prawem
ochrony środowiska. Prawo to jest więc przede wszystkim ściśle określone pod
względem przedmiotowym, jego przedmiotem jest ochrona środowiska, przy czym
przedmiot ten ma głęboką podbudowę w naukach przyrodniczych i ekologicznych52.
Stwierdzenie to przyjmuje, że nie istnieją wątpliwości wiążące się z takimi
terminami jak środowisko (naturalne, przyrodnicze, człowieka) i ochrona środowiska.
Mimo ustawowego53 zdefiniowania tych terminów wątpliwości jednak istnieją54,
zwłaszcza co do zakresu terminu środowisko, i to także w naukach przyrodniczych (a
więc dyskusyjny jest przedmiot ochrony)55. Nieco mniejsze wiążą się z drugim
50
dla przykładu E. Smoktunowicz w pracy "Encyklopedia obywatela PRL" (Warszawa 1987, s.401),
tezę o istnieniu prawa ochrony środowiska jako gałęzi prawa przyjmuje jako udowodnioną; niewątpliwie
zwolennikiem tej tezy jest też R. Paczuski, analizujący dla przykładu w jednym z opracowań cechy
polskiego prawa ochrony środowiska (Funkcja prawa w ochronie środowiska i wynikające z niej zadania
dydaktyczno-wychowawcze; "Człowiek i środowisko" 1987 r., nr 4, ss.459-465).
51
najszerzej poglądy te zostały uzasadnione w pracy - Ochrona środowiska w PRL ; Warszawa 1983,
ss.53 i nast. i na niej właśnie przede wszystkim oparta jest analiza tej koncepcji;
52
L. Jastrzębski, op.cit. s.55; zob. też L. Jastrzębski - Prawo ochrony środowiska jako odrębna gałąź
prawa; referat na Ogólnopolskiej Sesji Naukowej "Ochrona prawna naturalnego środowiska człowieka",
Kraków, 20-21 październik 1980 (Materiały Sesji, L. Jastrzębski s.3 i nast.)
53
wówczas w art.1 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. nr 3
poz.6 z późn. zm.),; obecnie podobne definicje zawiera ustawa z 27 kwietnia 2001 r, Prawo ochrony
środowiska (Dz.U. nr 62 poz. 627 z późn. zmianami), dalej określana skrótem P.o.ś.
54
a nawet zawarte w ustawie z 1980 r. definicje były krytykowane jako nieprecyzyjne i nieprzystające
do ustaleń nauk przyrodniczych - zob. np. opinię K. Podgórskiego (Koncepcje administracyjno-prawne
ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska; [w:] Zagadnienia prawne ochrony środowiska; red. K.
Podgórski, Katowice 1981, s.3)
55
zob. np. W. Michajłow - Sozologia i problemy środowiska życia człowieka; Wrocław 1975, s.13;
zagadnienie było także dyskutowane na gruncie wspomnianej pierwszej definicji ustawowej - zob. uwagi
38
terminem, czyli określeniem, jakie działania obejmuje ochrona środowiska. Pewne
wątpliwości wzbudzają też terminy określające pojęcia o charakterze uzupełniającym,
jak na przykład "równowaga przyrodnicza"56.
Drugim argumentem przemawiającym za wyodrębnieniem gałęzi ma być
istnienie zespołu jej zasad ogólnych. Zasady te L. Jastrzębski, opierając się na
konstrukcji teoretycznej J. Wróblewskiego, wyprowadzał z ówczesnych przepisów
konstytucji57 i ustawy z 1980 r. W stosunku do zasad wyprowadzanych z ustawy
ustalenie ich zasadniczego charakteru, co jest chyba najistotniejszym elementem
konstrukcji teoretycznej, opierało się na uznaniu nadrzędności treściowej tych norm
nad pozostałymi normami ochronnymi (co wynika z oceny ich roli) oraz doniosłości
problematyki społecznej tymi normami regulowanej (co też jest w tym przypadku
kwestią oceny). Wydaje się jednak, że nie można mówić o ich nadrzędności
hierarchicznej wynikającej z woli ustawodawcy (mimo istnienia art.111 ustawy z
1980 r.)58. Zagadnienie wiązało się z oceną roli ustawy w systemie przepisów
ochronnych59.
E. Radziszewskiego ; Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska. Komentarz; Warszawa 1987, s.29;
sprawa pozostaje dyskusyjna do chwili obecnej, bowiem projekty nowej ustawy ogólnej o ochronie
środowiska (z początku lat 90-tych) używały nowego terminu "środowisko przyrodnicze", a najnowsze
znowu ogólnego terminu "środowisko";
56
wprowadzenie tego właśnie terminu do ustawodawstwa, jako terminu niedookreślonego, krytykował
dość mocno J. Sommer : Skuteczność prawa ochrony środowiska - zagadnienia metodologiczne; [w:]
Kryteria oceny efektywności przepisów prawa ochrony środowiska; Prace CPB 04.10, SGGW-AR
Warszawa 1990, s.18. Krytyka ta nie wydaje się być w pełni słuszna, bowiem nauki przyrodnicze pojęcie
to doprecyzowały, chociaż w ekologii odchodzi się raczej obecnie od terminu "równowaga" na rzecz
terminów "stabilność struktury ekosystemu" i "stabilność funkcji ekosystemu" (zob. np. E. Odum Podstawy ekologii; Warszawa 1982, ss.310 i nast.).
57
a konkretnie utrzymanego do października 1997 r. art.71.
58
zasady takie wyprowadzała z przepisów ustawy o ochronie środowiska także M. Walaszek-Pyzioł Prawne zasady ochrony i racjonalnego kształtowania środowiska; "Państwo i Prawo" 1982 r. nr 9.
59
L. Jastrzębski propagował pogląd o nadrzędności ustawy w stosunku do innych przepisów
ochronnych, uznając ją za kodeks (czy quasi kodeks) ochrony środowiska; do tezy o nadrzędności
ustawy nad przepisami materialnego prawa administracyjnego w dziedzinie ochrony środowiska skłaniał
się też m.in. i J. Zimmermann : Decyzje administracyjne w sferze ochrony środowiska a nowe
ustawodawstwo; referat na Ogólnopolską Sesję Naukową "Ochrona prawna naturalnego środowiska
człowieka", Kraków 20-21 października 1980, (Materiały Sesji. J. Zimmermann s.1); R. Paczuski
natomiast uznawał ustawę za "ustawę generalną", co jednak nie powodowało skutków prawnych wobec
39
Trzecim argumentem przemawiającym za wyodrębnieniem miało być istnienie
specyficznych dla gałęzi instytucji prawnych, takich jak obszar specjalny, normy
dopuszczalnych zanieczyszczeń, opłaty i fundusze ekologiczne60. Nie jest to jednak
stwierdzenie w pełni ścisłe, takie instytucje jak obszar specjalny, tzw. normy - standardy czy wymienione instytucje prawnofinansowe funkcjonują i w regulacjach
prawnych dotyczących innych dziedzin stosunków społecznych61. Natomiast środki
prawne stosowane dla osiągania celów ochronnych wywodzą się z różnych gałęzi
prawa, głównie prawa administracyjnego.
L. Jastrzębski sam zauważał, że nie może być argumentem za wydzieleniem
posiadanie przez prawo ochrony środowiska charakterystycznej, odrębnej metody
regulacji prawnej62. Stosowane są bowiem różne metody, z wyraźną przewagą
metody regulacji charakterystycznej dla prawa administracyjnego i to metody władczej. Metoda taka wykształci się być może w przyszłości, na razie natomiast
powstają normy o charakterze mieszanym, łączące w sobie różne metody regulacji
(najczęściej administracyjną i cywilną)63.
Argumentem natomiast za wydzieleniem miał być fakt istnienia wyodrębnionej
formalnie regulacji prawnej w postaci systemu aktów, na czele których stał akt o
charakterze quasi kodeksu, czyli wspominana ustawa o ochronie środowiska z
1980 r.64. Takie określenie roli ustawy było jednak dyskusyjne, traktowane raczej jako
innych przepisów (R. Paczuski - Główne założenia i podstawowe zasady ustawy o ochronie i
kształtowaniu środowiska; "Zapiski Kujawsko - Dobrzyńskie" 1984 r. ser.E, ss.34-36);
60
zob. L. Jastrzębski : Ochrona środowiska..., op.cit. ss. 60-72, także w późniejszym opracowaniu :
Prawo ochrony środowiska w Polsce; Warszawa 1990, ss.63-73.
61
charakter obszaru specjalnego ma np. strefa wolnocłowa czy ostatnio dość licznie tworzone
specjalne strefy ekonomiczne, a norm-standardów pewne normy z zakresu bezpieczeństwa i higieny
pracy czy normy jakości towarów i usług; specyficzną dla prawa ochrony środowiska staje się natomiast
instytucja prawna tzw. ocen oddziaływania na środowisko;
62
Prawo ochrony środowiska ..., op.cit., s.74.
63
tu ciekawym przykładem był art.82 ust.3 ustawy o ochronie środowiska, wprowadzający instytucję
tzw. quasi odszkodowania administracyjnego, niestety rzadko wykorzystywaną w praktyce; konstrukcja tej
instytucji była krytykowana przez cywilistów (zob. np. J. Skoczylas - Cywilnoprawne środki ochrony środowiska; Warszawa 1986, s.182).
64
o rodowodzie ustawy i analizowanych koncepcjach jej kształtu pisał szeroko L.Łustacz :
Kompleksowa ochrona środowiska (w świetle ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska); "Państwo i
40
postulat na przyszłość i to nie najbliższą65.
Wątpliwości zgłaszane pod adresem koncepcji L. Jastrzębskiego doprowadziły
pewną grupę autorów do wniosku, że teza o wyodrębnieniu się nowej gałęzi prawa
jest przedwczesna, że mamy raczej do czynienia z grupą norm będących celowym
przekrojem przez różne dziedziny prawa 66. Autorzy ci wyszli z założeń W.
Brzezińskiego, że przyroda jest systemem, którego ochrona powinna mieć
kompleksowy (systemowy) charakter67. Normy prawne są tylko elementem tej
ochrony i dla realizacji jej celów powinny być wykorzystywane w sposób
kompleksowy68, a więc należy wykorzystywać wszelkie niezbędne rozwiązania
prawne, ale w powiązaniu z innymi środkami. Wybrane normy powinny charakteryzować się możliwie największym stopniem systematyczności (spójności, zupełności i
komplementarności)69.
Prawo" 1980 r., nr 3, ss.31, 37 i nast.)
65 L. Jastrzębski stwierdza, że ustawa "będąc jedną z ustaw równą każdej innej ustawie, jest ustawą
nadrzędną w stosunku do wszelkich innych ustaw oraz aktów normatywnych niższej rangi, które
zawierają normy prawne chroniące lub kształtujące środowisko" (Ochrona środowiska ...,op.cit.,s.73).
Wniosek ten budził wątpliwości, o których szerzej zob. M. Górski - W kwestii koncepcji systemu aktów
prawnych w dziedzinie ochrony środowiska; "Zeszyty Naukowe UŁ. Folia Iuridica", Łódź 1992, nr 52,
s.156 i nast.
66
najbardziej dobitnie wyrazili taki pogląd M. Kulesza i W. Pańko, zwracając też uwagę na zawężenia
aktualnych regulacji, zawężenia zarówno o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym (Ochrona
środowiska a cele i zadania planowania; [w:] Ochrona środowiska w planowaniu; red. J. Sommer,
Wrocław 1984, ss.8-9)
67
zob. zwłaszcza - W. Brzeziński : Ochrona prawna naturalnego środowiska człowieka; Warszawa
1975, ss.17-32.
68
W. Radecki, podkreślając w jednym ze swoich opracowań taką właśnie rolę norm prawnych
(Problemy prawne ochrony środowiska; [w:] Ochrona środowiska. Problemy społeczne, ekonomiczne i
prawne; Warszawa 1991, s.170) odwołuje się do poglądów J. G. Pawlikowskiego, uznając ich aktualność.
Wg. J. G. Pawlikowskiego idea ochrony przyrody powinna przenikać całe ustawodawstwo, nie można
więc mówić o odrębnym dziale, tego zagadnienia wyłącznie dotyczącym (Prawodawstwo ochronne; [w:]
Skarby przyrody i ich ochrona; red. W. Szafer, Warszawa 1932, s.5).
69
takie postulaty formułuje też J. Sommer : Reforma gospodarcza - ochrona środowiska - prawo; [w:]
Skuteczność prawa ochrony środowiska w warunkach reformy gospodarczej; red. J. Sommer, Wrocław
1990, s.28.
41
Podobne wątpliwości istnieją i w innych krajach70. Wynikają one głównie z faktu,
że przepisy związane z ochroną środowiska są pewnego rodzaju nowością, ale
nowością żywiołowo się rozwijającą, obejmującą swoim zasięgiem coraz szerszy
zakres zagadnień. Pojawiają się więc problemy związane z interpretowaniem i
stosowaniem tych przepisów, częściowo wynikające z ich niedopracowania,
spowodowanego częstym pośpiechem w tworzeniu ale także i z braku
doświadczenia. Uporządkowanie ich w postaci spójnej gałęzi (czy chociażby
powiązanego ze sobą, opartego na wspólnych zasadach zespołu) przynajmniej
część tych kłopotów by zniwelowało lub ograniczyło.
Istotne znaczenie miała i ma tu również waga problematyki, coraz szerzej
zresztą sobie przez społeczeństwo uświadamiana. Skuteczność działań ochronnych
wymaga stosowania skutecznych środków, wymogowi skuteczności musi
odpowiadać i prawo (skuteczność należałoby tu rozumieć w sensie
prakseologicznym, jako możliwie najdalej idące zbliżenie się do realizacji założonego
celu, przy czym chodzi o osiąganie wszystkich rodzajów skuteczności w ujęciu teorii
prawa - behawioralnej, psychologicznej, finitystycznej i społeczno-wychowawczej71).
Skuteczność taka zależy oczywiście od wielu okoliczności, m.in. od spójności i
poprawności norm regulujących zagadnienia ochronne. Wydaje się właśnie, że
osiąganie takich cech byłoby łatwiejsze przez zgrupowanie tychże norm w jednej
gałęzi, posiadającej pewien system aktów prawnych (na czele z aktem o charakterze
na razie przepisów ogólnych, przyszłościowo kodeksu) określających precyzyjnie
cele regulacji i służące ich osiąganiu obowiązki różnych podmiotów, opierającej się
na normatywnie określonych zasadach ogólnych. Ułatwiałoby to zarówno tworzenie
jak i stosowanie prawa. Nie bez znaczenia są też względy dydaktyczne i
rozpowszechnianie wiedzy ekologicznej budujące świadomość ekologiczną 72. Rozwój takiej świadomości jest powszechnie uznawany za praktycznie jedyny sposób
skutecznego na dłuższą metę rozwiązywania problemów środowiskowych.
70
np. w RFN : por. M. Górski -Prawo ochrony środowiska jako odrębna gałąź prawa (w poglądach
doktryny polskiej i niemieckiej); "Studia Prawno - Ekonomiczne" t. XLVIII Łódź 1993 r., ss. 57-70;
71
wg koncepcji J. Wróblewskiego - Teoria racjonalnego tworzenia prawa; Wrocław 1985, ss.241 i nast.
72
odwołać by się można było w tym względzie m.in. do opracowań R. Paczuskiego, gruntownie
uzasadniającego potrzebę wprowadzenia treści ekologicznych do programu studiów prawniczych, w
ramach przedmiotu nazwanego "prawem ochrony środowiska", (zob. R. Paczuski - Prawo ochrony
środowiska w szkołach wyższych; "Życie Szkoły Wyższej" 1986 r., nr 2).
42
Postulat stworzenia zwartego i spójnego systemu prawa środowiskowego miał
za sobą także bardzo istotne argumenty o charakterze ekologicznym. Środowisko
naturalne (przyrodnicze) jest bowiem jednością i działania podejmowane wobec
któregokolwiek z jego elementów, a polegające na jego wykorzystywaniu czy
ochronie przed skutkami takiego korzystania, muszą być prowadzone z
uwzględnieniem powiązań i interakcji w tym środowisku zachodzących.
Te założenia stały się podstawą do prac nad nowym systemem przepisów
ochrony środowiska,
sfinalizowanych
całym
zespołem
nowych
aktów
wprowadzanych w 2001 roku.
1.7. Podstawowe założenia nowego systemu prawa ochrony środowiska
1.7.1. Zakres regulacji i rola nowej ustawy ogólnej.
Prawo ochrony środowiska to w chwili obecnej rozbudowany systemem
przepisów, stwarzających spore problemy w interpretacji i stosowaniu nawet dla
fachowców. Powoduje to konieczność spoglądania na te przepisy oraz oczywiście ich
stosowania w sposób całościowy, a nie tylko zwracania uwagi na jeden wąski
problem, który akurat powinien być rozwiązany. Sposobem takiego właśnie
spojrzenia jest ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, dotycząca w
swojej zasadniczej treści przede wszystkim kwestii ogólnych, wiążących się z
konstrukcją systemu norm prawa ochrony środowiska, ich interpretacją i
stosowaniem, źródłami i treścią wynikających z nich zadań i obowiązków
obciążających różne podmioty. Zakładaną rolę tego aktu podkreśla również tytuł –
ustawa Prawo ochrony środowiska.
Ustawa zastępuje wskazywaną wyżej poprzednią ustawę ogólną, czyli ustawę
ze stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. W pracach nad projektem
założono, że będzie ona podstawowym aktem prawnym w systemie polskiego prawa
ochrony środowiska, aktem porządkującym ten system - mimo formalnej równości
aktów prawnych rangi ustawowej. Zadaniem tego aktu stało się więc także
stworzenie podstaw ochrony wszystkich elementów środowiska oraz środowiska jako
całości oraz, na tyle na ile obecnie jest to możliwe, ujednolicenie wymagań i procedur
w tejże dziedzinie. Ustawa ogólna stanowić powinna jak gdyby punkt wyjścia i bazę
dla całego zespołu przepisów dotyczących kwestii ochrony środowiska, które
powinny być konstruowane i stosowane w sposób umożliwiający osiąganie
wspólnych dla nich wszystkich celów.
43
Pojawiają się bowiem obecnie wciąż nowe problemy związane z interpretowaniem i stosowaniem przepisów o ochronie środowiska, częściowo wynikające z ich
niedopracowania, spowodowanego częstym pośpiechem w tworzeniu ale także i z
braku doświadczenia. Uporządkowanie tych przepisów w postaci spójnej gałęzi (czy
chociażby powiązanego ze sobą, opartego na wspólnych zasadach zespołu norm)
przynajmniej część tych kłopotów powinno zniwelować lub ograniczyć. Rolę tę
powinna odgrywać właśnie ustawa ogólna. Ustawa, ze względu na jej obszerność,
obejmuje 8 tytułów: 1. Przepisy ogólne, 2. Ochrona zasobów środowiska,
3. Przeciwdziałanie zanieczyszczeniom, 4. Poważne awarie, 5. Środki finansowoprawne ochrony środowiska, 6. Odpowiedzialność w ochronie środowiska, 7. Organy
administracji i instytucje właściwe do spraw ochrony środowiska, 8. Programy
dostosowawcze. Tytuły te są następnie dzielone na działy i rozdziały.
W czasie prac nad projektem ustawy zostały z niego w pewnym momencie
wyłączone przepisy dotyczące dostępu do informacji o środowisku i ocen
oddziaływania na środowisko, które ujęto w postaci odrębnego projektu ustawy o
postępowaniu w sprawie ocen oddziaływania na środowisko oraz o dostępie do
informacji o środowisku i jego ochronie, uchwalonej przez Sejm 9 listopada 2000 r. Z
chwilą wejścia w życie ustawy P.o.ś. ustawa z 9 listopada 2000 r. o postępowaniu w
sprawie ocen oddziaływania na środowiska oraz o dostępie do informacji o
środowisku i jego ochronie została uchylona.
Jednym z podstawowych celów opracowania nowej ustawy było także
dostosowanie prawa polskiego do wymagań prawa wspólnotowego, jak również do
kilku projektów dyrektyw Wspólnoty Europejskiej. Ustawa wraz z aktami
wykonawczymi realizuje wymagania wynikające z szeregu aktów prawa unijnego.
Wśród nich należałoby przede wszystkim wymienić:
1) przepisy dotyczące zagadnień o charakterze proceduralno-organizacyjnym, a
wśród nich dyrektywę Rady nr 85/337/EWG w sprawie oceny skutków niektórych publicznych
i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska, wraz ze zmieniającą ją dyrektywą nr
85/337/EWG,
dyrektywę Rady nr 90/313/EWG w sprawie swobodnego dostępu do informacji o
środowisku,
dyrektywę Rady nr 91/692/EWG w sprawie normalizacji i racjonalizacji
sprawozdań dotyczących wykonywania niektórych dyrektyw Rady w dziedzinie
środowiska,
2) przepisy dotyczące ustalania wymaganej jakości powietrza –
44
dyrektywę Rady nr 96/62/WE w sprawie oceny i zarządzania jakością powietrza,
dyrektywę Rady nr 80/779/EWG w sprawie dopuszczalnych i zalecanych wartości
stężeń dwutlenku siarki i cząstek zawieszonych w powietrzu,
dyrektywę Rady 82/884/EWG w sprawie dopuszczalnej wartości stężenia ołowiu
w powietrzu,
dyrektywę Rady nr 85/203/EWG w sprawie norm jakości powietrza w odniesieniu
do dwutlenku azotu,
dyrektywę Rady nr 92/72/EWG w sprawie zanieczyszczenia powietrza przez
ozon,
dyrektywę Rady nr 99/30/WE w sprawie wartości granicznych dwutlenku siarki,
dwutlenku i tlenków azotu, pyłów i ołowiu w powietrzu,
3) przepisy związane z emisją substancji zanieczyszczających do powietrza dyrektywę Rady nr 84/360/EWG w sprawie ograniczania zanieczyszczeń
powietrza z zakładów przemysłowych,
dyrektywę Rady nr 88/609/EWG w sprawie ograniczenia emisji niektórych
zanieczyszczeń z dużych obiektów energetycznego spalania paliw,
dyrektywę Rady nr 89/369/ EWG w sprawie zapobiegania zanieczyszczeniu
powietrza przez nowe zakłady spalania odpadów komunalnych,
dyrektywę Rady nr 94/67/EWG w sprawie spalania odpadów niebezpiecznych,
Szczególne znaczenie mają akty konstruujące podstawowe wymagania
dotyczące zapobiegania i zwalczania skutków awarii przemysłowych - dyrektywa
Rady nr 96/82/WE w sprawie kontrolowania zagrożenia poważnymi awariami z
udziałem substancji niebezpiecznych, oraz podstawowa dla całego systemu
ograniczania negatywnych wpływów na środowisko powodowanych przez
szczególnie uciążliwe zakłady przemysłowe dyrektywa Rady nr 96/62/WE w sprawie
zintegrowanego zapobiegania i zmniejszania zanieczyszczeń (tzw. dyrektywa IPPC).
Przepisy ogólne ustawy.
W tytule I szczególne znaczenie mają dwie grupy przepisów – konstruujące
kilka podstawowych zasad prawa ochrony środowiska, w założeniu mających
charakter tzw. zasad ogólnych tej grupy norm, oraz obszerny słowniczek,
zawierający definicje ponad pięćdziesięciu pojęć kluczowych dla interpretacji i
stosowania całego systemu prawnego ochrony środowiska. Założono bowiem, że
zdefiniowane w ustawie pojęcia już nie będą w odmienny sposób określane w innych
ustawach, będą funkcjonować w odniesieniu do wszystkich przepisów ochronnych.
Kluczowe znaczenie ma tu również uzupełnienie innych ustaw związanych z
45
zagadnieniami ochrony środowiska o przepisy zobowiązujące do uwzględniania
zasad i definicji ujętych w dziale I tytułu I ustawy ogólnej.
Do podstawowych zasad prawa ochrony środowiska zawartych w ustawie
należą: zasada prewencji wraz z zasadą przezorności, zasada zanieczyszczający
płaci oraz zasada kompleksowości ochrony, podkreślająca konieczność ochrony
środowiska jako całości. Do ważnych, nowych zasad, wywodzących się z prawa
wspólnotowego, powinna należeć zasada uspołecznienia procesu decyzyjnego w
dziedzinie ochrony środowiska. Wprowadzenie tych zasad jest generalnym
dostosowaniem podstaw naszego systemu do wymagań prawa unijnego. Uznanie
zasad wprowadzanych w dziale I tytułu I ustawy za zasady ogólne stwarza podstawę
do ujednolicania interpretacji i praktyki stosowania całego systemu przepisów o
ochronie środowiska (szerzej na temat zasad ogólnych zob. w odrębnym rozdziale).
W tej części ustawy znalazły się również postanowienia starające się
porządkować od strony ogólnej sposoby i zakres korzystania ze środowiska. Polega
to na określeniu prawnych form korzystania ze środowiska, nazwanych korzystaniem
powszechnym i zwykłym. Powszechne korzystanie ze środowiska przysługiwać ma z
mocy ustawy każdemu i obejmować korzystanie ze środowiska, bez użycia instalacji,
dla zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, w tym dla
wypoczynku oraz uprawiania sportu, w zakresie wprowadzania do środowiska
substancji lub energii oraz innych niż wymienione rodzajów powszechnego
korzystania z wód w rozumieniu prawa wodnego. Zwykłym korzystaniem ze
środowiska jest takie korzystanie wykraczające poza ramy korzystania powszechnego, co do którego ustawa nie wprowadza obowiązku uzyskania pozwolenia oraz
zwykłe korzystanie z wody w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo wodne.
Indywidualnie są natomiast przepisami ustawy określane takie sposoby korzystania
ze środowiska, wykraczające poza ramy korzystania powszechnego, które będą
dopuszczalne po spełnieniu obowiązku uzyskania pozwolenia, ustalającego w
szczególności zakres i warunki tego korzystania, wydanego przez właściwy organ
ochrony środowiska (taką formułę korzystania zwykłego można byłoby nazwać
„korzystaniem reglamentowanym”).
1.7.2. Ustawa wprowadzająca i inne akty nowego systemu.
Kompleksowa zmiana polskiego prawa ochrony środowiska wyodrębniła
przepisy przejściowe oraz dokonujące zmian w obowiązujących aktach w osobnej
46
ustawie wprowadzającej73. Ustawą tą zostały wprowadzone do naszego systemu
ustawa ogólna (prawo ochrony środowiska) oraz ustawa o odpadach 74. Ustawa
wprowadzająca składa się z trzech części - przepisy ogólne, zmiany w przepisach
obowiązujących oraz przepisy końcowe.
Przepisy ogólne są typowymi przepisami przejściowymi, zawierają w swojej
treści dwojakiego rodzaju rozstrzygnięcia – dotyczące ewentualnych konfliktów
pomiędzy istniejącym ustawodawstwem a nowymi przepisami oraz określające
terminy i sposób wchodzenia w życie niektórych nowych instytucji prawnych. Istotne
jest tu m.in. założenie, że do czasu wydania przez wskazane naczelne organy
administracji rządowej aktów wykonawczych, określonych w upoważnieniach
zawartych w nowych lub nowelizowanych przepisach, zachowają moc przepisów
dotychczasowe, o ile nie są sprzeczne z ustawą.
Podstawowym terminem wejścia w życie nowych aktów stał się 1 października
2001 r., dla niektórych natomiast ich rozwiązań ustalono terminy późniejsze. Tu
trzeba zwłaszcza zwrócić uwagę na przepisy dotyczące środków finansowoprawnych, które generalnie weszły w życie trzy miesiące później, czyli 1 stycznia
2002 r. – to dla uniknięcia zakłóceń w planowaniu finansowym i wykonywaniu
budżetów. Ustalono także specjalne terminy, w których wchodzą w życie różne
obowiązki szczegółowe. W części dotyczącej zmian w przepisach obowiązujących
wprowadzono takie zmiany w kilkunastu aktach prawnych, przede wszystkim dla
dostosowania ich do nowych regulacji. Zmienione zostały m.in. – ustawa o Inspekcji
Ochrony Środowiska z 1991 r., ustawa o ochronie przyrody z 1991 r., ustawa o
utrzymaniu porządku i czystości w gminach z 1996 r., w mniejszym nieco zakresie
pochodzące z 1994 r. ustawy – prawo budowlane, prawo geologiczne i górnicze, o
zagospodarowaniu przestrzennym. Stosunkowo największe są zmiany proponowane
w ustawie o ochronie przyrody, do której m.in. przeniesione zostały zawarte
wcześniej w ustawie o ochronie środowiska z 1980 r. regulacje dotyczące tzw. zieleni
komunalnej.
W skład nowego systemu prawa ochrony środowiska wchodzi także szereg
innych aktów rangi ustawowej. Wspomnianą ustawę o odpadach uzupełniają ustawy
– o opakowaniach i odpadach opakowaniowych a także o niektórych obowiązkach
73
- ustawa z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o
odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw – Dz.U. nr 100 poz.1085
74
- ustawa 27 kwietnia 2001 r. o odpadach – Dz.U. nr 62 poz.628;
47
producentów oraz opłacie produktowej i depozytowej. Znowelizowana została ustawa
o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. W istotny sposób znowelizowana
została ustawa z 1991 r., o ochronie przyrody, przy czym pierwsza z nowelizacji
weszła w życie 2 lutego 2001 r. Od 1 stycznia 2002 roku obowiązuje nowe prawo
wodne75, a od połowy stycznia tegoż roku uzupełniająca prawo wodne ustawa
dotycząca komunalnej gospodarki wodno-ściekowej76. Uzupełnia ten system szereg
nowych ustaw szczegółowych, najważniejsze z nich to ustawy :
nawozach i nawożeniu,
nowelizacja ustawy o nasiennictwie,
substancjach i preparatach chemicznych,
ochronie warstwy ozonowej,
organizmach zmodyfikowanych genetycznie,
nowe prawo atomowe,
nowelizacja prawa geologicznego i górniczego,
rolnictwie ekologicznym.
75
- ustawa z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne – Dz.U. nr 115 poz.1229
76
- ustawa z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu
ścieków (Dz.U. nr 72 poz.747)
48
Rozdz. 2. Zasady ogólne
2.1. Koncepcje zasad ogólnych w prawie polskim.
Problematyce zasad ogólnych poświęconych jest wiele opracowań naukowych,
zarówno z zakresu teorii prawa, jak również dotyczących szerokiej analizy przepisów
prawa materialnego i procesowego77. Prawoznawstwo wyróżnia generalnie dwie
kategorie zasad prawa:
zasada prawa w rozumieniu opisowym oraz
zasada prawa w sensie dyrektywalnym 78.
Zasada prawa w ujęciu opisowym jest typem określonej instytucji prawnej.
Istnienie tej kategorii zasad wynika z rozumienia obowiązujących norm prawnych.
Ustawodawca biorąc za podstawę wartości moralne, etyczne, polityczne lub
prakseologiczne, tworzy pewien wzór regulacji oparty na zasadzie prawa 79. Takie
wzory nie są wiążące dla ustawodawcy i nie stanowią norm prawa obowiązującego.
Jako przykłady zasad prawa w znaczeniu opisowym można wymienić zasadę prawdy
materialnej i regułę kontradyktoryjności.
Inaczej jest z zasadami prawa w sensie dyrektywalnym. Są to metody
postępowania, które mają moc wiążącą w stosunku do podmiotów prawa. Tworzą
one dwie podgrupy. W pierwszej znajdują się zasady określające budowę systemu
norm prawnych np. dyrektywy wykładni i reguły kolizyjne. Są one formułowane przez
doktrynę i stąd ich ograniczona moc wiążąca. Stają się one prawnie obowiązujące
tylko wtedy, gdy mają swoje odzwierciedlenie w przepisach prawa lub dają się z nich
bezpośrednio wyinterpretować.
W drugiej podgrupie funkcjonują zasady określające dyrektywy postępowania,
które można wyróżnić na tle innych norm prawnych z uwagi m.in. na ich nadrzędność
77
- A. Łopatka, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 1975, s. 258; W. Dawidowicz, Wstęp do nauk
prawno-administracyjnych, Warszawa 1974, s. 156; S. Biernat, Działania wspólne 3 administracji
państwowej, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, 1979, s. 52 i nast.; L. Schaff, Proces karny Polski
Ludowej, Warszawa 1953, s. 146 i in.
78
- rozważania oparte są na założeniach zawartych w publikacji S. Wronkowskiej, M. Zielińskiego, Z.
Ziemblińskiego, Zasady Prawa, Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1974, s. 23–79
79
- . J. Wróblewski, Prawo obowiązujące, a ogólne zasady prawa, Zeszyty naukowe UŁ, 1965, z. 42,
s. 29.
49
merytoryczną nad innymi przepisami prawa obowiązującego, ze względu na wagę
zagadnień, które są regulowane za ich pomocą, czy też z powodu szerokiego ich
zastosowania w całości systemu prawa.
Teoretyczny model J. Wróblewskiego wyróżnia zasady prawa i postulaty
systemu prawa80. Zasadami systemu prawa autor nazywa normy prawa
obowiązującego, które z uwagi na swoje znaczenie mogą być uznawane jako
podstawowe dla całego systemu prawa lub jego części. Przykładem zasady systemu
prawa w takim znaczeniu jest formuła praworządności. Zasada ta ma bardzo
szerokie zastosowanie, powinna bowiem być realizowana na etapie tworzenia prawa,
stosowania oraz w związku z dokonywaniem wykładni przepisów prawa
obowiązującego. Zdaniem J. Wróblewskiego zasadami systemu prawa są normy
wynikające z przepisów prawa obowiązującego, albo takie, które można z nich
wyinterpretować81. O podstawowym ich charakterze może przesądzać miejsce w
hierarchii systemu prawa, waga zagadnień regulowanych daną normą lub jej
znaczenie dla określonej instytucji prawa.
2.2. Zasady ogólne w prawie ochrony środowiska – poglądy doktryny.
W nauce polskiej od dawna już pojawiały się poglądy uzasadniające istnienie
katalogu zasad ogólnych prawa ochrony środowiska82. Zasady tego rodzaju
występują ponadto w ustawodawstwach wielu państw83. W Republice Federalnej
Niemiec są one np. formułowane przez doktrynę i orzecznictwo. W samym
ustawodawstwie niemieckim zasady ogólne nie zostały jednak wyodrębnione w
postaci zbioru. Wynika to m.in. z tego, że jak dotychczas nie zdecydowano się tam
na stworzenie jednego kompleksowego aktu prawnego dotyczącego ochrony
wszystkich elementów środowiska.
Na gruncie przepisów dotyczących ochrony środowiska, a w szczególności w
80
- J. Wróblewski, Zagadnienia teorii wykładni prawa ludowego, Warszawa, 1959, s. 259.
81
- ibidem s. 262
82
- L. Jastrzębski m.in. w pracy: Ochrona środowiska w PRL, Warszawa 1983, s. 53 i nast.
83
- zob. analizę ustawodawstwa niemieckiego i austriackiego w opracowaniu K. Nowackiego,
Administracyjnoprawne instrumenty ochrony środowiska naturalnego w Republice Federalnej Niemiec
i Austrii, Acta Universitatis, Vratislaviensis, nr 1970, Wrocław 1993, s. 53 i nast.
50
oparciu o przepisy ustawy o ochronie środowiska z 1980 r. 84 L. Jastrzębski
wyznaczył dwie grupy zasad85. Autor ten oparł swoją propozycję na zakresie
oddziaływania tych zasad. Do grupy pierwszej należą zasady ogólne systemu prawa
odnoszące się do wszystkich dziedzin prawa. W drugiej grupie znalazły się zasady
dotyczące pewnego fragmentu systemu prawa skonkretyzowane w obrębie prawa
administracyjnego regulującego zagadnienia związane z ochroną środowiska.
Zasadami ogólnymi całego systemu prawa miały być:
zasada planowanego i racjonalnego kształtowania środowiska,
zasada obowiązku ochrony środowiska skierowana do:
- organów państwowych,
- podmiotów gospodarczych,
- organizacji społecznych,
- obywateli.
Do zasad części systemu prawa zaś należałyby:
zasada obowiązku niepogarszania stanu środowiska oraz przywracania go do
stanu właściwego,
zasada wykorzystywania technologii, materiałów oraz stosowania produktów
umożliwiających ochronę środowiska,
zasada odpowiedzialności z tytułu naruszenia elementów środowiska,
zasada uwzględnienia ochrony środowiska w działalności naukowej i
dydaktycznej86.
Zasady należące do pierwszej grupy autor odnosił do całego systemu prawa i
wszystkich jego gałęzi, a w szczególności w stosunku do prawa administracyjnego.
W drugiej grupie zostały wymienione zasady bardziej szczegółowe dotyczące tej
części prawa administracyjnego regulującego zagadnienia ochrony środowiska. L.
Jastrzębski uważał, że u.o.ś. zawiera normy prawne o szczególnej konstrukcji 87.
Część z nich obejmuje zakres całego prawa administracyjnego inne zaś ograniczają
się jedynie do samej ustawy.
84
- ustawa z 31 stycznia 1981 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska; dalej okreslanan jako u.o.ś.;
85
- L. Jastrzębski, Prawne zagadnienia ochrony przyrody, Warszawa 1980, s. 215.
86
- L. Jastrzębski, Ochrona środowiska w PRL, Zagadnienia administracyjne, Warszawa 1983, s. 57–
58.
87
- ibidem, s. 38.
51
R. Paczuski z kolei wyprowadził z tejże ustawy sześć zasad prawa dotyczących
ochrony środowiska88 :
Zasada legalności — wynika ona z art. 4 u.o.ś., art. 7, 8 i art. 111. Oznacza, że
wszelkie działania, które są związane z eksploatacją bądź z korzystaniem z
elementów środowiska, powinny być regulowane przepisami prawa. Dotyczy to np.
działalności produkcyjnej, wydobywczej, handlowej, usługowej takiej jak budownictwo
oraz planowanie.
Zasada planowości — określona została w art. 5 i art. 7 u.o.ś.. Ochrona
środowiska musi obejmować działania zaplanowane. Dotyczy to przede wszystkim
administracji publicznej, gdyż na niej spoczywa podstawowy obowiązek planowania
procesów gospodarczych, określanie strategii rozwoju kraju oraz podejmowanie
różnego rodzaju działań stymulujących ten rozwój. Czynności te mieszczą się w
ramach polityki państwa, realizowanej w stosunku do danej dziedziny życia
obywateli. Przepisy prawa dotyczące ochrony środowiska w wielu przypadkach
odwołują się bezpośrednio do procesu planowania np. klasyfikacja prawna wód,
plany urządzenia lasu. Przykłady takie można odnaleźć również w innych aktach
prawnych bezpośrednio nie związanych z ochroną środowiska, takich jak ustawa o
zagospodarowaniu przestrzennym, czy też prawo budowlane.
Zasada kompleksowości — sformułowana została w art. 1 i 2 u.o.ś.. Punktem
wyjścia dla wyznaczenia zakresu tej zasady jest twierdzenie, że środowisko stanowi
pewną całość, kompleks powiązanych i oddziaływujących na siebie wzajemnie
elementów. Jest to zakres ochrony prawnej. Środowisko będące przedmiotem
ochrony o złożonej strukturze wielu elementów wchodzących w jego skład musi być
chronione jako całość. Regulacje prawne dotyczące poszczególnych komponentów
środowiska powinny uwzględniać relacje zależności, które zachodzą między nimi.
Zachwianie równowagi ochrony pomiędzy tymi elementami może spowodować
bezpośrednio negatywne skutki dla środowiska jako całości.
Środki, za pomocą których jest realizowana ochrona środowiska, a więc
rozwiązania prawne, organizacyjne, techniczne, technologiczne, nie mogą
powodować sytuacji, w których ochrona jednego z zasobów środowiska będzie się
np. odbywała kosztem ochrony innych.
Zasada zachowania równowagi przyrodniczej — ma swoje odzwierciedlenie
m.in. w art. 2, art. 3 pkt. 1–3, art. 7 w związku z art. 9 u.o.ś.. Oznacza ona, że
88
- R. Paczuski, Prawo ochrony…, op. cit. s. 64-67.
52
środowisko naturalne może istnieć i funkcjonować niezależnie od człowieka, gdyż
rządzi się swym własnym systemem praw przyrody.
Zasada gospodarności — wyprowadzona została z art. 2 u.o.ś. w związku z art.
9. Zakłada ona ekonomizację działań podejmowanych w związku z gospodarczym
wykorzystaniem zasobów środowiska, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju.
R. Paczuski uważa, że zasadę tę określają dwa podstawowe kryteria - kryterium
oszczędności oraz kryterium wydajności.
Zasada interpretacji funkcjonalnej wychodzi z założenia, że ochrona środowiska
jest obowiązkiem organów administracji publicznej i organizacji społecznych oraz
wszystkich obywateli. Reguła ta została wymieniona w preambule u.o.ś..
Jak więc z dokonanego przeglądu można się zorientować niektórzy teoretycy
uważali, że z przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska można
odczytać zasady mające charakter zasad ogólnych prawa ochrony środowiska 89.
Stanowisko takie budziło jednak szereg uzasadnionych wątpliwości 90. Pojawiały się
one zwłaszcza przy porównaniu ustawy z 1980 roku z innymi aktami prawnymi tej
samej rangi. Podkreślano, że w rozdziale I tego aktu zostały zawarte zasady ogólne
ustawy, a nie jak to można błędnie odczytać z tytułu tego rozdziału zasady ogólne
prawa ochrony środowiska. Wątpliwości te potwierdzały analizy orzecznictwa NSA z
zakresu decyzji administracyjnych dotyczących korzystania z elementów środowiska
i jego ochrony dokonane przez L. Jastrzębskiego i J. Stelmasiaka91.
Sytuacja zmieniła się po wejściu w życie ustawy P.o.ś., gdyż w przepisach tego
aktu wyraźnie wyodrębniono część regulacji, poświęconą takim właśnie zasadom,
wyraźnie je tak określając i poprzez tzw. przepisy podporządkowujące, zawarte w
ustawach szczegółowych, nadając tym zasadom charakter nadrzędny dla przepisów
związanych z ochroną środowiska. Także w przepisach nowej Konstytucji odwołano
się do pewnych z tych zasad.
89
- zob. powoływane wyżej poglądy L. Jastrzębskiego, R. Paczuskiego;
90
- zob. m.in. M. Górski, Ochrona środowiska jako zadanie administracji publicznej, s. 120 i nast.; M.
Górski, Materiały Polsko-Niemiecko-Tureckiego Seminarium, Ochrona środowiska, Warszawa-Zielona
Góra, 1995, s. 84 i nast.
91
- L.Jastrzębski, J. Stelmasiak, Ochrona środowiska i planowanie przestrzenne w orzecznictwie NSA
[w:] Materiały na konferencję sędziów NSA, Warszawa-Lublin 1989, s. 36
53
2.3. Zasada zrównoważonego rozwoju.
Nowelizacja u.o.ś. z dnia 29 sierpnia 1997 roku wprowadziła do tej ustawy
zasadę zrównoważonego rozwoju, rozwijając w ten sposób postanowienia art.5
Konstytucji. Zasada ta stała się podstawą konstrukcyjną zmienionej regulacji
prawnej, ze względu zaś na umieszczenie jej w Konstytucji należy ją uznać za
zasadę ogólną systemu prawa. W przyjętym wówczas brzmieniu preambuły do u.o.ś.
zasada zrównoważonego rozwoju została zdefiniowana przez ustawodawcę jako
dążenie do:
zachowania możliwości odtwarzania się zasobów naturalnych,
racjonalnego użytkowania zasobów nieodnawialnych i zastępowania ich
substytutami,
ograniczania uciążliwości dla środowiska i nieprzekraczania granic wyznaczonych
jego odpornością,
zachowania różnorodności biologicznej,
zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa ekologicznego,
tworzenia podmiotom gospodarczym warunków do uczciwej konkurencji w
dostępie do ograniczonych zasobów i możliwości odprowadzania zanieczyszczeń.
Zgodnie z art. 3 pkt 3a tejże ustawy zrównoważonym rozwojem miał być taki
rozwój społeczno-gospodarczy, w którym w celu równoważenia szans dostępu do
środowiska poszczególnych społeczeństw lub ich obywateli zarówno współczesnego
jak i przyszłych pokoleń następuje proces integrowania działań politycznych,
gospodarczych i społecznych z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości
podstawowych procesów przyrodniczych. Zrównoważony rozwój stał się w ten
sposób istotnym elementem polityki społeczno-gospodarczej, warto więc
przypomnieć rodowód tej zasady oraz jej podstawy teoretyczne, początkowo
nazywanej zasadą ekorozwoju.
Zasada ekorozwoju została sformułowana i następnie wprowadzona w życie za
pośrednictwem ONZ. Po raz pierwszy termin ten pojawił się na konferencji w
Sztokholmie w 1972 roku. Definicję tego pojęcia sprecyzowano w 1975 roku na III
Sekcji Zarządzającej Programu Ochrony Środowiska Narodów Zjednoczonych
UNEP. Raport Sekretarza Generalnego ONZ w sprawie międzynarodowych
aspektów prawa do rozwoju jako prawa człowieka opracowany w 1979 r. na wniosek
Komisji Praw Człowieka podkreślił potrzeby utrzymania „ekologicznego zdrowego
54
rozwoju”92. Dokument zatytułowany Światowa strategia ochrony przyrody
opracowany w 1980 roku przez ekspertów Międzynarodowej Unii Ochrony Przyrody i
Zasobów Naturalnych (IUCN) zawiera definicję ekorozwoju rozumianego jako
przekształcenie biosfery oraz wykorzystanie zasobów ludzkich, finansowych oraz
wartości przyrody żywej i nieożywionej dla zaspokojenia potrzeb ludzi oraz
polepszenia poziomu ich życia93. Na koncepcje ekorozwoju powoływano się
następnie m.in. w 1987 roku w raporcie noszącym nazwę od nazwiska
przewodniczącego G.H. Brundtland oraz podczas Konferencji Narodów
Zjednoczonych w Rio de Janeiro w 1992 roku. W Globalnym Programie Działań —
Agendzie 21 rok 1995 wyznaczony został jako termin dla wprowadzenia ekorozwoju
(nazywanego już wówczas rozwojem trwałym i zrównoważonym) na poziomie
samorządu terytorialnego.
Wymagania wynikające z tych dokumentów międzynarodowych zaczęły w
Polsce być realizowane najpierw na szczeblu centralnym, poprzez przyjmowanie
aktów o charakterze strategicznych programów działania, odwołujących się do idei
zrównoważonego rozwoju. Pierwsze z tych aktów nawet wyprzedziły Konferencję z
Rio de Janeiro, już bowiem w 1991 r. Sejm RP przyjął uchwałę w sprawie polityki
ekologicznej94, zaś nieco później Rząd przedstawił "Program wykonawczy do polityki
ekologicznej Państwa do 2000 r." Realizacja programu była oceniana przez Sejm w
1995 r. Także Senat w 1994 r. przyjął uchwałę programową dotyczącą polityki
ekologicznej Państwa, w której wyraźnie odwołał się do idei ekorozwoju i zaleceń
wypływających z Agendy 2195.
Do połowy lat 90-tych idea zrównoważonego rozwoju nie miała jednak
odzwierciedlenia w aktach normatywnych (powszechnie obowiązujących), przepisy
92
- The International Dimension of the Right to Developement as a Human Right with Other Human
Rights Based on International Co-operation, Including the Right to Peace, Taking into Account thr
Requirements of the New International Economic Order and the Funedamental Human Needs. Raport
of Secretary-General, 2 January 1979, E/CN. 4/1334 s. 105.
93
- tekst tego dokumentu opublikowany został przez LOP w przekładzie R. Olaczka — wyd. LOP,
Warszawa 1985, s. 39
94
- uchwała Sejmu RP z 19 stycznia 1995 r. w sprawie polityki zrównoważonego rozwoju - M.P.nr 4
poz.47
95
- uchwała Senatu RP z 4 listopada 1994 r. w sprawie polityki ekologicznej państwa - M.P. nr 59
poz.510
55
nie znały tego pojęcia. Nie oznacza to, że faktycznie działania o takim charakterze
nie były realizowane, o czym świadczą wspomniane wyżej akty planowania
środowiskowego. Koncepcja pojawiła się dopiero w 1994 roku, w przyjętej przez
Sejm 7 lipca ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym 96. Art.1 ustawy stwierdzał,
iż ekorozwój jest podstawą dla działań polegających na decydowaniu o
przeznaczeniu i sposobie wykorzystania terenów. W konsekwencji przepis stał się
generalną wskazówką adresowaną do organów samorządu gminnego, któremu
ustawa daje podstawowe kompetencje w zakresie gospodarki przestrzenią.
Jak można także zauważyć, w początkowych regulacjach używano pojęcia
„ekorozwój”, w przepisach jednak nie definiowanego. Takie definicje pojawiły się
dopiero później, ale już w odniesieniu do nieco innego terminu. Z pojęcia „ekorozwój”
ustawodawca w obowiązujących regulacjach bowiem zrezygnował, zastępując je
terminem „rozwój zrównoważony”. Do takiego właśnie terminu odwołuje się
podstawowy dla systemu prawa ochrony środowiska przepis, wspomniany już wyżej,
zawarty w art.5 Konstytucji z kwietnia 1997 r.97.
Art.5 Konstytucji ma brzmienie następujące:
„Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego
terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo
obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska,
kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju”.
Przepis uznawany jest za podstawowy dla zagadnień ochrony środowiska i
zrównoważonego rozwoju z dwóch względów – 1) uznaje obowiązek ochrony
środowiska za jedną z najważniejszych funkcji państwa (w teorii tego rodzaju
podstawowe funkcje są nazywane „funkcjami integracyjnymi”98, 2) odwołuje się do
„zasady zrównoważonego rozwoju”, uznając tę zasadę za podstawową wytyczną
określającą sposób wykonywania przez państwo (jego aparat) wskazanych zadań.
Regulacja ta została rozbudowana poprzez odpowiednie uzupełnienia
wprowadzane na szczeblu ustawowym, przede wszystkim do podstawowej wówczas
dla systemu prawa ochrony środowiska ustawy z 1980 r. o ochronie i kształtowaniu
96
- ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – tekst jednolity Dz.U. z 1999 r. nr 15
poz.139 z późn. zmianami;
97
- Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. - Dz.U. nr 78 poz.483
98
- W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki – Teoria państwa i prawa; Warszawa 1979, s. 59;
56
środowiska. Uzupełnienia te były stosunkowo szerokie, spróbowano przede
wszystkim zdefiniować samo pojęcie „rozwój zrównoważony”, wprowadzając je do
art.3 ustawy jako tzw. „definicję legalną” (czyli skonstruowaną przez ustawodawcę i
powszechnie dzięki temu obowiązującą), przytoczoną wcześniej wraz z odwołaniami
do przebudowanej wówczas także preambuły ustawy.
Pojęcie „rozwój zrównoważony” obecnie jest w ustawie P.o.ś. definiowane
jako „taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania
działań politycznych, gospodarczych i społecznych z zachowaniem równowagi
przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu
zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych
społeczności lub obywateli, zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych
pokoleń”. W definicji podkreślone zostały najistotniejsze, moim zdaniem, elementy
koncepcji – prowadzenie wszelkiego rodzaju działań podejmowanych w państwie z
uwzględnieniem wymagań środowiska, celem umożliwienia funkcjonowania
człowieka w tym środowisku, teraz i w przyszłości (a więc odwołanie do tzw. zasady
sprawiedliwości międzypokoleniowej w dostępie do zasobów środowiska).
Do idei zrównoważonego rozwoju ustawa odwołuje się wielokrotnie, już bowiem
art.1, określający zakres jej regulacji stwierdza, że przepisy ustawy mają wskazywać
zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów, z
uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju. Kryterium zgodności z tymi
wymaganiami pojawia się następnie w wielu innych postanowieniach, w
szczególności dotyczących pożądanej treści planów, programów i strategii, w tym
zwłaszcza planów związanych z gospodarowaniem przestrzenią. Obowiązek
uwzględniania wymagań zrównoważonego rozwoju w tego rodzaju dokumentach
potraktowano nawet jako generalną wskazówkę, mającą postać zasady ogólnej
ustawy (art.8).
Szczególną rolę w systemie dokumentów realizujących wymagania rozwoju
zrównoważonego powinny odgrywać programy ochrony środowiska, które w ujęciu
ustawy mają tworzyć pewien system aktów, określających priorytety ekologiczne i
warunki ich osiągania. Ustawa wymaga przyjęcia takich dokumentów na wszystkich
szczeblach zarządzania państwem – dokumentu centralnego, w postaci polityki
ekologicznej państwa, jak i lokalnych programów ochrony środowiska.
Ważny przepis zawarty jest także w rozdziale 4 działu II w tytule VII ustawy,
określającym zadania funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Główna
zasada wykorzystywania środków funduszy została zawarta w art.405 – zgodnie z
przepisem środki te przeznacza się na finansowanie ochrony środowiska i
57
gospodarki wodnej, w celu realizacji zasady zrównoważonego rozwoju.
Konstytucyjna zasada jest więc tu wskazana jako podstawowa wytyczna ustalająca
przeznaczenie tych środków finansowych. W kolejnych przepisach podobne
wskazówki dotyczą przeznaczania środków będących w dyspozycji poszczególnych
funduszy.
2.4. Zasada prewencji
Zasada prewencji jest w prawie ochrony środowiska pewną nowością. W
dokumentach międzynarodowych po raz pierwszy pojawiła się w sposób wyraźny w
tzw. Deklaracji z Nairobi z 1982 r.99, formułującej koncepcję działań prewencyjnych w
ochronie środowiska i stwierdzającej, że prewencja powinna mieć pierwszeństwo
przed obowiązkiem naprawienia szkody a realizować ją należy już w trakcie
planowania działań mogących wywołać szkody środowiskowe. Rozwinięciem
propozycji były postulaty połączenia użytkowania zasobów przyrodniczych z ich
konserwacją, poszukiwania ich "substytutów", ograniczenia obrotu substancjami
stwarzającymi nadmierne ryzyko wywołania szkód środowiskowych.
Koncepcja ta wywołała spore zainteresowanie i w latach 80-tych była stopniowo
rozwijana. We współczesnym teoretycznym rozumieniu zasada prewencji zakłada
konieczność zapobiegania negatywnym oddziaływaniom na środowisko u źródła ich
powstawania zamiast neutralizowania ich negatywnych skutków100. Prewencja
wymaga szacowania ryzyka negatywnych oddziaływań opartego na istniejącej
wiedzy i doświadczeniu, stosowania optymalnych technologii niezależnie od stopnia
zagrożenia środowiska, wiąże się z zakazem pogarszania stanu środowiska.
Uzupełniana jest tzw. regułą ostrożności, zgodnie z którą dopuszczalne jest
ograniczenie bądź zakaz prowadzenia działalności mogącej spowodować szkody
środowiskowe także w sytuacji, gdy ta możliwość nie została jeszcze w pełni,
naukowymi metodami, dowiedziona.
Najpoważniejszym jednak w chwili obecnej problemem, w zasadzie jeszcze
zadowalająco nie rozwiązanym, jest wypracowanie formuły prawnej dla zasady
prewencji i reguły ostrożności. Wynika to przede wszystkim z faktu, że rozwiązania
prawne są zawsze pewnym narzędziem służącym osiąganiu określonych celów
99
- Deklaracja Rady Zarządzającej UNEP z 18 maja 1982 r. - zob. m.in. H. Hochmann - Praeventive
Rechtspflichten und -prinzipien des modernen Umweltvoelkerrecht; Berlin 1992, s.79
100
- zob. np.A.Kiss, D.Shelton - Manual of European Environmental Law; Cambridge 1993, s.37
58
społecznych, a więc opierają się na określonym materiale źródłowym. Tu takim
materiałem źródłowym jest głównie wiedza ekologiczna, która w chwili obecnej nie w
pełni ma charakter obiektywny, w części jest wiedzą subiektywną bądź intuicyjną (np.
co do negatywnego wpływu na określone media środowiskowe emisji danych
zanieczyszczeń). Nie w pełni są też rozeznane ekonomiczne konsekwencje
oddziaływań na środowisko w powiązaniu z kosztami działań zapobiegawczych. W
sumie nie daje to wystarczająco precyzyjnych i gruntownych podstaw do
konstruowania niezbędnych rozwiązań prawnych.
Mimo tych trudności podejmowane są próby tworzenia odpowiednich norm
prawnych, zarówno na gruncie prawa międzynarodowego jak i wewnętrznego
poszczególnych państw. Rzadko są to próby w pełni udane gdyż trzeba podkreślić, iż
prawie niemożliwe jest skonstruowanie zupełnie nowej instytucji prawnej w sposób
od razu kompletny i doskonały. Normy prawne z reguły docierają się w praktyce ich
wykładni i stosowania a na to potrzeba czasu.
Reguła ostrożności w wymiarze międzynarodowym została po raz pierwszy
sformułowana w 1987 r. przez OECD (Organization for Economic Co-operation and
Development) a następnie na konferencjach w 1989 i 1990 r. dotyczących ochrony
Morza Północnego101. W dokumentach tych przyjęto zobowiązania dość daleko idące
stwierdzając, że działania zapobiegające zanieczyszczeniu morza powinny być
podejmowane nawet w sytuacjach, gdy nie ma naukowo dowiedzionego związku
pomiędzy emisją zanieczyszczeń a negatywnymi efektami występującymi w
środowisku, natomiast istnieje co do tego podejrzenie.
Regułę ostrożności uwzględnia Deklaracja z Rio de Janeiro z 1992 r.102 w
swojej zasadzie 15. Stwierdza ona, że jeżeli istnieje groźba wyrządzenia poważnych
lub nieodwracalnych szkód w środowisku to brak naukowych dowodów, taką groźbę
uzasadniających, nie może być przyczyną zaniechania podjęcia odpowiednich i
efektywnych środków zapobiegawczych. Deklaracja i zawarte w niej zasady nie są
101
- Ministerial Declaration of the Second International Conference on the Protection of the North Sea
- London 1987; Nordic Council Conference on Marine Pollution, Final Document, Copenhagen,
October 1989; Ministerial Declaration of the Third International Conference on the Protection of the
North Sea, Hague, March 1990
102
- tekst oficjalny deklaracji - The Global Partnership for Environment and Development; United
Nations, New York 1993; tekst polski - Deklaracja w sprawie środowiska i rozwoju (Deklaracja z Rio)tłumacz.nieofic. : Dokumenty Końcowe Konferencji Narodów Zjednoczonych "Środowisko i Rozwój",
Rio de Janeiro, 3-14 czerwca 1992 r.; Instytut Ochrony Środowiska, Warszawa 1993, s.7 i nast.
59
wprawdzie normami prawa międzynarodowego w ścisłym znaczeniu (jest to tzw.
"miękkie" prawo - soft law103) jednak jej faktyczne znaczenie jest znacznie większe.
Świadczyć o tym może także rola, jaką w rozwoju międzynarodowego prawa
środowiska odegrała jej poprzedniczka, Deklaracja Sztokholmska z 1972 r.,
traktowana bez mała jak konstytucja tej dziedziny prawa międzynarodowego 104.
Do zasady prewencji i reguły ostrożności odwołuje się również "konstytucja"
Unii Europejskiej, czyli Traktat Rzymski z 1957 r.105. Wprowadzone do niego w 1986
r. przepisy "środowiskowe" zawarte są obecnie w tytule XIX, gdzie art.174 ust.2
stwierdza, iż polityka Wspólnoty dotycząca środowiska naturalnego ma na celu
wysoki poziom ochrony i opiera się m.in. na zasadzie przezorności i stosowania
działań zapobiegawczych. Jest to przepis bardzo ważny dla państw członkowskich,
gdyż (biorąc pod uwagę znaczenie Traktatu jako tzw. pierwotnego źródła prawa Unii)
stwarza bezpośrednie zobowiązanie dla państw członkowskich i ich systemów
prawnych. Perspektywicznie jest to także przepis istotny i dla Polski, która
zobowiązała się do dostosowania swojego ustawodawstwa do wymogów
obowiązujących w prawie Unii106.
Wspomniany przepis należy, moim zdaniem, rozumieć jako zobowiązanie do
takiego
skonstruowania
odpowiednich
obowiązków
ochronnych,
które
uwzględniałoby właśnie działania zapobiegawcze, czyli do odpowiedniego
ukształtowania wewnętrznego ustawodawstwa ochronnego. Przepis nie precyzuje
jednak bliżej treści obu zasad, definicji takiej nie zawiera także wspomniana wyżej
Deklaracja z Rio. Także ustawodawstwa wewnętrzne poszczególnych państw takiej
uniwersalnej definicji dotychczas nie wypracowały, regułą jest odwoływanie się do
wymogów ostrożności i prewencji przy konstruowaniu konkretnych obowiązków
ochronnych (dotyczących ochrony określonych komponentów środowiska czy
103
- - na temat tego pojęcia zob. m.in. K.Wolfke - Międzynarodowe prawo środowiska (tworzenie i
egzekwowanie); Wrocław 1979 - zwłaszcza rozdz.II.
104
- temat tej Deklaracji szerzej zob. R.Paczuski - Prawo ochrony środowiska; Bydgoszcz 1994, ss.14
i nast.
105
- po szeregu dokonanych zmianach, włączając w to Traktat Amsterdamski z 1997 r., którego tekst
jednolity wszedł w życie w lipcu 1999 r.
106
- por. art.68 i 69 Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzeczpospolitą
Polską z jednej strony a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi z drugiej strony z
16 grudnia 1991 r.- Dz.U. z 1994 r. nr 17 poz.69.
60
zapobiegania oznaczonym zagrożeniom).
Przykładem dość charakterystycznym może być ustawodawstwo holenderskie
dotyczące ochrony przed niebezpiecznymi substancjami chemicznymi 107. Przewiduje
ono, że każdy, kto produkuje niebezpieczne substancje, oddaje je w użytkowanie
innym, użytkuje je lub sprowadza na obszar Holandii a także wie lub powinien
racjonalnie przewidywać, że mogą one powodować niebezpieczeństwo dla ludzi lub
środowiska, ma obowiązek podjęcia wszelkich dostępnych mu środków służących
odwróceniu potencjalnego niebezpieczeństwa. Jest więc to obowiązek zapobiegania
możliwemu powstaniu negatywnych efektów dla ludzi lub środowiska wskutek
prowadzenia określonej działalności (polegającej na korzystaniu z oznaczonych
substancji).
W ustawodawstwie polskim zasada prewencji do czasu wejścia w życie ustawy
P.o.ś. nie była sformułowana w sposób wyraźny, we współczesnym brzmieniu. Tym
niemniej należy zauważyć, że częste były i są w naszych przepisach odwołania do
obowiązku zapobiegania powstawaniu negatywnych oddziaływań czy szkód w
środowisku, co wynika przede wszystkim z przyjętej w naszych przepisach koncepcji
pojęcia "ochrona środowiska". Definiował to pojęcie art.2 ust.1 ustawy z 31 stycznia
1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska stwierdzając m.in., że ochrona ta
wyraża się w szczególności także i w zapobieganiu szkodliwym wpływom na
środowisko. Koncepcja ta była dalej rozwijana w aktach prawnych precyzujących
założenia ochrony poszczególnych komponentów środowiska, czego przykładem
może być jedna z nowszych z tych ustaw, dotycząca ochrony gruntów rolnych i
leśnych. Art.3 tej ustawy stwierdza, że ochrona gruntów rolnych i leśnych m.in.
polega na zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji tych gruntów oraz
szkodom w produkcji rolnej lub leśnej, wyrządzanym wskutek prowadzenia innej
działalności.
Z zasadą prewencji wiąże się także problem prawnego określenia wymogów
"jakości" działań ochronnych. Nie jest to kłopotliwe w sytuacji, gdy można w sposób
precyzyjny opisać wymogi, jakie powinny spełniać konkretne działania. W praktyce
jednak taki sposób regulacji jest rzadko spotykany, przede wszystkim ze względu na
różnorodność możliwych działań i wiążącą się z tym kazuistykę przepisów. Próbuje
107
- ustawa z 5 grudnia 1985 r. o ochronie człowieka i środowiska przed niebezpiecznymi
substancjami i preparatami chemicznymi - Biuletyn Ustaw, Zarządzeń i Dekretów Królestwa Holandii z
1985 r. nr 639
61
się raczej konstruować wymogi opisane w sposób ogólny, za pomocą tzw. koncepcji
BAT lub BATNEEC108 .
Koncepcja BAT to koncepcja "najlepszych dostępnych technologii" (best
available technology). W prawodawstwie Unii Europejskiej pojawiła się ta idea po raz
pierwszy w dyrektywie nr 76/464 o zrzucie substancji niebezpiecznych do wód109.
Dyrektywa wprowadziła wymóg określania wartości granicznych takich zrzutów przy
założeniu, że dla ich ograniczenia będzie stosowana właśnie najlepsza dostępna
technologia. Koncepcja ta nie została jednak w sposób precyzyjny zdefiniowana.
Koncepcja BATNEEC to koncepcja "najlepszych dostępnych technologii nie
powodujących nadmiernych (nieuzasadnionych) kosztów" (best available
technology not entailing excessive costs). Ta zasada po raz pierwszy pojawiła się w
dyrektywie nr 84/360110 o zwalczaniu zanieczyszczeń powietrza pochodzących z
zakładów przemysłowych. Dyrektywa wprowadziła wymóg podjęcia wszelkich
stosownych środków zapobiegawczych, włączając w to najlepszą dostępną
technologię - pod warunkiem jednak, że ich zastosowanie nie spowoduje
nadmiernych kosztów (art.4). Także znowelizowana w 1991 r. dyrektywa nr 75/442 o
odpadach (tzw. dyrektywa ramowa) zobowiązuje kraje członkowskie Unii do
zorganizowania zintegrowanej i dostosowanej do potrzeb sieci instalacji do usuwania
odpadów, biorąc pod uwagę najlepsze dostępne technologie nie wymagające
nadmiernych kosztów (art.5). Ta koncepcja również nie została dotychczas w sposób
precyzyjny zdefiniowana.
Najnowszym wyrazem koncepcji jest idea tzw. najlepszej dostępnej techniki
(best available techniques – BAT), do której odwołuje się pochodząca z 1996 r.
dyrektywa o zintegrowanej kontroli i zarządzaniu zanieczyszczeniami środowiska
(dyrektywa IPPC). Główne założenia koncepcji zawarte zostały w przyjętych w
dyrektywie definicjach, uwzględnionych w nowej ustawie ogólnej Prawo ochrony
środowiska, o czym bliżej w dalszej części podręcznika.
108
- ewentualnie, jak w prawie angielskim, zasada BPEO (best practicable environmental option);
109
- dyrektywa z 4 maja 1976 r. - OJ L129 z 18 maja 1976 r., p.23
110
- dyrektywa z 28 czerwca 1984 r. - OJ L188 z 16 lipca 1984 r., p.20.
62
2.5. Zasada prelikwidacji szkody w środowisku
Zasada ta wynika wprost z art.174 Traktatu Amsterdamskiego111 formułującego
tezę, iż polityka Wspólnoty dotycząca środowiska naturalnego opiera się (…) na
dążeniu do likwidacji szkód w środowisku przede wszystkim u źródła.
Koncepcja dążenia do likwidacji szkód w środowisku przede wszystkim u źródła
nie opiera się na jednej konkretnej regulacji prawnej tak jak np. w przypadku „zasady
zanieczyszczający płaci”. Jest to rozwiązanie, którego zasadniczym celem jest
ograniczenie do minimum negatywnego oddziaływania na środowisko zaistniałych
szkód, tym samym ma charakter przedłużenia zasady prewencji. Oznacza to, że
koszty poniesione na redukcję zanieczyszczeń u ich źródła dają konkretne korzyści
wynikające z ograniczenia zanieczyszczenia i jego szkodliwego oddziaływania.
Opłaca się bardziej zapobiegać zanieczyszczeniom u źródeł ich powstawania, niż
następnie usuwać ich efekty.
W Piątym Programie działań środowiskowych UE znalazła się zasada mówiąca
o „skupieniu uwagi na zapobieganiu nadmiernej eksploatacji zasobów naturalnych
oraz powstawaniu szkód w środowisku bez czekania, aż problemy same się
ujawnią”. W Strategii Wspólnoty w dziedzinie gospodarowania odpadami112 przyjęto
również szereg rozwiązań prawnych zgodnych z zasadą przewidującą, że „szkody
ekologiczne powinny być usuwane u źródła”. Dokument ten odwołuje się ponadto do
zasad polityki ochrony środowiska określonych w Traktacie EWG oraz Programach
Działania. Główną zasadą Strategii na temat gospodarowania odpadami jest
zapobieganie powstawaniu odpadów, które powinno się odbywać w dwojaki sposób:
poprzez technologie i produkty. Zapobieganie odpadom za pomocą tej metody
oznacza opracowanie czystych technologii oraz doskonalenie procesów produkcji,
które nie będą powodowały zanieczyszczeń. Zasadniczym celem tych przedsięwzięć
jest ograniczenie ilości odpadów lub ich całkowite wyeliminowanie u źródła.
Zasada prelikwidacji szkód w środowisku przede wszystkim u źródła ma na celu
minimalizację nieodwracalnych strat i ich skutków dla środowiska, a także dla
człowieka. W Zaleceniu Rady 79/3/EWG z dnia 19 grudnia 1978 dla państw
członkowskich w sprawie metod szacowania kosztów ponoszonych przez przemysł
111
- poprzednio z art. 130r ust. 2 Jednolitego Aktu Europejskiego z 1986 roku i Traktatu o Unii
Europejskiej z 1992 roku (Maastricht)
112
- Strategia w dziedzinie gospodarowania odpadami została zatwierdzona przez Radę w uchwale z
dnia 7 maja 1990 roku dotyczącej polityki w dziedzinie odpadów (OJC 122, 18.05.1990, s. 2).
63
na zwalczanie zanieczyszczeń113 przyjęte zostało następujące założenie: koszty
ograniczenia zanieczyszczeń należy łączyć z kosztami działań, których celem jest
ochrona środowiska oraz zapobieganie, usuwanie lub redukcja zanieczyszczeń i
uciążliwości114. Oznacza to połączenie zasady efektywności ekonomicznej z efektywnością kosztową. Zasada likwidacji szkód środowiskowych u źródła ich powstania
oparta jest bowiem na generalnej strategii UE, która zakłada funkcjonowanie
efektywnych kosztowo rozwiązań w polityce ochrony środowiska.
Prawidłowa likwidacja szkód u źródła ich powstania jest możliwa wówczas, gdy
będą spełnione następujące warunki:
istnienie sprawnie działającego systemu monitoringu szkód w środowisku oraz
funkcjonowanie urządzeń ochronnych i zabezpieczających przed rozszerzeniem
się skutków danej szkody.
System monitoringu szkód w środowisku powinien obejmować pomiary, oceny
oraz prognozy stanu środowiska w związku z zagrożeniem wystąpienia szkód
wykonywane przez jednostki organizacyjne organów administracji, organy
samorządu i podmioty gospodarcze. Celem tego monitoringu jest stworzenie bardziej
skutecznych działań na rzecz ochrony środowiska związanych z likwidacją szkód
bezpośrednio u źródła ich powstania. Nowe rozwiązania wprowadzane w Polsce ten
postulat starają się realizować poprzez system państwowego monitoringu
środowiska.
System monitoringu uzupełniany jest instytucjami prawnymi zapewniającymi
udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji środowiskowych oraz regulacjami
związanymi z zapewnieniem dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie.
Nowoczesnymi koncepcjami związanymi z prawem do informacji o środowisku i jego
zagrożeniach są także propozycje eko-kontroli i eko-audytu, wprowadzane w
systemie prawa unijnego. Rozwiązania te przewidują dodatkowo, oprócz oceny i
przygotowania informacji, działania mające na celu osiągnięcie konkretnych wyników
ekonomicznych. Sprowadzają się one do pieniężnej wyceny działań podejmowanych
przez podmioty gospodarcze na rzecz ochrony środowiska.
113
- Zalecenie Rady 79/3/ EWG z dnia 19.12.1978 dla państw członkowskich w sprawie metod
szacowania kosztów ponoszonych przez przemysł dla zwalczania zanieczyszczeń OJL nr 5, 9.1.1979
s. 29.
114
- Prawo ochrony środowiska Wspólnoty Europejskiej, Tom 1, Zagadnienia Ogólne, Warszawa
1994, s. 16.
64
Drugim warunkiem przeprowadzania prawidłowej likwidacji szkód u źródła ich
powstania obok systemu monitoringu szkód w środowisku jest funkcjonowanie
odpowiednich urządzeń ochronnych i zabezpieczających przed rozszerzeniem się
skutków danej szkody. Wykorzystywane technologie w przemyśle pozwalają na
obniżenie poziomu zanieczyszczeń, ilości odpadów oraz minimalizację skutków
zaistniałych szkód. Mówiąc o metodach ograniczających szkodliwy wpływ
działalności człowieka na środowisko można wyróżnić dwa rodzaje tych technologii technologie czyste oraz tzw. technologie końca rury.
Technologie czyste mają na celu redukcję poziomu zanieczyszczeń w trakcie
procesu produkcji. Ich charakter jest ściśle prewencyjny, gdyż likwidują bądź
minimalizują zanieczyszczenia na etapie ich powstawania. Technologie końca rury
działają ex post. Są to dodatkowe urządzenia ochronne, których celem jest
zmniejszenie szkodliwości dla środowiska zanieczyszczeń, które nie zostały
wyeliminowane wcześniej przez technologie czyste. Jeśli np. technologie czyste
mimo ich zastosowania doprowadzą do powstania np. odpadów, wówczas przy
pomocy technologii końca rury możliwe jest ich bezpieczne składowanie.
2.6. Zasada „zanieczyszczający płaci”
Jedną z głównych zasad współczesnej polityki ochrony środowiska jest zasada
„zanieczyszczający płaci” (Polluter Pays Principle — PPP). Szczegółowa
interpretacja działania tej zasady została sformułowana w zaleceniu Rady OECD w
sprawie przewodnich zasad dotyczących międzynarodowych ekonomicznych
aspektów polityki środowiskowej z dnia 26 maja 1972 roku115. W trakcie specjalnej
sesji Rady Ministerialnej EWG, jaka miała miejsce w dniach 18 - 19 lipca 1973 roku,
przyjęta została Karta Europejska na temat środowiska116. Spotkanie to stanowiło
ważny krok w kierunku ujednolicenia metod oraz działań z zakresu ochrony
środowiska w ramach EWG. W dokumencie tym znalazła się zapowiedź wprowadzenia w życie zasady stwierdzającej, że „ci, co zanieczyszczają, muszą płacić.” W
deklaracji Rady Wspólnot Europejskich i przedstawicieli rządów państw
członkowskich podjętej na posiedzeniu Rady w dniu 22 listopada 1973 roku w
ramach programu Wspólnot Europejskich w zakresie ochrony środowiska przyjęto
115
- A. Kiss, D. Shelton, Manual European…, op. cit., s. 39.
116
- P. Pajestka, Ochrona naturalnego środowiska w świetle prawa w krajach EWG. Ośrodek
Informacji Centralnej CINTE IA 12/76, Warszawa 1976, s. 2.
65
formułę „zanieczyszczający płaci”117. Wreszcie Jednolity Akt Europejski w art.130r
wyznaczył podstawy polityki ochrony środowiska wspólnoty, w tym również zasadę
mówiącą o ponoszeniu kosztów ochrony środowiska przez sprawcę szkód118.
Zasada PPP występuje w dwóch postaciach. W znaczeniu szerszym sprawca
zanieczyszczenia ponosi odpowiedzialność finansową w pełnym zakresie za szkody
spowodowane przez własną działalność niezależnie od tego czy działalność ta jest
zgodna z prawem czy nie. Znacznie częściej stosowana jest w praktyce definicja
zasady, „zanieczyszczający płaci” w ujęciu węższym, które przewiduje, że
zanieczyszczający ponosi finansową odpowiedzialność za przestrzeganie pełnego
zakresu standardów wprowadzonych w ramach określonej jurysdykcji.
Sprawcą zanieczyszczenia jest podmiot, który bezpośrednio lub pośrednio
powoduje szkody w środowisku lub stwarza warunki prowadzące do powstania
szkód. Zgodnie z definicją opracowaną przez Stowarzyszenie Prawa Międzynarodowego (ILA) zanieczyszczenie oznacza „każde wprowadzenie przez człowieka
bezpośrednio lub pośrednio do środowiska substancji lub energii, która powoduje
szkodliwe konsekwencje takie jak: zagrożenie zdrowia ludzkiego, szkodę dla żywych
zasobów, ekosystemów, dóbr materialnych oraz obniżenie walorów środowiska lub
utrudnienie w innym dozwolonym korzystaniu z niego.”119. Taka definicja zanieczyszczenia występuje w prawie międzynarodowym oraz w prawie UE. Odnosi się ona do
środowiska jako całości oraz do jego poszczególnych elementów.
Prawo UE reguluje ponadto dwie sytuacje związane z wystąpieniem zanieczyszczenia w środowisku. Pierwsze dotyczy przypadków, kiedy zanieczyszczenie
środowiska wywołane jest wieloma jednocześnie występującymi przyczynami. Taki
stan określony jest jako „zanieczyszczenie kumulujące się.” W sytuacji, gdy
zanieczyszczenie środowiska spowodowane jest kilkoma następującymi po sobie
przyczynami, oznacza to „łańcuch zanieczyszczeń.”
Stosowanymi przez administrację publiczną instrumentami działania przy
realizacji zasady „zanieczyszczający płaci” są normy i opłaty. Normy tworzą trzy
grupy:
117
- OJ nr C, 112, 20.12.1973, s. 1.
118
- szerzej na ten temat: D. Vandermeersch, The Single European Act and the Environmental Policy
of the European Economic Community. EL Rev. 1987, vol. 12, s. 407
119
- „Environmental Policy and Law” nr 10, 1983, s. 27.
66
w pierwszej grupie znalazły się normy jakości środowiska, wyznaczające w
sposób wiążący poziomy zanieczyszczeń lub uciążliwości, których nie należy
przekraczać w danym środowisku lub jego części;
druga grupa zawiera normy dotyczące produktów, określające poziomy
zanieczyszczeń lub uciążliwości, których nie należy przekraczać; normy te
dotyczą składu lub wartości emisji spowodowanych przez produkt, ponadto mogą
wyszczególniać właściwości lub cechy projektowanego produktu; normy
dotyczące produktów wyznaczają również warunki badań testowych, pakowania,
znakowania i etykietowania;
trzecią grupę tworzą tzw. normy technologiczne, obejmujące :
normy emisji, określające poziomy zanieczyszczeń i uciążliwości, które nie
powinny być przekraczane podczas eksploatacji instalacji stałych,
normy projektowe instalacji ustalające warunki, które muszą być spełnione
podczas projektowania i budowy stałych instalacji przeznaczonych do
ochrony środowiska,
normy eksploatacji formułujące warunki, jakie są wymagane podczas
eksploatacji stałych instalacji przeznaczonych do ochrony środowiska.
Za pomocą systemu normatywów (standardów) na sprawcę zanieczyszczenia
może zostać nałożony obowiązek przestrzegania określonych wymagań ochronnych.
Mogą one również być wykorzystywane jako podstawa przy ustalaniu odpowiednich
opłat i podatków. Niewątpliwym mankamentem norm, jako instrumentu działań
podejmowanych przez administrację publiczną dla uniknięcia zanieczyszczenia
środowiska, jest ich stały poziom. Istnieje zagrożenie polegające na tym, że sprawcy
mogą nie być zainteresowani w zmniejszeniu poziomu zanieczyszczeń poniżej norm
ustalonych.
Opłaty, jako instrument ekonomiczny polityki ochrony środowiska, wywodzą się
z koncepcji kosztów zewnętrznych oraz z teorii internalizacji tego rodzaju kosztów z
wykorzystaniem optymalnego podatku Pigou120. Nazwa tego podatku pochodzi od
nazwiska Artura C. Pigou. Jest on autorem koncepcji, w której za pomocą podatków
następuje łagodzenie negatywnych dla społeczeństwa skutków wywołanych efektami
zewnętrznymi. Obecnie coraz częściej proponuje się inne rozwiązania m.in.
polegające na tzw. handlu pozwoleniami na emisję.
120
- S. Czaja, B. Fiedor, Z. Jakubczyk, Ekologiczne uwarunkowanie wzrosty gospodarczego w ujęciu
współczesnej teorii ekonomii, Białystok-Kraków, s. 171
67
Początkowo opłaty były związane z usługami komunalnymi takimi jak: wywóz
odpadów czy oczyszczanie ścieków. Opłaty pojawiły się w związku z ochroną wód
przed zanieczyszczeniem na obszarze Ruhry w latach 1904–1920. Następnie
wprowadzono je we Francji w 1964 roku i w Holandii w 1971 roku 121. W końcu lat
siedemdziesiątych opłaty w państwach członkowskich EWG miały w dużej mierze
charakter fiskalny122.
Aktualnie w prawie UE opłaty spełniają dwie funkcje: bodźcową i
redystrybucyjną. Zgodnie z funkcją bodźcową mają one zachęcać sprawcę do
podejmowania takich środków zaradczych, które zredukują powodowane przez niego
zanieczyszczenie przy wykorzystaniu najtańszych metod działania. Funkcja
redystrybucyjna ma skłaniać sprawcę do ponoszenia kosztów, które przypadają na
niego w ramach wspólnie podejmowanych działań. Opłaty ustalone na niskim
poziomie mogą powodować sytuacje, w których dla sprawcy korzystniej będzie je
uiszczać i w ten sposób zalegalizować fakt powodowania zanieczyszczenia. Może to
okazać się bardziej opłacalne niż np. budowa własnych instalacji oczyszczających,
które są kosztowne. Zobowiązanym do ponoszenia opłat jest sprawca
zanieczyszczenia powodujący bezpośrednio lub pośrednio szkody w środowisku.
Przewiduje się także finansowe rekompensowanie szczególnie uciążliwych
kosztów dla sprawców zanieczyszczeń w celu osiągnięcia wyjątkowego stopnia
czystości środowiska. Możliwa jest w tych ramach pomoc w prowadzonych
badaniach nad rozwojem technologii, procesów produkcji i produktów
ograniczających stopień zanieczyszczenia środowiska. OECD dopuszcza możliwość
dotowania zanieczyszczających w celu dostosowania ich działalności do standardów
wynikających z ochrony środowiska. Rozwiązanie to jest pewnego rodzaju
kontrpropozycją dla klasycznej postaci zasady PPP. Takie działania są
dopuszczalne, ale muszą w związku z tym być spełnione trzy warunki:
dotacja nie może spowodować zakłóceń w handlu międzynarodowym oraz w
działalności inwestycyjnej;
brak dotacji wywoła poważne trudności w prawidłowym funkcjonowaniu
przemysłu;
dotacja taka powinna dotyczyć ściśle określonego przedziału czasowego (okresu
przejściowego), a jej brak może stworzyć określone problemy społeczno121
- A. Budnikowski, M. Lubiński, M. Rusiński, Polska a problemy ekologiczne świata, 1988 s. 92.
122
- J. Pn. Barde, E. Gerelli, Economie et politique de l’environement, Paris 1977 s. 134 in.
68
gospodarcze związane z realizacją krajowej polityki ochrony środowiska.
Pomoc finansowa kierowana m.in. do sprawcy zanieczyszczeń ma dwie
zasadnicze formy:
subsydiów bezpośrednich,
subsydiów pośrednich.
Subsydia bezpośrednie obejmują np. środki przeznaczone na koszty budowy
urządzeń oczyszczających lub subsydiowanie działań związanych z poprawą stanu
środowiska. Subsydia pośrednie polegają m.in. na ulgach podatkowych na cele
inwestycyjne związane z ochroną środowiska. Skala subwencjonowania działań
ochronnych przez administrację państw członkowskich UE jest znacząca. W związku
z wysokością subwencji udzielanych przez rządy poszczególnych państw dochodzi
często do sytuacji konfliktowych z prawodawstwem UE ograniczającym proces
subwencjonowania123.
Obok typowych subwencji wykorzystywane są również kredytowe formy
wspomagania działań mających na celu ochronę środowiska. Mogą to być np.
kredyty na zakup sprzętu ochronnego. Innym rozwiązaniem stosowanym w praktyce
może być partycypowanie przez rząd w kosztach opracowania i wdrażania nowych
technologii i produktów zmniejszających stopień zanieczyszczenia środowiska. Tego
rodzaju pomoc może wreszcie polegać na finansowaniu budowy lub eksploatacji
urządzeń oczyszczających. Jednak długofalowe stosowanie subwencji nie jest
rozwiązaniem skutecznym. Funkcjonowanie tego instrumentu polityki ochrony
środowiska powinno być ograniczone m.in. do okresów przejściowych. Przykładem
takiego okresu przejściowego może być czas transformacji gospodarczej.
Prawodawstwo UE dopuszcza sytuacje, w których możliwe jest odstąpienie od
omawianej zasady (czyli zasady PPP). Może to nastąpić, gdy np. szybkie
wprowadzenie surowych wymogów związanych z ochroną środowiska lub nałożenie
wysokich opłat spowoduje naruszenie równowagi ekonomicznej podmiotów
zanieczyszczających. W innych przypadkach, jeżeli funkcjonowanie mechanizmu
włączenia kosztów zwalczania zanieczyszczeń w koszty produkcji zwiększy
społeczne koszty tego rodzaju przedsięwzięć, przewiduje się wyznaczenie czasu na
dostosowanie istniejących procesów produkcji i produktów do nowych standardów.
Generalną zasadą określającą zakres odstępstw jest to, że mogą one być stosowane
tylko i wyłącznie wobec działających zakładów i produktów. Każde powiększenie lub
123
- Zob. np. M.G. Royston, Pollution Prevention Pays, London 1979, s. 142–144.
69
przeniesienie działających zakładów produkcyjnych, w wyniku którego następuje
zwiększenie mocy produkcyjnej, rozumiane jest jako stworzenie nowych zakładów. W
takich sytuacjach wyłączona jest możliwość stosowania odstępstw od zasady
„zanieczyszczający płaci”.
W systemie prawa polskiego zasada „zanieczyszczający płaci” do czasu
wejścia w życie ustawy P.o.ś. nie była wyartykułowana expresis verbis w takiej
postaci, w jakiej występuje ona w ustawodawstwie UE. Podmiot zanieczyszczający
środowisko w ustawodawstwie polskim nie był nazywany sprawcą szkody. W
przeszłości wynikało to m.in. z tego, że w gospodarce monopolistycznej
zanieczyszczający, który ponosił koszty szkodliwego naruszenia środowiska, wliczał
te koszty do ceny towaru. To w konsekwencji powodowało, że faktycznie obciążały
one nabywców, czyli konsumentów. Taki proces nazywany był internalizacją bądź
socjalizacją kosztów degradacji środowiska124. Przez wiele lat w ramach modelu
gospodarki scentralizowanej rozwój gospodarczy nie był skorelowany z utrzymaniem
na odpowiednim poziomie jakości środowiska. W rachunku ekonomicznym
przedsiębiorstw państwowych nie rozliczano korzystania z elementów środowiska
oraz szkodliwego oddziaływania na nie. Wydatki związane z naprawieniem szkód
powstałych w środowisku ponosiło całe społeczeństwo poprzez budżet z
wyłączeniem samego podmiotu zanieczyszczającego. Nowe regulacje do zasady
PPP już się odwołują, jest ona uwzględniona jako zasada ogólna w ustawie prawo
ochrony środowiska.
2.7. Zasady ogólne w ustawie P.o.ś.
Zasady te ujęte zostały w dziale II tytułu I w artykułach 5-12. W przepisach tych
można wyodrębnić następujące zasady –
zasadę kompleksowości ochrony (art.5),
zasadę prewencji (art.6 ust.1) w raz z regułą ostrożności (art.6 ust.2),
zasadę materialnej odpowiedzialności sprawcy zanieczyszczenia środowiska
(art.7),
zasadę nadrzędności wymagań ochrony środowiska wobec strategii, programów i planów ((art.8),
wobec decyzji administracyjnych (art.11),
124
- por. J. Małecki, Prawnofinansowe instrumenty ochrony i kształtowania środowiska, 1982, s. 13 i
n.;
70
zasadę dostępu do informacji (art.9),
zasadę partycypacji publicznej (art.10),
zasadę ujednolicania (art.12).
Podkreślić należy w szczególności uniwersalny (międzynarodowy) charakter
zasad ujętych w art.5-7 P.o.ś., także w art.7 i 9. Do zasady kompleksowości ochrony
odwołują się bowiem także przepisy umów międzynarodowych – np. art.3 ust.6
konwencji o ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego,
sporządzonej w Helsinkach dnia 9 kwietnia 1992 r.125. Te sam przepis konwencji
odwołuje się także i do innych zasad, regulowanych postanowieniami P.o.ś. – zasady
prewencji i zasady przezorności (art.6 P.o.ś.), zasady zanieczyszczający płaci (art.7
P.o.ś.).
Zasada kompleksowości ochrony zakłada konieczność realizowania ochrony
jednego lub kilku elementów przyrodniczych z uwzględnieniem ochrony pozostałych
elementów. Jest to więc ostatnio bardzo podkreślana idea zintegrowanego podejścia
do kwestii środowiskowych, tu z punktu widzenia kompleksowego widzenia
wszystkich elementów środowiska w ich wzajemnych oddziaływaniach. Drugim
punktem widzenia zakładanym w tej zasadzie jest kompleksowe traktowanie
oddziaływań na środowisko, co w dalszych przepisach ustawy jest uwzględniane w
konstrukcji wielu instrumentów prawnych, z których chyba najważniejszym powinno
stać się pozwolenie zintegrowane.
Zasada prewencji to według wskazanego przepisu obowiązek zapobiegania
ewentualnemu negatywnemu oddziaływaniu na środowisko. Obowiązek obciąża
każdego, kto podejmuje działania takie skutki mogące powodować. Uwzględniona
natomiast w art.6 ust.2 zasada przezorności zmierza do ograniczenia również tych
oddziaływań na środowisko, których negatywnych skutków nie można wystarczająco
dokładnie przewidzieć ze względu na ich ujawnianie się po dłuższym okresie czasu.
Zasada odpowiedzialności sprawcy odpowiada w swoich podstawowych
założeniach zasadzie „zanieczyszczający płaci”. Zasada zakłada, że każdy, kto
powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego
zanieczyszczenia. Obowiązek taki obciążą również potencjalnego sprawcę
zanieczyszczenia, który powinien ponieść koszty zapobieżenia takiemu
zanieczyszczeniu.
Zasada nadrzędności adresowana jest po pierwsze do wszelkiego typu
125
- Dz.U. z 2000 r. nr 28 poz.346
71
dokumentów i aktów prawnych o charakterze aktów planowania i programowania.
Zgodnie z założeniem przyjętym w art.8 obowiązkiem organów przyjmujących
polityki, strategie, plany lub programy, dotyczące w szczególności przemysłu,
energetyki, transportu, telekomunikacji, gospodarki wodnej, gospodarki odpadami,
gospodarki przestrzennej, leśnictwa, rolnictwa, rybołówstwa, turystyki i
wykorzystywania terenu, jest uwzględnienie w treści tych aktów zasad ochrony
środowiska i wymagań zrównoważonego rozwoju.
Po drugie zasada ta oznacza konieczność usunięcia z porządku prawnego
decyzji administracyjnej dotkniętej kwalifikowaną wadą – na tyle istotną, że
niemożliwe staje się utrzymanie decyzji. W rozumieniu art.11 P.o.ś. taką
kwalifikowaną wadą jest naruszenie przez decyzję wymagań ochrony środowiska.
Chodzi o wymagania określane prawem, przy czym chodzi zarówno o przepisy
dotyczące ochrony środowiska jako całości, jak i dotyczące określonego elementu
środowiska, zawarte w ustawie P.o.ś. a także w jakiejkolwiek innej ustawie
szczegółowej, także w aktach wykonawczych wydanych z upoważnienia tych ustaw.
Stwierdzenie nieważności powinno nastąpić w trybie regulowanym przepisami k.p.a.,
decyzja jest nieważna od chwili wydania.
Zasada dostępu do informacji jest rozwinięciem art.74 ust.3 Konstytucji,
prawo do informacji ma być realizowane na zasadach i warunkach określonych w
przepisach szczegółowych ustawy P.o.ś.. Są to przede wszystkim postanowienia
zawarte w dziale IV tytułu I ustawy. Przepisy te mają charakter szczegółowy w
stosunku do ogólnych założeń określających prawo dostępu do informacji o
działalności władzy publicznej. Prawo dostępu do informacji ma bowiem w ujęciu
konstytucyjnym znacznie szerszy charakter, zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji
obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy
publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również
uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i
zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w
jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym
lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do
dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej
pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub
obrazu. Szczegółowe zasady realizacji tego typu uprawnień określa ustawa 126.
126
- ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112 poz.1198);
72
Także zasada partycypacji publicznej rozwija przepis Konstytucji – art.,74
ust.4. Zgodnie z zasadą każdy - w przypadkach określonych w ustawie - ma prawo
do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie wydania decyzji z zakresu ochrony
środowiska lub przyjęcia projektu polityki, strategii, planu lub programu rozwoju i
restrukturyzacji oraz projektu studium i planu zagospodarowania przestrzennego.
Prawo partycypacji jest nieograniczone pod względem podmiotowym, nie ma dla
przykładu znaczenia miejsce zamieszkania osoby zamierzającej skorzystać z tych
uprawnień. Prawo nie ma jednak charakteru powszechnego od strony
przedmiotowej, zakres uprawnień z niego wynikających precyzowany jest przepisami
szczegółowymi.
Zasadę ujednolicania można byłoby także określić, biorąc pod uwagę cel jej
wprowadzenia, jako „zasadę porównywalności wyników (badań i pomiarów)”.
Zgodnie z zasadą podmioty korzystające ze środowiska oraz organy ochrony
środowiska są obowiązane do stosowania metodyk referencyjnych, jeżeli metodyki
takie zostały określone na podstawie ustaw. Zgodnie z definicją zawartą w art.3
pkt.15 metodyki referencyjne to metody pomiarów i badań, określone na podstawie
upoważnienia ustawowego. Przepis art.12 ust.1 wprowadza obowiązek stosowania
metodyki ustalonej w przewidziany ustawą sposób, adresatem obowiązku są organy
państwa oraz podmioty obciążone obowiązkiem prowadzenia określonych pomiarów
i badań. Celem wprowadzenia obowiązku stosowania metodyk referencyjnych jest,
jak wskazano wyżej, uzyskanie porównywalności wyników, a także uproszczenie
prowadzenia kontroli.
Natomiast przepis zawarty w art.12 ust.2 określa warunki zwolnienia z
obowiązku stosowania ustalonej metodyki referencyjnej – zainteresowany
zastosowaniem innej metodyki musi udowodnić pełną równoważność uzyskiwanych
wyników. Ciężar dowodu spoczywa na zainteresowanym, powinien go przeprowadzić
bez wezwania zawsze wtedy, gdy będzie chciał wyciągnąć konsekwencje prawne z
przeprowadzonych badań (np. wykazać dopełnienie obowiązku przeprowadzenia
pomiarów). Przedłożenie wyników pomiarów i badań dokonanych metodyką inną niż
obowiązująca, bez równoczesnego przedłożenia dowodów wymaganych przepisem
ust.2, daje organowi prawo nieuwzględnienia przedkładanych wyników.
2.8. Zasada subsydiarności w prawie ochrony środowiska.
Zasada subsydiarności, w prawie polskim nazywana zasadą pomocniczości,
jest współcześnie jedną z najistotniejszych zasad ustrojowych, ustalających sposób
73
podziału kompetencji w strukturach społecznych i ich organizacjach. W najbardziej
ogólnym ujęciu zasada jest rozumiana jako dopuszczenie możliwości interwencji
wyższego szczebla określonej struktury społecznej tylko wówczas, kiedy szczeble
niższe nie są w stanie określonego problemu skutecznie rozwiązać. Interwencja
oznacza wówczas podjęcie działań o charakterze władczym, ale tylko w zakresie
niezbędnym dla rozwiązania problemu. Analiza prawna funkcjonowania tej zasady
polegać natomiast powinna na ustaleniu, w jaki zakresie uwzględniają ją
obowiązujące w danej strukturze normy prawne, ustalające sposób podziału
kompetencji pomiędzy szczeble struktury.
W kontekście prawnych regulacji związanych z ochroną środowiska można
rozpatrywać zasadę subsydiarności w dwóch zasadniczych aspektach – ustalenie
zasad podziału kompetencji w dziedzinie ochrony środowiska pomiędzy organizację
międzynarodową, jaką jest Unia Europejska, a państwa członkowskie, oraz w ramach
danego państwa127 podział tych kompetencji pomiędzy szczebel centralny,
rozumiany jako administracja rządowa razem z jej organami terenowymi, a szczebel
lokalny, w postaci organów samorządu terytorialnego. W obu jednak przypadkach dla
ustalenia
kryteriów podziału decydujące znaczenie będzie miała specyfika
określonej grupy zadań, której ten podział dotyczy. W dziedzinie ochrony środowiska
jest to szczególnie widoczne, wobec czego analizę rozpocząć należałoby właśnie od
tego aspektu – specyfiki zadań związanych z ochroną środowiska.
2.8.1. Zasada subsydiarności w prawie wspólnotowym.
W aktualnym brzmieniu Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską
zasada subsydiarności zawarta została w art.5. Zgodnie z treścią tego przepisu w
dziedzinach, które nie należą do jej kompetencji wyłącznej, Wspólnota podejmuje
działania zgodnie z zasadą subsydiarności, czyli tylko wówczas i w takim zakresie, w
jakim cele proponowanych działań nie mogą być osiągnięte w sposób wystarczający
przez państwa członkowskie a mogą, ze względu na rozmiary i skutki, być lepiej
osiągnięte na poziomie wspólnotowym. Wspólnota nie może jednak wówczas
wykraczać swoim działaniem poza działanie niezbędne dla osiągnięcia celów
Traktatu.
Założenia te zostały rozwinięte w dołączonym do Traktatu Amsterdamskiego
127
- ograniczając tu jednak analizę do przykładu Polski, państwa o charakterze unitarnym, a
pomijając specyfikę państw o ustroju federalnym;
74
Protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności128.
Protokół podkreśla przede wszystkim wyraźnie, że ustalenia w nim zawarte dotyczą
stosunków pomiędzy Wspólnotą a państwami członkowskimi, art.5 Traktatu i zawarta
w nim zasada subsydiarności nie reguluje natomiast stosunków wewnętrznych w
państwach członkowskich. Zgodnie z postanowieniami Protokołu kryteria zawarte w
artykule 5 Traktatu dotyczą dziedzin, w których Wspólnota nie ma kompetencji
wyłącznej. Zadaniem zasady pomocniczości jest natomiast wskazanie sposobu, w
jaki kompetencje te powinny być wykonywane na poziomie wspólnotowym.
Pomocniczość powinna być rozumiana jako koncepcja dynamiczna, która powinna
być stosowana w świetle celów zawartych w Traktacie. Pozwala ona rozszerzyć
działanie Wspólnoty w granicach jej uprawnień, jeżeli wymagają tego okoliczności, i
odwrotnie, ograniczyć je i zakończyć, jeżeli nie jest już uzasadnione.
Aby być uzasadnionym, działanie Wspólnoty powinno według postanowień
Protokołu odpowiadać dwóm aspektom zasady pomocniczości - cele proponowanych
działań nie mogą być osiągnięte w sposób wystarczający przez działanie państw
członkowskich w ramach ich krajowego systemu konstytucyjnego, lecz mogą zostać
lepiej osiągnięte przez działanie Wspólnoty. Dla stwierdzenia, czy wspomniany
warunek jest spełniony, należałoby się kierować pewnymi wytycznymi,
sugerowanymi w punkcie 5 Protokołu, polegającymi na uzyskaniu twierdzącej
odpowiedzi na następujące pytania:
czy badane zagadnienie ma aspekty transnarodowe, które nie mogą być
uregulowane w sposób zadowalający przez działanie państw członkowskich ?
czy działanie na poziomie krajowym lub brak działania Wspólnoty byłby sprzeczny
z wymogami Traktatu (jak konieczność korekty zakłóceń konkurencji, uniknięcia
ukrytych ograniczeń wymiany lub wzmocnienia spójności gospodarczej i
społecznej) albo w inny sposób szkodziłby nadmiernie interesom państw członkowskich ?
czy działanie prowadzone na poziomie wspólnotowym przynosiłoby oczywiste
korzyści z uwagi na swe rozmiary lub skutki w porównaniu z działaniem na
poziomie państw członkowskich ?
Podjęcie działania przez Wspólnotę po uzyskaniu twierdzących odpowiedzi nie
oznacza uzyskania przez nią kompetencji wyłącznej. Postanowienia Protokołu
zakładają bowiem, że w odniesieniu do charakteru i zakresu działania wspólno128
- tekst dokumentu – E. Wojtaszek-Mik, C.Mik “Traktaty Europejskie”, Warszawa 2000, s.279-283
75
towego zastosowane środki powinny pozostawiać krajom członkowskim możliwie
najszerszy margines swobody decyzji, podejmowanej jednak w zgodzie z
osiągnięciem założonego celu i poszanowaniem wymogów Traktatu. Przyjmowane
na szczeblu Wspólnoty rozwiązania powinny szanować ustalone praktyki krajowe
oraz organizację i sposób działania systemów prawnych państw członkowskich. We
właściwych przypadkach i z zastrzeżeniem konieczności odpowiedniego wykonania
środki wspólnotowe powinny umożliwiać państwom członkowskim zastosowanie
różnych rozwiązań dla osiągnięcia celów wskazanych przez Wspólnotę.
Protokół sporą uwagę przywiązuje także do instytucjonalnych zabezpieczeń,
służących przestrzeganiu zasady subsydiarności, zobowiązując organy Wspólnoty do
badania zgodności projektów aktów prawnych z wymaganiami zasady na wszystkich
etapach procedury przyjmowania tych aktów. Wyniki tych ustaleń powinny być
uwzględnione we wstępie do każdego aktu, wskazującym przyczyny i uzasadnienie
jego podjęcia. Ustalenia wykazujące, że cel wspólnotowy może być lepiej osiągnięty
na szczeblu wspólnotowym, powinny opierać się na wskaźnikach jakościowych i
zawsze, gdy jest to możliwe, ilościowych.
W sytuacji, w której przeprowadzone analizy wykażą nieracjonalność, punktu
widzenia analizowanej zasady, podejmowania działania na szczeblu Wspólnoty, a
istotne jest osiągnięcie określonego celu, państwa członkowskie zostały
zobowiązane do dostosowania swych działań do norm ogólnych zawartych w
artykule 10 Traktatu, podejmując wszystkie środki właściwe do zapewnienia
wykonania zobowiązań, które na nich ciążą na mocy Traktatu, i powstrzymując się od
wszelkich środków, które mogłyby narazić na niebezpieczeństwo osiągnięcie celów
Traktatu.
W literaturze podkreśla się znaczenie postanowień Protokołu, z jednej strony
jako aktu usuwającego szereg wątpliwości związanych z przestrzeganiem zasady
subsydiarności przy podejmowaniu działań na szczeblu Wspólnoty129, z drugiej
natomiast strony jako aktu zasadę wzmacniającego wobec obserwowanych w latach
90-tych tendencji do poszerzania prawodawstwa wspólnotowego. Poszerzania
prowadzonego zarówno pod względem merytorycznym, poprzez obejmowanie coraz
to nowych zadań, jak i pod względem stopnia szczegółowości tych regulacji, gdzie
nawet dyrektywy szczegółowo narzucały kierunki rozwiązań wewnętrznych czy
129
- zob. E. Popławska “Zasada subsydiarności w Traktatach z Maastricht i Amsterdamu”; Warszawa
2000, s.98 I nast.;
76
wskazywały konkretne instrumenty prawne, które należałoby wprowadzić. Pojawiły
się jednak również wątpliwości co do skuteczności postanowień Protokołu ze
względu na ich ogólny charakter i położenie zbyt dużego nacisku na kwestie
proceduralne130.
2.8.2. Zasada subsydiarności w polskim prawie wewnętrznym.
W polskim prawie wewnętrznym do zasady subsydiarności odwołuje się
Konstytucja z 1997 r., nazywając ją jednak „zasadą pomocniczości”. Pojawiają się
wobec powyższego wątpliwości teoretyczne co do tożsamości bądź też różnego
zakresu obu tych terminów131. W niniejszym opracowaniu nie ma potrzeby wgłębiać
się w tego rodzaju dyskusje teoretyczne, w pewnym uproszczeniu bowiem można
przyjąć, oceniając treść odpowiednich postanowień Konstytucji, że są to pojęcia co
najmniej bardzo zbliżone. Dalej jednak, w odniesieniu do prawa polskiego, używany
będzie termin konstytucyjny, czyli „zasada pomocniczości”.
Odwołanie do zasady pomocniczości znalazło się w preambule do Konstytucji,
gdzie zasadę tę uznano za jedną z podstawowych wytycznych określających treść
postanowień Konstytucji132, jednak w dalszych przepisach treści tej zasady, uznanej
przecież za podstawową dla organizacji państwa, nie doprecyzowano. To
rozwiązanie jest w doktrynie krytykowane, chociaż wskazuje się, że w pewnych
przepisach Konstytucji można znaleźć rozwiązania prawne na zasadzie
pomocniczości oparte133. W szczególności chodzi tu o przepisy dotyczące pozycji
samorządu terytorialnego i jego roli w sprawowaniu władzy publicznej. Taki charakter
mają zwłaszcza postanowienia Konstytucji zakładające domniemanie kompetencji
130
- np. M. Kenntner “Das Subsidiaritätsprotokoll des Amsterdamer Vertrags. Anmerkungen zum
Begrenzungscharakter
des
gemeinschaftlichen
Subsidiaritätsprinzips”;
Neue
Juristische
Wochenschrift 1998, H.39, s. 2871-2875;
131
- zob. np. Z. Zgud – Zasada subsydiarności w prawie europejskim; Kraków 1999, s.8 i nast.;
132
- według preambuły – “…ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa
podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz,
dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich
wspólnot…”
133
- - tak E. Popławska – Zasada pomocniczości (subsydiarności) jako zasada konstytucyjna
Rzeczpospolitej Polskiej oraz Unii Europejskiej; [w:] C. Mik (red.) – Europeizacja prawa karjowego.
Wpływ integracji europejskiej na klasyczne dziedziny prawa krajowego; Toruń 2000, s.196;
77
gminy, jako podstawowego szczebla samorządu terytorialnego (art.164 ust.3) oraz
stwierdzające, że ustrój terytorialny RP oparty jest na zasadzie decentralizacji władzy
publicznej (art.15 ust.1). Do tego kontekstu zasady odwołuje się też najczęściej
orzecznictwo sądowe, analizując zgłaszane wątpliwości dotyczące przydziału
kompetencji określonym organom państwa134, sięgając wówczas również do
Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego135 i przepisu art.4 ust.3 tego aktu.
Przepis ten ma istotne znaczenie dla doprecyzowania treści zasady w odniesieniu do
podziału kompetencji w państwie, warto więc go przypomnieć. Karta stwierdza, że
generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede
wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli. Powierzając te
funkcje innemu organowi władzy, należy uwzględniać zakres i charakter zadania oraz
wymogi efektywności i gospodarności. Istotne w tym stwierdzeniu wydaje się być
zwłaszcza podkreślenie, że zasada subsydiarności nie ma charakteru
bezwzględnego, dopuszczalne jest w uzasadnionych przypadkach lokalizowanie
zadania na szczeblach wyższych niż gmina. To stwierdzenie nie budzi także
wątpliwości w doktrynie gdzie podkreśla się, że domeną samorządu powinny być
przede wszystkim sprawy lokalne136, konstatując jednak, że dookreślenie kryterium
„lokalności” jest w sposób ogólny wręcz niemożliwe, wymaga oceny w określonych
kategoriach spraw.
2.8.3. Ochrona środowiska a zasada subsydiarności w prawie wspólnotowym.
Problematyka ochrony środowiska na szczeblu wspólnotowym pojawiła się jako
wyodrębnione zadanie w 1972 r. na konferencji paryskiej, kiedy to uznano
konieczność włączenia tych zagadnień do zakresu zainteresowań Wspólnoty, co
równocześnie było uwzględnieniem zaleceń sformułowanych na Konferencji
Sztokholmskiej w sprawie środowiska człowieka, odbytej w tym samym roku137.
134
- przykładem może być wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 maja 1998 r. nr K.38/97 (OTK
1998/3 poz. 31), w którym Trybunał odwoływał się do zasady pomocniczości interpretując wskazane
przepisy Konstytucji dotyczące zasady decentralizacji oraz domniemania kompetencji gminy;
135
- Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października
1985 r. - Dz.U.1994.124.607;
136
- np. E. Olejniczak-Szałowska – Prawo do udziału w referendum lokalnym; Łódź 2002, s. 120 –
121;
137
- A.Kiss, D.Shelton – Manual of the European Environmental Law; Cambridge 1993, s.19 I nast.
78
Przyjęty w Paryżu pierwszy z programów działania Wspólnot na rzecz środowiska138
w swoich wyjściowych założeniach faktycznie odwoływał się właśnie do zasady
subsydiarności. Stwierdzono w tych założeniach, że dla każdej kategorii zanieczyszczeń należałoby poszukiwać szczebla oddziaływania najlepiej dopasowanego do
charakteru oddziaływania oraz jego zasięgu, zaś na szczeblu Wspólnot należałoby
koncentrować te uprawnienia, które mogą być dzięki takiemu ulokowaniu
wykonywane najskuteczniej.
Do postanowień Traktatu o utworzeniu Wspólnot Europejskich zagadnienia te
włączono w 1986 r., a regulacje następnie rozbudowano w postanowieniach Traktatu
z Maastricht (1992) i Traktatu Amsterdamskiego (1997). Włączenie w 1986 r. do
Traktatu działu VII, dotyczącego kwestii ochrony środowiska, a w szczególności
art.130r, w literaturze było w dość szerokim zakresie analizowane właśnie ze
względu na kwestię ujęcia w postanowieniach Traktatu, po raz pierwszy, zasady
subsydiarności. Zagadnienia ochrony środowiska do 1986 r. nie miały w rozumieniu
Traktatu charakteru zadań wspólnotowych, co nie oznaczało oczywiście, że
odpowiednie działania nie były podejmowane. Były one jednak wcześniej oparte na
ówczesnych art.100 i 235, z uwzględnieniem później także art.100a 139. Traktat
Jedności Europejskiej po pierwsze więc uznał, że ochrona środowiska jest takim
typem zadania publicznego, którego wykonywanie powinno obejmować także
szczebel Wspólnoty, a po drugie wprowadził jako kryterium pozwalające ustalać
zakres aktywności Wspólnoty w tej dziedzinie właśnie zasadę subsydiarności. Art.
130r ust.4 stwierdzał bowiem, że Wspólnota podejmuje zadania w zakresie ochrony
środowiska w takim zakresie, aby możliwe było osiągnięcie celów założonych w ust.1
w stopniu wyższym na szczeblu Wspólnoty, niż na szczeblu poszczególnych państw
członkowskich.
Wprowadzenie do Traktatu z Maastricht zasady subsydiarności jako zasady
ogólnej spowodowało przebudowanie wskazanego ust.4 w art.130r, nie było już
bowiem potrzebne specjalne odwoływanie się do tej zasady w zakresie spraw
środowiskowych. W okresie jednak obowiązywania wskazanej wersji ust.4 nie wywarł
on, jak się wydaje, zbyt dużego wpływu na treść podejmowanych aktów prawa
pochodnego, a w każdym razie akty te do zasady subsydiarności, w kontekście
138
- OJ C 112, 20.12.1973, p.1;
139
- - H. Machińska – Zasada subsydiarności w polityce ekologicznej Wspólnoty Europejskiej;
„Sprawy Międzynarodowe” 1994, nr 3, ss.117-120;
79
uzasadnienia potrzeby ich podjęcia, praktycznie się nie odwoływały. Brak jest dla
przykładu takich postanowień we wstępie do dyrektywy 88/609/EWG z dnia 24
listopada 1988 r. w sprawie ograniczania emisji niektórych zanieczyszczeń do
powietrza z dużych obiektów energetycznego spalania paliw 140. Z kolei dyrektywa
89/369/EWG z dnia 8 czerwca 1989 r. w sprawie zapobiegania zanieczyszczeniu
powietrza przez nowe zakłady spalania odpadów komunalnych141 stwierdza jedynie
we wstępie, że ustanowienie wspólnych norm dopuszczalnej emisji z takich instalacji
zwiększy skuteczność działań podejmowanych w państwach członkowskich, nie
ograniczy także, zgodnie z art.130t Traktatu, możliwości podejmowania przez
państwa dalej idących rozwiązań wewnętrznych (bardziej surowych wymagań
ochrony środowiska).
Sytuacja zaczęła się zmieniać w latach 90-tych, w nowych dyrektywach
zaczynają się pojawiać wyraźniejsze uzasadnienia potrzeby przyjmowania
określonych rozwiązań na szczeblu Wspólnoty. W dyrektywie nr 92/43/EWG z dnia
21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory 142
podkreślono we wstępie, że zagrożone siedliska i gatunki tworzą część dziedzictwa
przyrodniczego Wspólnoty a dotyczące ich zagrożenia mają najczęściej charakter
transgraniczny, ochrona więc tych gatunków i siedlisk jest wspólną
odpowiedzialnością wszystkich państw członkowskich. Wniosek wypływający z tych
stwierdzeń wydaje się być oczywisty – podjęcie wspólnej regulacji na szczeblu
Wspólnoty jest w pełni uzasadnione. Nie w każdym jednak akcie formułowano
uzasadnienia aż tak wyraźne, bowiem na przykład jedna z podstawowych dyrektyw w
systemie przepisów o ochronie przed zanieczyszczeniami, czyli tzw. dyrektywa
IPPC143 kwestię uzasadnienia potrzeby przyjęcia tej regulacji na szczeblu Wspólnoty
traktuje w sposób raczej ogólny, głównie w kontekście transgranicznego charakteru
zanieczyszczeń podejmowanych przez duże instalacje, których dotyczy.
Wyraźnie zmienił sytuację dopiero wspomniany wyżej Protokół uzupełniający
Traktat Amsterdamski. Akty podejmowane po 2000 r. niejako standardowo zawierają
140
- OJ L 336, 07.12.88 p.1;
141
- OJ L 163 14.06.89 p.32;
142
- OJ L 206 22.07.92 p.7;
143
- dyrektywa Rady nr 96/62 z dnia 24 września 1996 r. w sprawie zintegrowanego zapobiegania i
kontroli zanieczyszczeń - OJ L 257 10.10.96 p.26;
80
w postanowieniach wstępnych odwołania do zasady subsydiarności. Rozwijająca
postanowienia wskazywanej wcześniej dyrektywy 89/369/EWG dyrektywa
Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2001/80/WE z dnia 23 października 2001 r. w
sprawie ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń do powietrza z dużych
obiektów energetycznego spalania w pkt.5 wstępu stwierdza, że „zgodnie z zasadą
pomocniczości określoną w art. 5 Traktatu, cel zmniejszenia emisji zakwaszających z
dużych źródeł energetycznego spalania nie może zostać osiągnięty w
wystarczającym stopniu przez Państwa Członkowskie działające indywidualnie a
nieskoordynowane działanie nie gwarantuje osiągnięcia pożądanego celu; w związku
z potrzebą zmniejszenia emisji zakwaszających na terenie całej Wspólnoty,
skuteczniejsze jest podjęcie działania na poziomie wspólnotowym”. Nie zawsze
jednak uzasadnienie jest formułowane w sposób wskazujący na główne argumenty,
za regulacją przemawiające. Dyrektywa nr 2000/76/WE Parlamentu Europejskiego i
Rady z dnia 4 grudnia 2000 r. w sprawie spalania odpadów144 ogranicza się do
ogólnego stwierdzenia, że zgodnie z zasadami pomocniczości i proporcjonalności
określonymi w art. 5 Traktatu istnieje potrzeba podjęcia działań na szczeblu
wspólnotowym, zaś zasada ostrożności przewiduje podstawę dla dalszych środków.
W konsekwencji dyrektywa ogranicza się tylko do minimalnych wymagań dla spalarni
i współspalarni.
Najbardziej chyba typowe (najczęściej w nowych dyrektywach spotykane)
sformułowanie, odnoszące się do zasady subsydiarności i zasady proporcjonalności
można znaleźć w dyrektywie nr 2001/77/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia
27 września 2001 r. w sprawie wspierania produkcji na rynku wewnętrznym energii
elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych. Punkt 23 wstępu stwierdza, że z
uwagi na fakt, iż cele proponowanego działania nie mogą zostać w stopniu
wystarczającym osiągnięte przez Państwa Członkowskie i w związku z tym mogą, z
uwagi na rozmiar i efekty proponowanego działania, zostać lepiej osiągnięte na
poziomie wspólnotowym, „Wspólnota może przyjąć środki, zgodnie z zasadą
pomocniczości, jak określono w art. 5 Traktatu. Jednakże ich szczegółowe
wykonanie powinno pozostać w gestii Państw Członkowskich, co pozwoli każdemu z
nich wybrać sposób ich wykorzystania najkorzystniejszy z punktu widzenia ich
szczególnej sytuacji. Zgodnie z zasadą proporcjonalności, również określoną w tym
artykule, wytyczne niniejszej dyrektywy ograniczają się do kręgu działań koniecznych
144
- OJ L 332 28.12.2000 p.91;
81
dla osiągnięcia tych celów”.
Jak więc można zauważyć, zgodnie z Protokołem do Traktatu
Amsterdamskiego zasada subsydiarności jest brana pod uwagę przy ocenie potrzeby
podejmowania określonych rozwiązań na szczeblu Wspólnoty. Formalnym wyrazem
przeprowadzania takich ocen są wprowadzane do wstępów do dyrektyw odpowiednie
klauzule stwierdzające, że przyjęcie aktu na szczeblu Wspólnoty należy z punktu
widzenia tej zasady uznać za uzasadnione. Ważniejsze jednak wydaje się zwrócenie
uwagi na zakres przyjmowanych regulacji. Przeprowadzane analizy wykazują, że w
chwili obecnej już ponad dwie trzecie zagadnień zaliczanych do problematyki
ochrony środowiska posiada swoją regulację na szczeblu wspólnotowym. Oznacza
to, iż faktycznie uznano potrzebę daleko idącego ujednolicania celów polityki
środowiskowej i podejmowanych działań służących osiąganiu tychże celów,
przynajmniej w kontekście określania głównych kierunków tych działań. Szczególną
wagę mają działania ujednolicające w zakresie kształtowania wymagań jakościowych
(ustalania standardów jakości środowiska), co ma istotne znaczenie dla
kształtowania warunków życia społeczeństw Wspólnoty. Ujednolicanie zasad
dopuszczalnego oddziaływania na środowisko jest natomiast ważne z punktu
widzenia kształtowania jednakowych zasad prowadzenia działalności gospodarczej,
a więc wyrównywania warunków konkurencji.
W konsekwencji stwierdzić więc można, że zasada subsydiarności
(pomocniczości), jako jedna z podstawowych zasad kształtujących organizację
państwa i struktur ponadpaństwowych, a także podział zadań wykonywanych przez
organy państwa i organy tychże struktur, w dziedzinie ochrony środowiska ulega
pewnym ograniczeniom. Ograniczenia te polegają na stosunkowo wysokim
lokowaniu w strukturach organizacyjnych pewnych grup zadań, co służyć ma
zapewnieniu określonej niezbędnej jednolitości celów podejmowanych działań oraz
zasad ich prowadzenia. Jednolitość ta w pierwszym rzędzie wynika z konieczności
kompleksowego podchodzenia do problemów ochrony środowiska, nie uznającego
granic administracyjnych czy państwowych. Równocześnie jednak realizowane są
inne wspólne wartości, jak zapewnianie wszystkim członkom społeczności pewnych
minimalnych warunków życia, patrząc na to od strony jakości środowiska, oraz
tworzenie jednakowych warunków korzystania ze środowiska dla konkurujących ze
sobą przedsiębiorców.
W niektórych opracowaniach zwraca się też uwagę, że ochrona środowiska
naturalnego staje się obecnie samoistną wartością polityczną. Oznacza to, ze
odwoływanie się do niej może być traktowane jako karta przetargowa w walce o
82
ustalenie pozycji różnych partii czy ugrupowań politycznych145. Jest to moim zdaniem
zjawisko niebezpieczne, gdyż zapewnienie odpowiedniej jakości środowiska powinno
być traktowane jako wartość nadrzędna, ogólnospołeczna. Stąd wynika waga
problemu i potrzeba dokonywania szerokich uzgodnień oraz uzyskiwania w miarę
powszechnie akceptowanych kompromisów kształtujących politykę środowiskową, a
to mogłoby zapobiec instrumentalnemu kształtowaniu tych zagadnień w kampaniach
politycznych. Dokonywanie takich uzgodnień i poszukiwanie kompromisów powinno
być prowadzone na wszystkich szczeblach, jednak główne znaczenie będą miały
porozumienia zawierane na szczeblach możliwie najwyższych. To też jest istotny
aspekt uwzględniania w tych kwestiach zasady subsydiarności.
145
- A. Antoszewski, A. Ferens – Uwarunkowania procesu decyzyjnego w przedmiocie ochrony
środowiska w strukturach władzy lokalnej; [w:] Prace CPBP 04.10, Warszawa 1990, s. 21 i n.
83
Rozdz. 3. Zarządzanie sprawami ochrony środowiska
3.1. Zarządzanie sprawami ochrony środowiska w świetle dokumentów prawa
międzynarodowego,
Ochrona środowiska jako przedmiot zainteresowania w ramach współpracy
międzynarodowej ma swoją historię, umowy międzynarodowe z tymi zagadnieniami
związane pojawiały się już bowiem przed stoma laty, a nawet wcześniej. Działania
tego rodzaju bardzo się rozwinęły zwłaszcza w latach siedemdziesiątych i
współcześnie, a istotnym bodźcem było podpisanie w czerwcu 1972 r. w Sztokholmie
"Deklaracji w sprawie środowiska człowieka". Dokument ten jest w chwili obecnej
jednym z najistotniejszych elementów tzw. miękkiego prawa środowiska 146,
określającego generalne zasady i kierunki współpracy międzynarodowej w tej
dziedzinie.
Rozwinięciem zasad Deklaracji Sztokholmskiej stały się dokumenty przyjęte w
czerwcu 1992 r. na konferencji w Rio de Janeiro, odbytej pod hasłem "Środowisko i
rozwój" (UNCED). Konferencja, zorganizowana w dwudziestolecie Konferencji Sztokholmskiej dla weryfikacji skuteczności jej postanowień, poprzedzona została długimi
przygotowaniami. W latach osiemdziesiątych prowadziła je powołana w 1983 r.
Komisja ONZ d/s Środowiska i Rozwoju, zamykając główne wnioski w raporcie z
1987 r. "Nasza wspólna przyszłość" (tzw. Raport Brundlandt). W 1989 r.
Zgromadzenie Ogólne powołało Komitet Przygotowawczy, który na kilku
konferencjach ogólnych i wielu specjalistycznych przygotował podstawowe założenia
i projekty dokumentów147. W przygotowaniach tych istotny udział brał też UNEP
146
- wg koncepcji K.Wolfke, wyróżniającego "twarde prawo międzynarodowe", obejmujące normy w
ścisłym znaczeniu, wywodzące się z umów międzynarodowych, zwyczaju czy precedensów, i właśnie
"prawo miękkie", nieegzekwowalne w sposób bezpośredni, płynące z uchwal różnego rodzaju
organizacji i innych gremiów międzynarodowych; zob. K.Wolfke - "Międzynarodowe prawo
środowiska. Tworzenie i stosowanie"; Wrocław 1979, s. 70 i nast.; w niektórych nowszych
wypowiedziach traktuje sie ja nawet jako "fundamentalny zespól wypowiedzi normatywnych
międzynarodowego prawa środowiska" podkreślając jednak, ze nie jest to źródło prawa traktatowego tak J.Menkes : "Środowisko naturalne w świetle prawa międzynarodowego - aspekty teoretyczne"; w
[:] "Prawno-międzynarodowa ochrona środowiska naturalnego", red.J.Gilas, Warszawa 1991, s.59.
147
- szerzej na temat tych przygotowań zob. S.Kozłowski - "Rio. Początek ery ekologicznej", Łódź
1993 r., s.5 i nast.
84
(Program Środowiskowy Narodów Zjednoczonych - wyspecjalizowana w
problematyce ochrony środowiska organizacja NZ).
Konferencja w Rio, nazwana "Szczytem Ziemi", odbyła się w dniach 3 - 4
czerwca 1992 r. Jej hasło podstawowe - "Środowisko i Rozwój", miało za zadanie
wskazać, że w chwili obecnej nie można myśleć i dyskutować o sprawach ochrony
środowiska i o rozwoju społeczno-gospodarczym oddzielnie. Są to zagadnienia
nierozerwalnie ze sobą powiązane. Najważniejszym efektem konferencji, poza
kilkoma podpisanymi umowami międzynarodowymi dotyczącymi pewnych istotnych
zagadnień środowiskowych148, stały się dwa dokumenty z zakresu "miękkiego prawa
środowiska" - "Deklaracja w sprawie środowiska i rozwoju" oraz stanowiący do niej
załącznik obszerny dokument p/t "Globalny Program Działań - Agenda 21", którego
projekt sporządzony został w dużej mierze dzięki UNEP149.
Deklaracja z Rio składa się z 27 zasad, o dość zróżnicowanym charakterze i
treści. Jej główną ideą jest doprowadzenie do nowego ładu na Ziemi, opierającego
się na zrównoważonym rozwoju (sustainable development) i zapewniającego
wszystkim ludziom wyższy poziom życia. Z postanowień Deklaracji można
wywnioskować, że głównym celem tak rozumianego rozwoju jest jakość życia, w
wymiarze zarówno materialnym jak i psychicznym - według zasady pierwszej celem
jest zdrowe i twórcze życie w harmonii z przyrodą. Zasada czwarta natomiast
podkreśla, że dla osiągnięcia zrównoważonego rozwoju niezbędne jest, aby ochrona
środowiska stanowiła nierozłączną część procesów rozwojowych i w każdej sytuacji
była rozpatrywana łącznie z nimi. Istotnym elementem przy rozpatrywaniu tego
pojęcia jest także tzw. sprawiedliwość międzypokoleniowa - zasada trzecia wymaga
bowiem, aby prawo do rozwoju było realizowane w sposób sprawiedliwie
uwzględniający rozwojowe i środowiskowe potrzeby zarówno obecnych jak i
przyszłych pokoleń.
Osiągnięcie tak sformułowanych celów wymaga wieloaspektowych i
długofalowych działań. Sprecyzowaniu tych działań poświęcona jest Agenda 21,
148
- konwencje - o ochronie różnorodności biologicznej, o ochronie lasów, w sprawie zmian klimatu.
149
- tekst oficjalny deklaracji i agendy - "The Global Partnership for Environment and Development";
United Nations, New York 1993; teksty polskie - Deklaracja w sprawie środowiska i rozwoju
(Deklaracja z Rio) , Agenda 21 - tlumacz.nieofic. : "Dokumenty Końcowe Konferencji Narodów
Zjednoczonych "Środowisko i Rozwój", Rio de Janeiro, 3-14 czerwca 1992r.".; Instytut Ochrony
Środowiska, Warszawa 1993 r.
85
jednak podstawowe założenia wynikają bezpośrednio z Deklaracji. Pierwszym z nich
jest potrzeba odejścia od pewnych dotychczasowych dogmatów i schematów
działania. Dla przykładu zasada piętnasta stwierdza, że w ochronie środowiska, co
do potencjalnych skutków (zagrożeń) podejmowanych działań, nie można się opierać
wyłącznie na kryterium pewności naukowej - działania zapobiegawcze muszą być
podejmowane także wtedy, gdy takiej całkowitej pewności nie ma 150. Deklaracja
wzywa także do przemyślenia i ewentualnego przewartościowania dotychczasowych
kanonów działalności gospodarczej, jak np. zasady wolnego handlu, która w
odniesieniu do obrotu technologiami i towarami stwarzającymi niebezpieczeństwa dla
środowiska powinna być co najmniej uzupełniana zasadą porozumiewania się i
współpracy (zasada 12).
Drugim z istotnych założeń Deklaracji jest konieczność porządkowania i
uzupełniania systemów prawnych regulujących kwestie związane z ochroną
środowiska, zarówno w skali międzynarodowej jak i wewnętrznej. Zasada 11
wymaga, aby systemy te odzwierciedlały cele i priorytety środowiskowe oraz były
skuteczne. Poza takimi założeniami o ogólnym charakterze wprowadzono także
wymagania bardziej konkretne, np. takiego skonstruowania norm regulujących
prowadzenie działalności gospodarczej, aby zniszczenia nią powodowane nie
powstawały poza granicami danego państwa (zasada 2), czy wymóg wprowadzenia i
stosowania ocen oddziaływania na środowisko (zasada 17) albo odpowiednio
wczesnego powiadamiania o awariach czy innych zdarzeniach mających istotne
znaczenie dla stanu środowiska, wymagających podjęcia odpowiednich
przeciwdziałań (zasada 18 i 19). Podkreślono także suwerenne prawo każdego
państwa do korzystania z zasobów środowiska znajdujących się na jego terytorium,
zgodnie z własną polityką zrównoważonego rozwoju.
Z punktu widzenia tematu opracowania istotne znaczenie ma zasada 10,
dotycząca kwestii o charakterze organizatorskim oraz pewnych praw obywatelskich
związanych z działaniami na rzecz środowiska. Zasada stwierdza, że zagadnienia
środowiskowe na każdym poziomie najlepiej są rozwiązywane przy udziale
wszystkich zainteresowanych obywateli - jest to więc postulat maksymalnie
możliwego uspołecznienia tych działań i dzięki temu zwiększenia ich skuteczności.
150
- jest to wyraz uznawanej w chwili obecnej za podstawowa dla polityki i prawa ochrony środowiska
zasady prewencji (zapobiegania) - zob. szerzej o tej zasadzie M. Górski "Zasada prewencji w prawie
ochrony środowiska"; "Studia Prawno-Ekonomiczne"t.52, ss.87-94, Łódź 1995
86
Dla ułatwienia realizacji tego postulatu każdy obywatel powinien mieć zapewniony
odpowiedni dostęp do, będących w posiadaniu władz publicznych, informacji o stanie
środowiska, istniejących zagrożeniach i podejmowanych przeciwdziałaniach. Władze
powinny taki szeroki dostęp zagwarantować, traktując go jako jedną z metod
podnoszenia stopnia świadomości ekologicznej społeczeństwa, co jest ich kolejnym
istotnym zadaniem. Pod pojęciem dostępu rozumie się nie tylko faktyczną
dostępność informacji, ale i zestaw środków prawnych i administracyjnych,
umożliwiających skuteczne żądanie zrealizowania takiego prawa.
Kierunki realizacji tak określonych założeń w sposób wstępny precyzuje
wspomniany "Globalny Program Działań - Agenda 21". Określa on cele, zadania i
środki, jakie powinny być podjęte przez władze centralne i lokalne poszczególnych
państw oraz przyjmowane programy działania. To ostatnie stwierdzenie ma bardzo
istotne znaczenie - Agenda zakłada bowiem, że powinien powstać cały system takich
programów, wzajemnie ze sobą powiązanych, opartych na wspólnej filozofii, i daje
temu systemowi początek na szczeblu ogólnoświatowym.
Jak podkreśla R.Paczuski151 Agenda składa się niejako z dwóch części katalogu problemów do rozwiązania, opartego na kryteriach przedmiotowych oraz
zespołu wskazówek o charakterze metodologicznym, sugerujących metody, sposoby
lub środki osiągania oznaczonych celów. Najważniejsze problemy merytoryczne,
czekające według Agendy na rozwiązanie, to :
ochrona i wspomaganie zdrowia człowieka,
zrównoważony rozwój osiedli ludzkich,
ochrona atmosfery,
bezpieczne wykorzystywanie toksycznych substancji chemicznych,
gospodarowanie odpadami stałymi i ściekami, odpadami niebezpiecznymi i
radioaktywnymi,
zrównoważone gospodarowanie gruntami rolnymi,
walka z niszczeniem lasów,
zrównoważony rozwój terenów górskich,
ochrona i zagospodarowanie zasobów słodkowodnych,
ochrona i zagospodarowanie mórz i oceanów,
zachowanie różnorodności biologicznej,
walka z pustynnieniem i suszą.
151
- R.Paczuski - "Prawo ochrony środowiska", Bydgoszcz 1996, s.32 i nast.
87
Wśród wskazówek o charakterze metodologicznym na podkreślenie zasługuje
potrzeba szerzenia oświaty, szkolenia i kształtowania świadomości ekologicznej,
zapewnienia swobody przepływu informacji, także w skali międzynarodowej, oraz
podejmowania działań w pierwszym rzędzie na szczeblu lokalnym.
Roli i zadań władz lokalnych w tworzeniu i realizacji polityki środowiskowej
dotyczy rozdz.28 Agendy. Charakterystyczny jest już tytuł rozdziału - "Wykorzystanie
inicjatywy władz lokalnych w realizowaniu zaleceń Agendy 21". Podkreślono w nim
od razu pożądany sposób działania tych władz - kreatywność, samodzielność,
przejawianie inicjatywy a nie bierne czekanie na wytyczne. Agenda zwraca uwagę,
że to właśnie władze lokalne tworzą, prowadzą i utrzymują infrastrukturę
gospodarczą i społeczną, realizują zadania związane z gospodarowaniem
przestrzenią, tworzą własną i uczestniczą w realizacji krajowej i regionalnej polityki
środowiskowej. Powinny także odgrywać ważną rolę w procesach edukacyjnych i
kształtowaniu świadomości ekologicznej wśród społeczności lokalnych poprzez
promowanie idei zrównoważonego rozwoju.
Dla zrealizowania założeń Deklaracji i Programu Działania przyjęto dla tego
zakresu zagadnień następujące główne cele działania :
podjęcie w każdej jednostce podziału terytorialnego konsultacji ze społeczeństwem, celem osiągnięcia porozumienia umożliwiającego opracowanie dla danej
społeczności "Lokalnej Agendy 21" - powinno to nastąpić do końca 1995 r.152;
zainicjowanie (do 1993 roku) konsultacji, których celem byłoby rozwinięcie
współpracy między władzami lokalnymi;
poszerzenie (do 1994 roku) zakresu współpracy przedstawicieli władz lokalnych,
zmierzającej do skoordynowania prac na lokalnymi programami, pobudzenia
wzajemnej wymiany informacji i doświadczeń153.
Jak wspomniano, Agenda formułuje też podstawowe zalecenia co do sposobu
osiągania zakładanych celów. Dla realizacji celu nr 1 Agenda zakłada potrzebę
podjęcia następujących najważniejszych działań :
152
- tu trzeba wyraźnie podkreślić, iż Agenda nie wymaga opracowania w tym terminie i przyjęcia
kompletnego dokumentu o takim charakterze, wymaga jedynie przeprowadzenia szeroko zakrojonych
konsultacji społecznych celem uzyskania zgody co do jego założeń;
153
- tu z kolei należy zauważyć, że drugi i trzeci cel wspominając o współdziałaniu nie odnoszą się
tylko do bezpośredniej współpracy sąsiedzkiej, ale także i współpracy władz lokalnych w skali
międzynarodowej;
88
zorganizowanie systemu konsultacji z mieszkańcami, organizacjami społecznymi,
instytucjami gospodarczymi (łącznie z prywatnymi),
wypracowanie w drodze takich konsultacji zgody co do podstawowych założeń
lokalnej strategii prośrodowiskowej,
uzyskanie stałego dostępu do informacji umożliwiających bieżącą weryfikację i
optymalizację strategii, łącznie z uwzględnieniem wymagań wynikających z programów wyższego stopnia,
wypracowanie systemu zasilania finansowego działań podejmowanych w ramach
strategii, z wykorzystaniem możliwie najbardziej zróżnicowanych źródeł, w tym
zagranicznych,
stała praca nad kształtowaniem i podnoszeniem stopnia świadomości
ekologicznej społeczeństwa, przede wszystkim poprzez bieżący udział w
przygotowywaniu i wykonywaniu strategii.
Dla osiągnięcia celów nr 2 i 3 Agenda sugeruje podejmowanie możliwie najszerszych form współpracy międzynarodowej, zarówno bezpośredniej (pomiędzy
zainteresowanymi jednostkami), jak i z wykorzystaniem różnych organizacji
międzynarodowych, zwłaszcza stowarzyszających władze lokalne. Agenda zachęca
przede wszystkim te właśnie organizacje do zbierania i gromadzenia odpowiednich
informacji a następnie podejmowania inicjatyw dotyczących współdziałania. Powinno
mieć ono charakter głównie regionalny bądź sektorowy (np. określone typy
jednostek), gdyż to daje szansę na znalezienie i poszukiwanie rozwiązań wspólnych
problemów. Koordynację takich działań powierzono Sekretariatowi Konferencji,
specjalnie powołanemu organowi nadzorującemu realizację całej Agendy.
Skonstruowanie lokalnego programu działania na rzecz środowiska i rozwoju
nie jest oczywiście jedynym elementem Agendy, który powinien zainteresować
władze lokalne. Sądzę, że nie jest to nawet najważniejszy element, chociaż
stanowiący punkt wyjścia do realizowania pozostałych zaleceń, związanych z
korzystaniem z zasobów środowiska i ich ochroną. Podkreślić bowiem należy pewne
założenie, które można byłoby określić jak podstawową filozofię działań
prośrodowiskowych przyjmowaną przez Agendę. Tą filozofią jest włączenie
problemów ochrony środowiska i rozwoju do szeroko rozumianego procesu
podejmowania decyzji - od strategicznych w zakresie kształtowania polityki
gospodarczo-społecznej na wszystkich szczeblach organizacji państwa, poprzez
decyzje podejmowane w trakcie zarządzania w skali makro jak indywidualne decyzje
poszczególnych organów. Założeniem podstawowym jest więc "środowiskowa"
analiza przesłanek każdej decyzji dokonywana, na co już zwrócono uwagę, przy
89
możliwie najszerszej partycypacji społecznej.
Dla zrealizowania tego celu Agenda formułuje szereg zaleceń, rozrzuconych
właściwie po całym dokumencie, przy czym najistotniejsze, o charakterze
systemowym, zawarto w rozdz.8. Należą do nich :
wprowadzenie instrumentów prawno-organizacyjnych zapewniających równoległe
i równorzędne uwzględnianie zagadnień gospodarczych, społecznych i środowiskowych w procesie podejmowania decyzji na wszystkich poziomach i we
wszystkich dziedzinach,
ustanowienie mechanizmów zapewnienia spójności polityki gospodarczo-społecznej w poszczególnych sektorach z polityką środowiskową wraz z odpowiednimi
instrumentami planowania i polityki, stosowanymi na wszystkich ich poziomach,
systematyczne obserwowanie i ocenianie procesu rozwoju, przeprowadzanie
regularnych analiz stanu i aktywizacji zasobów ludzkich, warunków i tendencji
ekonomicznych i społecznych, stanu środowiska i zasobów naturalnych,
zapewnienie przejrzystości polityki gospodarczej, ekonomicznej i sektorowej oraz
przewidywań co do ich znaczenia dla środowiska,
formalne zagwarantowanie społeczeństwu dostępu do istotnych informacji,
umożliwiających zrozumienie zachodzących zależności i aktywne włączanie się
do procesów podejmowania decyzji.
Duży nacisk Agenda kładzie także na potrzebę stworzenia skutecznego
ustawodawstwa, przy czym określenie "skuteczne" oznacza także skuteczną
egzekucję ustanowionych norm, a także prowadzenie intensywnej działalności
popularyzatorskiej i oświatowej, której celem ma być podnoszenie stanu
świadomości ekologicznej społeczeństwa.
3.2. Rodzaje zadań administracji w dziedzinie ochrony środowiska.
Organy administracji publicznej wykonują w dziedzinie ochrony środowiska
bardzo zróżnicowane zadania, posługując się praktycznie całym katalogiem
dopuszczanych przez prawo form działania. Zadania te mają różnorodny charakter i
dla ogólnego przedstawienia koncepcji ich podziału przyjętego w nowym systemie
przepisów ochrony środowiska warto dokonać ich klasyfikacji. Celem tej klasyfikacji
jest w szczególności wskazanie przyjmowanych w przepisach kryteriów podziału
kompetencji pomiędzy różne organy wchodzące w skład systemu administracji
publicznej. Pod pojęciem organu administracji publicznej będą rozumiane, zgodnie z
przyjmowanymi założeniami teorii prawa administracyjnego, organy stanowiące
90
wyodrębnioną część aparatu administracji publicznej, tworzoną na podstawie prawa i
w sposób przez prawo przewidywany, działające w imieniu i na rachunek państwa
albo w imieniu i na rachunek jednostki samorządu terytorialnego (będącej odrębnym
podmiotem władzy publicznej w państwie), wykonujące zadania publiczne zaliczane
do ochrony środowiska. Zaznaczyć tu jednak trzeba, że zadania te nie muszą być
wykonywane wyłącznie przez organy państwowe, dopuszczalne jest także zlecanie
ich wykonania podmiotom niepublicznym. Z tego właśnie powodu ustawa P.o.ś.
używając terminu „organ administracji” włącza do niego także inne podmioty,
wykonujące zadania ochronne na podstawie zlecenia (ustawowego lub zawartego z
organem administracji publicznej)154. Termin „ochrona środowiska” rozumiany będzie
zgodnie z definicją ustawową, przyjętą w art.3 ustawy P.o.ś. (zob.rozdz.1).
Zadania administracji publicznej w zakresie ochrony środowiska, biorąc pod
uwagę ich treść, da się ująć w następujące zasadnicze grupy :
ZARZĄDZANIE ŚRODOWISKIEM (ochrona pośrednia)
► ZADANIA ORGANIZATORSKIE
► ZADANIA REGLAMENTACYJNO-ZOBOWIĄZUJĄCE
► ZADANIA KONTROLNO-NADZORCZE
ZADANIA WYKONAWCZE (ochrona bezpośrednia)
► ZADANIA WYKONYWANE W IMIENIU SPOŁECZNOŚCI LOKALNEJ
► WYKONANIE ZASTĘPCZE
Warto zatrzymać się bliżej nad najważniejszymi z tych zadań.
Zadania o charakterze organizatorskim polegają na organizowaniu działań
związanych z ochroną środowiska a podejmowanych przez różne podmioty, w tym
także na określaniu zadań tych podmiotów, dokonywanym w sposób ogólny (zadania
określonych grup podmiotów); zadania te są wykonywane poprzez nowy system
aktów planowania strategicznego zarówno przez organy szczebla centralnego, jak i
lokalnego.
Zadania o charakterze zobowiązująco-reglamentacyjnym polegają na kształtowaniu sytuacji prawnej innych podmiotów, oddziaływujących na środowisko bądź
korzystających z niego – np. ustalanie treści i zakresu obowiązków ochronnych tych
podmiotów czy granic dozwolonego korzystania ze środowiska (w tym polegającego
na odprowadzaniu do niego zanieczyszczeń). Zadania te do reformy z 1 stycznia
1999 r. stanowiły domenę przede wszystkim administracji rządowej (głównie
154
- - tak definiuje termin „organ administracji” art. 3 pkt. 14 P.o.ś.;
91
wojewodów), od tej daty w części wykonywane są także przez starostów.
Zadania o charakterze kontrolno-nadzorczym polegają na badaniu stanu środowiska i przestrzegania obowiązków ochronnych nałożonych prawem na określone
podmioty. Zadania te wykonywane są głównie przez organ administracji specjalnej,
czyli Inspekcję Ochrony Środowiska, w pewnym zakresie także przez organy
administracji ogólnej.
Zadania o charakterze bezpośrednio wykonawczym (które można także określić
jako „kreatywne”) polegają na wykonywaniu czynności mających bezpośredni wpływ
na stan środowiska i związane są przede wszystkim z jego ochroną przed
szkodliwymi oddziaływaniami, powodowanymi przez określone podmioty (tu głównie
chodzi o społeczności lokalne – zadania te polegają np. na obowiązku budowy
urządzeń chroniących wody przed zanieczyszczeniem ściekami komunalnymi czy
urządzeń służących odzyskowi bądź unieszkodliwianiu odpadów komunalnych);
zadania te obciążają przede wszystkim samorząd gminny, mieści się w nich również
kształtowanie przestrzeni (zagospodarowanie przestrzenne).
Podział powyższy jest wykorzystywany przy przydzielaniu zadań określonego
typu wskazanym organom administracji publicznej, przy czym założenia generalne,
ukształtowane w latach 90-tych, utrzymane zostały w nowych przepisach. Polegają
one na uznaniu, że zadania organizatorskie wykonywane są na wszystkich
szczeblach, z określaniem głównych priorytetów i celów na szczeblu centralnym,
zadania bezpośrednio wykonawcze obciążają głównie gminy i wykonywane są
przede wszystkim w tzw. formach niewładczych, zadania zobowiązującoreglamentacyjne adresowane są do wskazanych organów, zwykle jednoosobowych,
z określeniem generalnej właściwości jednego z nich (starosty) i wyjątków na rzecz
innych (w szczególności wojewody), zadania kontrolno-nadzorcze zaś wykonują
głównie wyspecjalizowane organy inspekcyjne, ale także każdy z organów, którym
przypisano inne funkcje, kontrolując przestrzeganie prawa w zakresie swojej
właściwości.
3.3. Zadania organizatorskie i bezpośrednio wykonawcze.
3.3.1. Krajowe i lokalne planowanie strategiczne w ochronie środowiska.
Związane z programowaniem działań wymagania, wynikające ze wskazanych
wyżej dokumentów międzynarodowych zaczęły, w Polsce być realizowane najpierw
na szczeblu centralnym, poprzez przyjmowanie aktów o charakterze strategicznych
92
programów działania. Pierwsze z tych aktów nawet wyprzedziły Konferencję
Sztokholmską, już bowiem w 1991 r. Sejm RP przyjął uchwałę w sprawie polityki
ekologicznej155, zaś nieco później Rząd przedstawił "Program wykonawczy do
polityki ekologicznej Państwa do 2000 r."156. Realizacja programu była oceniana
przez Sejm w 1995 r.157. Także Senat w 1994 r. przyjął uchwałę programową
dotyczącą polityki ekologicznej Państwa, w której wyraźnie odwołał się do idei
ekorozwoju i zaleceń wypływających z Agendy 21158.
Wewnętrzne normy prawne problem lokalnych programów ochrony środowiska
do niedawna właściwie pomijały. Do sporządzania takich programów ustawa z 31
stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska159 zobowiązywała w art.90
ust.2 jedynie wojewodów. Dopiero przyjęte w 1997 r. i 1998 r. nowelizacje
rozszerzyły go i na gminy (z dniem 1 stycznia 1998 r.) a następnie na samorząd
powiatowy i wojewódzki (od 1 stycznia 1999 r), zwalniając z niego wojewodów.
Wprowadzone w 2001 r. przepisy tę sytuację zasadniczo zmieniły, co wiąże się także
z rolą, jaką podobne dokumenty spełniają w działaniach na rzecz ochrony
środowiska podejmowanych przez Unię Europejską. Wystarczy tu tylko wskazać tzw.
ogólne programy działania na rzecz środowiska, z których właśnie zakończono
realizacje Programu V, zatytułowanego „Towards sustainability” (Ku rozwojowi
zrównoważonemu), obecnie realizowany jest Program VI, obejmujący lata 2001-2010
- oficjalny projekt programu został przyjęty przez Komisję 26 stycznia 2001 r., sam
zaś program uruchomiono w 2003 r.
W nowym systemie podstawę dla takiego planowania tworzą przepisy ustawy
P.o.ś. Ustawa ta wprowadza cały system powiązanych ze sobą aktów planowania w
dziedzinie ochrony środowiska, za podstawowy dokument uznając „Politykę
ekologiczną państwa”. Projekt „Polityki” opracowuje minister właściwy do spraw
155
- uchwała Sejmu RP z 19 stycznia 1995 r. w sprawie polityki zrównoważonego rozwoju - M.P.nr 4
poz.47.
156
- oficjalnie nie był opublikowany
157
- por. uchwałę Sejmu RP z 19 stycznia 1995 r. w sprawie polityki zrównoważonego rozwoju M.P.nr 4 poz.47.
158
- uchwała Senatu RP z 4 listopada 1994 r. w sprawie polityki ekologicznej państwa - M.P. nr 59
poz.510
159
- tekst jedn. Dz.U. z 1994 r. nr 49 poz.196 z późn.zm., dalej określana skrótem u.o.ś.;
93
środowiska, przy czym dokument powinien być zaopiniowany przez marszałków
województw. Projekt, po uzgodnieniach międzyresortowych, uchwala Rada Ministrów
i przedkłada Sejmowi, który przyjmuje go w postaci uchwały. Według ustawy kierunki
Polityki Ekologicznej powinny zostać wyznaczone w oparciu o ocenę aktualnego
stanu środowiska, dokument ma się składać z dwóch podstawowych części –
szczegółowy programu działania na najbliższe cztery lata oraz perspektywiczna
strategię na kolejne cztery lata. Po upływie czterech lat od przyjęcia Rada Ministrów
powinna złożyć Sejmowi sprawozdanie z wykonania przyjętego programu, czego
efektem powinno być uszczegółowienie założeń strategicznych do postaci kolejnego
programu czteroletniego i przyjęcie założeń strategicznych na kolejne cztery lata.
Według art.14 ustawy najważniejszymi elementami Polityki Ekologicznej
powinno być określenie:
celów ekologicznych,
priorytetów ekologicznych,
rodzaju i harmonogramu działań proekologicznych,
środków niezbędnych do osiągnięcia celów, w tym mechanizmów prawnoekonomicznych i środków finansowych.
To dość krótkie wyliczenie ma jednak bardzo istotne znaczenie, wskazuje
bowiem wymagany przez ustawodawcę charakter dokumentu – w swojej zasadniczej
części Polityka nie ma być ogólną wizją, ale precyzyjnie określonym programem
działania, z ustalonym harmonogramem rzeczowo-finansowym. Przyjęcie programu
będzie musiało następnie powodować odpowiednie decyzje finansowe, w zależności
od ich rodzaju skutkujące ewentualnie także odpowiednimi postanowieniami budżetu
na dany rok. W konsekwencji możliwe powinno być równie precyzyjne rozliczenie
Rządu z wykonania tego programu. Równocześnie do Polityki będą mogły być
wprowadzane wymagania wiążące Polskę ze względu na programy realizowane w
ramach Unii.
Podkreślić należy także kolejność wyliczenia wskazanych elementów Polityki –
wybór przedsięwzięć do realizacji i ich kolejność musi wynikać z wcześniej
ustalonych celów działań ochronnych i przyjętych priorytetów. To także podkreśla, że
dokument nie może mieć charakteru „życzeniowego”, powinien zawierać realny
program działań (realny, czyli możliwy do wykonania w zakładanych terminach,
uwzględniający także priorytety o szerszym niż krajowy zasięgu).
Ustawa wprowadzająca zakłada, że Polityka Ekologiczna przygotowana według
wskazanych zasad powinna zostać przez Radę Ministrów przedłożona Sejmowi, jako
projekt, do dnia 31 grudnia 2002 r. Do tego czasu taką rolę ma pełnić Polityka
94
ekologiczna państwa określona przez Radę Ministrów na podstawie art. 90 ust. 2
ustawy z 1980 r. (dokument ten staje się Polityką Ekologiczną Państwa w rozumieniu
Prawa ochrony środowiska).
Na szczeblu lokalnym mają być przyjmowane wojewódzkie, powiatowe i gminne
programy ochrony środowiska. Nazwa tych dokumentów różni się od
dotychczasowej, nie ma w niej określenia „... i zrównoważonego rozwoju”. Zmiana
ma charakter celowy, pozwala na odróżnienie programów ochrony środowiska,
służących ustaleniu i wykonywaniu konkretnie oznaczonych zadań z tego zakresu,
od ogólnych strategii zrównoważonego rozwoju (jak chociażby strategia rozwoju
województwa), które powinny obejmować wszystkie aspekty rozwoju społecznogospodarczego danego obszaru, realizowanego w zgodzie z konstytucyjną (art.5)
zasadą zrównoważonego rozwoju. Definicja „zrównoważonego rozwoju” zawarta
została w art.3 pkt.50 ustawy P.o.ś., podstawy do przyjmowania strategii rozwoju
wynikają jednak już z innych przepisów (w szczególności ustalających zadania
jednostek samorządu terytorialnego).
Lokalne programy ochrony środowiska przede wszystkim powinny być
doprecyzowaniem Polityki Ekologicznej, ustawa bowiem wymaga zgodności treści
tego systemu dokumentów. Nie wyklucza to oczywiście wprowadzania do programów
lokalnych problemów terenowych, będą one jednak drugim elementem takiego
dokumentu, uzupełniającym działania realizujące Politykę Ekologiczną, nie mogącym
naruszać zadań w Polityce określonych.
Projekty programów lokalnych mają sporządzać odpowiednio zarządy
województwa, powiatu i organ wykonawczy gminy, uwzględniając wskazane wyżej
wymagania określone przez ustawę dla Polityki Ekologicznej Państwa. Projekty
takich programów powinny zostać zaopiniowane przez zarząd jednostki wyższego
szczebla lub ministra właściwego do spraw środowiska (projekt programu
wojewódzkiego). Programy mają być przyjmowane jako uchwały rady gminy (rady
powiatu albo sejmiku województwa), z ich wykonania również mają być sporządzane,
co 2 lata, raporty, przedstawiane przez zarząd radzie lub sejmikowi.
Odrębne wymagania dotyczące treści programów mogą być ustanawiane
przepisami ustaw szczególnych. Taki charakter ma zwłaszcza art.14 ust.6 ustawy z
27 kwietnia 2001 r. o odpadach160, wymagający włączenia do programów ochrony
środowiska planów gospodarki odpadami. Plany te powinny uwzględniać
160
- Dz.U. nr 62 poz.628 z późn. zm.;
95
zapobieganie powstawaniu odpadów, bezpieczne nimi gospodarowanie, z
uwzględnieniem gospodarowania odpadami niebezpiecznymi i komunalnymi,
ograniczanie ilości składowanych odpadów oraz potrzebę utworzenia oraz
utrzymania zintegrowanej i wystarczającej w skali kraju sieci urządzeń i instalacji do
unieszkodliwiania odpadów. Plany te powinny określać m.in. rodzaje, ilości i źródło
pochodzenia odpadów, system gospodarowania nimi, z uwzględnieniem selektywnej
zbiórki i segregacji odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych pochodzących z
gospodarstw domowych. Elementem planów powinno być również wytyczenie
działań, których celem będzie zmniejszenie ilości kierowanych na składowiska
odpadów komunalnych ulegających biodegradacji oraz rozmieszczenie urządzeń i
instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów.
Do programów ochrony środowiska odwołuje się także art.3 nowej ustawy o
ochronie przyrody161. Główną funkcją przepisu jest wskazanie prawnych sposobów
realizacji celów ochrony przyrody, a tym samym skonstruowanie obowiązku
uwzględniania tych celów we wskazanych typach dokumentów, aktów prawnych
bądź działań podejmowanych przez organy państwa. W pkt.1 zobowiązano organy
samorządu do uwzględniania w programach ochrony środowiska wymagań ochrony
przyrody. Art.66 tej samej ustawy zobowiązuje natomiast organy gminy do
uwzględniania wymagań prawidłowego funkcjonowania ogrodów zoologicznych i
botanicznych w przyjmowanych aktach, związanych z gospodarowaniem
przestrzenią.
Szczególne znaczenie dla określania i wykonywania zadań samorządu
województwa powinna mieć wspomniana wyżej strategia rozwoju województwa.
Ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju 162 uznaje bowiem ten
dokument (wraz z programami wojewódzkimi) za jeden z podstawowych, obok
regionalnych programów operacyjnych, dla oceny możliwości przyznania wsparcia
finansowego dla wykonania zadań w nich ujętych. Dokumenty te z kolei mają być
podstawą do zawarcia tzw. kontraktu wojewódzkiego, na podstawie którego
realizowane są ustalone zadania i udzielane będzie wsparcie finansowe. Wsparcie
tylko wyjątkowo może dotyczyć zadań nie objętych kontraktem. Zgodnie z
odpowiednimi aktami163 kontrakty powinny m.in. obejmować zadania obejmujące
161
- ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody- Dz.U.nr 92 poz.880
162
- Dz.U. nr 116 poz.1206.;
163
- w szczególności zob. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2004 r. w sprawie
96
realizację inwestycji poprawiających stan środowiska. Wsparcie finansowe, które
dotyczyć ma zadań określanych w kontraktach, obejmuje w szczególności publiczne
środki krajowe, publiczne środki wspólnotowe (zwłaszcza Fundusz Spójności) oraz
środki publiczne pochodzące z Europejskiego Banku Inwestycyjnego wraz ze
środkami publicznymi o charakterze bezzwrotnym pochodzącymi z innych
międzynarodowych instytucji finansowych.
3.3.2. Zadania własne samorządu terytorialnego
Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym 164 stwierdza w art. 7, że
ochrona środowiska należy do zadań własnych gminy (a także, osobno wyliczone,
zapewnianie ładu przestrzennego, usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych,
utrzymanie czystości, usuwanie i utylizacja odpadów, utrzymanie zieleni), sama
jednak dalej nie precyzuje, które konkretnie z tych zadań mają być realizowane na
szczeblu gminnym. Podobne konstrukcje przyjęto w aktach wprowadzających w
1998 r. reformę ustrojowo - terytorialną. Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie
powiatowym165 uznaje w art. 4 ust. 1 pkt. 13 ochronę środowiska i przyrody, w pkt. 14
leśnictwo i rybactwo śródlądowe, w pkt. 12 gospodarkę wodną i w pkt. 11
zagospodarowanie przestrzenne, także w pkt. 16 zapobieganie nadzwyczajnym
zagrożeniom środowiska za jedne z wykonywanych przez powiat „określonych
ustawami zadań publicznych o charakterze ponadgminnym”. W tym przepisie
ochronę środowiska zaliczono ogólnie również i do zadań powiatu, wyłączając jednak
z tego pojęcia kwestie dotyczące np. gospodarowania zasobami środowiska. W
ustawie z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim 166 art. 11 ust. 1
zachowanie wartości środowiska przyrodniczego, przy uwzględnieniu potrzeb
przyszłych pokoleń, uznaje za jeden z celów strategii rozwoju województwa, której
określenie jest podstawowym zadaniem samorządu wojewódzkiego. Wg art. 11 ust. 2
jednym z elementów polityki rozwoju województwa, której prowadzenie jest drugim z
przyjęcia Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006; Dz.U.2004.149.1567 oraz rozporządzenie Ministra
Gospodarki i Pracy z dnia 30 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia strategii wykorzystania Funduszu
Spójności na lata 2004-2006 - Dz. U. Nr 176, poz. 1827;
164
- tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1592.;
165
- tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591.;
166
- tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1590;
97
podstawowych zadań tegoż samorządu, powinno być racjonalne korzystanie z
zasobów przyrody oraz kształtowanie środowiska naturalnego w zgodzie z zasadą
zrównoważonego rozwoju (pkt 5). Wreszcie w art. 14, wyliczającym zadania
samorządu wojewódzkiego, wymienia się odrębnie zadania związane z ochroną
środowiska, gospodarką wodną i zagospodarowaniem przestrzennym.
Możliwość wypełnienia zobowiązań zawartych we wskazanych przepisach
zależy oczywiście od zakresu kompetencji, w jakie organy stanowiące i wykonawcze
danej jednostki samorządowej wyposażają przepisy szczegółowe, które to przepisy
oczywiście także precyzują zakres zadań ustalonych ogólnie w ustawach
ustrojowych. Określenie rzeczywistego zakresu zadań samorządu poszczególnych
szczebli możliwe jest więc przede wszystkim na podstawie analizy przepisów
szczegółowych a zwłaszcza przepisów obu tzw. ustaw kompetencyjnych - ustawy z
maja 1990 r.167 oraz ustawy z lipca 1998 r.168, a także oczywiście i nowych ustaw
materialnych.
Na podstawie wskazanych przepisów można jednak spróbować w ogólny
sposób określić zadania własne samorządu w dziedzinie ochrony środowiska. Są to
przede wszystkim zadania bezpośrednio wykonawcze (kreatywne) polegające na
eliminowaniu lub ograniczaniu określonych zagrożeń powodowanych funkcjonowaniem społeczności lokalnych, takich jak zanieczyszczenie wód, powstawanie
odpadów komunalnych, niszczenie gleby, powierzchni ziemi i terenów zielonych.
Wykonywanie tych zadań, w imieniu i na rzecz społeczności lokalnych, jest
równocześnie wykonywaniem ogólnego obowiązku ochrony środowiska w zgodzie z
odpowiednimi normami (zwłaszcza z art. 86 Konstytucji RP z 1997 r.,
wprowadzającym powszechny obowiązek ochrony środowiska). Zadania te mają
charakter własny, bo ich źródłem (przyczyną) są działania wspólnoty samorządowej
powodujące określone zagrożenia, wykonywane będą jednak oczywiście nie tylko w
interesie własnym, ale w pierwszym rzędzie w interesie ogólnospołecznym.
Obciążają one głównie, chociaż nie tylko, podstawowy szczebel samorządu - gminy.
Zadania te co do treści, terminów i kolejności wykonania powinny być kształtowane
167
- ustawa z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych
pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz.U. nr 43
poz. 198 z późn. zm.:
168
- ustawa z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów
administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa; Dz.U. nr 106 poz. 668;
98
przez rady a wykonywane przez organy wykonawcze. Kształtowanie tych zadań
powinno mieć charakter dwuetapowy - pierwszym etapem byłoby przyjęcie programu
działania w zakresie ochrony środowiska, określającego terminy i kolejność
poszczególnych zamierzeń, drugim natomiast podjęcie uchwał precyzujących
konkretne zadania. Takie podejście do zagadnienia pozwoli na racjonalizację działań
ochronnych.
3.3.3. Zadania związane z gospodarowaniem przestrzenią
Praktycznie prawie chyba najważniejsze znaczenie wśród zadań o charakterze
kreatywnym mają zadania związane z gospodarowaniem przestrzenią. Kwestie
gospodarowania przestrzenią i ochrony środowiska są zagadnieniami ściśle ze sobą
powiązanymi – w art.1 ust.2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym169 ustawodawca wprowadził obowiązek uwzględniania w
zagospodarowaniu przestrzennym m.in. wymagań ochrony środowiska. Także
ustawa o samorządzie gminnym sprawy ładu przestrzennego i ochrony środowiska
traktuje jako jeden z głównych typów zadań własnych samorządu (zob. przykładowe
wyliczenie takich zadań dokonane w art.7 ust.1). Z tych wstępnych uwag wypływa
bardzo istotny wniosek – organy samorządu terytorialnego mają obowiązek
podejmowania działań związanych z gospodarowaniem przestrzenią i to w taki
sposób, aby w ich trakcie były realizowane cele ochrony środowiska.
Zgodnie z art.71 ust.1 P.o.ś. podstawę do sporządzania i aktualizacji koncepcji
polityki przestrzennego zagospodarowania kraju, strategii rozwoju województw,
planów zagospodarowania przestrzennego województw, studiów uwarunkowań i
kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów
zagospodarowania przestrzennego mają stanowić zasady zrównoważonego rozwoju
i ochrony środowiska. W dokumentach tych należy przede wszystkim uwzględniać rozwiązania niezbędne do zapobiegania powstawaniu zanieczyszczeń,
zapewnienia ochrony przed powstającymi zanieczyszczeniami oraz przywracania
środowiska do właściwego stanu,
warunki realizacji przedsięwzięć, umożliwiające uzyskanie optymalnych efektów w
zakresie ochrony środowiska.
zachowanie walorów krajobrazowych.
Art.72 ust.4 P.o.ś. wymaga, aby wskazane wyżej obowiązki były realizowane w
169
- Dz.U. nr 80 poz.717 z późn. zm.; określana dalej skrótem "ustawa o p.z.p."
99
zgodzie z ustaleniami dokonanymi w opracowaniach ekofizjograficznych, stosownie
do rodzaju planu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych
powiązań. Opracowanie jest nowym typem dokumentu, ustawa przez opracowanie
ekofizjograficzne rozumie dokumentację sporządzaną na potrzeby planów
zagospodarowania przestrzennego, charakteryzującą poszczególne elementy
przyrodnicze na obszarze objętym planem i ich wzajemne powiązania. Zasady
sporządzania tych dokumentów mają zostać ustalone rozporządzeniem.
Spore znaczenie powinny mieć przepisy ustawy P.o.ś. ustalające wymagania,
których przestrzeganie będzie niezbędne przy prowadzeniu prac budowlanych, jak
również określające warunki oddania do użytku obiektu budowlanego 170. Jednym z
podstawowych założeń jest konieczność posiadania, przed oddaniem obiektu
budowlanego do użytku, wymaganych ustawą pozwoleń na korzystanie ze
środowiska. W sytuacji natomiast, kiedy w nowo zbudowanym lub modernizowanym
obiekcie budowlanym albo w instalacji, w okresie 30 dni od zakończenia rozruchu,
niedotrzymane będą wynikające z mocy prawa albo decyzji administracyjnych ilości i
rodzaje emisji ustalonych dla fazy dla zakończenia rozruchu, wprowadzono zakaz
dalszej eksploatacji. Rozwiązania te wynikają z podstawowych wymagań dyrektywy
IPPC.
3.3.4. Inne formy organizatorskiego działania organów lokalnych.
W tym miejscu należałoby zwrócić uwagę na przepisy, wiążące się z
gospodarką komunalną, mające jednak znaczenie i dla ochrony środowiska, zawarte
w ustawie z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym
odprowadzaniu ścieków. Ustawa ta wyposaża organy gmin w określone uprawnienia,
pozwalające kształtować działalność związaną z zaspokajaniem określonych potrzeb
ludności. Zgodnie z ustawą zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe
odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, które może być wykonywane
także przez związek międzygminny albo w formie określonej w porozumieniu
międzygminnym. Gmina ma obowiązek ustalić kierunki rozwoju odpowiednich sieci w
studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i
miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Świadczeniem usług mają
się zajmować przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne – ustawa rozumie pod
tym terminem przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej,
170
- w szczególności chodzi o art.75 i 76 P.o.ś.;
100
jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w
wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków oraz gminne jednostki organizacyjne
nie posiadające osobowości prawnej prowadzące tego rodzaju działalność. Ustawa
zobowiązuje przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne do budowy i rozbudowy
urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w
studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz
miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym z
władzami gminy w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji.
Dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie
umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między
przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Zasady
świadczenia usług określone powinny być regulaminem dostarczania wody i
odprowadzania ścieków, uchwalanym przez radę gminy na podstawie projektu
opracowanego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Regulamin
powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa oraz odbiorców usług. Ceny
za świadczone usługi są ustalane w specjalnych „taryfach za zbiorowe zaopatrzenie
w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków”. Taryfy podlegają zatwierdzeniu w
drodze uchwały rady gminy. Zagadnienia te zostały omówione szerzej w rozdziale
dotyczącym gospodarowania wodami śródlądowymi.
3.4. Podział kompetencji w zakresie zadań zobowiązująco-reglamentacyjnych.
Ustawa P.o.ś. w istotny sposób zmienia podstawę i zasady podziału
kompetencji dotyczących wykonywania zadań o charakterze zobowiązującoreglamentacyjnym. Zmiana polega na przekazaniu znacznej części tych zadań
starostom i faktycznym uznaniu tego organu za głównego wykonawcę tego rodzaju
zadań, a także na innym określeniu kompetencji wójtów (burmistrzów, prezydentów).
Zadania tego rodzaju są realizowane głównie poprzez wydawanie decyzji
administracyjnych, chociaż zdarzają się przypadki wykorzystywania formy aktu
normatywnego.
Konstrukcja przyjęta w ustawie P.o.ś. opiera się na założeniu, że zadania z
ustawy wynikające przypisane są zawsze „organom ochrony środowiska”. Pojęcie to
zostało zdefiniowane w słowniczku (art.3 pkt.14) a przyporządkowanie określonym
organom oznaczonych zadań zawarte zostało w przepisach działu I w tytule VII. Pod
pojęciem „organ ochrony środowiska” ustawa rozumie organy administracji powołane
do wykonywania zadań publicznych z zakresu ochrony środowiska, przy czym dla
101
potrzeb wykonywania przepisów ustawy organami administracji, poza centralnymi i
terenowymi organami administracji publicznej, mogą być także inne podmioty, gdy
zostały powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do wykonywania
zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony.
Zgodnie z art.376 organami ochrony środowiska są:
wójt, burmistrz lub prezydent miasta,
starosta,
wojewoda,
minister właściwy do spraw środowiska.
Biorąc po uwagę wykonywanie zadań ochronnych należy stwierdzić, że
wyliczenie nie ma charakteru zamkniętego, bowiem określone zadania ochronne
wykonują także np. organy Inspekcji Ochrony Środowiska. Zgodnie ze wskazanymi
założeniami funkcje któregoś ze wskazanych w wyliczeniu organów mogą być
wykonywane także przez podmioty niepubliczne.
Szczegółowego podziału kompetencji w sprawach ochrony środowiska
pomiędzy trzy organy – starostę, wojewodę i wójta dokonuje art. 376 P.o.ś.
Konstrukcja podziału opiera się na założeniu, że podstawowe kompetencje związane
z zadaniami o charakterze reglamentacyjnym obciążają starostę, z wyłączeniami na
rzecz wojewody bądź wójta. Oba rodzaje wyłączeń oparte są na kryteriach
podmiotowo-przedmiotowych, wskazanych w ust.2 i 3.
W art.378 ust.1 ustalona została właściwość starosty w sprawach regulowanych
wyliczonymi przepisami ustawy. Są to następujące zadania:
uzgadnianie projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej z
uwzględnieniem procedury oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na
środowisko (art.48 ust.2),
stwierdzanie, w drodze postanowienia, obowiązku przedłożenia raportu o
oddziaływaniu na środowisko - w ramach prowadzonego postępowania
administracyjnego,
wymagającego
przeprowadzenia
procedury
oceny
oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko (art.51 ust.3),
wydawanie decyzji uzgadniającej warunki przeprowadzenia rekultywacji
zdegradowanego gruntu (art.106),
wydawanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu (art.115a),
przyjmowanie wyników pomiarów wielkości emisji z instalacji (art.149),
wydawanie
decyzji
zobowiązującej
do
prowadzenia
dodatkowych
(wykraczających poza określone ustawą) pomiarów wielkości emisji z instalacji
oraz przyjmowanie wyników tych pomiarów (art.150 ust.1),
102
wydawanie
decyzji
zobowiązującej
do
przedkładania
dodatkowych
(wykraczających poza określone ustawą) wyników pomiarów wielkości emisji z
instalacji (art.150 ust.3),
przyjmowanie zgłoszenia instalacji nie wymagającej pozwolenia emisyjnego
(art.152 ust. 1),
wydawanie decyzji ustalającej wymagania w zakresie ochrony środowiska dla
instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia (art. 154 ust. 1),
wydawanie
decyzji
zobowiązującej
do
prowadzenia
dodatkowych
(wykraczających poza określone ustawą) pomiarów poziomów substancji lub
energii w środowisku wprowadzanych w związku z eksploatacją drogi, linii
kolejowej lub tramwajowej, portu, lotniska (art. 178),
wydawanie pozwoleń emisyjnych (art.183 ust. 1),
wydawanie decyzji zobowiązujących do sporządzenia i przedłożenia przeglądu
ekologicznego (art. 237),
wydawanie decyzji nakładających obowiązek ograniczenia oddziaływania na
środowisko lub przywrócenia do stanu poprzedniego (art.362 ust. 1 i 3).
Zadania ochronne nakładają na starostę także przepisy innych ustaw, w
szczególności prawa wodnego (wydawanie pozwoleń wodnoprawnych 171) oraz
ustawy o odpadach. W odniesieniu do tej ostatniej warto zwrócić zwłaszcza uwagę
na zgody związane z wytwarzaniem odpadów oraz zezwolenia na prowadzenie
odzysku odpadów. We wszystkich sprawach wskazanych w P.o.ś. starosta działa
jako organ pierwszej instancji, wobec czego - zgodnie z art.17 pkt.1 k.p.a., organem
odwoławczym od decyzji wydawanych przez starostę będzie samorządowe kolegium
odwoławcze – P.o.ś. nie wprowadza w tym względzie odrębnych zasad.
Zgodnie natomiast z art.378 ust.2 wojewoda jest właściwy w sprawach
konkretnie w przepisie wyliczonych, czyli:
przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana
instalacja zaliczana do tzw. przedsięwzięć kwalifikowanych (przedsięwzięć
mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obligatoryjne jest
sporządzenie raportu o oddziaływaniu), a także tego samego typu przedsięwzięć,
realizowanych na innych terenach
dotyczących przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych (definicję takiego
terenu zawiera art.3 pkt.40 ustawy P.o.ś.),
171
- jako zadanie z zakresu administracji rządowej
103
przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego
sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest
obowiązkowe, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1.
Wyliczenie ma charakter powszechny w tym sensie, że dotyczy także zadań
określonych w innych ustawach (o odpadach, prawo wodne).
Wyłączenie ustalone w pkt.1 nie jest nowością, utrzymuje podział kompetencji
w zakresie zadań zobowiązująco-reglamentacyjnych przyjęty w ramach reformy
struktur administracji terenowej wprowadzonej 1 stycznia 1999 r. Wojewoda jest
właściwy we wszystkich sprawach dotyczących obiektów i zakładów (oraz
znajdujących się na terenach tych zakładów instalacji) zaliczanych poprzednio do
inwestycji szczególnie uciążliwych dla środowiska bądź zdrowia ludzi a według
nomenklatury przyjętej przez P.o.ś. (wskazany art.51 ust.1 pkt.1) do przedsięwzięć
mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających obowiązkowego
sporządzenia i przedłożenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Lista takich
przedsięwzięć zostanie ustalona rozporządzeniem wykonawczym, do czasu jego
wydania obowiązuje lista inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia
ludzi, ustalona rozporządzeniem MOŚZNiL z 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia
rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących
pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny
oddziaływania na środowisko tych inwestycji172.
Kompetencje wójta, jako organu ochrony środowiska, ograniczone zostały do
wskazanych zadań związanych ze zwykłym korzystaniem ze środowiska przez osoby
fizyczne (art.378 ust.3). Zakres zwykłego korzystania ze środowiska określa art.4,
jako wprowadzanie do środowiska substancji lub energii wykraczające poza ramy
korzystania powszechnego, nie wymagające uzyskania pozwolenia, oraz zwykłe
korzystanie z wody w rozumieniu prawa wodnego. W przepisie chodzi o korzystanie
ze środowiska przez osobę fizyczną dla zaspokojenia własnych potrzeb (osobistych
lub gospodarstwa domowego, wypoczynku, uprawiania sportu), przy użyciu instalacji.
Zakres „zwykłego korzystania ze środowiska” określony został w art.4 ust.2 ustawy
P.o.ś.
Zgodnie z wyliczeniem dokonanym w art.,378 ust.3 wójt jest właściwy w
następujących sprawach:
przyjmowanie wyników pomiarów wielkości emisji z instalacji (art.149),
172
- Dz.U. nr 93 poz.589;
104
wydawanie
decyzji
zobowiązującej
do
prowadzenia
dodatkowych
(wykraczających poza określone ustawą) pomiarów wielkości emisji z instalacji
oraz przyjmowanie wyników tych pomiarów (art.150 ust.1),
przyjmowanie zgłoszenia instalacji nie wymagającej pozwolenia emisyjnego
(art.152 ust.1),
wydawanie decyzji ustalającej wymagania w zakresie ochrony środowiska dla
instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia (art. 154 ust.1).
Należy tu zauważyć, że faktycznie wyliczenie to obejmuje także ustawę o
odpadach, bowiem wydawanie decyzji reglamentacyjnych przez nią przewidywanych
odbywa się z uwzględnieniem zasad ogólnych ustalonych w P.o.ś. Konsekwencją
jest pozbawienie wójta pewnych dotychczasowych zadań związanych z
reglamentacją gospodarowania odpadami. Pozostają natomiast w jego kompetencji
zadania związane z wydawaniem pozwoleń na świadczenie określonych usług
komunalnych, realizowane w zgodzie z przepisami ustawy z 13 września 1996 r. o
utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Dodatkowo pewne kompetencje wójta, mające charakter zadań zobowiązującoreglamentacyjnych, są indywidualnie wskazywane w konkretnych przepisach ustawy
P.o.ś. Jest to:
przyjmowanie, od wskazanych podmiotów i przekazywanie wojewodzie informacji
o wykorzystywanych substancjach stwarzających szczególne zagrożenie dla
środowiska (art.162 ust.5 i 6),
przyjmowanie informacji o wystąpieniu poważnej awarii (art.245 ust.1),
współdziałanie przy tworzeniu planu operacyjno-ratowniczego (art.268 ust.2
pkt.3),
przyjmowanie wykazu dotyczącego składowanych odpadów (art.286 ust.2).
Wspominana wcześniej ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wymaga, na
prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania
ścieków, uzyskania zezwolenia wydawanego przez organ wykonawczy gminy w
drodze decyzji. Zezwolenie takie może być wydane na wniosek przedsiębiorstwa
wodociągowo-kanalizacyjnego, spełniającego kilka warunków wskazanych w ustawie
(w szczególności posiadającego środki techniczne umożliwiające świadczenie tego
rodzaju usług). Nie są obciążone tym obowiązkiem gminne jednostki organizacyjne
nie posiadające osobowości prawnej prowadzące taką działalność na obszarze
własnej gminy.
Odrębnie należałoby wskazać zadania reglamentacyjne realizowane na
podstawie przepisów wspomnianej już ustawy o ochronie przyrody. Są to przede
105
wszystkim kompetencje związane z wprowadzaniem określonych form ochrony
przyrody, czego konsekwencją są ograniczenia i zakazy dotyczące korzystania z
obiektów przyrodniczych poddanych ochronie. Na szczeblu terenowym przysługują
one głównie administracji rządowej (wojewodzie), ale także i radzie gminy, która w
drodze uchwały może ustanawiać takie formy ochrony, jak obszary chronionego
krajobrazu, pomniki przyrody, stanowiska dokumentacyjne przyrody nieożywionej,
zespoły przyrodniczo-krajobrazowe oraz użytki ekologiczne. Wprowadzenie ochrony
następuje aktem normatywnym.
Ustawa o ochronie przyrody pewne kompetencje przypisuje także staroście.
Chodzi tu o prowadzenie rejestrów hodowanych lub przetrzymywanych w Polsce
roślin lub zwierząt gatunków objętych ochroną na podstawie przepisów prawa
międzynarodowego (art.27e ust.1). Starosta w drodze decyzji wydaje zgodę na
zmianę przeznaczenia terenów, na których znajduje się starodrzew (art.44). Starosta
prowadzi również prowadzi rejestr pomników przyrody, stanowisk dokumentacyjnych,
użytków ekologicznych oraz zespołów przyrodniczo-krajobrazowych (art.39).
3.5. Procedury ocen oddziaływania na środowisko.
3.5.1. Założenia ogólne.
Nowelizacja ustawy Prawo ochrony środowiska, dokonana ustawą z dnia 18
maja 2005 r. (Dz.U.2005.113.954), obowiązująca w większości zmian od 28 lipca
2005 r. (dalej nazywana nowelizacją lipcową) wprowadziła szereg zmian do
przepisów związanych z procedurami oceny oddziaływania na środowisko,
zwłaszcza w odniesieniu do tzw. procedur indywidualnych, ale również ocen
strategicznych i transgranicznych. Zmiany te omówione są w dalszej części. Nie
zmieniło się natomiast podstawowe założenie dotyczące ocen przyjmujące, że ocena
oddziaływania na środowisko jest od 1 stycznia 2001 r. rozumiana jako określona
prawem procedura (czyli zespół wymaganych prawem działań), zmierzająca do
uzyskania możliwie najbardziej precyzyjnych i wszechstronnych odpowiedzi na
postawione prawem pytania, najogólniej rzecz biorąc dotyczące wpływu na
środowisko, człowieka czy dobra materialne wykonania postanowień zawartych w
określonych dokumentach bądź też realizacji wskazanych przedsięwzięć, a także
możliwości zapobieżenia bądź możliwie najdalej idącego ograniczenia ewentualnych
wpływów negatywnych. Uzyskane odpowiedzi powinny umożliwić organowi
podejmującemu dokument lub wydającemu zgodę na realizację danego
106
przedsięwzięcia, na takie ukształtowanie dokumentu czy decyzji, które będzie
najkorzystniejsze ze środowiskowego punktu widzenia, uwzględniać będzie też
konieczność wyłączenia negatywnych skutków dla zdrowia lub życia człowieka bądź
dóbr materialnych. Nadal za przeprowadzenie procedury, we wszystkich jej
elementach, odpowiada organ prowadzący postępowanie, w ramach którego ma być
przeprowadzona procedura o.o.ś.
Nie zmieniło się także założenie wyróżniające kilka typów procedur oceny
oddziaływania na środowisko. Podstawowy jest podział na oceny zwane
strategicznymi, dotyczące skutków wykonania postanowień zawartych we
wskazanych dokumentach, oraz oceny indywidualne, dotyczące określonych
przedsięwzięć. W sytuacji, w której skutki wykonania dokumentu czy przedsięwzięcia
mogą wykraczać poza granice kraju, dodatkowym elementem każdej ze wskazanych
procedur staje się tzw. ocena transgraniczny, włączająca w określony sposób do
procedury organy państwa potencjalnie dotkniętego mogącymi powstać
oddziaływaniami. Odrębnym postępowaniem jest procedura także dotycząca
oddziaływania transgranicznego, którego źródło znajduje się jednak poza granicami
naszego kraju, terytorium Polski mogą jednak dotknąć skutki funkcjonowania takiego
źródła. W ten sposób mamy obecnie do czynienia z trzema rodzajami procedur
oceny oddziaływania na środowisko – oceną strategiczną, oceną indywidualną oraz
występującą samodzielnie bądź w powiązaniu z którąś ze wskazanych procedur
oceną transgraniczną.
3.5.2. Procedury oceny strategicznej.
W odniesieniu do procedur strategicznych nowelizacja lipcowa dokonała po
pierwsze pewnych zmian w wyliczeniu dokumentów, w stosunku do projektów
których (lub projektów zmian w nich dokonywanych) wymagane jest
przeprowadzenie procedury o.o.ś. W chwili obecnej wymagają takiej procedury –
1) projekt koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, projekty planów
zagospodarowania przestrzennego oraz projekty strategii rozwoju regionalnego,
2) projekty polityk, strategii, planów lub programów w dziedzinie przemysłu,
energetyki, transportu, telekomunikacji, gospodarki wodnej, gospodarki odpadami,
leśnictwa, rolnictwa, rybołówstwa, turystyki i wykorzystywania terenu, opracowywane
przez organy administracji, ustalające ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć,
o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2,
3) projekty polityk, strategii, planów lub programów innych niż wymienione w
107
pkt 2, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie
wynikają z tej ochrony, jeżeli realizacja postanowień tych polityk, strategii, planów lub
programów może znacząco oddziaływać na ten obszar.
Zmiany dotyczą punktu 2 i 3 wyliczenia. W punkcie drugim z jednej strony
dokonano poszerzenia zakresu obowiązku, nie ma już bowiem ograniczenia do
dokumentów przyjmowanych na szczeblu centralnym i wojewódzkim na podstawie
obowiązku ustawowego, obowiązek dotyczy więc wszystkich dokumentów
wskazanych rodzajów, przyjmowanych przez jakikolwiek organ administracji,
niekoniecznie na podstawie wyraźnego zobowiązania wynikającego z ustawy. Uznać
należałoby tu także, że we wskazanej kategorii mieszczą się obecnie i projekty
dokumentów znanych jako studia kierunków i uwarunkowań przestrzennego
zagospodarowania gmin. Z drugiej jednak strony objęte są obowiązkiem
przeprowadzenia oceny nie wszystkie projekty, ale tylko te, które odnoszą się do
planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
(odwołanie do art.51 ust.1). Oznacza to, że ewentualny projekt dokumentu lub
zmiany go dotyczącej powinien być poddany procedurze oceny tylko w zakresie
ustalenia wymagań dotyczących realizacji wskazanych przedsięwzięć.
Nowością jest natomiast punkt 3, obejmujący obowiązkiem projekty wszelkich
innych dokumentów typu strategie, plany lub programy, o ile wykonanie ich może
mieć znaczący wpływ na obszar Natura 2000. Przypomnieć tu można, że „obszar
Natura 2000” jest nową formułą poddania ochronie terenów charakteryzujących się
określonymi wartościami, realizowaną na podstawie przepisów ustawy z kwietnia
2004 r. o ochronie przyrody w powiązaniu z odpowiednimi dyrektywami UE.
Przeprowadzenia procedury oceny strategicznej wymaga projekt takiego dokumentu,
który nie jest związany z ochroną takiego obszaru i mógłby mieć „znaczący” wpływ
na chroniony teren. Określenie „znaczący” nie zostało doprecyzowane, należałoby je
interpretować jako taki rodzaj oddziaływania, który w istotny sposób przekracza
zwykłe wpływy, typowe dla danego rodzaju planowanej działalności (wyraźne
przekroczenie, mogące mieć znaczące skutki – wymaga to oczywiście zawsze
indywidualnej oceny, ale przepis zmusza do wzięcia pod uwagę takich ewentualnych
możliwości).
Kolejna ważną zmianą wprowadzoną nowelizacją lipcową jest dopuszczenie
możliwości nieprzeprowadzenia procedury oceny strategicznej w określonych
sytuacjach, jednak w stosunkowo ograniczonym zakresie. Ustawa bowiem
dopuszcza odstąpienie od przeprowadzenia procedury tylko przy spełnieniu
następujących warunków108
a) jedynie w odniesieniu do projektów polityk, strategii, planów lub programów
stanowiących niewielkie modyfikacje w ustaleniach wcześniej przyjętych
dokumentów albo dotyczących obszarów w granicach jednego powiatu,
b) po uzyskaniu zgody właściwego organu ochrony środowiska i organu
Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tak należałoby interpretować sformułowanie „w
porozumieniu),
c) po przeprowadzeniu analizy wykazującej, że realizacja projektów nie spowoduje
znaczącego oddziaływania na środowisko.
Analiza, o której mowa w ostatnim punkcie, musi być przeprowadzona z
uwzględnieniem szeregu wymagań. Zgodnie bowiem z odpowiednim przepisem
(art.40 ust.3) organ przeprowadzając tę analizę musi uwzględnić –
1) charakter działań przewidzianych w tych dokumentach, w szczególności:
a) powiązania z działaniami przewidzianymi w innych dokumentach,
b) powiązania z problemami dotyczącymi ochrony środowiska,
2) rodzaj i skalę oddziaływania na środowisko, w szczególności:
1) prawdopodobieństwo wystąpienia, czas trwania, częstotliwość i
odwracalność oddziaływań,
2) prawdopodobieństwo wystąpienia oddziaływań skumulowanych lub
transgranicznych,
3) cechy obszaru objętego oddziaływaniem na środowisko, w szczególności:
a) obszary o szczególnych właściwościach naturalnych lub posiadające
znaczenie dla dziedzictwa kulturowego wrażliwe na oddziaływania,
istniejące przekroczenia standardów jakości środowiska lub intensywne
wykorzystywanie terenu,
b) formy ochrony przyrody oraz obszary podlegające ochronie zgodnie z
prawem międzynarodowym.
Z konstrukcji przepisów wynikałoby, że wyniki przeprowadzonej analizy powinny
stanowić podstawę do wystąpienia do organów, z którymi należałoby się
„porozumieć” dla odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia procedury.
Nowelizacja uzupełniła wymagania, jakim powinien odpowiadać podstawowy
dla procedury oceny strategicznej dokument, czyli prognoza oddziaływania na
środowisko. W prognozie należy bowiem obecnie wziąć pod uwagę przewidywane
znaczące oddziaływania na środowisko, ale także i na zabytki, w tym oddziaływania
bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótkoterminowe, średnioterminowe
i długoterminowe, stałe i chwilowe. Prognoza powinna zawierać informacje o
przewidywanych metodach analizy realizacji postanowień projektowanego
109
dokumentu oraz częstotliwości jej przeprowadzania.
Ustawa wymaga obecnie, aby organ przyjmujący dokument w postaci
koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planu zagospodarowania
przestrzennego bądź strategii rozwoju regionalnego dołączył pisemne informacje o
sposobie wykorzystania:
1) ustaleń zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko,
2) opinii i uzgodnień organu ochrony środowiska oraz organu PIS,
3) wyników udziału społeczeństwa, a w przypadku przeprowadzenia postępowania
dotyczącego transgranicznego oddziaływania na środowisko - również wyników
konsultacji z organami zainteresowanych państw,
4) informacji o metodach i częstotliwości przeprowadzania analizy realizacji
postanowień dokumentu.
Organ ma także obowiązek przeprowadzenia dla przyjętego dokumentu analizy
skutków realizacji jego ustaleń w zakresie oddziaływania na środowisko, zgodnie z
częstotliwością i metodami wskazanymi w informacji.
3.5.3. Procedury oceny indywidualnej – decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.
Nowelizacja ustawy P.o.ś. obowiązująca od 28 lipca wprowadziła bardzo istotne
zmiany do instytucji procedury tzw. indywidualnej oceny oddziaływania na
środowisko, odnoszących się do planowanych przedsięwzięć mogących znacząco
oddziaływać na środowisko. Te zmiany generalnie rzecz biorąc polegają na odejściu
od dotychczasowego założenia, że procedura taka powinna być przeprowadzana w
związku z wydawaniem decyzji lokalizacyjnych, pozwoleń na budowę czy innych
wskazanych decyzji takich przedsięwzięć dotyczących, a więc w wielu przypadkach
dwukrotnie. Według natomiast założeń wprowadzonych zmian procedura ta będzie
ograniczona tylko do jednego postępowania, ale postępowania w tym systemie
dodatkowego, bo związanego z koniecznością uzyskania zupełnie nowej decyzji
administracyjnej w postaci decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na
realizację przedsięwzięcia. Zgodnie bowiem z nowym brzmieniem art.46 ust.1
realizacja –
1) planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko,
określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2,
2) planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, które
nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z
110
tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar,
jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych
uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej w przepisach
szczegółowych ustawy „decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach” (dalej
określana będzie skrótem decyzja o ś.u.”). Zauważyć tu od razu należy, że wymóg
przeprowadzenia procedury został poszerzony o przedsięwzięcia wskazane w pkt.2.
Konstrukcja jest tu podobna, jak przy procedurach strategicznych, i wiąże się z
koniecznością objęcia procedurą takich przedsięwzięć ze względu na wymagania
wynikające z prawa wspólnotowego (tzw. „dyrektywa ptasia” z 1979 r. i „dyrektywa
siedliskowa” z 1992 r.). Ustawa zakłada także, że w przypadku zaliczonych do
przedsięwzięć wskazanych w pkt.1
takich obiektów, jak drogi, linie
kolejowe, napowietrzne linie elektroenergetyczne, instalacje do przesyłu ropy
naftowej, produktów naftowych, substancji chemicznych lub gazu, decyzja o ś.u.
będzie wydawana dla całego przedsięwzięcia realizowanego w granicach
województwa.
W pewien sposób zmodyfikowana została definicja kluczowego dla ustalenia
zakresu obowiązku przeprowadzenia procedury pojęcia, jakim jest „przedsięwzięcie”.
Konstrukcja definicji, zawartej w art.46 ust.2, nie uległa zmianie, pojęcie jest
powiązane z określonego rodzaju decyzjami czy zgodami, w oparciu o które
przedsięwzięcie będzie mogło być realizowane, zmodyfikowana została jednak lista
tych decyzji (zgód). „Przedsięwzięciem” jest wobec powyższego obecnie zamierzenie
budowlane lub inna ingerencja w środowisko, polegająca na przekształceniu lub
zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin,
wymagająca jednej z decyzji wskazanych w art.46 ust. 4 pkt 2-9, lub zgłoszenia
budowy bądź wykonywania robót budowlanych, a także zgłoszenia zmiany sposobu
użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, dokonywanych na podstawie
ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Decyzje wymienione w art.46 ust.4
to –
1) decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, decyzja o zatwierdzeniu
projektu budowlanego, decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych,
decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę obiektów jądrowych - wydawane na podstawie
ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane,
3) koncesja na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, na wydobywanie
kopalin ze złóż, na bezzbiornikowe magazynowanie substancji oraz składowanie
odpadów w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych –
wydawane na podstawie ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i
111
górnicze,
4) pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych – wydawane na
podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne,
5) decyzje ustalające warunki prowadzenia robót polegających na regulacji wód
oraz budowie wałów przeciwpowodziowych, a także robót melioracyjnych,
odwodnień budowlanych oraz innych robót ziemnych zmieniających stosunki
wodne na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych, zwłaszcza na
terenach, na których znajdują się skupienia roślinności o szczególnej wartości z
punktu widzenia przyrodniczego, terenach o walorach krajobrazowych i
ekologicznych, terenach masowych lęgów ptactwa, występowania skupień
gatunków chronionych oraz tarlisk, zimowisk, przepławek i miejsc masowej
migracji ryb i innych organizmów wodnych – wydawane na podstawie przepisów
ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody,
6) decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów – wydawana na
podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów,
7) decyzja o zmianie lasu na użytek rolny – wydawana na podstawie ustawy z dnia
28 września 1991 r. o lasach,
8) decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady – wydawana na podstawie ustawy z
dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu
Drogowym.
Znowelizowana ustawa zakłada, że podmiot ubiegający się o wydanie
którejkolwiek z wymienionych decyzji, jeżeli miałaby ona dotyczyć któregokolwiek z
przedsięwzięć wskazanych wyżej, musi wcześniej uzyskać decyzję o ś.u. i dołączyć
ją do wniosku o wydanie danej decyzji. Decyzja o ś.u. ważna jest przez dwa lata od
chwili, kiedy stała się ostateczna – ważna w tym sensie, że w takim okresie daje
podstawę do wystąpienia o wydanie decyzji „podstawowej”. Ten termin może ulec
wydłużeniu o dwa lata, jeżeli realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego
znacząco oddziaływać na środowisko przebiega etapowo oraz nie zmieniły się
warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Właściwość w sprawach decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji
przedsięwzięcia ustalono stosując zasadę właściwości generalnej i wskazując
sytuacje o charakterze wyjątków. Co do zasady bowiem kompetencje do wydawania
takich decyzji przysługują organom wykonawczym gmin, z wyjątkiem spraw –
dotyczących dróg, linii kolejowych, napowietrznych linii elektroenergetycznych,
instalacji do przesytu ropy naftowej, produktów naftowych, substancji
chemicznych lub gazu, a także sztucznych zbiorników wodnych, będących
112
przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko
wymagającymi obligatoryjnego raportu o oddziaływaniu,
związanych z przedsięwzięciami na terenach zamkniętych,
dotyczących przedsięwzięć realizowanych na obszarach morskich,
dotyczących zmiany lasu, niestanowiącego własności Skarbu Państwa, na
użytek rolny które mają należeć do kompetencji wojewody. Z kolei starosta będzie właściwy w
przypadku scalania, wymiany lub podziału gruntów, zaś dyrektor regionalnej dyrekcji
Lasów Państwowych w odniesieniu do decyzji w sprawie zmiany lasu, stanowiącego
własność Skarbu Państwa, na użytek rolny. Natomiast w przypadku przedsięwzięcia
należącego do kompetencji wójta (burmistrza albo prezydenta), wykraczającego
poza obszar jednej gminy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach powinien
wydać organ, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu,
na którym ma być realizowane to przedsięwzięcie, w porozumieniu z pozostałymi
zainteresowanymi wójtami, burmistrzami lub prezydentami miast.
Cele i przebieg procedury oceny indywidualnej.
Wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o ś.u. co do zasady
powinno następować na wniosek zainteresowanego podmiotu, z wyjątkiem
przedsięwzięcia, dla którego zgodnie z odrębnymi przepisami jest wymagana decyzja
o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów. W takiej sytuacji
postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach
wszczyna się z urzędu. Do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych
uwarunkowaniach należy dołączyć:
1) poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej z zaznaczonym
przebiegiem granic terenu, którego dotyczy wniosek, oraz obejmującej obszar, na
który będzie oddziaływać przedsięwzięcie,
2) dla przedsięwzięć, w których organem właściwym jest wojewoda, także wypis i
wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został
uchwalony.
Postępowanie dotyczące wydania decyzji o ś.u. toczyć się ma z jedną istotną
zmianą w porównaniu do typowych postępowań administracyjnych, bowiem zgodnie
z art.46a nie stosuje się w nim art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Oznacza to wyłączenie możliwości brania w takim postępowaniu udziału na prawach
strony przez organizacje społeczne. Zastąpić taką możliwość miałyby przepisy P.o.ś.
dotyczące tzw. udziału społeczeństwa, zapewnienie takiego udziału jest bowiem
113
wymagane w ramach procedury oceny oddziaływania na środowisko, która ma być
niezbędnym elementem postępowania w sprawach wydania decyzji o ś.u. Zgodnie
jednak z art.53 obowiązek zapewnienia takiego udziału nie dotyczy procedur, w
ramach których nie będzie sporządzany raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na
środowisko.
Jak wskazano wcześniej, w ramach postępowania dotyczącego wydania decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach organ to postępowanie prowadzący ma
obowiązek przeprowadzić procedurę oceny oddziaływania planowanego
przedsięwzięcia na środowisko i procedura ta przeprowadzana będzie tylko w
ramach tego postępowania. Sama konstrukcja tej procedury, jej cele i założenia,
przebieg oraz konsekwencje nie zostały zmienione w bardzo istotny sposób, jednak
warto i na te zmiany zwrócić uwagę. Procedura ma dać odpowiedź na szereg pytań,
postawionych w art.47. Zgodnie z tymi założeniami procedura ma służyć ustaleniu,
poddaniu analizie oraz ocenie –
bezpośredniego i pośredniego wpływu danego przedsięwzięcia na:
środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi,
dobra materialne,
zabytki,
wzajemne oddziaływanie między czynnikami wskazanymi w poprzednich
punktach,
dostępność do złóż kopalin,
możliwości oraz sposobów zapobiegania i ograniczania negatywnego
oddziaływania na środowisko,
wymaganego zakres monitoringu.
Ustalenia, analizy i oceny mają być dokonane na podstawie przedłożonych
przez wnioskodawcę odpowiednich dokumentów, w pewnych przypadkach mających
postać sformalizowanego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a
także informacji zebranych w ramach udziału społeczeństwa w postępowaniu.
Zasady ustalania przypadków, w których obligatoryjne jest przedłożenie raportu o
oddziaływaniu nie zmieniły się, obowiązek ten dotyczy przedsięwzięć wskazanych w
rozporządzeniu wykonawczym (lista w § 21. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9
listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco
oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z
kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na
środowisko - Dz.U.2004.257.2573). Natomiast dla przedsięwzięć umieszczonych na
114
liście zawartej w § 3.1 tegoż rozporządzenia oraz, co jest nowością, dla planowanych
przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, raport ma
charakter fakultatywny co oznacza, że organ prowadzący postępowanie może taki
obowiązek nałożyć. Jeżeli z takiej możliwości nie skorzysta, wnioskodawca powinien
dołączyć do wniosku inne dokumenty zawierające informacje niezbędne dla
poczynienia ustaleń wymaganych przez art.47. Informacje te powinny obejmować
dane o –
a) rodzaju, skali i usytuowaniu przedsięwzięcia,
b) powierzchni zajmowanej nieruchomości, a także obiektu budowlanego oraz
dotychczasowym sposobie ich wykorzystywania i pokryciu szatą roślinną,
c) rodzaju technologii,
d) ewentualnych wariantach przedsięwzięcia,
e) przewidywanej ilości wykorzystywanej wody i innych wykorzystywanych
surowców, materiałów, paliw oraz energii,
f) rozwiązaniach chroniących środowisko,
g) rodzajach i przewidywanej ilości wprowadzanych do środowiska substancji lub
energii przy zastosowaniu rozwiązań chroniących środowisko,
h) możliwym transgranicznym oddziaływaniu na środowisko,
i) obszarach podlegających ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia
2004 r. o ochronie przyrody znajdujących się w zasięgu znaczącego
oddziaływania przedsięwzięcia.
W przypadku, gdy przedłożenie wraz z wnioskiem raportu ma charakter
obligatoryjny, wnioskodawca przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o
środowiskowych uwarunkowaniach może zwrócić się z zapytaniem do organu
właściwego do wydania tej decyzji o określenie zakresu raportu. Do wniosku należy
dołączyć wskazane wyżej informacje. W sytuacji natomiast, gdy takie planowane
przedsięwzięcie może transgranicznie oddziaływać na środowisko, wnioskodawca
ma obowiązek wystąpienia o ustalenie zakresu raportu. Ustalenie zakresu raportu
powinno nastąpić w drodze postanowienia, poprzedzonego uzyskaniem opinii –
wojewody oraz państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego,
ministra właściwego do spraw środowiska oraz państwowego wojewódzkiego
inspektora sanitarnego w przypadku dróg oraz linii kolejowych,
właściwego organu koncesyjnego w przypadku poszukiwania lub rozpoznawania
złóż kopalin, wydobywania kopalin ze złóż, bezzbiornikowego magazynowania
substancji oraz składowania odpadów w górotworze, w tym w podziemnych
wyrobiskach górniczych,
115
dyrektora urzędu morskiego w przypadku przedsięwzięć realizowanych na
obszarach morskich.
Ustalając zakres raportu organ może odstąpić od wymagań, przewidzianych dla tego
dokumentu odpowiednimi przepisami ustawy, ale tylko niektórych (o czym dalej), i
tylko w stopniu uzasadnionym rodzajem i usytuowaniem przedsięwzięcia oraz skalą
jego oddziaływania na środowisko.
W przypadku przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu ma
charakter fakultatywny, stwierdzenie takiego obowiązku następuje w drodze
postanowienia organu prowadzącego postępowanie. Oznacza to, że wnioskodawca
nie przedkłada wraz z wnioskiem raportu, a tylko wskazane informacje, zaś organ na
tej podstawie, biorąc równocześnie pod uwagę wszystkie wytyczne zawarte w § 5
wskazanego rozporządzenia, powinien ocenić potrzebę przedłożenia raportu.
Wydanie postanowienia stwierdzającego obowiązek przedłożenia raportu, bądź też
uznającego, że nie ma takiej potrzeby, powinno zostać poprzedzone zasięgnięciem
opinii w zasadzie tych samych organów, które opiniować powinny postanowienie o
ustaleniu zakresu raportu obligatoryjnego z tym, że tu organem ochrony środowiska
będzie najczęściej starosta, zaś organ PIS inspektor powiatowy. Postanowienie
stwierdzające obowiązek przedłożenia raportu musi równocześnie określać jego
zakres, według zasad wskazanych wyżej. W przypadku natomiast ustalenia
obowiązku przedłożenia raportu w odniesieniu do przedsięwzięć mogących
oddziaływać na obszar Natura 2000, zakres raportu powinien być ograniczony do
określenia oddziaływania przedsięwzięcia na siedliska przyrodnicze oraz gatunki
roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony dany obszar Natura 2000.
Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia.
Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko pozostaje po
nowelizacji ustawy P.o.ś. podstawowym dokumentem dającym odpowiedzi na
pytania stawiane w procedurze indywidualnej oceny oddziaływania na środowisko.
Wymagania, jakie dokument ten powinien spełniać, określa przede wszystkim art.52
ustawy, nowelizacja je nieco uzupełniła i doprecyzowała. Zgodnie z obecnym
brzmieniem przepisów raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko
powinien zawierać następujące elementy 1) opis planowanego przedsięwzięcia, a w szczególności:
a) charakterystykę całego przedsięwzięcia i warunki wykorzystywania terenu w
fazie realizacji i eksploatacji,
b) główne cechy charakterystyczne procesów produkcyjnych,
116
c) przewidywane wielkości emisji, wynikające z funkcjonowania planowanego
przedsięwzięcia,
2) opis elementów przyrodniczych środowiska, objętych zakresem przewidywanego
oddziaływania planowanego przedsięwzięcia,
3) opis istniejących w sąsiedztwie lub w bezpośrednim zasięgu oddziaływania
planowanego przedsięwzięcia zabytków chronionych na podstawie przepisów o
ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,
4) opis analizowanych wariantów, w tym wariantu:
a) polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia,
b) najkorzystniejszego dla środowiska,
wraz z uzasadnieniem ich wyboru,
5) określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych
wariantów, w tym również w wypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a
także możliwego transgranicznego oddziaływania na środowisko,
6) analizę i ocenę możliwych zagrożeń i szkód dla zabytków chronionych na
podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególności
zabytków archeologicznych, w obrębie terenu, na którym ma być realizowane
przedsięwzięcie,
7) uzasadnienie wybranego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego
oddziaływania na środowisko, w szczególności na:
a) ludzi, zwierzęta, rośliny, wodę i powietrze,
b) powierzchnię ziemi, z uwzględnieniem ruchów masowych ziemi, klimat i
krajobraz,
c) dobra materialne,
d) zabytki i krajobraz kulturowy, objęte istniejącą dokumentacją, w
szczególności rejestrem lub ewidencją zabytków,
e) wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a)-d),
8) opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na
środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-,
średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko,
wynikające z:
a) istnienia przedsięwzięcia,
b) wykorzystywania zasobów środowiska,
c) emisji,
oraz opis metod prognozowania, zastosowanych przez wnioskodawcę,
9) opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub
117
kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko,
10) dla dróg będących przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na
środowisko, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 - określenie założeń do:
a) ratowniczych badań zidentyfikowanych zabytków znajdujących się na
obszarze planowanego przedsięwzięcia, odkrywanych w trakcie prac
budowlanych,
b) programu zabezpieczenia istniejących zabytków przed negatywnym
oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia oraz ochrony krajobrazu
kulturowego,
11) jeżeli planowane przedsięwzięcie jest związane z użyciem instalacji, porównanie,
proponowanej technologii z technologią spełniającą wymagania, o których mowa
w art. 143 ustawy P.o.ś.,
12) wskazanie, czy dla planowanego przedsięwzięcia konieczne jest ustanowienie
obszaru ograniczonego użytkowania oraz określenie granic takiego obszaru,
ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących
obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich,
13) przedstawienie zagadnień w formie graficznej,
14) mapy dla będących przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na
środowisko, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1:
a) dróg oraz linii kolejowych:
-w skali 1:10000 lub większej - dla przedsięwzięć lokalizowanych
na obszarach podlegających ochronie na podstawie ustawy z
dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz na terenie ich
otulin,
-w skali 1:25000 lub większej - dla przedsięwzięć na pozostałych
obszarach,
b) napowietrznych linii elektroenergetycznych,
c) instalacji do przesyłu ropy naftowej, produktów naftowych, substancji
chemicznych lub gazu,
15) analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym
przedsięwzięciem,
16) przedstawienie
propozycji
monitoringu
oddziaływania
planowanego
przedsięwzięcia na etapie jego budowy i eksploatacji,
17) wskazanie trudności wynikających z niedostatków techniki lub luk we
współczesnej wiedzy, jakie napotkano, opracowując raport,
18) streszczenie w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w raporcie,
118
19) nazwisko osoby lub osób sporządzających raport,
20) źródła informacji stanowiące podstawę do sporządzenia raportu.
Informacje wskazane w pkt 5-9 powinny uwzględniać przewidywane
oddziaływanie analizowanych wariantów w odniesieniu do siedlisk przyrodniczych
oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar
Natura 2000. Z kolei w sytuacji stwierdzenia możliwości oddziaływań
transgranicznych informacje wymagane w punktach 1-17 powinny uwzględniać i ten
aspekt badanych zagadnień. Ustalając natomiast w sytuacjach, w których przepisy to
dopuszczają, zakres raportu, organ może, biorąc pod uwagę usytuowanie, charakter
i skalę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, odstąpić od wymagań co do
zawartości raportu wskazanych w punktach 13, 15 i 16, oraz od wymagania opisu
wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia. Możliwość ta nie
dotyczy jednak dróg oraz linii kolejowych, będących przedsięwzięciami mogącymi
znacząco oddziaływać na środowisko wymagającymi obligatoryjnego raportu (tzw.
przedsięwzięcia kwalifikowane).
Swoistym sposobem uzupełniania i weryfikacji postanowień raportu są
informacje zbierane w ramach partycypacji społecznej w procedurze indywidualnej
oceny oddziaływania na środowisko. Obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa,
według zasad określonych w dziale V tytułu i ustawy P.o.ś. obciąża organ
prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o ś.u. - jednak, jak
wspomniano, dotyczy tylko postępowania, w ramach którego sporządzany jest raport
o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art.53 ustawy P.o.ś.).
Skutki przeprowadzenia procedury oceny indywidualnej.
Zmiany dokonane w ustawie P.o.ś. nowelizacją, która weszła w życie 28 lipca
2005 r., zmieniły oczywiście także i zasady wykorzystywania informacji uzyskanych w
toku procedury oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć, mogących mieć
w tym zakresie znaczący wpływ. Informacje te w chwili obecnej są podstawowymi
wytycznymi dla kształtowania treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach
realizacji przedsięwzięcia. Decyzja ta powinna w sposób precyzyjny ustalić takie
właśnie warunki realizacji określonej inwestycji (ingerencji w środowisko), podmiot
wnioskujący o wydanie decyzji umożliwiającej realizację przedsięwzięcia, wskazanej
w art. 46 ust. 4 pkt 2-9, ma obowiązek dołączyć do wniosku ważną decyzję o ś.u. i
wiąże ona (art.56 ust.9 ustawy P.o.ś.) organ wydający którąkolwiek z decyzji
określonych w art.46.
Wymagania dotyczące treści decyzji o ś.u. określa art.56 stwierdzając przede
119
wszystkim, że musi być ona zgodna z miejscowym planem zagospodarowania
przestrzennego, o ile oczywiście dla danego terenu ten plan został uchwalony.
Załącznikiem ma być charakterystyka całego przedsięwzięcia, decyzja wymaga
uzasadnienia, zaś w jej treści organ powinien ustalić –
a) rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia,
b) warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym
uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych,
zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów
sąsiednich,
c) wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w
projekcie budowlanym,
d) wymagania związane z przeciwdziałaniem skutkom awarii przemysłowych, w
odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie
wystąpienia poważnych awarii,
e) wymagania w zakresie ograniczania transgranicznego oddziaływania na
środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których przeprowadzono
postępowanie dotyczące transgranicznego oddziaływania na środowisko,
f) w przypadku, gdy jest to niezbędne (art. 135 ust.1 ustawy P.o.ś) - konieczność
utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.
W decyzji mogą być także nałożone na wykonawcę przedsięwzięcia określone
obowiązki, wskazane w art.56 ust.4 i dotyczące –
1) zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia
na środowisko, a także wykonania kompensacji przyrodniczej,
2) przedstawienia analizy porealizacyjnej (w przypadku przedsięwzięć, dla których
sporządza się raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko) – przy
czym wówczas organ powinien równocześnie określić zakres oraz termin jej
przedstawienia.
Analiza porealizacyjna ma służyć dokonaniu porównania ustaleń zawartych w
raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w decyzji o
środowiskowych uwarunkowaniach z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia
na środowisko i działaniami podjętymi w celu jego ograniczenia. Jeżeli z takiej
analizy wyniknęłoby, że dla przedsięwzięcia konieczne jest ustanowienie obszaru
ograniczonego użytkowania, do analizy powinna być załączona poświadczona przez
właściwy organ kopia mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic
obszaru, na którym konieczne jest utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania.
Uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od
120
wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego,
powinno zawierać informacje o sposobie wykorzystania uwag i wniosków
zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa oraz informacje dotyczące
konieczności wykonania analizy porealizacyjnej. Zmiana decyzji o ś.u. powinna
przebiegać w trybie wymaganym dla jej wydania.
3.5.4. Procedury oceny transgranicznej.
Nowelizacja lipcowa wprowadziła także pewne modyfikacje do procedury oceny
transgranicznej, w większości mające charakter porządkujący i precyzujący.
Postępowanie dotyczące transgranicznego oddziaływania na środowisko
przeprowadza się po pierwsze w razie stwierdzenia możliwości znaczącego
transgranicznego oddziaływania na środowisko, pochodzącego z terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej na skutek:
1) realizacji planowanych przedsięwzięć objętych decyzją o środowiskowych
uwarunkowaniach,
2) realizacji projektów polityk, strategii, planów lub programów, o których mowa
w art. 40 ust. 1 pkt 2.
Postępowanie takie przeprowadza się także w przypadku, gdy możliwe
oddziaływanie pochodzące spoza granic Rzeczypospolitej Polskiej mogłoby ujawnić
się na jej terytorium.
Organ prowadzący postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na
środowisko w przypadku stwierdzenia możliwości znaczącego transgranicznego
oddziaływania na środowisko na skutek realizacji planowanego przedsięwzięcia
powinien podjąć następujące działania –
wydać postanowienie o przeprowadzeniu postępowania dotyczącego
transgranicznego oddziaływania na środowisko, w którym należy ustalić zakres
dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia tego postępowania oraz
obowiązek sporządzenia tej dokumentacji, przez wnioskodawcę, w języku
państwa, na którego terytorium może oddziaływać przedsięwzięcie,
niezwłocznie poinformować ministra właściwego do spraw środowiska o
możliwości transgranicznego oddziaływania na środowisko planowanego
przedsięwzięcia i przekazać informacje zawierające dane, o których mowa w art.
49 ust. 3 (informacje wymagane m.in. przy zapytaniu o zakres raportu),
po otrzymaniu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko
przekazać go ministrowi właściwemu do spraw środowiska.
121
Dokumentacja przekazywana zainteresowanemu państwu (jej zakres ustala
organ prowadzący postępowanie) powinna obejmować informacje zawierające dane,
o których mowa w art. 49 ust. 3, oraz taką część raportu o oddziaływaniu
przedsięwzięcia na środowisko, która umożliwi danemu państwu ocenę możliwego
znaczącego transgranicznego oddziaływania na środowisko. Postępowanie
dotyczące transgranicznego oddziaływania na środowisko może być także
prowadzone przed wydaniem pozwolenia zintegrowanego, wówczas dokumentacją
powinna być odpowiednia część wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego,
umożliwiająca zainteresowanemu państwu ocenę możliwego transgranicznego
oddziaływania.
Procedura oceny transgranicznej nadal będzie prowadzona niejako „na
życzenie” zainteresowanego państwa, bowiem dopiero jeżeli to państwo powiadomi,
iż jest zainteresowane uczestnictwem w postępowaniu w sprawie oceny
oddziaływania na środowisko, minister właściwy do spraw środowiska powinien w
porozumieniu z organem prowadzącym postępowanie w sprawie o.o.ś. uzgodnić z
tym państwem terminy etapów postępowania następnie zaś, po otrzymaniu raportu,
niezwłocznie przekazać mu odpowiednią część raportu. Sama procedura polega na
prowadzeniu przez właściwy organ, za pośrednictwem ministra środowiska,
konsultacji z zainteresowanym państwem, dotyczących środków eliminowania lub
ograniczania transgranicznego oddziaływania na środowisko.
Ustawa wymaga, aby uwagi i wnioski dotyczące informacji zawierających dane,
o których mowa w art. 49 ust. 3, złożone przez państwo uczestniczące w
postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, były rozpatrzone przy
wydawaniu postanowienia w sprawie ustalenia zakresu raportu o oddziaływaniu
przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei uwagi i wnioski dotyczące raportu o
oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, złożone przez takie państwo, oraz
wyniki prowadzonych konsultacji, powinny być wzięte pod uwagę przy wydawaniu
decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wydanie decyzji, o których mowa w art.
46 ust. 4, nie może nastąpić przed zakończeniem postępowania dotyczącego
transgranicznego oddziaływania na środowisko, zaś wydane decyzje powinny zostać
przekazane zainteresowanemu państwu.
Nowelizacja nie zmieniła zasad prowadzenia procedury transgranicznej w przypadku,
gdy źródła oddziaływań powstaną poza granicami Polski. A na naszym terytorium
odczuwane będą tylko ich skutki (art.66 ustawy P.o.ś.).
122
3.5.5. Przeglądy ekologiczne.
Przeglądy ekologiczne zostały pomyślane jako instytucja prawna umożliwiająca
ocenę faktycznego oddziaływania na środowisko działalności już prowadzonej, czym
różnią się od procedury oceny oddziaływania na środowisko, realizowanej zawsze
przed rozpoczęciem działalności. Przegląd taki powinien zostać przeprowadzony w
przypadku „stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość szkodliwego
oddziaływania instalacji na środowisko” (art.237 P.o.ś.). W takiej sytuacji podmiot
zarządzający instalacją może zostać zobowiązany, decyzją organu ochrony
środowiska, do sporządzenia i przedłożenia tegoż przeglądu. Przegląd ekologiczny
powinien spełniać określone wymagania, które w ustawie sprecyzowane zostały w
pierwszym rzędzie dla instalacji zaliczanych do najbardziej uciążliwych dla
środowiska (czyli zaliczonych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na
środowisko, wymagających obowiązkowego raportu o oddziaływaniu na środowisko
– art.51 ust.1 P.o.ś.). Zakres wymaganego przeglądu określa art.238, organ
zobowiązujący do przeprowadzenia może w decyzji ograniczyć jego zakres a także
wskazać wymagane metody badań i studiów.
Zakres przeglądu wymaganego dla instalacji innych niż wskazane wyżej
powinien zostać ustalony indywidualnie w decyzji nakładającej obowiązek
przeprowadzenia, przegląd może być także wymagany w sytuacji, gdy możliwość
negatywnego oddziaływania na środowisko wynika z działalności podmiotu
korzystającego ze środowiska innej niż eksploatacja instalacji. Obowiązek
przeprowadzenia przeglądu dotyczącego oddziaływania drogi, linii kolejowej,
tramwajowej, lotniska lub portu powinien być zaadresowany do zarządzającego
danym obiektem. Minister w drodze rozporządzenia może określić szczegółowe
wymagania, jakim powinny odpowiadać przeglądy przeprowadzane w odniesieniu do
konkretnych rodzajów instalacji.
3.6. Podział kompetencji w zakresie zadań nadzorczo-kontrolnych.
3.6.1. Zadania kontrolno-nadzorcze wykonywane przez administrację ogólną
Zadania tego rodzaju są po 1 października 2001 r. nadal wykonywane przede
wszystkim przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska, jednak ustawa P.o.ś.
podejmuje kwestię wykonywania zadań tego typu wykonywanych przez inne organy
administracji. W art.379 i 380 ustawa ustala zakres, właściwość i sposób
prowadzenia kontroli przestrzegania przepisów ochrony środowiska przez wskazane
123
organy administracji publicznej, działające w systemie samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art.379 ust.1 marszałek województwa, starosta oraz wójt (burmistrz lub
prezydent miasta) sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o
ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów. Kontrola
powinna dotyczyć wszystkich przepisów pozostających we właściwości wskazanych
organów, przepis nie ogranicza obowiązku tylko do zadań wynikających z P.o.ś.
Odwołanie do właściwości oznacza konieczność brania pod uwagę zarówno
właściwości miejscowej, rzeczowej jak i funkcjonalnej oraz ustalania takiej
właściwości na podstawie odpowiedniego przepisu zobowiązującego do wykonania
określonego zadania. Na gruncie ustawy P.o.ś. właściwość rzeczowa starosty oraz
wójta określona jest zarówno generalnie, poprzez uznanie ich za „organy ochrony
środowiska”, a także indywidualnie, poprzez nałożenie odpowiedniego obowiązku
konkretnym przepisem (co przedstawiono wyżej).
Właściwość rzeczowa marszałka obejmuje nadzór nad wnoszeniem opłat za
gospodarcze korzystanie ze środowiska i wynika z art.281 ust.1. Zgodnie z tym
przepisem marszałkowi przysługują, w zakresie sprawowania nadzoru nad realizacją
obowiązku opłatowego, uprawnienia organów podatkowych. Z kolei art.288 ust.1
nakłada na marszałka, w razie nieuiszczenia przez podmiot korzystający ze
środowiska opłaty albo uiszczenia opłaty w wysokości nasuwającej zastrzeżenia,
obowiązek wymierzenia takiej opłaty w drodze decyzji. Podstawą merytoryczną
decyzji powinny być ustalenia dokonane przez własne służby marszałka lub wyniki
kontroli przeprowadzonej przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.
Obowiązek określony w art.379 i 380 P.o.ś. polega na prowadzeniu kontroli,
czyli badania zgodności działania danego podmiotu z założonym wzorcem, którym w
tym przypadku są prawnie określone173 wymagania związane z ochroną środowiska,
oraz dokonania na tej podstawie odpowiedniej oceny (wyciągnięcia wniosków), co
należy odróżnić od uprawnień nadzorczych. Wskazane postanowienia ustawy
ustalają tylko obowiązek przeprowadzenia kontroli i wyposażają zobowiązane organy
w instrumenty umożliwiające wykonanie tego obowiązku, natomiast kwestię
ewentualnego zastosowania środków władczego oddziaływania regulują przepisy
odrębne. W ustawie P.o.ś., w odniesieniu do organów wskazanych w analizowanym
przepisie, w szczególności należałoby wskazać następujące uprawnienia nadzorcze:
173
- zarówno normami generalnymi, jak i ewentualnie indywidualnymi, zawartymi w decyzji wydanej
przez dany organ;
124
uprawnienia starosty związane z cofaniem lub ograniczaniem pozwolenia
emisyjnego bez odszkodowania (art.194, 195),
uprawnienia marszałka związane z egzekucją należnych opłat za gospodarcze
korzystanie ze środowiska (art.288 w związku z art.281 ust.1),
uprawnienia wójta związane z nakładaniem obowiązku wykonania przez osobę
fizyczną czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania
instalacji lub urządzenia na środowisko (art.363) oraz ze wstrzymywaniem
eksploatacji instalacji (art.368 ust.1174).
Podobne uprawnienia przewiduje ustawa z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach,
przykładem może być art.24 ust.1 przewidujący wstrzymanie działalności wytwórcy
odpadów naruszającego przepisy ustawy lub działającego niezgodnie ze złożoną
informacją o wytwarzanych odpadach i sposobach postępowania z nimi. Uprawnienie
przysługuje organowi przyjmującemu taką informację (staroście albo wojewodzie).
Na podstawie art.34 zaś wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji,
nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do
ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji.
Należy uznać to uprawnienie także za nadzorcze.
Wójt, starosta, marszałek województwa lub osoby przez nich upoważnione są
także uprawnieni do występowania w charakterze oskarżyciela publicznego w
sprawach o wykroczenia przeciw przepisom o ochronie środowiska.
Obowiązek prowadzenia kontroli obciąża wskazane organy, które jednak przy
wykonywaniu czynności kontrolnych mogą posługiwać się wspomagającym ich
działania aparatem. Uprawnienia kontrolującego obejmują wówczas prawo:
wstępu wraz z rzeczoznawcami i niezbędnym sprzętem przez całą dobę na teren
nieruchomości, obiektu lub ich części, na których prowadzona jest działalność
gospodarcza, a w godzinach od 6 do 22 - na pozostały teren,
przeprowadzania badań lub wykonywania innych niezbędnych czynności
kontrolnych,
żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób
w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego,
żądania okazania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych mających
174
- tryb postępowania przewidziany w tym przepisie jest analogiczny, jak przewidziany dla decyzji
wstrzymujących wydawanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, omówionych
niżej;
125
związek z problematyką kontroli.
Art.47 ustawy o ochronie przyrody zobowiązuje natomiast starostę do
sprawowania kontroli nad przestrzeganiem przepisów o ochronie przyrody w trakcie
gospodarczego wykorzystywania zasobów i poszczególnych składników przyrody
przez jednostki organizacyjne oraz osoby prawne i fizyczne. Dla wykonania tego
obowiązku staroście przysługuje prawo wstępu na nieruchomość, przeprowadzania
badań i obserwacji, żądania wyjaśnień i przeglądania dokumentacji.
3.6.2. Zadania wykonywane przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska.
Zasadniczą podstawą prawną działania Inspekcji jest ustawa z lipca 1991 r.175
Główny Inspektor Ochrony Środowiska jest centralnym organem administracji
rządowej, powołanym do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska
oraz badania stanu środowiska, nadzorowanym przez ministra właściwego do spraw
środowiska. W terenie zadania Inspekcji wojewódzki inspektor ochrony środowiska
wykonuje w imieniu wojewody. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska działa na
obszarze województwa przy pomocy wojewódzkiego inspektoratu ochrony
środowiska, jest organem wojewódzkiej administracji zespolonej. Wojewoda, na
wniosek wojewódzkiego inspektora, może tworzyć delegatury wojewódzkiego
inspektoratu. Wojewoda może również, na wniosek wojewódzkiego inspektora lub za
jego zgodą, powierzyć w drodze porozumienia prowadzenie spraw z zakresu
właściwości wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, w tym wydawanie w
jego imieniu decyzji administracyjnych, powiatom położonym na terenie
województwa.
Według ustawy zadania Inspekcji to przede wszystkim:
kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska i racjonalnym
użytkowaniu zasobów przyrody,
kontrola przestrzegania decyzji ustalających warunki użytkowania środowiska,
udział w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji,
udział w przekazywaniu do użytku obiektów lub instalacji realizowanych jako
przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko,
kontrola eksploatacji instalacji i urządzeń chroniących środowisko przed
zanieczyszczeniem,
podejmowanie decyzji wstrzymujących działalność prowadzoną z naruszeniem
175
- ustawa z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - Dz.U.2002.112.982 z późn. zm.;
126
wymagań związanych z ochroną środowiska lub naruszeniem warunków
korzystania ze środowiska,
współdziałanie w zakresie ochrony środowiska z innymi organami kontrolnymi,
organami ścigania i wymiaru sprawiedliwości oraz organami administracji
państwowej i rządowej, samorządu terytorialnego i obrony cywilnej, a także
organizacjami społecznymi i opiekunami społecznymi,
organizowanie i koordynowanie państwowego monitoringu środowiska,
prowadzenie badań jakości środowiska, obserwacji i oceny jego stanu oraz
zachodzących w nim zmian,
opracowywanie i wdrażanie metod analityczno-badawczych i kontrolnopomiarowych,
inicjowanie działań tworzących warunki zapobiegania poważnym awariom oraz
usuwania ich skutków i przywracania środowiska do stanu właściwego,
kontrola przestrzegania przepisów o opakowaniach i odpadach opakowaniowych,
kontrola przestrzegania przepisów o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie
gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie
depozytowej,
kontrola przestrzegania przepisów i uzyskanych na ich podstawie zezwoleń, z
wyłączeniem kontroli laboratoryjnej, w zakresie postępowania z organizmami
genetycznie zmodyfikowanymi,
kontrola wyrobów wprowadzonych do obrotu, podlegających ocenie zgodności, w
zakresie spełniania przez nie zasadniczych wymagań dotyczących ochrony
środowiska, określonych w odrębnych przepisach.
Treść wskazanych w ustawie o IOŚ zadań w sposób szczegółowy określana
jest przepisami odrębnych ustaw, w szczególności ustawy P.o.ś., ustawy o
odpadach, prawa wodnego.
Uprawnienia kontrolne Inspekcji.
Dla wykonywania obciążających ich zadań organy Inspekcji zostały
wyposażone w szereg kompetencji. Podstawową ogólną kompetencją jest prawo i
obowiązek wykonywania kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska.
Przy wykonywaniu takiej kontroli inspektor, na podstawie art. 9 ust.2 ustawy o IOŚ,
uprawniony jest do:
wstępu wraz z pracownikami pomocniczymi, rzeczoznawcami i z niezbędnym
sprzętem:
a) przez całą dobę:
127
o na teren nieruchomości, obiektu lub ich części, na którym prowadzona
jest działalność gospodarcza,
o do środków transportu,
b) w godzinach od 6 do 22 na pozostały teren,
pobierania próbek, przeprowadzania niezbędnych badań lub wykonywania innych
czynności kontrolnych w celu ustalenia na terenie kontrolowanej nieruchomości,
w obiekcie lub jego części, stanu środowiska oraz oceny tego stanu w świetle
przepisów o ochronie środowiska, a także indywidualnie określonych w decyzjach
administracyjnych warunków wykonywania działalności wpływającej na
środowisko,
żądania wstrzymania ruchu instalacji lub urządzeń oraz powstrzymania się od
wykonywania innych czynności w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla pobrania
próbek oraz przeprowadzenia badań i pomiarów,
oceny sposobu eksploatacji instalacji lub urządzeń, w tym środków transportu,
oceny stosowanych technologii i rozwiązań technicznych,
żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób
w zakresie niezbędnym dla ustalenia stanu faktycznego,
żądania okazania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych mających
związek z problematyką kontroli.
Wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wystąpić z wnioskiem do
właściwego miejscowo komendanta Policji o pomoc, jeżeli jest to niezbędne do
przeprowadzenia czynności kontrolnych, zaś komendant jest obowiązany takiej
pomocy udzielić. Z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół. Koszty
pobierania próbek oraz wykonywania pomiarów i analiz, na podstawie których
stwierdzono naruszenie wymagań ochrony środowiska, ponoszą jednostki
organizacyjne lub osoby fizyczne, których działalność jest źródłem naruszania tych
wymagań. Wysokość takich kosztów ustala w drodze decyzji organ Inspekcji
Ochrony Środowiska stwierdzający naruszenie wymagań ochrony środowiska.
Zgodnie z art.12 ustawy na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor
ochrony środowiska może:
wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki
organizacyjnej lub kontrolowanej osoby fizycznej,
wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną,
wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji
administracyjnych.
Wojewódzki inspektor ochrony środowiska może także zażądać
128
przeprowadzenia postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem
postępowania przeciwko osobom winnym dopuszczenia do uchybień i
poinformowania go, w określonym terminie, o wynikach tego postępowania i
podjętych działaniach.
Wojewódzki inspektor ochrony środowiska może upoważnić inspektora do
wydania w trakcie kontroli decyzji w przedmiocie wstrzymania:
1) działalności powodującej naruszenie wymagań ochrony środowiska, jeżeli
zachodzi bezpośrednie zagrożenie zdrowia lub życia ludzi albo bezpośrednie
zagrożenie zniszczenia środowiska w znacznych rozmiarach,
2) oddania do użytku obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji
niespełniających wymagań ochrony środowiska.
W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu
dotyczącym przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko
(zasady określa ustawa P.o.ś.) oraz w sprawie ustalenia lokalizacji autostrad oraz
dróg ekspresowych, jeżeli przepisy ustawy o autostradach płatnych mają
zastosowanie do tych dróg, wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska
przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed
Naczelnym Sądem Administracyjnym. Warunkiem jest formalne zgłoszenie udziału w
postępowaniu.
Uprawnienia nadzorcze Inspekcji.
Uprawnienia nadzorcze Inspekcji regulują przepisy ustaw materialnych, w tym
przede wszystkim ustawy Prawo ochrony środowiska, ustaw dotyczących
postępowania z odpadami, prawa wodnego. Do uprawnień tych należą zwłaszcza
kompetencje związane ze wstrzymywaniem działalności oraz nakładaniem
administracyjnych kar pieniężnych. Zadania z tymi uprawnieniami związane zostały
omówione w rozdziale dotyczącym odpowiedzialności administracyjnej w ochronie
środowiska.
Natomiast zgodnie z ustawą o IOŚ na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki
inspektor ochrony środowiska może:
wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki
organizacyjnej lub kontrolowanej osoby fizycznej,
wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną,
wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji
administracyjnych.
Wojewódzki inspektor ochrony środowiska może także zażądać
129
przeprowadzenia postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem
postępowania przeciwko osobom winnym dopuszczenia do uchybień i
poinformowania go, w określonym terminie, o wynikach tego postępowania i
podjętych działaniach.
Wojewódzki inspektor ochrony środowiska może również upoważnić inspektora
do wydania w trakcie kontroli decyzji w przedmiocie wstrzymania:
1) działalności powodującej naruszenie wymagań ochrony środowiska, jeżeli
zachodzi bezpośrednie zagrożenie zdrowia lub życia ludzi albo bezpośrednie
zagrożenie zniszczenia środowiska w znacznych rozmiarach,
2) oddania do użytku obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji
niespełniających wymagań ochrony środowiska.
W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu
dotyczącym przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko
(zasady określa ustawa P.o.ś.) oraz w sprawie ustalenia lokalizacji autostrad oraz
dróg ekspresowych, jeżeli przepisy ustawy o autostradach płatnych mają
zastosowanie do tych dróg, wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska
przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed
Naczelnym Sądem Administracyjnym. Warunkiem jest formalne zgłoszenie udziału w
postępowaniu.
W sprawach o wykroczenia przeciwko środowisku organom Inspekcji Ochrony
Środowiska przysługuje uprawnienie oskarżyciela publicznego także wtedy, gdy
wniosek o ukaranie za wykroczenie złożył inny uprawniony oskarżyciel. W razie
stwierdzenia, że działanie lub zaniechanie kierownika jednostki organizacyjnej, jej
pracownika lub innej osoby fizycznej wyczerpuje znamiona przestępstwa przeciwko
środowisku, organy Inspekcji Ochrony Środowiska powinny skierować do organu
powołanego do ścigania przestępstw zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa,
dołączając dowody dokumentujące podejrzenie.
Inspekcja a organy samorządu terytorialnego.
Od 1 stycznia 1999 r. przepisy wprowadziły szczególne więzi pomiędzy
Inspekcją a organami samorządu terytorialnego. Polegają one na obowiązku
przedkładania przez wojewódzkich inspektorów odpowiednich sprawozdań i na
możliwości wydawania im poleceń co do wykonywania kontroli
Rada gminy, rada powiatu i sejmik województwa powinny bowiem przynajmniej
raz na rok rozpatrywać informacje właściwego inspektora o stanie środowiska na
obszarze województwa. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska ma także
130
obowiązek informować zarząd gminy, zarząd powiatu i zarząd województwa o
wynikach kontroli obiektów o podstawowym znaczeniu dla danego terenu. W związku
z przedłożoną informacją radzie powiatu służy prawo do określania, w drodze
uchwały, kierunków działania właściwego inspektora, w celu zapewnienia na danym
obszarze należytej ochrony środowiska.
W przypadkach bezpośredniego zagrożenia środowiska starosta, wójt,
burmistrz (prezydent miasta) może wydać właściwemu organowi Inspekcji Ochrony
Środowiska polecenie podjęcia działań zmierzających do usunięcia tego zagrożenia.
Starosta, wójt, burmistrz (prezydent miasta) ponoszą wyłączną odpowiedzialność za
treść wydanego polecenia. Polecenie podlega niezwłocznemu wykonaniu, a w
przypadku, gdy zostało przekazane ustnie, wymaga potwierdzenia na piśmie. Jeżeli
wojewódzki inspektor nie jest w stanie wykonać polecenia albo jeżeli polecenie
narusza prawo powinien natychmiast przedłożyć sprawę Głównemu Inspektorowi
Ochrony Środowiska. Polecenie naruszające prawo jest nieważne, o jego
nieważności rozstrzyga wojewoda.
Uchwała podjęta przez radę powiatu lub polecenie wydane przez wójta nie
mogą dotyczyć wykonania konkretnych czynności służbowych ani określać sposobu
wykonania zadania przez inspektorów, lecz powinny ustalać przedmiot działania lub
wskazywać stan niezgodny z prawem, o którego usunięcie chodzi. Organ jednostki
samorządu terytorialnego powinien niezwłocznie poinformować wojewódzkiego
inspektora ochrony środowiska o podjęciu uchwały lub wydaniu polecenia.
3.6.3. Państwowy monitoring środowiska.
Zgodnie z art.25 ust.2 ustawy P.o.ś. państwowy monitoring środowiska jest
systemem pomiarów, ocen i prognoz stanu środowiska oraz gromadzenia,
przetwarzania i rozpowszechniania informacji o środowisku. Celem monitoringu jest
wspomaganie działań na rzecz ochrony środowiska poprzez systematyczne
informowanie organów administracji i społeczeństwa o:
jakości elementów przyrodniczych, dotrzymywaniu standardów jakości
środowiska określonych przepisami oraz obszarach występowania przekroczeń
tych standardów,
występujących zmianach jakości elementów przyrodniczych i przyczynach tych
zmian, w tym powiązaniach przyczynowo-skutkowych występujących pomiędzy
emisjami i stanem elementów przyrodniczych.
Badania monitoringowe mają być przeprowadzane w sposób cykliczny, przy
131
stosowaniu ujednoliconych metod zbierania, gromadzenia i przetwarzania danych.
Zgodnie z art.23 ustawy o IOŚ państwowy monitoring środowiska realizowany
jest na podstawie:
wieloletnich programów opracowanych przez Głównego Inspektora Ochrony
Środowiska i zatwierdzanych przez ministra właściwego do spraw środowiska,
wojewódzkich programów monitoringu opracowanych przez wojewódzkiego
inspektora ochrony środowiska i zatwierdzonych przez Głównego Inspektora
Ochrony Środowiska.
Wojewódzkie programy monitoringu zawierają zadania określone w wieloletnich
programach państwowego monitoringu środowiska. Programy państwowego
monitoringu środowiska obejmują, dla poszczególnych elementów środowiska,
zadania realizowane w sieciach:
krajowych,
regionalnych (wojewódzkich i międzywojewódzkich).
Celem sieci krajowych jest monitorowanie głównych elementów środowiska, z
uwzględnieniem zobowiązań międzynarodowych wynikających z umów i konwencji
wiążących Rzeczpospolitą Polską, dla potrzeb oceny skuteczności działań
podejmowanych w skali kraju na rzecz ochrony środowiska. Celem sieci regionalnych
jest monitorowanie głównych elementów środowiska na obszarze województwa (sieci
wojewódzkie) lub kilku województw (sieci międzywojewódzkie), dla oceny
wojewódzkich i międzywojewódzkich działań podejmowanych na rzecz ochrony
środowiska. Możliwe jest także tworzenie sieci lokalnych, monitorujących wybrane
elementów środowiska istotne z uwagi na uwarunkowania lokalne.
Organy administracji rządowej oraz samorządowej, prowadzące rejestry,
wykazy, pomiary, analizy i obserwacje stanu środowiska, ustawa zobowiązuje do
nieodpłatnego udostępniania danych o stanie środowiska uzyskanych w trakcie ich
działalności dla potrzeb państwowego monitoringu środowiska. Informacje o
środowisku i jego ochronie na obszarze województwa objęte państwowym
monitoringiem środowiska są gromadzone przez wojewódzkich inspektorów ochrony
środowiska i przekazywane Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. Natomiast
podmioty korzystające ze środowiska, obowiązane z mocy prawa oraz na mocy
decyzji do pomiaru poziomu substancji lub energii w środowisku oraz wielkości
emisji, art. 28 P.o.ś. zobowiązuje do gromadzenia i przetwarzania takich danych z
zachowaniem zasad określonych prawem i również nieodpłatnego udostępniania
informacji na potrzeby państwowego monitoringu środowiska.
Ustawa P.o.ś. zobowiązuje wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska do
132
prowadzenia wojewódzkich baz informacji o korzystaniu ze środowiska (art.286a),
wojewódzki inspektor został zobowiązany do udostępniania (upublicznienia)
wskazanych w art.30 ust.2 pkt.3 informacji zawartych w takiej bazie. Zgodnie z
art.286a wojewódzka baza informacji ma być prowadzona na podstawie danych
zawartych w wykazach przedkładanych marszałkowi przez podmioty korzystające ze
środowiska w związku z obowiązkiem ponoszenia opłat za korzystanie ze
środowiska, oraz decyzjach wydawanych w tym zakresie przez marszałka. W
związku z tym podmiot ten jest zobowiązany przekazywać taki wykaz również
wojewódzkiemu inspektorowi, zaś marszałek informować inspektora o wydanych
decyzjach.
3.7. Dostęp do informacji i udział społeczeństwa.
Konstytucja z 1997 r. mocno podkreśla rolę aktywności społecznej w
działaniach na rzecz ochrony środowiska. Czyni to z jednej strony poprzez nałożenie
określonych obowiązków na organy państwa (art.74 ust.4), z drugiej zaś przez
wyposażenie w określone prawa indywidualnych obywateli. Art.74 ust.3 gwarantuje
bowiem każdemu prawo do informacji o stanie środowiska i jego ochronie, a więc
podejmowanych w tej mierze działaniach. Prawo to powinno być jednak rozwijane na
szczeblu ustawowym, co najpierw zostało częściowo dokonane nowelizacją u.o.ś. z
sierpnia 1997 r. Nowelizacja ta wprowadziła instytucję publicznie dostępnych
rejestrów zawierających określone informacje związane właśnie z ochroną
środowiska. Rejestry te są równocześnie realizacją pewnych zobowiązań
międzynarodowych.
W 1996 r. OECD wydała wytyczne dla rządów krajów członkowskich w sprawie
tworzenia rejestrów substancji zanieczyszczających (tzw. Pollutant Release and
Transfer Register), w których w celu realizacji wspomnianej już zasady 10 Deklaracji
z Rio i rozdziału 19 Agendy XXI (dotyczącego ulepszenia przepływu informacji o
szkodliwych emisjach) zaleciła tworzenie publicznie dostępnych rejestrów emisji
zanieczyszczeń. Zgodnie z tymi wytycznymi rejestry mają być oparte na
dostarczanych przez poszczególne zakłady, w regularnych odstępach czasu, danych
na temat ilości odprowadzanych zanieczyszczeń i czasu ich odprowadzania przez
dany zakład, a także elementu środowiska będącego odbiornikiem. Celem tworzenia
tych rejestrów ma być nie tylko umożliwienie społeczeństwu dostępu do danych na
temat zanieczyszczeń z poszczególnych zakładów, ale także ułatwienie identyfikacji
potencjalnych zagrożeń oraz stworzenie bodźca do zapobiegania powstawania
133
zanieczyszczeń u źródła i wprowadzania czystszych technologii.
Wytyczne OECD odwołują się do doświadczeń USA związanych z tzw. Toxic
Release Inventory (publicznie dostępna dla wszystkich - również spoza USA - baza
danych oparta na składanych cyklicznie raportach zakładów i obejmująca kilkaset
rodzajów substancji). Podobne rejestry stworzyły wg danych OECD i inne kraje - np.
Australia, Holandia, Meksyk, Wielka Brytania, w ostatnim czasie i Republika Czeska.
W krajach Unii Europejskiej, cechujących się tradycyjnie "zamkniętymi"
systemami administracji i wynikającym stąd niechętnym stosunkiem urzędników do
jawności działania organów i dostępu społeczeństwa do informacji urzędowych,
tworzenie publicznie dostępnych rejestrów dotyczących różnych informacji i danych z
dziedziny ochrony środowiska (np. rejestrów ocen oddziaływania na środowisko,
pozwoleń na dopuszczalną emisję, pozwoleń wodnoprawnych, danych na temat
genetycznie zmodyfikowanych organizmów) uznano za najlepszy wstęp i
przygotowanie do wprowadzenia przepisów kompleksowo regulujących dostęp do
informacji, zgodnie z wymaganiami dyrektywy nr 313/90/EEC. Uznano, że stopniowe
wprowadzanie dostępu do określonych rodzajów danych pozwoli na nabranie
doświadczeń, zanim zgodnie ze wspomnianą dyrektywą udostępnianiu podlegać
będzie większość danych i informacji będących w posiadaniu organów - w tym
zwłaszcza wszelkie dane dotyczące emisji i odpadów z indywidualnych zakładów.
Zgodnie bowiem z opublikowaną interpretacją dyrektywy 313 te ostatnie dane nie
mogą być traktowane jako poufne i wyłączone z udostępniania, w tym zwłaszcza nie
można traktować ich jako tajemnicy handlowej lub przemysłowej 176.
Polityka ochrony środowiska realizowana w ramach UE idzie w kierunku
stworzenia szerokiego systemu udostępnienia opinii publicznej informacji związanych
z istnieniem zagrożeń wystąpienia szkód. Podstawowym aktem w tym zakresie jest
Dyrektywa Rady 90/313/ EWG z dnia 7 czerwca 1990 roku w sprawie swobodnego
dostępu do informacji o środowisku177. Przewiduje ona rozpowszechnienie oraz
publiczny dostęp do informacji na temat środowiska, które posiada administracja
publiczna lub instytucje odpowiedzialne za stan środowiska. Prawo do informacji o
środowisku mają osoby fizyczne i prawnie niezależne od ich statusu cywilno176
- zob. J.Jendrośka, W.Radecki – „Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w
podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska z
komentarzem”, Wrocław 1999;
177
- OJL nr 158, 23.06 .1990 s. 56.
134
prawnego.
Założenia te przejmowane są zwłaszcza w dziale III tytułu I ustawy P.o.ś., gdzie
uregulowano sprawy związane z dostępem i zbieraniem informacji o środowisku. W
Polsce do 1 stycznia 2001 r. brakowało, poza Konstytucją, przepisów regulujących
generalnie procedurę dostępu do informacji i akt administracyjnych z dziedziny
ochrony środowiska, poza regulacjami dotyczącymi uprawnień stron w postępowaniu
administracyjnym, zawartymi w przepisach k.p.a. Wprowadzony nowelizacją z
sierpnia 1997 r. do ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska obowiązek
przechowywania pewnych informacji w publicznie dostępnym rejestrze miał charakter
fragmentaryczny i praktycznie nie został wdrożony przez brak przepisów
wykonawczych. Z kolei zagadnienie jest uznawane za bardzo ważne w prawie
unijnym i międzynarodowym, czemu w szczególności dają wyraz wspomniane
dyrektywa nr 90/313 o dostępie do informacji o środowisku oraz Konwencja o
dostępie do informacji i udziale społeczeństwa w procesach decyzyjnych z zakresu
ochrony środowiska, podpisana w 1998 r. w Aarhus i ratyfikowana przez Polskę w
2003 r.178. W uzasadnieniu do projektu P.o.ś. podkreślano, że wśród dyrektyw z
zakresu ochrony środowiska dyrektywa 90/313 postrzegana jest przez Komisję
Europejską jako sztandarowa, decydująca o demokratycznym charakterze prawa
ochrony środowiska.
Zgodnie z obowiązującymi rozwiązaniami dostęp do informacji przysługuje
każdemu, bez względu na obywatelstwo i interes prawny. Organy administracji (a
także inne podmioty powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do
załatwiania zadań publicznych z zakresu ochrony środowiska), w posiadaniu których
znajdują się szeroko rozumiane informacje o środowisku, przede wszystkim zawarte
we wskazanych dokumentach (w tym dotyczące stanu środowiska, plany i programy
działań, pozwolenia na emisję), są co do zasady zobowiązane do ich udostępnienia
na wniosek zainteresowanego podmiotu. Jedną z form udostępniania informacji jest
obowiązek tworzenia publicznie dostępnych wykazów, w których ujmowane muszą
być takie dokumenty jak polityki, strategie, plany itp. oraz postanowienia i decyzje
(wraz z wnioskami o ich wydanie) dotyczące ochrony środowiska 179. Za
178
- konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz
dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25
czerwca 1998 r. - Dz.U.2003.78.70
179
- rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie określenia wzoru
publicznie dostępnego wykazu danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego
135
udostępnianie informacji mogą być pobierane opłaty, których celem jest zwrot
kosztów przygotowania informacji a wysokość nie powinna być wyższa od faktycznie
ponoszonych kosztów180.
Z omówionym zagadnieniem ściśle związane są kolejne regulacje, dotyczące
pozyskiwania informacji, czyli przepisy porządkujące i rozbudowujące system
monitoringu środowiska. Ustawa P.o.ś. tworzy podstawy prawne pod państwowy
monitoring środowiska, rozumiany jako system gromadzenia, przetwarzania i
rozpowszechniania informacji o środowisku. Państwowy monitoring środowiska ma
działać przede wszystkim na podstawie pomiarów dokonywanych przez właściwe
organy zobowiązane do badań monitoringowych, danych zbieranych w ramach
statystyki publicznej oraz pomiarów i ewidencji dokonywanych przez inne podmioty
zobowiązane do tego obowiązującymi przepisami lub decyzją administracyjną.
Istotną nowością jest zobowiązanie właściwych organów do publikowania posiadanych informacji na stronach internetowych, o ile taką stronę dany organ prowadzi.
W przepisach ustawy P.o.ś. zawarte są także (w tytule I – dział V)
postanowienia związane z określeniem zasad udziału społeczeństwa w
rozwiązywaniu problemów środowiskowych – tego typu regulacji we wcześniejszych
(przed wejściem w życie ustawy z 9 listopada 2000 r.) rozwiązaniach także nie było.
Regulacje te opierają się przede wszystkim na wskazaniu kategorii postępowań,
dotyczących przyjęcia lub wydania określonego dokumentu, aktu normatywnego albo
decyzji administracyjnej, w których to postępowaniach wymagane jest zapewnienie
udziału społeczeństwa. Przyjęto następujące generalne założenie – jeżeli przepis
szczegółowy, dotyczący prowadzenia postępowania w określonej sprawie, wymaga
udziału społeczeństwa, to realizowany jest ten wymóg według zasad określonych we
wskazanych przepisach P.o.ś. Przede wszystkim są to procedury związane z oceną
oddziaływania na środowisko, wydaniem pozwolenia zintegrowanego oraz
przyjęciem pewnych dokumentów w postępowaniach związanych z zapobieganiem
poważnym awariom przemysłowym.
Podstawową formą udziału jest prawo składania uwag i wniosków do projektu,
które może złożyć każdy (nie ma żadnych ograniczeń podmiotowych, dotyczących
ochronie - Dz.U.2003.110.1058
180
- kwestie te uregulowało rozporządzenie wykonawcze - rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia
25 lutego 2003 r. w sprawie stawek opłat za udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie
oraz sposobu uiszczania opłat - Dz.U.2003.50.435;
136
np. miejsca zamieszkania osoby składającej uwagę czy wniosek), i które to uwagi i
wnioski właściwy organ ma obowiązek rozpatrzyć i ustosunkować się do nich.
Uzasadnienie do decyzji musi zawierać wykaz wszystkich zgłoszonych uwag i
wniosków. Składanie wniosków i uwag może jednak się odbywać tylko w terminach
wskazanych przez organ. Do uwag i wniosków zgłaszanych w postępowaniu
wymagającym udziału społeczeństwa nie stosuje się przepisów Kodeksu
postępowania administracyjnego dotyczących skarg i wniosków.
Organ prowadzący określone postępowanie ma obowiązek podawania
określonych faktów do publicznej wiadomości, sposób podawania został w ustawie w
sposób odrębny określony. Zgodnie bowiem z art.3 pkt.19 P.o.ś. podanie do
publicznej wiadomości powinno polegać na ogłoszeniu informacji, w sposób
zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie oraz poprzez
obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia, a w sytuacji gdy
siedziba właściwego organu mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa
miejscowo ze względu na przedmiot ogłoszenia - także przez ogłoszenie w prasie lub
w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze
względu na przedmiot ogłoszenia. Fakty proceduralne podawane do publicznej
wiadomości to – 1) informacja o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie
danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków w
terminie 21 dni od daty podania do publicznej wiadomości, z równoczesnym
wskazaniem miejsca ich składania, 2) informacja o zamieszczeniu w publicznie
dostępnym wykazie danych o wydanej decyzji wymagającej udziału społeczeństwa.
Jeżeli w postępowaniu przeprowadzana jest rozprawa administracyjna, to musi mieć
ona charakter otwarty dla wszystkich zainteresowanych.
W postępowaniach administracyjnych wymagających udziału społeczeństwa
mogą brać udział na prawach strony organizacje ekologiczne, czyli wg art.3 pkt.16
P.o.ś. organizacje społeczne, których statutowym celem jest ochrona środowiska.
Organizacja ma obowiązek złożyć wniosek o przystąpienie do postępowania,
udowadniając swoje zainteresowanie jego przedmiotem oraz miejscem swego
działania, możliwe jest odrzucenie takiego wniosku w drodze postanowienia.
Równocześnie w tego rodzaju postępowaniach wyłączony jest obowiązek
indywidualnego zawiadamiania organizacji o toczącym się postępowaniu, czyli art.31
§ 4 k.p.a.
W sprawach innych niż wskazane przepisami o ochronie środowiska, gdzie udział
organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym normowany jest w sposób
szczególny, możliwe było do niedawna wykorzystanie przepisów ogólnych,
137
zwłaszcza art.31 kpa. Nowelizacja P.o.ś. z 2005 r. generalnie jednak wykluczyła
możliwość stosowania tegoż przepisu w postępowaniach prowadzonych na
podstawie tejże ustawy.
138
Rozdz. 4. Ochrona jakości środowiska i prawo emisyjne.
4.1. Ochrona jakości zasobów środowiska
4.1.1. Ustalanie wymagań dotyczących jakości środowiska.
W ustawie Prawo ochrony środowiska znajdują się przepisy o różnym
charakterze merytorycznym – materialne (związane z konstruowaniem wymagań
ochronnych), instrumentalne (ustalające kształt i zasady stosowania określonych
prawnych instrumentów ochronnych) czy proceduralne (określające zasady
postępowania przy stosowaniu oznaczonych narzędzi). Przepisy materialne składają
się z dwóch głównych grup zagadnień – ochrona jakości środowiska, ochrona przed
zanieczyszczeniem.
Ochronie jakości środowiska poświęcony jest przede wszystkim tytuł II.
Przepisy o ochronie jakościowej, zawarte w tym fragmencie ustawy, w części są
przepisami regulującymi dane zagadnienie w sposób całościowy, w części są to tylko
założenia ogólne, których doprecyzowanie następuje w ustawach szczegółowych.
Obejmują one jednak wszystkie elementy środowiska. Ustalenie wymagań
jakościowych ma podstawowe znaczenie dla precyzowania celów ochrony
środowiska, określonych w sposób ogólny w dziale II tytułu I – głównym celem
ochrony zasobów środowiska ma być właśnie dotrzymywanie tych wymagań.
Koncepcja przyjmowana przez ustawę zakłada bowiem, że określenie takich
wymagań jest podstawą do podejmowania wszelkich innych działań związanych z ich
dotrzymywaniem bądź przywracaniem w przypadku naruszenia - zgodnie z art.82
ochrona zasobów środowiska jest realizowana w szczególności poprzez określenie
standardów jakości środowiska oraz kontrolę ich osiągania, a także podejmowanie
działań służących ich nieprzekraczaniu lub przywracaniu. Przepis art. 82 określa więc
w sposób ogólny podstawowe założenie ochrony zasobów środowiska, oparte na idei
dwutorowego prowadzenia tej ochrony – w pierwszym rzędzie ustalenie wymagań
dotyczących jakości tych zasobów, wraz z podejmowaniem działań służących kontroli
ich przestrzegania i ewentualnym podejmowaniem działań służących przywróceniu
wymagań naruszonych, oraz w zasadzie równorzędne podejmowanie działań
służących dotrzymywaniu tych wymagań, w szczególności poprzez ograniczanie i
kontrolę odprowadzania do tych zasobów substancji i energii.
139
Takie odprowadzanie ustawa nazywa „emisją” - która, dopóki nie narusza
wymagań jakościowych bądź nie powoduje określonych szkód, jest dozwolona. Drugi
natomiast nurt działań ochronnych to ochrona przed zanieczyszczeniem,
definiowanym jako kwalifikowana emisja – taka, która może być szkodliwa dla
zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach
materialnych, pogarszać walory estetyczne środowiska lub kolidować z innymi,
uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska.
Punktem wyjścia w działaniach związanych z ochroną jakości zasobów powinno
być ustalenie wymagań jakościowych w postaci standardów jakości środowiska.
Według definicji zawartej w art.3 pkt. 34 standard jakości środowiska to zespół
wymagań, które muszą być spełnione w określonym czasie przez środowisko jako
całość lub jego poszczególne elementy przyrodnicze. Obowiązek ustalenia
standardów jakości (zwanych także standardami imisyjnymi) co do zasady obciąża
ministra właściwego ds. środowiska, działającego w porozumieniu z innymi
organami, jest realizowany poprzez wydanie odpowiednich rozporządzeń
wykonawczych, na podstawie upoważnień zawartych w P.o.ś. bądź ustawach
szczególnych (zwłaszcza prawo wodne). Zgodnie z art. 83 minister, określając
standardy jakości środowiska, powinien kierować się skalą występowania i rodzajem
oddziaływania substancji lub energii na środowisko, same zaś standardy mogą być
zróżnicowane w zależności od obszarów a wyrażane są jako poziomy substancji lub
energii. Nowo konstruowane standardy będą musiały być zgodne z odpowiednimi
wymaganiami zawartymi w dyrektywach unijnych, wskazywanych wcześniej.
Konstrukcje wskazane wyżej pozornie nie różnią się w zasadniczy sposób od
rozwiązań funkcjonujących na podstawie poprzednich przepisów, jednak ich bliższa
analiza pokazuje różnicę zasadniczą – standardy jakości mają, poprzez wymagania
konstruowane w przepisach szczegółowych związanych z ochroną danego elementu,
charakter wiążących wytycznych, precyzujących cele ochrony danego elementu.
Przepisy zakładają bowiem, że ustanowiony standard musi być przestrzegany, jego
przestrzeganie powinno być badane, a w przypadku stwierdzenia naruszenia muszą
być podejmowane działania zmierzające do przywrócenia wymaganej jakości
środowiska. Obowiązek nadzoru nad przestrzeganiem standardów obciąża
wskazane organy administracji, w odniesieniu do jakości powietrza taki obowiązek
obciąża np. wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska i polega na prowadzeniu
odpowiednich pomiarów stanu powietrza.
140
4.1.2. Programy naprawcze.
Ustawa P.o.ś. określa podstawową konsekwencję stwierdzenia naruszenia
wymaganego stanu jakości – jest to obowiązek przygotowania i zrealizowania
odpowiedniego „programu naprawczego”. Ogólne wymagania dotyczące treści
takich programów określa art.84, który to przepis wprowadził tym samym do systemu
polskiego prawa ochrony środowiska nowy instrument prawny, o podstawowym
znaczeniu dla skuteczności standardów jakości środowiska i bardzo ważny także dla
uzyskania zgodności z wymaganiami prawa wspólnotowego. Podstawowym
założeniem dyrektyw ustalających obowiązek ustanowienia wymagań jakościowych
jest bowiem równoczesny obowiązek dotrzymywania ustalonych wymagań bądź
przygotowania i realizowania działań przywracających standardy naruszone. Takiego
instrumentu i obowiązku jego zastosowania w przypadku naruszenia standardu w
przepisach dawniej obowiązujących (przed 2001 r.) nie było.
Programy naprawcze są nową instytucją w systemie prawa ochrony
środowiska, wprowadzaną głównie dla wypełnienia zobowiązań wynikających z
prawa wspólnotowego. Służyć mają wykonywaniu obowiązków związanych z
ochroną jakości środowiska. Obowiązek opracowania, przyjęcia i wykonania
programu powstawać będzie z chwilą stwierdzenia naruszenia standardów jakości
środowiska, w przypadkach określonych ustawą. Regulacje prawne dotyczące
programów składają się z dwóch części – ogólnych przepisów określających ich
charakter, wymagania dotyczące podstaw przyjęcia oraz treści (art.84 P.o.ś.) oraz
przepisów szczegółowych regulujących podstawy przyjęcia i szczegółowe
wymagania dotyczące konkretnego programu, związanego z ochroną określonego
elementu środowiska i naruszeniem danego standardu. Przepisy szczegółowe
zawarte są także w P.o.ś., ale również mogą wynikać z innych aktów (przewiduje
przyjęcie takiego programu np. prawo wodne z lipca 2002 r.).
Określenie „program naprawczy” nie ma charakteru normatywnego, art.84
P.o.ś. mówi o przyjmowaniu programów służących doprowadzeniu do przestrzegania
standardów jakości środowiska, „naprawczy” charakter takiego aktu wynika z
materialnej podstawy jego wydania a w konsekwencji i treści – program pojawi się,
gdy zakładana jakość środowiska nie będzie osiągnięta. Takie też założenie
przyjmuje szereg dyrektyw, np. dyrektywa nr 96/62 z sierpnia 1996 r. w sprawie
zarządzania jakością powietrza. Wdrożenie do prawa wewnętrznego wymagań
określających jakość danego elementu środowiska ma miejsce wtedy, gdy ta jakość
jest osiągnięta. W sytuacji naruszenia określonych prawem unijnym standardów i
141
nieprzyjęcia bądź niezrealizowania programu naprawczego można postawić państwu
zarzut niewykonania obowiązku uzgodnienia ustawodawstwa wewnętrznego.
Według art.84 P.o.ś. program naprawczy ma być aktem prawa miejscowego,
przyjmowanym przez upoważniony szczegółowymi przepisami organ terenowej
administracji publicznej (kompetencje tu są rozłożone dość różnie). Akt prawa
miejscowego jest aktem normatywnym o ustalonym terytorialnym zakresie działania,
powszechnie na tym terenie obowiązującym. Zgodnie z ogólnymi zasadami akt taki
powinien być w przewidziany sposób opublikowany181. Przyjęcie dla programów
naprawczych formy aktu normatywnego było konieczne z tego względu, że przepisy
w nim zawarte będą adresowane nie tylko do podmiotów podległych organowi
przyjmującemu program, ale również do innych organów a także, w pewnym
zakresie, do przedsiębiorców lub innych podmiotów korzystających ze środowiska.
Podstawowe elementy treści programu to według art.84 ust.2:
wskazanie naruszonych standardów jakości środowiska wraz z podaniem
zakresu naruszenia,
określenie podstawowych kierunków i zakresu działań niezbędnych do
przywracania standardów jakości środowiska,
ustalenie harmonogramu rzeczowo-finansowego planowanych działań.
Podkreślić trzeba w szczególności ostatni punkt powyższego wyliczenia
zwracający uwagę na konieczność precyzyjnego konstruowania treści programu, w
sposób realistyczny, czyli uwzględniający różne uwarunkowania. Program nie może
mieć charakteru zestawu przysłowiowych „pobożnych życzeń”, bowiem jak wskazano
wyżej, jego wykonanie będzie rozliczane także zewnętrznie. Ustalenie
harmonogramu rzeczowo-finansowego to określenie niezbędnego zakresu nakładów
i źródeł finansowania w poszczególnych etapach. Nie jest to jednak upoważnienie do
nakładania obowiązków, w szczególności finansowych, kierowanych do podmiotów
niepodporządkowanych, zobowiązania finansowe z programu wynikające są
zobowiązaniami aparatu podległego organowi przyjmującemu program.
Program naprawczy musi także wyraźnie wskazywać podmioty, do których jest
kierowany, gdyż ustawa pozwala na nakładanie programem wskazanych
dodatkowych obowiązków, związanych z ochroną danego elementu środowiska.
Podmioty korzystające ze środowiska mogą być zobowiązane do prowadzenia
181
- zob. ustawę z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów –
Dz.U. nr 62 poz.718
142
pomiarów wielkości emisji lub poziomów substancji lub energii w środowisku,
przekazywania (ze wskazaną częstotliwością) wyników prowadzonych pomiarów
oraz informacji dotyczących przestrzegania wymagań określonych w posiadanych
pozwoleniach. Możliwe jest także ograniczenie czasu obowiązywania posiadanych
przez dany podmiot pozwoleń, nie krócej jednak niż do 2 lat. Z kolei organy
administracji publicznej, pozostające poza sferą kierowniczego oddziaływania organu
przyjmującego program, mogą być zobowiązane do przekazywaniu temu organowi
informacji o wydawanych decyzjach mających wpływ na realizację programu.
Przepisy ogólne wskazują również źródła, w oparciu o które program powinien
być opracowany. W grę wchodzić tu powinny przede wszystkim:
ocena charakteru i zakresu aktualnego stanu środowiska (dokonana z
wykorzystaniem w szczególności informacji państwowego monitoringu
środowiska),
analiza możliwych do zastosowania rozwiązań o charakterze organizacyjnym,
technicznym lub ekonomicznym, opartych na technologiach spełniających warunki
stawiane ustawą (w tym o charakterze najlepszych dostępnych technik),
analiza kosztów zastosowania proponowanych środków ochronnych,
analiza charakteru obszarów ograniczonego użytkowania, istniejących na terenie
objętym programem, oraz zakresu wprowadzonych ograniczeń w korzystaniu z
tych obszarów.
Wyniki takich ocen i analiz powinny być ujęte w uzasadnieniu do programu,
podlegającym publicznemu udostępnieniu na ogólnych zasadach.
Ustawa P.o.ś. w sposób szczegółowy reguluje przyjmowanie programów
naprawczych związanych z ochroną powietrza przed zanieczyszczeniem (art.91
ust.1) oraz ochroną przed hałasem (art.119. ust.1). Przyjęcie pierwszego z nich jest
obowiązkiem wojewody, przy czym obowiązkiem prowadzenia pomiarów
przestrzegania standardów, ustalających dopuszczalne stężenia gazów i pyłów w
powietrzu obciążony jest wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Na podstawie
pomiarów, prowadzonych w tzw. strefach, inspektor ustala strefy, w których
standardy są naruszone, i dla tych stref, po zasięgnięciu opinii właściwych starostów,
wojewoda określa program ochrony powietrza, mający na celu osiągnięcie
dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu. Program ma postać
rozporządzenia. Szczegółowe wymagania, jakim powinien odpowiadać tego rodzaju
program, ustala rozporządzenie wykonawcze 182.
182
- rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 5 lipca 2002 r. w sprawie szczegółowych wymagań,
143
Obowiązki związane z oceną stanu akustycznego środowiska obciążają w
zasadzie starostę, który na podstawie danych uzyskanych w ramach państwowego
monitoringu środowiska ma obowiązek opracowania map akustycznych. Obowiązek
ten obejmuje tereny aglomeracji liczących powyżej 100 tys. mieszkańców oraz inne
tereny, wskazane uchwałą rady powiatu. Dodatkowo mapy akustyczne sporządzają
również zarządzający drogą, linią kolejową lub lotniskiem zaliczonymi
(rozporządzeniem ministra) do obiektów, których eksploatacja może powodować
negatywne oddziaływanie akustyczne na środowisko na znacznych obszarach.
Dla obszarów, na których poziom hałasu przekracza poziom dopuszczalny,
tworzone są na podstawie art.119 ust.1 P.o.ś. programy działań, których celem jest
dostosowanie poziomu hałasu do dopuszczalnego. Obowiązek ten w odniesieniu do
terenów, dla których mapę akustyczną sporządza starosta, obciąża radę powiatu
(program ma wówczas postać uchwały rady), a dla pozostałych wojewodę (program
jest wówczas rozporządzeniem). Szczegółowe wymagania dotyczące i tych
programów powinny zostać ustalone rozporządzeniem wykonawczym.
4.1.3. Ochrona jakości powietrza.
W sposób całościowy regulowane są w ustawie P.o.ś. zagadnienia ochrony
jakości powietrza, włączając w to problemy ochrony akustycznej i pól elektromagnetycznych. Rozwiązania dotyczące ochrony powietrza oparte zostały na wymaganiach
wynikających przede wszystkim z podstawowego w tej mierze aktu prawa unijnego,
jakim jest dyrektywa 96/62 w sprawie sterowania jakością powietrza w otoczeniu
wraz z dyrektywą 99/30. Dyrektywa 96/62 tworzy ogólne ramy określające cele
ochrony jakości powietrza w otoczeniu i nakłada na państwa członkowskie
obowiązek zastosowania takich konkretnych działań, które pozwolą zmniejszyć
poziomy zanieczyszczenia na ich własnych terytoriach w razie przekroczenia
dopuszczalnych wartości emisji.
Zgodnie z art. 85 ustawy ochrona powietrza ma polegać na zapewnieniu
możliwie najlepszej jego jakości, określanej za pomocą „poziomów substancji”.
Poziomy substancji mają charakter standardu imisyjnego, działania ochronne mają
zmierzać do utrzymania faktycznych poziomów substancji w powietrzu poniżej
dopuszczalnych dla nich poziomów (czyli ustalonych standardów) lub co najmniej na
tych poziomach, bądź też na zmniejszaniu faktycznych poziomów substancji w
jakim powinny odpowiadać programy ochrony powietrza - Dz.U.2002.115.1003
144
powietrzu co najmniej do dopuszczalnych, gdy te nie są dotrzymane. Art.3 pkt. 28
definiuje „poziom substancji w powietrzu” jako stężenie substancji w powietrzu w
odniesieniu do ustalonego czasu lub opad takiej substancji w odniesieniu do
ustalonego czasu i powierzchni.
Poziomy substancji w powietrzu ustalone zostały w drodze rozporządzenia
ministra właściwego do spraw środowiska, wydanego w porozumieniu z ministrem
właściwym do spraw zdrowia, delegacja ustawowa zawarta w art. 86 ust.1 ma
charakter obligatoryjny183. W rozporządzeniu zostały także określone warunki, w
jakich ustala się poziom substancji, takie jak temperatura i ciśnienie, oznaczenie
numeryczne substancji, pozwalające na jednoznaczną jej identyfikację oraz okresy,
dla których uśrednia się wyniki pomiarów. Poziomy mogą być różnicowane w
zależności od obszaru, na którym obowiązują. Dotyczy to w szczególności
odrębnego ich ustalenia dla terenów parków narodowych i obszarów ochrony
uzdrowiskowej. Dopuszczalne jest również ustalenie poziomów na określony czas.
Szczególnym rodzajem norm jakościowych ustalanych dla powietrza, przy
zastosowaniu ogólnych założeń, mogą być standardy jakości zapachowej.
Upoważnienie do ich określenia ma jednak charakter fakultatywny.
Dopuszczalne poziomy substancji w powietrzu ustaliło wskazane
rozporządzenie Ministra Środowiska z czerwca 2002 r. Zgodnie z upoważnieniem
ustawowym akt ten określa:
dopuszczalne poziomy niektórych substancji w powietrzu oraz dopuszczalne
częstości ich przekraczania,
oznaczenie numeryczne substancji, za pomocą którego możliwa jest jej
jednoznaczna identyfikacja,
marginesy tolerancji dla dopuszczalnych poziomów niektórych wskazanych
substancji w powietrzu,
zróżnicowane dopuszczalne poziomy niektórych substancji w powietrzu dla:
terenu kraju, z wyłączeniem obszarów parków narodowych i obszarów
ochrony uzdrowiskowej,
obszarów parków narodowych,
183
- rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002 r. w sprawie dopuszczalnych
poziomów niektórych substancji w powietrzu, alarmowych poziomów niektórych substancji w
powietrzu oraz marginesów tolerancji dla dopuszczalnych poziomów niektórych substancji Dz.U.2002.87.796
145
obszarów ochrony uzdrowiskowej,
alarmowe poziomy niektórych substancji w powietrzu, których nawet krótkotrwałe
przekroczenie może powodować zagrożenie dla zdrowia ludzi,
okresy, dla których uśrednia się wyniki pomiarów - odrębnie dla dopuszczalnych
poziomów substancji i odrębnie dla alarmowych poziomów substancji w
powietrzu,
warunki, w jakich ustala się poziom substancji, takie jak temperatura i ciśnienie,
czas obowiązywania dopuszczalnych poziomów niektórych substancji dla terenu
kraju, z wyłączeniem obszarów parków narodowych i obszarów ochrony
uzdrowiskowej.
Dopuszczalne poziomy niektórych substancji w powietrzu dla terenu kraju, czas
ich obowiązywania, oznaczenie numeryczne tych substancji, okresy, dla których
uśrednia się wyniki pomiarów, dopuszczalne częstości przekraczania tych poziomów
oraz marginesy tolerancji co do zasady określa załącznik nr 1 do rozporządzenia.
Substancje te to benzen, dwutlenek azotu, tlenki azotu, dwutlenek siarki, ołów, ozon,
pył zawieszony, tlenek węgla.
Dodatkowo dopuszczalne poziomy niektórych substancji w powietrzu na
obszarach ochrony uzdrowiskowej, oznaczenie numeryczne tych substancji oraz
okresy, dla których uśrednia się wyniki pomiarów, określa załącznik nr 2 do
rozporządzenia, natomiast dopuszczalne poziomy niektórych substancji w powietrzu
na obszarach parków narodowych, oznaczenie numeryczne tych substancji oraz
okresy uśredniania wyników pomiarów ustala załącznik nr 3. Normy zawarte w
załącznikach nr 2 i 3 są, jak się można łatwo domyśleć, zaostrzone w stosunku do
podstawowych.
Rozporządzenie zakłada także, że na obszarach, dla których ustalono odrębne
wartości w załącznikach nr 2 i 3, dopuszczalne poziomy substancji
nieuwzględnionych w tych załącznikach, czas ich obowiązywania, dopuszczalne
częstości przekraczania tych poziomów oraz marginesy tolerancji ustala się na
podstawie załącznika nr 1 do rozporządzenia. Zgodnie zaś z § 4 rozporządzenia
dopuszczalne poziomy substancji w powietrzu ustala się w następujących warunkach
- temperatura 293 K i ciśnienie 101,3 kPa. Oznaczenie numeryczne substancji
odwołuje się do Chemical Abstracts Service Registry Number
Akty prawa unijnego nakładają wiele nowych obowiązków, z których
najważniejszymi są, poza obowiązkiem ustanowienia standardów imisyjnych dla
wskazanych substancji, także obowiązek oceny ich przestrzegania. Dla realizacji
146
tego ostatniego wymagane jest dokonanie podziału terytorium całego kraju na strefy,
co w ustawie P.o.ś. zrealizowano poprzez przyjęcie, że strefa pokrywać się będzie z
obszarem powiatu. Wyjątkiem od tej zasady są aglomeracje, czyli zgodnie z
odpowiednią definicją "miasta lub kilka miast o stykających się granicach
administracyjnych i o liczbie mieszkańców większej niż 250 tys.", mające też status
stref. Celem podziału na strefy jest w szczególności dokonanie pomiarów jakości
powietrza według ustalonych prawem metodyk, wskazanie obszarów, gdzie będą
występowały przekroczenia dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu oraz
dopuszczalnej częstotliwości przekraczania tych poziomów. Wymagane ewentualnie
jest
również
określenie
alarmowych
poziomów
stężeń
substancji
zanieczyszczających.
Wymagania związane z oceną przestrzegania dopuszczalnych poziomów
substancji określiło rozporządzenia Ministra Środowiska z 6 czerwca 2002 r. w
sprawie oceny poziomów substancji w powietrzu 184. Rozporządzenie określa
sposoby, metody i zakres dokonywania oceny poziomów substancji w powietrzu, w
tym:
zakresy wymaganych pomiarów, z podziałem na pomiary ciągłe oraz okresowe
górne i dolne progi oszacowania dla substancji o ustalonych poziomach
dopuszczalnych, dopuszczalną częstość przekraczania progów oszacowania oraz
sposób określania częstości przekraczania progów oszacowania,
minimalną liczbę stałych punktów pomiarowych przy prowadzeniu pomiarów,
kryteria lokalizacji punktów poboru próbek substancji przy prowadzeniu pomiarów
z uwagi na ochronę zdrowia ludzi, ochronę roślin, oddziaływanie transportu,
sposób wyboru punktów pomiarowych,
metodyki referencyjne modelowania jakości powietrza.
Ocena faktycznego poziomu substancji w powietrzu w poszczególnych strefach
powinna być przeprowadzana corocznie, na jej postawie wojewoda powinien
dokonać klasyfikacji stref wyodrębniając takie, w których:
poziom choćby jednej substancji przekracza poziom dopuszczalny powiększony o
margines tolerancji,
poziom choćby jednej substancji mieści się pomiędzy poziomem dopuszczalnym
a poziomem dopuszczalnym powiększonym o margines tolerancji,
poziom substancji nie przekracza poziomu dopuszczalnego.
184
- Dz.U. 2002.87.798;
147
Margines tolerancji zdefiniowano jako określoną w drodze rozporządzenia
wykonawczego wartość, o którą przekroczenie dopuszczalnego poziomu substancji
w powietrzu nie powoduje obowiązku podjęcia programu naprawczego. Jeżeli dla
substancji nie został określony margines tolerancji, to obszar, na którym poziom tej
substancji w powietrzu przekracza poziom dopuszczalny, należy zaliczyć do strefy
określonej w pkt 1.
Dla obszarów stref, na których stwierdzone zostaną naruszenia, konieczne
będzie przyjęcie szczegółowego programu ochrony powietrza, opracowanego przez
wojewodę w porozumieniu z właściwymi starostami.
Szczególna grupa przepisów dotyczących ochrony jakości powietrza związana
jest z przeciwdziałaniem wyjątkowo poważnym naruszeniom tej jakości, związanym
zwłaszcza z tzw. sytuacjami smogowymi. Tu także punktem wyjścia jest ustalenie w
drodze rozporządzenia alarmowych poziomów niektórych substancji w powietrzu,
których nawet krótkotrwałe przekroczenie może powodować zagrożenie dla zdrowia
ludzi. Zasady ustalania i konstrukcja tych standardów oparte są na takich samych
założeniach, jak dla ogólnych standardów imisyjnych.
Wspominanym już wyżej rozporządzeniem Ministra Środowiska z 6 czerwca
2002 r. ustalono również alarmowe poziomy niektórych substancji w powietrzu,
oznaczenie numeryczne tych substancji oraz okresy, dla których uśrednia się wyniki
pomiarów. Ustalenia tego rodzaju zawiera załącznik nr 4 do rozporządzenia poziomy alarmowe ustalone zostały dla dwutlenku azotu, dwutlenku siarki oraz
ozonu. W przypadku ryzyka wystąpienia lub przekroczenia alarmowych poziomów
substancji w powietrzu powinien zostać opracowany program działania
zapobiegawczego albo ograniczającego powstałe zagrożenia (plan działań
krótkoterminowych). Zgodnie z art. 92 ustawy ma on mieć postać rozporządzenia
wojewody, wydanego po zasięgnięciu opinii właściwego starosty. W planie należy
określić niezbędne działania mające na celu zmniejszenie ryzyka wystąpienia takich
przekroczeń oraz ograniczenie skutków i czasu trwania zaistniałych przekroczeń. W
związku z tym plan powinien przede wszystkim ustalać:
listę podmiotów korzystających ze środowiska, obowiązanych do ograniczenia lub
zaprzestania wprowadzania z instalacji gazów lub pyłów do powietrza,
sposób organizacji i ograniczeń lub zakazu ruchu pojazdów i innych urządzeń
napędzanych silnikami spalinowymi,
sposób postępowania organów, instytucji i podmiotów korzystających ze
środowiska oraz zachowania się obywateli w przypadku wystąpienia przekroczeń,
148
trybu i sposób ogłaszania o zaistnieniu przekroczeń.
Wojewoda ma obowiązek niezwłocznego powiadomienia społeczeństwa oraz
podmiotów wskazanych w planie, w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie, o
ryzyku wystąpienia przekroczeń dopuszczalnych albo alarmowych poziomów
substancji w powietrzu albo o wystąpieniu takich przekroczeń.
Z ochroną jakości powietrza związek ma także szczególne uprawnienie
wojewody, określone w art. 96. Na podstawie upoważnienia w tym przepisie
zawartego wojewoda może, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na
środowisko lub na dobra kultury, określić dla terenu województwa bądź jego części
rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania, a także sposób realizacji i
kontroli tego obowiązku. Wymagane jest zachowanie formy aktu normatywnego
(rozporządzenia).
Dla celów ochrony przed hałasem ustawa P.o.ś. także przewiduje dokonywanie
ocen akustycznych środowiska i monitorowanie zmian zachodzących w tym zakresie.
Przeprowadzenie oceny jest obowiązkowe dla obszarów aglomeracji (określanych w
ten sam sposób, jak w przepisach dotyczących ochrony powietrza) i terenów, na
których poziom hałasu przekracza dopuszczalne poziomy. Na potrzeby ocen stanu
akustycznego środowiska przewiduje się sporządzanie map akustycznych, które
mają być aktualizowane co 5 lat. W drodze rozporządzenia 185 ustalone zostały
wartości progowe poziomów hałasu w środowisku, których przekroczenie powoduje
zaliczenie obszaru, na którym poziom hałasu przekracza poziom dopuszczalny, do
kategorii terenu zagrożonego hałasem. Dla terenów, na których stwierdzono przekraczanie dopuszczalnych poziomów hałasu, wymagane będzie przyjęcie przez radę
powiatu programu naprawczego, mającego zapewnić dostosowanie poziomu hałasu
do dopuszczalnego. Właściwy organ (rada powiatu albo wojewoda) powinien
przygotować taki program w terminie jednego roku od przedstawienia mapy
akustycznej.
W ustawie P.o.ś. zrezygnowano z regulacji dotyczących promieniowania
jonizującego, pozostawiając tę kwestię przepisom nowej ustawy prawo atomowe 186,
zmodernizowano natomiast przepisy dotyczące pól elektromagnetycznych. Ochrona
przed tego rodzaju polami ma polegać na zmniejszeniu poziomów pól
185
- rozporządzenie MŚ z dnia 9 stycznia 2002 r. w sprawie wartości progowych poziomów hałasu Dz.U.2002.8.81;
186
- ustawa z 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe – Dz.U. z 2001 r. nr 3 poz.18 z późn.zm.;
149
elektromagnetycznych do dopuszczalnych i utrzymywanie poziomów poniżej dopuszczalnych lub na tych poziomach. Konsekwencją jest konieczność ustalenia w drodze
rozporządzenia tych poziomów187.
4.1.4. Ochrona jakości innych elementów środowiska.
Zawarte w ustawie P.o.ś. nowe regulacje dotyczące ochrony powierzchni ziemi
przede wszystkim poszerzają zakres wymaganych działań poprzez nieco inne
określenie przedmiotu regulacji, czyli powierzchni ziemi. Ustawa pojęciem
„powierzchni ziemi” obejmuje bowiem także jej wnętrze (do głębokości oddziaływania
człowieka). W obowiązujących wcześniej przepisach brakowało również standardów
jakości gleby wraz z znajdującą się pod nią ziemią. W nowej ustawie ogólnej zawarte
zostało upoważnienie dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia
standardów jakości powierzchni ziemi188 Przywrócenie jakości gleby i ziemi do
wymaganych standardów obciąża w pierwszej kolejności sprawcę, ale jeśli nie uda
się go ustalić lub obowiązku tego nie będzie można wyegzekwować, to obowiązek
ten przechodzi na starostę.
Przepisy dotyczące ochrony pozostałych komponentów środowiska mają
charakter ogólniejszy, ustawa w zasadzie odsyła do przepisów ustaw szczegółowych. Pewnym wyjątkiem są niektóre postanowienia w rozdziale dotyczącym
ochrony przyrody – ustawa wprowadza tu nowe przepisy dotyczące ochrony zwierząt
i roślin w toku szkolenia wojskowego na poligonach.
4.2. Ochrona przed zanieczyszczeniami – założenia ogólne
4.2.1. Zakres regulacji – ustawa P.o.ś. i przepisy szczegółowe
Przepisy dotyczące ochrony przed zanieczyszczeniami nie są w prawie polskim
nowością, funkcjonują na szczeblu ustawowym już od lat sześćdziesiątych.
Zarzucano im jednak do tej pory fragmentaryczność i rozproszenie regulacji, brak
jasności a w efekcie i skuteczności. Zmiany dokonywane w tej dziedzinie polegają
187
- zob. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie
dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania
dotrzymania tych poziomów - Dz.U.03.192.1883
188
- zob. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości
gleby oraz standardów jakości ziemi - Dz.U.2002.165.1359;
150
głównie na porządkowaniu systemu, ujednolicaniu pojęć i stosowanych instrumentów
prawnych, wprowadzaniu wymagań wynikających z prawa unijnego.
Problematyka ochrony przed zanieczyszczeniem jest regulowana przede
wszystkim przepisami tytułu III ustawy P.o.ś. Przeciwdziałanie zanieczyszczeniom
dotyczy wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, wprowadzania ścieków do
wód lub do ziemi, wytwarzania odpadów, powodowania hałasu, wytwarzania pól
elektromagnetycznych, ale traktowanych jako „kwalifikowane” emisje do środowiska.
Zgodnie bowiem z odpowiednimi definicjami zawartymi w słowniczku ustawy pod
pojęciem „zanieczyszczenia” (art.3 pkt. 49) należy rozumieć emisje, które mogą być
szkodliwe dla zdrowia człowieka lub stanu środowiska, powodować szkodę w
dobrach materialnych, pogarszać walory estetyczne środowiska lub kolidować z
innymi uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. Samo natomiast
pojęcie „emisji” zostało zdefiniowane (art.3 pkt.4) jako bezpośrednie lub pośrednie
wprowadzenie, w rezultacie działalności człowieka, do powietrza, wody lub ziemi
substancji lub energii, w tym ciepła, hałasu, wibracji lub pól elektromagnetycznych.
Przepisy zawarte w tym tytule służą także przeniesieniu do naszego ustawodawstwa
wymagań zawartych w jednej z najważniejszych obecnie dyrektyw dotyczących
ochrony przed zanieczyszczeniami, czyli dyrektywie IPPC.
Zgodnie z ogólnymi założeniami przeciwdziałanie zanieczyszczeniom powinno
polegać na zapobieganiu, ograniczaniu albo zakazie wprowadzania do środowiska
substancji lub energii, głównym zaś celem takich działań jest przestrzeganie
standardów jakości środowiska. Z obowiązku przestrzegania tych właśnie
standardów nie zwolni zastosowanie odpowiedniej technologii ani stosowanie się do
standardów emisyjnych.
Regulacje tytułu III można podzielić na dwie główne grupy:
dotyczące zanieczyszczeń pochodzących ze wskazanych źródeł, takich jak 1)
instalacje i urządzenia, 2) substancje i produkty, oraz 3) tzw. źródła rozproszone,
czyli drogi, linie kolejowe, tramwajowe, lotniska lub porty, linie energetyczne,
ustalające podstawowe wymagania materialne i proceduralne dla wydawania
pozwoleń na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii; uzupełnieniem
są przepisy ogólne, określające przede wszystkim cele i podstawowe zasady
ochrony przed zanieczyszczeniami, oraz dział dotyczący przeglądów
ekologicznych.
Obowiązki związane z ochroną przed zanieczyszczeniem obciążają podmioty
zarządzające poszczególnymi źródłami emisji. W stosunku do instalacji takim
podmiotem jest właściciel instalacji, bądź podmiot dysponujący innym tytułem
151
prawnym do instalacji. W tym drugim jednak przypadku, jeżeli emisja z instalacji
wymaga uzyskania pozwolenia, ustawa wymaga przeniesienia obowiązku w drodze
aktu notarialnego (art.138 ust.1 P.o.ś.). Niedochowanie tej formy spowoduje, że w
rozumieniu ustawy odpowiadać za zgodne z wymaganiami funkcjonowanie instalacji
odpowiadać będzie nadal jej właściciel. Jeżeli władający instalacją, z której emisja
wymaga pozwolenia, nabył do niej tytuł prawny inny niż własność przed dniem
wejścia w życie Prawa ochrony środowiska, wspomniany warunek przeniesienia
obowiązków w zakresie jej eksploatacji w drodze aktu notarialnego będzie
obowiązywał od 1 stycznia 2006 r. (wynika to z art.22 tzw. ustawy wprowadzającej 189.
Zgodnie natomiast z art.139 P.o.ś. przestrzeganie wymagań ochrony środowiska
związanych z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, lotnisk oraz
portów jest obowiązkiem zarządzających tymi obiektami.
Ogólny obowiązek obciążający właściciela bądź zarządzającego określonym
źródłem emisji w praktyce stosunkowo rzadko będzie realizowany bezpośrednio
przez tę osobę, znacznie częściej przez zatrudnione przez nią inne osoby. W
związku z tym ustawa P.o.ś. nakłada na właścicieli lub zarządzających pewne
obowiązki o charakterze organizacyjnym, których celem ma być doprowadzenie do
zrealizowania celów ochrony przed zanieczyszczeniem. Podmioty te są zobowiązane
m.in. do:
1) zapewnienia odpowiedniej (tzn. służącej osiąganiu wymagań ochrony
środowiska) organizacji pracy,
2) powierzania funkcji związanych z realizacją obowiązków ochrony środowiska
osobom posiadającym odpowiednie kwalifikacje zawodowe,
3) zapoznawania pracowników, których zakres czynności wiąże się z kwestiami
ochrony środowiska, z wymaganiami w tym zakresie (gdy nie jest konieczne
odpowiednie przygotowanie zawodowe w tym zakresie),
4) podejmowania działań zmierzających do wyeliminowania lub ograniczenia szkód
w środowisku wynikających z nieprzestrzegania wymagań ochrony środowiska
przez pracowników, a także podejmowania właściwych środków w celu
wyeliminowania takich przypadków w przyszłości.
Dodatkowo ustawa upoważniła ministra właściwego do spraw środowiska do
określenia rozporządzeniem rodzajów czynności, instalacji lub urządzeń, których
189
- ustawa z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu w życie ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o
odpadach oraz zmianie niektórych ustaw; Dz.U. nr 106 poz.1085;
152
wykonywanie lub obsługa wymaga szczególnych kwalifikacji ze względu na możliwe
skutki tych działań dla środowiska, a także sprecyzowania zakresu tych kwalifikacji.
Upoważnienie ma charakter fakultatywny.
Pewną nowością190 w postanowieniach ustawy P.o.ś. związanych z ochroną
przed zanieczyszczeniem jest grupa przepisów dotyczących wymagań, jakim
powinny odpowiadać produkty – są to zmiany dotyczące rozdz.III w dziale III tytułu III
ustawy P.o.ś. Wprowadzono wymóg zaopatrzenia produktu w informację dotyczącą
zużycia paliw lub materiałów eksploatacyjnych, wielkości emisji związanej z jego
użytkowaniem oraz zasad bezpiecznego dla środowiska użytkowania, demontażu,
powtórnego wykorzystania lub unieszkodliwienia. Sprzedawca produktu (a także
finansujący leasing produktu) powinien zapewnić, aby taka informacja znajdowała się
również w miejscach sprzedaży tegoż produktu. Szczegółowe wymagania dotyczące
treści wymaganych informacji i sposobów ich przekazywania ustala rozporządzenie
wykonawcze. Wprowadzono także nowe obowiązki organów administracji, które w
celu zapewnienia nabywcom produktów tego rodzaju informacji, powinny corocznie
opracowywać i nieodpłatnie udostępniać zestawienia dotyczące wybranych
produktów dostępnych na rynku. I tu w drodze rozporządzenia ustalono wykaz
produktów, dla których należy sporządzić zestawienie informacji, oraz organy
administracji tym obowiązkiem obciążone (art.171a). Uzupełnieniem jest uznanie, że
naruszenie tych obowiązków jest wykroczeniem, zagrożonym karą grzywny (art.348
ust.2).
W związku ze wskazanymi obowiązkami pozostają też nowe przepisy zawarte
w art.80a i 80b. Przepisy te wymagają, aby reklama lub inny rodzaj promocji
podający informacje o produkcie w zakresie wskazanym wyżej (czyli określonym w
art.167 ust.1), były czytelne i uwzględniały wymagania, jakim tego rodzaju informacja
powinna odpowiadać, ustalone w rozporządzeniu wykonawczym. I tu minister może
w drodze rozporządzenia ustalić szczegółowe wymagania dotyczące realizacji
wskazanych obowiązków. Nadzór nad ich przestrzeganiem sprawować ma Inspekcja
Handlowa, zaś zgodnie z art.332a naruszenie wskazanych wymagań jest
wykroczeniem zagrożonym karą grzywny.
190
- wprowadzoną nowelizacją z października 2003 r. – zob. ustawę z 3 października 2003 r. o
zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2003.190.1865);
153
4.2.2. Ochrona przed zanieczyszczeniem – wymagania dotyczące instalacji.
Ogólne przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczące tzw. prawa
emisyjnego (ochrona przed zanieczyszczeniem) określają wymagania ochronne
adresowane do poszczególnych źródeł emisji. Najbardziej rozbudowane są tego
rodzaju postanowienia adresowane do podmiotów prowadzących instalację i
dotyczące wymagań, jakie powinna spełniać instalacja. Wymagania te można ująć w
trzech grupach:
wymagania, które należy spełnić przed oddaniem instalacji do użytku (w
szczególności art.76 P.o.ś.),
wymagania związane z normalnym funkcjonowaniem instalacji (większość
przepisów rozdz.2 w dziale II tytułu III),
wymagania dotyczące funkcjonowania instalacji w warunkach odbiegających od
normalnych (art.76 ust.3, art.142).
Wymagania związane z momentem oddawania instalacji do użytku najogólniej
sprowadzają się do konieczności takiego przygotowania instalacji, aby jej przyszła
eksploatacja nie naruszała wymagań ochrony przez zanieczyszczeniem. Przygotowanie dotyczy zarówno strony technicznej, jak i formalnoprawnej. Główne
wymagania o charakterze technicznym to konieczność wyposażenia w odpowiednie
środki techniczne chroniące środowisko oraz zastosowanie właściwych rozwiązań
technologicznych, w obu przypadkach w zakresie wymaganym ustawą bądź
określonym w indywidualnej decyzji. Wymagania formalnoprawne natomiast to
obowiązek posiadania przez prowadzącego wymaganych prawem zgód i zezwoleń,
określających zakres dopuszczalnego korzystania ze środowiska. Spełnienie
wszystkich wskazanych wymagań jest także podstawą do wypełnienia kolejnego z
wymagań formalnych, czyli obowiązku dotrzymania, na etapie wymaganych prawem
badań i sprawdzeń, wynikających z mocy prawa standardów emisyjnych oraz
określonych w pozwoleniu warunków emisji.
W stosunku do instalacji zaliczonych do potencjalnie najgroźniejszych dla
środowiska (a za takie są uznawane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać
na środowisko, wymagające obowiązkowego sporządzenia raportu o oddziaływaniu
na środowisko) wprowadzono także obowiązek poddania instalacji prewencyjnej
kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Prowadzący tego rodzaju
instalację ma bowiem obowiązek zawiadomienia wojewódzkiego inspektora o
planowanym terminie oddania do użytku nowo zbudowanego lub zmodernizowanego
obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji, bądź także o terminie
154
zakończenia rozruchu instalacji, jeżeli jest on przewidywany. W sytuacji, w której
kontrola wykazałaby niespełnienie wskazanych wyżej wymagań, wojewódzki
inspektor ma obowiązek wydać decyzję wstrzymującą oddanie instalacji do użytku
(art.365 ust.2 pkt.1 P.o.ś.).
Wymagania, które instalacja powinna spełniać w trakcie jej normalnej
eksploatacji, związane są przede wszystkim z koniecznością przestrzegania
standardów – zarówno imisyjnych (standardów jakości środowiska), jak i emisyjnych.
Podstawowy wymóg to niedopuszczenie do sytuacji, w której emisja z instalacji
stanie się zanieczyszczeniem, a taka sytuacja będzie miała miejsce wówczas, gdy
zostaną naruszone standardy imisyjne, bądź też oddziaływanie instalacji spowoduje
pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenie dla życia lub
zdrowia ludzi. Zakaz naruszania standardów jakości środowiska, w odniesieniu do
instalacji wprowadzającej gazy lub pyły do powietrza, powodującej emisję hałasu
oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych, dotyczy obszarów znajdujących się
poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. Wyjątkiem
dopuszczającym naruszenie takiego zakazu jest utworzenie obszaru
ograniczonego użytkowania bądź strefy przemysłowej.
Obowiązek dotrzymywania standardów imisyjnych ma charakter bezwzględny,
zgodnie z art.144 ust.4 nie zwalnia z niego dotrzymywanie standardów emisyjnych
ani przestrzeganie wymagań dotyczących stosowanej technologii.
W czasie eksploatacji instalacji zakazane jest również naruszanie standardów
emisyjnych, czyli norm określających dopuszczalną wielkość emisji substancji lub
energii do środowiska. Standardy takie mogą mieć charakter indywidualny, są
wówczas określone decyzją dotyczącą konkretnej instalacji (tzw. pozwolenie
emisyjne). Standardy takie mogą również mieć charakter ogólny, ustanawiane są
wówczas w drodze rozporządzenia ministra. Delegacje do wydania takich
rozporządzeń zawiera art.145 P.o.ś., zgodnie z upoważnieniem minister może ustalić
standardy emisyjne z instalacji w zakresie wprowadzania gazów lub pyłów do
powietrza, wytwarzania odpadów, emitowania hałasu.
Ustawa wprowadza także pewien zestaw wymagań dotyczących technologii
stosowanych w nowo uruchamianych lub modernizowanych instalacjach. Określa te
wymagania art.143, jest to istotna nowość w regulacji. Wymagania te to m.in.
stosowanie substancji o małym potencjale zagrożeń, efektywne wytwarzanie oraz
wykorzystanie energii, zapewnienie racjonalnego zużycia wody i innych surowców
oraz materiałów i paliw, stosowanie technologii bezodpadowych i małoodpadowych.
Stosowane technologie powinny również zapewniać możliwość odzysku
155
powstających odpadów.
Warunki eksploatacji instalacji odbiegające od normalnych to według art.142
okres rozruchu, awarii bądź likwidacji instalacji. W tego typu sytuacjach pewne
wymagania generalne, wskazane wyżej, mogą być w określonym zakresie
naruszane, jednak przy dotrzymaniu generalnej zasady, zgodnie z którą wielkość
emisji z instalacji lub urządzenia w warunkach odbiegających od normalnych
powinna wynikać z uzasadnionych potrzeb technicznych i nie może występować
dłużej niż jest to konieczne. I tak w odniesieniu do etapu rozruchu ustawa po
pierwsze wyraźnie określa dopuszczalną długość trwania tego okresu, zgodnie z
art.76 ust.3 mogą to być najwyżej 30 dni. Z przepisu tego można również
wyprowadzić wniosek, iż w fazie rozruchu dopuszczalne jest niedotrzymywanie
obowiązujących z mocy prawa standardów emisyjnych lub innych warunków emisji,
zakres odstępstw od tych warunków powinien być jednak wyraźnie określony w
pozwoleniu emisyjnym. Zakres odstępstw od ogólnych standardów emisyjnych
powinien zostać natomiast określony w rozporządzeniu wykonawczym,
wprowadzającym takie standardy. Wymagania dotyczące funkcjonowania instalacji w
warunkach odbiegających od normalnych powinny być jednak przede wszystkim
określone w pozwoleniu emisyjnym. Zgodnie z art.188 ust.2 P.o.ś. pozwolenie
powinno m.in. ustalać maksymalny dopuszczalny czas utrzymywania się
uzasadnionych technologicznie warunków eksploatacyjnych odbiegających od
normalnych, w szczególności w przypadku rozruchu i unieruchomienia instalacji, a
także warunki wprowadzania do środowiska substancji lub energii w takich
przypadkach oraz warunki emisji.
4.2.3. Obszar ograniczonego użytkowania.
Ustawa Prawo ochrony środowiska dopuszcza ograniczanie korzystania z
nieruchomości dla realizacji celów ochrony środowiska, jednak wyłącznie w
przypadkach i formach w niej określonych. Ograniczenie sposobu korzystania z
nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska może nastąpić przez:
1) poddanie ochronie obszarów lub obiektów na podstawie przepisów ustawy o
ochronie przyrody,
2) zatwierdzenie warunków korzystania z wód dorzecza lub ustanowienia obszarów
ochronnych zbiorników wód podziemnych na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne,
3) utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania.
156
Możliwe jest także ograniczanie sposobu korzystania z nieruchomości w celu
ochrony zasobów środowiska na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu
przestrzennym.
Obszar ograniczonego użytkowania jest instytucją prawną wykorzystywaną w
ochronie środowiska przed zanieczyszczeniem. Podstawowym obowiązkiem
podmiotu powodującego emisję wskutek eksploatacji instalacji jest niedopuszczenie
do naruszenia standardów imisyjnych (standardów jakości środowiska) poza
terenem, do którego ma tytuł prawny – art.144 ust.2 P.o.ś. Jedyną możliwością
odstępstwa od tego zakazu jest właśnie utworzenie obszaru ograniczonego
użytkowania.
Podstawą do podjęcia decyzji o utworzeniu obszaru jest stwierdzenie, że mimo
zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, na
którym znajduje się dana instalacja, nie mogą być dotrzymane. Jest więc to pewna
sytuacja obiektywna, w zasadzie niezależna od prowadzącego instalację,
stwierdzana w sposób wymagany ustawą – poprzez przeprowadzenie postępowania
w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, analizy porealizacyjnej albo
przeglądu ekologicznego. Stwierdzenie takie normalnie powinno jednak powodować
decyzję inną, instalacja nie spełniająca podstawowych wymagań nie może
funkcjonować. W wyjątkowych jednak przypadkach dopuszcza się odstępstwo od
tego założenia.
Wyjątkowość sytuacji odnosi się do rodzaju instalacji, której funkcjonowanie
może spowodować (bądź powoduje) tego rodzaju uciążliwości. Odstępstwo może
bowiem dotyczyć tylko instalacji służących do prowadzenia działalności mającej
cechy użyteczności publicznej. Ustawa tego określenia wprawdzie nie używa,
wniosek taki można jednak wyprowadzić z wyliczenia kategorii instalacji, dla których
obszar ograniczonego oddziaływania może być utworzony. Wyliczenie dokonane w
art.135 ust.1 P.o.ś. ma charakter zamknięty (tylko dla tych instalacji obszar może być
utworzony) i obejmuje:
oczyszczalnie ścieków,
składowiska odpadów komunalnych,
kompostownie,
trasy komunikacyjne,
lotniska,
linie i stacje elektroenergetyczne
157
instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne.
Pewną zmianę do tego wyliczenia wprowadziła ostatnia nowelizacja P.o.ś.,
uzupełniająca art.135 o ust.6. Zgodnie z tym przepisem obszar ograniczonego
użytkowania tworzy się także dla instalacji wymagających pozwolenia
zintegrowanego, innych niż wymienione wcześniej, dla których pozwolenie na
budowę zostało wydane przed dniem 1 października 2001 r., a których użytkowanie
rozpoczęło się nie później niż do dnia 30 czerwca 2003 r. Podstawą do utworzenia
obszaru dla takiej instalacji, jak można byłoby wnioskować z dalszej części przepisu,
może być tylko niemożliwość, pomimo zastosowania najlepszych dostępnych
technik, dotrzymania dopuszczalnych poziomów hałasu poza terenem zakładu. Ze
sformułowań użytych w przepisie nie można jednak wywnioskować, czy tryb
tworzenia obszaru w takim przypadku ma być taki sam, jak dla sytuacji opisanych
wyżej, nie da się też jednoznacznie stwierdzić, czy po utworzeniu go dopuszczalne
będzie przekraczanie tylko norm „hałasowych”, czy też także innych standardów
imisyjnych. Nowy bowiem przepis art.144 ust.3b stwierdza, że zasadę z art.144 ust.3
(jeżeli w związku z funkcjonowaniem instalacji utworzono obszar ograniczonego
użytkowania, eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia
standardów jakości środowiska poza tym obszarem) stosuje się jedynie w
odniesieniu do przekroczenia standardów ochrony środowiska powodowanego przez
emisję hałasu. Nie jest to stwierdzenie precyzyjne.
Obszar ograniczonego oddziaływania tworzony jest w drodze aktu normatywnego, czyli rozporządzenia wojewody bądź uchwały rady powiatu. Podziału kompetencji
dokonano według ogólnych założeń przyjmowanych przez ustawę – wojewoda jest
właściwy dla tzw. przedsięwzięć kwalifikowanych (wymagających obligatoryjnego
sporządzenia raportu o oddziaływaniu), rada powiatu zaś dla pozostałych
przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W sytuacji, w której
obowiązek utworzenia obszaru wynika z procedury oceny oddziaływania na
środowisko, obowiązek utworzenia obszaru powinien być stwierdzony w pozwoleniu
na budowę. Przed utworzeniem obszaru nie można wydać pozwolenia na
użytkowanie obiektu ani rozpocząć jego użytkowania, jeżeli pozwolenie nie jest
wymagane. Natomiast dla przedsięwzięcia mającego postać budowy drogi krajowej
obszar ograniczonego użytkowania powinien zostać wyznaczony na podstawie
analizy porealizacyjnej, której obowiązek przeprowadzenia, w ciągu roku od dnia
oddania obiektu do użytkowania, powinien być nałożony w pozwoleniu na budowę
drogi. Analiza powinna być wówczas przedstawiona w terminie 18 miesięcy od dnia
158
oddania drogi do użytkowania (ust.5 w art.135).
Utworzenie obszaru pozwala na powodowanie negatywnych oddziaływań,
polegających na naruszeniu wymagań jakości środowiska, na nieruchomościach do
których tytuł prawny posiadają inne podmioty. Z powodu tych uciążliwości
wprowadzane są ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, przy czym zakres tych
ograniczeń określa akt tworzący obszar w granicach dopuszczonych ustawą. Organ
tworzący obszar powinien określić granice takiego obszaru, ograniczenia w zakresie
przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób
korzystania z terenu wynikający z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na
środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego. Zakres
wprowadzanych ograniczeń musi więc wynikać z wcześniejszych analiz,
przeprowadzonych w sformalizowany sposób, można więc sformułować wniosek, że
zakres ten powinien być ograniczony wyłącznie do działań niezbędnych. Jeżeli
konieczność ustanowienia obszaru stwierdzona została w trakcie przeprowadzania
procedury oceny oddziaływania na środowisko w związku z wnioskiem o wydanie
pozwolenia na budowę dla danej instalacji (pozwolenia na zmianę sposobu
użytkowania obiektu), ustawa wymaga zawieszenia postępowania w sprawie
wydania pozwolenia na budowę lub udzielenia zgody na zmianę sposobu
użytkowania obiektu budowlanego, do czasu ustanowienia obszaru ograniczonego
użytkowania.
Dla podmiotów dysponujących nieruchomościami objętymi obszarem
ograniczonego użytkowania podstawową konsekwencją utworzenia obszaru jest
ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości, ponoszą więc wskutek
wydania odpowiedniego aktu pewną szkodę. Zgodnie z ogólną zasadą ustanowioną
w art.129 P.o.ś. właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty) może żądać
wykupienia nieruchomości lub jej części, jeżeli w związku z ograniczeniem sposobu
korzystania z nieruchomości korzystanie z niej lub z jej części w dotychczasowy
sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub
istotnie ograniczone. W związku z ograniczeniem sposobu korzystania z
nieruchomości właściciel (użytkownik wieczysty, osoba dysponująca prawem
rzeczowym do nieruchomości) może także żądać odszkodowania za poniesioną
szkodę; szkoda obejmuje w takim przypadku również zmniejszenie wartości
nieruchomości. Z roszczeniami tego rodzaju można występować w okresie 2 lat od
dnia wejścia w życie aktu powodującego ograniczenie sposobu korzystania z
nieruchomości.
Zgodnie z art.136 P.o.ś. w razie ograniczenia sposobu korzystania ze
159
środowiska, w wyniku ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, właściwymi
w sprawie odszkodowania lub nakazania wykupu nieruchomości są sądy
powszechne. Obowiązany do wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości jest
ten, którego działalność spowodowała wprowadzenie ograniczeń w związku z
ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania.
4.2.4. Strefy przemysłowe.
Instytucja „stref przemysłowych” wprowadzona została do ustawy P.o.ś. od
końca lipca 2005 r. jako propozycja rozwiązania problemów związanych z kumulacją
negatywnych oddziaływań na środowisko, skutkujących naruszeniami wymagań
dotyczących jego jakości, a mających miejsce na terenach o skoncentrowanej
działalności gospodarczej. Na terenach takich praktycznie nie było możliwe
zastosowanie instytucji obszaru ograniczonego użytkowania, w dodatku zawężonej
tylko do wskazanego rodzaju instalacji. Nowa instytucja została do ustawy
wprowadzona przez dodanie w tytule II w dziale IX po rozdziale 3 nowego rozdziału 4
(art.136a – 136d).
Zgodnie z tymi przepisami strefa przemysłowa może być utworzona na
obszarach określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego
jako tereny przeznaczone do działalności produkcyjnej, składowania oraz
magazynowania i równocześnie użytkowanych zgodnie z przeznaczeniem.
Podstawowym więc wymogiem materialnym jest wcześniejsze podjęcie, i to
odpowiedniego, rozstrzygnięcia w miejscowym planie. To założenie dość poważnie
ogranicza możliwość wykorzystania nowej instytucji w sytuacji, gdy większość gmin
nie ma ważnych rozstrzygnięć planistycznych dla takich obszarów. Objęcie
nieruchomości granicami strefy przemysłowej wymagać będzie także pisemnej zgody
władającego powierzchnią ziemi. Zgoda taka wyłączy ewentualne roszczenia o
odszkodowanie lub o wykup nieruchomości191, w związku z ograniczeniem sposobu
korzystania z nieruchomości w zakresie wynikającym z utworzenia strefy
przemysłowej
Przyczyną utworzenia strefy miałaby być niemożność dotrzymywania, poza
terenem zakładu lub innego obiektu, standardów jakości środowiska oraz wartości
odniesienia - mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych W konsekwencji w granicach strefy przemysłowej byłoby
191
- art. 129 ust. 1-3 ustawy P.o.ś.
160
dozwolone przekraczanie standardów jakości środowiska w zakresie dopuszczalnych
poziomów substancji w powietrzu i dopuszczalnych poziomów hałasu oraz wartości
odniesienia, o ile nie będzie to powodowało powstawania zagrożeń dla życia lub
zdrowia ludzi, w szczególności zaś nie będzie naruszało wymagań norm
bezpieczeństwa i higieny pracy.
Strefa przemysłowa będzie mogła być utworzona, na wniosek władającego
powierzchnią ziemi, na terenach, które mają być objęte taką strefą. Wniosek o jej
utworzenie powinien spełniać określone wymagania, w tym zawierać:
1) uzasadnienie potrzeby utworzenia strefy przemysłowej, w którym jest
wykazane, że są spełnione wymagane prawem warunki pozwalające na jej
utworzenie,
2) uzasadnienie możliwości utworzenia strefy przemysłowej, w którym wykazano,
że nie zagraża to życiu lub zdrowiu ludzi, a w szczególności nie narusza
wymagań norm bezpieczeństwa i higieny pracy,
3) projekt granic strefy przemysłowej i plan sytuacyjny obszaru tej strefy,
4) przegląd ekologiczny instalacji eksploatowanych w granicach proponowanej
strefy przemysłowej,
5) propozycje dotyczące funkcjonowania strefy przemysłowej istotne z punktu
widzenia wydania rozporządzenia o ustanowieniu strefy.
Przepisy wymagają dołączenia do wniosku określonych dokumentów,
wykazujących spełnienie stawianych wymagań, czyli –
wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
pisemnej zgody wszystkich władających powierzchnią ziemi, na obszarze
proponowanej strefy przemysłowej, na objęcie ich nieruchomości strefą
przemysłową,
kopii mapy zasadniczej proponowanej strefy przemysłowej określającej granice
działek ewidencyjnych, budynki, sieć uzbrojenia terenu i ulice.
Po utworzeniu strefy przemysłowej eksploatacja instalacji na jej obszarze nie
może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska oraz wartości
odniesienia poza granicami strefy.
Formą prawną utworzenia strefy jest rozporządzenie wojewody, wydawane w
porozumieniu z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym. Rozporządzenie
powinno przede wszystkim określać granice i obszar strefy przemysłowej, a także
rodzaje działalności, których prowadzenie jest dopuszczalne na terenie strefy z uwagi
na możliwość występowania przekroczeń standardów jakości środowiska lub
przekroczeń wartości odniesienia. Rozporządzenie może również wskazywać
161
niektóre standardy jakości środowiska lub wartości odniesienia, których
przekraczanie na terenie strefy jest dozwolone oraz ustalać warunki prowadzenia
działalności, istotne z punktu widzenia nieprzekraczania standardów jakości lub
wartości odniesienia poza jej terenem a także ze względu na ochronę życia lub
zdrowia ludzi, w tym w szczególności wymagań norm bezpieczeństwa i higieny
pracy. Rozporządzenie, jako akt prawa miejscowego, wymaga oczywiście publikacji
w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
4.3. Pozwolenia emisyjne
4.3.1. Ogólne założenia systemu decyzji reglamentujących korzystanie ze
środowiska.
Jedną z najczęściej wykorzystywanych przez administrację publiczną form
działania, służących realizacji nałożonych na nią zadań, w tym związanych z ochroną
środowiska, jest akt administracyjny192, stosowany w szczególności dla ustalania
dozwolonego zakresu takiego korzystania ze środowiska, które polega na wprowadzaniu do niego substancji i energii193. Wcześniej, czyli przed 2001 r. obowiązujące
przepisy, określały te akty dość różnymi nazwami, raczej bez wiązania tych nazw z
treścią, trybem wydania czy rolą danego aktu. Dokonane w 2001 r. systemowe
zmiany prawa ochrony środowiska194 podjęły i ten problem, zmierzając do
kompleksowego uporządkowania roli tego rodzaju aktów w systemie instrumentów
ochronnych, w tym określenia wymagań dotyczących treści aktów czy pewnych
aspektów procedury ich wydawania. Podstawowy zespół przepisów tych kwestii
192
- przyjmuję tu klasyczną definicję aktu administracyjnego jako władczego, opartego o prawo
działania organu upoważnionego do podjęcia takiego aktu, skierowanego do konkretnie oznaczonego
adresata i nastawionego na wywołanie indywidualnie oznaczonych i konkretnych skutków prawnych
(tak np. J. Szreniawski – Wielka encyklopedia prawa; Białystok-Warszawa 2000, s.35);
193
- zob. na ten temat m.in. M. Górski „Uznanie administracyjne w przepisach z zakresu ochrony
środowiska; część I – III”, Organizacja. Metody. Technika, nr 1, 4, 5 z 1988 r.; M. Górski „Ochrona
środowiska jako zadanie administracji publicznej”, Łódź 1992;
194
- chodzi tu zwłaszcza o ustawę z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska a także inne akty
nowego systemu, w tym ustawę z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. nr 62 poz.628; dalej
określana jako ustawa o odpadach) oraz ustawę z 25 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo
ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, (Dz.U. nr 100 poz.1085,
dalej określana jako „ustawa wprowadzająca”);
162
dotyczących zawarty został w dziale IV w tytule III ustawy P.o.ś., przy czym ich celem
ma być stworzenie wspólnych podstaw do wydawania pozwoleń na wprowadzanie do
środowiska substancji i energii. Założono również, że pod względem merytorycznym
treść takich aktów będzie kształtowana w oparciu o wymagania także innych ustaw
(np. ustawy o odpadach czy prawa wodnego).
Jak wskazano, ustawa P.o.ś. przyjmuje bardzo istotne założenie wyjściowe dla
zawartego w niej zespołu przepisów dotyczących pozwoleń - mają one stanowić
część ogólną dla wszystkich regulacji prawnych dotyczących reglamentacji - poprzez
decyzję administracyjną - prowadzenia emisji do środowiska, niezależnie od
przedmiotu tej emisji i elementu środowiska, który takiej emisji jest poddany.
Konsekwencją tego założenia jest ujęcie w tejże ustawie regulacji dotyczących
wspólnych elementów instytucji „pozwolenia”, natomiast przepisy szczegółowe
dotyczące konkretnych rodzajów pozwoleń, zawarte w innych ustawach, mają
charakter uzupełniający. W ten sposób podstawą prawną dla konkretnej decyzji
pozwoleniowej będą zawsze przepisy ogólne ustawy P.o.ś. oraz przepisy
szczegółowe dotyczące danego rodzaju decyzji (zawarte bądź w tejże ustawie bądź
w ustawach szczegółowych). W powołaniu podstawy prawnej decyzji będą więc
musiały się znaleźć zarówno przepisy ogólne jak i szczegółowe przepisy materialne.
Pozwolenie na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii można
nazwać „pozwoleniem emisyjnym”, co wynika z aparatu pojęciowego
przyjmowanego przez P.o.ś. – jest to pozwolenie na wprowadzanie do środowiska
substancji lub energii, czyli właśnie na emisję (zob. definicję zawartą w art.3 pkt.5).
Ustawa równocześnie wprowadza rozróżnienie dwóch pojęć – „emisja” i
„zanieczyszczenie”. Rozróżnienie to ma podstawowe znaczenie dla przepisów
dotyczących ochrony jakości środowiska i ustalenia podstaw dopuszczalności działań
polegających na odprowadzaniu do środowiska substancji i energii. Zasadą jest
założenie,
że
emisja
jest
odprowadzaniem
dozwolonym
(legalnym),
zanieczyszczenie zaś to emisja kwalifikowana, mogąca spowodować określone
negatywne konsekwencje, która wobec powyższego nie powinna mieć miejsca (jest
niedozwolona – nielegalna). Ustawa wprowadza także w art.4 konstrukcję generalną
ustalającą zasady korzystania ze środowiska, polegającego na wprowadzaniu do
niego substancji lub energii (czyli emisji). Działanie takie, prowadzone przez osobę
fizyczną dla zaspokojenia jej potrzeb osobistych oraz potrzeb gospodarstwa
domowego, jest możliwe na podstawie ogólnego upoważnienia zawartego w ustawie
– jest to wówczas tzw. powszechne korzystanie ze środowiska. Korzystanie
wykraczające poza tak określony zakres podmiotowy i przedmiotowy zostało
163
nazwane „korzystaniem zwykłym”, przy czym ustawa może wskazać przypadki
korzystania zwykłego wymagające uzyskania zgody organu administracji (to
korzystanie ma wówczas postać „korzystania reglamentowanego”).
Regulacje prawne funkcjonujące w ochronie środowiska starają się wyraźnie
odróżnić dwa rodzaje aktów administracyjnych reglamentujących prowadzenie
działalności wpływającej na stan środowiska – pozwolenia i zezwolenia. Pozwolenie
ma być innym rodzajem aktu niż zezwolenie, mające charakter decyzji ograniczającej
prawo prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej. Pozwolenie taką
decyzją nie jest, jego uzyskanie nie jest bowiem warunkiem prowadzenia działalności
gospodarczej w ogóle, ale warunkiem prowadzenia jej w określony sposób – poprzez
użytkowanie instalacji, której ruch powoduje wprowadzanie do środowiska substancji
lub energii. Obowiązek uzyskania pozwolenia spełnia tu m.in. wymagania zasady
prewencji, gdyż odejście od technologii dla środowiska uciążliwej (powodującej
emisję) zwalnia z tego obowiązku. Obie decyzje muszą być uzyskane przed
podjęciem działalności, mają więc z tego punktu widzenia charakter instytucji
prewencyjnych.
Tak rozumiane pozwolenie jest decyzją stwierdzającą spełnienie postawionych
w ustawie warunków prowadzenia działalności (gospodarczej lub innej), bądź także
decyzją ustalającą lub precyzującą te warunki w granicach dopuszczonych ustawą.
Obowiązek jego uzyskania mieści się więc w zakresie dodatkowych obowiązków
przedsiębiorcy określonych w art.18 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie
prowadzenia działalności gospodarczej195 - jest to określony przepisami prawa
warunek dotyczący sposobu (czy metod) wykonywania działalności gospodarczej,
związany z ochroną środowiska.
Pod nazwą „zezwolenie” natomiast funkcjonują akty administracyjne
reglamentujące możliwość podejmowania określonego typu działalności, przy czym
przyczyną wprowadzenia reglamentacji jest również potrzeba zapewnienia
przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Są to więc akty, których istnienie i
stosowanie dopuszcza art.75 ustawy o swobodzie prowadzenia działalności
gospodarczej i które są także uznawane za dopuszczalne w rozważaniach
teoretycznych. Dla przykładu C. Kosikowski wyraźnie stwierdza, że swoboda
prowadzenia działalności gospodarczej ma charakter względny i może ulegać
ograniczeniom wprowadzanym w drodze ustawy, gdyby jej wykorzystywanie godziło
195
- Dz.U. nr 173 poz.1807
164
w jakikolwiek interes uznany przez ustawodawcę za zasługujący na ochronę. Jedną z
form takich ograniczeń może być zezwolenie na podjęcie działalności196. Zezwolenia
te nie są jednak oczywiście koncesjami197. Przykładowo uzyskania zezwolenia na
prowadzenie określonych sposobów postępowania z odpadami wymaga ustawa o
odpadach z kwietnia 2001 r., jest to jednak innego typu akt niż np. znane także przez
tę ustawę pozwolenie na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych (mające właśnie
charakter „pozwolenia emisyjnego”).
Eksploatacja instalacji, która nie wymaga uzyskania pozwolenia na emisję,
może być objęta obowiązkiem zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia eksploatacji
właściwemu organowi. Obowiązkiem tego rodzaju mogą zostać objęte instalacje
mogące negatywnie oddziaływać na środowisko, wskazane na liście zawartej w
rozporządzeniu wykonawczym do ustawy198. W konsekwencji eksploatacja instalacji
powodującej emisję będzie mogła się odbywać w następujących formach prawnych:
na podstawie uzyskanego pozwolenia na emisję,
na podstawie zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia eksploatacji instalacji,
na podstawie ogólnego upoważnienia ustawowego.
4.3.2. Pozwolenia emisyjne w normach prawa unijnego.
Kompleksowa zmiana systemu prawa ochrony środowiska wywołana zastała
koniecznością dostosowania go do wymagań wynikających z norm prawa
obowiązującego w Unii Europejskiej. Nowa konstrukcja pozwoleń emisyjnych także
temu celowi służy. W konsekwencji ideą wyjściową dla instytucji „pozwolenia”,
przyjmowaną także w głównych dyrektywach emisyjnych 199, stało się założenie, że
196
- C. Kosikowski- „Zezwolenia na działalność gospodarczą w prawie polskim”; Warszawa 1997,
ss.27-29;
197
- w takim rozumieniu tego typu aktu, jaki przeważa w doktrynie, gdzie cechą główną ma być
pewien stopień uznaniowości co do samego przyznania koncesji – zob. zwłaszcza ostatnio
monografię D. Kijowskiego „Pozwolenia w administracji publicznej”, Białystok 2000 (rozdz.III), gdzie
dokonano szerokiego przeglądu spotykanych w doktrynie poglądów na temat instytucji „koncesji”;
198
- rozporządzenie Ministra Środowiska z 22 grudnia 2004 r. w sprawie rodzajów instalacji, których
eksploatacja wymaga zgłoszenia – Dz.U.2004.283.2839;
199
- pod tym określeniem rozumiem szereg dyrektyw Rady UE związanych z ustalaniem zasad i
warunków emisji zanieczyszczeń do środowiska (jego poszczególnych elementów); w szczególności
chodzi tu o dyrektywę Rady nr 96/61/WE w sprawie zintegrowanego zapobiegania i zmniejszania
165
ruch instalacji200, której wykorzystanie powoduje wprowadzanie do środowiska
substancji lub energii, jest takim sposobem korzystania zwykłego, który będzie co do
zasady dozwolony po uzyskaniu zgody właściwego organu administracji publicznej,
mającej postać decyzji administracyjnej o charakterze właśnie pozwolenia. Zgodnie z
art.76 ust.1 i ust.2 pkt.3 nie wolno uruchomić nowozbudowanego lub
zmodernizowanego obiektu budowlanego lub instalacji bez wcześniejszego
uzyskania wymaganych zgód i pozwoleń na korzystanie ze środowiska. Zgodnie
natomiast z art.180 nie wolno eksploatować instalacji bez uzyskania pozwolenia (o ile
jest wymagane).
Nowe przepisy przenoszą do prawa polskiego szereg wymagań, jakie w
odniesieniu do instytucji pozwolenia ustalają wspomniane dyrektywy, a w
szczególności dyrektywa IPPC201. Głównym celem tej dyrektywy jest wg art.1
zapewnienie zintegrowanego zapobiegania i kontroli zanieczyszczeń odprowadzanych do powietrza, wody i ziemi, dla uzyskania możliwie najwyższego stopnia
ochrony środowiska jako całości. Dyrektywa, traktowana jako pierwszy krok w tym
kierunku, jest skierowana tylko do określonych rodzajów działalności przemysłowej
(wymienionych w aneksie I) i zakłada kontrolę emisji tylko oznaczonych
zanieczyszczeń (te z kolei są wyliczone w aneksie III). Postanowienia dyrektywy
zobowiązują państwa członkowskie do tego, aby w trakcie wydawania pozwoleń na
działalność gospodarczą rozważano i uwzględniano wpływ zanieczyszczeń na wodę,
powietrze i ziemię w sposób kompleksowy. Efektem takiego podejścia powinno być
zanieczyszczeń (tzw. dyrektywa IPPC), także dyrektywę Rady nr 84/360/EWG w sprawie ograniczania
zanieczyszczeń powietrza z zakładów przemysłowych, dyrektywę Rady nr 88/609/EWG w sprawie
ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń z dużych obiektów energetycznego spalania paliw,
dyrektywy dotyczące spalania odpadów (dyrektywa nr 89/369/EWG w sprawie zapobiegania
zanieczyszczeniu powietrza przez nowe zakłady spalania odpadów komunalnych, dyrektywa nr
94/67/WE w sprawie spalania odpadów niebezpiecznych, dyrektywy zostaną zastąpione nowym
aktem w postaci dyrektywy nr 2000/76/WE w sprawie spalania odpadów), również dyrektywy
związane z postępowaniem z odpadami (tu zwłaszcza tzw. dyrektywa ramowa nr 75/442 wraz z
nowelizującą ją dyrektywą nr 91/156);
200
- pojęcie „instalacja” jest nową konstrukcją, zastąpiło wcześnie używany termin „jednostka
organizacyjna”, dla potrzeb przepisów emisyjnych bardzo nieprecyzyjny – źródłem emisji jest
określone urządzenie, nie cała jednostka organizacyjna;
201
- dyrektywa nr 96/61/EC z 24 września 1996 r. w sprawie zintegrowanego zapobiegania
zanieczyszczeniom i ich kontroli – OJ L257, 10.10.96 p.26;
166
wydanie jednego lub kilku aktów określających zasady emisji zanieczyszczeń. Jeżeli
akty te określają zasady emisji w ujęciu sektorowym (tzn. każdy odrębnie dla
określonego medium środowiska) to muszą być wówczas zapewnione warunki
koordynacji wykonywania tych aktów dla realizacji celów dyrektywy.
Przepisy dyrektywy wprowadzają pewne podstawowe wymagania, jakim
powinno odpowiadać pozwolenie. Pozwolenie powinno zwłaszcza precyzować
indywidualne normy dopuszczalnej emisji z uwzględnieniem zasady najlepszej
dostępnej techniki (odnosi się to do zanieczyszczeń wyliczonych we wspomnianym
aneksie III) oraz zawierać postanowienia, których celem będzie zapobieganie
transferowi emitowanych zanieczyszczeń do innego elementu środowiska.
Dyrektywa pozwala również na wprowadzanie czasowych zwolnień z obowiązków
ustalonych w pozwoleniu (na okres do 3 miesięcy) jednak tylko wtedy, gdy docelowo
zmierza to do zmniejszenia zanieczyszczeń.
4.3.3. Charakter prawny pozwolenia emisyjnego.
Art. 183 P.o.ś. wyraźnie określa charakter prawny pozwolenia emisyjnego i jego
tryb wydawania – pozwolenie jest decyzją administracyjną, czyli patrząc od strony
teoretycznej aktem administracyjnym202, wydawanym w trybie regulowanym
przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W przepisie ustalono również
w ogólny sposób właściwość organów w sprawie wydawania pozwoleń, przypisując
tę kompetencję „organowi ochrony środowiska”203.
Podstawowe założenia dla powstania obowiązku uzyskania pozwolenia na
emisję określa art.180 P.o.ś. Zgodnie z przepisem (w brzmieniu obowiązującym od
lipca 2005 r.) eksploatacja instalacji powodująca:
1) wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza,
2) ścieków do wód lub do ziemi bądź
202
- n/t teoretycznych koncepcji prawnych form działania administracji i instytucji aktu
administracyjnego zob. m.in. - J. Boć [red.] „Prawo administracyjne”, Wrocław 1999, rozdz.6; Z.
Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E Olejniczak-Szałowska, M. Stahl „Prawo
administracyjne”, Warszawa 2000, rozdz.10;
203
- określenie zakresu tego pojęcia dokonane zostało w art.376 ustawy a doprecyzowanie podziału
kompetencji w art.378; pozwolenia emisyjne będą w świetle tych przepisów wydawane przez starostę
albo, w przypadku instalacji zaliczonych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na
środowisko, dla których wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko – przez
wojewodę;
167
3) wytwarzanie odpadów –
jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia – pod warunkiem jednak, że jest ono
wymagane. Można więc stwierdzić, że przyjęte założenia opierają się na trzech
punktach:
obowiązek jest związany z eksploatacją instalacji,
obowiązek dotyczy eksploatacji powodującej wskazane skutki,
obowiązek nie ma charakteru generalnego wobec wszystkich instalacji
powodujących określone skutki.
Przepis art.180 w sposób zamknięty wylicza rodzaje oddziaływań na
środowisko, których dokonywanie wiąże się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia
emisyjnego. Oddziaływania te muszą być związane z eksploatacją instalacji, mogą
występować zarówno samodzielnie jak i w powiązaniu – pozwolenie jest wymagane
przy powodowaniu co najmniej jednego ze wskazanych oddziaływań. Wyliczenie nie
obejmuje jednak wszystkich możliwych sposobów oddziaływania instalacji na
środowisko a jedynie powodujące skutki, które mieszczą się w pojęciu „emisja”.
Spełnienie obowiązku uzyskania pozwolenia nie jest spełnieniem wszystkich
ewentualnych obowiązków związanych z oddziaływaniami na środowisko, w
szczególności obowiązków dotyczących uzyskania innych wymaganych zgód czy
zezwoleń.
Pozwolenie emisyjne jest związane z eksploatacją instalacji, czyli urządzenia
technicznego lub zespołu takich urządzeń. Pojęcie instalacji zdefiniowane jest w art.3
pkt.6204, zdefiniowano także termin „eksploatacja instalacji” – art.4 pkt.3 (użytkowanie
instalacji oraz utrzymywanie jej w sprawności). Wskazane definicje dają podstawę do
stwierdzenia, że eksploatacją instalacji będzie w zasadzie każdy sposób korzystania
z niej, powodujący określone oddziaływania i związane z nimi skutki, czyli wskazaną
w art.180 emisję. Nie można w szczególności ograniczać terminu „eksploatacja
instalacji” do prowadzenia za pomocą instalacji działalności gospodarczej.
Pozwolenia wymaga powodująca emisję eksploatacja takiej instalacji, co do
której ustawa wyraźnie ten obowiązek wprowadza. Należy to sformułowanie
rozumieć w ten sposób, że tylko instalacje wskazane ustawą tym obowiązkiem są
204
- według tej definicji instalacja to stacjonarne urządzenie techniczne, zespół stacjonarnych
urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam
podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, a także budowle niebędące urządzeniami
technicznymi ani ich zespołami - których eksploatacja może spowodować emisję;
168
objęte. Wskazanie to, w stosunku do tzw. pozwoleń sektorowych przepisy najczęściej
realizują przez wyliczenie typów instalacji, danego rodzaju pozwolenia nie
wymagających205. Zakres obowiązku jest więc określany w sposób negatywny, przez
wskazanie sytuacji, w których on nie występuje, pozostałe typy instalacji
obowiązkiem są obciążone. Odwrotna sytuacja występuje przy tzw. pozwoleniach
zintegrowanych, gdzie dokonano wyliczenia pozytywnego – objęte obowiązkiem
uzyskania takiego pozwolenia są instalacje wyliczone na odpowiedniej liście,
zawartej w rozporządzeniu wykonawczym.
Obowiązek uzyskania pozwolenia jest również częścią ogólnego obowiązku
eksploatacji instalacji lub urządzenia w zgodzie z wymaganiami ochrony środowiska,
który zgodnie z art.138 ust.1 ustawy obciąża w zasadzie właściciela instalacji. W
sytuacji, gdy w związku ze spełnieniem wszystkich przesłanek obowiązek uzyskania
pozwolenia istnieje, prowadzenie tego rodzaju działalności bez jego spełnienia jest
naruszeniem prawa i rodzi odpowiedzialność prawną. Instrumentami tej
odpowiedzialności są zwłaszcza opłaty podwyższone (art.292 P.o.ś.) i
odpowiedzialność za wykroczenie (art.351 P.o.ś.).
Ustawa rozróżnia dwa typy pozwoleń emisyjnych – pozwolenia zintegrowane
(art.181 pkt.1) oraz pozwolenia na emisję określonych rodzajów substancji lub energii
do wskazanych elementów środowiska, które można byłoby określić jako
„pozwolenia sektorowe” (art. 181 pkt.2-4). Pozwolenia sektorowe są polskiemu
ustawodawstwu znane już od dość dawna, zupełną nowością są natomiast
pozwolenia zintegrowane, którym poświęcono odrębny rozdział ustawy.
Pozwolenia sektorowe to obecnie, po nowelizacji obowiązującej od lipca
2005 r., która skreśliła z wyliczenia pozwolenia na emisję hałasu i pól
elektromagnetycznych:
pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza,
pozwolenie na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi,
pozwolenia na wytwarzanie odpadów.
Pozwolenia te upoważniają do dokonywania tylko wskazanej emisji,
prowadzący określoną instalację może być zobowiązany do uzyskania nawet kilku
pozwoleń sektorowych, w zależności od typu i zakresu dokonywanej emisji.
Pozwolenia sektorowe są wydawane w oparciu o przepisy ogólne zawarte w ustawie
205
- por. np. art.220 ust.2 P.o.ś., upoważniający ministra do wskazania rodzajów instalacji, których
eksploatacja nie wymaga pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza;
169
P.o.ś. oraz przepisy szczegółowe, dotyczące konkretnego rodzaju pozwolenia, które
mogą być zawarte także w ustawach szczególnych. Na wniosek podmiotu
zobowiązanego do uzyskania pozwolenia sektorowego organ może objąć jedną
decyzją wszystkie wskazane instalacje (oczywiście pozostające we władaniu tegoż
podmiotu) położone na obszarze jego właściwości miejscowej (art.181 ust.1a).
Art.182 określa wzajemny stosunek pozwoleń zintegrowanych i sektorowych –
uzyskanie pozwolenia zintegrowanego, obejmującego całość oddziaływań na
środowisko, wyłącza obowiązek uzyskiwania odrębnych pozwoleń sektorowych
(także obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód).
Prowadzący instalację nie ma jednak prawa wyboru – pozwolenie zintegrowane czy
pozwolenia sektorowe, znalezienie się w grupie instalacji wymagającej pozwolenia
zintegrowanego jest wiążące, wyłączenie obowiązku uzyskania pozwoleń
sektorowych jest automatyczne. Przepis należałoby również uznać za podstawę do
uchylenia ewentualnych pozwoleń sektorowych posiadanych przez prowadzącego
instalację objętą pozwoleniem zintegrowanym. Uchylenie takie powinno być zawarte
w decyzji o pozwoleniu zintegrowanym a następować z dniem uzyskania przez tę
decyzję przymiotu ostateczności.
Pozwolenia emisyjne wydają organy ochrony środowiska w rozumieniu ustawy
P.o.ś., czyli organy wskazane w art.376 w związku z art.378 ust.1 i 2 ustawy. Z
przepisów tych wynika, że organem takim jest starosta albo wojewoda, przy czym
właściwość wojewody określona jest na zasadach ogólnych, a więc poprzez
wskazanie sytuacji o charakterze wyjątkowym (są to instalacje działające na terenach
zamkniętych oraz zaliczone do przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na
środowisko, wymagające obligatoryjnego raportu o oddziaływaniu na środowisko –
wyliczenie zawiera § 2 ust.1 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie
określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia
do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko206.
4.3.4. Warunki wydania pozwolenia emisyjnego.
Ogólne przepisy dotyczące pozwoleń regulują w szczególności takie kwestie jak
wymagania dotyczące wniosku o wydanie pozwolenia i treści samej decyzji,
szczególne elementy treści (np. wymóg ustanowienia zabezpieczenia roszczeń),
206
- Dz.U.2004.257.2573 z późn.zm.
170
podstawy odmowy wydania pozwolenia oraz uchylenia lub ograniczenia decyzji
funkcjonującej.
Pozwolenie emisyjne jest wydawane wyłącznie na wniosek zainteresowanego,
wystąpienie z wnioskiem jest jednak obowiązkowe, jeżeli ustawa wymaga uzyskania
takiej decyzji. Zauważyć należy, że za złożenie wniosku odpowiada prowadzący
instalację, także w sytuacji, gdy emisję powoduje inny podmiot – w sytuacji
wskazanej wyżej (obowiązku nie przeniesiono w wymaganej formie), a także gdy
emisja powstaje wskutek czasowej działalności (ingerencji) innego podmiotu, np. w
przypadku remontu. Wniosek jest żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie
wydania pozwolenia w rozumieniu przepisów kpa, powinien odpowiadać minimalnym
wymaganiom formalnym określonym w art. 63 § 1 kodeksu. Wymagania dotyczące
treści wniosku i załączników, o których mowa w dalszych przepisach art.184 (ust.2-5)
są w rozumieniu art. 63 § 2 kpa „wymaganiami określonymi w przepisach
szczególnych” i oczywiście wiążą składającego.
Wymagania, jakie powinien spełniać wniosek, określa art.184 ustawy.
Analizując te wymagania, zmodernizowane nowelizacją obowiązującą od lipca
2005 r., można byłoby stwierdzić, że wniosek powinien zawierać przede wszystkim
informacje o charakterze formalnym, określające położenie instalacji, wskazujące
prowadzącego instalację oraz dokumentujące jego tytuł prawny do instalacji. Kolejna
grupa informacji powinna charakteryzować typ instalacji oraz wykorzystywaną w jej
funkcjonowaniu technologię. Informacje te są istotne ze względu na przepisy ustawy
określające wymagania, jakie powinna spełniać sama instalacja, w szczególności
instalacja nowa lub w istotny sposób zmodernizowana (art.76 ust.2) oraz technologia
w niej stosowana (art. 143). Art. 146 ustawy zobowiązuje natomiast prowadzącego
instalacje do jej prawidłowego użytkowania, w tym do stosowania paliw, surowców i
materiałów
eksploatacyjnych
zapewniających
ograniczenie
negatywnego
oddziaływania na środowisko. Organ ochrony środowiska wydający pozwolenie ma
obowiązek zbadania spełnienia tych wymagań oraz odpowiedniego ukształtowania
treści pozwolenia.
Trzecia grupa wymaganych informacji związana jest z podstawowymi dla
pozwolenia emisyjnego danymi, czyli danymi charakteryzującymi przewidywaną
emisję. Dane te mają dotyczyć zarówno poziomu emisji jak i jej oddziaływania na
środowisko, we wszelkich warunkach funkcjonowania instalacji. Istotne jest tu
zwłaszcza odwołanie do warunków odbiegających od normalnych, w których
funkcjonowanie instalacji czasowo może naruszać dopuszczalne standardy
(zob.art.142). Wnioskodawca powinien również wykazać, jakie działania będzie
171
podejmował dla zapobieżenia lub ograniczenia emisji oraz określić zakres
prowadzonego monitoringu emisji.
Od 28 lipca 2005 r. nie obowiązuje już wymóg dołączania do wniosku wypisu i
wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o
warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadal należy natomiast do
wniosku dołączyć dokument potwierdzający, że wnioskodawca jest uprawniony do
występowania w obrocie prawnym, jeżeli prowadzący instalację nie jest osobą
fizyczną, a także streszczenie wniosku sporządzone w języku niespecjalistycznym.
Pozwolenie może być wydane także na wniosek zainteresowanego nabyciem
instalacji lub jej oznaczonej części (art.198), a także podmiotu podejmującego
realizację nowej inwestycji (art.191a). Ta ostatnia możliwość wprowadzona została
nowelizacją obowiązującą od lipca 2005 r. i przesuwa dość znacznie w czasie
możliwość wystąpienia z wnioskiem – już na moment, w którym rozpoczynana jest
realizacja inwestycji, czyli po uzyskaniu pozwolenia na budowę, na pewno można
więc złożyć taki wniosek przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie (opierając się
na wymaganiach ustalonych w art.76, zwłaszcza ust.2 pkt.3, ustawy P.o.ś. można
byłoby stwierdzić, że w zasadzie prowadzący instalację ma obowiązek uzyskać
pozwolenie emisyjne przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie).
Nowelizacja obowiązująca od lipca 2005 r. wprowadziła istotne zmiany
związane z ograniczeniem możliwości bycia stroną postępowania administracyjnego,
wszczętego w oparciu o wniosek o wydanie pozwolenia emisyjnego. Oczywiście
stroną taką jest przede wszystkim wnioskodawca a także, jeżeli w związku z
eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający
powierzchnią ziemi na tym obszarze (podmioty te są więc stroną postępowania z
mocy prawa). Bardzo ważne wyłączenie zawiera natomiast przepis ust.2 w art.185 w postępowaniu o wydanie pozwolenia nie stosuje się art. 31 Kodeksu postępowania
administracyjnego. Oznacza to, że w postępowaniu tym nie funkcjonują przepisy o
udziale na prawach strony organizacji społecznych. Dotyczy to jednak przede
wszystkim pozwoleń sektorowych, bowiem w postępowaniu o wydanie pozwolenia
zintegrowanego stosowane są przepisy szczególne, zapewniające tzw. udział
społeczeństwa (zasady udziału społeczeństwa w takim postępowaniu reguluje dział
V tytułu I ustawy P.o.ś., które to przepisy pozwalają na włączenie się do
postępowania na prawach strony organizacjom ekologicznym).
Art.186 ustala podstawowe warunki, jakie muszą być spełnione dla uzyskania
pozwolenia emisyjnego. Pomimo formalnego zaadresowania do organu wydającego
decyzję treść przepisu oczywiście ma istotne znaczenie i dla prowadzącego
172
instalację, bowiem sposób sformułowania obowiązków organu wskazuje ściśle
wiążący charakter postanowień zawartych w wyliczeniu. Przepis nie pozostawia
bowiem możliwości działania uznaniowego, ma charakter związany, zajście
którejkolwiek z okoliczności w nim wskazanych zobowiązuje organ do odmowy
wydania pozwolenia. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisu spowoduje jej
nieważność, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art.156 §1 pkt.2 kpa).
Warunki określone we wspomnianym przepisie to –
spełnienie wymagań dotyczących instalacji, określonych w ustawie P.o.ś. lub
innych przepisach, w tym w szczególności w ustawie o odpadach,
niepowodowanie wskutek eksploatacji instalacji przekroczenia dopuszczalnych
standardów emisyjnych,
niepowodowanie wskutek eksploatacji instalacji przekroczenia standardów jakości
środowiska,
nienaruszenie wskutek wydania pozwolenia programu naprawczego,
upływ 2 lat od dnia, gdy decyzja w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia
pozwolenia stała się ostateczna a wniosek dotyczy uprawnień wnioskodawcy
objętych taką decyzją w przypadkach, w których miała ona charakter sankcyjny,
niepowodowanie wskutek eksploatacji instalacji, położonej w granicach strefy
przemysłowej, naruszenia ustaleń zawartych w rozporządzeniu o utworzeniu
takiej strefy.
Ostatni z wskazanych warunków obowiązuje od 28 lipca 2005 r. i ma związek z
prowadzeniem do ustawy P.o.ś. nowej instytucji prawnej w postaci wspomnianych
„stref przemysłowych”.
W sytuacji, gdy żaden z wymienionych warunków nie będzie naruszony i
wniosek to udowadnia, organ nie może wydania zezwolenia odmówić. Nie oznacza
to oczywiście braku możliwości odpowiedniego, z punktu widzenia wymagań ochrony
środowiska, ukształtowania treści decyzji – jest to obowiązkiem organu i wskazówki
dla takiego ukształtowania znajdują się praktycznie w całej ustawie.
4.3.5. Treść pozwolenia emisyjnego.
Pozwolenie emisyjne powinno określać szereg wskazanych w art.188
elementów, wszystkie jednak muszą być kształtowane z punktów widzenia
wskazanych wcześniej – zasadniczym zadaniem pozwolenia jest takie określenie
dopuszczalnej emisji, aby nie powodowała ona naruszenia standardów jakości
środowiska bądź nie powodowała innych negatywnych konsekwencji, w przepisach
173
wskazanych. Wobec powyższego optymalny poziom emisji, którego uzyskanie
warunkowane jest różnymi czynnikami, powinien być dla określania tych czynników
głównym kryterium, ale nie jedynym. Pozwolenia emisyjne są zawsze decyzjami
wydawanymi na czas określony, przy czym w sposób wiążący ustalono maksymalny
okres ważności takiej decyzji – 10 lat. Nowelizacja z lipca 2005 r. zmieniła charakter
prawny niektórych wymagań dotyczących treści pozwolenia, w części wymagania te
stały się fakultatywnymi.
Jeżeli przemawia za tym szczególnie ważny interes społeczny związany z
ochroną środowiska, a w szczególności z zagrożeniem pogorszenia stanu
środowiska w znacznych rozmiarach, w pozwoleniu emisyjnym może być
ustanowione zabezpieczenie roszczeń z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w
środowisku. Zabezpieczenie takie może mieć formę depozytu, gwarancji bankowej
lub polisy ubezpieczeniowej. To uprawnienie organu wynika z art. 187, który
wprowadza tym samym do prawa ochrony środowiska nową dla tej grupy przepisów
instytucję prawną, wywodzącą się z prawa cywilnego, gdzie takie zabezpieczenie jest
dość szeroko stosowane i jego ideą jest uzyskanie, przez potencjalnie narażonego
na szkodę, pewnych gwarancji naprawienia takiej możliwej szkody. W ustawie P.o.ś.
instytucja zabezpieczenia roszczeń ma charakter instytucji w zasadzie
administracyjnoprawnej – nałożenie obowiązku następuje w decyzji administracyjnej,
organ administracji określa jego treść (w granicach ustalonych ustawą), w swojej
istocie jest określeniem warunku, którego spełnienie umożliwia wykonanie decyzji
(czyli pozwolenia emisyjnego). Zabezpieczenie ma służyć zaspokojeniu roszczeń z
tytułu wystąpienia negatywnych skutków środowisku, organ nie będzie więc oceniał
możliwości wystąpienia szkody na mieniu czy osobie grożącej konkretnej osobie.
Osoba taka może skorzystać z roszczenia opartego na art.439 kc, ustanowienie
zabezpieczenia „administracyjnego” możliwości takiej nie wyłącza. Zabezpieczenie z
art.187 P.o.ś. jest dokonywane w interesie społecznym, organ ustanawiający
obowiązek działa jako reprezentant tego interesu – zabezpieczenie jest ustanawiane
„jeżeli przemawia za tym szczególnie ważny interes społeczny”.
4.3.6. Wygaśnięcie, cofnięcie i ograniczenie pozwolenia.
Sytuacje, z którymi wiązany jest skutek prawny w postaci wygaśnięcia decyzji
administracyjnej zwanej w ustawie pozwoleniem, wskazane zostały w art.193 P.o.ś.
Sytuacje te to m.in. utrata tytułu prawnego do instalacji, nie rozpoczęcie działalności
objętej pozwoleniem w terminie dwóch lat od dnia, w którym pozwolenie stało się
174
ostateczne, czy nieprowadzenie działalności objętej pozwoleniem przez dwa lata.
Pod pojęciem „wygaśnięcia” należałoby rozumieć utratę jej mocy obowiązującej –
decyzja nie może już wywołać żadnych skutków prawnych, natomiast skutki prawne
przez nią już wywołane pozostają w mocy. Instytucja „stwierdzenia wygaśnięcia” jest
instrumentem kontroli wykonywania decyzji, sprawowanej przez organ, który tę
decyzję wydał. Przepis praktycznie więc zobowiązuje organ do prowadzenia takiej
kontroli i podejmowania odpowiednich działań w przypadku zaistnienia wskazanych
okoliczności, a w szczególności wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie
pozwolenia
Zgodnie z art.194 P.o.ś. pozwolenie podlega cofnięciu lub ograniczeniu bez
odszkodowania, jeżeli instalacja nie jest należycie eksploatowana, przez co stwarza
zagrożenie pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenie
życia lub zdrowia ludzi. Decyzja cofająca lub ograniczająca pozwolenie ma mieć
charakter w pierwszym rzędzie prewencyjny, jej głównym celem powinno być
niedopuszczenie do powstania wskazanych negatywnych konsekwencji w
środowisku lub dla człowieka. Z tym właśnie założeniem związany jest obowiązek
organu podjęcia odpowiedniego działania w przypadku stwierdzenia możliwości
zaistnienia takich zagrożeń. Przepis ma również jednak charakter sankcyjny, dotyczy
sytuacji, w której funkcjonowanie instalacji budzi istotne zastrzeżenia, ze względu na
potencjalnie możliwe konsekwencje. Stwierdzenie zaistnienia możliwości wystąpienia
wskazanych skutków powoduje obowiązek wszczęcia postępowania zmierzającego
do cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia. Sankcyjny charakter instytucji wynika
przede wszystkim z faktu połączenia w niej cofnięcia uprawnień (wynikających z
decyzji administracyjnej) ze stwierdzeniem określonego, negatywnie ocenionego
sposobu prowadzenia działalności – stwierdzenie zaistnienia tego faktu ma
spowodować obowiązkowe konsekwencje, negatywne dla zainteresowanego. Straci
on bowiem uprawnienia, określone ustawą obowiązki i tak będzie musiał wykonać, w
przypadku poniesienia z tego tytułu szkód nie przysługuje mu odszkodowanie.
Charakterystyczną cechą konstrukcji jest brak bezpośredniego powiązania
sankcji – cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia, z naruszaniem wymagań w tej
decyzji określonych. Przyczyną nałożenia sankcji ma być kwalifikowane (bo mogące
spowodować wskazane skutki) nienależyte eksploatowanie instalacji. Należałoby
uznać, że „nienależyte eksploatowanie instalacji” to takie, które nie spełnia
określonych ustawą albo na jej podstawie wymagań. Zasady eksploatacji instalacji
określa jednak nie tylko pozwolenie emisyjne, ale i ogólne przepisy ustawy.
Pozwolenie natomiast może fakultatywnie zostać cofnięte lub ograniczone bez
175
odszkodowania, w następujących sytuacjach eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia,
innych przepisów ustawy lub ustawy o odpadach,
przepisy dotyczące
ochrony środowiska
zmieniły się
w stopniu
uniemożliwiającym emisję na warunkach określonych w pozwoleniu,
instalacja jest objęta tzw. postępowaniem kompensacyjnym (przewidują takie
postępowanie przepisy ustawy dotyczące ochrony powietrza przed
zanieczyszczeniem207).
Organ przede wszystkim musi tu ocenić potrzebę wydania decyzji i ma w
wyborze konsekwencji takiej oceny swobodę. Wydana decyzja tylko w jednym
przypadku może być uznana za sankcyjną (związaną z negatywną oceną
dotychczasowego sposobu postępowania), w pozostałych chodzi o uzyskanie
zgodności ze zmienionym stanem prawnym.
Pozwolenie może zostać cofnięte lub ograniczone również za
odszkodowaniem, jeżeli przemawiają za tym względy ochrony środowiska, lub
korzystanie z pozwolenia stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Praktycznie
więc chodzi tu o sytuacje, w których pozwolenie się „nie sprawdza”, czyli jego treść
zawiera na tyle istotne uchybienia, że dalsze działanie na warunkach w nim
określonych nie powinno mieć miejsca ze względu na występujące lub możliwe
konsekwencje, wskazane w wyliczeniu dokonanym w przepisie. Nie jest to natomiast
skutkiem naruszenia prawa, prowadzący instalację działa w zgodzie z warunkami
pozwolenia i wymaganiami ustawy. W konsekwencji nie on powinien ponosić skutki
zmiany decyzji, stąd konstrukcja zmiany „za odszkodowaniem”, z ustaleniem trybu
dochodzenia takiego odszkodowania. Ustalenie odszkodowania następuje wówczas
w drodze decyzji organu właściwego do cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia, przy
czym taka decyzja jest niezaskarżalna. Strona niezadowolona z przyznanego
odszkodowania może natomiast w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji wnieść
207
- punktem wyjścia jest założenie, że na obszarze, gdzie przekroczone zostały standardy jakości
powietrza, wydanie pozwolenia dla nowo budowanej lub zmienianej w istotny sposób instalacji będzie
możliwe tylko wtedy, jeżeli zapewniona zostanie odpowiednia redukcja gazów lub pyłów,
powodujących naruszenia tych standardów, wprowadzanych z innych instalacji usytuowanych na tym
terenie. Łączna redukcja ilości wprowadzanych do powietrza gazów lub pyłów z innych instalacji
powinna być co najmniej o 30% większa niż ilość gazów lub pyłów dopuszczonych do wprowadzania
do powietrza z nowo zbudowanej instalacji lub zmienionej w sposób istotny. Tego rodzaju
kompensacja nie może także spowodować zwiększenia zagrożenia dla zdrowia ludzi
176
powództwo do sądu powszechnego; droga sądowa przysługuje także w razie
niewydania decyzji przez właściwy organ w terminie 3 miesięcy od zgłoszenia
żądania przez poszkodowanego. Odszkodowanie przysługuje od organu właściwego
do cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia.
4.4. Pozwolenia zintegrowane.
4.4.1. Pozwolenie zintegrowane jako pozwolenie emisyjne
Koncepcja pozwoleń zintegrowanych jest jednym z głównych elementów
ustawy realizujących ideę zintegrowanego zarządzania emisjami do środowiska,
zawartą we wskazywanej dyrektywie 96/61 (dyrektywa IPPC). Pozwolenie
zintegrowane ma obejmować całość oddziaływań na środowisko i zastępować
wszelkie pozwolenia sektorowe. Idea zintegrowanego podejścia do problemów
zanieczyszczenia środowiska zakłada przede wszystkim konieczność patrzenia na
oddziaływania na środowisko jako pewną całość, wywołującą określone skutki także
w pewnej całości, jaką tworzy właśnie środowisko, składające się z różnych
elementów, ściśle ze sobą powiązanych, wzajemnie się warunkujących i
dopełniających.
Pozwolenie zintegrowane jest pozwoleniem emisyjnym, do którego z jednej
strony są stosowane przepisy ogólne, dotyczące wszystkich pozwoleń, z drugiej
jednak strony część tych wymagań powinna być w odpowiedni sposób modyfikowana
lub uzupełniana. Pod względem formy prawnej oczywiście pozwolenie zintegrowane
to decyzja administracyjna wydawana w oparciu o zasady ogólnej procedury
administracyjnej, w stosunkowo niewielki sposób modyfikowanej. Dla przykładu
wyłączono możliwość stosowania art. art. 107 § 4 kpa, co oznacza wyłączenie
możliwości rezygnacji z dołączenia uzasadnienia do takiej decyzji, jeżeli w całości
uwzględnia ona żądanie strony.
Zgodnie z art.201 uzyskania pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie
instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej
działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych
elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Z konstrukcji upoważnienia
zawartego w art.201 ust.2 oraz ogólnych założeń ustawy dotyczących ochrony przed
zanieczyszczeniem można wnioskować, iż chodzić tu powinno o instalacje
powodujące istotne emisje, mogące skutkować zanieczyszczeniem znacznym, a
więc w poważny sposób przekraczającym typowe. Emisje te mogą być
177
wielokierunkowe, dotyczyć różnych elementów środowiska, ale także tylko jednego z
nich i tylko pośrednio oddziaływującego na pozostałe. Zakres emisji może wynikać z
rodzaju i skali prowadzonej działalności a również ze sposobu oddziaływania
eksploatacji instalacji na środowisko. Listę takich instalacji określiło rozporządzenie
Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących
powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych
albo środowiska jako całości208.
Pozwolenie zintegrowane jest rodzajem pozwolenia emisyjnego, wobec czego
jego treść powinna być ustalana z uwzględnieniem ogólnych wymagań adresowanych do wszystkich pozwoleń,
szczegółowych wymagań związanych z pozwoleniem na dokonywanie określonej
emisji,
pod warunkiem jednak, że przepisy ustawy nie ustanawiają wymagań odmiennych.
W konsekwencji przepisy bezpośrednio adresowane do pozwoleń zintegrowanych są
tylko częścią postanowień ustawy, która musi być wzięta pod uwagę przy ustalaniu
treści takiego aktu, częścią o charakterze uzupełniającym o pewne wymagania
szczegółowe, charakterystyczne dla tego typu pozwoleń. Ustalanie treści pozwolenia
zintegrowanego dla konkretnego typu emisji powinno więc przebiegać niejako w
dwóch etapach – ustalenie wymagań zasadniczych dla danej emisji, wynikających z
odpowiednich przepisów szczegółowych, określenie tych wymagań dla potrzeb
zintegrowanego podejścia do dokonywanych emisji, a więc w powiązaniu z innymi
emisjami powodowanymi przez daną instalację.
Jednym z ważniejszych założeń ustalania treści pozwolenia zintegrowanego
jest przyjęcie przez ustawodawcę, że ma ono obejmować całość oddziaływania
instalacji na środowisko, a więc wszystkie emisje przez instalację dokonywane a
także pobór wody. Ustalając treść pozwolenia zintegrowanego nie będzie trzeba
oceniać, czy z punktu widzenia przepisów szczegółowych dana instalacja musi mieć
pozwolenie na określoną emisję, zakwalifikowanie instalacji do grupy wymagających
tego typu pozwolenia jest równoznaczne z objęciem obowiązkiem uzyskania
pozwolenia na każdą z powodowanych emisji. W ten sposób w pozwoleniu
zintegrowanym ustala się wielkość emisji gazów lub pyłów wprowadzanych do
powietrza z instalacji, niezależnie od tego, czy wymagane byłoby dla niej, zgodnie z
ustawą, uzyskanie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza.
208
- Dz.U.2002.122.1055;
178
Nowelizacja z lipca 2005 r. uznała jednak, że w pozwoleniu nie uwzględnia się
nieobjętych standardami emisyjnymi gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza
w sposób niezorganizowany, bez pośrednictwa przeznaczonych do tego celu
środków technicznych. Uznano również, że warunki poboru wód powierzchniowych
lub podziemnych są w pozwoleniu zintegrowanym ustalane wówczas, gdy wody te są
pobierane wyłącznie na potrzeby instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego.
W pozwoleniu należy ustalić wielkość emisji hałasu wyznaczoną dopuszczalnymi
poziomami hałasu poza zakładem oraz rozkład czasu pracy źródeł hałasu dla doby,
wraz z przewidywanymi wariantami. Ten wyraźny wymóg wprowadzono także w lipcu
2005 r., ze względu na wyłączenie reglamentacji emisji hałasu poprzez pozwolenia
emisyjne.
Kolejna zasada określania treści pozwolenia zintegrowanego wynika z art.203 –
pozwolenie ma objąć wszystkie instalacje takiego pozwolenia wymagające,
funkcjonujące na terenie danego zakładu. Pojęcie „zakład” zdefiniowane zostało w
art.3 pkt.47 jako zespół instalacji i urządzeń znajdujących się na terenie, do którego
prowadzący instalacje ma tytuł prawny. Jest to więc sytuacja, w której pewien zespół
instalacji ma jednego prowadzącego i wówczas wszystkie znajdujące się tym zespole
instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego będą objęte jedną decyzją.
Znajdujące się natomiast na tym samym terenie instalacje takiego pozwolenia nie
wymagające będą działały na zasadach ogólnych (na podstawie pozwolenia,
zgłoszenia albo na podstawie tylko ogólnych wymagań ustawy). Nowelizacja z lipca
2005 r. i tu wprowadziła zmiany, gdyż dopuściła większą swobodę prowadzącego
instalację co do zasięgu pozwolenia. I tak na jego wniosek odrębnymi pozwoleniami
zintegrowanymi można objąć odrębne instalacje na terenie jednego zakładu. Także
na wniosek prowadzącego instalacje pozwoleniem zintegrowanym można objąć
instalacje niewymagające pozwolenia zintegrowanego położone na terenie tego
samego zakładu, co instalacja wymagająca takiego pozwolenia, ustalając dla nich
warunki wprowadzania do środowiska substancji lub energii na zasadach
określonych dla pozwoleń sektorowych oraz pozwolenia wodnoprawnego na pobór
wód.
4.4.2. Koncepcja najlepszych dostępnych technik a treść pozwolenia zintegrowanego
Najbardziej jednak chyba charakterystyczny dla pozwolenia zintegrowanego
wymóg, odróżniający go od pozwoleń sektorowych, wprowadza art.204, według
którego instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego powinny spełniać
179
wymagania wynikające z najlepszych dostępnych technik209, w szczególności
natomiast powodowane przez takie instalacje emisje muszą się mieścić w granicach
specjalnie określonego dla nich standardu emisyjnego, nazwanego „granicznymi
wielkościami emisyjnymi”, oczywiście o ile standard taki zostanie ustalony. W ten
sposób do polskiego ustawodawstwa wprowadzona została jedna z ważniejszych
zasad prawa ochrony środowiska, nazywana zasadą BAT (best available
techniques).
Pojęcie najlepszych dostępnych technik zostało zdefiniowane w art.3 pkt.10.
Definicja jest skomplikowana i bardzo obszerna210, dla jej przybliżenia warto
podnieść kilka uwag ogólniejszych dotyczących wspomnianej zasady. Koncepcja
„najlepszych dostępnych technik” wiąże się głównie z problemem prawnego, możliwe
precyzyjnego, ale równocześnie i abstrakcyjnego określenia wymogów "jakości"
działań ochronnych. Nie sprawia to kłopotów w sytuacji, gdy można w sposób
precyzyjny opisać wymogi, jakie powinny spełniać konkretne działania. W praktyce
jednak taki sposób regulacji jest rzadko spotykany, przede wszystkim ze względu na
różnorodność możliwych działań i wiążącą się z tym kazuistykę przepisów. Próbuje
się raczej konstruować wymogi opisane w sposób ogólny, właśnie za pomocą tzw.
koncepcji BAT lub BATNEEC211.
Wymagania tego rodzaju są w prawie polskim w zasadzie nowością. W
pewnym sensie prekursorski charakter miał jedynie art.9 ustawy o ochronie
209
- nowelizacja z lipca 2005 r. wprowadziła dla tego pojęcia liczbę mnogą;
210
- według tej definicji najlepsze dostępne techniki to najbardziej efektywny oraz zaawansowany
poziom rozwoju technologii i metod prowadzenia danej działalności, wykorzystywany jako podstawa
ustalania granicznych wielkości emisyjnych, mających na celu eliminowanie emisji lub, jeżeli nie jest to
praktycznie możliwe, ograniczanie emisji i wpływu na środowisko jako całość, z tym że pojęcie:
a) „technika” oznacza zarówno stosowaną technologię, jak i sposób, w jaki dana instalacja jest
projektowana, wykonywana, eksploatowana oraz likwidowana,
b) „dostępne techniki” oznacza techniki o takim stopniu rozwoju, który umożliwia ich praktyczne
zastosowanie w danej dziedzinie przemysłu, z uwzględnieniem warunków ekonomicznych i
technicznych oraz rachunku kosztów inwestycyjnych i korzyści dla środowiska, a które to techniki
prowadzący daną działalność może uzyskać,
c) „najlepsza technika” oznacza najbardziej efektywną technikę w osiąganiu wysokiego ogólnego
poziomu ochrony środowiska jako całości;
211
- ewentualnie, jak w prawie angielskim, zasada BPEO (best practicable environmental option);
180
środowiska z 1980 r.212, wprowadzający wymóg stosowania przy realizacji zadań
ochronnych środków i metod wynikających z aktualnego stanu wiedzy i
zapewniających maksymalną skuteczność ochrony. Była to koncepcja zbliżona do
zasady BAT (w jej pierwotnym ujęciu), mniej precyzyjna, w praktyce również mająca
charakter raczej deklaracji niż obowiązku - ze względu na brak prawnych gwarancji
jej przestrzegania.
Pod względem konstrukcyjnym definicja zawarta w art.3 pkt.10 P.o.ś. składa się
z dwóch zasadniczych części, które oczywiście należy interpretować łącznie. W
części pierwszej wskazano główną ideę koncepcji – zrealizowanie, co do ochrony
przed zanieczyszczeniem, zasady prewencji, rozumianej jako wyeliminowanie emisji,
będącej potencjalną przyczyną zanieczyszczenia, bądź, jeżeli to w danym stadium
rozwoju techniki i organizacji działań jest niemożliwe, to maksymalnie osiągalne
ograniczenie takiej emisji. Cele te mają być osiągnięte przede wszystkim przez
ustalenie i dotrzymywanie odpowiednich standardów emisyjnych213, przy czym
działania te muszą brać pod uwagę wpływ emisji na środowisko jako całość. W
części drugiej definicji zawarte zostały natomiast dodatkowe wyjaśnienia służące
doprecyzowaniu poszczególnych pojęć zawartych w haśle – technika, dostępna
technika i najlepsza technika. W konsekwencji definicja wymaga wzięcia pod uwagę
szeregu okoliczności i łącznego ich analizowania (we wzajemnym powiązaniu),
biorąc pod uwagę także ich wpływ na poszczególne elementy środowiska jak i na
środowisko jako całość.
Zasada BAT ma znaczenie indywidualne w tym sensie, że odnosi się do
określonego rodzaju działalności, z której prowadzeniem wiąże się powodowanie
emisji, nie jest natomiast traktowana uniwersalnie, czyli w odniesieniu do wszelkich
emisji. Biorąc po uwagę szczegółowe przepisy ustawy należałoby także stwierdzić,
że praktycznie będzie chodzić o ustalenie wymagań, jakim powinny odpowiadać
instalacje określonego typu.
Pod pojęciem „technika” definicja z art.3 pkt.10 P.o.ś. nakazuje rozumieć nie
tylko rozwiązania technologiczne, ale także projektowe i organizacyjne, mające
wpływ na sposób funkcjonowania danego rodzaju instalacji, biorąc pod uwagę
wszystkie fazy jej działalności – poczynając od projektu a kończąc na likwidacji. W
212
- ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska z 31 stycznia 1980 r. - tekst jedn. Dz.U. z 1994 r.
nr 49 poz.196 z późn. zm.
213
- czyli według P.o.ś. granicznych wielkości emisyjnych;
181
każdym z tych etapów powinny być zastosowane rozwiązania z punktu widzenia
obowiązku eliminowania bądź ograniczania emisji najkorzystniejsze – dostępne i
najlepsze. To rozwiązanie łączy w sobie podejście pierwotne BAT oraz BATNEEC.
Dostępność rozwiązań powinna być oceniana z punktu widzenia praktycznych
możliwości ich zastosowania oraz całościowo ocenianych efektów takiego
zastosowania. O praktycznej możliwości zastosowania powinna decydować
dostępność na rynku – powinny być to rozwiązania dostępne w normalnym obrocie, a
więc wdrożone pod względem technologicznym i organizacyjnym. Dyrektywa IPPC
dodatkowo stwierdza, że nie chodzi tu tylko o dostępność na rynku danego kraju
członkowskiego, ale dostępność na rynku Wspólnoty w ogóle. Równolegle
dostępność powinna być oceniana przez wzięcie pod uwagę stosunku nakładów do
osiąganych efektów – rozwiązania dostępne to takie, które przyniosą w danych
warunkach ekonomicznych i technicznych najkorzystniejszy stosunek kosztów do
efektów. Dostępność ma być oceniana poprzez pewne uśrednienie wymagań,
bowiem ma być to odnoszone do danej dziedziny działalności, a nie indywidualnie, w
stosunku do konkretnego prowadzącego instalacje danego typu.
Zastosowane rozwiązania powinny także mieć cechę „najlepszych technik”. To
wymaganie jest bezpośrednio związane z osiąganiem celów ochrony środowiska –
techniki najlepsze to takie, które są najskuteczniejsze w osiąganiu celów
środowiskowych, określonych jako osiąganie wysokiego ogólnego poziomu ochrony
środowiska jako całości. Takie określenie celu środowiskowego także pochodzi z
dyrektywy a w zasadzie szerzej, z ogólnych konstrukcji prawa unijnego. Traktat o
utworzeniu Wspólnot Europejskich, w wersji przyjętej w Traktacie Amsterdamskim,
podkreśla bowiem w art.174 ust.2, że osiąganie wysokiego poziomu ochrony
środowiska jako całości uznaje się za jeden z głównych celów działania Unii.
Określenie to powinno zadomowić się i w prawie polskim, odwołania do niego
są w aktach prawa unijnego częste. Zauważyć należy, że ważne są w nim co
najmniej dwa elementy – odwołanie się do konieczności kompleksowego spojrzenia
na całe środowisko oraz podkreślenie potrzeby prowadzenia niezbędnych działań na
odpowiednim „poziomie jakości”. Sformułowanie „wysoki poziom ochrony” ma
charakter oceniający, zwraca uwagę na konieczność szczególnie starannego
podejścia do wykonania wskazanego obowiązku, starannego co do wyboru sposobu
działania uwzględniającego wymagania ochrony środowiska. Podkreślić tu
należałoby, że nowelizacja z lipca 2005 r. wprowadziła, przy ustalaniu wymagań,
jakim powinny odpowiadać dla danej instalacji najlepsze dostępne techniki,
obowiązek uwzględniania informacji na temat najlepszych dostępnych technik
182
publikowanych przez Komisję Europejską zgodnie z art. 16 ust. 2 dyrektywy
1996/61/WE z dnia 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania
zanieczyszczeniom i ich kontroli (dyrektywy IPPC).
Odwołanie się w art.204 ust.1 P.o.ś. w sposób ogólny do zasady BAT odnosi
się przede wszystkim do konieczności ustalenia w treści pozwolenia określonych
wymagań, jakie musi spełniać instalacja, przy czym wymagania te mają być ustalane
właśnie poprzez odniesienie do wymagań najlepszych dostępnych technik.
Minimalne wymagania tego rodzaju mogą być wskazane przez ministra w drodze
rozporządzenia, do czego upoważnia go art.206 ust.2. W ramach tego upoważnienia
minister może ustalić graniczne wielkości emisyjne,
w uzasadnionych przypadkach wzajemne, wariantowe relacje pomiędzy
granicznymi wielkościami emisyjnymi dotyczącymi wprowadzania gazów lub
pyłów do powietrza, odprowadzania ścieków, wytwarzania odpadów oraz
emitowania hałasu,
progi tolerancji dla uzasadnionych odstępstw od ustalonych granicznych wielkości
emisyjnych oraz czas ich stosowania,
wymagania dotyczące energochłonności i materiałochłonności,
inne niezbędne wymagania techniczne.
Zauważyć tu należy, że nowelizacja z lipca 2005 r. wyeliminowała konieczności
ustalania standardów dla emisji pól elektromagnetycznych.
Pierwsze trzy punkty powyższego wyliczenia ściśle się ze sobą wiążą, dotyczą
bowiem treści i zasad stosowania instrumentu prawnego, mającego w tej chwili w
koncepcji BAT podstawowe znaczenie. Tym instrumentem są graniczne wielkości
emisyjne, mające charakter standardu emisyjnego. Zgodnie z art.3 pkt.33 P.o.ś.
standard emisyjny to dopuszczalna wielkość emisji, może mieć on charakter
generalny (ustalany jest wówczas w drodze rozporządzenia) a także indywidualny
(określany w pozwoleniu emisyjnym). Graniczne wielkości emisyjne (GWE) są
odrębnym typem standardu emisyjnego, konstruowanym specjalnie dla potrzeb
pozwoleń zintegrowanych. Przepis art.204 ust.2 określa je jako standardy
„dodatkowe” co należałoby rozumieć w ten sposób, że instalacje, do których są
adresowane, są związane zarówno standardami ogólnymi, jak i właśnie dodatkowo
granicznymi wielkościami emisyjnymi.
GWE miałyby być standardem konstruowanym w specyficzny sposób, na co
wskazują pkt.2 i 3 powyższego wyliczenia, a co wynika z ich roli w całym systemie
zintegrowanego podejścia do ochrony przed zanieczyszczeniem. Istotnym
183
założeniem jest pewna płynność dopuszczalnego poziomu emisji w ten sposób
ustalonego – może się ona zmieniać przez porównanie standardów emisji do różnych
elementów środowiska, przy czym zakres takich dopuszczalnych zmian może być
ustalony generalnie, poprzez wykorzystanie upoważnienia określonego w pkt.2, czyli
określenie wariantowych relacji pomiędzy standardami dotyczącymi różnych emisji,
bądź indywidualnie, w odniesieniu do emisji z konkretnej instalacji. W tym drugim
wypadku ograniczeniem ewentualnego pola manewrów są progi tolerancji, których
dopuszczalny poziom musi być ustalony także w rozporządzeniu. Próg tolerancji
odnosi się do konkretnego standardu, określa dopuszczalną granicę przekroczenia
standardu, zarówno pod względem poziomu przekroczenia jak i czasu, w którym to
przekroczenie trwa. Naruszenie granicznej wielkości emisyjnej w czasie emisji z
konkretnej instalacji (w granicach pozwolenia zintegrowanego) będzie dozwolone
tylko wtedy, gdy wcześniej zostanie ustalony odpowiedni próg tolerancji.
Zasady przestrzegania granicznych wielkości emisyjnych w działalności
konkretnej instalacji ustala art.207,ust.2 dopuszczając w pewnym zakresie
naruszanie tych wielkości. Przepis określa trzy warunki materialne, które muszą być
przestrzegane – 1) bezwzględny zakaz naruszenia ogólnego standardu emisyjnego,
ustalonego dla danego typu instalacji, 2) działanie w ramach ustalonego progu
tolerancji, 3) korzyść dla środowiska jako całości. Wszystkie trzy warunki muszą być
spełnione łącznie, jednak warunek określony jako pierwszy ma charakter
bezwzględny – ma on zawsze pierwszeństwo, nie wolno go naruszyć nawet przy
pozytywnej ocenie obu pozostałych. Z punktu widzenia natomiast ogólnych założeń
instytucji pozwolenia zintegrowanego podstawowe znaczenie powinien mieć warunek
określony w pkt.3 – pewne naruszenie wymagań w odniesieniu do jednego z
elementów jest dopuszczalne, jeżeli przyniesie to korzyść o charakterze ogólnym.
Należy więc dokonać precyzyjnego porównania strat i korzyści, oczywiście
wymagana jest przewaga tych drugich. Skorzystanie z możliwości, o której mowa w
przepisie, wymaga jeszcze spełnienia warunku formalnego – zakres dopuszczalnych
odstępstw powinien zostać zaproponowany we wniosku i ustalony w treści
pozwolenia zintegrowanego214.
4.4.3. Inne odrębności pozwoleń zintegrowanych.
Przepisy ustawy wprowadzają także pewne odrębności dotyczące trybu
214
- co wynika z art.208 ust.2 pkt.2 i art.188 ust.2 pkt.2;
184
ubiegania się o wydanie pozwolenia zintegrowanego, wymagań związanych z
ustaleniem elementów treści aktu oraz nadzoru nad jego wykonywaniem. Zgodnie z
wcześniej przedstawionymi założeniami ogólnymi odrębności te polegają na
zmianach wprowadzanych do ogólnych przepisów dotyczących wszystkich pozwoleń
emisyjnych. I tak po pierwsze wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego, poza
wymaganiami ogólnymi powinien spełniać, jeżeli wody powierzchniowe lub
podziemne są pobierane wyłącznie na potrzeby instalacji – także wymagania
dotyczące wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód w
rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Wniosek powinien także
zawierać informacje dotyczące:
proponowanej wielkości emisji hałasu
proponowanej ilości, stanie i składzie ścieków, o ile ścieki nie będą
wprowadzane do wód lub do ziemi
proponowanych sposobach zapobiegania występowaniu i ograniczania skutków
awarii
a także, co wydaje się być oczywistym, o spełnianiu wymagań najlepszych
dostępnych technik. We wniosku należy również uwzględnić opis wariantów środków
zapobiegających powstawaniu zanieczyszczeń, o ile takie warianty istnieją.
Jeżeli spełnienie wymagań najlepszych dostępnych technik wiązałoby się z
koniecznością realizacji niezbędnych działań prowadzonych w okresie, na który ma
być wydane pozwolenie, dołączona do wniosku informacja wymagana przez przepisy
ogólne (art. 184 ust. 2 pkt 15), powinna w swojej treści zawierać:
1) wskazanie i opis proponowanych działań,
2) harmonogram realizacji działań w okresie obowiązywania pozwolenia; w
przypadku planowanej realizacji określonego działania w okresie dłuższym niż rok
jest wymagane wskazanie etapów tego działania w okresach nie dłuższych niż
roczne oraz terminów realizacji tych etapów,
3) przewidywane koszty realizacji poszczególnych działań,
4) plan finansowania poszczególnych działań,
5) wskazanie uwarunkowań technicznych i ekonomicznych uzasadniających
proponowany harmonogram realizacji działań.
Nowelizacja z lipca 2005 r. dopuszcza możliwość utworzenia obszaru
ograniczonego użytkowania dla instalacji wymagających pozwolenia zintegrowanego,
dla których pozwolenie na budowę zostało wydane przed dniem 1 października
2001 r., a których użytkowanie rozpoczęło się nie później niż do dnia 30 czerwca
2003 r., jeżeli, pomimo zastosowania najlepszych dostępnych technik, nie mogą być
185
dotrzymane dopuszczalne poziomy hałasu poza terenem zakładu. W takiej sytuacji
wniosek o wydanie pozwolenia powinien zawierać dodatkowo informacje, że
konieczne jest utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania, oraz określenie
granic takiego obszaru, ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań
technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich, a
także poświadczona przez właściwy organ kopia mapy ewidencyjnej z zaznaczonym
przebiegiem granic proponowanego obszaru.
Uznanie wniosku we wskazanym zakresie powinno spowodować stwierdzenie
w pozwoleniu zintegrowanym konieczności utworzenia obszaru ograniczonego
użytkowania. Pozwolenie wywołuje jednak wówczas skutki prawne dopiero od dnia
wejścia w życie uchwały rady powiatu albo rozporządzenia wojewody o utworzeniu
obszaru ograniczonego użytkowania.
Wniosek powinien być przedłożony, poza podstawową wersją pisemną, także w
wersji elektronicznej na informatycznych nośnikach danych. Kopię wniosku należy
przekazać ministrowi. Jeżeli pozwolenie ma objąć instalację po raz pierwszy lub ma
objąć instalację po istotnej zmianie, wydanie pozwolenia powinno nastąpić w ciągu 6
miesięcy od dnia złożenia wniosku – następuje tu więc istotne przedłużenie
procedury, zmianę wprowadziła nowelizacja z lipca 2005 r.
W procedurze ubiegania się o wydanie pozwolenia zintegrowanego warunkiem
przyjęcia wniosku jest także wcześniejsze uiszczenie dodatkowej opłaty, nazwanej
przez ustawę „opłatą rejestracyjną”. Opłata ma charakter dodatkowy w tym sensie,
że jest wnoszona obok opłaty skarbowej, a środki z niej pochodzące mają służyć
ściśle określonym celom. Opłatę rejestracyjną wnosi się również w przypadku zmiany
pozwolenia zintegrowanego w związku z dokonaniem istotnych zmian w instalacji
objętej tym pozwoleniem. Opłata wynosi wówczas 50 % opłaty rejestracyjnej, która
byłaby wymagana w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla
tej instalacji.
Art. 211 ustawy podkreśla, że pozwolenie zintegrowane jest rodzajem
pozwolenia emisyjnego i stąd dotyczą go wymagania ogólne adresowane do
wszystkich pozwoleń. Równocześnie jednak pozwolenie zintegrowane obejmuje
swoją treścią i zastępuje wszelkie pozwolenia sektorowe, jakie powinna posiadać
dana instalacja. Z tego powodu jego treść powinna być ustalana także z
uwzględnieniem wymagań, jakie przepisy szczegółowe adresują do konkretnych
pozwoleń sektorowych, a więc zawartych nie tylko w POŚ, ale i w ustawie o
odpadach oraz prawie wodnym. Wymagania dodatkowe wynikają również z innych
przepisów P.o.ś.
186
W pozwoleniu zintegrowanym powinien być m.in. określony rodzaj prowadzonej
działalności, co faktycznie częściowo ogranicza swobodę prowadzenia działalności
gospodarczej. Wskazanie bowiem w pozwoleniu rodzaju prowadzonej działalności,
co należałoby odnieść do funkcjonowania instalacji, pozwala zmienić taką działalność
tylko pod warunkiem zmiany treści pozwolenia, a więc przeprowadzenia
odpowiedniego postępowania. Wydaje się jednak, że określenie rodzaju
prowadzonej działalności może być w treści pozwolenia precyzowane o tyle, o ile
wiąże się z eksploatacją instalacji i ewentualna zmiana tego rodzaju spowodowałaby
zmianę w warunkach funkcjonowania instalacji. Zgodnie bowiem z art.182 i art.201
pozwolenie zintegrowane jest, jak inne pozwolenia, pozwoleniem na funkcjonowanie
instalacji, a nie na prowadzenie działalności gospodarczej i w zakres prowadzenia tej
działalności może ingerować tylko o tyle, o ile to jest niezbędne dla ochrony przed
zanieczyszczeniem.
Pozwolenie zintegrowane powinno również ustalać wymagania związane z
zakończeniem funkcjonowania instalacji, w tym zwłaszcza sposoby usunięcia
ewentualnych negatywnych skutków, powstałych w środowisku wskutek eksploatacji
instalacji (o ile takie negatywne skutki można w momencie wydania pozwolenia
przewidzieć); w innych typach pozwoleń wprowadzenie takiego wymogu jest
fakultatywne. Wskazywane sposoby postępowania muszą się odnosić do wymagań
związanych z ochroną środowiska, wymóg nie może być podstawą do nakładania
obowiązków wykraczających poza realizację celów ustawy.
W szczególny sposób został skonstruowany nadzór nad prawidłowością
wydawanych pozwoleń oraz nad ich wykonywaniem. Wnioski o wydanie oraz wydane
pozwolenia powinny być bowiem przesyłane do wiadomości ministra właściwego do
spraw środowiska, który został zobowiązany do prowadzenia rejestru wniosków o
wydanie pozwolenia zintegrowanego, ocen zgodności z minimalnymi wymaganiami
oraz wydanych pozwoleń zintegrowanych, a także analizowania wnioski i wydane
pozwolenia z punktu widzenia spełnienia wymagań wynikających z najlepszej
dostępnej techniki.
Ministrowi przysługują określone środki nadzorcze. Na podstawie art.212 ust.3
minister ma prawo zastosować taki środek w przypadku stwierdzenia określonych
nieprawidłowości w pozwoleniu zintegrowanym wydanym przez starostę. Minister
może wówczas skierować bezpośrednio do starosty wystąpienie, zwracające jego
uwagę na wskazane uchybienia, może jednak być to także wystąpienie zmierzające
do wyeliminowania błędnej decyzji z obrotu prawnego. Jest to możliwe w przypadku
187
stwierdzenia przez ministra tego rodzaju wad prawnych decyzji, które powodują jej
nieważność. Katalog takich wad zawiera art.156 §1 k.p.a. i kierując wystąpienie, o
którym mowa w art.212 ust.3, minister musi taką wadę wskazać. Zgodnie z art.157
§1 k.p.a. wystąpienie takie powinno być skierowane do organu wyższego stopnia,
którym w przypadku starosty będzie samorządowe kolegium odwoławcze. We
wszczętym w ten sposób postępowaniu administracyjnym ministrowi przysługują
prawa strony. Warto podkreślić, że wskazane uprawnienia ministra są wyraźnie
adresowane do decyzji podejmowanych przez starostę. Zauważyć jednak należy, że
nie jest błędem brak podobnego upoważnienia dla ministra w odniesieniu do decyzji
podejmowanych przez wojewodę, bowiem wobec wojewody minister pełni funkcje
organu wyższego stopnia i ewentualne postępowanie w sprawie stwierdzenia
nieważności decyzji minister może wszcząć z urzędu215.
Prowadzący instalację objętą pozwoleniem zintegrowanym jest zobowiązany do
szerszego informowania organu administracji o swoich poczynaniach niż prowadzący
instalację innego typu. Zgodnie z art.214 ust.1 obowiązek ten dotyczy wszelkich
zmian w sposobie funkcjonowania instalacji i musi być wykonany przed
przeprowadzeniem zakładanych zmian. Organ właściwy do wydania pozwolenia
zintegrowanego ma obowiązek oceniać przedkładane przez prowadzącego instalację
informacje o zamierzanych zmianach w sposobie jej funkcjonowania. W przypadku
uznania, że planowane zmiany mogą wpływać na treść istniejącego pozwolenia,
organ może zobowiązać prowadzącego instalację do wystąpienia o zmianę
pozwolenia. Przepis nie określa formy takiego wystąpienia, ponieważ jednak ma ono
charakter nałożenia obowiązku należałoby uznać, że powinno nastąpić w drodze
decyzji. Natomiast tzw. istotna zmiana w funkcjonowaniu instalacji216 zobowiązuje
prowadzącego od razu do wystąpienia o zmianę pozwolenia.
Dyrektywa IPPC wyraźnie zobowiązuje państwa do zorganizowania systemu
nadzoru nad funkcjonowaniem pozwoleń zintegrowanych poprzez prowadzenie
regularnych analiz ich wykonywania, co w przepisach P.o.ś. zostało zrealizowane
poprzez zobowiązanie organów wydających pozwolenia zintegrowane do
dokonywania okresowych (co 5 lat) analiz wykonywania takich decyzji. Analizy
wydanych pozwoleń powinny być dokonywane także, według art.216 ust.2, w
sytuacjach zmiany przepisów o ochronie środowiska bądź zmiany w ocenie
215
- na podstawie art.157 §2 k.p.a. w związku z art.17 pkt.2 k.p.a.;
216
- pojęcie „istotnej zmiany” zostało zdefiniowane w art.3 pkt.7;
188
najlepszych dostępnych technik. Zgodnie zaś z art.217 ust.1 organ powinien podjąć
działania zmierzające do zmiany pozwolenia zintegrowanego w przypadku, w którym
taka konieczność wyniknęła z przeprowadzonych analiz, przy czym powinno się to
odbyć poprzez odpowiednie zastosowanie postanowień art.195. Przepis ten
wskazuje przypadki umożliwiające cofnięcie lub ograniczeni pozwolenia emisyjnego,
z urzędu i bez odszkodowania.
Wskazana procedura zmiany pozwolenia budzi jednak wątpliwości. Zauważyć
należy przede wszystkim, że w wyliczeniu przyczyn umożliwiających uchylenie lub
ograniczenie pozwolenia, dokonanym w art.195, znajduje się tylko jedna pokrywająca
się z ewentualnymi przyczynami stwierdzonymi na podstawie art.216, czyli taka
zmiana przepisów o ochronie środowiska, która uniemożliwia emisję na warunkach
określonych w pozwoleniu. Jest to sprawa w zasadzie oczywista, jednak z art.217
wynika, że w takiej sytuacji prowadzący instalację wymagającą pozwolenia
zintegrowanego jest w nieco korzystniejszej sytuacji, niż prowadzący inne instalacje,
bowiem przez ostatni rok ważności pozwolenia objęty jest jak gdyby okresem
ochronnym.
Inne przyczyny, czyli zmiana najlepszych dostępnych technik, bezpośrednio nie
mieszczą się w wyliczeniu podstaw uchylenia lub ograniczenia pozwolenia,
dokonanym w art.195, a zasada stosowania „odpowiedniego” na pewno nie pozwala
na poszerzanie zakresu ograniczania uprawnień danego podmiotu. Wobec
powyższego zmiana w BAT może stać się podstawą do zmiany pozwolenia
zintegrowanego tylko wtedy, gdy zostanie przełożona na normy prawne – poprzez
rozporządzenie ministra, o którym mowa w art.206 ust.2.
Obowiązek posiadania pozwolenia zintegrowanego nie funkcjonował po wejściu
w życie ustawy od razu w pełnym zakresie, jego obowiązywanie zostało rozłożone w
czasie, z rozróżnieniem instalacji oddawanych do użytku po wejściu w życie ustawy
(instalacji nowych) oraz instalacji już istniejących (instalacji starych). Szczegółowe
zasady i terminy wchodzenia obowiązku w życie określa ustawa wprowadzająca,
uwzględniając w tej mierze także odpowiednie postanowienia dyrektywy IPPC (art.19
ustawy wprowadzającej).
Zasady te zakładają, że prowadzący istniejącą instalację, z której emisja
wymaga pozwolenia zintegrowanego, powinien je uzyskać do dnia 1 stycznia 2004 r.
Przez istniejącą instalację należy rozumieć instalację, dla której pozwolenie na
budowę zostało wydane przed dniem wejścia w życie ustawy, a której użytkowanie
rozpocznie się nie później niż do dnia 30 czerwca 2003 r. Dodatkowo minister
właściwy do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw
189
gospodarki, został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia
późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem
warunków ekonomicznych i technicznych w poszczególnych dziedzinach przemysłu
oraz skali prowadzonej działalności217.
4.4.4. Programy dostosowawcze.
Dla istniejących instalacji bardzo istotne znaczenie mają także przepisy ustawy
P.o.ś. wprowadzające instytucję „programów dostosowawczych” (tytuł VIII ustawy).
"Programy dostosowawcze" mają być formułą prawną wprowadzającą instrumenty
prawne, gwarantujące stopniowe osiąganie (przez podmioty gospodarcze
negatywnie oddziaływujące na środowisko i nie spełniające tym samym wymagają
zawartych
w
obowiązującym
prawodawstwie)
standardów
powszechnie
obowiązujących oraz równocześnie zapewniającą skuteczne sankcje, dającą
możliwość bieżącego nadzorowania i egzekwowania przyjętych obowiązków
jednostek objętych programem.
Ustawa zakłada, że program dostosowawczy wprowadzany będzie
indywidualnie dla danego zakładu, skierowaną do niego decyzją administracyjną. Nie
powinna to więc być instytucja stosowana powszechnie a jedynie w sytuacjach, kiedy
jest właściwie jedynym wyjściem z sytuacji, w której zastosowanie normalnej
procedury, a więc unieruchomiania zakładu, z różnych względów (w szczególności
społecznych i ekonomicznych) byłoby bardzo trudne. Programy będą mogły być
ustalone dla zakładów eksploatujących instalacje wymagające pozwolenia
zintegrowanego, co do których zostanie stwierdzone istnienie szczególnego
uzasadnienia ekologicznego, społecznego, ekonomicznego, technicznego czy
organizacyjnego. Tego rodzaju konstrukcja pozwala także na wzięcie pod uwagę
sytuacji indywidualnie oznaczonego podmiotu działającego w określonym miejscu i
dostosowanie treści programu do konkretnych wymagań środowiskowych.
Mechanizm w postaci programu dostosowawczego jest pomyślany jako
czasowy wyjątek od konieczności podporządkowania się obowiązkowi takiego
kształtowania swoich oddziaływań na środowisko, aby nie powodowały one
negatywnych w nim skutków. Wyjątek tego rodzaju nie może być rozumiany jako
ulga bądź zwolnienie z przestrzegania wskazanego obowiązku, polegać ma
217
- zob. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 września 2003 r. w sprawie późniejszych
terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego - Dz.U.2003.177.1736
190
natomiast przede wszystkim na tymczasowym indywidualnym jego ukształtowaniu z
założeniem, że stanowi ono program i sposób dojścia do przestrzegania obowiązków
określanych generalnie. Uzasadnieniem dla wprowadzenia koncepcji jest także
oczywisty w naszej sytuacji fakt, że doprowadzenie do przestrzegania wymagań
ochrony środowiska, szczególnie w regionach kryzysu ekologicznego, w których
funkcjonuje duża ilość zakładów uciążliwych, nie jest możliwe w krótkim okresie
czasu wyłącznie przy pomocy istniejących instrumentów prawnych. Wskazują na to
także istniejące już doświadczenia. Istotne są również względy społeczne - faktyczna
niemożliwość likwidacji w tym momencie szeregu zakładów (ze względu zwłaszcza
na bezrobocie), związane z nimi trudności słabych ekonomicznie zakładów w
natychmiastowym dostosowaniu się do skutecznego przestrzegania wymagań
ochrony środowiska.
Wszczęcie procedury umożliwiającej ustalenie programu będzie możliwe tylko
wówczas, gdy prowadzący instalację wykaże, że podjął lub przygotował się do
podjęcia określonych działań służących realizacji celów ochrony środowiska, w tym
zwłaszcza wynikających z obowiązujących go przepisów i decyzji ustalających
zakres i wymagania związane z korzystaniem z zasobów środowiska. Prowadzący
instalację będzie również musiał wcześniej wykazać, że zapewnił finansowanie tych
działań oraz że podejmowane przez niego działania mają charakter zintegrowany
(biorą pod uwagę wszystkie aspekty jego oddziaływań na środowisko).
Zainteresowany podmiot występując z odpowiednim wnioskiem powinien także
przygotować projekt programu.
Najważniejszą cechą decyzji wprowadzającej program dostosowawczy ma w
założeniach ustawy być kompleksowość takiego programu - powinien on zapewnić
dostosowanie danego zakładu do spełniania wymagań niezbędnych dla ochrony
wszystkich komponentów środowiska, na które wywiera ujemne oddziaływanie,
poprzez ścisłe i precyzyjne ustalenie indywidualnie określonych obowiązków.
Ważnym elementem powinien być także harmonogram dochodzenia przez dany
podmiot do określonych, powszechnie obowiązujących wymagań, co pozwolić
powinno na stopniowego ich osiąganie, w dokładnie określonych terminach i przy
zastosowaniu rozwiązań, na których treść miał pewien wpływ.
Zapewnienie takiego wpływu jest także dość istotną nowością, bowiem ustawa
przewiduje, że ustalenie treści programu powinno być dokonywane w drodze
przeprowadzenia negocjacji pomiędzy zainteresowanym podmiotem a specjalnie w
tym celu powołaną komisją negocjacyjna. Treścią negocjacji będą mogły być
zwłaszcza terminy realizacji poszczególnych przedsięwzięć, warunki emisji w okresie
191
realizacji programu dostosowawczego, termin i wyrażony procentowo zakres
odroczenia opłat za korzystanie ze środowiska (ustawa dopuszcza bowiem
odroczenie spłaty części opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i
zainwestowanie tych środków w realizacje programu), wysokość sankcji pieniężnych
z tytułu niedotrzymania wymagań programu (ten element dlatego, że brak postępu w
realizacji etapów programu ma skutkować zastosowaniem, ustalonych także w treści
programu, sankcji).
Uzgodnienie treści programu pomiędzy prowadzącym instalację a komisją
negocjacyjną będzie dla wojewody podstawą do wydania pozwolenia
zintegrowanego, przy czym do jego pełnej realizacji prowadzący będzie musiał dojść
w terminach i na zasadach ustalonych w programie, włączanym do decyzji o
pozwoleniu. Wojewoda ma obowiązek zbadać zgodność ustaleń przyjętych w
ramach negocjacji z prawem, ma także obowiązek nadzorować wykonywanie
programu, którego opóźnienie podlega sankcjom finansowym i administracyjnym,
nawet aż do cofnięcia pozwolenia. Wykonanie programu pozwala na umorzenie
pochodzących z odroczonych opłat środków finansowych, wykorzystanych dla
zrealizowania programu.
4.5. Obowiązek prowadzenia pomiarów emisji.
Ustawa Prawo ochrony środowiska obciąża prowadzących instalację
obowiązkiem wykonywania pomiarów emisji, przy czym w zależności od ilości
wprowadzanych substancji lub energii muszą to być pomiary okresowe lub ciągłe.
Zakres obowiązku prowadzenia pomiarów może być również związany z
parametrami charakteryzującymi wydajność lub moc instalacji albo urządzenia.
Wymagania dotyczące prowadzenia takich pomiarów od 1 lipca 2003 r. określało
rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 czerwca 2003 r. Rozporządzenie to
zostało od 7 stycznia 2005 r. zastąpione rozporządzeniem Ministra Środowiska z
dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów
wielkości emisji (Dz.U.2004.283.2842)
Tytuł aktu nadal jest nieco mylący, bowiem w zasadzie rozporządzenie ustala
wymagania prowadzenia pomiarów emisji do powietrza, natomiast wymagania w
zakresie pomiarów wielkości emisji do wód lub do ziemi, do których prowadzenia są
obowiązani prowadzący instalację oraz użytkownicy urządzeń, określają przepisy w
sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do
ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego
192
oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego 218.
Rozporządzenie reguluje następujące najważniejsze kwestie –
1) określa przypadki, w których jest wymagany ciągły pomiar emisji z instalacji,
2) określa przypadki, w których są wymagane okresowe pomiary emisji z instalacji
albo urządzenia, oraz częstotliwości prowadzenia tych pomiarów,
3) ustala referencyjne metodyki wykonywania pomiarów,
4) ustala sposób ewidencjonowania przeprowadzonych pomiarów.
Obowiązek prowadzenia pomiarów emisji został skierowany do prowadzących
wskazane w przepisach rozporządzenia instalacje. I tak ciągłe lub okresowe pomiary
emisji do powietrza należy prowadzić dla instalacji spalania paliw, do których stosuje
się przepisy w sprawie standardów emisyjnych z instalacji spalania paliw, zwanych w
przepisach rozporządzenia „instalacjami energetycznego spalania paliw”, w tym dla
instalacji turbin gazowych, bez względu na datę wydania decyzji o pozwoleniu na
budowę lub oddania instalacji do użytkowania. Rozporządzenie przewiduje także
zastąpienie obowiązku prowadzenia pomiarów ciągłych dotyczących emisji
określonych substancji pomiarami okresowymi, w odniesieniu do instalacji
energetycznych o łącznej nominalnej mocy cieplnej nie mniejszej niż 100 MW
opalanych wskazanymi rodzajami paliw.
Okresowe pomiary emisji do powietrza należy prowadzić dla instalacji
energetycznego spalania paliw innych niż wskazane wyżej, jeżeli eksploatacja takiej
instalacji wymaga pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza lub
pozwolenia zintegrowanego.
Obowiązek prowadzenia pomiarów dotyczy także wszystkich instalacji albo
urządzeń spalania lub współspalania odpadów bez względu na to, jakie odpady są
spalane lub współspalane, oraz bez względu na datę złożenia wniosku o wydanie
decyzji, datę oddania instalacji do użytkowania lub datę rozpoczęcia współspalania
odpadów. Rozporządzenie w § 4 wyłącza jednak spod tego obowiązku instalacje i
urządzenia spalające lub współspalające wyłącznie następujące odpady:
a) roślinne, pochodzące z rolnictwa, leśnictwa,
b) roślinne, pochodzące z przemysłu rolno-spożywczego, jeżeli odzyskuje się
218
- obecnie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie
należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie
szkodliwych dla środowiska wodnego - Dz.U.2004.168.1763;
193
wytwarzane ciepło,
c) włókniste roślinne, pochodzące z produkcji masy celulozowej i z produkcji papieru
z masy celulozowej, jeżeli są współspalane na miejscu produkcji i odzyskuje się
wytwarzane ciepło,
d) drewno, z wyjątkiem drewna zanieczyszczonego impregnatami i powłokami
ochronnymi, które mogą zawierać związki chlorowcoorganiczne lub metale
ciężkie, oraz drewna pochodzącego z odpadów budowlanych lub z rozbiórki,
e) płytę wiórową, która nie stanowi odpadu niebezpiecznego,
f) korek,
g) promieniotwórcze,
h) pochodzące z poszukiwań i eksploatacji zasobów ropy naftowej i gazu ziemnego
na platformach wydobywczych oraz spalane na tych platformach,
i) zwierzęce.
Nie są objęte obowiązkiem prowadzenia pomiarów także instalacje lub
urządzenia doświadczalne wykorzystywane do prac badawczo-rozwojowych, prac
naukowych i prób mających na celu usprawnienie procesu spalania, przerabiające
mniej niż 50 Mg odpadów rocznie.
Pomiary powinny być również prowadzone w przypadku emisji do powietrza
lotnych związków organicznych. Lotny związek organiczny (LZO) to w rozumieniu § 5
ust.1 rozporządzenia każdy związek organiczny mający w temperaturze 293,15 K
prężność par nie mniejszą niż 0,01 kPa, względnie posiadający analogiczną lotność
w szczególnych warunkach użytkowania. Obowiązek prowadzenia pomiarów LZO
dotyczy instalacji, w których są stosowane rozpuszczalniki organiczne i w których
dotrzymanie standardów emisyjnych wymaga stosowania urządzeń ograniczających
wielkość emisji LZO. Instalacje te wymieniono w rozporządzeniu.
Ciągłe pomiary emisji LZO do powietrza należy prowadzić dla instalacji, z
których z jednego emitora wprowadzane są do powietrza LZO w ilości nie mniejszej
niż średnio 10 kg/h w przeliczeniu na emisję całkowitego węgla organicznego. Z kolei
okresowe pomiary emisji LZO do powietrza powinny być prowadzone dla instalacji, w
których z jednego emitora wprowadzane są do powietrza LZO w ilości średnio do 10
kg/h w przeliczeniu na emisję całkowitego węgla organicznego.
Obowiązek prowadzenia pomiarów emisji LZO do powietrza w pełnym zakresie
ma obowiązywać od dnia 1 listopada 2007 r. - dla każdej wskazanej w wyliczeniu
instalacji, bez względu na datę złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na
użytkowanie, zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do użytkowania i oddania
instalacji do użytkowania. Do tego czasu obowiązek dotyczy instalacji, dla których
194
wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub, gdy taka decyzja nie
była wymagana, zawiadomienie o zamiarze przystąpienia do użytkowania złożono po
dniu 28 marca 1999 r., lub które zostały oddane do użytkowania po dniu 29 marca
2000 r.
Poza wymienionymi sytuacjami rozporządzenie wymaga także prowadzenia
okresowych pomiarów emisji do powietrza dla –
instalacji albo urządzeń do produkcji lub obróbki wyrobów zawierających azbest,
dopuszczonych do produkcji, obrotu i importu na podstawie przepisów o zakazie
stosowania wyrobów zawierających azbest, jeżeli ilość surowego azbestu
zużywana w tych procesach przekracza 100 kg/rok,
instalacji do produkcji dwutlenku tytanu, w przypadku stosowania reakcji
sulfatyzacji lub chlorowania,
oraz okresowych pomiarów hałasu w środowisku dla zakładu, na którego terenie
eksploatowane są instalacje lub urządzenia emitujące hałas, dla którego zostało
wydane pozwolenie na emitowanie hałasu do środowiska lub pozwolenie
zintegrowane.
Zakres oraz metodyki referencyjne wykonywania pomiarów ustalają załączniki
do rozporządzenia. Wyniki ciągłych pomiarów emisji powinny być ewidencjonowane
w formie wydruków oraz na nośnikach cyfrowych. Wyniki okresowych pomiarów
emisji należy ewidencjonować w formie pisemnej.
4.5.1. Ochrona przed hałasem.
Regulacje prawne dotyczące ochrony przed hałasem są przede wszystkim
związane z wdrażaniem dyrektywy 2002/49/WE z dnia 25 czerwca 2002 r.,
odnoszącej się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku. Punktem
wyjścia jest standard imisyjny w postaci dopuszczalnych poziomów hałasu, które
wzorem dyrektywy ustalane mają być z uwzględnieniem dwóch grup wskaźników
hałasu –
wskaźników hałasu mających zastosowanie do prowadzenia długookresowej
polityki w zakresie ochrony środowiska przed hałasem, w szczególności do
sporządzania map akustycznych oraz programów ochrony środowiska przed
hałasem (obejmują one wskaźnik określany jako LDWN - długookresowy średni
poziom dźwięku A wyrażony w decybelach, oraz wskaźnik LN - długookresowy
średni poziom dźwięku A wyrażony w decybelach),
wskaźników hałasu mających zastosowanie do ustalania i kontroli warunków
195
korzystania ze środowiska w odniesieniu do jednej doby (obejmujące wskaźnik
LAeqD - równoważny poziom hałasu dla pory dnia, a także wskaźnik LAeq N równoważny poziom hałasu dla pory nocy).
Wymienione wskaźniki ustala w drodze rozporządzenia minister właściwy do
spraw środowiska, w tej samej formie powinny być określone dopuszczalne poziomy
hałasu. Dopuszczalne poziomy hałasu, określone wskaźnikami hałasu LDWN, LN,
LAeq D i LAeq N, powinny być zróżnicowane dla określonych rodzajów terenów,
wyróżnianych ze względu na ich przeznaczenie:
a) pod zabudowę mieszkaniową,
b) pod szpitale i domy opieki społecznej,
c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży,
d) na cele uzdrowiskowe,
e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe,
f) na cele mieszkaniowo-usługowe.
Ustawa nakłada obowiązek prowadzenia oceny stanu akustycznego środowiska
i obserwacji zmian, realizowany w ramach państwowego monitoringu środowiska - na
podstawie wyników pomiarów poziomów hałasu określonych wskaźnikami hałasu
LDWN i LN, z uwzględnieniem także innych danych, takich jak w szczególności
danych demograficznych oraz dotyczących sposobu zagospodarowania i
użytkowania terenu. Ocena taka ma być jednak prowadzona w aglomeracjach o
liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy, a także powinna obejmować drogi,
linie kolejowe lub lotniska zaliczone do obiektów, których eksploatacja może
powodować negatywne oddziaływanie akustyczne na znacznych obszarach.
Nowelizacja ustawy P.o.ś. dokonana w 2005 r. zmieniła charakter prawny
decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, która przestała być w rozumieniu ustawy
pozwoleniem emisyjnym, w związku z czym nieco odmiennie ukształtowano jej treść i
warunki wydawania, w innym miejscu ustawy te regulacje teraz się także znajdują.
Rezygnacja z uznawania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu za pozwolenie
emisyjne oznacza przede wszystkim to, że nie ma ona już charakteru decyzji
prewencyjnej, której uzyskanie jest wymagane przed rozpoczęciem działalności
związanej z emisją hałasu. Odwrotnie – ustawa zakłada obecnie, że decyzja taka
będzie wydawana dopiero w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony
środowiska, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone zostały
dopuszczalne poziomy hałasu. Stwierdzenie to ma być dokonywane na podstawie
pomiarów prowadzonych przez organ, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego
inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich
196
prowadzenia.
W wydawanej decyzji określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem
przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N, odnosząc je do rodzajów
terenów, na które oddziałuje zakład. W decyzji mogą być także określone wymagania
mające na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu,
np. rozkład czasu pracy źródeł hałasu dla całej doby czy zakres i sposób
prowadzenia pomiarów poziomu hałasu w zakresie wykraczającym poza wymagania
ogólne (art. 147 i 148 ustawy P.o.ś.). Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o
dopuszczalnym poziomie hałasu powinno być wszczynane z urzędu.
Decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu nie wydaje się, jeżeli hałas powstaje
w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych,
portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą.
Ustawa przewiduje również inne instrumenty prawne związane z ochroną przed
hałasem, jak np. obowiązek opracowywania mapy akustycznej, sporządzanej przez
starostę na potrzeby oceny stanu akustycznego środowiska. Mapa powinna między
innymi wskazywać tereny zagrożone hałasem, rozumiane jako tereny, dla których
przekroczone są poziomy hałasu w stopniu wymagającym podjęcia przedsięwzięć
ochronnych w pierwszej kolejności. Wartości progowe poziomów hałasu, których
przekroczenie powoduje zaliczenie obszaru, na którym poziom hałasu przekracza
poziom dopuszczalny, do kategorii terenu zagrożonego hałasem, wyznacza w drodze
rozporządzenia minister, przy czym wartości progowe mają być określone
wskaźnikami hałasu LDWN i LN. Minister zdrowia jest natomiast upoważniony do
określenia rozporządzeniem wskaźników odzwierciedlających relacje między
narażeniem na hałas a efektem szkodliwym lub uciążliwym oddziaływania hałasu na
zdrowie ludzi, a także sposobów oceny stanu akustycznego środowiska przy
zastosowaniu tych wskaźników, wykorzystywanych następnie dla potrzeb ustalania
map akustycznych.
Określone możliwości działania ma rada powiatu, która może w drodze uchwały
wyznaczyć obszary ciche w aglomeracji lub obszary ciche poza aglomeracją,
uwzględniając szczególne potrzeby ochrony przed hałasem tych obszarów i podając
wymagania zapewniające utrzymanie poziomu hałasu co najmniej na istniejącym
poziomie. Projekt uchwały podlega uzgodnieniu z właściwym miejscowo wójtem,
burmistrzem lub prezydentem miasta. Przypomnieć tu warto, że pojęcie aglomeracja
określa art.3 pkt.1 ustawy P.o.ś.
Ustawa przewiduje obowiązek przyjmowania tzw. programów naprawczych dla
terenów, na których poziom hałasu przekracza poziom dopuszczalny. Programy
197
ochrony środowiska przed hałasem, których celem jest dostosowanie poziomu
hałasu do dopuszczalnego, przyjmuje
rada powiatu (aglomeracje o liczbie
mieszkańców większej niż 100 tysięcy, ewentualnie inne tereny) albo wojewoda
(drogi, linie kolejowe lub lotniska zaliczone do obiektów, których eksploatacja może
powodować negatywne oddziaływanie akustyczne na znacznych obszarach). W
procedurze zmierzającej do przyjęcia programu powinien być zapewniony udział
społeczeństwa, zaś do dokumentu należy dołączyć streszczenie, sporządzane w
języku niespecjalistycznym, zawierające omówienie wszystkich ważnych aspektów
działań przewidywanych w programie, w formie prezentacji graficznych i zestawień
danych tabelarycznych. Program ustalany przez wojewodę powinien być określony w
terminie 1 roku od dnia przedstawienia mapy akustycznej przez podmiot
zobowiązany do jej sporządzenia. Wszystkie programy powinny być aktualizowane
co najmniej raz na pięć lat, a także w przypadku wystąpienia okoliczności
uzasadniających zmianę planu lub harmonogramu jego realizacji.
Przepisy zobowiązują wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do
prowadzenia rejestru zawierającego informacje o stanie akustycznym środowiska,
uzyskiwane na podstawie pomiarów, badań i analiz wykonywanych w ramach
państwowego monitoringu środowiska.
4.5.2. Ochrona przed promieniowaniem elektromagnetycznym.
Prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola
elektromagnetyczne, które są przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać
na środowisko, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól
elektromagnetycznych w środowisku:
bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia,
każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w
tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o
ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych,
których źródłem jest instalacja lub urządzenie.
Oceny poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku i obserwacji zmian
ma być natomiast prowadzona w ramach państwowego monitoringu środowiska.
Prowadzenie okresowych badań poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku
jest obowiązkiem wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, który powinien
także prowadzić corocznie aktualizowany rejestr, zawierający informacje o terenach,
na których stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól
198
elektromagnetycznych w środowisku.
4.6. Poważne awarie.
Zagadnienie to jest przedmiotem regulacji zawartych w tytule IV ustawy P.o.ś.,
składającym się z trzech działów: 1) zasady ogólne, 2) instrumenty prawne służące
przeciwdziałaniu poważnej awarii przemysłowej, 3) współpraca międzynarodowa. W
dotychczas obowiązującym stanie prawnym zagadnienia te regulowane były w
ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska, ustawach o ochronie
przeciwpożarowej i o Państwowej Straży Pożarnej oraz ustawie o Inspekcji Ochrony
Środowiska. Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska posługiwała się terminem
nadzwyczajne zagrożenia środowiska, a ustawy o ochronie przeciwpożarowej i o
Państwowej Staży Pożarnej terminem "inne miejscowe zagrożenie", sposób
rozumienia tych terminów nie był jednak tożsamy. Pierwszym wobec powyższego
problemem wymagającym uregulowania było ujednolicenie terminologii, niezbędne
także dla dostosowania do wymagań prawa unijnego, w szczególności dyrektywy nr
96/82. Dyrektywa ta, przyjęta 9 grudnia 1996 r., (zwana dyrektywą COMAH lub
Seveso-II) wprowadza zintegrowany system zarządzania bezpieczeństwem. System
ten zakłada kompleksowy sposób ujęcia problemu zapobiegania powstawaniu
poważnych awarii z udziałem substancji chemicznych, realizowany najpierw przez
identyfikację i ocenę występujących zagrożeń, a następnie sformułowanie
odpowiednich środków bezpieczeństwa i kontrolę ich funkcjonowania. Podstawowym
elementem systemu są raport bezpieczeństwa, oparty o wyniki analiz ryzyka, oraz
plany operacyjno-ratownicze.
Nowa ustawa ogólna, przejmując rozwiązania unijne, dokonuje pewnego
zawężenia regulacji, gdyż pojęcie „poważne awarie” jest węższe od pojęcia
„nadzwyczajne zagrożenia środowiska”, zwłaszcza poprzez wyłączenie z niego klęsk
żywiołowych oraz katastrof o naturalnych źródłach ich powstawania. Dodatkowo
zasadnicza część przepisów dotyczy tylko „poważnych awarii przemysłowych” – w
konsekwencji przedmiotem regulacji są tylko takie zagrożenia środowiska, które są
związane z posiadaniem określonej ilości oznaczonych substancji chemicznych.
Rozwiązanie to jest zgodne z ideą dyrektywy 96/62. W przepisach ogólnych tego
tytułu znalazły się natomiast dodatkowo pewne postanowienia dotyczące awarii
transportowych.
Punktem wyjścia dla regulacji jest ustalenie listy substancji niebezpiecznych
oraz określenie, jaka ilość danej substancji decyduje o ewentualnym szczególnym
199
zagrożeniu przez nią powodowanym – zostanie to ustalone w drodze rozporządzenia. Da to z kolei podstawę do ustalenia listy zakładów o zwiększonym ryzyku
wystąpienia awarii (gdzie może wystąpić szczególne zagrożenie, ze względu na
rodzaj, kategorię i ilość substancji znajdującej się w zakładzie) oraz zakładów o
dużym ryzyku. Podkreślić tu należy, że regulacje odnoszą się zarówno do zakładów,
w których określone substancje już się znajdują jak i takich, w których mogą one
powstać w związku z prowadzonym procesem przemysłowym.
Założeniem generalnym jest adresowany do prowadzącego zakład, w którym
znajdują się wskazane substancje niebezpieczne, w określonej ilości, obowiązek
zawiadomienia o tym odpowiednich organów (obowiązek notyfikacji) oraz przygotowania programu działań zapobiegających awariom. W przypadku, gdy ilość
substancji niebezpiecznych znajdujących się w prowadzonym zakładzie powoduje
konieczność zaliczenia zakładu do zakładów o zwiększonym ryzyku, na prowadzącym spoczywają dodatkowe obowiązki. Obowiązany jest on wówczas do opracowania i wdrożenia systemu bezpieczeństwa, przygotowania raportu bezpieczeństwa,
wewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego i dostarczenia właściwym organom
informacji umożliwiających przygotowanie zewnętrznego planu operacyjnoratowniczego. Do obowiązków prowadzących zakłady drugiej kategorii – (konkretnie!)
należy natomiast dokonanie zawiadomienia oraz opracowanie programu
zapobiegania poważnym awariom przemysłowym.
Główną rolę w kontroli działań zapobiegawczych powierzono jednostkom
Państwowej Straży Pożarnej, co wiąże się z obowiązkami, które na nich spoczywają
w ramach systemu ratowniczo-gaśniczego. Natomiast organy administracji ogólnej
mają przede wszystkim obowiązek kontrolowania prowadzących zakłady z punktu
widzenia wywiązywania się przez nich z obowiązków w zakresie zapobiegania i
zwalczania awarii, poza tym zobowiązane są do opracowania zewnętrznego planu
operacyjno-ratowniczego na terenach otaczających zakład, mają także obowiązek
powiadamia mieszkańców o występujących zagrożeniach.
4.7. Obrót uprawnieniami do emisji w przepisach polskiego prawa
wewnętrznego.
4.7.1. Założenia i źródła regulacji.
Problem ograniczania emisji do powietrza określonych substancji i związków
chemicznych jest przedmiotem zainteresowania szeregu konwencji i aktów prawa
wspólnotowego. Wymagania wynikające z tych przepisów do prawa polskiego są
200
systematycznie wdrażanie, w szczególności od wejścia w życie ustawy z 27 kwietnia
2004 r. Prawo ochrony środowiska219. Najnowszym przykładem aktu takim
wdrożeniom poświęconego jest ustawa z 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami
do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji220. Ustawa dokonuje
transpozycji wymagań następujących aktów prawa wspólnotowego a) Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2003/87/WE z dnia
13 października 2003 r. w sprawie systemu handlu uprawnieniami do emisji
gazów cieplarnianych we Wspólnocie i zmieniającej dyrektywę 96/61/WE221;
b) Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2001/81/WE z 23 października
2001 r. w sprawie krajowych poziomów emisji dla niektórych rodzajów
zanieczyszczenia powietrza222;
c) Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2001/80/WE z 23 października
2001 r. w sprawie ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń do powietrza z
dużych źródeł spalania paliw223;
d) Decyzji nr 280/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego
2004 r. dotyczącej mechanizmu monitorowania emisji gazów cieplarnianych
Wspólnoty oraz wdrażania Protokołu z Kioto224;
e) Decyzji Komisji z dnia 29 stycznia 2004 r. określającej wytyczne dotyczące
monitorowania i sprawozdawczości w zakresie emisji gazu cieplarnianego w myśl
Dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady225;
Postanowienia ustawy uwzględniają także regulacje zawarte w projekcie
dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE
219
- Dz.U. nr 62 poz.627 z późn.zm.;
220
- Dz.U. nr 281 poz.2784;
221
- Dz.Urz.WE L 275 z 25.10.2003 r.;
222
- Dz.Urz.WE L 309 z 27.11.2001 r.;
223
- Dz.Urz.WE L 309 z 27.11.2001 r.;
224
- Dz.Urz.WE L 49 z 19.02.2004 r.;
225
- Dz.Urz.WE L 59 z 26.02.2004 r.;
201
ustanawiającą system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych we
Wspólnocie, z uwzględnieniem mechanizmów uzyskiwania
i przenoszenia
226
uprawnień wynikających z Protokołu z Kioto . Warto tu zauważyć pewną
„ciekawostkę”, w negatywnym tego słowa sensie, dotyczącą tegoż aktu prawa
międzynarodowego. Otóż ustawa w żadnym przepisie nie odwołuje się do niego
wprost, jedynie poprzez przewidywane nim mechanizmy. Przyczyną jest
prawdopodobnie fakt nieopublikowania go do tej pory w Dzienniku Ustaw, mimo
dokonania ratyfikacji, co z konstytucyjnego punktu widzenia powoduje co najmniej
wątpliwości co do obowiązywania w prawie wewnętrznym227.
Podkreślić należałoby również, że tytuł ustawy wydaje się być sformułowany
zbyt wąsko. Ustawa bowiem w swojej istocie dotyczy głównie przydzielania
uprawnień do emisji, a dopiero w drugim elemencie obrotu tymi uprawnieniami (nie
tylko handlu, bowiem mogą być one również przenoszone). W związku z tym
racjonalniejszy wydawałby się tytuł sformułowany w sposób następujący – „ustawa o
systemie przydziału i obrotu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów
cieplarnianych i innych substancji”.
Ustawa weszła w życie w dniu 1 stycznia 2005 r., z wyjątkiem postanowień
dotyczących rozliczeń emisji z uwzględnieniem handlu dokonywanego na podstawie
przepisów Protokołu z Kioto. Te postanowienia zaczną obowiązywać od 2008 r.
4.7.2. Zakres ustawy i jej podstawowe cele.
Celem ustawy jest umożliwienie osiągania wymagań dotyczących limitów emisji
substancji zanieczyszczających wprowadzanych do powietrza, w tym w szczególności gazów cieplarnianych odpowiedzialnych za zmiany klimatu globalnego, za
pomocą instrumentów ekonomiczno-prawnych pozwalających realizować te
wymagania w sposób opłacalny i ekonomicznie efektywny. Zgodnie z tytułem ustawa
określa zasady handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, ale jednak nie
tylko. Podkreślić tu należy, że wprowadzane rozwiązania są pomyślane szerzej,
system handlu emisjami będzie mógł być w skali kraju poszerzony także na inne
substancje. Według art. 1 ustawa określa zasady funkcjonowania systemu handlu
226
- sporządzonego dnia 11 grudnia 1997 r., do Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w
sprawie Zmian Klimatu;
227
- zwraca na to także uwagę T.Jaroszyński – Zawiła definicja ulotnych transakcji; „Rzeczpospolita”
nr 304 z 29 grudnia 2004 r.
202
uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych i innych substancji, którego celem jest
ograniczenie ich emisji. Od dnia 1 stycznia 2005 r. system obejmuje dwutlenek
węgla, jednak w późniejszym czasie może zostać wprowadzony krajowy system, do
którego będą włączone także inne substancje, w szczególności SO2, NOx i pył.
Poszerzenie takie będzie możliwe w stosunkowo prosty sposób, czyli poprzez
objęcie nim w drodze rozporządzenia Ministra Środowiska wydanego (na podstawie
art. 6 ustawy) w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki, także
innych substancji i instalacji, do których zasady ustawy będą stosowane. Tu jednak
zaznaczyć należy, że w stosunku do wskazanych substancji dodatkowo systemem
obejmowanych jego mechanizmy będą tylko jednym z elementów wdrażających
wymagania odpowiednich dyrektyw228, co oznacza konieczność dalszego
uzupełnienia przepisów prawa wewnętrznego.
Ustawa z grudnia 2004 r. wprowadza do polskiego porządku prawnego nowy
mechanizm prawny, znany jako handel uprawnieniami do emisji. Pewne surogaty
takiego mechanizmu jednak już w prawie polskim pojawiły się wcześniej, możliwość
przenoszenia uprawnień do emisji do powietrza przewidują bowiem przepisy ustawy
P.o.ś. Jest to konstrukcja tzw. postępowania kompensacyjnego, regulowanego
głównie w art.227 i następnych tejże ustawy. Ustawa założyła bowiem, że na
obszarze, na którym zostały przekroczone standardy jakości powietrza, wydanie
pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza dla nowo budowanej
instalacji lub zmienianej w sposób istotny jest możliwe tylko wówczas, jeżeli zostanie
zapewniona odpowiednia redukcja ilości wprowadzanych do powietrza gazów lub
pyłów powodujących naruszenia tych standardów, wprowadzanych z innych instalacji
usytuowanych na tym obszarze. Redukcja taka może być dokonana właśnie w
drodze postępowania kompensacyjnego, w którym uczestniczą prowadzący inne
instalacje, o ile wyrazili zgodę na ograniczenie ilości wprowadzanych do powietrza
gazów lub pyłów. Po dokonaniu uzgodnień właściwy organ jest zobowiązany do
odpowiednich zmian w treści istniejących pozwoleń emisyjnych i przydzielenia
uzyskanej w ten sposób rezerwy zainteresowanemu podmiotowi, także w drodze
pozwolenia emisyjnego. Ewentualne rozliczenia pomiędzy prowadzącymi instalację
ustawa pozostawia do ich uznania.
Natomiast idea mechanizmu handlu emisjami w formule przewidywanej nową
228
- zwłaszcza dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2001/80/WE z 23 października 2001 r.
w sprawie ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń do powietrza z dużych źródeł spalania paliw
203
ustawą oparta jest, co do jej głównych założeń, na odstąpieniu od ustalania
sztywnych standardów emisji na rzecz rocznych uprawnień do emisji przydzielanych
określonym podmiotom. Uprawnienia takie mają odpowiadać określonej
dopuszczalnej wielkości emisji i mogą być przedmiotem handlu. Uważa się, że taki
mechanizm może zdopingować firmy emitujące dane substancje do powietrza do
podejmowania działań umożliwiających „wygospodarowanie” wolnych uprawnień,
które będą mogły zostać wykorzystane na zwiększenie produkcji własnej lub do
handlu z innymi firmami, którym takie uprawnienia będą potrzebne do umożliwienia
produkcji. Mechanizm handlu uprawnieniami jest uznawany za najbardziej skuteczną
i efektywną ekonomicznie formę wypełniania redukcji emisji zanieczyszczeń.
Mechanizm taki powinien mieć charakter uzupełniający dla istniejących regulacji
bezpośrednich w polityce ochrony powietrza.
W rozumieniu ustawy229 „uprawnienie” to prawo do wprowadzania do powietrza
w określonym czasie ekwiwalentu- w przypadku gazów cieplarnianych, oraz 1 Mg
pozostałych substancji. Ekwiwalent według definicji zawartej w art.3 pkt.1 ustawy to
jeden megagram (1 Mg) dwutlenku węgla (CO2) lub ilość innego gazu cieplarnianego
stanowiącego odpowiednik 1 Mg dwutlenku węgla, przeliczona z wykorzystaniem
współczynników ocieplenia230. „Uprawnienie” jest więc rozumiane jako pewna
jednostka określająca ilość dopuszczalnej emisji, którą to jednostkę podmiot
posiadający do niej prawo może sprzedać, przenieść na inny podmiot a przede
wszystkim może za jej pomocą rozliczyć własną emisję, co wówczas spowoduje
umorzenie „uprawnienia”. W definicji zawartej w art.1 pkt.15 wydaje się być natomiast
niepotrzebny fragment stwierdzający, że uprawnienie może być sprzedane,
przeniesione lub umorzone, gdyż nie są to cechy charakterystyczne, wyróżniające
ten rodzaj uprawnienia (definicja powinna wskazywać cechy odróżniające terminu
definiowanego). Dobrze natomiast byłoby, gdyby definicja wyraźnie określała
charakter prawny „uprawnienia”, który nie został jednak w sposób wyraźny w ustawie
sprecyzowany i jest to jeden z ważniejszych problemów, pojawiających się w nowych
konstrukcjach.
229
- definicja zawarta w art.1 pkt.15;
230
- w projekcie ustawy definicja odwoływała się do współczynników określonych przez
Międzyrządowy Zespół do spraw Zmian Klimatu, utworzony na podstawie Ramowej Konwencji
Narodów Zjednoczonych w sprawie Zmian Klimatu, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 9 maja 1992 r.
- Dz.U. z 1996 r. nr 53 poz.238; wersja przyjęta natomiast upoważnia do ustalenia takich
współczynników ministra, w drodze rozporządzenia;
204
W zaproponowanej konstrukcji uprawnienie jawi się jako swoistego rodzaju
„wirtualny” (bo nie zmaterializowany w odpowiednim dokumencie, a tylko przyznany
w krajowym planie rozdziału) papier wartościowy. Moim zdaniem dla obrotu
uprawnieniami korzystniej byłoby przyjąć, że jest to rzeczywiście papier wartościowy,
po przyznaniu planem uprawnienia i wniesieniu przewidzianej ustawą opłaty
prowadzący instalację powinien takie uprawnienie otrzymać w postaci materialnej,
czyli papieru wartościowego na okaziciela. Przeniesienie uprawnień następowałoby
wówczas zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego przez indos połączony z
wydaniem dokumentu.
W przyjętym natomiast kształcie ustawy uprawnienie wydaje się w
rzeczywistości mieć bardziej charakter instrumentu finansowego w rozumieniu art.3a
ust.1 pkt.5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Prawo o publicznym obrocie papierami
wartościowymi231. Instrumentami finansowymi są według tego przepisu prawa
majątkowe, których cena zależy bezpośrednio lub pośrednio od wartości
oznaczonych co do gatunku rzeczy, określonych rodzajów energii, mierników i
limitów wielkości produkcji lub emisji zanieczyszczeń. „Uprawnienie” byłoby więc
odpłatnie uzyskiwanym prawem majątkowym. W konsekwencji do obrotu
uprawnieniami powinny mieć zastosowanie przepisy tejże ustawy, bądź też
należałoby je w sposób wyraźny wyłączyć, o ile to ostatnie dałoby się uznać za
dopuszczalne. Tego jednak ustawa także nie uczyniła i stąd pytanie, czym w
rzeczywistości jest „uprawnienie” wymaga dyskusji i ustaleń teoretycznych.
4.7.3. System handlu uprawnieniami do emisji.
W skład stworzonego przez ustawę systemu wchodzi wspólnotowy system
handlu uprawnieniami do emisji obejmujący gazy cieplarniane232 oraz krajowy system
handlu uprawnieniami do emisji, który perspektywicznie ma na celu usprawnianie
także działań służących dotrzymaniu wynikających z zobowiązań międzynarodowych
dopuszczalnych rocznych poziomów emisji innych określonych substancji,
zwłaszcza dwutlenku siarki (SO2), tlenków azotu (NOx) i pyłów w powietrzu. W
ramach krajowego i wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami prowadzącym
231
- Dz.U.z 2002 r. nr 49 poz.447 z późn.zm.
232
- w rozumieniu ustawy są to - dwutlenek węgla (CO2), metan (CH4), podtlenek azotu (N2O),
fluoropochodne węglowodorów (HFCs), perfluoropochodne związki węgla (PFCs), sześciofluorek
siarki (SF6);
205
instalacje objęte systemem przydzielane będą uprawnienia do emisji na okresy
rozliczeniowe, nie krótsze niż 3 lata. Instalacje objęte systemem określa
rozporządzenie wykonawcze233, wskazując następujące rodzaje instalacji oraz
wartości progowe zdolności produkcyjnych tych instalacji, których przekroczenie ma
powodować włączenie do systemu 1. Instalacje w przemyśle energetycznym do spalania paliw o mocy nominalnej
ponad 20 MW z wyjątkiem instalacji spalania odpadów niebezpiecznych i
komunalnych.
2. Rafinerie ropy naftowej.
3. Piece koksownicze.
4. W hutnictwie i przemyśle metalurgicznym:
a) instalacje prażenia i spiekania rud metali, w tym rudy siarczkowej,
b) instalacje do pierwotnego lub wtórnego wytopu surówki żelaza lub stali
surowej, w tym do ciągłego odlewania stali, o zdolności produkcyjnej
ponad 2,5 tony wytopu na godzinę.
5. W przemyśle mineralnym:
a) instalacje do produkcji klinkieru cementowego w piecach obrotowych o
zdolności produkcyjnej ponad 500 ton na dobę lub wapna w piecach o
zdolności produkcyjnej ponad 50 ton na dobę,
b) instalacje do produkcji szkła, w tym włókna szklanego, o zdolności
produkcyjnej ponad 20 ton wytopu na dobę,
c) instalacje do produkcji wyrobów ceramicznych za pomocą wypalania, o
zdolności produkcyjnej ponad 75 ton na dobę lub o pojemności pieca
przekraczającej 4 m3 i gęstości ponad 300 kg wyrobu na m3 pieca.
6. Inne instalacje:
a) instalacje do produkcji masy włóknistej z drewna lub innych materiałów
włóknistych,
b) instalacje do produkcji papieru lub tektury, o zdolności produkcyjnej ponad
20 ton na dobę.
Z konstrukcji tych wynika, że instalacja mieszcząca się w którejś z grup
uczestniczy w systemie obowiązkowo, chyba że w formalny sposób zostanie z niego
233
- rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 września 2005 r. w sprawie rodzajów instalacji
objętych wspólnotowym systemem handlu uprawnieniami do emisji na lata 2005-2007
(Dz.U.2005.199.1646);
206
wyłączona. Ustawa przewiduje bowiem możliwość czasowego (na okres
rozliczeniowy) wykluczenia instalacji, ale w zasadzie tylko z krajowego systemu
handlu uprawnieniami (art.7 ustawy). W odniesieniu natomiast do systemu
wspólnotowego wykluczenie jest możliwe tylko do 31 grudnia 2007 r. (art. 56 ust.1
ustawy). Wykluczenie takie może nastąpić na wniosek prowadzącego instalację, o ile
zobowiąże się on, że wielkość emisji z instalacji nie przekroczy wielkości emisji
wynikającej z liczby uprawnień do emisji, które byłyby dla niej przyznane w
przypadku uczestnictwa w systemie. Wykluczenie następuje wówczas w drodze
decyzji organu właściwego do wydania dla danej emisji pozwolenia emisyjnego.
Decyzja ważna będzie na czas oznaczony, powinna więc wyraźnie wskazywać okres
wykluczenia, ma także charakter związany w tym sensie, że przy spełnieniu
warunków przewidzianych dla wniosku o jej wydanie organ powinien ją wydać.
Ustawa jednak obu wskazanych elementów w sposób wyraźny nie stwierdza.
4.7.4. Krajowy Administrator i Krajowy Rejestr Uprawnień do Emisji.
Nadzór nad systemem handlu uprawnieniami sprawować ma minister właściwy
do spraw środowiska przy pomocy Krajowego Administratora Systemu Handlu
Uprawnieniami do Emisji. Krajowy Administrator został wyznaczony w drodze
rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw środowiska234, który sprawuje
nad nim nadzór. Dokonywane analizowaną ustawą zmiany ustawy P.o.ś. 235
wskazują, że Krajowy Administrator i jego działalność będą finansowane ze środków
Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, pochodzących z
opłat związanych z zezwoleniami na udział w systemie. Środki te mają bowiem być
przeznaczane wyłącznie na finansowanie funkcjonowania systemu handlu
uprawnieniami do emisji, w tym prowadzenie Krajowego Rejestru Uprawnień,
realizację zadań Krajowego Administratora oraz zadań dotyczących monitorowania
wielkości emisji substancji objętych systemem.
Podstawowe zadania Krajowego Administratora to według art.9 ust.2 ustawy:
prowadzenie Krajowego Rejestru Uprawnień,
prowadzenie baz danych zawierających informacje o instalacjach objętych
234
- rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 września 2005 r. w sprawie wyznaczenia
Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji (Dz.U.2005.186.1562) – funkcje
Administratora pełni Instytut Ochrony Środowiska z Warszawy;
235
- dotyczące art.401 tejże ustawy – art.55 pkt.2 ustawy z 22 grudnia 2004 r.;
207
systemem,
monitorowanie funkcjonowania systemu,
opracowywanie projektów planów rozdziału uprawnień,
udostępnianie projektów planów rozdziału uprawnień do konsultacji społecznych,
opracowywanie wynikających z przepisów raportów dotyczących systemu,
monitorowanie działań związanych z realizacja projektów wspólnych wdrożeń i
mechanizmu czystego rozwoju,
udzielanie wyjaśnień, opracowywanie materiałów informacyjnych oraz
prowadzenie szkoleń w zakresie systemu.
Za jedno z najważniejszych zadań Krajowego Administratora należy uznać
prowadzenie Krajowego Rejestru Uprawnień, w którym powinny być gromadzone
informacje o zezwoleniach, przydzielonych uprawnieniach, uprawnieniach
sprzedanych, przeniesionych i umorzonych oraz wielkości dopuszczalnej emisji.
Rejestr ma być jawny, dostęp do informacji w nim zawartych będzie realizowany na
podstawie ogólnych przepisów o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie,
zawartych w ustawie P.o.ś.236. Formalne wymagania dotyczące Rejestru powinny
zostać ustalone w drodze rozporządzenia, ustawa nie wyklucza tu np. formy
elektronicznej.
Obowiązek przekazywania do rejestru niezbędnych informacji, na odpowiednich
formularzach, adresowany jest do prowadzących instalacje uczestniczące w
systemie, pierwszy wpis w danym okresie rozliczeniowym obciążony został opłatą,
wnoszoną na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki
Wodnej. Ustawa nie przewiduje jednak instrumentów sankcyjnych w przypadku
niewypełnienia tego obowiązku, co może powodować trudności w wykonywaniu jej
założeń, w szczególności dotyczących ustalania uprawnień do emisji.
4.7.5. Krajowy Plan Rozdziału Uprawnień.
Rozdział uprawnień dla instalacji objętych systemem ma być dokonywany w
Krajowym Planie Rozdziału Uprawnień, sporządzanym oddzielnie dla krajowego
systemu handlu uprawnieniami do emisji i wspólnotowego systemu handlu
uprawnieniami do emisji. Projekt ustawy zakładał, że okres rozliczeniowy dla
Krajowego Planu nie powinien być krótszy niż 3 lata, w jej ostatecznej wersji takiego
ograniczenia już nie ma co oznacza, że sporządzający projekt tego dokumentu ma tu
236
- art.19-24 tejże ustawy;
208
swobodę działania, jednak ograniczoną zobowiązaniami zewnętrznymi państwa237.
Obowiązek przekazywania informacji niezbędnych do sporządzenia Planu ustawa
nakłada na prowadzących instalacje. Zakres tych informacji, termin i sposób
przekazania powinno określić rozporządzenie wykonawcze, i tu jednak ustawa nie
przewiduje sankcji z tytułu niewypełnienia obowiązku.
Projekt krajowego planu opracowuje krajowy administrator, dokument powinien
być upubliczniony - ustawa wymaga umożliwienia zapoznania się z nim
społeczeństwa. Zapoznanie się miałoby nastąpić poprzez odpowiednie stosowanie
przepisów ustawy P.o.ś. dotyczących udziału społeczeństwa w postępowaniach w
sprawach ochrony środowiska238, a więc należałoby również rozpatrzyć złożone przy
takiej okazji uwagi i wnioski. Ustawa nie przewiduje natomiast poddania projektu
procedurze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, co nie rodzi
wątpliwości – mimo zawarcia w nazwie dokumentu słowa „plan” nie ma on charakteru
dokumentu planistycznego, jest aktem normatywnym ustalającym dla określonych
podmiotów ich uprawnienia związane z emisją określonych rodzajów związków
chemicznych.
Zauważyć także należy, że kryteria ustalania projektu planu dość szczegółowo
ustala załącznik nr III do dyrektywy 2003/87 i przestrzeganie tych kryteriów powinno
być jednym z podstawowych elementów oceny projektu przez Komisję Europejską.
Krajowy Plan dotyczący wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji
powinien bowiem być przedłożony Komisji Europejskiej oraz państwom
członkowskim Unii Europejskiej najpóźniej na 18 miesięcy przed rozpoczęciem
okresu rozliczeniowego. Po uzyskaniu akceptacji Komisji Europejskiej Rada Ministrów powinna przyjąć ten Plan w drodze rozporządzenia. Postać rozporządzenia
Rady Ministrów ma mieć również Plan dotyczący systemu krajowego.
W Krajowym Planie Rozdziału Uprawnień określa się –
1) całkowitą liczbę uprawnień do podziału w okresie rozliczeniowym;
2) całkowitą liczbę uprawnień na poszczególne rodzaje instalacji objętych
systemem,
3) wykaz instalacji i przydzieloną liczbę uprawnień w okresie rozliczeniowym lub
poszczególnych latach tego okresu;
237
- dyrektywa 2003/87 wymaga dla przykładu, aby pierwszy okres trwał trzy lata, następny natomiast
pięć (art.10);
238
- ustawa odwołuje się tu przede wszystkim do art.32 i 36 ustawy P.o.ś.;
209
4) liczbę uprawnień, jakie w każdym roku okresu rozliczeniowego będą stanowić
krajową rezerwę uprawnień.
Krajowa rezerwa uprawnień, którą zarządzać będzie Krajowy Administrator, składać
się ma z czterech składowych:
puli dla nowych instalacji,
puli na uzupełnienia uprawnień w związku z ponadplanowym wzrostem
zapotrzebowania na te uprawnienia,
puli w związku z przejęciem produkcji z likwidowanych instalacji będących poza
system handlu uprawnieniami
puli rezerwy na realizację projektów wspólnych wdrożeń i mechanizmu czystego
rozwoju (mechanizmów Protokołu z Kioto) – ta pula dotyczyć będzie Krajowego
Planu dla wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji.
W odniesieniu do krajowej rezerwy spore znaczenie będzie miała oczywiście
pula przeznaczona dla „nowych instalacji”. To pojęcie zdefiniowano w art.15 pkt.8,
jednak treść tej definicji skonstruowano niezbyt szczęśliwie 239. Pojęcie powinno
bowiem dotyczyć, jak się wydaje, instalacji oddanej do użytku po opracowaniu planu i
z tego powodu w nim nieuwzględnionej. Takiego odniesienia w obecnej treści
definicji nie ma, a więc instalacją nową będzie taka instalacja, która z jakichkolwiek
przyczyn nie została umieszczona w planie a powinna była być objęta systemem
handlu uprawnieniami, a nie instalacja nowa w takim rozumieniu, które wskazano
wyżej i które wydawałoby się oczywiste.
Krajowy Plan dla wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji
powinien ustalać również procentowy udział jednostek poświadczonej redukcji emisji
i jednostek redukcji emisji, które prowadzący instalację może wykorzystać do
rozliczenia rocznej emisji gazów cieplarnianych. W rozumieniu projektu jednostka
poświadczonej redukcji emisji to jednostka zredukowanej lub unikniętej emisji gazów
cieplarnianych otrzymana w wyniku realizacji projektów mechanizmu czystego
rozwoju, wyrażona jako ekwiwalent; natomiast jednostka redukcji emisji to jednostka
zredukowanej lub unikniętej emisji gazów cieplarnianych otrzymana w wyniku
realizacji projektów wspólnych wdrożeń, również wyrażona jako ekwiwalent. W obu
przypadkach chodzi więc o możliwość uwzględnienia w rozliczeniu redukcji emisji
239
- według przyjętej definicji legalnej instalacja nowa to instalacja, która powinna być objęta
systemem handlu uprawnieniami do emisji, a nie została ujęta w krajowym planie rozdziału uprawnień
do emisji;
210
osiągniętej w wyniku współuczestniczenia we wskazanych programach
międzynarodowych –
1) projekcie wspólnych wdrożeń, czyli działaniach inwestycyjnych realizowanych zgodnie z art. 6 Protokołu z Kioto przez państwo uprawnione na terytorium
innego państwa uprawnionego, które mają na celu redukcję lub uniknięcie emisji
gazów cieplarnianych,
2) projekcie mechanizmu czystego rozwoju, czyli działaniach inwestycyjnych
realizowanych zgodnie z art. 12 Protokołu z Kioto przez państwo uprawnione na
terytorium państwa nieuprawnionego, które ma na celu redukcję lub uniknięcie emisji
gazów cieplarnianych.
Ustawa wymaga, aby w uzasadnieniu Krajowego Planu znalazły się informacje
na temat przyjętych kryteriów rozdziału uprawnień między instalacje oraz informacje
o sposobie wykorzystania uwag i wniosków zgromadzonych w ramach konsultacji
społecznych, których przeprowadzenie w trakcie przygotowywania dokumentu jest
obowiązkowe.
Jeżeli byłoby to uzasadnione względami gospodarczymi, bezpieczeństwem
energetycznym państwa lub koniecznością dotrzymania dopuszczalnych poziomów
substancji w powietrzu, Rada Ministrów będzie mogła, w drodze rozporządzenia,
zawiesić albo ograniczyć obowiązywanie Krajowego Planu, jednak tylko w
odniesieniu do krajowego systemu handlu uprawnieniami do emisji. Będzie mogło to
dotyczyć całości tego planu lub być skierowane do określonych instalacji, wymagać
będzie jednak równoczesnego ustalenia sposobu postępowania z uprawnieniami do
emisji przydzielonymi na jego podstawie.
4.7.6. Przydział uprawnień.
Jednym z najważniejszych elementów konstrukcji handlu emisjami są naturalnie
przepisy dotyczące sposobu przydzielania uprawnień do emisji z instalacji objętych
systemem oraz możliwości postępowania z tymi uprawnieniami. Uprawnienia mają
być przyznawane, zgodnie z art.22 ust.1 ustawy, prowadzącemu instalacje dla każdej
instalacji objętej systemem, na okres rozliczeniowy, z podziałem na poszczególne
lata tego okresu. Uprawnienia dla instalacji istniejących będą przyznawane
w Krajowym Planie, natomiast dla instalacji nowych byłyby przyznawane w zezwoleniu. W założeniach tych istotne znaczenie ma naturalnie pojęcie „instalacja”,
bowiem przyznanie uprawnień dokonywane jest dla całej instalacji. Dla ustalenia tego
211
pojęcia ustawa odwołuje się do definicji zawartej w ustawie P.o.ś. (art.3 pkt.6 240). Z
definicji wynikają dwie dość podstawowe dla przydziału uprawnień konsekwencje –
instalacja to nie pojedyncze źródło emisji, instalacja może obejmować klika
połączonych urządzeń technicznych. W konsekwencji przydzielone uprawnienia w
ramach instalacji mogą być wykorzystywane dowolnie.
Według art.23 ustawy wielkość emisji wynikająca z liczby przydzielonych
uprawnień dla instalacji objętej krajowym systemem (a więc dla substancji innych niż
gazy cieplarniane) w danym roku nie będzie mogła być większa od dopuszczalnej
wielkości emisji określonej dla niej w pozwoleniu zintegrowanym lub pozwoleniu na
wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Zastrzeżenie dotyczy więc wyraźnie tylko
substancji objętych krajowym systemem, ustawa nie wprowadza podobnego wobec
substancji objętych systemem wspólnotowym, bowiem dotychczasowe przepisy nie
przewidywały ich obejmowania systemem pozwoleniowym. Przydziały uprawnień
stały się w ten sposób pierwszą reglamentacją emisji takich substancji.
Prowadzący instalację objętą systemem, któremu przydzielono uprawnienia,
jest zobowiązany do zapłacenia opłaty za uzyskane uprawnienia w wysokości równej
opłacie za wprowadzanie do powietrza zanieczyszczenia objętego systemem,
ustalonej jako iloczyn liczby przyznanych uprawnień na pierwszy rok okresu
rozliczeniowego i, obowiązującej w roku poprzednim, jednostkowej stawki opłat za
wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów241, pomnożonej dodatkowo przez tysiąc
w odniesieniu do substancji innych niż dwutlenek węgla i metan. Opłata ta stanowi
dochód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, jej
płatność jest rozłożona na dwie raty, które powinny być zapłacone we wskazanych
terminach po wejściu w życie rozporządzenia w prawie planu rozdziału. Prowadzący
instalację będzie natomiast w pierwszym roku okresu rozliczeniowego zwolniony z
opłat za korzystanie ze środowiska polegające na wprowadzaniu do powietrza gazów
i pyłów, w zakresie dotyczącym substancji objętej systemem handlu emisjami.
Zasada ta ma pozwolić na finansowanie systemu bez obciążeń budżetu państwa.
240
- według tej definicji instalacja to - a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych
urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam
podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi
ani ich zespołami;
241
- emisja do powietrza gazów lub pyłów przez podmioty inne niż osoby fizyczne objęta jest opłatami
z tytułu korzystania z e środowiska na podstawie przepisów ustawy P.o.ś.;
212
4.7.7. Zezwolenia.
Prowadzący instalację objętą systemem jest obowiązany do uzyskania
zezwolenia, zaś realizacja uzyskanych uprawnień do emisji jest możliwa dopiero po
uzyskaniu takiego zezwolenia (art.24 ustawy). Zezwolenie takie jest oczywiście
decyzją administracyjną, ustanowienia tego rodzaju instrumentu wymaga art.4
dyrektywy 2003/87. Uznać należałoby, że akt ten ma dwojakiego rodzaju charakter –
jest po pierwsze aktem zezwalającym na udział określonego podmiotu w systemie
handlu emisjami (z tego punktu widzenia, ze względu na wskazany art.24, ma
charakter aktu konstytutywnego), ma także faktycznie charakter aktu reglamentującego prowadzenie emisji określonych substancji do powietrza, dotychczas taką
reglamentacją nieobjętych (art.36 ust.1 wymaga ustalenia w treści zezwolenia
substancji objętych systemem).
Jednak konstrukcja przepisów ustawy dotyczących zezwoleń jest tego rodzaju,
że właściwie na ich podstawie można byłoby stwierdzić, iż uzyskanie zezwolenia jest
formalnością, a jeżeli składany wniosek odpowiada warunkom stawianym prawem, to
organ zezwolenie wydać musi - praktycznie nie wskazano przyczyn, kiedy organ
mógłby odmówić wydania tej decyzji. Z punktu widzenia postanowień dyrektywy
2003/87 nie jest to rozwiązanie w pełni z nią zgodne, art.6 ust.1 dyrektywy stwierdza
bowiem, że organ powinien odmówić zezwolenia, jeśli nie jest przekonany, że
operator jest zdolny do monitorowania oraz składania sprawozdań z emisji. Nasza
ustawa w tym kontekście wymaga tylko przedłożenia informacji o proponowanych
procedurach monitorowania wielkości emisji i ustalenia w zezwoleniu odpowiednich
wymagań. Warto też zauważyć, że w rozumieniu wskazanego przepisu dyrektywy
zezwolenie jest właśnie zgodą na emisję gazów cieplarnianych w granicach
wynikających z przyznanych uprawnień, co w ustawie grudniowej tak wyraźnie
stwierdzone nie zostało.
Zezwolenie ma wydawać organ właściwy do wydania pozwolenia
zintegrowanego lub pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza,
udzielanych na podstawie ustawy P.o.ś (czyli wojewoda albo starosta), na okres 10
lat. W zezwoleniu powinny być ujęte następujące elementy –
1) substancje objęte systemem,
2) rodzaj instalacji,
3) wymagania w zakresie monitorowania wielkości emisji,
4) wymagania dotyczące rocznych raportów.
Dla instalacji nowych w zezwoleniu będzie trzeba także określić liczbę
213
przydzielonych uprawnień na czas do końca okresu rozliczeniowego (po uzyskaniu
opinii Krajowego Administratora), a także wysokość opłaty za uprawnienia oraz
termin jej wniesienia. Wymagania dotyczące treści zezwolenia są więc w pewnym
zakresie podobne do wymagań, jakie ustaw P.o.ś. formułuje dla pozwoleń
emisyjnych.
W odniesieniu do instytucji zezwoleń zwrócić trzeba uwagę na jeszcze jedną
kwestię, chyba będącą brakiem ustawy. Nie przewidziano bowiem w niej praktycznie
żadnych sankcji z tytułu niewypełnienia obowiązku uzyskania zezwolenia, chociaż w
innych przepisach związanych z ochroną środowiska w tego rodzaju sytuacjach
przewiduje się prawie rutynowo chociażby odpowiedzialność w trybie postępowania
w sprawach o wykroczenia. Ustawa przewiduje wprawdzie administracyjną karę
pieniężną z tytułu braku zezwolenia, ale konstrukcja odpowiednich przepisów budzi
istotne wątpliwości, o czym niżej.
Pojawia się też pytanie o sposób egzekucji wskazanego wyżej art.24
zakładającego m.in., że sprzedaż uzyskanych uprawnień jest możliwa dopiero po
uzyskaniu zezwolenia. Jeżeli jednak zostałyby sprzedane z naruszeniem tego
przepisu, to stwierdzenie nieważności umowy jest możliwe właściwie tylko na drodze
sądowej – kto miałby o to wystąpić i kiedy? Czy Krajowy Administrator po złożeniu
informacji o dokonanej sprzedaży? Praktycznie tylko on będzie mógł naruszenie
wskazanego przepisu stwierdzić. Ustawa przyznaje mu jednak tylko prawo
monitorowania systemu, wobec czego powinien zawiadomić ministra i to on takie
postępowanie musiałby wszcząć.
4.7.8. Sprzedaż i przenoszenie uprawnień.
Istotą wprowadzanego systemu jest możliwość dysponowania uprawnieniami
do emisji, czyli ich sprzedawania bądź przenoszenia. Art.26 ust.1 ustawy zakłada, że
przyznane dla instalacji uprawnienia do emisji na dany rok okresu rozliczeniowego
mogą być:
1) wykorzystane na własne potrzeby prowadzącego instalację, odpowiadające
rzeczywistej emisji danej substancji do powietrza;
2) sprzedawane;
3) wykorzystane w następnych latach okresu rozliczeniowego lub w następnym
okresie rozliczeniowym.
Dodatkowo art.30 ust.1 ustawy wyraźnie dopuszcza przenoszenie przez
prowadzącego instalację posiadanych przez niego uprawnień do emisji pomiędzy
instalacjami, do których ma tytuł prawny.
214
W odniesieniu do krajowego systemu handlu uprawnieniami do emisji umowy
sprzedaży uprawnień będą mogły być zawierane wyłącznie między prowadzącymi
instalacje, którym przyznano uprawnienia. W przypadku natomiast wspólnotowego
systemu handlu uprawnieniami do emisji umowy sprzedaży uprawnień będą mogły
być zawierane między:
osobami fizycznymi, osobami prawnymi lub jednostkami organizacyjnymi
nieposiadającymi osobowości prawnej – w ramach Wspólnoty Europejskiej;
osobami fizycznymi, osobami prawnymi lub jednostkami organizacyjnymi
nieposiadającymi osobowości prawnej z państw uprawnionych 242, pod
warunkiem że państwa te ratyfikowały Protokół z Kioto.
Sprzedaż będzie mogła być dokonana na podstawie umowy cywilnoprawnej, co do
której ustawa nie stawia żadnych szczególnych wymagań poza tym, że każda
umowa sprzedaży uprawnień powinna być zgłoszona, w ciągu 3 dni roboczych od
dnia zawarcia, do Krajowego Rejestru Uprawnień, pod rygorem nieważności.
Obowiązanym do zgłoszenia, w przypadku systemu wspólnotowego, jest prowadzący
instalację położoną na terenie RP, w przypadku zaś systemu krajowego obowiązek
obciąża obie strony umowy. W tym drugim przypadku jest to chyba rygoryzm idący
zbyt daleko, faktycznie daje możliwość wycofania się z umowy bez powiadomienia
drugiej strony poprzez tylko niewypełnienie wskazanego obowiązku. Nie ma jednak
obowiązku zgłoszenia umowy zakupu uprawnień co, jak wspomniano wyżej, ma dość
istotne znaczenie w sytuacji nabycia uprawnień w innym państwie Wspólnoty.
Prowadzący instalację będzie mógł przenosić uprawnienia między instalacje, do
których posiada tytuł prawny, pod warunkiem zgłoszenia każdego przeniesienia
uprawnień do Krajowego Rejestru Uprawnień, w ciągu 30 dni243 od dnia dokonania
przeniesienia. Tu ustawa nie różnicuje obowiązku pomiędzy miejscami położenia
instalacji uznać więc chyba należałoby, że takie przeniesienie jest możliwe także w
stosunku do instalacji położonych na obszarze innego państwa Wspólnoty, nie ma
także zróżnicowania pomiędzy krajowym i wspólnotowym systemem (które było przy
sprzedaży). Zgłoszenie przeniesienia powinno więc wówczas dotyczyć przeniesienia
w każdą stronę. Zauważyć jednak trzeba, że dyrektywa 2003/87 tej kwestii nie
porusza.
Natomiast w celu wspólnego rozliczania uprawnień prowadzący instalacje
242
- państwa za takie uznano wyliczono w odpowiednim przepisie ustawy (art.3 pkt.11);
243
- termin skrócony został do 10 dni, jeżeli przeniesienie następuje po 1 grudnia (art.30 ust.2 i 3);
215
jednego rodzaju będą mogli tworzyć grupy instalacji. Utworzenie takiej grupy będzie
możliwe za zgodą wojewody z tym, że w przypadku instalacji objętych systemem
wspólnotowym odpowiedni wniosek trzeba będzie złożyć do ministra właściwego do
spraw środowiska, który będzie musiał przesłać go do Komisji Europejskiej. Jeżeli
Komisja Europejska w terminie trzech miesięcy wniosku nie odrzuci, minister
przekaże go do wojewody właściwego do wydania decyzji, wraz ze stanowiskiem
Komisji Europejskiej oraz swoją opinią. Utworzenie grupy wymagać będzie także
ustanowienia zarządcy, na rzecz którego będą przenoszone uprawnienia z instalacji
wchodzących w skład grupy instalacji, i który będzie odpowiedzialny za rozliczanie
uprawnień do emisji. Ustawa nie wskazuje, kto będzie odpowiedzialny za
przekazanie do Krajowego Rejestru informacji związanych z utworzeniem grupy i
przekazaniem na jej rzecz uprawnień; uznać by należało w takiej sytuacji, że
obowiązek obciąża każdego z prowadzących instalację.
Ustawa i w przypadku tworzenia grup instalacji nie podejmuje kwestii tworzenia
takich grup o charakterze międzynarodowym, czyli obejmujących instalacje położone
na terenie kilku państw Wspólnoty, tym samym i takiego rozwiązania nie zakazuje.
Wyrażająca zgodę decyzja wojewody mogłaby jednak wówczas dotyczyć tylko
kwestii wejścia do grupy instalacji położonych na terenie RP. Ustawa nie rozstrzyga
także problemu rozliczania uprawnień w przypadku grupy międzynarodowej – tu
trzeba byłoby przyjąć, że następowałoby ono na terenie każdego z krajów, w
odniesieniu do poszczególnych instalacji wchodzących w skład grupy z tym, że
pokrycie emisji mogłoby być dokonywane wszelkimi uprawnieniami przyznanymi dla
instalacji w skład grupy wchodzących.
W przypadku likwidacji instalacji objętej systemem, gdy jej produkcja nie będzie
przenoszona do innej instalacji, przyznane dla likwidowanej instalacji uprawnienia
ulegną umorzeniu z dniem zaprzestania produkcji. Natomiast w przypadku
przeniesienia produkcji do innej instalacji przyznane dla likwidowanej instalacji
uprawnienia będą mogły być przenoszone do instalacji przejmującej produkcję, w
części odpowiadającej przejętej produkcji, zaś pozostałe uprawnienia ulegną
umorzeniu. Prowadzący likwidowaną instalację powinien dokonać rozliczenia
posiadanych uprawnień w ciągu 3 miesięcy od dnia zaprzestania działalności.
Ustawa
dopuszcza
przenoszenie
uprawnień
w
ramach
okresu
rozliczeniowego244 z tym, że przeniesienie z następnego roku rozliczeniowego na
244
- w drodze rozporządzenia mogą zostać ustalone warunki takiego przenoszenia – art.29 ust.2;
216
poprzedni rok okresu rozliczeniowego, w sytuacji braku uprawnień na pokrycie emisji
dokonanej w danym roku, jest dopuszczalne tylko za zgodą organu właściwego do
wydania zezwolenia (czyli starosty albo wojewody) i po zaopiniowaniu przez
Krajowego Administratora (art.47 ust.1). Warunkiem wyrażenia zgody będzie
zobowiązanie się prowadzącego instalację do odpowiedniego zmniejszenia emisji lub
zakupu uprawnień w następnym roku okresu rozliczeniowego. Jeżeli prowadzący
instalację nie uzyska zgody lub nie wywiąże się ze wspomnianego zobowiązania, nie
będzie mógł sprzedać uprawnień przyznanych mu na kolejny rok okresu
rozliczeniowego do czasu uiszczenia kary pieniężnej.
Ustawa zakłada, że co do zasady uprawnienia nie będą przenoszone pomiędzy
okresami rozliczeniowymi (art.28 ust.1), jednak i tu przewidziano wyjątek 245. Jeżeli
prowadzący instalację, dla której były przydzielone uprawnienia, na koniec okresu
rozliczeniowego posiada niewykorzystane uprawnienia, za zgodą organu właściwego
do wydania zezwolenia i po zasięgnięciu opinii Krajowego Administratora, może je
zachować, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w całości lub części na następny
okres rozliczeniowy. W przypadku nieuzyskania zgody niewykorzystane uprawnienia
ulegają umorzeniu.
4.7.9. Rozliczanie uprawnień.
Uzyskane uprawnienia prowadzący instalację może przede wszystkim
wykorzystać do rozliczenia rzeczywistej emisji z instalacji objętej systemem (na
koniec każdego roku w okresie rozliczeniowym), a także – jak wskazywano wyżej do sprzedaży, do przenoszenia uprawnień między instalacje oraz wykorzystania
nieumorzonych uprawnień w kolejnych latach okresu rozliczeniowego i w kolejnych
okresach rozliczeniowych. Prowadzący instalację, któremu przyznano uprawnienia,
został zobowiązany do monitorowania wielkości emisji i rozliczania uprawnień.
Sposób monitorowania wielkości emisji oraz częstotliwość przekazywania danych
dotyczących monitorowanych wielkości emisji powinno określić rozporządzenie
wykonawcze.
Rozliczenie uprawnień powinno nastąpić na podstawie rocznych raportów
zawierających informację o liczbie uprawnień na
dzień 31 grudnia roku
poprzedniego, zweryfikowanych i ocenionych przez uprawnionych audytorów lub
przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska. Koszty weryfikacji raportu
245
- art.28 ust.2; szczegółowe warunki takiego przenoszenia ma ustalić rozporządzenie wykonawcze
– art.29 ust.1;
217
obciążać będą prowadzącego instalację. Szczegółowe wymagania dla audytorów
zostaną określone w drodze rozporządzenia Ministra Środowiska. Akredytację
audytorów prowadzić ma Polskie Centrum Akredytacji, zaś listę audytorów
uprawnionych do dokonywania weryfikacji Krajowy Administrator.
Roczny raport prowadzący instalację będzie musiał do dnia 31 marca
przedłożyć organowi właściwemu do wydawania zezwoleń oraz Krajowemu Administratorowi. Na podstawie zweryfikowanego rocznego raportu, liczba uprawnień
odpowiadająca rzeczywistej wielkości emisji z instalacji dla każdego roku podlegać
będzie umorzeniu. Po otrzymaniu zweryfikowanych rocznych raportów, Krajowy
Administrator, do dnia 30 kwietnia, będzie zobowiązany dokonać odpowiednich
wpisów do Krajowego Rejestru Uprawnień.
Ustawa dopuszcza wykorzystanie jednostek poświadczonej redukcji i jednostek
redukcji emisji, otrzymanych w wyniku realizacji projektów mechanizmu czystego
rozwoju i projektów wspólnych wdrożeń zapisanych z Protokole z Kioto, do
rozliczenia się przez prowadzącego instalacje z dokonanej emisji. Obie jednostki
mają być zamieniane na uprawnienia w stosunku 1:1. Jednostki poświadczonej
redukcji mogą być wykorzystane od roku 2005, natomiast jednostki redukcji emisji
mogą być wykorzystane do rozliczenia się z uprawnień od roku 2008. Do takiego
rozliczenia nie można jednak wykorzystać jednostek otrzymanych z realizacji działań
inwestycyjnych polegających na budowie obiektów jądrowych, zmianie użytkowania
ziemi oraz w leśnictwie.
W okresie do dnia 31 grudnia 2007 r. w przypadku wystąpienia siły wyższej
powodującej zwiększenie wielkości emisji w stosunku do przydzielonych uprawnień,
prowadzący instalację będzie miał prawo do zakupu uprawnień do emisji od
Krajowego Administratora z rezerwy krajowej. W przypadku jednak, gdy rezerwa
krajowa będzie wyczerpana, prowadzącemu instalację nie będzie przysługiwało
roszczenie o naprawienie szkody wynikłej z odmowy sprzedaży uprawnień.
Uprawnienia zakupione w takim trybie nie będą mogły być sprzedawane ani
przenoszone.
4.7.10. Sankcje.
Dokonanie emisji poza posiadanymi uprawnieniami będzie podlegało sankcjom
w postaci kar pieniężnych. Kary takie mają być ponoszone przez prowadzącego
instalację za brak uprawnień na pokrycie rzeczywistej wielkości emisji
w poszczególnych latach okresu rozliczeniowego, na dzień 31 grudnia każdego
roku. Kary wymierzać będzie w drodze decyzji wojewódzki inspektor ochrony
218
środowiska. W okresie rozliczeniowym w latach 2005-2007 za brak uprawnień na
wyemitowanie jednej tony dwutlenku węgla kara pieniężna wynosi będzie
równowartość w polskich złotych 40 euro, a po roku 2007 równowartość w polskich
złotych 100 euro. Kurs przeliczeniowy będzie zgodny ze średnim kursem euro wg
Narodowego Banku Polskiego na dzień 31 grudnia roku rozliczeniowego.
Maksymalna stawka kary za brak uprawnienia do emisji substancji objętych
krajowym systemem handlu uprawnieniami do emisji wynosić ma natomiast
równowartość w polskich złotych 40 euro. Wysokość stawki jednostkowej będzie
każdorazowo ustalana przez Radę Ministrów. Kary pieniężne będą przychodem
NFOŚiGW i będą przeznaczane na zadania związane z funkcjonowaniem systemu
handlu uprawnieniami.
Według art.50 ust.3 kary mają być także wymierzane za stwierdzony w czasie
przeprowadzonej kontroli brak zezwolenia. Przepis ten budzi jednak istotne
wątpliwości, bowiem z jego konstrukcji wynikałoby, że brak zezwolenia jest odrębną
przyczyną wymierzenia kary. Tymczasem dalsze przepisy ustalają stawkę kary tylko
za brak jednego uprawnienia do emisji, czyli kara byłaby ustalona po weryfikacji
rocznego raportu i stwierdzeniu na tej podstawie braku wystarczającej ilości
uprawnień do rozliczenia dokonanej emisji. Natomiast stwierdzenie braku zezwolenia
w wyniku przeprowadzonej kontroli może nastąpić właściwie w każdym momencie,
inspektor powinien za to nałożyć karę, ale jaką? Jeśli brak zezwolenia miałby być
uznany za powodujący niejako „nieważność” posiadanych uprawnień, a więc
skutkujący karą za całość emisji, to musiałoby to być w ustawie wyraźnie
stwierdzone. W obecnej zaś sytuacji kara z tytułu braku zezwolenia praktycznie nie
będzie mogła być orzeczona.
219
Rozdz. 5. Gospodarowanie odpadami.
5.1. Gospodarowanie odpadami w przepisach Unii Europejskiej
Regulacje prawa wspólnotowego związane z postępowaniem z odpadami mają
swoją historię i w chwili obecnej są już mocno rozbudowane. Pierwsze przepisy rangi
dyrektyw pojawiły się w początkach lat 70-tych i dziś tworzą cały system aktów,
stopniowo realizujących pewne wytyczne zawierane w aktach programowych.
Aktualną strategię działań Unii w dziedzinie postępowania z odpadami wytycza
rezolucja Rady z 24 lutego 1997 r. w sprawie strategii Wspólnoty w gospodarowaniu
odpadami246.
W systemie aktów normatywnych podstawowe znaczenie ma tzw. dyrektywa
ramowa (nr 75/442), konstruująca podstawowe wymagania, rozwijane następnie w
różnych aktach szczegółowych – dotyczących zasad określonego postępowania z
odpadami czy postępowania z konkretnie wskazanymi odpadami. System ten
obejmuje obecnie następujące akty :
A. Wymagania ogólne.
Dyrektywa Rady 75/442/EEC z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów (tzw.
dyrektywa ramowa) znowelizowana dyrektywą Rady 91/156/EEC, dyrektywą Rady
91/692/EEC oraz decyzją Komisji 96/350/EC (tekst pierwotny: OJ L 194 25.07.75
p.39).
Dyrektywa Rady 91/689/EEC z dnia 12 grudnia 1991 r. w sprawie odpadów
niebezpiecznych znowelizowana dyrektywą Rady 94/31/EC (tekst pierwotny: OJ L
377 31.12.91 p.20).
Decyzja Komisji 76/431/EEC z dnia 21 kwietnia 1976 r. ustanawiająca Komitet
Gospodarowania Odpadami (OJ L 115 01.05.76 p.73).
Decyzja Komisji 94/3/EC z dnia 20 grudnia 1993 r. ustanawiająca listę odpadów
zgodnie z art.1 pkt -a dyrektywy Rady 75/442/EWG w sprawie odpadów (OJ L 005
07.01.94 p.15).
Decyzja Rady 94/904/EC z dnia 22 grudnia 1994 r. ustanawiająca listę odpadów
niebezpiecznych zgodnie z art.1 ust. 4 dyrektywy Rady 91/689/EEC w sprawie
odpadów niebezpiecznych (OJ L 356 31.12.94 p.14).
246
- OJ C 076 z 11 marca 1997 r. s.1;
220
B. Spalanie odpadów.
Dyrektywa Rady 89/369/EEC z dnia 8 czerwca 1989 r. w sprawie zapobiegania
zanieczyszczeniu powietrza przez nowe zakłady spalania odpadów komunalnych (OJ
L 163 14.06.89 p.32).
Dyrektywa Rady 89/429/EEC z dnia 21 czerwca 1989 r. w sprawie zmniejszania
zanieczyszczenia powietrza przez istniejące zakłady spalania odpadów komunalnych
(OJ L 203 15.07.89 p.50).
Dyrektywa Rady 94/67/EC z dnia 16 grudnia 1994 r. w sprawie spalania odpadów
niebezpiecznych (OJ L 365 31.12.94 p.34).
Dyrektywa Rady I Parlamentu nr 2000/76/EC z 4 grudnia 2000 r. w sprawie spalania
odpadów (OJ L 332 28.12.2000 p.91).
C. Składowanie odpadów.
Dyrektywa Rady 1999/31/EC z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania
odpadów (OJ L 182 16.07.99 p.1).
D. Międzynarodowy obrót odpadami.
Konwencja Bazylejska o kontroli transgranicznego przemieszczania i usuwania
odpadów niebezpiecznych.
Decyzja Rady 97/640/EC z dnia 22 września 1997 r. o uznaniu w imieniu Wspólnoty,
poprawki do konwencji o kontroli transgranicznego przemieszczania i usuwania
odpadów niebezpiecznych, jak postanowiono w decyzji III/1 Konferencji Państw Stron Konwencji (OJ L 272 04.10.97 p.45).
Rozporządzenie Rady 259/93/EEC z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie nadzoru i
kontroli przesyłania odpadów, znowelizowane decyzją Komisji 94/721/EC, decyzją
Komisji 96/660/EC, rozporządzeniem Rady 97/120/EC, decyzją Komisji 98/368/EC
oraz rozporządzeniem Komisji 98/2408/EC (tekst pierwotny: OJ L 030 06.02.93 p.1).
Decyzja Rady 94/575/EC z dnia 20 lipca 1994 r. określająca procedurę kontrolną
według rozporządzenia Rady nr 259/93/EEC co do transportu odpadów do
niektórych krajów nie będących członkami OECD (OJ L 220 25.08.94 p.15).
Rozporządzenie Rady 1420/1999/EC z dnia 29 kwietnia 1999 r. ustanawiające
wspólne zasady i procedury stosowane do przesyłania niektórych rodzajów odpadów
do niektórych krajów nie będących członkami OECD (OJ L 166 01.07.99 p.6).
Rozporządzenie Komisji 1547/1999/EC z dnia 12 lipca 1999 r. określające procedury
kontrolne według rozporządzenia Rady 259/93/EEC stosowane do przesyłania
niektórych rodzajów odpadów do niektórych krajów, do których nie ma zastosowania
Decyzja OECD C(92)39 final (OJ L 185 17.07.99 p.1).
221
E. Sprawozdawczość.
Dyrektywa Rady 91/692/EEC z dnia 23 grudnia 1991 r. w sprawie raportów na temat
unormowań i usprawnień we wprowadzaniu postanowień dyrektyw dotyczących
środowiska (OJ L 377 31.12.91 p.48).
Decyzja Komisji 94/741/EC z dnia 14 października 1994 r. w sprawie kwestionariuszy
dla raportów państw członkowskich dotyczących implementacji określonych dyrektyw
w zakresie gospodarki odpadami (OJ L 296 17.11.94 p.42).
Decyzja Komisji 96/302/EC z dnia 17 kwietnia 1996 r. dotycząca formy, w jakiej
należy dostarczać informacji, zgodnie z art. 8 ust. 3 dyrektywy Rady 91/689/EEC (OJ
L 116 11.05.96 p.26).
Decyzja Komisji 97/622/EC z dnia 27 maja 1997 r. w sprawie kwestionariuszy dla
raportów państw członkowskich dotyczących implementacji określonych dyrektyw w
zakresie gospodarki odpadami (OJ L 256 19.09.97 p.13).
Decyzja Komisji 98/184/EC z 25 lutego 1998 r. w sprawie kwestionariuszy dla
raportów państw członkowskich dotyczących implementacji dyrektywy Rady
94/67/EC w sprawie spalania odpadów niebezpiecznych (OJ L 067 07.03.98 p.48).
Decyzja Rady 1999/412/EC z dnia 3 czerwca 1999 r. w sprawie kwestionariuszy dla
obowiązku raportowania krajów członkowskich zgodnie z art. 41 ust. 2
rozporządzenia Rady 259/93/EEC (OJ L 156 23.06.99 p.37).
F. Wymagania szczegółowe.
Oleje przepracowane
Dyrektywa Rady 75/439/EEC z dnia 16 czerwca 1975 r. w sprawie usuwania olejów
odpadowych znowelizowana dyrektywą Rady 87/101/EEC oraz dyrektywą Rady
91/692/EEC (tekst pierwotny: OJ L 194 25.07.75 p.23).
PCB i PCT
Dyrektywa Rady 96/59/EC z dnia 16 września 1996 r. w sprawie usuwania
polichlorowanych bifenyli i polichlorowanych trifenyli (PCB/PCT) (OJ L 243 24.09.96
p.31).
Baterie i akumulatory
Dyrektywa Rady 91/157/EEC z dnia 18 marca 1991 r. w sprawie baterii i
akumulatorów zawierających szkodliwe substancje znowelizowana dyrektywą Komisji
98/101/EC (tekst pierwotny: OJ L 078 26.03.91 p.38).
Dyrektywa Komisji 93/86/EEC z dnia 4 października 1993 r. dostosowująca do
postępu technicznego dyrektywę Rady 91/157/EEC (OJ L 264 23.10.93 p.51).
222
Odpady z przemysłu dwutlenku tytanu
Dyrektywa Rady 78/176/EEC z dnia 20 lutego 1978 r. w sprawie odpadów z
przemysłu dwutlenku tytanu znowelizowana dyrektywą Rady 82/883/EC, dyrektywą
Rady 83/29/EEC oraz dyrektywą Rady 91/692/EEC (tekst pierwotny: OJ L 054
25.12.78 p.19).
Dyrektywa Rady 92/112/EEC z dnia 15 grudnia 1992 r. w sprawie procedur
harmonizacji programów redukcji i eliminacji zanieczyszczeń spowodowanych
odpadami z przemysłu dwutlenku tytanu (OJ L 409 31.12.92 p.11).
Komunalne osady ściekowe
Dyrektywa Rady 86/278//EEC z dnia 12 czerwca 1986 r. w sprawie ochrony
środowiska, a szczególnie gleb, przy stosowaniu osadów ściekowych w rolnictwie
znowelizowana dyrektywą Rady 91/692/EEC (tekst pierwotny: OJ L 181 04.07.86
p.6)
Odpady "opakowaniowe"
Dyrektywa Rady i Parlamentu Europejskiego 94/62/EC z dnia 20 grudnia 1994 r. w
sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (OJ L 365 31.12.94 p.10).
Decyzja Komisji 97/129/EC z dnia 28 stycznia 1997 r. ustanawiająca system
identyfikacji materiałów opakowaniowych podjęta stosownie do dyrektywy Rady i
Parlamentu Europejskiego 94/62/EC dotyczącej opakowań i odpadów
opakowaniowych (OJ L 050 20.02.97 p.28).
Decyzja Komisji 97/138/EC z dnia 3 lutego 1997 r. ustanawiająca wzory formularzy
bazy danych podjęta stosownie do dyrektywy Rady i Parlamentu Europejskiego
94/62/EC dotyczącej opakowań i odpadów opakowaniowych (OJ L 052 22.02.97
p.22).
Decyzja Komisji 1999/177/EC z dnia 8 lutego 1999 r. ustanawiająca warunki
naruszenia dla plastykowych klatek i palet w odniesieniu do poziomów stężenia
metali ciężkich ustanowionych dyrektywą Parlamentu i Rady Europejskiego 94/62/EC
(OJ L 056 04.03.99 p.47)
Wraki samochodowe
Dyrektywa Rady i Parlamentu nr 2000/53/EC z 18 września 2000 r. w sprawie
wraków samochodowych (OJ L 269 21.10.2000 p.34)
Odpady pochodzące ze zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego
Dyrektywa Rady i Parlamentu nr 2002/96/EC 27 stycznia 2003 r. w sprawie nadzoru
nad postępowaniem z odpadami zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, w
223
szczególności nad jego odzyskiem (OJ L 41 14.02.2003 p.26)
5.2. Gospodarowanie odpadami według ustawy z 27 kwietnia 2001 r.247 - ogólne
założenia.
5.2.1. Konstrukcja systemu przepisów wewnętrznych dotyczących postępowania z
odpadami.
Pierwszym wyodrębnionym aktem dotyczącym problemu odpadów była od 1
stycznia 1998 r. ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach 248. Ustawa ta niestety
nie została przygotowana w sposób w pełni zgodny z prawem Unii Europejskiej. W
konsekwencji konieczne było przygotowanie nowych aktów prawnych, które objęły
nową ustawę o odpadach, ustawę o opakowaniach i odpadach opakowaniowych
oraz ustawę o obowiązkach przedsiębiorców oraz opłacie produktowej i depozytowej.
Akty te wchodzą w skład całego nowego systemu przepisów ochrony środowiska i
stąd są bardzo silnie powiązane z ustawą ogólną249, o charakterze „ustawy-matki”, w
której zawarte są podstawowe zasady i reguły wspólne dla wszystkich elementów
środowiska. Postępowanie z odpadami komunalnymi prowadzone jest natomiast w
oparciu o przepisy ustawy z września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w
gminach.
Główną zasadą przyjętą w ustawie o odpadach z 2001 r. stało się założenie, że
obejmuje ona zagadnienia ściśle dotyczące odpadów, zaś inne, np. wymagania
emisyjne, czy też wymagania w stosunku do produktów znajdują się w ustawie prawo
ochrony środowiska. Wyjątkiem są opakowania i odpady opakowaniowe, które
głównie ze względu na specyficzne wymagania tzw. dyrektywy opakowaniowej,
objęte zostały odrębną regulacją na szczeblu ustawy. W konsekwencji przepisy
ustawy o odpadach często odwołują się do przepisów ustawy ogólnej, co zwłaszcza
dotyczy :
planów gospodarki odpadami stanowiących część programów ochrony
247
- ustawa z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach – Dz.U. nr 62 poz.628 z późn.zm.;
248
- Dz. U. Nr 96, poz. 592 i Nr 88, poz. 554 oraz z 1998 r. Nr 106, poz. 668;
249
- ustawa z 27 kwietnia 2001 r Prawo ochrony środowiska. – Dz.U. nr 62 poz.627 z późn.zm.
(określana dalej skrótem P.o.ś.);
224
środowiska, dla których procedury opracowywania i zatwierdzania zostały
określone w ustawie Prawo ochrony środowiska,
pozwoleń na wytwarzanie odpadów dla prowadzących instalacje, dla których to
pozwoleń ustawa ogólna ustala podstawowe wymagania formalne i proceduralne,
ustawa o odpadach natomiast jedynie wymagania dodatkowe,
opłat za składowanie odpadów, które zostały uregulowane w ustawie ogólnej jako
jeden z elementów opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska.
Dodatkowo nowe instrumenty ekonomiczne stosowane w gospodarowaniu odpadami
wprowadza ustawa o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarki odpadami
oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej.
Zauważyć także należy, że system ustaw szczegółowych związanych z
gospodarowaniem szczególnymi rodzajami odpadów ostatnio jest rozbudowywany,
czego przykładem są przepisy dotyczące postępowania z wrakami samochodowymi
czy tzw. złomem elektrycznym i elektronicznym.
5.2.2. Podstawowe pojęcia ustawy o odpadach
Podstawowe definicje zawarte w nowej ustawie o odpadach stanowią
przeniesienie do prawa polskiego definicji zawartych w odpowiednich dyrektywach
Unii Europejskiej. W konsekwencji ustawa o odpadach z 2001 r. opiera się na
zmienionym aparacie pojęciowym, gdzie głównymi nowościami są już całkowicie
zgodne z prawodawstwem unijnym kluczowe definicje – odpadów, odpadów
niebezpiecznych, odzysku i unieszkodliwiania odpadów, wytwórcy i posiadacza
odpadów. Wg art.3 ustawy odpadem jest każda substancja lub przedmiot należący
do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, którego posiadacz
odpadów pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do pozbycia się którego jest
obowiązany. Kategorie ustalone w załączniku zostały rozwinięte w odpowiednim
rozporządzeniu wykonawczym, w którym minister właściwy ds. środowiska dokonał
klasyfikacji odpadów250. Rozporządzenie to transponuje w naszym systemie tzw.
europejski katalog odpadów, zawarty w decyzji Komisji 94/3/EC z dnia 20 grudnia
1993 r. ustanawiającej listę odpadów zgodnie z art.1 pkt.a dyrektywy Rady
75/442/EWG w sprawie odpadów oraz decyzji Rady 94/904/EC z dnia 22 grudnia
1994 r. ustanawiającej listę odpadów niebezpiecznych zgodnie z art.1 ust.4
dyrektywy Rady 91/689/EEC w sprawie odpadów niebezpiecznych.
250
- rozporządzenie Ministra Środowiska z 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów - Dz.U.
nr 112 poz. 1206;
225
Kluczowym elementem definicji jest pojęcie „pozbycie się”, gdyż przedmiot staje
się odpadem właśnie z chwilą „pozbycia się” go przez dotychczasowego posiadacza.
W definicji tej „pozbycie się”, wzorem interpretacji przyjętych w prawie wspólnotowym
i orzecznictwie sądów europejskich, nie może być rozumiane jako utrata kontroli nad
przedmiotem, a raczej jako zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystywania,
odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, do którego przestał się ten
przedmiot nadawać (być przydatnym), która to zmiana może spowodować także
poważne negatywne konsekwencje dla człowieka lub środowiska. Możliwe jest więc
„pozbycie się” przedmiotu także wówczas, gdy pozostaje on nadal we władaniu tego
samego podmiotu. Jeżeli „pozbycie się” miałoby być obowiązkiem danego podmiotu,
to obowiązek „pozbycia się” określonego przedmiotu powinien wynikać z przepisu
prawa. Nowelizacja ustawy z grudnia 2002 r. dała podstawę do określania
przepisami wykonawczymi wymagań technicznych, których niespełnianie przez
określone przedmioty czy substancje ma nakładać na posiadaczy tychże obowiązek
pozbycia się przedmiotu czy substancji, które wówczas stają się odpadem.
„Pozbyciem się” przedmiotu będzie też przekazanie go innemu podmiotowi, który to
podmiot będzie go wykorzystywał w ten zasadniczo odmienny sposób.
W konsekwencji wykładnia pojęcia „pobycie się” powinna być
indywidualizowana, w szczególności wówczas, gdy jest wątpliwe, czy dany przedmiot
jest wskutek pozbycia się go odpadem. Zgodnie z sugestiami zawartymi w
orzecznictwie sądów europejskich wykładnia taka powinna brać pod uwagę ogólne
cele przepisów dotyczących gospodarowania odpadami, a więc w przypadku polskiej
ustawy o odpadach ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z
zasadą zrównoważonego rozwoju. Pamiętać też trzeba o obowiązku stosowania przy
interpretacji ustawy o odpadach zasad ogólnych ustawy P.o.ś., w szczególności w
tym przypadku zasady prewencji (art.6 ustawy P.o.ś.), mającej także swoje
odzwierciedlenie w podstawowych przepisach wspólnotowych (art. 174 ust.2 Traktatu
o utworzeniu Wspólnot). Z założeń tych wynika wskazówka stwierdzająca, iż w
sytuacji wątpliwości, czy dany przedmiot jest odpadem wskutek zmiany sposobu jego
użytkowania, a potencjalnie możliwe jest negatywne oddziaływanie tego sposobu
użytkowania na człowieka lub środowisko, należałoby uznać dany przedmiot za
odpad. Uznanie to pozwala bowiem na poddanie sposobu użytkowania prewencyjnej
i bieżącej kontroli, zapewnianej przez konstrukcje ustawy o odpadach i innych ustaw.
Definicja odpadów niebezpiecznych jest natomiast oparta na systemie
kombinacji składników i cech (właściwości) odpadów, według wzoru z dyrektywy nr
91/689. Według bowiem art.3 ust.2 ustawy odpady niebezpieczne to odpady:
226
1) należące do kategorii lub rodzajów odpadów określonych na liście A załącznika nr
2 do ustawy oraz posiadające co najmniej jedną z właściwości wymienionych w
załączniku nr 4 do ustawy lub
2) należące do kategorii lub rodzajów odpadów określonych na liście B załącznika nr
2 do ustawy i zawierające którykolwiek ze składników wymienionych w załączniku nr
3 do ustawy oraz posiadające co najmniej jedną z właściwości wymienionych w
załączniku nr 4 do ustawy.
Ustawa dodatkowo definiuje także specjalne rodzaje odpadów, jak zwłaszcza odpady
komunalne, odpady obojętne, odpady biodegradowalne.
W konsekwencji definicja zakłada, że zakwalifikowanie odpadów do kategorii
niebezpiecznych odbywa się w sposób generalny, w drodze rozporządzenia. Możliwe
jest natomiast indywidualne wyłączenie konkretnego odpadu z tej kategorii poprzez
wykazanie, że nie posiada on właściwości lub składników i właściwości, ze względu
na które uznany został za niebezpieczny. Warunki, jakie mają być spełnione dla
wykazania tego, określa rozporządzenie wykonawcze do ustawy251.
Ustawa szeroko rozumie gospodarowanie odpadami, obejmując tym pojęciem
zbieranie, transport, odzysk i unieszkodliwianie odpadów, a także nadzór nad tego
rodzaju działaniami oraz nad miejscami unieszkodliwiania odpadów. Szczególne
znaczenie mają tu oczywiście działania nazywane odzyskiem i unieszkodliwianiem,
również w ustawie zdefiniowane w oparciu o wzorce zawarte w dyrektywie ramowej.
Odzysk to wszelkie działania nie stwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub
dla środowiska, prowadzące do wykorzystania odpadów w całości lub w części, lub
do odzyskania z odpadów substancji, materiałów bądź energii i ich wykorzystania,
przy czym znowu dla faktycznego wyznaczenia takich działań podstawowe
znaczenie ma wyliczenie dokonane w załączniku nr 5 do ustawy. Odrębnie
zdefiniowano takie szczególne rodzaje odzysku, jak odzysk energii (termiczne
przekształcanie odpadów w celu odzyskania energii) i recykling. Pod tym ostatnim
określeniem należy rozumieć powtórne przetwarzanie substancji lub materiałów
zawartych w odpadach w procesie produkcyjnym w celu uzyskania substancji lub
materiału o przeznaczeniu pierwotnym lub o innym przeznaczeniu, w tym też
recykling organiczny252. Nie jest recyklingiem odzysk energii.
251
- zob. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie warunków, w których
uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne - Dz.U.2004.128.1347
252
- czyli według definicji ustawy taka obróbka tlenowa, w tym kompostowanie, lub beztlenowa
227
W tych definicjach szczególną kwestią jest precyzyjne dookreślenie pojęcia
recyklingu, co ma istotne znaczenie w kontekście obowiązku poddawania
określonych odpadów recyklingowi i osiągania poziomów recyklingu (ustawa z 11
maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców i opłacie produktowej). Wskazane w
ustawowej definicji cele odzysku pozwalają te działania podzielić na dwie główne
grupy. Można bowiem wyróżnić wówczas działania polegające na wykorzystaniu
bezpośrednim lub pośrednim. Wykorzystanie bezpośrednie polegałoby na użyciu
odpadów do jakiegoś celu w takiej postaci, w jakiej się znajdują, ewentualnie tylko
przystosowując je do określonego wykorzystania, bez jednak dalej idących
przekształceń. Przykładem mogłoby być użycie gruzu budowlanego jako podkładu do
budowy drogi, po ewentualnym jego rozdrobnieniu. Wykorzystanie pośrednie zaś to
takie przekształcenie odpadu, które wyodrębnia z niego substancje lub materiały,
później wykorzystywane dla określonych celów. Przykładem mogłaby być rozbiórka
wraku samochodowego. Szczególnym przypadkiem wykorzystania pośredniego jest
tzw. odzysk energetyczny, czyli termiczne przekształcenie odpadów prowadzące o
odzyskania energii w nich zawartej i wykorzystania tej energii. We wszystkich jednak
tych przypadkach występuje element „wykorzystania” – odpady przynoszą jakiś
pożytek, ich zastosowanie jest z jakiegoś punktu widzenia korzystne, przynosi
pozytywne efekty, tworzy nową wartość. Tak właśnie rozumiana korzyść wydaje się
być podstawowym elementem charakteryzującym odzysk odpadów, odróżniającym
go od unieszkodliwiania. To ostatnie bowiem takiej korzyści nie daje, jego celem jest
wyłącznie takie zagospodarowanie odpadów, aby przestały być uciążliwe, to
zagospodarowanie nie przynosi nowych wartości.
Podkreślić jednak również należy, że w ogólnym rozumieniu odzysk jako
wykorzystanie odpadów jest wykorzystaniem właśnie odpadów – te, że są one
wykorzystywane, nie pozbawia ich charakteru odpadów. Spalenie odpadów dające
energię, później wykorzystywaną, jest odzyskiem energetycznym, ale spalane są
odpady. Odpady spalane pozostają odpadami, ich wstępne przygotowanie do
spalenia (np. przez rozdrobnienie) i nazwanie ich np. paliwem alternatywnym ma
znaczenie wyłącznie propagandowe w tym sensie, że podmiot je spalający musi mieć
zgodę na prowadzenie odzysku odpadów (podmiot przejmujący je do spalenia
przejmuje je jako odpady, staje się posiadaczem odpadów). Natomiast po
odpadów, ulegających rozkładowi biologicznemu w kontrolowanych warunkach przy wykorzystaniu
mikroorganizmów, w wyniku której powstaje materia organiczna lub metan; ustawa nie pozwala
traktować jako recykling organiczny składowania na składowisku odpadów;
228
wykorzystaniu odpad już odpadem przestaje być – gruz budowlany w momencie
wykorzystywania jest odpadem, od chwili natomiast, gdy zaczyna spełniać rolę
podbudowy pod nawierzchnię drogi, już odpadem nie jest. W typowym procesie
odzysku wykorzystanie odpadu pozbawia go więc cechy odpadu. To podkreślenie
jest ważne dla analizy szczególnego rodzaju odzysku, czyli właśnie recyklingu. Nie
oznacza to równocześnie, że nie są odpadami odpady powstające w procesach
odzysku, czyli niejako „odpady drugiego stopnia”, np. popiół powstający w wyniku
odzysku energetycznego. Postępowanie z tymi odpadami musi dalej odbywać się w
zgodzie z przepisami ustawy (zob. art.13 ust.5 pkt.2 ustawy o odpadach).
Definicja recyklingu natomiast wskazuje jego dwie cechy charakterystyczne,
pozwalające na odróżnienie go od innych metod odzysku. Te cechy to powtórne przetworzenie substancji lub materiałów,
dokonane w określonym celu,
przy czym obie cechy muszą wystąpić łącznie.
Powtórne przetworzenie ma dotyczyć substancji lub materiałów zawartych w
odpadach i być dokonane w określonym procesie produkcyjnym. Odniesienie
przetworzenia do substancji lub materiałów oznacza, że ma ono dotyczyć nie odpadu
mającego charakter pewnej całości, złożonej z różnych substancji lub materiałów,
lecz do poszczególnych substancji lub materiałów. W odniesieniu do takich „odpadów
złożonych” etapem wstępnym powinno więc być wyodrębnienie z nich substancji lub
materiałów, poddawanych potem recyklingowi. Natomiast przy odpadach
jednorodnych (wykonanych z jednego rodzaju substancji czy materiału)
przetworzenie może dotyczyć odpadu pozostającego jako pewna całość. W
pierwszej sytuacji jako przykład można podać wrak samochodu, z którego
wyodrębniane są substancje i materiały, poddawane potem przetworzeniu (czyli
recyklingowi), w drugiej natomiast jednorazowe pojemniki na napoje, wykonane z
jednorodnego tworzywa, poddawane przetworzeniu. W stosunku do tych ostatnich
możliwa jest i pierwsza sytuacja, gdy są one np. oczyszczane z naklejek
papierowych czy wyodrębniane są różne substancje, z których wykonano pojemnik i
zakrętkę.
Przepisy nie ustalają szczegółowych wymagań dotyczących samego procesu
przetwarzania, mogą to wobec powyższego być różnego rodzaju działania –
mechaniczne (np. rozdrabnianie), chemiczne czy biologiczne (tu w grę wchodzi m.in.
specjalny rodzaj recyklingu, określony w definicji zawartej w art.3 ust.3 pkt.15 jako
recykling organiczny). Rodzaj zastosowanego działania powinien być dobrany dla
osiągnięcia ostatecznego efektu, czyli otrzymania substancji lub materiału o
229
określonym przeznaczeniu.
Przetwarzanie ma być prowadzone w procesie produkcyjnym, uznać więc
należałoby, że powinno być prowadzone w postaci pewnej działalności
zorganizowanej, realizującej założone wcześniej cele, polegające na uzyskaniu
określonego efektu. Powinien wobec powyższego być to proces zaplanowany jako
proces recyklingu, a nie działanie przypadkowe. Wymóg prowadzenia odzysku w
procesie produkcyjnym nie jest jednak równoznaczny z koniecznością stosowania w
tym procesie urządzeń technicznych, może on się opierać np. na pracy ręcznej.
Zastosowanie takich urządzeń zobowiązuje natomiast do przestrzegania
odpowiednich wymagań wynikających z obowiązującego prawa, co czego odwołuje
się art.13 ust.1 ustawy.
Celem recyklingu ma być uzyskanie substancji lub materiału o przeznaczeniu
pierwotnym lub innym, wobec czego - z tego punktu widzenia - o tym, czy dany
proces jest recyklingiem, czy nie, decydują jego efekty, czyli uzyskany produkt.
Ocena powinna być przeprowadzona poprzez analizę możliwości wykorzystania dla
oznaczonego celu. Jeżeli dany produkt może być wykorzystany do założonego celu
bez żadnych dodatkowych procesów (polegających np. na ulepszeniu, oczyszczeniu,
zastosowaniu dodatkowych urządzeń umożliwiających jego wykorzystanie) to
należałoby uznać, że mamy do czynienia z procesem recyklingu. Dla przykładu –
rozdrobnienie, oczyszczenie i inne odpowiednie przekształcenie odpadów z
opakowań z tworzyw sztucznych w taki sposób, iż powstaje z nich produkt mający
cechy paliwa alternatywnego wobec paliw naturalnych, będzie recyklingiem pod
warunkiem, że zastosowanie takiego paliwa we wskazanego rodzaju urządzeniu
spalającym jest możliwe na takich samych zasadach, jak każdego paliwa dla danego
urządzenia uznanego za podstawowe. Możliwa jest także i inna sytuacja – paliwo
uzyskane w procesie recyklingu będzie przeznaczone dla urządzeń spalających
posiadających określone parametry czy spełniających wskazane wymagania,
wówczas używanie go w takich właśnie urządzeniach pozwoli uznać to paliwo za
produkt nowy, o ustalonych cechach, proces jego uzyskania będzie więc procesem
recyklingu.
Ocena przydatności produktu otrzymanego w wyniku recyklingu jest najprostsza
wówczas, gdy istnieją normy określające wymaganą jakość tegoż produktu. Normy o
charakterze powszechnie obowiązującym, zgodnie z nową ustawą o normalizacji
stosowane jednak wyłącznie dobrowolnie, tworzone są na podstawie ustawy o
230
normalizacji253. Zgodność produktu z wymaganiami ustalonymi normą oczywiście
przesądza wówczas, że jest to produkt spełniający wymagania określone także w
ustawie o odpadach, tak więc proces, w którym został otrzymany, spełnia cechy
recyklingu. Przy braku normy ocena musi mieć charakter indywidualny i należałoby ją
oprzeć na opiniach fachowców w danej dziedzinie, posiadających ewentualnie
uprawnienia biegłego, bądź też opinii właściwej dla takiej oceny akredytowanej
jednostki lub laboratorium254. W sytuacji braku normy możliwe jest także wystąpienie
z wnioskiem o jej ustanowienie.
Warto podkreślić wyraźnie istotną różnicę pomiędzy odzyskiem a recyklingiem,
wynikającą z obu definicji zawartych w art.3 ust.3 ustawy o odpadach. Jak
podkreślono wyżej w procesie „zwykłego” odzysku odpady tracą charakter odpadów
po ich wykorzystaniu. Natomiast w procesie odzysku „kwalifikowanego”, czyli
recyklingu, mamy do czynienia z przekształceniem odpadów, bezpośrednio w tym
procesie, w nowy pełnoużyteczny produkt, który dopiero później jest odpowiednio
wykorzystywany. Ten produkt już nie jest odpadem, wobec czego podmiot go
wykorzystujący nie podlega przepisom ustawy o odpadach. Recykling można byłoby
więc określić w skrócie jako taki proces, w wyniku którego odpad pozbawiany jest
cech odpadu i przekształca się w pełnoużyteczny produkt.
Natomiast unieszkodliwianie odpadów ma polegać na poddaniu odpadów
określonym w załączniku nr 6 do ustawy procesom przekształceń biologicznych,
fizycznych lub chemicznych w celu doprowadzenia ich do stanu, który nie stwarza
zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska. I tutaj więc decydujące
znaczenie ma wyliczenie określonych działań zawarte we wskazanym załączniku.
Unieszkodliwianiem odpadów jest także ich składowanie.
Głównym adresatem obowiązku właściwego gospodarowania odpadami jest ich
posiadacz, czyli według ustawy każdy, kto faktycznie włada odpadami (wytwórca
odpadów, inna osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna), od czasu
jednak ostatniej nowelizacji255 z wyłączeniem transportujących odpady.
Wprowadzono także bardzo istotne domniemanie, że władający powierzchnią
253
- ustawa z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji - Dz.U.2002.169.1386;
254
- akredytacja udzielana jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie
oceny zgodności - tekst jednolity: Dz. U. 2004 r. Nr 204 poz. 2087
255
- czyli od 13 października 2005 r.;
231
ziemi256, w ramach danej nieruchomości, jest posiadaczem odpadów znajdujących
się na tej nieruchomości, czyli to właśnie on jest odpowiedzialny za prawidłowe
postępowanie z tymi odpadami. Ogólne zaadresowanie obowiązków do posiadaczy
odpadów nie wyklucza oczywiście konstruowania także i obowiązków
szczegółowych, kierowanych do wskazanych kategorii posiadaczy, w szczególności
do wytwarzających odpady.
W rozumieniu ustawy wytwórcą odpadów jest każdy podmiot, którego
działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów. Szczególną kategorią
wytwórców są posiadacze odpadów, którzy przeprowadzają wstępne przetwarzanie,
mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych
odpadów – nie muszą to być wytwórcy odpadów w ścisłym znaczeniu przyjętym w
definicji. Nowelizacja ustawy dokonana w grudniu 2002 r., uzupełniając definicję
wytwórcy, rozstrzygnęła także pewną wątpliwość pojawiającą się w praktyce, a
dotyczącą pytania, kto jest wytwórcą odpadów powstających w wyniku pewnych
usług (np. remontowych czy związanych z czyszczeniem maszyn lub urządzeń).
Ustawa stwierdza obecnie wyraźnie, że wytwórcą odpadów powstających w związku
ze świadczeniem usług w zakresie budowy, rozbiórki czy remontu obiektów, także
czyszczenia zbiorników czy urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest
podmiot świadczący takie usługi. Umowa o świadczenie usług może przyjąć inne
rozstrzygnięcie, jednak przy jego braku w grę wchodzi wskazane założenie
wynikające wprost z ustawy.
5.2.3. Zasady ogólne ustawy o odpadach.
Ustawa o odpadach ustala w rozdz.2 podstawowe zasady gospodarowania
odpadami, przy uwzględnieniu powszechnie uznawanej hierarchii działań:
zapobieganie powstawaniu odpadów,
ograniczanie powstawania odpadów oraz ich uciążliwości dla ludzi i środowiska,
odzysk z odpadów substancji, przedmiotów i produktów wraz z ich
wykorzystaniem,
unieszkodliwianie odpadów, z wyłączeniem składowania,
składowanie odpadów.
256
- to pojęcie definiuje ustawa Prawo ochrony środowiska – jest to właściciel nieruchomości albo
podmiot ujawniony jako władający nieruchomością w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na
podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne;
232
Podstawowym obowiązkiem posiadaczy odpadów jest pozbywanie się odpadów
w sposób zgodny z zasadami gospodarowania odpadami, wymaganiami ochrony
środowiska oraz planami gospodarki odpadami. Zakazane jest postępowanie z
odpadami w sposób sprzeczny z przepisami ustawy o odpadach, zgodnie z którymi
posiadacze odpadów mogą przekazywać odpady wyłącznie podmiotom, które
uzyskały zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działań w zakresie
gospodarki odpadami, chyba że działania takie uzyskania zezwolenia nie wymagają.
Przekazanie odpadów posiadaczowi (ale tylko posiadaczowi, a więc już nie
transportującemu), który legitymuje się odpowiednią zgodą na gospodarowanie tymi
odpadami, oznacza również przekazanie odpowiedzialności za te odpady (art.25
ust.3).
Zasady określane przepisami rozdz.2 można byłoby uznać za zasady ogólne
ustawy, rozumiejąc pod tym pojęciem sformułowane przez ustawodawcę wytyczne
(wskazówki), określające sposób interpretacji i stosowania wszystkich przepisów
ustawy. Przesądza o tym zarówno umiejscowienie rozdziału w systematyce aktu, jak
i ogólna treść postanowień w nim zawartych. Uznanie analizowanych przepisów za
zasady ogólne ustawy podkreśla ich znaczenie – nie są to ogólnikowe ozdobniki a
przepisy o wiążącym charakterze i istotnej treści, ich naruszenie jest oczywiście
naruszeniem prawa z wszystkimi tego faktu konsekwencjami.
Obowiązki o charakterze prewencyjnym, określone w art.5, dotyczą dwóch grup
podmiotów – powodujących powstawanie odpadów w trakcie wytwarzania
produktów, są to więc w rozumieniu ustawy wytwórcy odpadów, ale również
wytwórców i użytkowników produktów, które to produkty w pewnym momencie stają
się odpadami. Tym samym określane przepisem obowiązki kształtują zarówno sam
sposób prowadzenia działalności wytwórczej, jak i konstruują pewne ogólne
wymagania dotyczące jej efektów, czyli wytworzonych produktów.
Wymagania
określające
sposób
prowadzenia
działań
nazywanych
gospodarowaniem odpadami powinny być wg art.5 ustalane z uwzględnieniem
„zasad ochrony środowiska”, które to pojęcie nie zostało sprecyzowane ani w ustawie
o odpadach, ani w ustawie P.o.ś., chociaż jest stosunkowo często używane.
Należałoby uznać, że chodzi przede wszystkim o zasady precyzowane
obowiązującymi normami prawnymi, jednak użyte sformułowanie sugeruje, że nie
tylko. W grę powinny wchodzić także powszechnie uznawane zasady prowadzenia
działań ochronnych, uzasadnione aktualnym stanem wiedzy, obiektywnie oceniane
jako wiążące wytyczne prawidłowego prowadzenia działań ochronnych.
Sprecyzowanie, o jakie zasady chodzi, nie jest oczywiście możliwe w sposób ogólny,
233
powinno być dokonane przy ocenie konkretnego działania. Użyte sformułowanie ma
wówczas znaczenie jako zobowiązanie do zastosowania takiego właśnie kryterium
oceny prawidłowości podejmowanych przez dany podmiot działań – nie mają to być
działania jakiekolwiek, ale prowadzone z należytą starannością z punktu widzenia
wymagań ochrony środowiska, traktowanej jako pewna dziedzina obiektywnej
wiedzy.
Ogólny schemat postępowania z odpadami, określony w art.5 i adresowany
praktycznie do wszystkich, jest następnie konkretyzowany już w odniesieniu do
wskazanych kategorii podmiotów – wytwórców i posiadaczy odpadów. W art.6
ustawa wskazuje podstawowe obowiązki wytwórców odpadów. Wytwórca odpadów
jest obowiązany do stosowania takich sposobów produkcji lub form usług oraz
surowców i materiałów, które zapobiegają powstawaniu odpadów lub pozwalają
utrzymać na możliwie najniższym poziomie ich ilość, a także ograniczają negatywne
oddziaływanie na środowisko lub zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Posiadacz
odpadów natomiast jest według art.7 obowiązany do postępowania z odpadami w
sposób zgodny z zasadami gospodarowania odpadami, wymaganiami ochrony
środowiska oraz planami gospodarki odpadami. Zgodnie z ust.2 i 3 to właśnie na
posiadaczu odpadów spoczywa obowiązek zachowania wymaganej, podstawowej
kolejności podejmowanych działań – przede wszystkim poddanie odpadów
odzyskowi, dopiero gdy takie działania są niemożliwe dopuszczalne jest ich
unieszkodliwienie. W ust.3 ustawodawca określił także zasady wykonywania
unieszkodliwiania, wprowadzając i tu pewną hierarchię podejmowanych działań.
Wśród metod unieszkodliwiania wyodrębniono bowiem składowanie, traktując je jako
pewnego rodzaju ostateczność – każdy inny sposób unieszkodliwiania, jeżeli jest
możliwy, jest lepszy. Kryteria, które powinny być wzięte tu pod uwagę dla oceny
możliwości zastosowania składowania, są skonstruowane identycznie, jak w
przepisie poprzednim - unieszkodliwienie w inny sposób powinno być niemożliwe z
przyczyn technologicznych lub nieuzasadnione z przyczyn ekologicznych lub
ekonomicznych.
Ogólne zasady postępowania z odpadami zakładają także, że należy
ograniczać ich przemieszczanie (art.9), gospodarowanie odpadami może być
prowadzone wyłącznie w urządzeniach spełniających wymagania określone
odpowiednimi normami prawnymi (art.13). Ustawa wymaga prowadzenia zbiórki
odpadów w sposób selektywny i nie pozwala na unieszkodliwianie odpadów, z
których wcześniej nie wysegregowano takich, które nadają się do odzysku (art.10 i
12). Podmiot prowadzący działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych
234
jest obowiązany do selektywnego odbierania odpadów oraz ograniczania ilości
odpadów ulegających biodegradacji kierowanych do składowania. Zawartą w art.9
tzw. zasadę bliskości, zobowiązującą do co najmniej ograniczenia przemieszczania
odpadów, doprecyzowano w 2005 r. poprzez stwierdzenie, że niesegregowane
odpady komunalne, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz
komunalne osady ściekowe powinny być poddane odzyskowi lub unieszkodliwianiu
na obszarze tego województwa, na którym zostały wytworzone lub w miejscach
najbliżej położonych miejsca ich wytworzenia.
Ograniczenia wynikające z art.13 (w szczególności zakaz prowadzenia odzysku
albo unieszkodliwiania poza przeznaczonymi do tego celu urządzeniami) nie dotyczą
kilku ściśle określonych wyjątków. Dopuszczone jest m.in. spalanie pozostałości
roślinnych, poza instalacjami i urządzeniami, jeżeli spalanie to nie narusza odrębnych
przepisów zaś gmina nie prowadzi selektywnego zbierania odpadów
biodegradowalnych, a także prowadzenia przez osoby fizyczne kompostowania na
potrzeby własne. Jeżeli ze względów bezpieczeństwa spalanie odpadów jest
niemożliwe w instalacjach lub urządzeniach przeznaczonych do tego celu, wojewoda
może zezwolić na spalanie poza instalacjami lub urządzeniami, określając w drodze
decyzji miejsce spalania, ilość odpadów, warunki spalania danego rodzaju odpadu
oraz czas obowiązywania tej decyzji.
5.2.4. Plany gospodarki odpadami.
Nowością w przepisach dotyczących gospodarowania odpadami - wynikającą z
uwzględnienia wymagań prawodawstwa Unii Europejskiej - jest wprowadzenie
obowiązku opracowania planów gospodarki odpadami, które mają stanowić część
programów ochrony środowiska. Plany powinny uwzględniać zapobieganie
powstawaniu odpadów, bezpieczne nimi gospodarowanie, z uwzględnieniem
gospodarowania odpadami niebezpiecznymi i komunalnymi, ograniczanie ilości
składowanych odpadów oraz potrzebę utworzenia oraz utrzymania zintegrowanej i
wystarczającej w skali kraju sieci urządzeń i instalacji do unieszkodliwiania odpadów.
Plany te określać powinny m.in. rodzaje, ilości i źródło pochodzenia odpadów,
system gospodarowania nimi, z uwzględnieniem selektywnej zbiórki i segregacji
odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych pochodzących z gospodarstw
domowych, a ponadto działania, których celem będzie zmniejszenie ilości odpadów
komunalnych ulegających biodegradacji, kierowanych na składowiska oraz
rozmieszczenie urządzeń i instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów.
235
Plan gospodarki odpadami nie ma charakteru aktu normatywnego, to znaczy
nie może zawierać obowiązków bezpośrednio adresowanych do podmiotów
pozostających poza systemem administracji publicznej. Jest aktem planowania, czyli
ustalającym zadania, harmonogram i sposób ich wykonania, adresowane do
organów wykonawczych. Nie oznacza to jednak, że posiadacze odpadów nie są
planem w ogóle związani – zgodnie z art.7 ust.1 ustawy o odpadach posiadacz
odpadów jest zobowiązany do postępowania z odpadami w sposób zgodny z
zasadami gospodarowania odpadami, wymaganiami ochrony środowiska oraz
planami gospodarki odpadami. Postanowienia planów powinny być także
przenoszone do decyzji administracyjnych regulujących obowiązki związane z
gospodarowaniem odpadami. Szczegółowe przepisy ustawy o odpadach zakładają
bowiem, że nie można wydać wymaganego pozwolenia, zezwolenia czy innej
podobnej decyzji, jeżeli zakładany sposób postępowania posiadacza odpadów byłby
sprzeczny z planami gospodarki odpadami.
Ustawa o odpadach zakłada, że plany gospodarki odpadami mają tworzyć
pewien system, obejmujący plan krajowy oraz plany wojewódzkie, powiatowe i
gminne, przy czym dla miast mających status powiatu plan powinien łączyć cechy
planu powiatowego i gminnego. System ten został w określony sposób
zhierarchizowany poprzez przyjęcie założenia, że plany podejmowane na szczeblach
niższych muszą być zgodne z polityką ekologiczną państwa oraz planami szczebla
wyższego. Plan gospodarki odpadami na szczeblu lokalnym powinien zostać
uchwalony
jako
część
odpowiedniego
programu
ochrony
środowiska
(przyjmowanego zgodnie z wymaganiami ustalonymi ustawą Prawo ochrony
środowiska z 2001 r.) i jak cały taki program nie ma charakteru aktu prawa
miejscowego. Dokument taki obowiązuje w sposób wiążący wewnątrz sfery
administracji publicznej, nie może bezpośrednio rodzić skutków prawnych dla
podmiotów spoza tego systemu. Zgodnie z wymaganiami ustawy P.o.ś. projekt planu
powinien zostać poddany procedurze oceny oddziaływania na środowisko.
Ustawa dopuszcza przyjmowanie wspólnych planów gospodarki odpadami dla
związków międzygminnych i związków powiatów. Wydaje się to być bardzo ważną
wskazówką, gdy zwłaszcza na szczeblu gminnym współdziałanie w wykonywaniu
takich zadań jest bardzo pożądane. Ułatwia to bowiem podejmowanie zarówno
działań organizatorskich jak i poszukiwanie środków finansowych.
Zgodnie z art.14 ustawy o odpadach podstawowe założenia dla planu powinny
zamykać się w ustaleniu –
aktualnego stanu gospodarki odpadami,
236
prognozowanych zmian w zakresie gospodarki odpadami,
działań zmierzających do poprawy sytuacji w zakresie gospodarowania
odpadami,
instrumentów finansowych służących realizacji zamierzonych celów,
systemu monitoringu i oceny realizacji zamierzonych celów.
Plan lokalny powinien obejmować wszystkie rodzaje odpadów powstających na
obszarze danej jednostki samorządowej a także odpady przywożone na ten teren i tu
poddawane odzyskowi bądź unieszkodliwieniu, natomiast plan gminny obejmuje tylko
odpady komunalne.
Główne elementy planów gospodarki odpadami określa art.15 ustawy i ma to
być przede wszystkim wskazanie –
rodzaju, ilości i źródeł pochodzenia odpadów, które mają być poddane procesom
odzysku lub unieszkodliwiania,
rozmieszczenia istniejących instalacji i urządzeń do odzysku lub
unieszkodliwiania odpadów, wraz z wykazem podmiotów prowadzących
działalność w tym zakresie,
działań zmierzających do zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania
ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko oraz
prawidłowego postępowania z nimi, w tym ograniczenia ilości odpadów
ulegających biodegradacji zawartych w odpadach komunalnych kierowanych na
składowiska,
projektowanego systemu gospodarowania odpadami.
W planach gminnych (oraz przyjmowanych dla miasta wypełniającego także zadania
powiatu) powinny być również wskazane rodzaj i harmonogram realizacji
przedsięwzięć oraz harmonogram uruchamiania środków finansowych i ich źródła.
Krajowy plan gospodarki odpadami może określać przedsięwzięcia priorytetowe
o charakterze ponadwojewódzkim, niezbędne do utworzenia i utrzymania w kraju
zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji i urządzeń do unieszkodliwiania
odpadów. Nowelizacja z grudnia 2002 r. dopuściła finansowanie takich przedsięwzięć
ze środków publicznych, przy czym minister powinien szczegółowe warunki i sposób
tego finansowania.
Ustawa o odpadach wymaga nadzorowania wykonywania planów gospodarki
odpadami przez organy wykonawcze oraz składania co dwa lata odpowiednich
sprawozdań. Co cztery lata natomiast plany powinny podlegać weryfikacji wraz z
ewentualnym dokonaniem niezbędnych zmian. Wynika z tego, że plany mają
charakteru stałego a wręcz przeciwnie, powinny mieć charakter dynamiczny i być
237
dostosowywane do zmieniających się okoliczności (ilość i rodzaj powstających
odpadów, nowe możliwości techniczne prowadzenia odzysku czy unieszkodliwiania).
Jest to wyrazem jednej z istotniejszych zasad określających wymagania ochrony
środowiska – uwzględniania postępu technicznego i rozwoju wiedzy dla osiągania jak
najkorzystniejszych efektów podejmowanych działań.
5.3. Reglamentacja postępowania z odpadami.
5.3.1. Założenia ogólne.
Podstawowy obowiązek, obciążający każdego posiadacza odpadów, to
obowiązek gospodarowania odpadami w zgodzie z wymaganiami ustawy, zasadami
gospodarowania odpadami, wymaganiami ochrony środowiska oraz planami
gospodarki odpadami (art.7 ust.1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach). Zgodnie
natomiast z ust.2 i 3 to właśnie na posiadaczu odpadów spoczywa obowiązek
zachowania wymaganej, podstawowej według ustawy kolejności działań
podejmowanych wobec odpadów – przede wszystkim poddanie ich odzyskowi,
dopiero gdy takie działania są niemożliwe dopuszczalne jest ich unieszkodliwienie.
Posiadacz odpadów, który tych obowiązków nie jest w stanie wypełnić, jest
zobowiązany do przekazania odpadów takiemu podmiotowi, który jest w stanie to
zrobić w zgodzie z wymaganiami ustawy.
W rozdziale czwartym ustawy o odpadach ustalonych zostało szereg
obowiązków posiadaczy odpadów, mających charakter reglamentacyjny, czyli
polegających na konieczności uzyskania określonej zgody administracyjnej na
prowadzenie wskazanych działań. Uzupełnieniem są regulacje związane z
ustaleniem
niektórych
konsekwencji
niewykonywania
tych
obowiązków.
Wprowadzone obowiązki reglamentacyjne można ująć w dwie grupy – związane z
wytwarzaniem odpadów, związane z gospodarowaniem odpadami. Polegają one
głównie na zobowiązaniu do wystąpienia o zgodę organu administracji na
prowadzenie określonych działań, wydaną w postaci decyzji administracyjnej, jednak
nie tylko. W określonych przypadkach taka zgoda może mieć postać dorozumianą –
złożenie organowi określonej informacji i brak jego reakcji jest zgodą na prowadzenie
działalności objętej informacją. Z całości regulacji zawartych w rozdziale można także
wywnioskować, że pewne działania związane z wytwarzaniem odpadów nie
podlegają żadnej z tych form reglamentacji, mogą więc być prowadzone w oparciu o
ogólne założenia ustawy.
238
Reglamentacyjny charakter ma także obowiązek uzyskania zgody na
prowadzenia działań polegających na odbiorze odpadów komunalnych od właścicieli
nieruchomości, wymagany przepisami ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach.
Wprowadzenie obowiązku uzyskiwania określonych zgód organu administracji
na prowadzenie wskazanych rodzajów działalności związanej z postępowaniem z
odpadami jest realizacją zobowiązań zawartych w szeregu dyrektyw wspólnotowych.
Zwrócić tu zwłaszcza należałoby uwagę na przepisy dyrektywy ramowej (nr 75/442),
której art.9 wymaga wprowadzenia obowiązku uzyskania przez posiadacza odpadów
pozwolenia kompetentnego organu na prowadzenie działań związanych z
unieszkodliwianiem odpadów, zaś art.10 wprowadza analogiczny obowiązek wobec
działań związanych z odzyskiem. Dyrektywa dopuszcza możliwość zwolnienia z tego
drugiego obowiązku wobec niektórych działań związanych z odzyskiem, pod
warunkiem ustanowienia odpowiednich obowiązków posiadaczy odpadów w
przepisach ogólnych i wprowadzenia obowiązku zarejestrowania takiej działalności.
Możliwe jest także zwolnienie z obowiązku uzyskania zgody na unieszkodliwianie,
jeżeli prowadzone jest przez wytwórcę odpadów. Ta ostatnia możliwość jest
wyłączona w stosunku do odpadów niebezpiecznych, na mocy art.3 ust.1 dyrektywy
nr 91/689 w sprawie odpadów niebezpiecznych, zaś możliwość zwolnienia z
obowiązku uzyskania zgody na odzysk odpadów niebezpiecznych art.3 ust.2 tejże
dyrektywy mocno ogranicza.
Wszystkie wymagane zgody mają postać decyzji administracyjnych,
wydawanych w trybie ogólnym (kodeksu postępowania administracyjnego), decyzje
te mają zaś charakter prewencyjny w tym sensie, że trzeba spełnić obowiązek ich
uzyskania przed podjęciem określonej działalności, bez wymaganej decyzji
prowadzić danej działalności nie wolno. Z teoretycznego natomiast punktu widzenia
zezwolenie jest aktem administracyjnym, reglamentującym możliwość podejmowania
określonego typu działalności, przy czym przyczyną wprowadzenia reglamentacji jest
również potrzeba zapewnienia przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Jest to
więc akt, którego istnienie i stosowanie wyraźnie dopuszcza art.75 ustawy z 2004 r. o
swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej i które to akty są także uznawane
za dopuszczalne w rozważaniach teoretycznych. Dla przykładu C. Kosikowski
wyraźnie stwierdza, że swoboda prowadzenia działalności gospodarczej ma
charakter względny i może ulegać ograniczeniom wprowadzanym w drodze ustawy,
gdyby jej wykorzystywanie godziło w jakikolwiek interes uznany przez ustawodawcę
239
za zasługujący na ochronę257. Jedną z form takich ograniczeń może być zezwolenie
na podjęcie działalności. Zezwolenia te nie są jednak oczywiście koncesjami (w takim
rozumieniu tego typu aktu, jaki przeważa w doktrynie, gdzie cechą główną ma być
pewien stopień uznaniowości co do samego przyznania koncesji258.
Ustawa o odpadach zakłada, że co do zasady każdy posiadacz odpadów
powinien posiadać zgodę na gospodarowanie nimi, obejmującą taki zakres
gospodarowania, jaki rzeczywiście prowadzi. Formalnie są wymagane zgody na
zbieranie, transport, odzysk albo unieszkodliwianie, jednak w konkretnej decyzji
mogą się znaleźć wszystkie działania prowadzone przez posiadacza. Wyjątki,
zwalniające z obowiązku . Podobnie jak decyzje reglamentacyjne związane z
wytwarzaniem odpadów i zezwolenia związane z gospodarowaniem odpadami mają
charakter decyzji związanych. Właściwy organ ma bowiem obowiązek odmowy
wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku,
unieszkodliwiania, zbierania lub transportu, jeżeli zamierzony sposób gospodarki
odpadami:
byłby niezgodny z wymaganiami ustawy,
mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska,
jest niezgodny z planami gospodarki odpadami.
W szczególnych przypadkach, jakimi są prowadzenie działalności w zakresie
termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych lub składowania odpadów,
właściwy organ ma obowiązek odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie takiej
działalności także wówczas, gdy kierownik spalarni odpadów niebezpiecznych lub
innej instalacji, w której są termicznie przekształcane odpady niebezpieczne bądź
kierownik składowiska odpadów, nie będzie posiadał świadectwa stwierdzającego
kwalifikacje w zakresie gospodarowania odpadami.
W przypadkach, w których przemawiać za tym będzie szczególnie ważny
interes społeczny, związany z ochroną środowiska, a w szczególności z zagrożeniem
jego zniszczenia w znacznych rozmiarach, wydanie wszystkich przedstawionych
wyżej decyzji, dotyczących zarówno wytwórców odpadów, jaki i innych posiadaczy,
257
- C. Kosikowski- „Zezwolenia na działalność gospodarczą w prawie polskim”; Warszawa 1997,
ss.27-29
258
- zob. zwłaszcza monografię D. Kijowskiego „Pozwolenia w administracji publicznej”, Białystok
2000, rozdz.III, gdzie dokonano szerokiego przeglądu spotykanych w doktrynie poglądów na temat
instytucji „koncesji”;
240
może być uzależnione od ustanowienia zabezpieczenia roszczeń mogących powstać
wskutek wykonywania działalności objętej tymi decyzjami. Formę i wielkość
zabezpieczenia roszczeń ustalać będzie, w drodze decyzji, organ właściwy do
wydania decyzji podstawowej.
5.3.2. Zgoda na wytwarzanie odpadów.
Ustawa o odpadach poświęca systemowi zgód związanych z wytwarzaniem
odpadów sporo miejsca. Sytuacja wytwórców odpadów została zróżnicowana.
Zgodnie z art.17 ustawy259 wytwórca odpadów prowadzący instalację jest
obowiązany do uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, jeżeli wytwarza
powyżej 1 tony odpadów niebezpiecznych rocznie lub powyżej 5 tysięcy ton rocznie
odpadów innych niż niebezpieczne. Inni natomiast wytwórcy są obowiązani do:
1)
uzyskania
decyzji
zatwierdzającej
program
gospodarki
odpadami
niebezpiecznymi, jeżeli wytwarzają powyżej 100 kg rocznie odpadów
niebezpiecznych,
2) przedłożenia informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach
gospodarowania wytworzonymi odpadami, jeżeli wytwarzają rocznie mniej niż 100 kg
odpadów niebezpiecznych lub powyżej 5 ton rocznie odpadów innych niż
niebezpieczne.
Pozwolenie na wytwarzanie jest wydawane na wniosek zainteresowanego,
uzyskanie pozwolenia jest warunkiem niezbędnym dla podjęcia działalności. Wniosek
powinien spełniać wymagania określone w przepisach ustawy Prawo ochrony
środowiska oraz dodatkowo zawierać informacje określone w ustawie o odpadach.
Pozwolenie na wytwarzanie odpadów, będące oczywiście decyzją administracyjną,
powinno spełniać wymagania określone w przepisach ustawy P.o.ś. oraz dodatkowo
ustalać takie dane, jak:
ilość odpadów poszczególnych rodzajów dopuszczonych do wytworzenia w ciągu
roku,
sposoby gospodarowania odpadami,
miejsce i sposób magazynowania odpadów,
czas obowiązywania decyzji, nie krótszy niż wskazany we wniosku i nie dłuższy
niż 10 lat.
259
- przepis został przebudowany nowelizacją z grudnia 2002 r., nie wprowadzono jednak zmian
merytorycznych – zakres obowiązków i ustalenie podmiotów nimi obciążonych nie zmieniły się;
241
Z konstrukcji ustawy wynika, że pozwolenie jest tzw. decyzją związaną, bowiem
właściwy organ odmawia jego wydania tylko w przypadkach określonych w ustawie
P.o.ś. lub w sytuacji, w której zamierzony sposób gospodarki odpadami
spowodowałby następujące konsekwencje określone w ustawie o odpadach:
mógłby powodować zagrożenia dla zdrowia, życia ludzi lub dla środowiska,
jest niezgodny z planami gospodarki odpadami, o których była mowa wcześniej.
Przepisy te należałoby interpretować w ten sposób, że w sytuacjach, gdy wskazane
okoliczności nie zachodzą, pozwolenie musi być wydane.
Wniosek o zatwierdzenie programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi, do
którego należy dołączyć ten program, wytwórca odpadów niebezpiecznych jest
obowiązany przedłożyć właściwemu organowi na dwa miesiące przed rozpoczęciem
działalności powodującej powstawanie odpadów niebezpiecznych lub taką zmianą tej
działalności, która wpływać będzie na rodzaj czy ilość wytwarzanych odpadów
niebezpiecznych bądź sposób gospodarowania nimi. Program gospodarki odpadami
niebezpiecznymi dołączany do wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej powinien
zawierać:
wyszczególnienie rodzajów odpadów niebezpiecznych przewidzianych do
wytwarzania (w przypadkach, gdy określenie rodzaju nie jest wystarczające dla
ustalenia zagrożeń, jakie mogą powodować odpady niebezpieczne, właściwy
organ będzie mógł wezwać wnioskodawcę do podania podstawowego składu
chemicznego i właściwości odpadów),
określenie ilości odpadów niebezpiecznych poszczególnych rodzajów przewidzianych do wytwarzania w ciągu roku,
informacje o zamierzanych sposobach zapobiegania powstawaniu odpadów
niebezpiecznych lub ograniczania ilości odpadów i ich uciążliwości,
szczegółowy opis sposobów gospodarowania odpadami z uwzględnieniem
zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych,
wskazanie miejsca i sposobu magazynowania odpadów.
We wniosku o zatwierdzenie programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi
wytwórca odpadów powinien także określić czas prowadzenia działalności związanej
z wytwarzaniem odpadów.
Program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, po uzyskaniu opinii wójta 260
zatwierdzany jest decyzją administracyjną, w której organ powinien określić:
260
- nowelizacja z grudnia 2002 r. zniosła wymóg uzyskania opinii powiatowego inspektora
sanitarnego;
242
ilość odpadów niebezpiecznych poszczególnych rodzajów dopuszczonych do
wytworzenia w ciągu roku,
sposoby gospodarowania odpadami niebezpiecznymi,
miejsce i sposób magazynowania odpadów niebezpiecznych,
czas obowiązywania decyzji, nie krótszy niż wskazany we wniosku i nie dłuższy
niż 10 lat.
Również i decyzja zatwierdzająca program ma charakter związany, bowiem
właściwy organ powinien odmówić jej wydania w przypadkach ściśle określonych
ustawą:
wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami
niebezpiecznymi jest niezgodny z wymaganiami ustawy,
zamierzony sposób gospodarki odpadami niebezpiecznymi mógłby powodować
zagrożenia dla zdrowia, życia ludzi lub dla środowiska,
zamierzony sposób gospodarki odpadami niebezpiecznymi jest niezgodny z
planami gospodarki odpadami.
Informację o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania
wytworzonymi odpadami zobowiązany podmiot powinien przedłożyć właściwemu
organowi na 30 dni przed rozpoczęciem działalności powodującej powstawanie
odpadów lub taką zmianą tej działalności, która wpłynie na rodzaj lub ilość
wytwarzanych odpadów bądź sposób gospodarowania nimi. Informacja taka,
przedkładana w trzech egzemplarzach, powinna zawierać:
wyszczególnienie rodzajów odpadów przewidzianych do wytwarzania (w
przypadkach, gdy określenie rodzaju nie jest wystarczające dla ustalenia
zagrożeń, jakie te odpady mogą powodować, właściwy organ będzie mógł
wezwać wnioskodawcę do podania podstawowego składu chemicznego i
właściwości odpadów),
określenie ilości odpadów poszczególnych rodzajów przewidzianych do
wytwarzania w ciągu roku,
informacje wskazujące na sposoby zapobiegania powstawaniu odpadów lub
ograniczania ilości odpadów i ich uciążliwości,
szczegółowy opis sposobów gospodarowania odpadami z uwzględnieniem
zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów,
wskazanie miejsca i sposobu magazynowania odpadów.
W przypadku uznania przez organ, że przedłożona informacja nie odpowiada
wymaganiom, w drodze decyzji wyrażany jest sprzeciw, który zobowiązuje
posiadacza odpadów do usunięcia uchybień. W przypadku natomiast stwierdzenia
243
przez organ na podstawie złożonej informacji lub własnych ustaleń, że odpady
niebezpieczne wytworzone w ilości do 100 kg rocznie mogą powodować, ze względu
na ich ilość lub rodzaj, zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska, organ w
terminie 30 dni od otrzymania informacji zobowiązuje, w drodze decyzji, wytwórcę
odpadów do przedłożenia wniosku o zatwierdzenie programu gospodarki odpadami
niebezpiecznymi.
Organ ma także obowiązek kontrolować działania posiadacza odpadów i w
przypadku, gdy wytwórca odpadów narusza przepisy ustawy lub działa w sposób
niezgodny ze złożoną informacją, organ powinien wezwać go do niezwłocznego
zaniechania naruszeń. Jeżeli wezwanie to nie odniesie skutku, organ wstrzymuje w
drodze decyzji działalność powodującą wytwarzanie odpadów, uwzględniając
potrzebę bezpiecznego dla środowiska zakończenia tej działalności (jest to tzw.
decyzja korygująca). W takim przypadku wytwórca odpadów zobowiązany jest do
usunięcia skutków prowadzonej działalności na własny koszt.
W konsekwencji do wytwórców odpadów może być skierowana jedna z trzech
decyzji administracyjnych – pozwolenie na wytwarzanie odpadów, decyzja
zatwierdzająca program gospodarowania i decyzja korygująca działanie wytwórcy.
Muszą się pojawić tylko dwie pierwsze, trzecia ma charakter fakultatywny - zależy od
oceny sytuacji przez organ, dokonanej na podstawie informacji przedłożonej przez
wytwórcę. Właściwym do wydania takich decyzji będzie przede wszystkim starosta,
natomiast w przypadkach określonych w art.378 ust.2 pkt.2 ustawy P.o.ś. właściwym
będzie wojewoda.
Obowiązek uzyskania zgody na wytwarzanie odpadów nie dotyczy natomiast
odpadów komunalnych, odpadów z wypadków, odpadów powstałych w wyniku klęsk
żywiołowych oraz odpadów powstałych w wyniku poważnej awarii lub poważnej
awarii przemysłowej. W odniesieniu do odpadów pochodzących z wypadków ustawa
za ich wytwórcę uznaje sprawcę wypadku (ewentualnie armatora, jeżeli wypadkowi
uległ statek). Obowiązek zagospodarowania takich odpadów obciąża wytwórcę, przy
czym jeżeli nie można dokonać egzekucji obowiązku wytwórcy, a konieczne jest
natychmiastowe zagospodarowanie odpadów, zagospodarowania odpadów dokonuje starosta. Starosta nakłada także na sprawcę wypadku obowiązki dotyczące
gospodarowania (w tym przekazania wskazanemu posiadaczowi), jeżeli wymagają
tego względy ochrony ludzi lub środowiska. Obowiązki nakładane są decyzją
wydawaną z urzędu, zaś koszty, jeżeli nieustalono sprawcy, pokrywane są ze
środków WFOŚiGW.
W przypadku odpadów pochodzących z poważnych awarii lub poważnych
244
awarii przemysłowych ich wytwórca powinien przedłożyc staroście informację o
wytworzonych odpadach i sposobach gospodarowania nimi, w ciągu 30 dni od
powstania odpadów, wskazując ilości i rodzaju odpadów oraz ich miejsca
magazynowania.
5.3.3. Zgoda na gospodarowanie odpadami.
Ustawa o odpadach zakłada, że co do zasady każdy posiadacz odpadów
powinien posiadać zgodę na gospodarowanie nimi, obejmującą taki zakres
gospodarowania, jaki rzeczywiście prowadzi. Każdy podmiot prowadzący
gospodarowanie wszelkimi odpadami podlega obowiązkowi uzyskania odpowiedniej
zgody starosty albo wojewody, co dotyczy także posiadaczy prowadzących zbiórkę,
transport, odzysk albo unieszkodliwianie odpadów komunalnych (w tym również firm
będących gminnymi jednostkami organizacyjnymi). Zwolnienia z tego obowiązku
wynikać mogą wyłącznie z wyraźnych postanowień ustawy o odpadach (w
szczególności zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia może wynikać z
przepisów rozporządzenia wykonawczego). Obowiązek uzyskania zezwolenia ma
charakter nadzoru prewencyjnego
Zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub
unieszkodliwiania odpadów jest wydawane w drodze decyzji przez właściwy organ,
na czas oznaczony we wniosku, nie dłuższy niż 10 lat. Wniosek o wydanie
zezwolenia powinien zawierać:
1) wyszczególnienie rodzajów odpadów przewidzianych do odzysku lub
unieszkodliwiania (w przypadkach, gdy określenie rodzaju nie będzie
wystarczające dla ustalenia zagrożeń, jakie mogą powodować te odpady,
właściwy organ będzie mógł wezwać wnioskodawcę do podania podstawowego
składu chemicznego i właściwości odpadów),
2) określenie ilości odpadów poszczególnych rodzajów poddawanych odzyskowi lub
unieszkodliwianiu,
3) oznaczenie miejsca prowadzenia działalności w zakresie odzysku lub
unieszkodliwiania odpadów,
4) wskazanie miejsca i sposobu magazynowania odpadów,
5) szczegółowy opis stosowanych metod odzysku lub unieszkodliwiania odpadów,
6) przedstawienie możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających
należycie wykonywać działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania
odpadów ze szczególnym uwzględnieniem kwalifikacji fachowych pracowników
245
oraz liczby i jakości posiadanych maszyn i urządzeń odpowiadających
wymaganiom ochrony środowiska,
7) przewidywany okres wykonywania działalności w zakresie odzysku lub
unieszkodliwiania odpadów.
Zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub
unieszkodliwiania odpadów jest decyzją administracyjną, w której określa się:
rodzaj i ilość odpadów przewidywanych do odzysku lub unieszkodliwiania w
okresie roku,
miejsce i dopuszczone metody odzysku lub unieszkodliwiania odpadów,
dodatkowe warunki prowadzenia działalności w zakresie odzysku lub
unieszkodliwiania odpadów, jeżeli wymaga tego specyfika odpadów, w
szczególności niebezpiecznych, lub potrzeby zachowania wymagań ochrony
życia, zdrowia ludzi lub ochrony środowiska,
miejsce i sposób magazynowania odpadów,
czas obowiązywania zezwolenia.
Zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów
niebezpiecznych może zostać wydane po sprawdzeniu przez wojewódzkiego
inspektora ochrony środowiska funkcjonowania instalacji i urządzeń służących do
unieszkodliwiania oraz po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu w
rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Obowiązek ten jest wyłączony i
zastąpiony obowiązkami określonymi w art.76 ustawy P.o.ś., jeżeli obiekt lub
instalacja podlega wymaganiom określonym w przepisach tego artykułu.
Kolejnym zezwoleniem związanym z gospodarowaniem odpadami jest
zezwolenie na zbieranie lub transport odpadów, bez względu na ich rodzaj. Nie
wymaga natomiast takiego zezwolenia zbieranie odpadów komunalnych przez
władającego nieruchomością, jeżeli dotyczy odpadów powstałych na terenie tejże
nieruchomości. Posiadacz odpadów zamierzający się zająć się zbiórką lub
transportem odpadów musi złożyć wniosek, który powinien odpowiednio zawierać:
1) wyszczególnienie rodzajów odpadów przewidywanych do zbierania lub transportu
(w przypadku, gdy określenie rodzaju będzie niewystarczające dla ustalenia
zagrożeń, jakie te odpady mogą powodować dla środowiska, właściwy organ
będzie mógł wezwać wnioskodawcę do podania podstawowego składu
chemicznego i właściwości odpadów),
2) oznaczenie obszaru prowadzenia działalności,
3) wskazanie miejsca i sposobu magazynowania odpadów,
4) wskazanie sposobu i środków transportu odpadów,
246
5) przedstawienie możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających
należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania lub transportu odpadów,
6) przewidywany okres wykonywania działalności w zakresie zbierania lub
transportu odpadów.
Zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu
odpadów wydaje starosta po zasięgnięciu opinii właściwego wójta, burmistrza lub
prezydenta miasta oraz powiatowego inspektora sanitarnego. Właściwość starosty w
sprawach zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów
została ustalana ze względu na miejsce zbierania odpadów, zaś w sprawach
zezwoleń na transport odpadów ze względu na miejsce siedziby lub zamieszkania
posiadacza odpadów. W zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie
zbierania lub transportu odpadów starosta powinien odpowiednio określić:
rodzaje odpadów przewidywanych do zbierania lub transportu,
oznaczenie obszaru prowadzenia działalności,
miejsce i sposób magazynowania odpadów,
sposób i środki transportu odpadów,
dodatkowe warunki prowadzenia działalności w zakresie zbierania lub transportu
odpadów, jeżeli wymaga tego specyfika odpadów, w szczególności
niebezpiecznych, lub potrzeba zachowania wymagań ochrony życia, zdrowia ludzi
lub ochrony środowiska,
czas obowiązywania zezwolenia.
Zezwolenie jest wydawane na czas nie krótszy niż wskazany we wniosku i nie
dłuższy niż 10 lat.
Zwrócić należy uwagę, że po wyłączeniu prowadzącego transport z kategorii
posiadaczy odpadów ustawa wymaga, aby zlecający taką usługę wskazał
transportującemu miejsce odbioru odpadów oraz posiadacza, do którego należy je
dostarczyć. Prowadzący działalność w zakresie transportu odpadów jest w
konsekwencji obowiązany dostarczyć odpady do wskazanego posiadacza odpadów.
Prowadzący natomiast działalność w zakresie transportu odpadów komunalnych jest
obowiązany dostarczyć te odpady do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania
wskazanych w zezwoleniu na prowadzenie działalności, wydanym przez wójta
(burmistrza czy prezydenta).
247
5.3.4. Zasady łączenia decyzji zezwalających na wytwarzanie i gospodarowanie
odpadami.
Zasady te określają art.31 i art.32 ustawy o odpadach, ich podstawowym celem
jest uproszczenie obowiązków obciążających posiadaczy odpadów zamierzających
prowadzić działania obejmujące kilka elementów gospodarowania odpadami.
Uproszczenie polega na objęciu wszystkich działań wymagających zgody organu
jedną decyzją administracyjną. W obu artykułach przyjęto podobną konstrukcję – do
decyzji uznanej za podstawową dołączane są dodatkowe elementy ją uzupełniające,
tworzące zezwolenie na określony zakres gospodarowania odpadami. W art.31 taką
decyzją podstawową jest jedna z decyzji wyrażających zgodę na wytwarzanie
odpadów, w art.32 decyzja zezwalająca na odzysk lub unieszkodliwianie.
Zgodnie z założeniami przyjętymi w art.31 uzyskanie decyzji pozwalającej na
wytwarzanie odpadów przez wytwórcę odpadów, który równocześnie prowadzi
działania związane z ich odzyskiem, unieszkodliwianiem, zbiórką lub transportem,
powinno być powiązane z uzyskaniem zezwolenia na tego rodzaju działania, zaś
takie zezwolenie miałoby się znaleźć w treści pozwolenia na wytwarzanie odpadów
bądź decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi.
Uzyskanie
takiej
decyzji
łącznej
wymaga
przedłożenia
odpowiednio
zmodyfikowanego wniosku, w którego treści muszą się wówczas znaleźć informacje
niezbędne do odpowiedniego poszerzenia zgody na wytwarzanie odpadów.
Zezwolenie na gospodarowanie odpadami może zostać zawarte wyłącznie w
jednej ze wskazanych decyzji wyrażających zgodę na wytwarzanie. Wytwórca
odpadów mający obowiązek przedłożenia informacji o wytwarzanych odpadach i
sposobach gospodarowania nimi może prowadzić odzysk, unieszkodliwianie, zbiórkę
lub transport odpadów tylko na podstawie zezwolenia – nie jest wystarczające
odpowiednie uzupełnienie przedkładanej informacji.
Przepisy zawarte w art.32 pozwalają natomiast na łączenie w jednym
zezwoleniu praktycznie wszystkich działań związanych z gospodarowaniem
odpadami. Zachowane zostało podobne założenie, jak w art.31 – do decyzji
podstawowej dołączane są dodatkowe elementy, stanowiące w sumie zezwolenie na
kolejny sposób lub sposoby gospodarowania odpadami. Tu decyzją podstawową jest
zezwolenie na odzysk lub unieszkodliwianie, do treści takiej decyzji może być
dołączone zezwolenie na zbiórkę lub transport. Możliwe są wówczas różne
konfiguracje, w których zawsze decyzją podstawową będzie zezwolenie na odzysk
lub unieszkodliwianie (bądź naturalnie oba te działania łącznie).
248
Przepisy art.31 i art.32 nie wprowadzają zmian dotyczących zasad ustalania
właściwości organu, wobec czego należy stosować przepisy ustalające zasady
określania właściwości rzeczowej i miejscowej przy wydawaniu decyzji pozwalającej
na wytwarzanie bądź zezwolenia na odzysk lub unieszkodliwianie. W konsekwencji,
jeżeli np. zezwolenie na odzysk lub unieszkodliwianie miałoby być uzupełnione o
zgodę na wykonywanie transportu, to jest to możliwe pod warunkiem, że siedziba
firmy znajduje się na obszarze właściwości miejscowej starosty wydającego decyzję
podstawową. W konsekwencji nie wydaje się także możliwe połączenie decyzji
zezwalającej na odzysk lub unieszkodliwianie z decyzją zezwalającą na transport,
jeżeli te pierwsze pozostają, w odniesieniu do danego przypadku, we właściwości
wojewody – nie ma podstawy do przejęcia przez wojewodę właściwości funkcjonalnej
starosty.
5.3.5. Zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia na gospodarowanie odpadami
Obowiązek uzyskania wpisu do rejestru.
Obowiązek uzyskania wpisu do rejestru związany jest ze zwolnieniem z
obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie bądź transport odpadów. Podstawą do
zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie lub transport odpadów są
przepisy rozporządzenia wykonawczego z 23 grudnia 2003 r. 261 W załączniku do
rozporządzenia wyliczono kategorie odpadów, których zbieranie lub transport nie
wymaga uzyskania zezwolenia, natomiast prowadzący te działania posiadacz
odpadów jest zobowiązany do zgłoszenia prowadzonej działalności właściwemu
organowi i uzyskania wpisu do rejestru. Uzyskanie takiego wpisu pozwala uznać
prowadzenie określonego działania za zgodne z prawem, posiadacz odpadów staje
się „posiadaczem legalnym”, tzn. działającym w zgodzie z wymaganiami ustawy
dotyczącymi możliwości podjęcia gospodarowania odpadami. Oczywiście obciążają
go dalej obowiązki związane z prawidłowym, zgodnym z prawem, wymaganiami
ochrony środowiska i planami gospodarki odpadami, prowadzeniem tych działań
(art.7 ustawy o odpadach).
Gospodarowanie komunalnymi osadami ściekowymi.
Właściciel, dzierżawca lub inna osoba władająca nieruchomością, na której
261
- rozporządzenie MŚ z z 23 grudnia 2003 r. w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie lub
transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności - Dz.U.04.16.154
249
komunalne osady ściekowe mają zostać zastosowane w niektórych celach
wskazanych ustawą (art.43 ust.1 pkt.1, 4, 5), są co do zasady zwolnieni z obowiązku
uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub
obowiązku rejestracji, o którym mowa w art. 33 ust. 5 ustawy o odpadach, oraz
prowadzenia ewidencji tych odpadów. Pojęcia komunalnych osadów ściekowych i
stosowania tych osadów zostały zdefiniowane w tzw. słowniczku w art. 3 ust. 3 pkt. 2
i 19 ustawy o odpadach. Zgodnie z tymi definicjami komunalne osady ściekowe to
pochodzący z oczyszczalni ścieków osad z komór fermentacyjnych oraz innych
instalacji służących do oczyszczania ścieków komunalnych, a także innych ścieków o
składzie zbliżonym do składu ścieków komunalnych. Natomiast stosowanie
komunalnych osadów ściekowych to rozprowadzanie ich na powierzchni ziemi lub
wprowadzanie do gleby w celu wykorzystywania. Odzysk polegający na stosowaniu
komunalnych osadów ściekowych poprzez rozprowadzanie na powierzchni ziemi w
celu nawożenia lub ulepszania gleby lub rekultywacji gleby i ziemi (zgodnie z
załącznikiem nr 5 do ustawy o odpadach jest to działanie oznaczone jako R10) jest
wyłączony ze spełnienia wymagań określonych w przepisie art. 13 ust. 1 ustawy.
Oznacza to, że miejsca takiego odzysku nie wymagają wyznaczenia w trybie
przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, ani odzysk taki nie musi odbywać się
w instalacjach bądź urządzeniach.
Zakres dopuszczalnego stosowania osadów określa art.43 ust.1. W art. 43
ustawy ustalono także rodzaj wymaganej obróbki komunalnych osadów ściekowych
przed ich zastosowaniem, przy czym wymagane jest zastosowanie co najmniej
dwóch procesów. Zgodnie z tymi wymaganiami komunalne osady ściekowe mogą
być stosowane, jeżeli są ustabilizowane oraz przygotowane odpowiednio do celu i
sposobu ich stosowania, w szczególności przez poddanie ich obróbce biologicznej,
chemicznej, termicznej lub innemu procesowi, który obniża podatność komunalnego
osadu ściekowego na zagniwanie i eliminuje zagrożenie dla środowiska lub zdrowia
ludzi.
Przed stosowaniem komunalne osady ściekowe oraz grunty, na których mają
one być stosowane, powinny być poddane badaniom przez wytwórcę komunalnych
osadów ściekowych. Obowiązek ten obciąża właśnie wytwórcę osadów, przy czym
zakres i metody badań zostały dookreślone w rozporządzeniu wykonawczym,
wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w ust. 7262. Wytwórca komunalnych
262
- rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów
ściekowych - Dz.U.2002.134.1140
250
osadów ściekowych jest obowiązany do przekazywania właścicielowi, dzierżawcy lub
innej osobie władającej nieruchomością, na której komunalne osady ściekowe mają
być stosowane, wyników badań oraz informacji o dawkach tego osadu, które można
stosować na poszczególnych gruntach.
Wykorzystywanie określonych rodzajów odpadów na własne potrzeby.
Zwolnienie z obowiązku uzyskania zgody na gospodarowanie dopuszczone
zostało na podstawie art.33 ust.2 ustawy o odpadach, zaś jego zakres ustalają
przepisy zawarte w ust.1 - 3. Zwolnienie polega na możliwości przejęcia odpadów od
dotychczasowego posiadacza i ich wykorzystaniu, bez obowiązku uzyskania
zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów. Tym samym dotychczasowy
posiadacz jest także zwolniony z obowiązku przekazywania odpadów wyłącznie
podmiotom, posiadającym odpowiednie zezwolenie (art.25 ust.2). Posiadacz
przekazujący nie musi wówczas wypełniać karty przekazania odpadu, powinien
jednak mieć możliwość wykazania, że przekazał odpady w zgodzie z założeniami
określonymi w art.33. Taką możliwość daje jedynie zidentyfikowanie podmiotu, który
przejmuje odpady.
Zakres zwolnienia od strony podmiotowej obejmuje osoby fizyczne lub jednostki
organizacyjne nie będące przedsiębiorcami. Zgodnie z ustawą z 1999 r. Prawo
działalności gospodarczej przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna oraz nie
mająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego, która zawodowo, we
własnym imieniu podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą, czyli zarobkową
działalność wytwórczą, handlową, budowlaną, usługową oraz polegającą na
poszukiwaniu, rozpoznawaniu i eksploatacji zasobów naturalnych, wykonywaną w
sposób zorganizowany i ciągły. Przejęcie odpadów ma mieć na celu ich
wykorzystanie dla potrzeb własnych, nie można ich więc przekazywać innym
podmiotom ani dla innego celu (w szczególności unieszkodliwienia), bez względu na
formę takiego przekazania.
Możliwość przekazania odpadów w analizowanym trybie nie ma charakteru
powszechnego, także biorąc pod uwagę rodzaj odpadów. Przekazanie odpadów jest
bowiem dopuszczalne tylko w odniesieniu do ich rodzajów umieszczonych na liście
ustalonej rozporządzeniem263 i obejmuje 61 wyraźnie wskazanych rodzajów
263
- rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 28 maja 2002 r. w sprawie listy rodzajów odpadów,
które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym,
niebędącym przedsiębiorcami, do wykorzystania na ich własne potrzeby - Dz.U.2002.74.686
251
odpadów.
Podkreślić tu jednak należy wyraźnie, że posiadacz przejmujący odpady we
wskazany sposób działa w zgodzie z prawem i przejmuje za nie odpowiedzialność.
Nadzór nad postępowaniem przejmującego nie może oczywiście obciążać
posiadacza przekazującego odpady, powinien być sprawowany przez właściwe w tej
mierze organy.
5.3.6. Gospodarowanie odpadami a pozwolenie zintegrowane.
Przepisy ustawy o odpadach w powiązaniu z postanowieniami ustawy P.o.ś.
zakładają, że w szczególnej sytuacji obowiązek uzyskania zgody na wytwarzanie
odpadów bądź gospodarowanie nimi, w trybie przewidywanym ustawą o odpadach,
jest wyłączony. Zastępuje go bowiem obowiązek uzyskania pozwolenia
zintegrowanego, które muszą uzyskać prowadzący instalacje wskazane
rozporządzeniem Ministra Środowiska z lipca 2002 r.264. Pozwolenie zintegrowane,
zgodnie z wymaganiami ustawy P.o.ś., określa dopuszczalne granice wszelkich
oddziaływań na środowisko oraz wymagania, jakim powinny być spełnione przez
instalację jako całość, w kontekście oddziaływania na wszystkie elementy
środowiska. Wspomniane rozporządzenie do instalacji wymagających pozwolenia
zintegrowanego zalicza też pewne instalacje związane z gospodarowaniem
odpadami, a mianowicie –
do odzysku lub unieszkodliwiania, z wyjątkiem składowania, odpadów
niebezpiecznych, o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę,
do termicznego przekształcania odpadów komunalnych, o zdolności
przetwarzania ponad 3 tony na godzinę,
do unieszkodliwiania, z wyjątkiem składowania, odpadów innych niż
niebezpieczne, o zdolności przetwarzania ponad 50 ton na dobę,
do składowania odpadów, z wyłączeniem odpadów obojętnych, o zdolności
przyjmowania ponad 10 ton odpadów na dobę lub o całkowitej pojemności ponad
25000 ton,
do unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt lub odpadowej
tkanki zwierzęcej, o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę.
264
- rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji
mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo
środowiska jako całości - Dz.U.2002.122.1055
252
Pozwolenie zintegrowane wydawane w odniesieniu do wszystkich innych
instalacji wskazanych w rozporządzeniu oczywiście będzie zawierać w swojej treści
zgodę na wytwarzanie odpadów, niezależnie od ich ilości i rodzaju (czyli niezależnie
od tego, jaka forma tej zgody byłaby wymagana na podstawie ustawy o odpadach,
wyłącza bowiem obowiązek uzyskania takiej zgody).
5.3.7. Magazynowanie odpadów.
Zmiana ustawowych podstaw prawnych dla działań związanych z
postępowaniem z odpadami, polegająca na uchyleniu z dniem 1 października 2001 r.
ustawy o odpadach z 27 czerwca 1997 r. i zastąpieniu jej ustawą z 27 kwietnia
2001 r. o odpadach zmieniła także nieco kwalifikację prawną i wymagania dotyczące
działań polegających na czasowym przetrzymywaniu odpadów. Działania te, na
gruncie ustawy z 1997 r. nazywane „gromadzeniem odpadów”, obecnie mają
charakter „magazynowania odpadów”. Pojęcie to jest przez art.3 ust.3 pkt.3 ustawy z
2001 r. definiowane jako czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed
ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwianiem. Działanie takie generalnie jest
dozwolone na podstawie decyzji lub innej formy zgody na wytwarzanie odpadów,
bądź też decyzji zezwalającej na gospodarowanie odpadami.
Główne wymagania dotyczące magazynowania odpadów określa art.63 ustawy
z 2001 r., przy czym najważniejsze są stwierdzenia zawarte w ust.3 - odpady
przeznaczone do odzysku lub unieszkodliwiania, z wyjątkiem składowania, mogą być
magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów
technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych
zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez okres 3 lat. Z
poczynionych wyżej ustaleń wynika, że okres ten powinien być liczony, w stosunku
do odpadów zmagazynowanych w momencie wejścia w życie ustawy, od tej właśnie
daty. Nie decyduje tutaj data nowej decyzji wyrażającej zgodę na magazynowanie,
gdyż wyjątkowo taka decyzja jest wydawana już w trakcie prowadzenia określonych
działań, a nie tak jak zwykle wymaga ustawa, przed ich podjęciem. Decyzja taka nie
może przedłużyć wskazanego ustawą maksymalnego okresu dozwolonego
magazynowania.
Przetrzymanie odpadów w miejscu ich magazynowania poza wskazany okres
maksymalny należałoby uznać za nielegalne ich składowanie. Konsekwencją tego
powinno być wydanie przez wójta decyzji w oparciu o art.34 ustawy z 2001 r.,
zobowiązującej do usunięcia odpadów we wskazany sposób i w określonym czasie.
253
Posiadacz odpadów obciążony będzie także wówczas, na podstawie art.293 ust.1 i 2
ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, do ponoszenia z tego tytułu
opłat podwyższonych, przewidzianych za nielegalne składowanie odpadów.
Odpowiedni przepis (czyli art.293 ust.2) stwierdza, że magazynowanie odpadów bez
wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania traktuje się jako
składowanie odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji
składowiska, czyli działanie podlegające opłacie podwyższonej (z zastrzeżeniem
przepisu zawartego w ust. 3, który podwyższa wysokość stawki w przypadku
składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym). Uznać bowiem
należałoby, że decyzja uprawniająca do magazynowania jest zawsze w tym zakresie
decyzją wydaną na czas oznaczony, jeżeli czas ten w niej nie został wskazany,
należy stosować ogólny przepis art.63 ust.3 ustawy o odpadach z 2001 r.
5.3.8. Zezwolenia na świadczenie określonych usług komunalnych.
Postępowania z odpadami komunalnymi dotyczy ustawa z 13 września 1996 r.
o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, regulując tę kwestię w ramach
szerszego zagadnienia, jakim jest utrzymanie czystości i porządku. Ustawa wymienia
szereg zadań gmin związanych z utrzymaniem porządku i czystości, najważniejszym
z nich jest zorganizowanie systemu utrzymania porządku i czystości w gminie wraz z
usuwaniem odpadów komunalnych. Dla zorganizowania pożądanego systemu gmina
może posługiwać się określonymi instrumentami prawnymi, została bowiem
wyposażona w prawo wydawania aktów normatywnych, nakładających we
wskazanych sytuacjach nowe obowiązki na inne podmioty lub precyzujących treść
obowiązków wynikających bezpośrednio z ustawy, oraz aktów administracyjnych
dopuszczających wykonywanie określonych usług i ustalających warunki takiego
działania, czyli właśnie zezwoleń na świadczenie określonych usług komunalnych.
Prowadzenie przez podmioty inne niż gminne jednostki organizacyjne działalności polegającej na odbiorze od właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych, a
także opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych,
możliwe jest na podstawie zezwolenia udzielonego przez wójta. Właściwość wójta
ma być oceniana ze względu na miejsce świadczenia usługi (art.7 ust.6). W ten
sposób wszystkie podmioty prowadzące gospodarowanie odpadami komunalnymi
podlegają nadzorowi starosty, sprawowanemu w oparciu o ustawę o odpadach, i
powinny uzyskać zezwolenie na takie gospodarowanie (bądź dla określonych
odpadów, w przypadku prowadzenia ich zbiórki lub transportu, wpis do rejestru,
254
dokonany na podstawie zgłoszenia).
Zezwolenie na odbiór odpadów nie ma charakteru koncesji, bowiem ustawa
stwierdza, że wójt udziela go każdemu podmiotowi, który dysponuje odpowiednimi
środkami do wykonania usługi i zapewnia jej należyty poziom 265. Zakres wymagań
określa obecnie i podaje do publicznej wiadomości wójt. Przedsiębiorca ubiegający
się wyłącznie o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych powinien
udokumentować gotowość ich przyjęcia przez przedsiębiorcę prowadzącego
działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów266. Zezwolenie na
odbieranie odpadów komunalnych lub opróżnianie zbiorników bezodpływowych i
transport nieczystości ciekłych powinno określać miejsca odzysku lub
unieszkodliwiania odpadów lub nieczystości ciekłych.
Wymagania niezbędne do uzyskania i wykonywania zezwolenia muszą również
spełniać gminne jednostki organizacyjne267 wykonujące działalność tego samego
typu, nie muszą one jednak uzyskiwać zezwolenia. Zezwolenie ma postać decyzji
wydawanej na czas oznaczony (nie dłuższy niż 10 lat), w której wójt musi m.in.
ustalić warunki świadczenia usług. Niewypełnienie ich jest podstawą do cofnięcia
zezwolenia, po wcześniejszym wezwaniu do usunięcia uchybień. Wygaśnięcie lub
cofnięcie zezwolenia nie zwalnia przedsiębiorcy z wykonania określonych w
zezwoleniu obowiązków dotyczących wymagań sanitarnych i ochrony środowiska.
Wykonywanie zastrzeżonych usług bez zezwolenia jest wykroczeniem.
5.3.9. Nadzór nad wykonywaniem działalności wymagającej zgody na
gospodarowanie odpadami.
Nadzór nad wykonywaniem działalności prowadzonej w oparciu o zezwolenie
bądź wpis do rejestru jest wykonywany za pomocą podobnego instrumentu, jak przy
pozwoleniach emisyjnych, czyli poprzez wezwanie do zaprzestania stwierdzonych
naruszeń ustawy lub posiadanych decyzji, a w razie braku jego skuteczności przez
wydanie decyzji cofającej zezwolenie, z obowiązkiem usunięcia skutków
265
- wójt może odmówić udzielenia zezwolenia tylko w przypadkach określonych w art.9 ust.1c
ustawy u.p.cz.;
266
- ten obowiązek dotyczy odpowiednio przedsiębiorcy zajmującego się opróżnianiem zbiorników
bezodpływowych i transportem nieczystości ciekłych,
267
- według doprecyzowanego w 2001 r. przepisu są to jednostki gminy oraz spółki prawa
handlowego, w których gmina posiada przeważające udziały;
255
prowadzonej działalności. Decyzji o cofnięciu organ może nadać rygor
natychmiastowej wykonalności. Wstrzymanie działalności nie powoduje wygaśnięcia
obowiązku usunięcia skutków prowadzonej działalności, na koszt posiadacza
odpadów. Obowiązek usunięcia skutków wynika bezpośrednio z ustawy, możliwa jest
jego egzekucja w drodze administracyjnej.
Przyczyną cofnięcia może być naruszanie postanowień ustawy lub zezwolenia.
Użycie spójnika „lub” wskazuje, że możliwa jest sytuacja, w której posiadacz
odpadów narusza tylko przepisy ustawy. Wynika z tego, że kontrola działalności
posiadacza musi być prowadzona w sposób szerszy, niż w odniesieniu tylko do
przestrzegania zezwolenia. Pod pojęciem „naruszanie przepisów ustawy” należałoby
oczywiście rozumieć przepisy całej ustawy, nie tylko dotyczące wydawania zgody na
gospodarowanie odpadami, w szczególności zwłaszcza ogólne zasady
gospodarowania odpadami regulowane przepisami rozdz.2. Przepis nie ustala
gradacji ważności stwierdzonych naruszeń, wobec czego nie jest konieczna tego
rodzaju ocena (czy naruszenie ma np. „poważny charakter”), zastosowanie sankcji
jest możliwe przy każdego rodzaju naruszeniu. Organ musi jednak to naruszenie
wskazać, bowiem przepis zawarty w ust.2 przewiduje określony tryb postępowania
zmierzający do wydania decyzji cofającej zezwolenie.
W razie niedopełnienia przez posiadacza odpadów wymagań, określonych w
rozporządzeniu zwalniającym z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie lub
transport, wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać decyzję o
wstrzymaniu działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów.
Decyzję taką będzie mógł również wydać wojewódzki inspektor sanitarny w
przypadku stwierdzenia zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi. W sytuacjach takich,
na wniosek posiadacza odpadów, inspektorzy będą mogli ustalić termin do usunięcia
stwierdzonych nieprawidłowości, a w razie nieusunięcia ich w tym terminie będą mieli
obowiązek wstrzymania zakwestionowanej działalności. Po upływie terminu
wstrzymania starosta w drodze decyzji dokonuje skreślenia z rejestru.
Podobnie skonstruowany jest nadzór nad wykonywaniem zezwoleń wydanych
na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Sprawuje go wójt i w
przypadku stwierdzenia, że przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie, nie wypełnia
określonych w nim warunków, wójt powinien wezwać go do niezwłocznego
zaniechania naruszania tych warunków. Jeżeli przedsiębiorca mimo wezwania nadal
narusza te warunki, wójt może decyzją cofnąć zezwolenie bez odszkodowania.
5.4. Przenoszenie odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami zgodnie z
256
prawem.
Przepisy zawarte w art.25 ustawy o odpadach dopuszczają możliwość
prowadzenia obrotu odpadami oraz ustalają niektóre warunki, na jakich może się
odbywać. Dopuszczenie obrotu dotyczy zarówno przekazania odpadów przez
wytwórcę innemu posiadaczowi, jak i konstruowania dalszego „łańcucha”
posiadaczy. W określonych przypadkach to uprawnienie wytwórcy jest faktycznie
jego obowiązkiem – gdy nie może on zagospodarować odpadów w sposób zgodny z
prawem. Przepisy zawarte w art.25 dotyczą przekazywania wszelkich odpadów, nie
zostały z niego wyłączone dla przykładu odpady komunalne.
Założenie generalne wynikające z art.25 ust.2 jest następujące – posiadacz
odpadów może przekazać odpady innemu posiadaczowi, pod warunkiem jednak, że
posiadacz przejmujący jest posiadaczem „legalnym”, czyli działa w sposób
dozwolony ustawą. Sposób dozwolony to działanie na podstawie posiadanego
zezwolenia, chyba że ustawa w określonych sytuacjach obowiązek uzyskania
zezwolenia wyraźnie wyłącza. Takie zwolnienie to upoważnienie osób fizycznych i
jednostek organizacyjnych nie będących przedsiębiorcami do wykorzystywania
określonych odpadów na własne potrzeby (art.33 ust.3), zastąpienie obowiązku
uzyskania zezwolenia zgłoszeniem i wpisem do rejestru, co dotyczy posiadaczy
gospodarujących niektórymi rodzajami odpadów (art.33 ust.4 i 4a) oraz zwolnienie z
obowiązku uzyskania zezwolenia właściciela czy dzierżawcy nieruchomości, na
których są stosowane osady ściekowe w sposób i w zakresie zgodnym z ustawą
(art.43 ust.5). W konsekwencji podmiot taki przejmując i wykorzystując odpady jest
ich „legalnym” posiadaczem w sensie wskazanym wyżej, obciążają go jako
posiadacza odpadów obowiązki, adresowane przez ustawę właśnie do posiadaczy
(w szczególności ogólne obowiązki wynikające zwłaszcza z art.7 i 8 ustawy).
W sytuacji przejmowania odpadów przez posiadacza zwolnionego z obowiązku
posiadania zezwolenia mogą się pojawiać wątpliwości związane z interpretacją
postanowień art.25 ust.3 ustawy, zgodnie z którym w sytuacji, w której posiadacz
odpadów, w tym wytwórca odpadów, przekazuje odpady następnemu posiadaczowi
odpadów, który ma zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w
zakresie gospodarowania tymi odpadami, lub jest wpisany do rejestru, o którym
mowa w art.33 ust.5268, odpowiedzialność za działania objęte zezwoleniem przenosi
268
- wpis do rejestru ma faktycznie charakter takiego dorozumianego zezwolenia, także określa
dopuszczalny zakres działań posiadacza;
257
się na tego następnego posiadacza odpadów. Wątpliwość polega na takiej
interpretacji obu przepisów (art.25 ust.2 i ust.3) która uznaje, że przeniesienie
odpowiedzialności może nastąpić tylko wówczas, gdy posiadacz przejmujący ma
zezwolenie bądź wpis do rejestru, jeżeli natomiast jest z tych obowiązków zwolniony,
to odpowiedzialność pozostaje przy posiadaczu przekazującym. Oznacza to
wówczas, że posiadacz przejmujący działa właściwie bez żadnych ograniczeń, a
posiadacz przekazujący musi go kontrolować, czy przestrzega obowiązków
wynikających z ustawy. Interpretacja taka ma moim zdaniem charakter contra legem,
gdyż obciąża posiadacza przekazującego wskazanymi obowiązkami bez podstawy
prawnej.
Uznać bowiem należałoby, że sens art.25 ust.3 jest inny, co wynika zarówno z
wykładni językowej, jak i systemowej i celowościowej. Przepis w swojej istocie
precyzuje postanowienia art.25 ust.2, zgodnie z którym to przepisem dopuszczalne
jest przekazanie odpadów ale, jak to podkreślono, posiadaczowi „legalnemu”, czyli
posiadającemu zezwolenie lub wyraźnie z takiego obowiązku zwolnionemu. Tenże
podmiot staje się posiadaczem odpadów w rozumieniu ustawy i oczywiście obciążają
go obowiązki związane ze zgodnym z prawem gospodarowaniem odpadami w
sposób dopuszczony ustawą i zgodnie z określonymi prawem warunkami. Jest
oczywiste, że to on, jako posiadacz, za te działania ponosi odpowiedzialność, a nie
podmiot przekazujący, który dotrzymując warunków osady mu przekazał. Art.25 ust.2
przenosi więc, w ogólnym sensie, odpowiedzialność za odpady na posiadacza
„legalnego”, mimo że tego w sposób wyraźny nie stwierdza.
Przepis zawarty w art.25 ust.3 natomiast dotyczy tylko przekazywania odpadów
określonym posiadaczom, czyli tym, którzy posiadają zezwolenie lub wpis do rejestru
(mający charakter takiej zgody dorozumianej). Przepis podkreśla, że ci posiadacze
są posiadaczami legalnymi, ale tylko w zakresie, na jaki opiewa zezwolenie (wpis do
rejestru), wobec czego mogą przejąć odpowiedzialność właśnie tylko w takim
zakresie. Przepis to bardzo wyraźnie podkreśla – „...odpowiedzialność za działania
objęte tym zezwoleniem...”. Nie jest to wobec powyższego wyłączenie
odpowiedzialności posiadaczy, którzy w ogóle nie muszą uzyskać zezwolenia bądź
wpisu do rejestru, a tylko doprecyzowanie zakresu przejęcia odpowiedzialności przez
tych ostatnich.
Użyte w art.25 ust.3 sformułowanie „odpowiedzialność .... przenosi się” jest
jednak niezbyt precyzyjne, zasada w nim wyrażona może dotyczyć faktycznie tylko
odpowiedzialności w ogólnym znaczeniu tego słowa, a nie odpowiedzialności
prawnej. Nie można bowiem w ten sposób wyłączyć np. podstawowej zasady prawa
258
karnego, zgodnie z którą za określony czyn zabroniony odpowiada jego bezpośredni
sprawca. Jeżeli więc posiadacz „nielegalny” popełni w związku z gospodarowaniem
odpadami przestępstwo lub wykroczenie, np. wywiezie za granicę z naruszeniem
obowiązujących przepisów (przestępstwo z art.69 ustawy o odpadach) to
odpowiedzialność z tego tytułu niewątpliwie poniesie właśnie on. Podobnie będzie z
odpowiedzialnością cywilną – np. odpowiedzialność kompensacyjną na podstawie
art.415 k.c. poniesie bezpośredni sprawca szkody.
W konsekwencji sens użytego w ust.3 sformułowania, że „odpowiedzialność za
działania objęte zezwoleniem przenosi się na tego następnego posiadacza odpadów”
należałoby rozumieć w ten sposób, że dotychczasowy posiadacz, przekazując
właśnie jemu odpady, spełnił wszystkie obowiązki dotyczące gospodarowania
odpadami nałożone na niego ustawą i pod tym względem jest z nich rozliczony,
obowiązki obciążają od tego momentu kolejnego posiadacza. Gdy jednak odpady
zostaną przekazane podmiotowi nie posiadającemu odpowiedniej zgody, mimo
istnienia odpowiedniego obowiązku, działanie posiadacza przekazującego jest
nielegalne, w rozumieniu art.70 pkt.1 ustawy jest wykroczeniem. W przypadku
nielegalnego składowania tych odpadów dopuszczalne byłoby wydanie przez wójta,
na podstawie art.34 ustawy, decyzji zobowiązującej do usunięcia odpadów
skierowanej właśnie do posiadacza przekazującego odpady z naruszeniem zasady
określonej w art.25 ust.2.
Z art.25 ust.2 wynika obowiązek sprawdzenia, czy posiadacz odpadów,
któremu przekazywane są odpady, wymaganą zgodę posiada, a w umowie
ewentualnie z nim zawieranej należałoby uwzględnić odpowiednie stwierdzenie
dokumentujące wypełnienie obowiązku. Obowiązek nie działa natomiast w drugą
stronę – posiadacz przejmujący odpady nie musi sprawdzać, czy jego kontrahent
posiada odpowiednie zgody na wytwarzanie lub gospodarowanie odpadami. Z
punktu widzenia realizacji ogólnych celów ustawy należałoby nawet uznać, że jest to
działanie pożądane – przejęcie odpadów przez takiego posiadacza, który posiada
odpowiednie zezwolenia (zgody), daje oczywiście zdecydowanie większą szansę na
to, że zostaną one zagospodarowane zgodnie z prawem, niż wówczas, gdy
pozostają we władaniu posiadacza działającego bez wymaganej zgody.
Przypomnieć też trzeba, iż po zmianach ustawy dokonanych w 2005 r.
odpowiedzialność nie może być przeniesiona na transportującego odpady.
259
5.5. Obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów.
Szczególnym obowiązkiem posiadaczy odpadów jest obowiązek prowadzenia
odpowiedniej ewidencji odpadów. Obejmuje ona przede wszystkim obowiązek
sporządzenia karty odpadu oraz przekazywania odpadów na podstawie karty
przekazania odpadu. Po upływie roku posiadacz powinien sporządzić zbiorcze
zestawienie odpadów i przekazać je marszałkowi województwa. Na podstawie
zbiorczych zestawień danych oraz informacji uzyskanych od wojewody i starostów,
marszałek województwa prowadzi wojewódzką bazę danych dotyczącą wytwarzania i
gospodarowania odpadami wraz z rejestrem udzielonych zezwoleń w zakresie
wytwarzania i gospodarowania odpadami oraz sporządza raport wojewódzki i
przekazuje go ministrowi właściwemu do spraw środowiska.
Obowiązek prowadzenia ewidencji nie obejmuje wytwórców odpadów
komunalnych, w stosunku do tego rodzaju odpadów ewidencję mają obowiązek
prowadzić firmy zajmujące się ich odbiorem, na podstawie odpowiedniego
zezwolenia. Ewidencji nie muszą także prowadzić osoby fizyczne i jednostki
organizacyjne przejmujące określone odpady do wykorzystania na własne potrzeby,
zwolnione z obowiązku uzyskania zezwolenia na gospodarowanie odpadami.
Ustanowienie obowiązków związanych z ewidencją realizuje dwa cele –
pozwala na stworzenie systemu kontroli wykonywania przez posiadaczy odpadów ich
obowiązków wynikających z ustawy, z drugiej strony pozwala na budowanie w skali
kraju bazy danych o powstających odpadach i sposobach gospodarowania nimi.
Spełnia to równocześnie wymagania wynikające z określonych dyrektyw unijnych i
ułatwia konstruowanie planów gospodarki odpadami.
5.6. Szczególne wymagania związane z postępowaniem z określonymi
odpadami oraz określonymi sposobami postępowania z wszelkimi
odpadami (spalanie i składowanie).
W ustawie o odpadach wprowadzono także szereg szczegółowych wymagań
związanych z gospodarowaniem szczególnymi odpadami, jakich dotyczą pewne
dyrektywy Unii Europejskiej, odnoszące się tylko do pojedynczych rodzajów
odpadów., np.: PCB, olejów odpadowych, odpadów pochodzących z procesów
wytwarzania dwutlenku tytanu oraz z procesów przetwarzania tych odpadów, baterii i
akumulatorów, osadów pochodzących z oczyszczalni ścieków komunalnych. W
ustawie o odpadach znalazły się tylko postanowienia dotyczące odpadów, natomiast
pełna transpozycja wskazanych dyrektyw wymagała również wprowadzenia
260
odpowiednich postanowień, odnoszących się do produktów zawierających PCB,
olejów, baterii i akumulatorów oraz dotyczących produkcji dwutlenku tytanu, w
ustawie P.o.ś.
Szczegółowe postanowienia ustawy wprowadzają do naszego ustawodawstwa
wymagania wynikające z tzw. dyrektyw spalarniowych i składowiskowej. Dokonano
doprecyzowania wymagań adresowanych do urządzeń termicznego przekształcania
odpadów a także dodatkowych wymagań wobec posiadacza, który zarządza takimi
instalacjami.
5.6.1. Postępowanie z osadami z oczyszczalni ścieków komunalnych.
Ustawa o odpadach w rozdz.5 zawiera szereg postanowień dotyczących
postępowania ze szczególnymi rodzajami odpadów, wśród nich z osadami
pochodzącymi z oczyszczalni ścieków komunalnych. Przepisy te służą dostosowaniu
prawa polskiego do szeregu szczegółowych dyrektyw, zaś dotyczący postępowania z
osadami ściekowymi art.43 ustawy przejmuje postanowienia dyrektywy Rady
86/278/EWG w sprawie ochrony środowiska, a szczególnie gleb, przy stosowaniu
osadów ściekowych w rolnictwie, znowelizowanej Dyrektywą Rady 91/692/EWG.
Dyrektywa 86/278/EWG określa warunki, jakie muszą być spełnione przy
wykorzystywaniu osadów ściekowych, maksymalne wartości dopuszczalne dla
stężeń metali ciężkich w glebie i w osadach oraz dopuszczalną roczną ilość metali
ciężkich, jaka może być wprowadzona do gleby, a także nakłada obowiązek
poddawania analizie osadów i gleby, na której mają być stosowane. Dyrektywa
dopuszcza przyjęcie bardziej rygorystycznych wymagań niż w niej przewidziane. Już
poprzednio obowiązujące w Polsce przepisy (przed 1 października 2001 r.)
wprowadziły bardziej rygorystyczne wymagania, utrzymane to zostało i w ustawie z
2001 r. Wprowadzono bowiem szerszy zakres regulacji, szersze określenie obszarów
i gruntów, na których komunalne osady ściekowe nie mogą być stosowane, a na
poziomie rozporządzenia wykonawczego przyjęto ostrzejsze parametry i określenie
wymagań sanitarnych. Zakres regulacji zawartej w ustawie o odpadach jest szerszy
w stosunku do dyrektywy 86/278/EWG, bowiem poza stosowaniem w rolnictwie
obejmuje również rekultywację (w całym zakresie, nie tylko dla celów gospodarki
rolnej), dostosowanie gruntów do określonych potrzeb wynikających z miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego, planów gospodarki odpadami bądź
odpowiednich decyzji oraz uprawę roślin (na kompost, nieprzeznaczonych do
spożycia i do produkcji pasz), które nie stanowią produkcji płodów rolnych.
261
Pojęcia komunalnych osadów ściekowych i stosowania tych osadów zostały
zdefiniowane w tzw. słowniczku w art. 3 ust. 3 pkt 2 i 19 ustawy o odpadach. Zgodnie
z tymi definicjami komunalne osady ściekowe to pochodzący z oczyszczalni ścieków
osad z komór fermentacyjnych oraz innych instalacji służących do oczyszczania
ścieków komunalnych, a także innych ścieków o składzie zbliżonym do składu
ścieków komunalnych. Natomiast stosowanie komunalnych osadów ściekowych to
rozprowadzanie ich na powierzchni ziemi lub wprowadzanie do gleby w celu
wykorzystywania. Odzysk polegający na stosowaniu komunalnych osadów
ściekowych poprzez rozprowadzanie na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub
ulepszania gleby lub rekultywacji gleby i ziemi (zgodnie z załącznikiem nr 5 do
ustawy o odpadach jest to działanie oznaczone jako R10) jest wyłączony ze
spełnienia wymagań określonych w przepisie art. 13 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że
miejsca takiego odzysku nie wymagają wyznaczenia w trybie przepisów o
zagospodarowaniu przestrzennym, ani odzysk taki nie musi odbywać się w
instalacjach bądź urządzeniach.
Według art.43 ust.1 komunalne osady ściekowe mogą być stosowane:
w rolnictwie, rozumianym jako uprawa wszystkich płodów rolnych wprowadzanych
do obrotu handlowego, włączając w to uprawy przeznaczane do produkcji pasz,
do rekultywacji terenów, w tym gruntów na cele rolne,
do dostosowania gruntów do określonych potrzeb wynikających z planów
gospodarki odpadami, planów zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o
warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
do uprawy roślin przeznaczonych do produkcji kompostu,
do uprawy roślin nieprzeznaczonych do spożycia i do produkcji pasz.
W art. 43 ustalono także rodzaj wymaganej obróbki komunalnych osadów
ściekowych przed ich zastosowaniem, przy czym wymagane jest zastosowanie co
najmniej dwóch procesów. Zgodnie z tymi wymaganiami komunalne osady ściekowe
mogą być stosowane, jeżeli są ustabilizowane oraz przygotowane odpowiednio do
celu i sposobu ich stosowania, w szczególności przez poddanie ich obróbce
biologicznej, chemicznej, termicznej lub innemu procesowi, który obniża podatność
komunalnego osadu ściekowego na zagniwanie i eliminuje zagrożenie dla
środowiska lub zdrowia ludzi.
Przed stosowaniem komunalne osady ściekowe oraz grunty, na których mają
one być stosowane, powinny być poddane badaniom przez wytwórcę komunalnych
osadów ściekowych. Obowiązek ten obciąża właśnie wytwórcę osadów, przy czym
zakres i metody badań są dookreślone w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym
262
na podstawie upoważnienia zawartego w ust. 7269. Wytwórca komunalnych osadów
ściekowych jest obowiązany do przekazywania właścicielowi, dzierżawcy lub innej
osobie władającej nieruchomością, na której komunalne osady ściekowe mają być
stosowane, wyników badań oraz informacji o dawkach tego osadu, które można
stosować na poszczególnych gruntach. Natomiast właściciel, dzierżawca lub inna
osoba władająca nieruchomością, na której komunalne osady ściekowe mają zostać
zastosowane w niektórych celach wskazanych ustawą (art.43 ust.1 pkt.1, 4, 5), są
zwolnieni z obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie
odzysku lub obowiązku rejestracji, o którym mowa w art. 33 ust. 5 ustawy o
odpadach, oraz prowadzenia ewidencji tych odpadów.
Wytwórca komunalnych osadów ściekowych powinien prowadzić ewidencję w
rozszerzonym zakresie w porównaniu z innymi posiadaczami odpadów. Wymagane
dane ustala art. 37 ust. 2 ustawy o odpadach, obejmują one poza danymi
dotyczącymi samego wytwórcy informacje o ilości wytworzonego i dostarczonego do
stosowania komunalnego osadu ściekowego, jego składzie i właściwościach, rodzaju
przeprowadzonej obróbki, dane dotyczące stosujących te osady i miejsce
stosowania. Szczegółowy zakres informacji wymaganych od wytwórców
komunalnych osadów ściekowych wskazują rozporządzenia wykonawczego,
dotyczącego prowadzenia ewidencji.
Zgodnie z wymaganiami dyrektywy w art.43 wprowadzono także stosunkowo
rozbudowany wykaz miejsc, w których stosowanie komunalnych osadów ściekowych
jest zabronione. Obejmuje on m.in. następujące obszary:
parków narodowych i rezerwatów przyrody,
pas gruntu o szerokości 50 m bezpośrednio przylegającego do brzegów jezior i
cieków,
terenów czasowo zamarzniętych i pokrytych śniegiem,
gruntów rolnych o spadku przekraczającym 10%,
położone w odległości mniejszej niż 100 m od ujęcia wody, domu mieszkalnego
lub zakładu produkcji żywności,
obejmujące grunty, na których rosną rośliny sadownicze i warzywa, z wyjątkiem
drzew owocowych,
gruntów wykorzystywanych na pastwiska i łąki,
269
- rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów
ściekowych - Dz.U.2002.134.1140
263
gruntów wykorzystywanych do upraw pod osłonami.
Stosowanie komunalnych osadów ściekowych nie może naruszać przepisów
tytułu I „Ochrona zasobów środowiska” dział IV „Ochrona powierzchni ziemi” w
ustawie Prawo ochrony środowiska. Natomiast w odniesieniu do gruntów rolnych i
leśnych podstawę do prowadzenia rekultywacji stanowi przede wszystkim ustawa z
dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jako przepis szczególny w
stosunku do ustawy – Prawo ochrony środowiska. Ustawa ta dotyczy wyłącznie
rekultywacji na cele rolne i leśne i przez rekultywację gruntów rozumie nadanie lub
przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych
lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie
właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych,
odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych
dróg. Zgodnie ze wskazaną ustawą do rekultywacji, na własny koszt, jest
obowiązana osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów.
Decyzje w sprawie rekultywacji wydaje starosta (na obszarze parku narodowego
dyrektor parku).
5.6.2. Termiczne przekształcanie odpadów
Termiczne przekształcanie odpadów może być prowadzone w spalarniach
odpadów bądź współspalarniach odpadów. Spalarnia odpadów to w rozumieniu tych
przepisów cały teren zakładu, na którym funkcjonuje instalacja bądź urządzenie
techniczne, których głównym celem jest termiczne przekształcanie odpadów w celu
ich unieszkodliwienia, wraz ze wszystkimi urządzeniami umożliwiającymi prawidłowe
ich funkcjonowanie, w tym służącymi do przyjmowania odpadów, ich tymczasowego
gromadzenia, wstępnej obróbki czy zagospodarowania pozostałości procesów
termicznego przekształcenia odpadów. Natomiast nowym pojęciem jest
współspalarnia odpadów, czyli cały teren zakładu, na którym funkcjonuje instalacja
bądź urządzenie techniczne, których głównym celem jest wytwarzanie energii lub
produktów materialnych przy wykorzystaniu odpadów jako paliwa zwykłego lub
dodatkowego, lub w których odpady są poddawane termicznemu przekształceniu
mającemu na celu ich unieszkodliwienie, wraz ze wszystkimi urządzeniami
umożliwiającymi prawidłowe ich funkcjonowanie, w tym służącymi do przyjmowania
odpadów, ich tymczasowego gromadzenia, wstępnej obróbki czy zagospodarowania
pozostałości procesów termicznego przekształcenia odpadów.
Ustawa wymaga, aby spalarnie i współspalarnie odpadów były projektowane,
264
budowane, wyposażane i użytkowane w sposób zapewniający osiągnięcie takiego
poziomu termicznego przekształcania, przy którym ilość i szkodliwość dla życia,
zdrowia ludzi lub dla środowiska odpadów i innych emisji powstających wskutek
termicznego przekształcania odpadów (pozostałości z termicznego przekształcania
odpadów) będzie jak najmniejsza. Szczegółowe wymagania dotyczące prowadzenia
procesu termicznego przekształcania odpadów oraz sposoby postępowania z
odpadami powstałymi w wyniku termicznego przekształcania odpadów określa
rozporządzenie wykonawcze270, są to obowiązki związane z dotrzymywaniem ustalonej minimalnej temperatury spalania, określonych wymagań związanych z
przebiegiem procesu spalania i stopniem przekształcenia odpadów, wymagań co do
wyposażenia instalacji we wskazane urządzenia. Wymagane jest także prowadzenie
określonych pomiarów. Kierownikiem spalarni odpadów może być wyłącznie osoba,
która posiada świadectwo stwierdzające kwalifikacje w zakresie gospodarowania
odpadami. Świadectwo takie wydaje wojewoda, po złożeniu przez zainteresowanego
egzaminu w zakresie gospodarowania odpadami.
Podstawowym obowiązkiem zarządzającego spalarnią lub współspalarnią w
czasie dostarczania i odbioru odpadów jest podejmowanie wszystkich niezbędnych
środków ostrożności mających na celu zapobieżenie lub ograniczenie negatywnych
skutków dla środowiska, w szczególności w odniesieniu do zanieczyszczeń
powietrza, gleby, wód powierzchniowych i gruntowych, jak również zapachów i
hałasu, a także bezpośredniego zagrożenia zdrowia ludzkiego. Zarządzający
spalarnią lub współspalarnią odpadów byłby obowiązany również do:
badania fizycznych i chemicznych właściwości odpadów powstałych w wyniku
termicznego przekształcania odpadów, w tym w szczególności rozpuszczalnych
frakcji metali ciężkich,
transportu i magazynowania odpadów w postaci pylistej, powstałych w wyniku
termicznego przekształcania odpadów, w zamkniętych pojemnikach,
określenia bezpiecznej trasy przejazdu odpadów powstałych w wyniku
termicznego przekształcania odpadów, jeżeli odpadów tych nie udało się poddać
odzyskowi lub unieszkodliwić w miejscu ich powstania.
Spalanie odpadów wymaga uzyskania zezwolenia na gospodarowanie
odpadami, które według wymagań dyrektywy powinno ustalać także:
270
- rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących
prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów - Dz.U.2002.37.339
265
kategorie odpadów, które mogą być termicznie przekształcane,
całkowitą zdolność przerobową spalarnia lub współspalarnia odpadów,
procedury pobierania próbek i pomiarów, wykorzystywane w celu spełniania
nałożonych zobowiązań dotyczących okresowych pomiarów każdego z
zanieczyszczeń powietrza i wody,
ilości różnych kategorii odpadów, które mogą być poddawane termicznemu
przekształceniu,
minimalny i maksymalny przepływ masy tych odpadów niebezpiecznych, ich
najniższą i najwyższą wartość kaloryczną oraz maksymalną zawartość
zanieczyszczeń, PCB, PCP, chloru, fluoru, siarki, metali ciężkich,
kategorie odpadów, które mogą być współspalane w określonych rodzajach
współspalarni.
Spalarnia jest w rozumieniu ustawy P.o.ś. instalacją, więc oczywiście wymagać
będzie uzyskania pozwolenia emisyjnego, w tym ewentualnie pozwolenia
zintegrowanego. Zarządzającego obowiązują i będą obowiązywać obowiązki
adresowane do prowadzącego instalację, w tym również obowiązek prowadzenia
pomiarów emisji, w zakresie omówionym w rozdziale dotyczącym prawa emisyjnego.
5.6.3. Składowanie odpadów.
Składowiska odpadów mają charakter obiektów budowlanych, do których
lokalizacji, budowy i eksploatacji mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27
marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym271 i ustawy z dnia 7
lipca 1994 r. - Prawo budowlane272. Wyznaczenie miejsca składowania odpadów
wymaga odpowiednich ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania
przestrzennego albo uzyskania decyzji lokalizacyjnej273, w trakcie przyjmowania albo
wydawania których powinna być przeprowadzona odpowiednia procedura oceny
oddziaływania na środowisko. Organ wydający decyzję może uzależnić jej wydanie
od przedstawienia przez inwestora ekspertyzy, co do możliwości odzysku odpadów
lub innego niż składowanie ich unieszkodliwiania. W pozwoleniu na budowę
271
- Dz.U.2003.80.717 z późn.zm.
272
- Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zmian.
273
- w postaci decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź decyzji o ustaleniu
warunków zabudowy dla innego rodzaju inwestycji;
266
składowiska musi się znaleźć zobowiązanie do ustanowienia zabezpieczenia
roszczeń z tytułu możliwych szkód z wiązanych z funkcjonowaniem składowiska
bądź wynikających z niewykonywania obowiązków obciążających zarządzającego. I
w tej fazie niezbędna będzie ocena oddziaływania na środowisko. Pozwolenie na
użytkowanie składowiska odpadów może być wydane dopiero po zatwierdzeniu
instrukcji eksploatacyjnej składowiska odpadów. W celu zapewnienia prawidłowego
funkcjonowania i eksploatacji składowiska odpadów, w tym przyjmowania na
składowisko odpadów określonych rodzajów odpadów, ustawa wprowadza
obowiązek zatwierdzania instrukcji eksploatacyjnej składowiska odpadów w drodze
decyzji.
Obok dotychczasowego podziału składowisk odpadów na składowiska
odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, wprowadzono składowiska
odpadów obojętnych, na których mogą być składowane wyłącznie odpady obojętne.
Wymagania, jakim powinny odpowiadać składowiska poszczególnych typów,
dotyczące ich lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, określa rozporządzenie
wykonawcze274. Z zakwalifikowaniem składowiska do określonego typu wiążą się
także wskazane konsekwencje związane z ograniczeniami składowania. I tak na
składowiskach odpadów obojętnych mogą być składowane wyłącznie odpady
obojętne, podobna zasada dotyczy składowisk odpadów niebezpiecznych. Natomiast
na składowiskach odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne mogą składowane
stale odpady niebezpieczne, jednak tylko na wydzielonych częściach tych
składowisk, spełniających wymagania przewidziane dla składowisk odpadów
niebezpiecznych. Składowanie takie wymaga uzyskania odrębnej zgody starosty.
Ustawa wprowadza również określone zakazy związane ze składowaniem
wskazanych odpadów. I tak m.in. zakazane jest składowanie odpadów
występujących w postaci ciekłej, właściwościach wybuchowych, żrących,
utleniających, wysoce łatwopalnych lub łatwopalnych, zakaźnych medycznych i
weterynaryjnych, określonych typów opon i ich części. Odpady przed umieszczeniem
na składowisku powinny być poddane procesowi przekształcenia fizycznego,
chemicznego lub biologicznego oraz segregacji, w celu ograniczenia zagrożenia dla
życia i zdrowia ludzi lub dla środowiska lub też ograniczenia ilości lub objętości
274
- rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań
dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne
typy składowisk odpadów - Dz.U.03.61.549
267
składowanych odpadów. Ustawa wprowadza zasadę, że składowiska odpadów
podlegają monitorowaniu przed, podczas i po zakończeniu eksploatacji. Szczegóły
dotyczące monitorowania określa rozporządzenie275.
Podobnie jak w przypadku posiadacza odpadów, który zarządza spalarnią
odpadów, zostały również wprowadzone dodatkowe obowiązki dla posiadacza
odpadów, który zarządza składowiskiem odpadów, czyli przede wszystkim
obowiązek zatrudnienia jako kierownika składowiska osoby posiadającej stwierdzone
kwalifikacje w zakresie gospodarowania odpadami. Obowiązki zarządzającego
zostały określone podobnie, jak przy spalarniach odpadów, i obejmują zwłaszcza
obowiązek sprawdzenia ilości i zgodności przyjmowanych odpadów z danymi
zawartymi w karcie przekazania odpadu, obowiązek odmowy przyjęcia odpadów,
których skład jest niezgodny z dokumentami wymaganymi przy obrocie odpadami lub
posiadanym zezwoleniem, zapewnienia zgodnego z wymaganiami funkcjonowania
instalacji.
W rozumieniu natomiast ustawy P.o.ś. składowiska odpadów są instalacjami, w
zdecydowanej większości wymagającymi uzyskania pozwolenia zintegrowanego.
5.7. Postępowanie z odpadami opakowaniowymi i niektórymi innymi rodzajami
odpadów.
5.7.1. Opakowania i odpady opakowaniowe.
Ustawę o odpadach uzupełniają ustawa o opakowaniach i odpadach
opakowaniowych276, a także ustawa o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie
gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i depozytowej 277.
Oba akty służą włączeniu do prawa polskiego wymagań wynikających z kilku aktów
prawa Unii Europejskiej, w szczególności dotyczących odpadów opakowaniowych,
zużytych baterii i akumulatorów oraz przepracowanych olejów, a także pewnych
wymagań zawartych w dyrektywach ramowych. Obie ustawy są także ściśle
275
- rozporządzenie M.Środ. z 9 grudnia 2002 r. w sprawie zakresu, czasu, sposobu oraz warunków
prowadzenia monitoringu składowisk odpadów - Dz.U.02.220.1858
276
- ustawa z 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych – Dz.U. nr 63 poz.638 z
późn.zm.;
277
- ustawa z 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi
odpadami oraz o opłacie produktowej i depozytowej - Dz.U. nr 63 poz.639 z późn.zm.;
268
powiązane z pozostałymi aktami nowego systemu prawa ochrony środowiska, w
szczególności ze wspomnianą wyżej nową ustawą o odpadach oraz ustawą Prawo
ochrony środowiska. Obie również wiążą się ściśle ze sobą, wzajemnie uzupełniając.
Główne znaczenie ma ustawa o odpadach, bowiem to w niej znajdują się
podstawowe zasady postępowania z odpadami, do których obie ustawy się odwołują
i które uzupełniają.
Ustawa o opakowaniach i odpadach opakowaniowych, jak wskazuje już sam
tytuł, od strony przedmiotowej dotyczy dwóch grup zagadnień – wymagań
związanych z określonym typem produktów, czyli z opakowaniami, oraz wymagań
dotyczących postępowania z powstającymi z tych produktów odpadami, przy czym
treść i zakres wymagań zawartych w pierwszej grupie warunkowana jest przede
wszystkim wymaganiami grupy drugiej – ma ułatwiać ich realizację. W konsekwencji
opakowania jako typ produktu mają spełniać nie tylko wymagania wynikające z tej
ustawy, możliwe jest także określanie wymagań innych, ustalanych z innego punktu
widzenia – podkreśla to art.4 ustawy. Konsekwencją rozróżnienia wskazanych dwóch
grup zagadnień jest stosunkowo szeroki zakres podmiotów, do których adresowane
są obowiązki w niej zawarte – są to zarówno przedsiębiorcy wytwarzający
opakowania, wprowadzający do obrotu wyroby w opakowaniach, jak i wytwórcy
odpadów powstających z opakowań, a także importerzy, przedsiębiorcy dokonujący
wewnątrzwspólnotowego nabycia, eksporterzy i dokonujący wewnątrzwspólnotowej
dostawy opakowań.
Ustawa zawiera dość rozbudowaną definicję pojęcia „opakowanie”, uwzględniającą również pewną systematykę opakowań. Definicja jest w zasadzie dokładnie
przeniesiona z art.3 dyrektywy 94/62 - opakowaniami w rozumieniu ustawy są
wprowadzone do obrotu wyroby wykonane z jakichkolwiek materiałów, przeznaczone
do przechowywania, ochrony, przewozu, dostarczania lub prezentacji wszelkich
produktów, od surowców do towarów przetworzonych, a także części opakowań i
elementy pomocnicze połączone z opakowaniami i przeznaczone do tego samego
celu co dane opakowanie.
Obowiązki związane z właściwym przygotowaniem opakowań kierowane są do
producentów (importerów) tego typu wyrobów. Najbardziej ogólny charakter ma
obowiązek zapewnienia odpowiedniej jakości opakowań, określanej z punktu
widzenia ewentualnego wpływu na środowisko odpadów z tych opakowań
powstałych. Producent jest w tych ramach obowiązany do zapewnienia takiego
zaprojektowania i wykonania opakowania, aby umożliwiło to jego wielokrotny użytek
a następnie recykling, ograniczania masy i objętości opakowań, ograniczania w
269
składzie opakowania ilości substancji i materiałów zagrażających życiu i zdrowiu
człowieka lub środowisku. Ten ostatni obowiązek skonkretyzowano w odniesieniu do
zawartości w opakowaniu wskazanych metali (ołowiu, kadmu, rtęci i chromu) i tylko
ten obowiązek może być wprost egzekwowany – jego naruszenie przepisy ustawy
uznają za wykroczenie. Pozostałe obowiązki mają charakter raczej postulatywny,
brak jest możliwości ich bezpośredniej egzekucji. Podobny charakter będą miały
ewentualne dodatkowe obowiązki, do których określenia upoważnia ustawa ministra,
przy czym upoważnienie ma charakter fakultatywny. Wymagania te mogą być
konstruowane ze względu na zalecaną metodę odzysku, bądź też dotyczyć
opakowań wielokrotnego użytku.
Nowelizacja ustawy dokonana w grudniu 2002 r. określiła bezpośrednio w jej
tekście podstawowe ogólne wymagania dotyczące opakowań wielokrotnego użytku
oraz odpadów z takich opakowań powstających. Dokonano także klasyfikacji
odpadów opakowaniowych ze względu na zalecaną metodę odzysku – przez
recykling materiałowy, odzysk energii, kompostowanie, biodegradację, ustalając
równocześnie ogólne wymagania, jakim powinny odpowiadać opakowania zaliczone
do tych czterech grup.
W dokonanym wyżej wyliczeniu szczególnie ważny wydaje się być obowiązek
takiego zaprojektowania i wykonania opakowania, aby był możliwy jego wielokrotny
użytek i późniejszy recykling. Odpowiedni przepis wprowadza w istocie dość istotną
modyfikację ogólnych obowiązków związanych z postępowaniem z odpadami,
określonych w ustawie o odpadach i ustalających hierarchię pożądanych metod
postępowania – zapobieganie powstawaniu lub ograniczanie ilości powstających
odpadów, odzysk, unieszkodliwianie. Przy opakowaniach pierwszeństwo powinien
mieć wielokrotny użytek, następnie wskazana forma odzysku, czyli recykling, a
dopiero gdy nie jest on możliwy inne formy odzysku.
Dość interesująca jest także konstrukcja wspomnianego wyżej zakazu
przekraczania w opakowaniu dozwolonej ilości określonych metali. Przepisy
wymagają i tutaj rozporządzenia wykonawczego, przy czym wydanie go jest
obligatoryjne, w treści zaś minister powinien wskazać rodzaje opakowań z obowiązku
wyłączonych. Zwolnienie takie ma więc charakter indywidualny, ale w ten sposób
sformułowane upoważnienie powoduje niemożliwość egzekwowania obowiązku w
sytuacji braku aktu wykonawczego, który został wydany dopiero z końcem 2002 r.278
278
- rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie zawartości ołowiu,
kadmu, rtęci i chromu sześciowartościowego w opakowaniach - Dz.U.2002.241.2095
270
Kolejnym obowiązkiem, od dnia akcesji już nie bezwzględnym, a fakultatywnym,
adresowanym do producentów opakowań, jest obowiązek oznakowania
(zaopatrzenia opakowania w odpowiednie oznakowanie). Obowiązek został
sformułowany jako powszechny, z pewnym jednak wyłączeniem, sformułowanym
mało precyzyjnie – oznakowanie nie musi być zastosowane, jeżeli rodzaj opakowania
tego nie wymaga. Wyłączenie to nie jest zbyt czytelne także w kontekście delegacji
dla ministra do ustalenia rodzajów opakowań podlegających oznakowaniu. Minister
ma bowiem obowiązek ustalenia takich rodzajów, z czego należałoby wnosić, że
obowiązek oznakowania dotyczy tylko opakowań wskazanych przez ministra. Kłopoty
mogą wynikać z faktu, że obowiązek oznakowania podlega bezpośredniej egzekucji,
jego naruszenie ustawa uznaje za wykroczenie. Ustalenie wobec tego, w sposób
niewątpliwy, zakresu tego obowiązku ma podstawowe znaczenie dla ewentualnego
egzekwowania wypełniania obowiązku.
Podstawowe wymagania dotyczące treści oznakowań, ich charakteru, formy i
sposobu wykonania zamieszczono w ustawie, minister ma obowiązek określenia
wzorów oznakowań. Wytyczną dla ministra są także przepisy dyrektywy 94/62 i
decyzji wykonawczych, wymagania w tych ostatnich zawarte powinny bowiem być
przejęte bez zmian.
Dość obciążającym dla producentów jest niewątpliwie obowiązek prowadzenia
odpowiedniej ewidencji, dotyczącej masy wytworzonych (importowanych) opakowań,
uwzględniającej rodzaj materiału, z którego opakowanie wytworzono,
dokumentującej przestrzeganie ograniczeń dotyczących zawartości wskazanych
metali oraz wskazującej charakter opakowania (jednorazowe czy wielokrotnego
użytku). Dane takie producent jest obowiązany corocznie złożyć właściwemu
marszałkowi województwa, który z kolei na tej podstawie sporządza raport
wojewódzki, przekazywany ministrowi. Konieczność wprowadzenia tego systemu
sprawozdawczego wynika z przepisów unijnych, wymagających składania przez
kraje członkowskie odpowiednich raportów krajowych. Do ewentualnego rozważenia
jest możliwość odłożenia w czasie wejścia w życie tych przepisów. Wskazane
obowiązki sprawozdawcze dotyczą również eksporterów opakowań.
Odrębną grupę stanowią obowiązki kierowane do producentów (importerów)
produktów w opakowaniach. Przedsiębiorcy ci mają również spełnić obowiązki
związane z zapewnianiem odpowiedniej „ekologicznej jakości” opakowań oraz ich
właściwego oznakowania, a także określone obowiązki dodatkowe, wynikające
zarówno z ustawy o opakowaniach jak i z ustawy o obowiązkach przedsiębiorców.
Obowiązki wynikające z tej ostatniej to w szczególności obowiązek osiągania
271
określonych poziomów odzysku odpadów opakowaniowych oraz prowadzenia
powiązanej z obowiązkiem odzysku odpowiedniej ewidencji. Obowiązki te wynikają z
drugiej ze wskazanych ustaw i zostaną omówione oddzielnie.
Producenci, importerzy i dokonujący wewnątrzwspólnotowego nabycia
opakowań zostali także zobowiązani do prowadzenia działań edukacyjnych w
zakresie właściwego gospodarowania odpadami opakowaniowymi. Obowiązek ten
może zostać zlecony organizacji odzysku.
W ustawie o opakowaniach natomiast zawarto obowiązki adresowane do
skonkretyzowanej kategorii producentów (importerów) – produkujących tzw. środki
niebezpieczne. Pojęcie „środki niebezpieczne” wprowadzone zostało nowelizacją z
grudnia 2002 r. i obejmuje substancje i preparaty chemiczne zaklasyfikowane jako
bardzo toksyczne, toksyczne, rakotwórcze kategorii 1 lub 2, mutagenne kategorii 1
lub 2, działające szkodliwie na rozrodczość kategorii 1 lub 2 lub niebezpieczne dla
środowiska z przypisanym symbolem N, określone w przepisach o substancjach i
preparatach chemicznych, oraz środki ochrony roślin zaklasyfikowane jako bardzo
toksyczne lub toksyczne dla ludzi, pszczół lub organizmów wodnych, określone w
przepisach o ochronie roślin uprawnych.279. Producent taki ma obowiązek ustalić
wysokość kaucji na opakowania jednostkowe tych substancji oraz obowiązek
odebrania od sprzedawcy opakowań wielokrotnych oraz odpadów opakowaniowych
po tych substancjach. Obowiązek dotyczy także ewentualnego odbioru bezpośrednio
od użytkownika, jeżeli ten nie może przekazać opakowań sprzedawcy, który przerwał
lub zakończył działalność. W tej ostatniej sytuacji producent musi również zwrócić
kaucję, której jednak nie pobierał (robi to sprzedawca). Ustawa nie ustala zasad
ewentualnych rozliczeń, w grę więc wejdą ogólne przepisy kodeksu cywilnego.
Granice, w których ma być ustalana wysokość kaucji, określono dość sztywno w
ustawie, w postaci części ceny środka zawartego w opakowaniu (10-30%).
Minister właściwy do spraw środowiska może zawrzeć porozumienie z
producentami, importerami i dokonującymi wewnątrzwspólnotowego nabycia
środków niebezpiecznych, w zakresie utworzenia i utrzymania ogólnopolskiego
systemu zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów
opakowaniowych po środkach niebezpiecznych. Zawarcie i realizowanie
porozumienia wyłącza obowiązek stosowania kaucji.
Producenci (importerzy) wskazanych środków są, w rozumieniu przepisów o
279
- obecnie ustawa z 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin - Dz.U.2004.11.94 z późn. zm.
272
odpadach, posiadaczami odpadów (odpady opakowaniowe) o charakterze odpadów
niebezpiecznych. Z punktu widzenia przepisów tej ustawy wiąże ich więc także
obowiązek posiadania zezwolenia odpowiednio na transport, odzysk albo
unieszkodliwianie odpadów, co w ustawie o opakowaniach podkreślono odrębnym
przepisem. Zwolnienie z tego obowiązku możliwe jest poprzez zlecenie wykonania
wskazanych obowiązków innym podmiotom. Naruszenie przedstawionych
obowiązków jest wykroczeniem.
Kolejną grupą podmiotów obciążanych przez ustawę o opakowaniach
określonymi obowiązkami są sprzedawcy produktów w opakowaniach. Najbardziej
powszechny charakter ma obowiązek przekazywania użytkownikom produktów
określonych informacji, dotyczących zwłaszcza dostępnych systemów zwrotu,
zbiórki, odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych, a także znaczenia
oznakowań umieszczanych na opakowaniach. Minimalnym sposobem wypełnienia
tego obowiązku jest umieszczenie odpowiedniej informacji w miejscu sprzedaży,
wykonanie obowiązku nie jest jednak zabezpieczone sankcją.
Kolejne obowiązki adresowane są do określonych grup sprzedawców. I tak
obowiązki obciążające sprzedawcę środków niebezpiecznych są oczywiście
skorelowane z pokazanymi wyżej obowiązkami producenta takich środków –
sprzedawca jest obowiązany pobrać kaucję i zwrócić ją w momencie odbioru
zużytego opakowania. Naruszenie tych obowiązków jest wykroczeniem. Sprzedawca
musi także posiadać zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i
ewentualnie transportu odpadów niebezpiecznych.
Określone obowiązki adresowane są do prowadzących jednostki handlu
detalicznego. Jednostki sprzedające napoje konsumpcyjne w opakowaniach
jednorazowych mają obowiązek posiadania w ofercie produktów tego samego
rodzaju w opakowaniach wielokrotnego użytku. Przepis nie został sformułowany
dostatecznie precyzyjnie, jednak nie jest moim zdaniem możliwa interpretacja
zmuszająca do oferowania, w obu rodzajach opakowań, produktu tej samej marki - to
mają być produkty tego samego rodzaju. Obowiązek nie wymusi więc, na wszystkich
producentach napojów, pakowania tych napojów również w opakowania
wielokrotnego użytku.
Wszystkie jednostki handlu detalicznego zostały zobowiązane do przyjmowania
na wymianę opakowań wielokrotnego użytku, jednak tylko po produktach w takich
opakowaniach, jakie znajdują się w ich ofercie handlowej. Interpretacja tego przepisu
napotyka na podobny problem jak wyżej – moim zdaniem chodzi tu o typ
opakowania, a nie o konkretny wyrób w konkretnym opakowaniu (np. sklep ma
273
obowiązek przyjąć butelkę po napoju danego typu, jeżeli ma ofercie tego rodzaju
napoje w butelkach, a nie tylko wówczas, gdy ma ofercie ten sam, co do rodzaju i
marki, napój w takiej samej butelce).
Natomiast duże jednostki handlu detalicznego (o powierzchni handlowej
powyżej 2000 tys. m2) mają obowiązek prowadzić na własny koszt selektywną
zbiórkę odpadów opakowaniowych po produktach w opakowaniach, które znajdują
się w ich ofercie handlowej. Selekcja ma być prowadzona z uwzględnieniem
rodzajów odpadów według klasyfikacji obowiązującej na podstawie ustawy o
odpadach.
Nowelizacja z grudnia 2002 r. wprowadziła także obowiązki adresowane do
producentów lub jednostek handlu hurtowego. Podmioty te są zobowiązane do
odbioru na własny koszt opakowań wielokrotnego użytku od jednostek handlu
detalicznego, którym sprzedają produkty w opakowaniach wielokrotnego użytku.
Obowiązek przyjmowania opakowań na wymianę i prowadzenia selektywnej
zbiórki odpadów opakowaniowych są zabezpieczone sankcją, ich naruszenie jest
wykroczeniem. Nadzór nad ich przestrzeganiem ma sprawować Inspekcja Handlowa.
5.7.2. Szczególne obowiązki niektórych przedsiębiorców.
Obowiązek osiągania wskazanych poziomów odzysku jest podstawowym
elementem ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania
niektórymi opakowaniami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej.
Wspomniane w tytule obowiązki kierowane są do dwóch grup podmiotów:
importerów i wytwórców produktów w opakowaniach wymienionych w załączniku
nr 1 do ustawy,
importerów i wytwórców produktów wymienionych w załącznikach nr 2 i 3 do
ustawy.
Do grupy pierwszej ustawa zalicza także przedsiębiorców prowadzących
jednostki handlu detalicznego o powierzchni handlowej powyżej 500 m 2, jeżeli
sprzedają produkty przez siebie pakowane, do grupy drugiej zaś przedsiębiorców
wprowadzających na rynek krajowy towary importowane, których częściami
składowymi są wskazane produkty. Pod pojęciem importerów należy także rozumieć
przedsiębiorców dokonujących wewnątrzwspólnotowego nabycia towarów.
Nowelizacja ustawy dokonana w grudniu 2002 r. rozciągnęła obowiązki adresowane
do wytwórców produktów w opakowaniach także na sieci handlowe, obciążając tymi
obowiązkami przedsiębiorców prowadzących więcej niż jedną jednostkę handlu
274
detalicznego o łącznej powierzchni handlowej powyżej 5 tys. m 2, bez względu na
powierzchnię pojedynczej jednostki, sprzedających produkty w tych jednostkach
pakowane. Kolejnym poszerzeniem zakresu podmiotowego ustawy, dokonanym tą
samą nowelizacją, jest objęcie obowiązkami przedsiębiorców pakujących produkty
wytworzone przez innego przedsiębiorcę i wprowadzających te produkty na rynek
krajowy. W rozumieniu ustawy nowelizującej importerem jest także podmiot
importujący towary na potrzeby własne, nie jest natomiast podmiot, który
importowane przez siebie towary wyeksportował.
Podstawowym obowiązkiem obu grup podmiotów jest prowadzenie odzysku lub
recyklingu - odpowiednio odpadów opakowaniowych (powstałych z opakowań
wyliczonych w załączniku nr 1) lub odpadów poużytkowych (powstałych z
wyliczonych w załącznikach 2 i 3 produktów). Adresaci obowiązku odzysku zostali
więc wskazani inaczej niż w ustawie o odpadach – nie są to posiadacze odpadów,
ale podmioty wytwarzające produkty, z których odpady dopiero powstaną, albo w
określony sposób użytkujący takie wskazane produkty (opakowania).
Obowiązek osiągnięcia określonych poziomów odzysku określony jest w
przepisach prawa unijnego (w szczególności dyrektywa 94/62), jednak jest w nich
określany w sposób globalny i adresowany do państw – to państwa odpowiadają za
osiągnięcie tego poziomu, co jest zrealizowaniem wymagań dyrektywy. Państwo
członkowskie powinno wobec powyższego skonstruować w swoim prawie
wewnętrznym system pozwalający na zrealizowanie tego obowiązku. Dyrektywy nie
zawierają tu zbyt szczegółowych wskazówek co do kształtu takiego systemu,
zakładając jedynie konieczność osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony środowiska,
jednak w sposób umożliwiający funkcjonowanie rynku wewnętrznego i nie
powodujący - powstawania barier handlowych, ograniczania konkurencji bądź
naruszania zasady równości jej warunków (także w stosunku do przedsiębiorców
zagranicznych i towarów importowanych).
Państwo ma więc w zasadzie swobodę w kształtowaniu organizacji systemu,
konstruowania i adresowania obowiązków indywidualnych, umożliwiających osiąganie celów dyrektywy. W ogólnych przepisach unijnych można jednak znaleźć
uzasadnienie dla obciążania określonymi obowiązkami, związanymi z
postępowaniem z odpadami, także producentów wyrobów, z których powstają
odpady. Uzasadnienie takie zawarte jest w postanowieniach rezolucji Rady z 24
lutego 1997 r. w sprawie strategii Wspólnoty w gospodarowaniu odpadami. Strategia
podtrzymuje przyjęte już wcześniej podstawowe założenia postępowania z odpadami
– zapobieganie powstawaniu jako punkt wyjścia (wraz z minimalizacją ilości
275
powstających odpadów) i preferencje dla ich wykorzystywania, traktując usuwanie
(unieszkodliwiane) jako swego rodzaju ostateczność, która powinna wchodzić w grę
tylko wówczas, gdy żaden inny sposób postępowania z odpadami nie jest już
możliwy. Postępowanie z odpadami powinno dążyć do osiągnięcia wysokiego
poziomu ochrony środowiska, uwzględniając jednak rachunek kosztów i
potencjalnych korzyści oraz potrzeby związane z funkcjonowaniem wspólnego rynku.
Strategia zwraca uwagę na konieczność precyzowania konstruowanych przepisów,
podkreśla rolę zasady „zanieczyszczający płaci”, szeroko ją jednak ujmując – nie ma
się ona odnosić wyłącznie do producentów, ale powinna obejmować wszystkich
biorących udział w powstaniu i korzystających z danego produktu przekształcanego
w odpad.
Treścią obowiązku prowadzenia odzysku, precyzowaną w omawianej ustawie,
jest konieczność osiągnięcia jego określonego poziomu, ustalonego jako procent
masy albo ilości wprowadzonych w danym roku opakowań bądź wskazanych
produktów na rynek krajowy. Ustawa dość dokładnie ustala zasady obliczania
osiągniętego poziomu odzysku, włączając w to zachęty do prowadzenia określonych
sposobów postępowania z objętymi jej regulacją produktami (np. bieżnikowanie
opon). Dla właściwego rozumienia treści obowiązku należy pamiętać o definicji
pojęcia „odzysk”, zawartej w ustawie o odpadach, a ujętej bardzo szeroko,
identycznie zresztą jak w dyrektywie ramowej (75/442). Konsekwencją tak
szerokiego rozumienia odzysku jest wprowadzenie odrębnego obowiązku osiągania
także wskazanych poziomów recyklingu, który można uznać za kwalifikowany
sposób odzysku (definicja recyklingu także zawarta jest w ustawie o odpadach).
Docelowe poziomy odzysku i recyklingu określa ustawa, na konkretny rok są
precyzowane rozporządzeniami Rady Ministrów.
Rozliczenie wypełnienia obowiązku osiągnięcia ustalonego poziomu odzysku i
recyklingu następuje na koniec każdego roku kalendarzowego. Niewypełnienie
obowiązku powoduje swoistą sankcję finansową w postaci konieczności wniesienia
opłaty produktowej. Opłata taka będzie ustalona przez pomnożenie jednostkowej
stawki przez masę lub ilość odpadów brakujących do osiągnięcia wymaganego
poziomu odzysku. Obowiązywać będzie powszechna w nowych przepisach zasada
samonaliczania – zobowiązany podmiot sam powinien ustalić wysokość i wnieść
należną opłatę, co będzie się odbywało pod kontrolą marszałka. Maksymalną stawkę
opłaty określono w ustawie, stawki obowiązujące w danym roku ustala Rada
Ministrów.
Środki pochodzące z opłat produktowych mają wpływać na fundusze ochrony
276
środowiska. Ustawa przewiduje rozbudowany system redystrybucji tych środków, w
którym będą mogły partycypować także gminy prowadzące selektywną zbiórkę
odpadów opakowaniowych.
Ustawa dopuszcza dwa sposoby wypełniania obowiązku osiągania poziomów
odzysku – bezpośrednio przez zobowiązany podmiot albo za pośrednictwem
wyspecjalizowanej jednostki. Jednostki te to „organizacje odzysku” – podmioty
gospodarcze tworzone specjalnie dla prowadzenia działalności związanej z
odzyskiem odpadów. Ustawa przewiduje szereg wymagań formalnoprawnych,
niezbędnych dla utworzenia organizacji – forma spółki akcyjnej, minimalny kapitał
zakładowy, ograniczenie zakresu działalności. Uznano te ograniczenia za niezbędne
dla zapewnienia odpowiedniej pozycji prawnej i gospodarczej tym firmom.
Organizacja będzie przejmować od przedsiębiorców obciążający ich obowiązek
osiągnięcia poziomów odzysku i recyklingu (wraz z ewentualnym obowiązkiem
wniesienia opłaty produktowej) na podstawie umowy. Natomiast samodzielnie
obowiązek może być realizowany przez przedsiębiorcę, który we własnym zakresie
poddaje odzyskowi lub recyklingowi zgodnie z warunkami określonymi w przepisach
o odpadach wyłącznie wytworzone przez siebie odpady opakowaniowe lub
poużytkowe, ewentualnie poprzez poddanie odzyskowi lub recyklingowi odpadów,
zebranych poprzez zorganizowaną przez siebie sieć ich selektywnego zbierania,
takiego samego rodzaju i w takiej samej masie lub ilości jak powstałe z
wprowadzonych przez siebie na terytorium kraju produktów lub produktów w
opakowaniach.
Z obowiązkami osiągania poziomów odzysku i recyklingu oraz wnoszenia opłaty
produktowej wiąże się system obowiązków informacyjnych i ewidencyjnych.
Obejmuje on obowiązki związane z zawiadamianiem wskazanych organów o
rozpoczęciu i zakończeniu działalności związanej z wytwarzaniem (importem)
wskazanych produktów oraz składaniem rocznych sprawozdań o realizacji
obowiązków określonych ustawą. Z tym ostatnim wiąże się konieczność prowadzenia
odpowiedniej ewidencji. Dowodem przekazania odpadów do odzysku bądź
recyklingu jest jedynie specjalny dokument, potwierdzający odrębnie odzysk i
odrębnie recykling, wystawiony przez przedsiębiorcę (posiadacza odpadów)
prowadzącego odzysk lub recykling odpadów. W przypadku natomiast wywozu
odpadów za granicę ich masę lub ilość ustala się na podstawie zgłoszenia celnego.
Dopuszczono także, aby przedsiębiorca bądź organizacja, którzy wykonali
obowiązek w sposób przekraczający wymagany w danym roku poziom, mogli
nadwyżkę rozliczyć w następnym roku kalendarzowym.
277
5.8. Prawne zasady postępowania z pojazdami samochodowymi wycofanymi z
użytku
W marcu 2005 r. roku weszła w życie ustawa wprowadzająca szczególne
regulacje związane z postępowaniem z pewnym specyficznym rodzajem odpadów,
zwanych wrakami samochodowymi. Ustawa jest wdrożeniem do prawa polskiego
stosunkowo rozbudowanych wymagań zwartych w aktach prawa wspólnotowego,
wprowadza tez dość specyficzne konstrukcje prawne służące osiąganiu stawianych
nią celów. Analiza regulacji musi się rozpocząć od chociaż krótkiego spojrzenia na
wymagania prawa wspólnotowego, bowiem to one determinowały treść
wprowadzanych ustawą przepisów.
5.8.1. Regulacje wspólnotowe.
Na szczeblu prawa wspólnotowego zagadnienia związane z gospodarowaniem
wrakami samochodowymi regulowane są przede wszystkim postanowieniami aktu
szczegółowego, czyli dyrektywy 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie
pojazdów wycofanych z eksploatacji280. Dyrektywa realizuje wymagania wynikające
ze Strategii postępowania z odpadami281 oraz uwzględnia ogólne wymagania
dotyczące postępowania z odpadami przewidywane dyrektywą ramową 282. Główną
przyczyną jej przyjęcia była skala problemu, czyli masa tego rodzaju odpadów
powstających we Wspólnocie, a także potrzeba ujednolicenia wymagań dotyczących
prowadzenia działań związanych z ich zagospodarowaniem, w kontekście
zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i środowiska.
Dyrektywa 2000/53 oparta jest na założeniach ogólnych ustalonych dyrektywą
ramową dotyczącą gospodarowania odpadami283, wykorzystuje także niektóre
280
- Dz. Urz. WE L 269 z 21.10.2000, z późn. zm.
281
- rezolucja z dnia 24 lutego 1997 r. w sprawie wspólnotowej strategii zarządzania odpadami Dz.Urz. C 76 z 11.3.1997, str. 1;
282
- czyli dyrektywą Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r., w sprawie odpadów - Dz.U. L 194 z
25.7.1975, str. 47; dyrektywa ostatnio zmieniona decyzją Komisji 96/350/WE (Dz.U. L 135 z 6.6.1996,
str. 32);
283
- dyrektywa Rady 75/442/EEC z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów (tzw. dyrektywa
ramowa) znowelizowana dyrektywą Rady 91/156/EEC, dyrektywą Rady 91/692/EEC oraz decyzją
Komisji 96/350/EC (tekst pierwotny: OJ L 194 25.07.75 p.39)
278
postanowienia dyrektyw związanych z homologacją pojazdów, w szczególności
dyrektywy Rady 70/156/EWG z dnia 6 lutego 1970 r. w sprawie zbliżenia
ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do homologacji typu
pojazdów silnikowych i ich przyczep284, oraz dyrektywy Rady 67/548/EWG z dnia 27
czerwca 1967 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i
administracyjnych odnoszących się do klasyfikacji, pakowania i etykietowania
substancji niebezpiecznych285.
Postanowienia dyrektywy 2000/53/WE od strony przedmiotowej dotyczą przede
wszystkim postępowania z pojazdami samochodowymi wycofanymi z eksploatacji,
konstruując jednak pewne wymagania dotyczące pojazdów w ogóle, związane z
ułatwieniem ich późniejszego zagospodarowania jako odpadów. Z kolei patrząc od
strony podmiotowej adresatami obowiązków wynikających z dyrektywy są głównie
trzy grupy podmiotów – producenci pojazdów samochodowych, ich użytkownicy,
przedsiębiorcy
zajmujący
się
zbieraniem,
demontażem,
strzępieniem,
odzyskiwaniem, recyklingiem oraz przetwarzaniem pojazdów wycofanych z
eksploatacji, ich części i materiałów. Obowiązki kierowane do producentów w takim
samym zakresie obciążają importerów pojazdów, określanych przez dyrektywę jako
„profesjonalni”, co należałoby interpretować jako wyłączenie z tej grupy podmiotów
importujących pojazdy na własne potrzeby. W pewnym zakresie obowiązki kierowane
są również do ubezpieczycieli oraz oczywiście, na zasadach ogólnych, do
właściwych organów państw członkowskich.
Generalnym celem aktu jest zapobieganie powstawaniu odpadów z pojazdów, a
następnie promowanie ponownego użycia i recyklingu lub innych form odzysku
pojazdów wycofanych z eksploatacji i ich części - w taki sposób, aby zmniejszyć ilość
odpadów do unieszkodliwienia i polepszyć wyniki działań związanych z ochroną
środowiska, podejmowanych przez wszystkie podmioty gospodarcze zaangażowane
w pełny cykl życia pojazdu, a szczególnie bezpośrednio zaangażowane w
przetwarzanie pojazdów wycofanych z eksploatacji. Dyrektywa opiera się na idei
szczególnej odpowiedzialności producenta za produkowany przez niego wyrób, także
w odniesieniu do odpadów powstających z takiego wyrobu, i stąd wynikają obowiązki
284
- OJ L 42 z 23.2.1970, str. 1; dyrektywa ostatnio zmieniona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i
Rady 98/91/WE (Dz.U. L 11 z 16.1.1999, str. 25);
285
- OJ 196 z 16.8.1967, str. 1; dyrektywa ostatnio zmieniona dyrektywą Komisji 98/98/WE (Dz.U. L
355 z 30.12.1998, str. 1).
279
kierowane do producentów pojazdów.
Konstrukcja dyrektywy opiera się na ustaleniu obowiązków wskazanych
podmiotów w związku z prowadzeniem określonych działań służących osiąganiu
celów aktu – zapobiegania powstawaniu odpadów, ich zbierania, przetwarzania,
ponownego użycia, odzysku i recyklingu. Zastosowany więc został schemat
opierający się na klasycznym już założeniu dotyczącym działań służących
rozwiązaniu problemu odpadów.
5.8.2. Ustawa o recyklingu pojazdów samochodowych wycofanych z eksploatacji.
Transpozycji do prawa polskiego wymagań wynikających z dyrektywy
2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z
eksploatacji dokonuje przyjęta 20 stycznia 2005 r. ustawa o recyklingu pojazdów
wycofanych z eksploatacji286. Ustawa przeszłą długą drogę parlamentarną, jest
kolejną wersją tego aktu. Tytuł ustawy został sformułowany zbyt wąsko, jej treść
faktycznie dotyczy oczywiście nie tylko recyklingu, ale i innych elementów
postępowania z pojazdami wycofanymi z eksploatacji – co zresztą wyraźnie
stwierdza art.1.
Zgodnie z art.1 ust.1 ustawy zajmuje się ona postępowaniem z pojazdami
wycofanymi z eksploatacji, formułując w tym zakresie obowiązki adresowane do
podmiotów współuczestniczących w takich działaniach, z uwzględnieniem idei
odpowiedzialności producenta na wytworzony przez niego produkt. Od strony
przedmiotowej zakresem zainteresowania ustawy objęte są więc przede wszystkim
„pojazdy samochodowe wycofane z eksploatacji”, jednak nie tylko, bowiem określone
wymagania są konstruowane również w odniesieniu do pojazdów samochodowych w
ogóle.
Wszystkie użyte we wspomnianym przepisie pojęcia zostały w definicjach
legalnych ustawy doprecyzowane. I tak „pojazdy” to pojazdy samochodowe zaliczone
do kategorii M1 lub N1, określonych w przepisach o ruchu drogowym (chodzi tu o
przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie
homologacji pojazdów samochodowych i przyczep287), oraz trójkołowe pojazdy
silnikowe, z wyłączeniem motocykli trójkołowych. Wskazane kategorie obejmują
samochody osobowe (do przewozu co najwyżej 8 osób) oraz ciężarowe o
286
- Dz.U. nr 25 poz.202;
287
- Dz.U. z 2004 r. nr 5 poz.30;
280
maksymalnej masie do 3,5 t. Pojazd wycofany z eksploatacji to natomiast pojazd
stanowiący odpad w rozumieniu przepisów o odpadach, a więc w rozumieniu definicji
zawartej w art.3 ust.3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. W kontekście
postanowień analizowanej ustawy ważne jest przypomnienie, iż w rozumieniu
wskazanej definicji odpadem jest także przedmiot, co do którego obowiązujące
przepisy288 ustanawiają obowiązek pozbycia się, zaś taki obowiązek może być
związany z niespełnianiem przez dany przedmiot wymagań technicznych
określonych prawem.
Z zakresu obowiązywania ustawy wyłączono natomiast „pojazdy historyczne”,
czyli według definicji z art.3 pkt.5 –
1) pojazdy zabytkowe w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym289,
2) pojazdy mające co najmniej 25 lat, o ile dany model nie jest produkowany od 15
lat i został uznany przez rzeczoznawcę samochodowego za unikatowy lub
mający szczególne znaczenie dla udokumentowania historii motoryzacji.
Pod względem podmiotowym postanowienia ustawy kierowane są do kilku grup
przedsiębiorców – po pierwsze nazywanych „wprowadzającymi pojazdy”, a także
zajmujących się określonymi działaniami związanymi z zagospodarowaniem
odpadów, mających postać pojazdów wycofanych z eksploatacji (wraków
samochodowych). „Wprowadzającym pojazd” jest w rozumieniu ustawy
przedsiębiorca będący producentem pojazdu lub przedsiębiorca dokonujący
wewnątrzwspólnotowego nabycia lub importu pojazdu. Zgodnie z art.4 wprowadzenie
pojazdu na terytorium kraju następuje, - w przypadku pojazdów wyprodukowanych w
kraju, z dniem wydania pojazdu z magazynu w celu ostatecznego wprowadzenia go
do obrotu. W przypadku importu tym dniem jest dzień dopuszczenia pojazdu do
obrotu na terytorium kraju, zaś w odniesieniu do wewnątrzwspólnotowego nabycia
dzień wystawienia faktury potwierdzającej to nabycie.
Podmiotami gospodarującymi wrakami samochodowymi są przedsiębiorcy
podejmujący działania związane ze zbieraniem takich wraków, ich demontażem,
przetwarzaniem, odzyskiem czy unieszkodliwianiem. Ustawa określone obowiązki
kieruje do poszczególnych grup takich przedsiębiorców przy czym należy zauważyć,
że w pewnym zakresie ograniczana jest możliwość podejmowania przez nich
288
- podstawą do wydania takich przepisów jest art.4 ust.1b ustawy o odpadach z 2001 r.
289
- Dz.U. z 2003 r. nr 58 poz.515 z późn.zm.
281
określonych ustawą działań. I tak zbieranie pojazdów wycofanych z eksploatacji
mogą prowadzić wyłącznie przedsiębiorcy prowadzący punkty zbierania pojazdów i
przedsiębiorcy prowadzący stacje demontażu, natomiast demontaż pojazdów
wycofanych z eksploatacji może być prowadzony wyłącznie w stacjach demontażu.
Obowiązki wprowadzających pojazdy.
Wprowadzający pojazdy zostali obciążeni następującymi grupami obowiązków–
1) o charakterze materialnym –
a) dotyczących wymagań, jakim powinny odpowiadać pojazdy wprowadzane
przez nich na terytorium kraju,
b) związanych z zapewnieniem powstania i funkcjonowania sieci zbierania
wraków samochodowych,
2) o charakterze informacyjnym
3) o charakterze formalnym.
Wymagania, jakim powinny odpowiadać pojazdy, są w ustawie konstruowane w
powiązaniu z jej celami, wobec czego dotyczą one tylko niektórych kwestii i
oczywiście nie wyłączają wymagań wynikających z innych przepisów (w
szczególności wymagań dotyczące bezpieczeństwa, wyposażenia itd.), nie mogą być
też wypełniane z naruszaniem tychże przepisów. Ustanowione wymagania są po
pierwsze związane z ograniczaniem zawartości w pojazdach substancji niebezpiecznych, w szczególności wskazanych metali ciężkich (ołowiu, rtęci, kadmu i sześciowartościowego chromu). Druga grupa tych wymagań jest związana z koniecznością
zapewnienia prawidłowego przeprowadzenia procesów demontażu i odzysku, w
związku z czym obowiązkiem wprowadzającego jest uwzględnianie, w konstrukcji
pojazdu, wymogów demontażu i ponownego użycia przedmiotów wyposażenia i
części pojazdów oraz odzysku i recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Do
produkcji pojazdów powinny być także stosowane materiały pochodzące z
recyklingu. Oba ostatnio wskazane obowiązki są adresowane także do wytwórców
części do pojazdów samochodowych oraz przedmiotów ich wyposażenia.
Najważniejszym chyba jednak obowiązkiem wprowadzających pojazdy jest
obowiązek zapewnienia sieci zbierania pojazdów, obejmującej terytorium kraju w
taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z
eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w
odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo
siedziby właściciela pojazdu. Wprowadzający pojazd jest obowiązany dołączyć do
faktury wystawionej nabywcy pojazdu oświadczenie o podleganiu obowiązkowi
282
zapewnienia sieci.
Obowiązek zapewnienia sieci nie dotyczy wprowadzającego, który wprowadza
na terytorium kraju nie więcej niż 1000 pojazdów w roku kalendarzowym.
Wprowadzający pojazd, który nie ma obowiązku zapewnienia sieci, jest obowiązany
do wniesienia, na odrębny rachunek bankowy Narodowego Funduszu Ochrony
Środowiska i Gospodarki Wodnej, opłaty w wysokości 500 zł od każdego pojazdu
wprowadzonego na terytorium kraju. Obowiązek wniesienia opłaty obciąża także
podmioty niebędące przedsiębiorcami, które dokonują wewnątrzwspólnotowego
nabycia lub importu pojazdu. W tym ostatnim przypadku jest to jedyna forma tego
obowiązku, podmioty te nie są zobowiązane do tworzenia sieci.
Wykonanie obowiązku zapewnienia sieci powinno polegać na zawarciu
odpowiednich umów z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu, przy czym
sieć ma być nie tylko zorganizowana, ale i utrzymywana. W przypadku bowiem
„wypadnięcia” z sieci któregoś z przedsiębiorców, z którymi została zawarta umowa
(np. z powodu cofnięcia pozwolenia zintegrowanego albo innej decyzji w zakresie
gospodarki odpadami wymaganej w związku z prowadzeniem stacji demontażu)
wprowadzający pojazd powinien sieć odpowiednio uzupełnić, nie później niż w ciągu
3 miesięcy od powstania takiej przyczyny.
Ustawa przewiduje swoistego rodzaju sankcję (bądź też inną formę realizacji) z
tytułu niewykonania obowiązku zapewnienia sieci, w postaci opłaty. Zgodnie bowiem
z art.14 ust.1 wprowadzający pojazd, który jest obowiązany do zapewnienia sieci lub
który złożył oświadczenie o podleganiu temu obowiązkowi i nie wypełnia go, jest
obowiązany do naliczenia i wpłacenia opłaty za brak sieci. Opłata ma być obliczana
jako iloczyn stawki opłaty za brak sieci i liczby pojazdów wprowadzonych w danym
roku na terytorium kraju przez wprowadzającego pojazd oraz ilorazu liczby dni w
roku, w których nie zapewniono sieci, i liczby dni w danym roku, przy czym stawka
opłaty wynosi 500 zł za pojazd. Obowiązek obliczenia opłaty za brak sieci powstaje
na koniec roku kalendarzowego, opłata jest wpłacana na odrębny rachunek bankowy
Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej do dnia 31 marca
roku następującego po roku, którego opłata dotyczy.
Obowiązki o charakterze formalnym są związane z potrzebą sprawowania
kontroli nad wykonywaniem przez wprowadzających pojazdy przedstawionych wyżej
obowiązków materialnych, w szczególności ostatniego z nich. Wprowadzający pojazd
jest bowiem obowiązany, w terminie 30 dni od dnia podjęcia, złożyć Głównemu
Inspektorowi Ochrony Środowiska zawiadomienie o podjęciu działalności w zakresie
produkcji, importu lub wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdów. Dane wymagane
283
w takim zawiadomieniu określa ustawa (art.13 ust.4), wprowadzający powinien także
składać informacje o wszelkich zmianach dotyczących danych zawartych w
informacji. Niewykonanie obowiązku złożenia zawiadomienia jest wykroczeniem.
Wprowadzający pojazd jest także zobowiązany do złożenia Głównemu Inspektorowi
rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty za brak sieci w terminie do dnia
31 marca roku następującego po roku, którego opłata dotyczy.
Obowiązki właścicieli pojazdów.
Wprowadzane ustawą obowiązki właścicieli pojazdów mają, zgodnie z
założeniami dyrektywy, doprowadzić do tego, aby wraki samochodowe trafiały do
zorganizowanych systemów gospodarowania nimi. W związku z tym właściciel
pojazdu wycofanego z eksploatacji może przekazać go wyłącznie przedsiębiorcy
prowadzącemu stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącemu punkt zbierania
pojazdów. Przekazując pojazd właściciel powinien otrzymać zaświadczenie o
demontażu pojazdu lub zaświadczenie o przyjęciu niekompletnego pojazdu, w ciągu
zaś 30 dni po otrzymaniu takiego zaświadczenia złożyć wniosek o wyrejestrowanie
pojazdu.
Z tymi obowiązkami, wynikającymi z ustawy wrakowej, korespondują obowiązki
wprowadzone poprzez odpowiednie zmiany innych przepisów, w szczególności
ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ustawa ta zakłada, że wyrejestrowanie pojazdu
jest możliwe na podstawie zaświadczenia o demontażu pojazdu, zaświadczenia o
przyjęciu niekompletnego pojazdu albo równoważnego dokumentu wydanego w
innym państwie (art.79 ust.1 pkt.1 i 5 wskazanej ustawy). W przypadku natomiast
nieprzedłożenia przez właściciela pojazdu odpowiedniego zaświadczenia albo
dokumentu wydanego w innym państwie organ rejestrujący, po upływie 30 dni od
dnia otrzymania zaświadczenia od przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu,
dokonuje wyrejestrowania pojazdu z urzędu (art.79 ust.3).
Obowiązki przedsiębiorców prowadzących stacje demontażu.
Generalnym obowiązkiem adresowanym do prowadzącego stację demontażu
jest zapewnienie bezpiecznego dla środowiska i zdrowia ludzi przetwarzania
pojazdów wycofanych z eksploatacji i powstających z nich odpadów. Zgodnie z art.5
ust.2 ustawy demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji może być prowadzony
wyłącznie w stacjach demontażu. Założenie to wyklucza więc prowadzenie takich
działań w jakichkolwiek innych obiektach czy miejscach, w tym w szczególności w
punktach zbierania pojazdów, o ile nie spełniają one równocześnie wymagań
dotyczących stacji demontażu. W konsekwencji pojawiają się pytania związane z
284
określeniem warunków, jakie powinna spełniać stacja demontażu. Zgodnie z art.22
ustawy minimalne wymagania dla stacji demontażu oraz sposób demontażu
pojazdów wycofanych z eksploatacji powinny zostać ustalone przez wskazanego
ministra w drodze rozporządzenia, minister będzie tu musiał w szczególności
uwzględnić wymagania ustalone w załączniku nr 1 do dyrektywy nr 2000/53/WE290, w
której wykonaniu przyjęta została ustawa ze stycznia 2000 r. Zgodnie natomiast z art.
3 pkt.10 stacja demontażu to zakład prowadzący przetwarzanie, w tym demontaż
obejmujący następujące czynności:
a) usunięcie z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów i substancji
niebezpiecznych, w tym płynów,
b) wymontowanie z pojazdów wycofanych z eksploatacji przedmiotów
wyposażenia i części nadających się do ponownego użycia,
c) wymontowanie z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów nadających
się do odzysku lub recyklingu.
Definicja oparta jest na dwóch kryteriach – pojęciu „zakład” oraz wskazaniu
rodzaju działań, które w takim „zakładzie” są prowadzone. Ustawa wrakowa nie
zawiera wprawdzie, inaczej niż pozostałe ustawy związane z postępowaniem z
odpadami, wyraźnego odesłania do przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska 291
definiujących pewne podstawowe dla całego systemu przepisów o ochronie
środowiska pojęcia, jednak i tak wydaje się jedynie możliwym poszukiwanie definicji
pojęcia „zakład” w przepisach tej właśnie ustawy (skoro ustawa wrakowa takiego
wyjaśnienia nie zawiera). W konsekwencji należałoby uznać, że z tego punktu
widzenia stacja demontażu musi to być pewien teren, na którym władający nim
podmiot prowadzi, za pomocą instalacji bądź innych urządzeń technicznych, do
których również posiada tytuł prawny, działania wskazane w definicji z ustawy
wrakowej, w skrócie to określając związane z demontażem pojazdów wycofanych z
eksploatacji. Zakład ten będzie musiał być w odpowiedni sposób wyposażony, w tym
w urządzenia techniczne, co wskaże rozporządzenie wykonawcze, przy czym
wyposażenie to powinno być wykorzystywane w trakcie prowadzenia demontażu.
Przedsiębiorca prowadzący stację demontażu przy przyjmowaniu pojazdu
290
- dyrektywa 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z
eksploatacji (Dz. Urz. WE L 269 z 21.10.2000, z późn. zm.);
291
- ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska – Dz.U. nr 62 poz.627 z późn. zm. (dalej
określana jako ustawa P.o.ś.);
285
wycofanego z eksploatacji może od właściciela pojazdu pobrać opłatę.
Z punktu widzenia realizacji celów ustawy podstawowe znaczenie ma
obciążający prowadzącego stację demontażu obowiązek osiągania poziomów
odzysku i recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w wysokości
odpowiednio 95 % i 85 % masy pojazdów przyjętych do jego stacji demontażu
rocznie - z tym, że dla pojazdów wyprodukowanych przed dniem 1 stycznia 1980 r.
poziomy odzysku i recyklingu wynoszą odpowiednio 75 % i 70 %.
Dokumentowanie wykonania obowiązku ma polegać na wykazaniu Ilości
odpadów poddanych odzyskowi lub recyklingowi. Ilość tę należy ustalić na podstawie
ewidencji odpadów prowadzonej przez przedsiębiorcę prowadzącego stację
demontażu oraz dokumentów potwierdzających dokonanie odzysku i recyklingu. W
konsekwencji ustawa zobowiązuje przedsiębiorców prowadzących działalność w
zakresie odzysku lub recyklingu do wydania zaświadczenia potwierdzającego odzysk
lub recykling.
O zakończeniu prowadzonej działalności związanej z demontażem pojazdów
lub o rozwiązaniu bądź wygaśnięciu umowy z przedsiębiorcą prowadzącym punkt
zbierania pojazdów przedsiębiorca powinien zawiadomić właściwego wojewodę.
Zawiadomienie należy złożyć nie później niż w ciągu 14 dni od zaistnienia przyczyny
powodującej powstanie tego obowiązku.
Obowiązki innych przedsiębiorców.
Przedsiębiorcy prowadzący punkty zbierania pojazdów.
Ogólny obowiązek obciążający tę grupę przedsiębiorców jest oczywisty i typowy
- zapewnienie bezpiecznego dla środowiska i zdrowia ludzi zbierania pojazdów
wycofanych z eksploatacji. Równie oczywisty jest obowiązek spełnienia wymagań z
ustawy o odpadach, czyli uzyskania zgody na zbieranie tego rodzaju odpadów. Do
wniosku o wydanie odpowiedniego zezwolenia przedsiębiorca prowadzący punkt
zbierania pojazdów jest jednak obowiązany dołączyć także kopię zawartej z
przedsiębiorcą prowadzącym stację demontażu umowy dotyczącej przyjmowania
pojazdów zebranych w punkcie zbierania pojazdów, a więc ma obowiązek taką
umowę zawrzeć. Ustawa przewiduje tu także dodatkową kontrolę spełnienia warunku
zawarcia umowy – starosta może wydać zgodę na zbieranie dopiero po jej
uzgodnieniu z wojewodą, właściwym miejscowo do wydania pozwolenia
zintegrowanego lub innej decyzji w zakresie gospodarki odpadami wymaganej w
związku z prowadzeniem stacji demontażu zgodnie z ustawą o odpadach
przedsiębiorcy, z którym przedsiębiorca prowadzący punkt zbierania pojazdów
286
zawarł umowę. W wydanym natomiast zezwoleniu starosta powinien wskazać
przedsiębiorcę lub przedsiębiorców prowadzących stację demontażu, którym
przedsiębiorca prowadzący punkt zbierania jest obowiązany przekazywać zebrane
wraki.
Przedsiębiorca prowadzący punkt zbierania pojazdów, a nieprowadzący
równocześnie stacji demontażu, może wydawać zaświadczenia o demontażu
pojazdu oraz zaświadczenia o przyjęciu niekompletnego pojazdu, jeżeli spełnia
łącznie następujące warunki:
1) zawarł umowę z przedsiębiorcą prowadzącym stację demontażu,
2) przekazuje przyjęte pojazdy wycofane z eksploatacji do stacji demontażu.
Zaświadczenia takie mogą być wydawane wyłącznie w imieniu przedsiębiorcy
prowadzącego stację demontażu.
Przedsiębiorca prowadzący punkt zbierania ma obowiązek przekazania
wszystkich zebranych wraków do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu, z
którym zawarł umowę. Ustawa zakłada, że do transportu pojazdów wycofanych z
eksploatacji do stacji demontażu nie stosuje się wymagań wynikających z przepisu
art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach, czyli obowiązku przestrzegania wymagań
przepisów o transporcie materiałów niebezpiecznych, chyba że ich stan stwarza
zagrożenie dla środowiska.
Przedsiębiorca prowadzący punkt zbierania ma również obowiązek złożenia
staroście, właściwemu miejscowo do wydania zezwolenia na prowadzenie
działalności w zakresie zbierania odpadów, zawiadomienia o zakończeniu
działalności w zakresie zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji lub o
rozwiązaniu lub wygaśnięciu umowy z przedsiębiorcą prowadzącym stację
demontażu. Zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów
wydane przedsiębiorcy prowadzącemu punkt zbierania pojazdów wygasa, z mocy
ustawy, z dniem zakończenia działalności lub rozwiązania lub wygaśnięcia umowy z
przedsiębiorcą prowadzącym stację demontażu.
Przedsiębiorcy prowadzący strzępiarki.
Przedsiębiorcy ci eksploatują szczególnego rodzaju urządzenia wykorzystywane w procesach przetwarzania wraków samochodowych. Według ustawowej definicji
strzępiarka to instalacja służąca do rozdrabniania odpadów powstałych w trakcie
demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji (art.3 pkt.11). Podstawowym
obowiązkiem jest przestrzeganie wymagań, jakim te instalacje powinny odpowiadać,
a które dookreślić powinno rozporządzenie wykonawcze do ustawy. Przedsiębiorca
287
prowadzący strzępiarkę został także zobowiązany do wykonania, raz na rok, próby
strzępienia pojazdów wycofanych z eksploatacji, w celu określenia zawartości
uzyskiwanych frakcji materiałowych. Organem właściwym do wydania pozwolenia
zintegrowanego lub innej decyzji w zakresie gospodarki odpadami wymaganej w
związku z prowadzeniem strzępiarki jest wojewoda. Jeżeli przedsiębiorca
prowadzący strzępiarkę poświadcza nieprawdę w informacji dotyczącej zawartości
uzyskiwanych frakcji materiałowych, wojewoda cofa posiadane przez przedsiębiorcę
zgody, bez odszkodowania. W przypadku stwierdzenia naruszania przez
przedsiębiorcę przepisów ustawy wojewoda wzywa go do zaniechania naruszeń w
oznaczonym terminie. Nieusunięcie uchybień skutkować powinno cofnięciem zgód
czy pozwoleń, bez odszkodowania.
Gwarancje przestrzegania przepisów ustawy.
Nadzór nad przestrzeganiem wymagań wynikających z ustawy sprawują organy
wydające wymagane zgody i pozwolenia oraz wojewódzcy inspektorzy ochrony
środowiska. Ci ostatni zobowiązani zostali do przeprowadzenia co najmniej raz w
roku kontroli każdej stacji demontażu. Uprawnienia nadzorcze przysługują natomiast
organom wydającym zezwolenia i sprowadzają się do cofania tych decyzji w
przypadkach wskazanych ustawą i omówionych wyżej. Cofnięcie decyzji skutkuje
zawsze obowiązkiem wstrzymania prowadzenia działalności.
Ustawa przewiduje także dość rozbudowany system odpowiedzialności o
charakterze karnym, bowiem niewykonanie zdecydowanej większości obowiązków o
charakterze administracyjnym uznane zostało za wykroczenia, z reguły zagrożone
karą grzywny. Charakter wykroczenia ma dla przykładu niewydanie właścicielowi
pojazdu zaświadczenia o demontażu pojazdu lub nieprzekazanie tego zaświadczenia
właściwemu organowi rejestrującemu, także nieprzyjęcie pojazdu wycofanego z
eksploatacji do stacji demontażu czy niezapewnienie oznaczenia przedmiotów
wyposażenia lub części pojazdów. Wykroczeniem jest również dokonanie poza
stacją demontażu :
usunięcia z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów lub substancji
niebezpiecznych, w tym płynów,
wymontowania z pojazdów wycofanych z eksploatacji przedmiotów wyposażenia
lub części nadających się do ponownego użycia,
wymontowania z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów nadających się
do odzysku lub recyklingu.
288
5.9. Prawne zasady postępowania ze zużytym sprzętem elektrycznym i
elektronicznym
5.9.1. Postępowanie ze zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym w
prawodawstwie wspólnotowym.
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2002/96/WE z dnia 27 stycznia
2003 r. w sprawie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego 292 przyjęta
została na podstawie art.175 TWE i jest oparta na tzw. zasadzie rozszerzonej
odpowiedzialności producenta za wytworzony przez niego produkt, w przypadku tego
aktu adresowanej do wprowadzającego na terytorium kraju sprzęt elektryczny i
elektroniczny. Dyrektywa obejmuje wszelkiego rodzaju urządzenia elektryczne i
elektroniczne używane przez konsumentów oraz urządzenia elektryczne i
elektroniczne przeznaczone do użytku profesjonalnego, jej postanowienia stosuje się
do produktów oraz wytwórców bez względu na technikę sprzedaży, w tym także
sprzedaż na odległość i elektroniczna.
Według głównych założeń aktu ustanowienie odpowiedzialności producenta
powinno być jednym z ważniejszych środków zachęcających do projektowania oraz
produkcji urządzeń elektrycznych i elektronicznych w sposób w pełni uwzględniający
oraz umożliwiający ich naprawę, ewentualną modernizację, ponowne użycie,
demontaż oraz recykling. W konsekwencji państwa członkowskie powinny zachęcać
do projektowania i produkcji urządzeń elektrycznych i elektronicznych w sposób
uwzględniający i ułatwiający ich demontaż oraz odzysk, w szczególności ponowne
użycie i recykling odpadów z nich powstałych293, ich części składowych i materiałów.
Producenci natomiast nie powinni uniemożliwiać ponownego użycia WEEE, na
przykład poprzez specyficzne rozwiązania projektowe lub procesy produkcyjne.
Punktem wyjścia dla prawidłowego zagospodarowania WEEE powinno być ich
selektywne zbieranie. Taka selektywna zbiórka stanowi według dyrektywy warunek
konieczny do zagwarantowania odpowiedniego dla tego rodzaju odpadów sposobu
ich przetwarzania oraz recyklingu, jest także niezbędna do osiągnięcia przyjętego
we Wspólnocie poziomu ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego. Także
konsumenci muszą się aktywnie przyczyniać do skutecznej realizacji takiej zbiórki,
292
- Dz. Urz. WE L 37 z 13.02.2003, str. 24, i L 345 z 31.12.2003, str. 106
293
- określanych jako WEEE – waste from electric and electronic equipment;
289
należy ich więc zachęcać do zwrotu WEEE. Skuteczne prowadzenie zbiórki WEEE
będzie według postanowień dyrektywy możliwe także poprzez przekazanie
użytkownikom informacji o sposobie tej zbiórki, zwłaszcza dotyczącej wymagań
związanych z nieusuwaniem takich odpadów jako nie posortowanych odpadów
komunalnych oraz wskazujących zasady ich selektywnej zbiórki, systemów tej
zbiórki i ich znaczenia dla zarządzania WEEE. Dla zrealizowania wymagań
związanych z zbieraniem odpadów EEE dyrektywa 2002/96/WE nakłada na państwa
członkowskie obowiązek osiągnięcia, w terminie do dnia 31 grudnia 2006 r., poziomu
selektywnego zbierania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego
pochodzącego z gospodarstw domowych, w ilości nie mniej niż 4kg na mieszkańca
rocznie. Jest to nowy instrument prawny, obowiązek osiągania poziomów dotychczas
związany był z odzyskiem i recyklingiem.
Zebrane odpady powinny zostać w odpowiedni sposób zagospodarowane. Tu
dyrektywa zakłada po pierwsze, że dla zapobieżenia przenikaniu zanieczyszczeń do
materiału pochodzącego z recyklingu lub kanałów powstawania odpadów niezbędne
jest specjalne przetwarzanie WEEE, czyli przetwarzanie prowadzone w odpowiedni
sposób i pod odpowiednim nadzorem. W konsekwencji państwa muszą zapewnić,
aby każdy zakład lub przedsiębiorstwo przeprowadzające recykling oraz czynności
związane z przetwarzaniem spełniały określone minimalne normy zapobiegania
ujemnemu wpływowi przetwarzania WEEE na środowisko naturalne. Normy takie w
postaci najlepszych dostępnych technik przetwarzania, odzysku oraz recyklingu
należy konstruować i stosować w sposób gwarantujący ochronę zdrowia ludzi oraz
wysoki poziom ochrony środowiska. Definicje najlepszych technik przetwarzania,
odzysku i recyklingu mogą być konstruowane zgodnie z procedurami przewidzianymi
dyrektywą 96/61/WE (dyrektywa IPPC).
Warto tu zauważyć, że dyrektywa stosuje pojęcie nieznane dyrektywie ramowej,
obejmujące kilka sposobów gospodarowania odpadami, czyli przetwarzanie. Według
przyjętej definicji przetwarzanie to wszelkie działania, po przekazaniu WEEE do
zakładu w celu oczyszczenia ich z zanieczyszczeń, demontażu, pocięcia, odzysku
lub przygotowania do usunięcia (unieszkodliwienia) oraz wszelkie inne czynności
wykonane do celów odzysku i/lub usunięcia (unieszkodliwienia) WEEE294.
Wymagania dotyczące prowadzenia przetwarzania ustala załącznik nr 2 do
dyrektywy.
294
- art.3 pkt.h dyrektywy 2002/96/WE;
290
Producenci powinni zapewnić finansowanie kosztów zbiórki, przetwarzania,
odzysku i przyjaznego dla środowiska unieszkodliwiania WEEE powstałych z
produktów użytkowanych przez użytkowników innych, niż prywatne gospodarstwa
domowe i wprowadzonych do obrotu po dniu 13 sierpnia 2005 r. W odniesieniu
natomiast do złomu historycznego pochodzącego od tych wytwórców odpadów
państwo członkowskie może wprowadzić system zakładający, iż użytkownicy inni niż
prywatne gospodarstwa domowe współodpowiadają za finansowanie tych WEEE, w
całości lub w części.
Podstawowym jednak instrumentem służącym realizacji celów dyrektywy
związanych z prawidłowym zagospodarowaniem odpadów o charakterze zużytego
sprzętu elektrycznego i elektronicznego jest obowiązek osiągania poziomów
odzysku oraz ponownego użycia lub recyklingu. Art.7 określa te poziomy w
zależności od rodzaju sprzętu, odwołując się w tej mierze do załącznika nr 1a
dyrektywy295 i odnosząc je do wagi sprzętu wprowadzonego w ciągu roku na rynek.
Poziomy te ustalono odrębnie dla odzysku oraz ponownego użycia i recyklingu, w
wysokości od 50 do 80 % średniej wagi urządzenia. Obowiązek kierowany jest
oczywiście do producentów lub importerów wyrobów, ale państwo musi się rozliczyć
z wykonania go także przez organami Wspólnoty.
Dla realizacji obowiązków związanych z osiąganiem poziomów zbierania,
odzysku i recyklingu Polska uzyskała dwuletni okres przejściowy, wobec czego wejdą
one w życie (w kontekście rozliczenia się z ich wykonania przed Komisją), po 1
stycznia 2008 r. (rozliczenie będzie dotyczyło po raz pierwszy 2008 r.)
5.9.2. Postępowanie ze zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym w
przepisach prawa polskiego.
Wymagania wynikające z dyrektywy 2002/96/WE z dnia 27 stycznia 2003 r. w
sprawie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego zostały do prawa polskiego
przetransponowane za pomocą ustawy z 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie
elektrycznym i elektronicznym 296. Celem ustawy jest określenie wymagań, jakim
295
- załącznik nr 1a ustala kategorie sprzętu objętego postanowieniami dyrektywy, załącznik nr 1b
wskazuje rodzaje urządzeń wchodzących w skład poszczególnych kategorii; oba wyliczenia mają co
do zasady charakter zamknięty, chociaż w załączniku nr 1b w odniesieniu do niektórych rodzajów
urządzeń stosowana jest formuła otwarta (wszystkie urządzenia określonego typu);
296
- Dz.U.2005.180.1495;
291
powinien odpowiadać sprzęt elektryczny i elektroniczny, a także zasad postępowania
ze zużytym sprzętem w sposób zapewniający ochronę zdrowia i życia ludzi oraz
ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Służyć to powinno
ograniczeniu ilości odpadów powstałych ze sprzętu oraz zapewnienia odpowiedniego
poziomu zbierania, odzysku i recyklingu zużytego sprzętu. Ustawa dotyczy sprzętu
elektrycznego i elektronicznego w postaci urządzeń wymienionych w załączniku nr 1,
a więc tylko urządzeń wymienionych na tej liście. O przedmiotowym zakresie
obowiązywania ustawy decyduje więc ta właśnie lista, a nie ogólna definicja sprzętu
elektrycznego i elektronicznego, który w ustawie określany jest skrótowym pojęciem
„sprzęt”, a więc nieco inaczej niż w dyrektywie.
Obowiązki wynikające z ustawy kierowane są przede wszystkim do tzw.
wprowadzających sprzęt, czyli - w rozumieniu zawartej art.3 ust.1 pkt.13 definicji przedsiębiorców, którzy na terytorium kraju, bez względu na wykorzystaną technikę
sprzedaży:
a) produkują i sprzedają pod własnym oznaczeniem sprzęt,
b) sprzedają pod własnym oznaczeniem sprzęt wyprodukowany przez innego
przedsiębiorcę,
c) prowadzą działalność związaną z importem lub wewnątrzwspólnotowym
nabyciem sprzętu;
Kolejne grupy podmiotów obciążanych odpowiednimi obowiązkami to
przedsiębiorcy zajmujący się przetwarzaniem, odzyskiem i unieszkodliwianiem
odpadów z tego rodzaju przedmiotów powstałych. Pośrednio297 pewne obowiązki
nałożone zostały także na gminy i ich jednostki organizacyjne, działające w zakresie
gospodarowania odpadami komunalnymi.
Zgodnie z założeniami ustawy system zbierania i zagospodarowania zużytego
sprzętu elektrycznego i elektronicznego oparty byłby przede wszystkim na
zobowiązaniu wprowadzających do zorganizowania systemu zbierania zużytego
pochodzącego z gospodarstw domowych, bądź nawet do zorganizowania i
sfinansowania zbierania, przetwarzania, odzysku, w tym recyklingu, i
unieszkodliwiania zużytego sprzętu pochodzącego od użytkowników innych niż
gospodarstwa domowe. Ustawa przewiduje obowiązek wniesienia zabezpieczenia
finansowego z tytułu niewykonywania obowiązków nią przewidywanych.
Zabezpieczenie takie wprowadzający sprzęt ma obowiązek wnieść na dany rok
297
- poprzez przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z września 1996 r.
292
kalendarzowy w przypadku:
niezawarcia umowy z organizacją odzysku sprzętu elektrycznego i
elektronicznego,
wygaśnięcia lub rozwiązania umowy z taką organizacją,
otwarcia likwidacji lub ogłoszenia upadłości organizacji odzysku.
Jednym z nowych rozwiązań wprowadzonych przepisami ustawy jest instytucja
„rejestru”, mającego służyć gromadzeniu informacji o przedsiębiorcach
uczestniczących w systemie postępowania z odpadami EEE oraz realizacji
obowiązków przez podmioty w tym systemie działające. Organem odpowiedzialnym
za prowadzenie rejestru jest Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Rejestr
powinien objąć następujących przedsiębiorców:
1) wprowadzających sprzęt,
2) zbierających zużyty sprzęt,
3) prowadzących zakłady przetwarzania,
4) prowadzących działalność w zakresie recyklingu,
5) prowadzących działalność w zakresie innych niż recykling procesów odzysku,
6) organizacje odzysku sprzętu elektrycznego i elektronicznego.
Każdy z wymienionych przedsiębiorców został obowiązany do złożenia do
Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wniosku o wpis do rejestru, przed
rozpoczęciem prowadzenia działalności gospodarczej, a jeżeli prowadziłby już
określony rodzaj działalności, powinien złożyć taki wniosek w terminie do dnia 30
września 2006 r. Wpis do rejestru wiąże się z nadaniem przedsiębiorcy numeru
rejestrowego, ale nie ma charakteru działalności regulowanej w rozumieniu ustawy z
dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej 298 i nie ogranicza
prowadzenia działalności gospodarczej. W konsekwencji trudno określić charakter
prawny wpisu – w szczególności w założeniach nie ma charakteru konstytutywnego,
a więc działalność objętą wpisem można prowadzić nie dokonując wpisu, jego brak
jest jednak sankcjonowany. Dokonanie wpisu do rejestru wiąże się z nadaniem
numeru rejestrowego, który wprowadzający powinien umieszczać na fakturach i
innych dokumentach sporządzanych w związku z wykonywaniem działalności
gospodarczej.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska może powierzyć (w drodze umowy)
wykonywanie określonych zadań, związanych z prowadzeniem rejestru
298
- Dz. U. Nr 173, poz. 1807, z późn. zm.;
293
(gromadzenie sprawozdań, nadawanie numeru rejestrowego, przyjmowanie
sprawozdań od przedsiębiorców, analizę danych o masie i ilości, przygotowanie
rocznych raportów dla Ministra Środowiska), osobie prawnej, reprezentującej
wprowadzających sprzęt, którzy posiadają łącznie nie mniej niż 75% udziału w rynku.
W przypadku zakończenia działalności przedsiębiorca jest obowiązany złożyć
do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, w terminie 7 dni od dnia trwałego
zaprzestania wykonywania tej działalności, wniosek o wykreślenie z rejestru. Ustawa
przewiduje również wykreślenie przedsiębiorcy z rejestru, dokonywane z urzędu w
drodze decyzji GIOŚ. Jest to możliwe w następujących przypadkach –
1) nieuiszczenie przez wprowadzającego sprzęt opłaty rocznej,
2) 2) cofnięcie lub wygaśnięcie decyzji związanej z gospodarką odpadami,
3) niewniesienie w wymaganej wysokości zabezpieczenia finansowego.
Obowiązki wprowadzającego sprzęt.
Podstawowym obowiązkiem wprowadzającego sprzęt jest obowiązek
zapewnienia zbierania, przetwarzania, odzysku, w tym recyklingu, oraz unieszkodliwiania odpadów w postaci zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego.
Zakres i treść tego obowiązku są jednak zróżnicowane, ustawa uzależnia go od
rodzaju obowiązku, przeznaczenia sprzętu oraz daty wprowadzenia go na rynek. I
tak, jak już ogólnie wskazano wyżej, wprowadzający sprzęt przeznaczony dla
gospodarstw domowych jest obowiązany do zapewnienia zbierania zużytego sprzętu
pochodzącego z gospodarstw domowych, ale obowiązek ten jest zróżnicowany w
zależności od daty wprowadzenia sprzętu, a cezurą jest 13 sierpnia 2005 r. – sprzęt
wprowadzony po tej dacie to tzw. „sprzęt nowy”, sprzęt wprowadzony wcześniej to
„sprzęt stary”. W odniesieniu do sprzętu nowego obowiązek dotyczy sprzętu, który
został przez danego wprowadzającego wprowadzony, zaś w odniesieniu do sprzętu
starego obowiązek dotyczy wprowadzającego sprzęt tej samej grupy określonej w
załączniku nr 1 do ustawy, proporcjonalnie do jego udziału w masie wprowadzonego
sprzętu. Zróżnicowanie nie dotyczy obowiązków przetwarzania, odzysku i
unieszkodliwiania. W odniesieniu do takich obowiązków - wprowadzającego sprzęt
przeznaczony dla gospodarstw domowych obciąża obowiązek zorganizowania i
sfinansowania odbierania od prowadzących punkty zbierania zużytego sprzętu,
przetwarzania, odzysku, w tym recyklingu, i unieszkodliwiania zużytego sprzętu.
Natomiast wprowadzający sprzęt inny niż przeznaczony dla gospodarstw
domowych został zobowiązany do zorganizowania i sfinansowania zbierania,
przetwarzania, odzysku i unieszkodliwiania zużytego sprzętu pochodzącego od
294
użytkowników innych niż gospodarstwa domowe. Podobnie jak poprzednio w
odniesieniu sprzętu nowego obowiązek dotyczy sprzętu wprowadzonego na rynek.
Wobec sprzętu starego obowiązek ma zastosowanie, jeżeli zużyty sprzęt jest
zastępowany przez sprzęt tego samego rodzaju co sprzęt dostarczony przez danego
wprowadzającego, przy czym finansowanie zbierania, przetwarzania, odzysku, w tym
recyklingu, i unieszkodliwiania tego sprzętu może być również ponoszone przez jego
użytkownika w zakresie określonym w umowie zawartej pomiędzy wprowadzającym
sprzęt i użytkownikiem.
Ogólne określenie wskazanych obowiązków jest precyzowane poprzez
wprowadzenie znanej już z innych aktów instytucji prawnej w postaci obowiązku
osiągania określonych poziomów odzysku i recyklingu zużytego sprzętu. Wysokość
poziomów jest uzależniona od rodzaju zużytego sprzętu, istotną nowością w ustawie
jest uznanie, że do osiągniętych poziomów recyklingu zalicza się masę sprzętu i
części składowych przekazanego do ponownego użytku, a także wyraźne wskazanie
dopuszczalnych metod odzysku lub recyklingu, służących wypełnianiu obowiązku.
Warto także podkreślić, że ostateczna wersja ustawy zrezygnowała z ustalenia
poziomów zbierania zużytego sprzętu (w projekcie była mowa o wysokości nie
mniejszej niż 90% masy wprowadzonego sprzętu), co z punktu widzenia wymagań
dyrektywy budzi istotne wątpliwości.
Z obowiązkiem zapewniania zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania zużytego
sprzętu oraz osiągania poziomów odzysku i recyklingu wiąże się obowiązek
przedkładania Głównemu Inspektorowi odpowiednich sprawozdań. Po upływie
każdego kwartału należy sporządzić sprawozdanie o masie zużytego sprzętu
zebranego, poddanego przetwarzaniu, odzyskowi oraz unieszkodliwianiu, zaś po
upływie roku sprawozdania o osiągniętych poziomach zbierania, odzysku i recyklingu
zużytego sprzętu.
Wskazane obowiązki wprowadzający może realizować sam lub za
pośrednictwem organizacji odzysku sprzętu elektrycznego i elektronicznego, która
przejmowałaby od wprowadzającego obciążające go obowiązki na podstawie
umowy. Wprowadzający sprzęt, w przypadku niezawarcia, wygaśnięcia lub
rozwiązania umowy z organizacją odzysku, byłby obowiązany do ustanowienia
zabezpieczenia finansowego, o czym była mowa wyżej. W odniesieniu natomiast do
wskazanych kategorii sprzętu (określonych w załączniku nr 1 do ustawy w grupie 5 –
sprzęt oświetleniowy, rodzaje 2-5) został zobowiązany do przekazania organizacji
odzysku, w drodze umowy, podstawowych obciążających go obowiązków w
omówionym zakresie.
295
Kolejnym obowiązkiem wprowadzających sprzęt ma być zapewnienie sieci
zakładów przetwarzania, obejmującej terytorium kraju. Wprowadzający sprzęt
powinni zapewnić sieć zakładów przetwarzania na podstawie umów zawartych z
prowadzącymi zakłady przetwarzania, wpisanymi o rejestru. Sieć ta musi być
odpowiednio uzupełniana w przypadku wypadnięcia z niej danego zakładu.
Obowiązki użytkowników sprzętu elektrycznego i elektronicznego.
Użytkownik sprzętu elektrycznego i elektronicznego, przeznaczonego dla
gospodarstw domowych, powinien oddać zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny do
sprzedawcy detalicznego lub do punktu zbierania tego sprzętu. Ustawa zakłada, że
umieszczanie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego łącznie z innymi
odpadami jest zabronione i podlega karze grzywny.
Obowiązki zbierających zużyty sprzęt.
W rozumieniu ustawy zbierającym zużyty sprzęt są – prowadzący punkt
zbierania zużytego sprzętu, w tym sprzedawca detaliczny lub hurtowy, gminna
jednostka organizacyjna prowadząca działalność w zakresie odbierania odpadów
komunalnych, przedsiębiorca posiadający zezwolenie na prowadzenie działalności w
zakresie odbierania odpadów komunalnych. Zbierający zużyty sprzęt został
zobowiązany do –
1) selektywnego zbierania zużytego sprzętu,
2) nieodpłatnego przyjmowania zużytego sprzętu pochodzącego z gospodarstw
domowych (z tym, że sprzedawcy tylko w ilości nie większej niż sprzedany
sprzęt).
Zbierający musi powiadomić o podjęciu i zakończeniu działalności właściwego
miejscowo wójta (burmistrza lub prezydenta), a kwartalnie przekazywać GIOŚ
sprawozdanie o masie zebranego i przekazanego do prowadzącego zakład
przetwarzania zużytego sprzętu.
Sprzedawcy detaliczni i hurtowi obciążeni zostali, przy sprzedaży sprzętu
elektrycznego lub elektronicznego, obowiązkiem nieodpłatnego przyjęcia zużytego
sprzętu elektrycznego lub elektronicznego pochodzącego z gospodarstw domowych,
jeżeli zużyty sprzęt byłby tego samego rodzaju, pełnił te same funkcje oraz był w
ilości nie większej niż sprzedawany nowy sprzęt elektryczny lub elektroniczny.
Sprzedawca sprzętu elektrycznego i elektronicznego przeznaczonego dla
gospodarstw domowych jest także zobowiązany do umieszczenia w punkcie
sprzedaży informacji o punktach zbierania zużytego sprzętu elektrycznego i
elektronicznego. Sprzedawca hurtowy zaś jest obowiązany odebrać nieodpłatnie od
296
sprzedawcy detalicznego zebrany zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny.
Przedsiębiorca prowadzący punkt zbierania, zgodnie z ogólnymi obowiązkami
wynikającymi z ustawy o odpadach, ma obowiązek przekazania zebranego zużytego
sprzętu posiadaczowi odpadów zapewniającemu właściwe ich zagospodarowanie (tu
ustawa jednak dookreśla, że chodzi o prowadzącego zakład przetwarzania,
wpisanego do rejestru). Przedsiębiorców prowadzących punkty zbierania dotyczą
oczywiście także odpowiednie przepisy tejże ustawy, związane z uzyskaniem
zezwolenia na gospodarowanie odpadami lub wpisu do rejestru. Ustawa wprowadza
w art.5 generalny zakaz prowadzenia demontażu zużytego sprzętu elektrycznego i
elektronicznego poza zakładem przetwarzania, który w ten sposób dotyczyłby
również punktów zbierania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, w tym i
punktów sprzedaży odbierających sprzęt zużyty.
Obowiązki prowadzących zakłady przetwarzania.
Ustawa, wzorem dyrektywy, wprowadza pojęcie „przetwarzania odpadów”,
dotyczące odpadów w postaci zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego.
Przetwarzaniem miałyby być wszystkie działania podejmowane po przekazaniu
zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego do przedsiębiorcy prowadzącego
zakład przetwarzania, w celu demontażu, w tym usunięcia z tego sprzętu składników
niebezpiecznych, materiałów i części składowych, pocięcia, przygotowania do
odzysku lub unieszkodliwiania. Pojęcie to nie zostało jednak zgrane z pojęciami
ustawy o odpadach, zwłaszcza z pojęciem „gospodarowanie odpadami” i jego
głównymi elementami, czyli odzyskiem i unieszkodliwianiem. Ustawa wymaga
bowiem uzyskania decyzji przewidzianych ustawą o odpadach, jednak w
zaproponowanej definicji „przetwarzanie” jest działaniem innym niż przewidywane tą
ustawą i nazywane „gospodarowaniem odpadami”. Natomiast nowelizacja ustawy o
odpadach z 29 lipca 2005 r. pojęcie przetwarzania wprowadziła do załącznika nr 5 i
6, uznając je w ten sposób za typ odzysku bądź unieszkodliwiania. Ustawa wymaga
także wyraźnego wskazywania we wszelkich dokumentach rodzaju sprzętu, który w
danym zakładzie będzie lub jest przetwarzany.
Po przyjęciu zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, prowadzący
zakład przetwarzania jest obowiązany do usunięcia substancji, materiałów oraz
części składowych stwarzających zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia ludzkiego,
określonych w załączniku nr 2 do projektu ustawy. W ustawie określono wymagania,
jakie powinny spełniać miejsca magazynowania odpadów zużytego sprzętu oraz
wymagania dla zakładu przetwarzania. Prowadzący zakład przetwarzania został
297
zobowiązany do przekazywania odpadów powstałych w wyniku przetwarzania
zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego do prowadzącego działalność w
zakresie recyklingu, albo do prowadzącego działalność w zakresie innych procesów
odzysku niż recykling, wpisanym do rejestru.
Obowiązki prowadzących działalność w zakresie recyklingu oraz w zakresie innych
niż recykling procesów odzysku.
Prowadzący działalność w zakresie recyklingu ma według ustawy obowiązek
wydania zaświadczenia potwierdzającego recykling, a prowadzący działalność w
zakresie innych niż recykling procesów odzysku – zaświadczenie potwierdzające
inne niż recykling procesy odzysku. Zaświadczenie takie powinno być wydawane na
wniosek prowadzącego zakład przetwarzania, przekazującego odpady do recyklingu
(odzysku),
po
upływie
danego
kwartału,
w
trzech
egzemplarzach,
rozdysponowywanych podobnie, jak w przypadku prowadzącego zakład
przetwarzania (pierwszy otrzymuje prowadzący zakład przetwarzania przekazujący
odpady do recyklingu). Zaświadczenia potwierdzające przeprowadzony proces mogą
być wydawane wyłącznie przez prowadzącego działalność w tym zakresie
wpisanego do rejestru. Tu także ustawa nakłada obowiązek kwartalnego
przekazywania odpowiednich sprawozdań do GIOŚ.
Organizacje odzysku sprzętu elektrycznego i elektronicznego.
Ustawa przewiduje powołanie, na wzór już działających na podstawie ustawy z
dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania
niektórymi odpadami oraz opłacie produktowej i depozytowej299, specjalnych firm,
działających na rzecz realizacji celów ustawy. Organizacja odzysku sprzętu
elektrycznego i elektronicznego
została zaproponowana jako spółka akcyjna
utworzona w celu realizacji obowiązków wprowadzających sprzęt wynikających z
ustawy, której akcjonariuszami mogą być wyłącznie wprowadzający sprzęt.
Przedmiotem działania organizacji odzysku sprzętu elektrycznego i elektronicznego
może być wyłącznie działalność związana z organizowaniem, zarządzaniem lub
prowadzeniem
przedsięwzięć
związanych
ze
zbieraniem,
odbieraniem,
przetwarzaniem, odzyskiem i recyklingiem zużytego sprzętu elektrycznego lub
elektronicznego, a także edukacja ekologiczna. Kapitał zakładowy organizacji
odzysku powinien wynosić nie mniej niż 5.000.000 złotych, nie może pochodzić z
299
- Dz. U. Nr 63, poz. 639, z późn. zm.
298
pożyczki lub kredytu ani być obciążony w jakikolwiek inny sposób, a ponadto nie
mógłby być zebrany w drodze otwartej subskrypcji oraz powinien zostać pokryty w
całości wkładem pieniężnym i wpłacony przed złożeniem wniosku o zarejestrowanie
organizacji. Organizacja odzysku sprzętu elektrycznego i elektronicznego jest
zobowiązana do złożenia Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska, w terminie
dwóch tygodni po jej zarejestrowaniu, odpisu statutu i odpisu z Krajowego Rejestru
Sądowego.
Organizacja odzysku sprzętu elektrycznego i elektronicznego została
zobowiązana do zachowania w tajemnicy wszelkich danych przekazanych jej przez
przedsiębiorców, może przejąć od wprowadzających obciążające ich obowiązki, ale z
wyjątkiem wyraźnie z tej możliwości wyłączonych (nazwanych wyżej
„organizacyjnymi”). W przypadku zakończenia przez wprowadzającego sprzęt
działalności gospodarczej organizacja odzysku, która przejęła od niego obowiązki na
podstawie umowy, będzie zobowiązana pokryć koszty zbierania, przetwarzania,
recyklingu i innych niż recykling procesów odzysku oraz unieszkodliwiania zużytego
sprzętu. Natomiast w przypadku otwarcia likwidacji lub ogłoszenia upadłości
organizacji odzysku obowiązki ponownie obciążają wprowadzającego sprzęt, w
stosunku do masy sprzętu wprowadzonego przez niego na terytorium kraju od
pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu otwarcia likwidacji lub ogłoszenia
upadłości.
Nadzór i gwarancje przestrzegania przepisów ustawy.
Nadzór nad wykonywaniem obowiązków wynikających z ustawy przydzielony
został głównie Inspekcji Ochrony Środowiska. Inspekcja bowiem, poza wskazanymi
wyżej obowiązkami związanymi z prowadzeniem rejestru, miałaby na ogólnych
zasadach wykonywać także kontrolę przestrzegania obowiązków wynikających z
ustawy. Dodatkowo Główny Inspektor miałby także nadzorować wykonywanie
obowiązków związanych z ponoszeniem opłaty produktowej.
Także bowiem na wzór wspominanej ustawy o obowiązkach przedsiębiorców
ustawa jako jedną z gwarancji wykonywania obowiązków w niej ustanowionych
przewiduje wprowadzenie opłat produktowych. Opłata produktowa byłaby obliczana
oddzielnie w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu zbierania, odzysku i
recyklingu i ustalana jako iloczyn stawki opłaty i różnicy pomiędzy wymaganym, a
osiągniętym poziomem zbierania lub odzysku (recyklingu), przeliczonej na wielkość
wyrażoną w masie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Podstawę
obliczenia opłaty produktowej stanowić ma masa w kilogramach zużytego sprzętu
299
elektrycznego lub elektronicznego. Wpływy z tytułu opłat produktowych oraz
dodatkowych opłat produktowych byłyby gromadzone na odrębnym rachunku
bankowym wojewódzkich funduszy ochrony Środowiska i przekazywane do
Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Zgromadzone
środki Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej powinien
przeznaczać na finansowanie wskazanych działań, związanych z osiąganiem celów
ustawy to wynika z odpowiedniej nowelizacji ustawy Prawo ochrony środowiska).
Rozliczenie z obowiązków związanych z osiąganiem poziomów zbierania,
odzysku i recyklingu ma następować poprzez złożenie do Głównego Inspektora
Ochrony Środowiska odpowiednich sprawozdań i wniesienie, w przypadku
nieosiągnięcia obowiązujących poziomów, należnej opłaty produktowej. Jak
wspomniano, ten ostatni obowiązek pozostawałby pod nadzorem Głównego
Inspektora, a więc inaczej niż w ustawie o obowiązkach przedsiębiorców,
przewidującej nadzór sprawowany przez marszałka. Obciążający sprzedawców
obowiązek podawania konsumentom odpowiednich informacji pozostawałby
natomiast pod nadzorem Inspekcji Handlowej.
Ustawa przewiduje także gwarancje o charakterze karnym, w postaci
odpowiedzialności w postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Zastosowano tu
konstrukcję typową, naruszenie bowiem praktycznie wszystkich obowiązków o
charakterze administracyjnym (np. zgłoszenie do rejestru, dołączanie informacji,
złożenie sprawozdania) uznane zostało za wykroczenia zagrożone karą grzywny.
Ustawa wprowadza jednak również i administracyjne kary pieniężne, nakładane
przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska w drodze decyzji
administracyjnej. Wprowadzanie bowiem lub sprzedaż sprzętu elektrycznego i
elektronicznego bez wpisu do rejestru Głównego Inspektora Ochrony Środowiska,
podlegałoby właśnie administracyjnej karze pieniężnej, równoważnej wartości
wprowadzanego lub sprzedawanego sprzętu. Karę taką ustawa przewiduje również
w przypadku niewykonania przez organizację odzysku przejętych przez nią, w drodze
umów, obowiązków wprowadzających.
5.10. Postępowanie z odpadami komunalnymi.
Podstawowym aktem prawnym dotyczącym postępowania z odpadami
komunalnymi jest omawiana dalej ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w
gminach. Podkreślić jednak należy, że postępowanie to musi się toczyć przede
wszystkim na podstawie przepisów ustawy o odpadach z 27 kwietnia 2001 r., która
300
ma charakter aktu ogólnego wskazującego sytuacje, w których jej przepisy odpadów
komunalnych nie dotyczą, a więc wchodzą wówczas w grę przepisy ustawy u.p.cz.
Ustawa o odpadach określa także podstawowe zadania samorządu terytorialnego w
tej dziedzinie, obciążając nimi gminy i województwa samorządowe.
Zgodnie z przepisami zawartymi w rozdz.3a ustawy do obowiązkowych zadań
własnych gmin w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi należy:
1) zapewnianie objęcia wszystkich mieszkańców gminy zorganizowanym systemem
odbierania wszystkich rodzajów odpadów komunalnych (czyli zorganizowanie takiego
systemu),
2) zapewnianie warunków funkcjonowania systemu selektywnego zbierania i
odbierania odpadów komunalnych, aby było możliwe:
a) ograniczenie
składowania
odpadów
komunalnych
ulegających
biodegradacji,
b) wydzielanie odpadów niebezpiecznych z odpadów komunalnych,
c) osiągnięcie poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych,
3) zapewnianie budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi
gminami lub przedsiębiorcami instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania
odpadów komunalnych albo zapewnienie warunków do budowy, utrzymania i
eksploatacji instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów
komunalnych przez przedsiębiorców,
4) zapewnianie warunków ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających
biodegradacji kierowanych do składowania:
a) do dnia 31 grudnia 2010 r. - do nie więcej niż 75 % wagowo całkowitej masy
odpadów komunalnych ulegających biodegradacji,
b) do dnia 31 grudnia 2013 r. - do nie więcej niż 50 % wagowo całkowitej masy
odpadów komunalnych ulegających biodegradacji,
c) do dnia 31 grudnia 2020 r. - do nie więcej niż 35 % wagowo całkowitej masy
odpadów komunalnych ulegających biodegradacji
w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r.
Do obowiązkowych zadań własnych województwa samorządowego w zakresie
gospodarki odpadami komunalnymi należy natomiast zapewnianie budowy,
utrzymania i eksploatacji instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania
odpadów niebezpiecznych wydzielonych z odpadów komunalnych. Podkreślić
należy, że obowiązek ten, wprowadzony nowelizacją z lipca 2005 r., jest pierwszym
obowiązkiem związanym z gospodarowaniem odpadami komunalnymi skierowanym
do jednostki samorządowej innej niż gmina.
301
5.10.1. Zadania gmin związane z utrzymaniem porządku i czystości.
Postępowania z odpadami komunalnymi dotyczy ustawa z 13 września 1996 r.
o utrzymaniu porządku i czystości w gminach300, regulując tę kwestię w ramach
szerszego zagadnienia, jakim jest utrzymanie czystości i porządku, z
uwzględnieniem jednak ogólnych przepisów ustawy o odpadach. Podział
regulowanej materii pomiędzy wskazane ustawy wynika z przyjętej w regulacji
koncepcji podziału odpadów na dwie główne grupy - odpady komunalne i odpady
pozostałe (w zasadzie gospodarcze - powstające w wyniku prowadzenia działalności
gospodarczej, ale jednak nie tylko). Odpady komunalne natomiast, według przyjętej
przez obie ustawy definicji, są wyodrębniane za pomocą łączonego kryterium - ze
względu na źródło ich pochodzenia oraz charakter i skład. Według bowiem definicji z
ustawy o odpadach odpady komunalne to odpady powstające w gospodarstwach
domowych, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące
od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są
podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych.
Definicja zawiera istotną zmianę, w porównaniu z rozwiązaniami sprzed 2001 r,,
wpływającą na zakres regulacji ustawy. Rezygnuje ona bowiem z pojęcia „odpady
płynne”, wprowadzając w zamian termin „nieczystości ciekłe”. Według art.2 ust.1
pkt.1 nieczystości ciekłe to ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach
bezodpływowych. Konsekwencją jest wyłączenie bezpośredniego stosowania do tych
nieczystości przepisów o odpadach, niektóre z nich są tylko stosowane
uzupełniająco, i wprowadzenie osobnej regulacji obowiązków związanych z
postępowaniem z nieczystościami ciekłymi. Ważne jest także stwierdzenie, że są to
ścieki, a więc podlegają również przepisom prawa wodnego, w szczególności
zakazom związanym z ich wprowadzaniem do wód i do ziemi. Rozporządzeniami
wykonawczymi do ustawy u.p.cz. uregulowano wymagania, jakim powinny
odpowiadać stacje zlewne oraz pojazdy asenizacyjne, służące do przewozu
nieczystości ciekłych301.
Ustawa u.p.cz. reguluje trzy główne zagadnienia :
zadania organów gminy w zakresie utrzymania porządku i czystości,
300
- Dz. U. nr 132 poz. 622 z późn. zm. (dalej określana jako ustawa u.p.cz.);
301
- rozporządzenie MŚ z 17 października 2002 r. w sprawie warunków wprowadzania nieczystości
ciekłych do stacji zlewnych - Dz.U.02.188.1576; rozporządzenie MI z 12 listopada 2002 r. w sprawie
wymagań dla pojazdów asenizacyjnych - Dz.U.02.193.1617;
302
obowiązki właścicieli nieruchomości w tym względzie,
warunki udzielania zezwoleń podmiotom świadczącym usługi w zakresie objętym
jej regulacją.
Utrzymanie czystości i porządku należy do obowiązkowych zadań własnych
gmin. Analiza przepisów ustawy u.p.cz. pozwala stwierdzić, że w tym zakresie, z
punktu widzenia samorządu gminnego, zawiera ona przede wszystkim przepisy o
charakterze organizatorsko-kompetencyjnym. Ustawa ustala bowiem, jakie zadania
obciążają gminę (z uwzględnieniem wspomnianych wyżej ogólnych założeń rozdz.3a
ustawy o odpadach), jaka jest ich treść, jakie gminie przysługują kompetencje,
umożliwiające zrealizowanie nałożonych zadań. Ogólną zaś podstawą, z której
wynika obciążenie gmin tego rodzaju zadaniem, jest art.7 ust.1 pkt.3 ustawy z 1990 r.
o samorządzie gminnym302.
Obie ustawy (ustawa o odpadach i u.p.cz.) wymieniają szereg zadań gmin
związanych z utrzymaniem porządku i czystości, najważniejszym z nich jest zorganizowanie systemu utrzymania porządku i czystości w gminie wraz z usuwaniem
odpadów komunalnych. Przepisy w zasadzie nie zawierają bliższych wskazówek co
do tego, jak taki system powinien być zorganizowany, gminy mają tu więc pewną
swobodę, mogą uwzględniać własne możliwości, istniejące tradycje i doświadczenia.
Przypomnieć należy, że zgodnie z ustawą o odpadach gminy zadania te
powinny realizować na podstawie planu gospodarki odpadami, który powinien być
częścią ogólnego programu ochrony środowiska, podejmowanego i wykonywanego
w zgodzie z przepisami ustawy P.o.ś. Wykonywanie zadań zaś powinno się odbywać
z uwzględnieniem postanowień ustawy o odpadach.
Analiza przepisów ustawy o utrzymaniu porządku i czystości pozwala na
stwierdzenie, że zorganizowanie systemu utrzymania porządku i czystości może
przebiegać poprzez dwojakiego rodzaju działania - czysto organizacyjne, polegające
na tworzeniu własnych jednostek organizacyjnych podejmujących określone
działania bądź też działania o charakterze bardziej organizatorskim, polegające na
stwarzaniu warunków podejmowania odpowiednich prac przez zobowiązane bądź
zainteresowane podmioty. Jest to punkt wyjścia całej ustawy i przyjętej przez nią
koncepcji rozwiązania problemu - gmina organizuje, inni wykonują303. W odniesieniu
302
- ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – tekst jedn. Dz.U. z 2001 nr 142 poz.1591z
późn. zm.;
303
- albo gmina wykonuje sama, w zasadzie niezależnie od tego, czy takie wykonanie było
303
do postępowania z odpadami komunalnymi założenia te wyglądają następująco gmina organizuje system ich usuwania, odzysku lub unieszkodliwiania, mieszkańcy
mają obowiązek działać w ramach tego systemu lub, w przypadku wskazanym w
nowym art.6a ustawy u.p.cz., współdziałać z gminą zajmującą się usuwaniem
odpadów.
Te same założenia muszą mieć zastosowanie przy organizowaniu wykonania
innych obowiązków związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie
nieruchomości – egzekwowanie (a także ewentualne nałożenie) ich od właścicieli
nieruchomości jest możliwe pod warunkiem zorganizowania przez gminę systemu ich
wykonywania. Gmina nie może się np. ograniczyć do nałożenia obowiązku usuwania
nieczystości pozostawionych przez zwierzęta domowe, musi zapewnić możliwość
usunięcia tych nieczystości w sposób zgodny z prawem i zasadami ochrony
środowiska.
Dla zorganizowania pożądanego systemu gmina może posługiwać się określonymi instrumentami prawnymi, została bowiem wyposażona w prawo wydawania
aktów normatywnych, nakładających we wskazanych sytuacjach nowe obowiązki na
inne podmioty lub precyzujących treść obowiązków wynikających bezpośrednio z
ustawy, oraz aktów administracyjnych dopuszczających wykonywanie określonych
usług i ustalających warunki takiego działania. Uprawnienia prawodawcze to prawo (i
obowiązek) ustalenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na
terenie gminy oraz prawo podejmowania, w drodze uchwały rady gminy, pewnych
decyzji o charakterze finansowym, wiążących się z opłatami za usuwanie odpadów.
W zakresie zadań organizatorskich gminy zostały także zobowiązane do
prowadzenia określonych ewidencji –
zbiorników bezodpływowych w celu kontroli częstotliwości ich opróżniania oraz w
celu opracowania planu rozwoju sieci kanalizacyjnej,
przydomowych oczyszczalni ścieków w celu kontroli częstotliwości i sposobu
pozbywania się komunalnych osadów ściekowych oraz w celu opracowania planu
rozwoju sieci kanalizacyjnej,
umów zawartych na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli
nieruchomości w celu kontroli wykonywania przez właścicieli nieruchomości i
przedsiębiorców obowiązków wynikających z ustawy.
obowiązkiem danego podmiotu czy też podjęcie działania było dobrowolne;
304
5.10.2. Uchwała w sprawie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości na
terenie gminy.
Uchwała taka (dość często nazywana "Regulaminem utrzymania czystości i
porządku na terenie gminy") wydaje się być jednym z podstawowych instrumentów
umożliwiających gminie wypełnienie obowiązków organizatorskich. Podstawę prawną
do jej wydania zawiera art.4 ustawy u.p.cz. Przepis zawiera w swojej treści pewne
wymagania proceduralne, dotyczące trybu przyjmowania uchwały, oraz zamknięty
katalog spraw, które rada jest władna w uchwale rozstrzygnąć. Uchwała ma
charakter aktu prawa miejscowego, z tego względu przepisy uchwały nie mogą
wykraczać poza takie upoważnienie, muszą być zgodne z innymi przepisami i nie
powinny powtarzać kwestii już w ustawie upoważniającej (bądź innych aktach
normatywnych) uregulowanych - są uzupełnieniem ustawy w zakresie przez nią
określonym.
Uchwała może być podjęta po zasięgnięciu opinii państwowego terenowego
inspektora sanitarnego, opinia nie ma charakteru wiążącego. Sam zaś wymóg
zasięgnięcia opinii jest wiążący w tym sensie, że jego naruszenie będzie
powodowało sprzeczność podjętej uchwały z prawem, co do procedury jej podjęcia, a
więc stanowiło podstawę do uchylenia przez wojewodę w trybie nadzoru. Ustawa nie
stawia żadnych innych wymagań proceduralnych dotyczących trybu przyjmowania
uchwały, obowiązują więc zasady ogólne wynikające z ustawy o samorządzie
gminnym i statutów gmin.
Ustawa o utrzymaniu czystości zawiera w art.4 zamkniętą listę spraw, które
mogą podlegać regulacji w omawianej uchwale. Są to kwestie dotyczące ustalenia :
1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości
obejmujących:
a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania
odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych,
odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z
remontów,
b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części
nieruchomości służących do użytku publicznego,
c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami
naprawczymi,
2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów
komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków
305
rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym,
porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach
domowych bądź w innych źródłach,
b) liczby osób korzystających z tych urządzeń,
3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości
ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku
publicznego,
4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji
dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów,
5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami,
6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę
przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem
terenów przeznaczonych do wspólnego użytku,
7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z
produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach
lub w poszczególnych nieruchomościach,
8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej
przeprowadzania.
Do uchwały w sprawie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości
na terenie gminy nie można wprowadzić przepisów ustalających sankcje za
naruszenie jego postanowień - nie ma bowiem do tego podstawy prawnej.
Naruszanie jej postanowień jest natomiast uznawane za wykroczenie, na podstawie
art.10 ustawy u.p.cz.
Wyliczenie rodzajów spraw dokonane w art.4 ma, jak podkreślono już
wcześniej, charakter zamknięty. Oznacza to, że rada gminy nie może w uchwale
wykroczyć poza ten zakres, czyli nie może nakładać innych obowiązków. Uwaga ta
odnosi się do właścicieli nieruchomości niepodporządkowanych gminie. Odmiennie
sprawa będzie wyglądała w odniesieniu do nieruchomości komunalnej. Tutaj gmina
będzie występowała jako właściciel regulujący zasady korzystania z przedmiotu
stanowiącego jego własność. Zasady te będą kierowane do podmiotów
korzystających z nieruchomości lub jej części na podstawie umowy cywilnoprawnej
(np. umowy najmu) bądź też bez takiej umowy czy innego tytułu prawnego, w
odniesieniu do urządzeń i obiektów służących do użytku publicznego. Uprawnienie
do określania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności
publicznej w drodze wydania aktu powszechnie obowiązującego rada gminy ma
306
także na podstawie art.40 ust.2 pkt.4 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z
przyjętymi w doktrynie zasadami304 akty takie, w tym i wydane na podstawie
analizowanego przepisu, mają charakter regulaminów, o których mowa w art.385 i
nast. kc, wymagają więc, dla związania strony, powołania się na nie w treści umowy
lub doręczenia w momencie jej zawierania.
Przepisy zawarte natomiast w art.4 pkt.2 i 3 mają, jak się wydaje, kluczowe
znaczenie dla skonstruowania w danej gminie systemu postępowania z odpadami,
bowiem pozwalają na doprecyzowanie obciążającego właścicieli nieruchomości
obowiązku „rozliczenia się” z legalnego usunięcia odpadów komunalnych.
Obowiązek ten, wynikający z art. 6 ust.1, jest skonstruowany w taki sposób, że bez
jego doprecyzowania przepis w zasadzie nie nadaje się do stosowania. Analizowane
przepisy art.4 muszą być interpretowane łącznie z art.5 ust.1 pkt.1 - 3, określającym
obowiązki właściciela nieruchomości związane z gromadzeniem i usuwaniem
odpadów komunalnych. Właściciel musi bowiem wyposażyć nieruchomość w
urządzenia służące do gromadzenia odpadów komunalnych (a jakie, to określa
właśnie rada w uchwale), gromadzić powstające odpady w tychże urządzeniach oraz
korzystać z usług usuwania odpadów wykonywanych przez upoważniony podmiot.
Jak podkreślono już wyżej, zmiany dokonane w ustawie wyłączają możliwość
usuwania odpadów na własną rękę.
Rozliczenie z wykonania obowiązku to udowodnienie legalnego (czyli
określonego w art.6 ust.1) sposobu usunięcia odpadów. Podstawowym pytaniem,
jakie należy tu postawić, to pytanie o ilość odpadów, której legalne usunięcie
właściciel musi wykazać. Żaden przepis ustawy bliżej tej kwestii nie precyzuje, ściśle
gramatyczna wykładnia art.6.1 sugeruje jedynie, że ustawodawca uznał ten
obowiązek za ciągły, a nie jednorazowy - właściciel ma wykazać korzystanie, a nie
skorzystanie z usług, ma przedstawić dowody płacenia za składowanie, a nie
zapłacenia. Nie określa to jednak nadal ilości usuniętych odpadów, a więc
ograniczenie się tylko do tych przepisów pozwala na spełnienie obowiązku z art.6.1
przez wykazanie legalnego usuwania jakiejkolwiek, minimalnej ilości odpadów.
Pozostała ilość usunięta byłaby wówczas oczywiście nielegalnie a z punktu widzenia
właściciela korzystnie, bo bez ponoszenia opłat. Wydaje się to być całkowicie
sprzeczne z celami i założeniami obu ustaw dotyczących postępowania z odpadami.
304
- por. .A. Agopszowicz, Z. Gilowska "Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz"; Warszawa
1997, s.234;
307
Jedynym wyjściem z sytuacji jest uznanie, że ustawodawca dał radzie gminy
prawo doprecyzowania tego obowiązku przez określenie minimalnej ilości odpadów,
z których usunięcia właściciel nieruchomości musi się rozliczyć. Uprawnienie to
można wyprowadzić właśnie z powołanych wyżej w tym punkcie przepisów. Prawo
rady do ustalenia rodzaju urządzeń przeznaczonych do gromadzenia odpadów to
także prawo do ustalenia pewnej minimalnej pojemności tych urządzeń. Określone
zaś w pkt.3 analizowanego przepisu prawo do ustalenia częstotliwości usuwania
odpadów z nieruchomości należałoby powiązać z rodzajem wykorzystywanych
urządzeń służących do gromadzenia odpadów w taki sposób, aby można było uznać,
przyjmując warunki przeciętne, iż pojemniki opróżniane są w momencie ich zapełnienia. Właściciel zaś, zobowiązany do gromadzenia odpadów w określonych
pojemnikach (art.5.1.2) i ich usuwania (art.5.1.3), musi je usuwać według częstotliwości ustalonej przez radę gminy.
Na podstawie art.4 ust.4 rada otrzymała dość szerokie możliwości określania
obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Ograniczenia tej swobody
wskazuje przepis305 i są one związane z celami ustawy - ustalenie obowiązków ma
przede wszystkim służyć osiąganiu tychże celów. Rada jest także związana
postanowieniami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt 306,
wprowadzającej ograniczenia związane z humanitarnym postępowaniem wobec
zwierząt. Uchwałą nie można więc wprowadzić obowiązków te zasady
naruszających.
Art.4 pkt.6 ustawy z 1996 r. pozwala na wprowadzenie dwojakiego rodzaju
ograniczeń dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach
wyłączonych z produkcji rolniczej zakazu utrzymywania, ale tylko na określonych (a więc wyznaczonych przez
indywidualne wskazanie) obszarach bądź w poszczególnych nieruchomościach,
ustalenia zasad ich utrzymywania na wszystkich terenach wyłączonych z
produkcji rolniczej.
Punktem wyjścia dla wprowadzania ograniczeń powinny więc być postanowienia
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - musi on określać "tereny
wyłączone z produkcji rolniczej" i tylko dla takich terenów mogą być wprowadzane
305
- mają służyć ochronie przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów służących do wspólnego użytku;
306
- Dz.U. nr 111 poz.724 z późn.zm.;
308
zakazy lub ograniczenia.
Wprowadzony zakaz utrzymywania musi być sprecyzowany, jak wskazano
wyżej, co do miejsca (musi to być określenie wyraźnie wskazujące taki teren i
umożliwiające jednoznaczne ustalenie, które nieruchomości zakaz obejmuje), wydaje
się także, że należałoby wyraźnie określić, czy obejmuje wszelkie zwierzęta gospodarskie czy też wskazane ich gatunki. Zasady utrzymywania zwierząt mogą obejmować w szczególności ustalenie takich kwestii, jak warunki, jakim powinno
odpowiadać miejsce (pomieszczenie), w którym są utrzymywane, sposób
postępowania z powstającymi nieczystościami i odpadami itp. Możliwe jest także
wprowadzenie ograniczeń konstruowanych w sposób odrębny dla różnych gatunków
hodowanych zwierząt (wyodrębniając np. zwierzęta futerkowe) czy też ograniczeń
ilościowych, określając liczbę zwierząt określonego gatunku, które można hodować
na obszarach objętych ograniczeniami. Zasady te muszą być konstruowane w
powiązaniu z celami ustawy i zasadami humanitarnej ochrony zwierząt, wynikającymi
ze wspominanej ustawy z sierpnia 1997 r. Należy także wziąć pod uwagę i to, że na
terenach wyłączonych z produkcji rolniczej nie może być prowadzona działalność
gospodarcza tego rodzaju, a więc zwierzęta gospodarskie mogą być tam
utrzymywane tylko dla zaspokajania potrzeb własnych ich właścicieli i prowadzonego
przez nich gospodarstwa domowego, a nie dla osiągania zysku z hodowli. Założenie
to także pozwala na konstruowanie odpowiednich ograniczeń zakresu takiej
działalności.
Ustawa o utrzymaniu czystości dopuszcza w art.6 ust.2 określenie przez gminę
górnej stawki opłaty za wywóz odpadów (jako opłaty za świadczoną przez
upoważniony podmiot usługę) ponoszonej przez właścicieli nieruchomości; jest to
upoważnienie fakultatywne, stawka będzie obowiązywała wszystkie działające na
terenie danej gminy firmy wywozowe, także będące jednostkami organizacyjnymi
gminy. Wysokość stawki przyjętą uchwałą rady gminy należałoby ustalić biorąc pod
uwagę takie okoliczności, jak faktyczne koszty usuwania, zapewnienie odpowiedniej
rentowności zainteresowanych firm, zabezpieczenie mieszkańców przed nadmiernymi, nieuzasadnionymi kosztami itp. - ustawa nie daje tu wytycznych, dowolna jest
także baza stawki.
Przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w
gminie w żadnym razie nie dają gminie prawa do wprowadzania obciążających
mieszkańców obowiązkowych świadczeń typu podatkowego („podatku śmieciowego”), brak także podstawy do wprowadzania opłat typu sankcyjnego. Zgodnie z
poglądem NSA, wyrażonym w uchwale składu pięciu sędziów z 13 października
309
1997 r. a dotyczącej legalności uchwały rady gminy taki właśnie podatek
wprowadzającej307, nie daje podstaw do wprowadzenia takiego podatku także
pozytywnie rozstrzygnięte referendum gminne w sprawie samoopodatkowania
mieszkańców, przeprowadzone w zgodzie z odpowiednimi przepisami ustawy o
samorządzie gminnym (u.s.g.). NSA uznaje bowiem, że samoopodatkowanie to nie
podatek, podatki gmina może wprowadzać tylko na podstawie wyraźnego
upoważnienia ustawowego. Żaden zaś z obowiązujących przepisów nie daje
podstaw do wprowadzenia tego rodzaju podatku. Samoopodatkowanie przewidziane
w art.12 u.s.g. oznacza zobowiązanie się mieszkańców gminy do przekazania gminie
określonych wpłat na oznaczony cel lub cele społeczne (wg NSA - ważne dla lokalnej
społeczności cele publiczne). Przekazanie takie nie ma jednak cech podatku, w
rozumieniu przyjętym w teorii prawa finansowego 308.
5.10.3. Zezwolenia na świadczenie określonych usług komunalnych.
Prowadzenie przez podmioty inne niż gminne jednostki organizacyjne działalności polegającej na odbiorze od właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych, a
także opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych,
możliwe jest na podstawie zezwolenia udzielonego przez wójta309. Zezwolenia te
zostały omówione wyżej, wraz z innymi decyzjami administracyjnymi
reglamentującymi postępowanie z odpadami.
5.10.4. Obowiązki właścicieli nieruchomości
Ważnym elementem ustawy jest określenie obowiązków właścicieli nieruchomości310 w zakresie utrzymania porządku i czystości. Są oni zobowiązani m.in. do
307
- pogląd ten wyrażony został w uchwałach Izby Finansowej NSA z 22 stycznia 1996 r. i 13
października 1997 r. nr FPK 15/97) – omówienie zob. „Rzeczpospolita” z 14 października 1997 r.,
publikacja – ONSA 1998/1 poz.8
308
- danina publiczna o ściśle określonych cechach (a w tym m.in. przymusowość, bezzwrotność,
nieodpłatność, jednostronność ustalania, ogólny charakter); zob. np. W. Brzeziński, T. DębowskaRomanowska, M. Kalinowski, W. Wójtowicz – Prawo finansowe, Warszawa 1996
309
- zezwolenie jest wymagane także na świadczenie innych usług, wskazanych w art.7 ust.1 ustawy
u.p.cz. – w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami oraz prowadzenia schronisk dla
bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części;
310
- przy czym ustawa to określenie traktuje bardzo szeroko - "właścicielem nieruchomości" w jej
310
wyposażenia nieruchomości w odpowiednie urządzenia służące do gromadzenia
odpadów komunalnych oraz ich utrzymywania w należytym stanie technicznym,
gromadzenia odpadów tych urządzeniach i ich usuwania w dozwolony sposób poprzez przekazanie wyspecjalizowanemu podmiotowi. Analogiczne obowiązki
dotyczą nieczystości ciekłych. Właściciele nieruchomości mają także obowiązek
podłączenia się do istniejącej kanalizacji sanitarnej a także oczyszczania ze śniegu i
lodu oraz usuwania błota i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż
nieruchomości311. Ten ostatni obowiązek w odniesieniu do jezdni, placów i innych
dróg publicznych obciąża ich zarządców. Naruszenie obowiązków nałożonych przez
ustawę na właścicieli nieruchomości jest uznane za wykroczenie.
Nowelizacja z 2001 r. wprowadziła tu szereg mian, precyzując m.in. pojęcie
chodnika (tylko wydzielona część drogi publicznej służąca dla ruchu pieszego,
położona bezpośrednio przy granicy nieruchomości), czy dopuszczając, zamiast
obowiązku podłączenia do sieci kanalizacyjnej, wyposażenie nieruchomości w
zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię
ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w odpowiednich przepisach.
Szczególnie jednak ważne są zmiany zawarte w nowych przepisach art.5 ust.6, art.6
i art.6a. Pierwsza z nich polega na wyraźnym stwierdzeniu, że obowiązki właścicieli
nieruchomości mają charakter administracyjny i podlegają egzekucji administracyjnej,
w przypadku zaś nieudokumentowania przez właściciela korzystania przy
wykonywaniu obowiązku zbierania i pozbywania się odpadów bądź nieczystości z
usług upoważnionej firmy312 powinna je przejąć gmina w trybie wykonania
zastępczego (w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z
1966 r.).
Właściciel nieruchomości musi na żądanie wójta udokumentować, że usunął
odpady (nieczystości) w sposób zgodny z prawem. Tym sposobem jest korzystanie z
rozumieniu jest praktycznie każdy władający nieruchomością, niezależnie od tytułu prawnego takiego
władania;
311
- zgodność z Konstytucją tego przepisu (art.5 ust1 pkt.4 ustawy z 1996 r.) była kwestionowana,
ale Trybunał Konstytucyjny orzeczeniem z 5 listopada 1997 r. nr K/22/97 skargę oddalił;
312
- czyli gminnej jednostki organizacyjnej albo przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na
prowadzenie działalności w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów
komunalnych bądź w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości
ciekłych;
311
usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub
przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie, a dowodem zawarta z takim podmiotem
umowa i rachunki z tytułu świadczenia usług. Nowelizacja z grudnia 2002 r.
upoważniła radę gminy do wskazania ewentualnego innego sposobu wypełniania
przez właścicieli nieruchomości tych obowiązków.
Zgodnie natomiast z art.6a rada gminy może w drodze uchwały, na podstawie
akceptacji mieszkańców wyrażonej w przeprowadzonym uprzednio referendum
gminnym, przejąć od właścicieli nieruchomości wszystkie lub wskazane obowiązki, o
których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 ustawy u.p.cz. Są to następujące obowiązki
(według aktualnego brzmienia art.5) –
art.5 pkt.1 - wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do zbierania
odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie
sanitarnym, porządkowym i technicznym,
art.5 pkt.3 - zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów
komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w uchwale rady gminy, o
której mowa w art. 4, oraz pozbywanie się tych odpadów w sposób zgodny z
przepisami ustawy i przepisami odrębnymi; obowiązek ma odpowiednie
zastosowanie także w przypadku gromadzenia nieczystości płynnych w
zbiornikach bezodpływowych,
art.5 pkt.4 - uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników
położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się
wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną
bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest
obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój
lub parkowanie pojazdów samochodowych,.
Przejmując obowiązki rada gminy powinna ustalić opłatę ponoszoną przez
właścicieli nieruchomości za wykonywanie przejętych obowiązków, ustaloną w
sposób zryczałtowany za okresowe pozbywanie się określonej ilości wskazanego
rodzaju odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. Wysokość opłaty powinna
być uzależniona od faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu
zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i
unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych.
Przepis ten ma na celu danie gminom możliwości wyboru systemu
postępowania z odpadami komunalnymi, wprowadzając szansę wybrania systemu
opartego na tzw. popularnie „podatku śmieciowym”. Przepis nie pozwala jednak na
wprowadzenie nowego podatku, ale na wprowadzenie innego systemu postępowania
312
z odpadami komunalnymi, w którym gmina będzie niejako świadczyła określone
usługi na rzecz mieszkańców, za które pobierze opłatę.
5.11. Transgraniczne przemieszczanie odpadów
5.11.1. Założenia ogólne dotyczące wysyłki odpadów.
Procedury nadzoru i kontroli międzynarodowego obrotu odpadami przyjęte w
państwach Unii Europejskiej w istotny sposób różnią się od obowiązujących do dnia
akcesji przepisów polskich. Z dniem 1 maja 2004 r. weszły bowiem w życie
bezpośrednio obowiązujące przepisy szeregu rozporządzeń wspólnotowych.
Rozporządzenie 259/93 różnicuje procedury w zależności od rodzaju odpadów i
miejsca ich przeznaczenia oraz pochodzenia, a także w zależności od tego, czy są
one przeznaczone do unieszkodliwiania czy do operacji odzysku. Generalną zasadą
jest wprowadzenie obowiązku zawiadomienia właściwych organów poszczególnych
państw przed przystąpieniem do przesyłania odpadów, tak by organy te uzyskały
pełną informację o rodzaju odpadów, celu przemieszczania oraz planowanych
operacjach unieszkodliwiania lub odzysku odpadów. Zgłoszenie powinno być
dokonane przy pomocy zestawu formularzy - tzw. listu przewozowego oraz
formularza przemieszczania/ śledzenia przesyłki, których wzór określa Decyzja
Komisji Nr 94/774 z dnia 24 listopada 1994 r. dotycząca standardowego listu
przewozowego określonego w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 259/93 w sprawie
nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie, do Wspólnoty Europejskiej oraz
poza jej obszar.
Z zakresu działania rozporządzenia wyłączono:
wyładunek na brzeg odpadów wytworzonych w trakcie normalnej eksploatacji
statków i platform przybrzeżnych, w tym ścieków i pozostałości, pod warunkiem,
że
odpady takie podlegają szczególnemu wiążącemu
instrumentowi
międzynarodowemu,
przesyłanie odpadów z lotnictwa cywilnego,
przesyłanie odpadów radioaktywnych zgodnie z art. 2 dyrektywy 92/3/EURATOM
z dnia 3 lutego 1992 roku w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów
radioaktywnych między Państwami Członkowskimi oraz do Wspólnoty i poza jej
obszar,
przesyłanie odpadów wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b) dyrektywy 75/442/EWG,
313
które są objęte już innym przepisami,
przesyłanie odpadów do Wspólnoty zgodnie z wymaganiami Protokółu w sprawie
ochrony środowiska naturalnego do Traktatu w sprawie Antarktydy.
Przesyłanie odpadów przeznaczonych wyłącznie do operacji odzysku i
wymienionych w załączniku II (tzw. zielona lista odpadów) jest również wyłączone z
postanowień rozporządzenia z wyjątkiem postanowień przewidzianych w art. 11 w
literach b), c), d) i e) oraz w art. 17 ust. l, 2 i 3. W oparciu o te przepisy w czasie
przesyłek odpadów do odzysku wymienionych w załączniku II muszą tym odpadom
towarzyszyć następujące informacje, podpisane przez posiadacza:
zwyczajowa nazwa handlowa odpadów,
ilość odpadów,
nazwa i adres odbiorcy odpadów,
działania związane z odzyskiem, wymienione w załączniku II.B do dyrektywy
75/442/EWG.
Obowiązek dokonania zgłoszenia obciąża tzw. zgłaszającego. W rozumieniu
przepisów rozporządzenia zgłaszający to każda osoba fizyczna lub osoba prawna,
która wnioskuje o wysłanie odpadów albo je zleca, w szczególności osoba, której
działalność powoduje powstanie odpadów (wytwórca pierwotny) lub zbieracz
posiadający zezwolenie na tę działalność udzielone przez Państwo Członkowskie,
albo zarejestrowany kupiec lub pośrednik, który zajmuje się unieszkodliwianiem lub
odzyskiem odpadów.
W ten sposób zgłoszenia dokonuje wysyłający odpady, a nie podmiot
przyjmujący (importer). Wypełniony i podpisany na oryginale formularz zgłoszeniowy
należy wraz ze wszystkimi wymaganymi dokumentami przesłać do właściwej władzy
kraju przeznaczenia odpadów, a kopie formularza wraz z kopiami dokumentów
przesłać do właściwej władzy kraju wysyłki, właściwej władzy kraju tranzytu oraz do
odbiorcy odpadów. W konsekwencji przy przywozie odpadów do Polski zgłaszającym
zawsze będzie kontrahent zagraniczny, a nie jak dotychczas krajowe
przedsiębiorstwo zajmujące się odzyskiem lub unieszkodliwianiem sprowadzanych
odpadów.
Zgłaszający musi zawrzeć z odbiorcą umowę (kontrakt) na dokonanie odzysku
lub unieszkodliwienie odpadów. Zgodnie z wymaganiami rozporządzenia kontrakt ten
musi obejmować zobowiązanie zgłaszającego do odebrania z powrotem odpadów,
jeśli przesłanie nie zostanie dokonane w przewidziany sposób, lub jeśli zostało
dokonane z naruszeniem rozporządzenia 259/93, oraz zobowiązanie odbiorcy do
dostarczenia zgłaszającemu, tak szybko jak to możliwe, nie później jednak niż w
314
ciągu 180 dni po otrzymaniu odpadów, świadectwa stwierdzającego, że odpady
zostały poddane odzyskowi lub unieszkodliwione w sposób zgodny z zasadami
ochrony środowiska. Kopia tego kontraktu musi zostać, na żądanie, dostarczona
właściwemu organowi.
5.11.2. Przemieszczanie odpadów między państwami członkowskimi.
Odpady przeznaczone do unieszkodliwienia
Zgłaszający zamierzający wysłać odpady do unieszkodliwienia z jednego
Państwa Członkowskiego do drugiego lub przewieźć je tranzytem poprzez jeden lub
kilka Państw Członkowskich ma obowiązek powiadomienia właściwego organu
miejsca przeznaczenia i wysłania kopii zgłoszenia do właściwych organów państw
wysyłki oraz tranzytu, a także do odbiorcy. Zgłoszenie ma być dokonane w formie
listu przewozowego wystawionego przez właściwy organ kraju wysyłki. Zgodnie z
przepisami rozporządzenia odbiorca oznacza osobę lub przedsiębiorstwo, do której
lub do którego wysyłane są odpady do odzysku lub usuwania. Rozporządzenie nie
dopuszcza, aby odbiorcą był np. pośrednik nie posiadający instalacji do
unieszkodliwiania odpadów. W ciągu 3 dni roboczych właściwy organ miejsca
przeznaczenia ma obowiązek sprawdzić kompletność i poprawność złożonego
powiadomienia i innych dokumentów. Jeżeli zgłoszenie jest kompletne i nie zawiera
istotnych błędów należy wysłać potwierdzenie do zgłaszającego wraz z kopiami dla
pozostałych zainteresowanych władz i odbiorcy odpadów.
Właściwy organ państwa przeznaczenia ma po wysłaniu potwierdzenia wpływu
zgłoszenia termin 30 dni na podjęcie decyzji zezwalającej na wysyłkę, z warunkami
lub bez, lub na odmowę, może również zażądać dodatkowych informacji. Pozwolenie
może być udzielone tylko w przypadku braku zastrzeżeń ze strony właściwych
organów innych państw, przez których obszar dokonywane będzie przemieszczenie
odpadów. Właściwy organ państwa przeznaczenia podejmuje decyzję nie wcześniej
niż po upływie 21 dni po wysłaniu potwierdzenia wpływu zgłoszenia, chyba że jest w
posiadaniu pisemnych zezwoleń innych zainteresowanych właściwych władz.
Kompetentne władze państw wysyłki i tranzytu mogą wnieść zastrzeżenia w ciągu 20
dni po wysłaniu potwierdzenia. Mogą one również zażądać dodatkowych informacji.
Wspomniane zastrzeżenia winny zostać przekazane na piśmie powiadamiającemu, z
kopiami do innych zainteresowanych kompetentnych władz.
Właściwe organy są obowiązane podjąć wszelkie niezbędne działania w celu
ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska, a także mogą wnosić racjonalne
315
zastrzeżenia w stosunku do planowanego przemieszczania odpadów. W przypadku
przesyłania odpadów do unieszkodliwiania właściwe organy mogą wnosić
uzasadniony sprzeciw w szerokim zakresie (zgodnie z art. 4 ust. 3) względem
planowanej przesyłki. Sprzeciw ten może dotyczyć w szczególności:
realizacji zasady samowystarczalności na szczeblu Wspólnoty i na szczeblu
krajowym,
w przypadkach, gdy instalacja powinna usuwać odpady z bliżej położonego źródła
i właściwy organ daje pierwszeństwo tym odpadom,
zapewnienia zgodności przesyłania odpadów z planami zagospodarowania
odpadów.
Uzasadniony sprzeciw może być również wnoszony, jeżeli:
planowana wysyłka jest niezgodna z obowiązującym prawem i przepisami
odnoszącymi się do ochrony środowiska, porządku publicznego, bezpieczeństwa
publicznego lub ochrony zdrowia,
zgłaszający lub odbiorca był wcześniej uznany winnym nielegalnego ruchu,
gdy przesyłanie jest sprzeczne ze zobowiązaniami wynikającymi z
międzynarodowych konwencji przyjętych przez zainteresowane państwo
członkowskie lub państwa członkowskie.
W przypadku, gdy nie zachodzą żadne przesłanki do zgłoszenia uzasadnionego
sprzeciwu, właściwy organ wydaje zezwolenie na przemieszczenie odpadów w
celu ich unieszkodliwienia. Następuje to przed upływem 30 dni od daty wysłania
potwierdzenia, nie wcześniej jednak niż przed 21 dniem. Skrócenie tego terminu jest
możliwe jedynie wówczas, gdy kompetentna władza państwa, w którym mają być
unieszkodliwione odpady, posiada pisemne zgody innych zainteresowanych władz.
Przemieszczanie odpadów w celu odzysku.
Celem dokonania takiego przemieszczenia zgłaszający powinien powiadomić
właściwy organ miejsca przeznaczenia i wysłać kopię zgłoszenia do właściwych
organów wysyłki i tranzytu oraz do odbiorcy. Zgłoszenie musi obejmować każdy
pośredni etap wysyłki od miejsca wysłania do jej przeznaczenia. Zgłoszenie zostaje
dokonane w formie listu przewozowego, wystawionego przez właściwy organ wysyłki.
Tutaj również zgłaszający musi zawrzeć z odbiorcą odpadów do odzysku umowę. Po
odbiorze zgłoszenia właściwy organ miejsca przeznaczenia wysyła, w ciągu 3 dni
roboczych, potwierdzenie do zgłaszającego i kopie do pozostałych organów
właściwych i do odbiorcy. Właściwe organy miejsca przeznaczenia, wysyłki i tranzytu,
w ciągu 30 dni po wysyłce potwierdzenia mogą wnieść sprzeciw wobec wysyłki.
316
Każdy sprzeciw musi być dostarczony na piśmie do zgłaszającego i innych
zainteresowanych organów właściwych w ciągu 30 dni. Zainteresowane właściwe
organy mogą podjąć decyzję o dostarczeniu pisemnej zgody w okresie krótszym niż
30 dni. Ważność zgody wygasa po roku, chyba że ustalono inaczej.
W tych przypadkach sprzeciw ma postać sprzeciwu w ograniczonym zakresie,
dokonywany jest na podstawie art. 7 ust. 4. Zgłoszenie sprzeciwu wobec planowanej
przesyłki może nastąpić, jeżeli:
przesyłka ta jest niezgodna z obowiązującym krajowym prawem i przepisami
odnoszącymi się do ochrony środowiska, porządku publicznego, bezpieczeństwa
publicznego lub ochrony zdrowia,
powiadamiający lub odbiorca był wcześniej uznany winnym nielegalnego
przesyłania odpadów; w takim przypadku właściwy organ państwa wysyłki może
zgodnie z przepisami prawa krajowego załatwić odmownie wszelkie przesyłki,
powiązane z daną osobą,
przesyłanie
jest
sprzeczne
ze
zobowiązaniami
wynikającymi
z
międzynarodowych konwencji przyjętych przez zainteresowane państwo
członkowskie lub państwa członkowskie,
stosunek odzyskiwalnych i nieodzyskiwalnych odpadów, wartość szacunkowa
materiałów odzyskanych lub koszt odzysku i usuwania części nieodzyskiwalnej
nie uzasadnia odzysku ze względów ekonomicznych i środowiskowych.
Wykonanie przemieszczenia odpadów.
Wysyłka może być dokonana dopiero po otrzymaniu przez zgłaszającego
zezwolenia od właściwego organu miejsca przeznaczenia. W przypadku
przemieszczania odpadów w celu ich odzysku, jeżeli są to odpady z załącznika III bursztynowy wykaz odpadów, ma zastosowanie tzw. „milcząca zgoda", czyli po
upływie 30 dni od daty wysłania potwierdzenia, jeżeli właściwy organ pisemnie nie
poinformował o wniesieniu sprzeciwu, uznaje się że wyraził on zgodę, która jest
ważna przez okres jednego roku.
Po otrzymaniu zezwolenia zgłaszający powinien uzupełnić datę wysyłki i
wypełnić pozostałe rubryki listu przewozowego, a także, na trzy dni robocze przed
dokonaniem wysyłki, wysłać kopie do zainteresowanych właściwych władz. Bez
dokonania takiego powiadomienia przemieszczenie odpadów jest zakazane. Kopia
lub, na żądanie właściwych władz egzemplarz listu przewozowego, musi towarzyszyć
każdej wysyłce. Wszystkie przedsiębiorstwa zaangażowane w działania powinny
wypełnić list przewozowy we wskazanych punktach, podpisać go i zatrzymać kopię.
317
W ciągu trzech dni roboczych po odbiorze odpadów do unieszkodliwienia
odbiorca ma obowiązek wysłać kopie wypełnionego przez siebie listu przewozowego
do zgłaszającego i zainteresowanych właściwych władz. Jak najszybciej, ale nie
później niż 180 dni po odbiorze odpadów, odbiorca ma także obowiązek powiadomić
zgłaszającego i zainteresowane organy o ich. Zaświadczenie takie powinno stanowić
część lub być dołączone do listu przewozowego towarzyszącego wysyłce. W sumie
do każdego transportu odpadów wymagane więc jest przesłanie 3 dokumentów - o
wysyłce transportu, o dotarciu odpadów do miejsca przeznaczenia i o
przeprowadzeniu operacji odzysku lub unieszkodliwienia.
5.11.3. Wywóz odpadów poza Unię Europejską.
Wywóz odpadów do unieszkodliwienia
Wywóz odpadów poza Unię Europejską celem ich unieszkodliwiania jest co do
zasady zakazany, z wyjątkiem wywozu do tych krajów EFTA, które są także stronami
Konwencji bazylejskiej. Wywóz odpadów do unieszkodliwienia do kraju EFTA jest
również zakazany, jeżeli kraj przeznaczenia zakazuje przywozu takich odpadów lub
nie ma pisemnej zgody na szczególny przywóz określonych odpadów, oraz jeśli
właściwy organ wysyłki we Wspólnocie ma powód do przypuszczenia, że odpady nie
będą w danym kraju zarządzane zgodnie z metodami ekologicznymi. Zgłaszający
powinien wysłać zgłoszenie do właściwego organu wysyłki w formie listu
przewozowego, z kopiami dla pozostałych zainteresowanych właściwych władz i dla
odbiorcy. List przewozowy wystawia właściwy organ wysyłki. Po otrzymaniu
zgłoszenia właściwy organ wysyłki w ciągu trzech dni roboczych wysyła do
zgłaszającego pisemne potwierdzenie otrzymania zgłoszenia z kopiami dla
pozostałych zainteresowanych właściwych władz. Właściwy organ wysyłki w ciągu 70
dni po wysłaniu potwierdzenia podejmuje decyzję o wydaniu zezwolenia na wysyłkę,
warunkowo lub bezwarunkowo, lub o odmowie, nie wcześniej jednak niż w ciągu 61
dni od wysłania potwierdzenia, chyba posiada pisemną zgodę od pozostałych
zainteresowanych właściwych władz.
Wywóz odpadów do odzysku.
Wszelki wywóz w celu odzysku odpadów wymienionych w załączniku V
przeznaczonych do odzysku jest zakazany, z wyjątkiem wywozu do krajów, do
których stosuje się decyzję OECD. W przypadku dozwolonego wywozu odpowiednio
stosuje się procedury „kolorowych list".
318
5.11.4. Przywóz odpadów do Unii Europejskiej.
Przywóz odpadów do unieszkodliwienia.
Przywóz do Wspólnoty odpadów do unieszkodliwienia co do zasady jest
zakazany, z wyjątkiem odpadów pochodzących z krajów EFTA, które są stronami
Konwencji bazylejskiej. Możliwy jest również przywóz odpadów z innych krajów, które
są stronami Konwencji bazylejskiej lub z którymi Wspólnota, lub Wspólnota i jej
Państwa Członkowskie, zawarły dwustronne lub wielostronne umowy lub
porozumienia, zgodne z przepisami obowiązującymi we Wspólnocie oraz z art. 11
Konwencji bazylejskiej. Porozumienia te powinny gwarantować, że procesy
unieszkodliwiania odpadów prowadzone są w upoważnionych placówkach, a także
są zgodne z wymaganiami ekologicznego zarządzania. Kraj, z którym zawarte
miałoby być porozumienie, powinien przedstawić właściwym władzom Państwa
Członkowskiego, stanowiącego miejsce przeznaczenia odpadów, należycie
umotywowane wnioski stwierdzające, że nie posiadają one i nie mają możliwości
uzyskania odpowiednich zdolności technicznych oraz niezbędnych obiektów do
usuwania odpadów w sposób ekologiczny.
Zgłoszenie jest sporządzane dla właściwego organu miejsca przeznaczenia w
formie listu przewozowego, z kopiami dla odbiorcy odpadów i właściwych organów
tranzytu. List przewozowy powinien być wystawiony przez właściwy organ miejsca
przeznaczenia. Po otrzymaniu zgłoszenia właściwy organ miejsca przeznaczenia w
ciągu trzech dni roboczych wysyła pisemne potwierdzenie do zgłaszającego, z
kopiami do właściwych organów tranzytu na obszarze Wspólnoty. Właściwe organy
miejsca przeznaczenia i tranzytu na obszarze Wspólnoty mogą, w ciągu 60 dni od
wysłania kopii potwierdzenia, wnieść tzw. szeroki sprzeciw na podstawie art. 4 ust. 3.
Właściwy organ miejsca przeznaczenia w ciągu 70 dni po wysłaniu potwierdzenia
podejmuje decyzję zezwalającą na wysyłkę, warunkowo lub bezwarunkowo, lub
wydaje odmowę udzielenia zezwolenia. Właściwy organ miejsca przeznaczenia
podejmuje decyzję nie wcześniej niż 61 dni od wysłania potwierdzenia. Może
jednakże podjąć decyzję 'wcześniej, jeśli ma pisemną zgodę innych właściwych
organów. Właściwy organ miejsca przeznaczenia potwierdza swoje zezwolenie przez
odpowiednie opieczętowanie listu przewozowego.
Przywóz odpadów do odzysku.
Przywóz odpadów do odzysku jest zakazany, z wyjątkiem przywozu z krajów do
których stosuje się decyzję OECD lub innych krajów, które są stronami Konwencji
319
bazylejskiej lub z którymi Wspólnota, bądź Wspólnota i jej Państwa Członkowskie
zawarły dwustronne lub wielostronne albo regionalne umowy lub porozumienia,
zgodne z legislacją wspólnotową oraz z art. 11 Konwencji bazylejskiej. Porozumienia
te powinny gwarantowac, że odzysk jest prowadzony w upoważnionej placówce i
spełnia wymogi ekologicznego zarządzania. W przypadku przywozu odpadów z
krajów, do których stosuje się decyzja OECD, zastosowanie mają odpowiednio
procedury „kolorowych list". W odniesieniu do pozostałych krajów zastosowanie ma,
opisana powyżej, procedura stosowana przy przywozie odpadów do
unieszkodliwiania.
5.11.5. Gwarancje.
Wszystkie przesyłki odpadów objęte zakresem rozporządzenia podlegają
postanowieniu o gwarancji finansowej lub równoważnym ubezpieczeniu
pokrywającym koszt przesyłania oraz unieszkodliwiania lub odzyskiwania. Gwarancje
takie powinny zostać zwrócone po przedstawieniu dowodu w postaci: świadectwa
unieszkodliwienia lub odzyskiwania, potwierdzającego dotarcie odpadów do miejsca
przeznaczenia i ich unieszkodliwienie lub odzyskanie w sposób zgodny z zasadami
ochrony środowiska.
Każde przesyłanie odpadów dokonane:
bez powiadomienia wszystkich zainteresowanych kompetentnych władz,
bez zgody zainteresowanych kompetentnych władz,
za zgodą uzyskaną od kompetentnych władz poprzez fałszerstwo, złożenie
nieprawdziwych oświadczeń lub oszustwo,
które nie odpowiada treści listu przewozowego,
które skutkują usuwaniem lub odzyskiwaniem z naruszeniem praw Wspólnoty lub
prawa międzynarodowego,
jest uznawane za ruch nielegalny.
Zgodnie z art. 30 rozporządzenia 259/93 Państwa Członkowskie mają
obowiązek podjąć wszelkie środki niezbędne do zapewnienia, że odpady wysyłane
są zgodnie z przepisami tego aktu. Środki takie mogą obejmować inspekcje
przedsiębiorstw i zakładów oraz wyrywkowe kontrole wysyłek. Kontrole mogą
odbywać się, w szczególności: w miejscu pochodzenia, w miejscu przeznaczenia, na
zewnętrznych granicach Wspólnoty, w czasie wysyłki w obrębie Wspólnoty.
320
5.11.6. Wdrożenie przepisów rozporządzeń EU dotyczących międzynarodowego
obrotu odpadami w prawie polskim.
Wdrożeniu temu służy ustawa z 30 lipca 2004 r. o międzynarodowym obrocie
odpadami313, która weszła w życie 2 października 2004 r. Zgodnie z art.5 ustawy
właściwym organem krajowym, w rozumieniu przepisów prawa EU, jest we Polsce
Główny Inspektor Ochrony Środowiska, natomiast funkcje kontrolne przypisano
inspektorom wojewódzkim. W konsekwencji to Główny Inspektor jest organem
uprawnionym do wydawania zezwoleń na –
przywóz odpadów z zagranicy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,
przewóz odpadów pochodzących z zagranicy przez terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej,
wywóz odpadów za granicę z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Kopie poszczególnych zezwoleń Inspektor powinien przekazywać określonym
organom, w tym m.in. ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych,
Komendantowi
Głównemu
Straży
Granicznej,
właściwemu
marszałkowi
województwa, wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska oraz wójtowi,
burmistrzowi lub prezydentowi miasta.
Zezwolenie na przywóz odpadów z zagranicy może być wydane po
zasięgnięciu opinii organu właściwego do wydania zezwolenia na prowadzenie
działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania tych odpadów oraz wójta,
burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce odzysku lub
unieszkodliwiania. Główny Inspektor może w takim zezwoleniu określić warunki
przywozu odpadów z zagranicy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz sposób
stwierdzenia wykonania tych warunków.
Sprzeciw wobec dokonania międzynarodowego obrotu odpadami Główny
Inspektor wyraża także w drodze decyzji, przy czym w przypadku ustania przyczyn
jego wyrażenia taka decyzja powinna zostać wygaszona. Jeżeli Inspektor nie wyraża
sprzeciwu, a międzynarodowy obrót odpadami jest możliwy bez zezwolenia,
powinien niezwłocznie poinformować o braku sprzeciwu ministra właściwego do
spraw finansów publicznych, Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz
wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska właściwego ze względu na miejsce
przyjęcia, wysyłki lub tranzytu odpadów. Jeżeli natomiast Inspektor nie wyrazi
sprzeciwu wobec wywozu odpadów, a jest on możliwy bez zezwolenia, to
313
- Dz.U.2004.191.1956
321
zgłaszający wywóz odpadów informuje o tym marszałka województwa oraz wójta,
burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania
lub siedzibę posiadacza odpadów.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska ma obowiązek prowadzić jawny rejestr
zgłoszeń, decyzji i wniosków o wydanie zezwoleń w zakresie międzynarodowego
obrotu odpadami.
Ustawa wymaga, aby w zezwoleniach związanych z międzynarodowym
obrotem odpadami ustanowione zostało zabezpieczenie roszczeń z tytułu możliwości
wystąpienia negatywnych skutków w środowisku. Jeżeli obrót może być dokonany
bez zezwolenia na międzynarodowy obrót odpadami, zabezpieczenie roszczeń
należy ustanowić w zezwoleniu na odzysk lub unieszkodliwianie odpadów.
Zabezpieczenie roszczeń może mieć formę depozytu, gwarancji bankowej albo
polisy ubezpieczeniowej, formę wskazuje zainteresowany we wniosku o wydanie
zezwolenia. Zabezpieczenie roszczeń w formie depozytu jest wpłacane na odrębny
rachunek bankowy wskazany przez organ wydający zezwolenie. Gwarancja bankowa
lub polisa ubezpieczeniowa powinna stwierdzać, że w razie wystąpienia
negatywnych skutków w środowisku w wyniku niewywiązania się z obowiązków
określonych w zezwoleniu lub wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, bank
lub firma ubezpieczeniowa ureguluje zobowiązania na rzecz organu wydającego
zezwolenie. Po przedstawieniu wymaganych przepisami wspólnotowymi
dokumentów, na wniosek składającego zabezpieczenie, Główny Inspektor w drodze
decyzji orzeka o jego zwrocie. Natomiast w razie stwierdzenia nieprzestrzegania
warunków określonych w zezwoleniach i nieusunięcia w wyznaczonym terminie
negatywnych skutków w środowisku powstałych w wyniku prowadzonej działalności,
Główny Inspektor wydaje decyzję o przeznaczeniu na ten cel zabezpieczenia w
wysokości niezbędnej do usunięcia tych skutków.
Jeżeli
gospodarowanie
odpadami,
przywiezionymi
na
terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, liście
przewozowym lub w umowie zawartej pomiędzy wysyłającym a odbiorcą odpadów,
jest niemożliwe, Główny Inspektor w pierwszym rzędzie powinien skorzystać z
procedur określonych w art. 25 rozporządzenia Rady nr 259/93/EWG. W przypadku,
gdy nie odniesie to skutku Inspektor powinien wydać decyzji nakazującą odbiorcy
odesłanie odpadów do kraju wysyłki lub określającą sposób gospodarowania tymi
odpadami na terytorium Polski. Jeżeli odpady zostały wwiezione na terytorium Polski
na skutek nielegalnego międzynarodowego obrotu odpadami, Główny Inspektor
wydaje decyzję:
322
1) jeżeli za nielegalny międzynarodowy obrót odpadami odpowiedzialność
ponosi wysyłający odpady - nakazującą odbiorcy odesłanie odpadów do kraju wysyłki
lub określającą sposób gospodarowania tymi odpadami na terytorium Polski;
2) jeżeli za nielegalny międzynarodowy obrót odpadami odpowiedzialność
ponosi odbiorca odpadów - określającą sposób gospodarowania tymi odpadami na
terytorium Polski.
W przypadku natomiast, gdy odpady zostały wywiezione z terytorium Polski na
skutek
nielegalnego
międzynarodowego
obrotu
odpadami,
za
który
odpowiedzialność ponosi wysyłający, Główny Inspektor wydaje decyzję nakazującą
przywóz i zagospodarowanie tych odpadów na terytorium kraju na koszt
wysyłającego.
Wskazane decyzje powinny być wyegzekwowane w drodze postępowania
egzekucyjnego. Jeżeli jednak nie można wszcząć postępowania egzekucyjnego, lub
egzekucja okazała się bezskuteczna, Główny Inspektor dokonuje gospodarowania
odpadami na koszt odbiorcy lub na koszt wysyłającego. Do należności z tytułu
obowiązku uiszczenia takich kosztów stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29
sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
Nielegalny obrót odpadami przepisy prawa polskiego uznają za przestępstwo,
przy czym nielegalny import jest ścigany na podstawie kodeksu karnego (art.183 §2),
zaś nielegalny eksport na podstawie art.19 omawianej ustawy.
323
Rozdz. 6. Gospodarowanie wodami śródlądowymi
Od dnia 1 stycznia 2002 roku kwestie gospodarowania wodami są regulowane
nową ustawą – Prawem wodnym z 18 maja 2001 r.314, zastępującą poprzednie
prawo wodne z października 1974 r. Podstawowym założeniem nowej ustawy jest
doprowadzenie do gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego
rozwoju, uwzględnianą w regulowaniu warunków korzystania z wód, ochrony tych
wód i zarządzania nimi. Zawarte w ustawie rozwiązania prawne, organizacyjne i
ekonomiczne, adresowane zarówno do właścicieli wód, jak i użytkowników oraz
organów administracji publicznej, służyć mają osiągnięciu dobrego stanu
ekologicznego wód, tj. zachowania bogatego i zrównoważonego ekosystemu.
Prawo wodne obejmuje zakresem swojej regulacji śródlądowe wody
powierzchniowe, wody podziemne oraz większość morskich wód wewnętrznych,
natomiast wody morza terytorialnego oraz wody Zatoki Gdańskiej – te ostatnie
jednak tylko w zakresie ochrony przed zanieczyszczeniem ze źródeł lądowych oraz
ochrony przed powodzią. Wyłączone zostały sprawy poszukiwania i rozpoznawania
wód podziemnych, wykorzystania solanek, wód leczniczych i termalnych oraz
kwestie związane z wprowadzaniem do górotworu tych wód a także wód
pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych. Zagadnienie te są regulowane
przepisami ustawy Prawo geologiczne i górnicze.
Z prawa wodnego wyłączone zostały także zagadnienia związane z
funkcjonowaniem systemów infrastruktury komunalnej – sieci wodociągowych i
kanalizacyjnych wraz ze stacjami uzdatniania wody oraz oczyszczalniami ścieków.
Sprawy te, obejmujące szczegółowe rozwiązania techniczne, organizacyjne i
ekonomiczne, uwzględniające również zagadnienia praw i obowiązków właścicieli
nieruchomości oraz organów samorządów uregulowano odrębną ustawą 315.
6.1. Gospodarowanie wodami w prawie Unii Europejskiej.
Tematyka wodna jest jednym z najbardziej kompleksowo regulowanych działów
prawa ochrony środowiska UE, do którego rozwoju doszło głównie w latach 70-tych.
314
- Dz.U. nr 115 poz.1229 z późn. zm.; dalej określana jako „prawo wodne”;
315
- ustawa z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu
ścieków ( Dz.U. nr 72 poz.747) z późn.zm.;
324
Uchwalone od tego czasu i nadal obowiązujące akty prawne Unii Europejskiej
dotyczą w zakresie ochrony wód wielu szczegółowych zagadnień. Na szczeblu
Wspólnoty na pierwszy plan wysunęło się ostatnio założenie, że skuteczna ochrona
wody wymaga uchwalenia aktów prawnych kompleksowo ustalających dopuszczalne
wartości emisji oraz normy jakości wody, czyli tzw. podejścia łączonego. Jest ono
również zgodne z zasadami określonymi w Traktacie o utworzeniu Wspólnot (tzw.
Traktacie Rzymskim) – zasadą przezorności (prewencji), zasadą, że szkody
wyrządzone w środowisku powinny być naprawiane u źródła oraz zasadą, że należy
uwzględnić warunki środowiska panujące w różnych regionach. Wynikiem tak
formułowanego podejścia stał się projekt ramowej dyrektywy wodnej z dnia 27
października 1997 r. (COM/97/614 final), ustanawiającej podstawę dla polityki wodnej
UE, przygotowany przez Komisję Europejską. Dyrektywa została uchwalona 23
października 2000 r.316, dalej jest powoływana jako RDW.
6.1.1. Dyrektywa ramowa w sprawie polityki wodnej Wspólnoty.
Głównym założeniem wprowadzenia RDW było ustanowienie aktu prawnego
charakteryzującego się wspólnym podejściem do wszystkich aspektów polityki
ochrony wody, ustanowienie wspólnych celów, zasad, definicji i działań.
Najważniejszą zasadą wyrażonej w tej dyrektywie polityki UE w zakresie ochrony
wody powinno być skupienie działań na wodzie płynącej naturalnie ze zlewni do
morza, biorąc pod uwagę naturalną interakcję pomiędzy wodami powierzchniowymi i
wodami gruntowymi, zarówno w ujęciu ilościowym, jak i jakościowym.
Podstawowym celem dyrektywy jest zapewnienie ochrony wód w państwach
członkowskich UE poprzez:
zapobieganie dalszemu pogarszaniu się ich stanu,
ochronę i polepszenie stanu ekosystemów wodnych i lądowych w stosunku do ich
potrzeb wodnych,
promocję zrównoważonego wykorzystywania dostępnych zasobów wodnych.
Wymienione w RDW cele środowiskowe dotyczą głównie zapobiegania
zanieczyszczeniu wód zarówno powierzchniowych jak i podziemnych oraz
316
- dyrektywa nr 2000/60/EC z 23 października 2000 w sprawie ustanowienia założeń dla
działalności Wspólnoty w dziedzinie polityki wodnej (directive 2000/60/EC establishing a framework for
Community action in the field of water policy – Official Journal No I.327 p.1, 22,12,2000); dalej
określana jako dyrektywa ramowa (w sprawie polityki wodnej);
325
pogarszania się ich jakości, odnowy zanieczyszczonych wód w takim stopniu, aby
uzyskać ich “dobry stan” zdefiniowany przepisami dyrektywy dla wód
powierzchniowych i dla wód podziemnych - najpóźniej w ciągu 16 lat od wejścia jej w
życie. Podstawowym, z punktu widzenia ochrony wód przed zanieczyszczeniem,
założeniem RDW jest przyjęcie, że odprowadzane do wód zanieczyszczenia nie
mogą naruszać zakładanego stanu jakości wód (dobry stan ekologiczny i dobry stan
chemiczny), niezależnie od tego, co jest źródłem takiego zanieczyszczenia. Typowa
dla nowych aktów związanych z ochroną środowiska jest definicja „zanieczyszczenia” przyjmowana przez dyrektywę – jest to bezpośrednie lub pośrednie takie
wprowadzenie substancji lub ciepła, na skutek działalności człowieka, do powietrza,
wody lub gruntu, które mogą być szkodliwe dla zdrowia ludzkiego lub jakości
ekosystemów wodnych, bądź lądowych bezpośrednio wpływających na ekosystemy
wodne, czego rezultatem są szkody materialne, lub które ogranicza bądź zakłóca
zagwarantowaną powszechną dostępność do środowiska.
Kolejne przepisy zobowiązują państwa członkowskie do identyfikacji wszystkich
znaczących odbiorników, które są lub będą w przyszłości wykorzystywane jako
źródła poboru wody do picia oraz opracowania rejestru obszarów chronionych,
obejmującego m.in. wyżej wspomniane odbiorniki, najpóźniej w ciągu 5 lat od wejścia
w życie dyrektywy. W celu wykonania przeglądu stanu wód w obszarach
zlewniowych wprowadzono obowiązek monitorowania stanu wód powierzchniowych i
podziemnych oraz obszarów chronionych. Dla wód powierzchniowych programy te
powinny obejmować monitoring stanu ekologicznego i chemicznego, dla wód
podziemnych – monitoring stanu chemicznego i ilościowego. Należy również
podkreślić, że RDW daje podstawę do stworzenia systemu monitoringu, który będzie
spójnym i wyczerpującym przeglądem stanu wód w każdym obszarze zlewniowym
UE.
Charakterystycznym elementem dyrektywy są przepisy dotyczące kwestii
ekonomicznych, czyli ustalenie zasad określania kosztów usług wodnych.
Założeniem wyjściowym jest zasada zwrotu kosztów usług wodnych, przy czym
wysokość tych kosztów powinny być ustalana z uwzględnieniem zasady
zanieczyszczający płaci, w oparciu o odpowiednią analizę ekonomiczną, w podziale
na grupy użytkowników (przemysł, zaopatrzenie ludności, rolnictwo). Dyrektywa
wymaga, aby opłaty za wodę były traktowane jako bodziec ekonomiczny,
wymuszający efektywne wykorzystywanie wody i tym samym przyczyniały się do
osiągania celów dyrektywy.
Wśród licznych postanowień dyrektywy, które wprowadzają bardzo konkretne
326
obowiązki obciążające państwa członkowskie, na pierwszy plan wysuwa się jednak
opracowanie dla każdego obszaru zlewniowego programu działania oraz planu
gospodarowania zlewnią rzeczną, który powinien obejmować wskazane informacje.
Plany mogą być uzupełniane o bardziej szczegółowe programy i plany
zagospodarowania dla podzlewni, sektora, zagadnienia lub rodzaju wód, bądź też dla
poszczególnych aspektów gospodarki wodnej. Plany powinny zostać opublikowane
nie później niż w ciągu 10 lat od wejścia w życie dyrektywy.
Program działania powinien być opracowany w oparciu o wspomniane wyżej
analizy i przeglądy oraz zostać przyjęty dla każdego regionu zlewniowego w terminie
10 lat od wejścia w życie dyrektywy. Program musi zawierać w swojej treści tzw.
„działania podstawowe” a także może zawierać działania dodatkowe. Zgodnie z
zawartym w odpowiednim przepisie wyliczeniem „działania podstawowe" są
wymaganiami minimalnymi, które mają składać się z :
1) działań wymaganych dla wdrożenia prawodawstwa Wspólnoty dotyczącego
ochrony wód, w tym działań wymaganych w ramach prawodawstwa określonego
w artykule 10317 i części A załącznika VI318,
2) działań, które są odpowiednie dla celów artykułu 9 (czyli zrealizowania zasady
zwrotu kosztów usług wodnych),
3) działań dla spełnienia wymogów artykułu 7 (wyznaczenie i monitorowanie wód
użytkowanych do poboru wody pitnej),
4) kontrolowania poboru powierzchniowych i podziemnych wód słodkich i
spiętrzania wód powierzchniowych, w tym prowadzenie rejestru lub rejestrów
poboru wody i wprowadzenia wymogu uzyskania zezwolenia na pobór lub
spiętrzanie wód; kontrole takie powinny być systematycznie oceniane i jeżeli to
konieczne uaktualniane, kraje członkowskie mogą natomiast określać wyjątki od
tych kontroli dla poboru lub spiętrzania, które nie mają znaczącego wpływu na
stan wód;
5) ustanowienia, w przypadku punktowych źródeł zanieczyszczeń zagrażających
317
- w którym wskazano szereg dyrektyw związanych z ochroną wód przed określonymi
zanieczyszczeniami (ścieki komunalne, azotany ze źródeł rolniczych, substancje niebezpieczne takie
jak rtęć, kadm i inne), także tzw. dyrektywę IPPC (nr 96/61)
318
- tu także wskazano szereg dyrektyw, jak np. dyrektywa Seveso II (nr 96/82), dyrektywa
„siedliskowa” (nr 92/43), dyrektywa w sprawie wód do kąpieli (nr 76/160), w sprawie ochrony ptaków
(nr 79/409), w sprawie osadów ściekowych (nr 86/278) i inne;
327
zanieczyszczeniem, wymogu uzyskania odpowiedniego pozwolenia lub wpisu do
rejestru na ogólnie obowiązujących zasadach, określających kontrolę emisji tych
zanieczyszczeń; kontrola taka powinna być systematycznie oceniana i jeżeli to
wskazane uaktualniana;
6) działań podejmowanych dla zapewnienia, jeżeli ma to znaczenie praktyczne,
kontroli i ochrony przed wszelkimi innymi znaczącymi szkodliwymi oddziaływaniami na stan wód określonych w artykule 5 oraz załączniku II, które mogą
uniemożliwić osiągnięcie celów określonych w artykule 4; działania te mogą np.
przyjąć formę wymogu ustanowienia regulacji dotyczącej zakazu wprowadzania
zanieczyszczeń do wód lub konieczności rejestracji opartej na ogólnych
zasadach, jeżeli wymóg taki nie jest przewidziany w prawodawstwie Wspólnoty;
tego rodzaju działania kontrolne powinny być także systematycznie oceniane i
jeżeli to wskazane uaktualniane;
7) zakazu bezpośrednich zrzutów zanieczyszczeń do wód podziemnych zgodnie z
postanowieniami określonymi w następnych fragmentach tego artykułu;
8) działań dla eliminacji zanieczyszczeń wód powierzchniowych przez substancje z
listy priorytetowej uzgodnionej w ramach artykułu 16 ust.2 oraz dla
konsekwentnego ograniczania zanieczyszczenia przez wszelkie inne substancje,
których odprowadzanie może uniemożliwiać osiągnięcie przez kraje członkowskie
celów ochrony wód powierzchniowych, określonych w artykule 4;
9) wszelkich innych działań niezbędnych dla ograniczenia znacznych wycieków
zanieczyszczeń z instalacji technicznych oraz dla ochrony lub ograniczenia
wpływu przez przypadkowe zanieczyszczenia, na skutek np. powodzi, w tym
rozbudowanych systemów wykrywania i wczesnego ostrzegania o takich
przypadkach.
Działania „dodatkowe" są działaniami opracowanymi i wdrożonymi w
uzupełnieniu do działań podstawowych, podejmowanymi dla spełnienia celów
dyrektywy. Przykładową listę takich działań zawiera część B załącznika VI. Kraje
członkowskie mogą także przyjąć inne działania uzupełniające dla zapewnienia
dodatkowej ochrony lub poprawy stanu wód objętych omawianą dyrektywą, w tym
związane z wdrażaniem odpowiednich porozumień międzynarodowych.
Podstawowym jednak założeniem tej konstrukcji wymagającym bardzo
wyraźnego podkreślenia, jest konieczność osiągnięcia w przewidzianych terminach
celów postawionych w dyrektywie. Programy działania są tylko pewnymi
narzędziami, które muszą być przygotowane i zrealizowane. Wynika z tego oczywista
potrzeba ich precyzyjnego określenia (pod względem harmonogramu rzeczowo328
finansowego) i równie precyzyjnej realizacji. Niewykonanie programu w
przewidzianych terminach jest równoznaczne z niewdrożeniem w tym zakresie
dyrektywy.
RDW wprowadza wymóg opracowania jeszcze jednego dokumentu typu
programu działania, a mianowicie strategii przeciwdziałania zanieczyszczeniu wód.
Strategie takie powinny być opracowywane i przyjmowane na szczeblu Wspólnoty,
bowiem przepis zobowiązuje Radę do przyjęcia określonych działań przeciwko
takiemu zanieczyszczeniu wód przez indywidualnych lub zbiorowych użytkowników,
które stanowi niemożliwe do zaakceptowania zagrożenie dla środowiska wodnego,
lub poprzez środowisko wodne dla innych mediów bądź sposobów korzystania z
nich, w tym zagrożenie dla wód pobieranych dla celów pitnych. Działania takie
powinny zostać przyjęte na podstawie propozycji przedstawionych przez Komisję
zgodnie z procedurami określonymi w Traktacie.
6.1.2. Ochrona wód w dyrektywach szczegółowych.
Zagadnienia szczegółowe związane z ochroną wód regulowane są całym
kompleksem dyrektyw, w skład którego wchodzą następujące akty transponowane
głównie przepisami prawa wodnego i ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę –
1) dyrektywa 75/440/EWG z dnia 16 czerwca 1975 r. dotyczącej wymaganej jakości
wód powierzchniowych przeznaczonych do poboru wody pitnej w państwach
członkowskich (Dz. Urz. WE L 194 z 25.07.1975),
2) dyrektywa 76/160/EWG z dnia 8 grudnia 1975 r. dotyczącej jakości wody w
kąpieliskach (Dz. U. WE L 31 z 05.02.1976),
3) dyrektywa 76/464/EWG z dnia 4 maja 1976 r. w sprawie zanieczyszczenia
spowodowanego przez niektóre substancje niebezpieczne odprowadzane do
środowiska wodnego Wspólnoty (Dz. Urz. WE L 129 z 18.05.1976),
4) dyrektywa 78/659/EWG z dnia 18 lipca 1978 r. w sprawie jakości słodkich wód
wymagających ochrony lub poprawy w celu zachowania życia ryb (Dz. Urz. WE L
222 z 14.08.1978),
5) dyrektywa 79/869/EWG z dnia 9 października 1979 r. dotyczącej metod pomiaru i
częstotliwości pobierania próbek oraz analizy wód powierzchniowych
przeznaczonych do poboru wody pitnej w państwach członkowskich (Dz. Urz. WE L
271 z 29.10.1979),
6) dyrektywa 79/923/EWG z dnia 30 października 1979 r. w sprawie wymaganej
jakości wód, w których żyją skorupiaki (Dz. Urz. WE L 281 z 10.11.1979),
329
7) dyrektywa 80/68/EWG z dnia 17 grudnia 1979 r. w sprawie ochrony wód
podziemnych przed zanieczyszczeniem spowodowanym przez niektóre substancje
niebezpieczne (Dz. Urz. WE L 20 z 26.01.1980),
8) dyrektywa 82/176/EWG z dnia 22 marca 1982 r. w sprawie wartości
dopuszczalnych dla ścieków i wskaźników jakości wód w odniesieniu do zrzutów rtęci
z przemysłu elektrolizy chlorków metali alkalicznych (Dz. Urz. WE L 81 z
27.03.1982),
9) dyrektywa 84/491/EWG z dnia 9 października 1982 r. w sprawie wartości
dopuszczalnych dla ścieków i wskaźników jakości wód w odniesieniu do zrzutów
heksachlorocycloheksanu (Dz. Urz. WE L 274 z 17.10.1984),
10) dyrektywa 83/513/EWG z dnia 26 września 1983 r. w sprawie wartości
dopuszczalnych dla ścieków i wskaźników jakości wód w odniesieniu do zrzutów
kadmu (Dz. Urz. WE L 291 z 24.10.1983),
11) dyrektywa 84/156/EWG z dnia 8 marca 1984 r. w sprawie wartości
dopuszczalnych dla ścieków i wskaźników jakości wód w odniesieniu do zrzutów rtęci
z sektorów innych niż przemysł elektrolizy chlorków metali alkalicznych (Dz. Urz. WE
L 74 z 17.03.1984),
12) dyrektywa 86/280/EWG z dnia 12 czerwca 1986 r. w sprawie wartości
dopuszczalnych dla ścieków i wskaźników jakości wód w odniesieniu do zrzutów
niektórych substancji niebezpiecznych zawartych w wykazie l Załącznika do
dyrektywy 76/464/EWG (Dz. Urz. WE L 181 z 04.07.1986),
13) dyrektywa 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków
komunalnych (Dz. Urz. WE L 135 z 30.05.1991),
14) dyrektywa 91/676/EWG z dnia 12 grudnia 1991 r. dotyczącej ochrony wód przed
zanieczyszczeniami powodowanym przez azotany pochodzenia rolniczego (Dz. Urz.
WE L 375 z 31.12.1991),
15) dyrektywa 2000/60/WE z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy
wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE 327 z
22.12.2000).
16) dyrektywa 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków
komunalnych (Dz. Urz. WE L 135 z 30.05.1991),
17) dyrektywa 98/83/WE z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie jakości wody
przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. Urz. WE L 330 z 05.12.1998).
Jakość wody.
Wśród dyrektyw regulujących jakość wody jedną z pierwszych i pod pewnymi
330
względami najbardziej skuteczną ze względu na jej odbiór społeczny jest dyrektywa
76/160 dotycząca jakości wody w kąpieliskach, która zawiera wymóg wobec państw
członkowskich, aby oznakowały kąpieliska morskie i na wodach śródlądowych,
monitorowały je i podjęły działania dla zapewnienia zgodności z szeregiem
parametrów dotyczących mikrobiologicznej i fizykochemicznej jakości wody,
określając równocześnie częstotliwość pobierania próbek oraz metody analizy i
kontroli. Dyrektywa ta będzie utrzymana i modernizowana po wejściu w życie
dyrektywy ramowej.
Inna dyrektywa dotycząca jakości wody, która będzie nadal obowiązywała po
przyjęciu dyrektywy ramowej, to dyrektywa 80/778, dotycząca jakości wody
przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Dyrektywa ta jest jednak od 2004 r.
zastępowana dyrektywą 98/83/EC w sprawie jakości wody przeznaczonej do
spożycia przez ludzi. Wymagania ustalone w tej dyrektywie dotyczą każdej wody
przeznaczonej do konsumpcji w gospodarstwie domowym, także w zakładach
przemysłu spożywczego oraz wody będącej w kontakcie z produktami
przeznaczonymi do spożycia przez ludzi. Podstawowym obowiązkiem państw jest
zapewnienie, aby taka woda była pozbawiona jakichkolwiek substancji bądź
organizmów stwarzających zagrożenie dla zdrowia oraz spełniała minimalne
wymagania określone w załącznikach do dyrektywy. W prawie wewnętrznym muszą
zostać ustalone standardy jakości wody spożywczej oraz system kontroli ich
przestrzegania w miejscu bezpośredniego wykorzystywania wody. Zasady
prowadzenia monitoringu jakości wody także określono w załączniku do dyrektywy.
Dyrektywą ramową są natomiast objęte i tym samym w określonym terminie (7
bądź 13 lat od wejścia dyrektywy ramowej w życie) zostaną uchylone następujące
akty :
dyrektywa 75/440 dotycząca wód powierzchniowych, której celem jest
zapewnienie czystej wody pitnej przez ochronę jej źródeł tj. rzek, jezior i
zbiorników wodnych;
nowelizująca tę dyrektywę dyrektywa 79/869, zawierająca szczegółowy opis
metod pomiarów oraz częstotliwości pobierania próbek i analizy wody
powierzchniowej przewidzianej do poboru wody pitnej; w projekcie dyrektywy
ramowej proponuje się uchylić obie te dyrektywy, lecz zapewnić ochronę
wszystkich wód powierzchniowych i pozwolić państwom członkowskim na
stosowanie konkretnych parametrów dotyczących jakości wód będących
miejscem bytowania ryb i skorupiaków, jeżeli tego zechcą;
dyrektywa 80/68 w sprawie ochrony wód podziemnych, której celem jest
331
zapobieganie
zanieczyszczeniom
wody
podziemnej
spowodowanym
substancjami niebezpiecznymi; nakłada ona wymóg na państwa członkowskie
kontrolowania bezpośrednich lub pośrednich zrzutów niektórych substancji do
wód podziemnych, przede wszystkim za pomocą systemu udzielania pozwoleń na
zrzuty bezpośrednie;
dyrektywa 78/659 w sprawie słodkich wód wymagających ochrony lub poprawy
dla zachowania życia ryb i dyrektywa 79/923 w sprawie jakości wód dla bytowania
skorupiaków i mięczaków.
Ograniczanie emisji.
Najstarszym z aktów prawnych dotyczących niebezpiecznych substancji jest
dyrektywa 76/464 w sprawie zanieczyszczenia spowodowanego przez niektóre
substancje odprowadzane do środowiska wodnego Wspólnoty, która jest dyrektywą
ramową. Głównym celem tej dyrektywy jest ograniczenie zanieczyszczenia wód
powierzchniowych spowodowanego przez niebezpieczne substancje. Określono w
niej wartości dopuszczalnej emisji i wymogi dotyczące jakości wody ze względu na
zawartość poszczególnych substancji, precyzowane za pomocą tzw. dyrektyw córek:
82/176, 83/513, 84/156, 84/491 i 86/280. Dyrektywy te będą uchylone po wejściu w
życie dyrektywy w sprawie polityki wodnej (w zasadzie po upływie 13 lat od tego
terminu).
Szczególnie istotna jest dyrektywa Rady 91/271 dotycząca oczyszczania
ścieków komunalnych. Dyrektywa ma na celu ograniczenie zanieczyszczenia wód
powierzchniowych ściekami komunalnymi i niektórymi ściekami przemysłowymi
ulegającymi biodegradacji (przede wszystkimi z przemysłu spożywczego). Dyrektywa
przede wszystkim definiuje kilka podstawowych dla dalszej treści pojęć, związanych
z jej głównymi celami.
„Pierwszy stopień oczyszczania" oznacza oczyszczanie ścieków komunalnych
za pomocą procesu fizycznego lub chemicznego, obejmującego osadzanie zawiesiny
lub inny proces powodujący, że BZT5 dopływających ścieków będzie przed zrzutem
zmniejszony o co najmniej 20%, a zawiesina ogólna zmniejszy się o co najmniej
50%. "Drugi stopień oczyszczania" oznacza oczyszczanie ścieków komunalnych
głównie w procesie biologicznym z wtórnym osadzaniem lub w innym procesie,
spełniającym wymagania podane w tabeli 1 załącznika 1 do dyrektywy. "Właściwe
oczyszczanie" oznacza natomiast oczyszczanie ścieków komunalnych za pomocą
jakiegokolwiek procesu lub systemu odprowadzania pozwalającego wodom, do
których odprowadzane są ścieki, spełniać wymagania dotyczące jakości i funkcji
332
zawarte w przepisach dyrektywy i w przepisach innych odpowiednich dyrektyw
Wspólnoty.
Państwa zostały zobowiązane do ustalenia listy tzw. „odbiorników wrażliwych”,
czyli wybitnie podatnych na eutrofizację słodkich wód śródlądowych, przeznaczonych
do pozyskiwania wody pitnej. Z klasyfikacją tą wiążą się obowiązki dotyczące
wyposażania aglomeracji odprowadzających ścieki komunalne w urządzenia
kanalizacji zbiorczej oraz poddania ścieków komunalnych, przed ich zrzutem do
odbiornika, odpowiedniemu stopniowi oczyszczania. Jako zasadę przyjęto przy
zrzucie do odbiorników wrażliwych drugi stopień oczyszczania, ustalając
równocześnie terminy realizacji obowiązków. Dodatkowe wymagania dotyczą
poziomu redukcji fosforu i azotu oraz prowadzenia monitoringu zrzutu i jego skutków.
Dyrektywa 91/676 dotycząca ochrony wód przed zanieczyszczeniem
spowodowanym przez azotany ze źródeł rolniczych ma na celu ograniczenie i
zapobieganie dalszemu tego rodzaju zanieczyszczaniu. Postanowienia dyrektywy
nakładają na państwa członkowskie wymóg opracowania i propagowania Kodeksu
Dobrej Praktyki Rolniczej, w którym określą sposób, w jaki należy zapewnić ochronę
przed zanieczyszczeniem azotanami wszystkich wód, a także obowiązek identyfikacji
obszarów narażonych na zanieczyszczenie azotanami na podstawie określonych
wymogów dotyczących monitoringu w tych obszarach. Programy działania w tym
zakresie muszą być wprowadzone w życie przez nałożenie prawnie egzekwowalnych
ograniczeń na działalność rolniczą.
6.2. Własność i prawne formy korzystania z wód.
6.2.1. Własność wód.
Zgodnie z art.10 prawa wodnego wody stanowią własność Skarbu Państwa
albo innych osób prawnych lub fizycznych. Wody morza terytorialnego, morskie wody
wewnętrzne wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej, śródlądowe
wody powierzchniowe płynące oraz wody podziemne stanowią własność Skarbu
Państwa. Zakres własności innej niż Skarbu Państwa (art. 12) obejmuje
powierzchniowe wody stojące (nie posiadające dopływów lub odpływów
powierzchniowych) oraz wody płynące w rowach, znajdujące się w granicach
nieruchomości gruntowej. W stosunku do rozwiązań z 1974 r. z zakresu “prywatnej”
własności wyłączono wody znajdujące się w studniach, ponieważ bardzo trudne jest
jednoznaczne wydzielenie części zasobów wód podziemnych (stanowiących
333
własność Skarbu Państwa) i przypisanie im prawa własności. Utrzymano jednakże
możliwość korzystania z tych wód na dotychczasowych zasadach.
Wody stanowiące własność Skarbu Państwa i jednostek samorządu
terytorialnego ustawa określa jako własność publiczną, mogącą podlegać obrotowi
cywilnoprawnemu jedynie w przypadkach i na zasadach określonych w jej przepisach
(art.10 ust.1). Reprezentantami interesów Skarbu Państwa w stosunku do zasobów
wodnych są –
Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej – w stosunku do wód istotnych
dla kształtowania zasobów wodnych kraju oraz ochrony przeciwpowodziowej,
minister właściwy do spraw gospodarki morskiej – dla wód morza terytorialnego
oraz morskich wód wewnętrznych,
dyrektor parku narodowego – dla wód znajdujących się w granicach parku (z
pewnymi wyjątkami odnoszącymi się do wskazanych rodzajów wód żeglownych),
marszałek województwa - w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków
wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej
gleby i ułatwieniu jej uprawy oraz w stosunku do pozostałych wód,
niepodporządkowanych innym organom319.
Wykaz publicznych śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części, w
podziale na wody istotne dla kształtowania zasobów wodnych i ochrony
przeciwpowodziowej oraz wody o szczególnym znaczeniu dla rolnictwa określa
rozporządzenie Rady Ministrów320.
Z prawem własności wód wiążą się obowiązki, określone jednakowo dla
wszystkich właścicieli (art. 21–30), dotyczące utrzymania wód i gruntów
przybrzeżnych, co ma zapewnić właściwe korzystanie z wód. Poza już dawniej
funkcjonującymi obowiązkami utrzymywania w należytym stanie technicznym koryt
cieków, kanałów i rowów celem zapewnienia swobodnego spływu wód
powodziowych i lodów, wprowadzono także i nowe - regulowania stanu wód i
przepływów, przy pomocy znajdujących się na wodach urządzeń wodnych (sprawa
niezwykle istotna w okresach powodzi i suszy), dbałości o utrzymanie dobrego stanu
ekologicznego wód oraz obowiązek partycypacji w odbudowywaniu ekosystemów
319
- marszałek wykonuje to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej, przekazane
samorządowi województwa;
320
- rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód
powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną - Dz.U.2003.16.149;
334
zdegradowanych przez niewłaściwą eksploatację zasobów wodnych. Ustawa
wprowadza także zakaz niszczenia lub uszkadzania brzegów i dna śródlądowych
wód powierzchniowych lub budowli tworzących ten brzeg (art. 25), uzupełniający
przepisy dotyczące warunków prawidłowego utrzymania wód.
6.2.2. Korzystanie z wód.
Prawo wodne z 2001 r. nadal zakłada, że korzystanie z wód dzieli się na trzy
rodzaje: powszechne i zwykłe – do których uprawnienie przysługuje wprost na
podstawie przepisów ustawy i nie wymaga indywidualnych zezwoleń, oraz
korzystanie szczególne. Jako generalną zasadę ustawa przyjmuje założenie, że
korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu ekologicznego wód i
ekosystemów od nich zależnych, a także marnotrawstwa wody, marnotrawstwa
energii wody ani wyrządzać szkód (art.31 ust.2). Ustawa zakłada także, że wody
podziemne przeznaczone są przede wszystkim do zaopatrzenia w wodę ludności
oraz na potrzeby produkcji artykułów żywnościowych i farmaceutycznych (art. 32), to
jest tych dziedzin, które wymagają wody najlepszej jakości. Dopuszczone jest
korzystanie z każdej wody, niezależnie od jej własności, i bez ponoszenia opłat, w
przypadku konieczności zwalczania nadzwyczajnych zagrożeń środowiska, klęsk
żywiołowych i pożarów, lub zapobieżenia poważnemu niebezpieczeństwu utraty
życia, zdrowia lub mienia, którego nie można uniknąć w inny sposób (art. 33).
Powszechne korzystanie z wód publicznych
Korzystanie takie ma charakter publicznego prawa podmiotowego i w
odniesieniu do określonych wód stanowiących własność Państwa przysługuje z mocy
prawa każdemu (art.34 prawa wodnego). Obejmuje śródlądowe publiczne wody
powierzchniowe, w tym morskie wody wewnętrzne i morze terytorialne, nie obejmuje
wód w rowach i stawach oraz innych zbiornikach przeznaczonych do hodowli i chowu
ryb. Rada powiatu może, w drodze uchwały, w celu zaspokajania niezbędnych
potrzeb społecznych wprowadzić powszechne korzystanie, służące zaspokajaniu
potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, z wód powierzchniowych
innych niż wskazane, ustalając jednocześnie dopuszczalny zakres tego korzystania.
W takim przypadku właścicielowi wody przysługuje z budżetu powiatu
odszkodowanie na warunkach określonych w ustawie.
Korzystanie powszechne służy do zaspokajania potrzeb osobistych i gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych,
a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, wędkarstwa i sportów wodnych. Z
335
uwagi na potrzebę ochrony środowiska wodnego, a szczególnie żyjącej w nim fauny i
flory, z zakresu powszechnego korzystania wyłączono wycinanie roślin z wód.
Powszechne korzystanie nie obejmuje również wydobywania kamienia, żwiru, piasku
oraz innych materiałów z morskich wód wewnętrznych wraz z wodami wewnętrznymi
Zatoki Gdańskiej oraz z wód morza terytorialnego, a także w sposób generalny
określonego prawa do poboru kamienia i żwiru z potoków górskich, gdyż jego
masowe wydobywanie do celów budownictwa powodowało zachwianie stabilności
brzegów i warstwy dennej potoków. Wydobywanie kamienia, żwiru, piasku oraz
innych materiałów w granicach powszechnego korzystania z wód może natomiast
odbywać się, po uzyskaniu zgody właściciela wody, w miejscach wyznaczonych
przez radę gminy w drodze uchwały. W ramach korzystania powszechnego nie wolno
odprowadzać do wód ścieków.
Dla umożliwienia wykonywania prawa powszechnego korzystania z wód ustawa
zabrania grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód
publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub
uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Właściciel nieruchomości przyległej
do wód objętych powszechnym korzystaniem ma także obowiązek zapewnienia
dostępu do wody w sposób umożliwiający to korzystanie. Części nieruchomości
umożliwiające dostęp do wody wyznacza wójt, burmistrz lub prezydent miasta w
drodze decyzji, właścicielowi nieruchomości przysługuje wówczas odszkodowanie z
budżetu gminy.
Zwykłe korzystanie z wód
Obejmuje korzystanie z wody przez jej właściciela a także korzystanie z wody
podziemnej przez właściciela gruntu. Na mocy decyzji wójta możliwe jest także
korzystanie zwykłe z wody stanowiącej cudzą własność. Korzystanie zwykłe służy
tylko do zaspokajania potrzeb własnych, gospodarstwa domowego i rolnego, nie
można w jego ramach :
nawadniać gruntów lub upraw wodą podziemną za pomocą deszczowni,
pobierać wody powierzchniowej lub podziemnej w ilości większej niż 5 m 3 na
dobę,
korzystać z wód na potrzeby działalności gospodarczej,
dokonywać rolniczego wykorzystania ścieków lub wprowadzać do wód lub do
ziemi oczyszczone ścieki, jeżeli ich łączna ilość jest większa niż 5 m3 na dobę.
Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:
zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się
336
na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla
gruntów sąsiednich,
odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.
Poza tym na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz
zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania
osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez
właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty
sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać
właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń
zapobiegających szkodom.
Właściciele gruntów mogą, w drodze pisemnej ugody, ustalić zmiany stanu
wody na gruntach, jeżeli zmiany te nie wpłyną szkodliwie na inne nieruchomości lub
na gospodarkę wodną; ugoda nie może dotyczyć wprowadzania ścieków do wód lub
do ziemi. Realizacja postanowień ugody jest możliwa po zatwierdzeniu decyzją
wójta; z wnioskiem o zatwierdzenie ugody występują umawiający się właściciele
gruntów.
Szczególne korzystanie z wód
Jest to każde korzystanie wykraczające poza ramy powszechnego i zwykłego,
możliwe jest tylko na podstawie pozwolenia wodnoprawnego i musi odbywać się w
jego ramach, nie może także naruszać warunków korzystania z wód dorzecza.
Przykładowe wyliczenie sposobów korzystania z wód mających charakter korzystania
szczególnego zawiera art.37 prawa wodnego (zwłaszcza pobór wody, odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi). Za określone rodzaje szczególnego
korzystania z wód pobierane są opłaty, na zasadach regulowanych ustawą P.o.ś.
(pobór wody, odprowadzanie ścieków) bądź prawem wodnym.
6.3. Pozwolenia wodnoprawne
Podstawową dla szczególnego korzystania z wód instytucją prawną jest
pozwolenie wodnoprawne. Jest to decyzja administracyjna uprawniająca właśnie do
szczególnego korzystania z wód lub wykonywania oraz eksploatacji urządzeń
wodnych, wydawana na czas oznaczony na podstawie przedłożonego przez
wnioskodawcę tzw. operatu wodnoprawnego. Szczegółowe wymagania dotyczące
treści operatu ustala art.132. Do wniosku należy także m.in. dołączyć –
decyzję lokalizacyjną, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów jest ona
wymagana – w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na
337
wykonanie urządzenia wodnego,
opis
prowadzenia
zamierzonej
działalności
sporządzony
w
języku
nietechnicznym,
zgodę właściciela urządzeń kanalizacyjnych (do wniosku o wydanie pozwolenia
wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków
zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego).
Pozwolenie wodnoprawne jest wymagane przede wszystkim na szczególne
korzystanie z wód, ale także m.in. na regulację wód,
wykonanie urządzeń wodnych,
rolnicze wykorzystanie ścieków, w zakresie nieobjętym zwykłym korzystaniem z
wód,
wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków zawierających substancje
szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego.
Pozwolenia wodnoprawne na wprowadzanie ścieków wydawane są z
uwzględnieniem postanowień rozdziałów 1-4 w dziale IV tytułu III ustawy - Prawo
ochrony środowiska, czyli przepisów określających zasady i warunki wydawania
pozwoleń emisyjnych.
Przepisy ustawy przewidują także kilka przypadków, w których obowiązek
uzyskania pozwolenia jest wyłączony. Są to zwłaszcza następujące sytuacje –
uprawianie żeglugi na śródlądowych drogach wodnych,
holowanie oraz spław drewna,
wydobywanie kamienia, żwiru, piasku, innych materiałów oraz wycinanie roślin w
związku z utrzymywaniem wód, szlaków żeglownych oraz remontem urządzeń
wodnych,
wykonanie pilnych prac zabezpieczających w okresie powodzi,
wykonywanie urządzeń wodnych do poboru wód podziemnych na potrzeby
zwykłego korzystania z wód z ujęć o głębokości do 30 m,
pobór wód powierzchniowych lub podziemnych w ilości nieprzekraczającej 5 m 3
na dobę,
odwadnianie obiektów lub wykopów budowlanych, jeżeli zasięg leja depresji nie
wykracza poza granice terenu, którego zakład jest właścicielem,
rybackie korzystanie ze śródlądowych wód powierzchniowych 321.
321
- w tym przypadku w grę wchodzą przepisy ustawy o rybactwie śródlądowym z 1985 r., ustalające
zasady wykonywania takiej działalności;
338
Pozwolenie nie może być wydane, jeżeli projektowany sposób korzystania z
wody naruszałby ustalenia warunków korzystania z wód regionu wodnego lub
warunków korzystania z wód zlewni, ustalenia miejscowych planów
zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji lokalizacyjnych, wymagania ochrony
zdrowia ludzi, środowiska oraz dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków
(określone w odrębnych przepisach) a także wymagania wynikające z odrębnych
przepisów. Przy zaistnieniu takich okoliczności organ ma obowiązek odmówić
wydania pozwolenia.
Pozwolenie wydawane jest na czas określony, nie dłuższy niż 20 lat, chyba że
zakład składający wniosek ustalił okres krótszy. Ustawa wskazuje także sytuacje, w
których okres ważności pozwolenia musi być ustalony inaczej –
pozwolenie na odprowadzanie ścieków - na czas nie dłuższy niż 10 lat,
pozwolenie wodnoprawne dotyczące wprowadzania do wód, ziemi lub do
urządzeń kanalizacyjnych ścieków zawierających przemysłowych zawierających
substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego wydaje się na okres
nie dłuższy niż 4 lata,
pozwolenie na wycinanie roślin oraz wydobywanie kamienia, żwiru, piasku oraz
innych materiałów z wód lub z obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią
wydaje się na okres nie dłuższy niż 5 lat.
Obowiązek ustalenia czasu obowiązywania nie dotyczy pozwoleń wodnoprawnych
na wykonanie urządzeń wodnych.
Najważniejsze elementy treści pozwolenia wskazane zostały w art.128 ust.1 i
obejmują m.in. ustalenie ilości pobieranej lub odprowadzanej wody,
sposobu gospodarowania wodą,
ilość, stan i skład ścieków wprowadzanych do wód, do ziemi lub do urządzeń
kanalizacyjnych albo minimalny procent redukcji zanieczyszczeń w procesie
oczyszczania ścieków, a w przypadku ścieków przemysłowych, jeżeli jest to
uzasadnione, dopuszczalne ilości zanieczyszczeń, zwłaszcza ilości substancji
szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego,
usytuowania oraz warunków wykonania urządzenia wodnego,
niezbędnych przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na
środowisko,
sposobu i zakresu prowadzenia pomiarów ilości i jakości pobieranej wody,
ścieków wprowadzanych do wód, do ziemi lub do urządzeń kanalizacyjnych oraz
wykorzystywanych rolniczo.
339
Informację o wszczęciu postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego
właściwy organ powinien podać do publicznej wiadomości, w postępowaniu może
wziąć udział organizacja ekologiczna (na zasadach określonych w ustawie P.o.ś.).
Ustawa wskazuje podmioty, które mogą być stronami postępowania o wydanie
pozwolenia wodnoprawnego - ubiegający się o pozwolenie wnioskodawca, właściciel
wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel
urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa
znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub
planowanych do wykonania urządzeń wodnych.
Organ właściwy do wydania pozwolenia ma obowiązek dokonania przeglądu
ustaleń pozwoleń wodnoprawnych na pobór wody lub wprowadzanie ścieków do
wód, do ziemi lub urządzeń kanalizacyjnych, a także realizacji tych pozwoleń, co
najmniej raz na 4 lata; w przypadku zaistnienia wskazanych okoliczności, organ z
urzędu może cofnąć lub ograniczyć pozwolenie wodnoprawne bez odszkodowania.
Są to zwłaszcza następujące sytuacje –
zakład zmienia cel i zakres korzystania z wód lub warunki wykonywania
uprawnień ustalonych w pozwoleniu,
urządzenia wodne wykonane zostały niezgodnie z warunkami ustalonymi w
pozwoleniu wodnoprawnym lub nie są należycie utrzymywane,
zakład nie realizuje obowiązków wobec innych zakładów posiadających
pozwolenie wodnoprawne, uprawnionych do rybactwa oraz osób narażonych na
szkody, albo nie realizuje przedsięwzięć ograniczających negatywne
oddziaływanie na środowisko, ustalonych w pozwoleniu,
zakład nie rozpoczął w terminie korzystania z uprawnień wynikających z
pozwolenia wodnoprawnego lub nie korzystał z tych uprawnień przez okres co
najmniej 2 lat,
nastąpiła zmiana przepisów ustalających standardy emisyjne.
Pozwolenie wodnoprawne można także cofnąć lub ograniczyć za
odszkodowaniem, jeżeli jest to uzasadnione interesem społecznym albo ważnymi
względami gospodarczymi. O odszkodowaniu orzeka, w drodze decyzji, organ
właściwy do cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego, na warunkach
określonych w ustawie. Odszkodowanie przysługuje od:
starosty, z budżetu powiatu - jeżeli cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia jest
uzasadnione interesem społecznym,
tego, który odniesie korzyści z cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia
wodnoprawnego - jeżeli cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego
340
jest uzasadnione ważnymi względami gospodarczymi.
Organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych jest starosta,
wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej, ewentualnie, w
przypadkach wskazanych w art.140 ust.2, wojewoda.
6.4. System zarządzania wodami.
6.4.1. Założenia ogólne.
Zgodnie z art.2 prawa wodnego zarządzanie zasobami wodnymi służy
zaspokajaniu potrzeb ludności, gospodarki, ochronie wód i środowiska związanego z
tymi zasobami, w szczególności w zakresie:
zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody dla ludności,
ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniem oraz niewłaściwą lub
nadmierną eksploatacją,
utrzymywania lub poprawy stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych,
ochrony przed powodzią oraz suszą,
zapewnienia wody na potrzeby rolnictwa oraz przemysłu,
zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką, sportem oraz rekreacją,
tworzenia warunków dla energetycznego, transportowego oraz rybackiego
wykorzystania wód.
Skuteczne zarządzanie, nie tylko wodami, wymaga stworzenia odpowiedniego
systemu organizacyjnego, wspieranego skutecznym ustawodawstwem i sposobem
finansowania. System ten stanowi zbiór instytucji i innych jednostek organizacyjnych,
które w procesie gospodarowania zasobami wodnymi spełniają określone funkcje:
organizowania,
planowania,
zasilania,
motywowania,
kontroli.
Ponadto, w każdym systemie ważne są zarówno relacje między tymi funkcjami,
jak i relacje między działającymi w jego ramach, wyodrębnionymi organizacyjnie
jednostkami. Tak więc można przyjąć, że system zarządzania wodami tworzą organy
władzy wodnej mające w swej gestii uprawnienia decyzyjne i nadzorcze, jak i
jednostki kontrolujące przestrzeganie prawa oraz finansujące przedsięwzięcia
związane z realizacją zadań gospodarki wodnej.
341
6.4.2. Ewolucja systemu zarządzania wodami
Początki organizacji polskiego systemu zarządzania wodami sięgają okresu
narodzin II Rzeczypospolitej. Wówczas 16 stycznia 1919 roku, dekretem Naczelnika
Państwa322, została formalnie utworzona pierwsza władza wodna w Polsce w postaci
Ministerstwa Robót Publicznych323, które reprezentowało większość spraw wodnych,
a także wprowadziło jednolitą ich organizację w kraju, tkwiących dotychczas w trzech
zaborach. Najważniejszym jednak jego osiągnięciem było opracowanie
i opublikowanie prawa wodnego. Ustawa prawo wodne z 19 września 1922 r.324
obowiązywała aż do roku 1962. Ustawa powołała jednolity pion administracji wodnej,
gdzie naczelną władzę wodną w okresie międzywojennym sprawował Minister Robót
Publicznych oraz wojewodowie i starostowie, odpowiednio jako organy drugiej i
pierwszej instancji. Bezpośredni nadzór nad wszystkimi zakładami wodnymi
sprawowały miejscowe władze policyjne.
Po II wojnie światowej w wyniku przeprowadzonej reorganizacji naczelnych
organów administracji państwowej nastąpiła także przebudowa aparatu
zarządzającego wodami. Zasadnicze jednak zmiany w organizacji zarządzania
wodami, zmierzające do centralizacji kompetencji w tym zakresie zapoczątkowało
utworzenie ustawą z dn. 28 maja 1957 roku urzędu Ministra Żeglugi i Gospodarki
Wodnej325 z szerokim wachlarzem uprawnień. W terenie natomiast sprawy związane
z gospodarowaniem wodami realizowane były za pośrednictwem wydziałów
gospodarki wodnej działających przy prezydiach wojewódzkich oraz powiatowych rad
narodowych326.
W marcu 1960 roku powołano Centralny Urząd Gospodarki Wodnej (CUGW)327,
322
- Dz. Praw nr 8, poz. 118
323
- ustawa o organizacji i zakresie działania Ministerstwa Robót Publicznych z 29 kwietnia 1919r.
(Dz. Praw nr 39, poz. 283).
324
- tekst jedn. Dz.U. RP z 1928 r. nr 62 poz.574 z późn. zm.
325
- Dz. U. nr 31, poz. 130
326
- utworzonych na podstawie ustawy z dn. 25 stycznia 1958r. o radach narodowych (Dz. U. nr 5,
poz. 16) i wydanego w oparciu o nią rozporządzenia RM z dn. 18 kwietnia 1958r. w sprawie zasad
tworzenia wydziałów przez prezydia rad narodowych (Dz. U. nr 25, poz.103).
327
- ustawa z dnia 14 marca 1960r. o powołaniu Centralnego Urzędu Gospodarki Wodnej i
przekształceniu Urzędu Ministra Żeglugi i Gospodarki Wodnej w Urząd Ministra Żeglugi (Dz. U. nr 29,
342
jako naczelny organ administracji państwowej ds. gospodarki wodnej podległy
bezpośrednio Prezesowi RM, do którego zakresu działania weszły wszystkie
zagadnienia dotyczące utrzymania i gospodarowania zasobami wodnymi. CUGW
przejął terenowe organy gospodarki wodnej, przekształcone w następnych latach w
wydziały gospodarki wodnej i ochrony powietrza. W ten sposób została ustalona
struktura organizacyjna trójszczeblowej budowy organów administracji wodnej z
przejrzystym podziałem kompetencji. Prezes CUGW miał status ponadresortowego
centralnego organu administracji, podporządkowanego bezpośrednio Prezesowi RM.
Zbudowany w ten sposób system organizacyjny zarządzania wodami został
jednak już wkrótce poddany niekorzystnej reorganizacji polegającej na zniesieniu
CUGW ustawą z dn. 29 marca 1972 r.328. Jego dotychczasowe kompetencje,
dotyczące gospodarki wodnej i ochrony powietrza, podzielone zostały w sposób
sztuczny i mało czytelny między kilka resortów329:
Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska (ochrona wód);
Rolnictwa (gospodarowanie zasobami wodnymi, w tym wykonywanie uprawnień
naczelnego organu administracji państwowej – z wyłączeniem ochrony wód);
Komunikacji (żegluga śródlądowa);
Przemysłu
Maszynowego
(zaplecze
remontowo-budowlane
taboru
śródlądowego).
Taki system zarządzania wodami utrzymywał się do 1983 r., kiedy to ustawą z
dn. 28 lipca 1983 roku powołano Urząd Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej330
jako naczelny organ państwowy z ministrem – kierownikiem urzędu na czele.
Do zakresu działania powołanego urzędu należały m.in. następujące sprawy:
ochrony środowiska i jego kształtowania, a w szczególności:
ochrony powierzchni ziemi i jej zasobów,
ochrony wód, powietrza atmosferycznego i zieleni,
poz. 163).
328
- Dz. U. nr 11, poz. 77;
329
- Brzeziński “Ochrona prawna naturalnego środowiska człowieka”, PWN, Warszawa 1975,
s. 344-357;
330
- Dz. U. nr 44, poz. 201; następnie ustawą z dnia 12 listopada 1985r. (Dz. U. nr 50, poz. 262) w
miejsce Urzędu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej powołano Urząd Ministra Ochrony
Środowiska i Zasobów Naturalnych, który w 1989r. zastąpiono Urzędem Ministra Ochrony
Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (Dz. U. nr 73, poz. 433);
343
ochrony przed hałasem, wibracjami i promieniowaniem.
gospodarki wodnej,
utrzymania rzek i potoków oraz ochrony przeciwpowodziowej,
dróg wodnych
meteorologii i hydrologii.
Urząd został przekształcony następnie w resort ochrony środowiska, zasobów
naturalnych i leśnictwa331. W resorcie tym skupiono zasadniczą część spraw
związanych z gospodarowaniem wodami, chociaż i w jego ramach dokonywano
dalszych zmian. Utworzenie w 1989 r. wskazanego resortu pozwoliło na skupienie w
jednym ręku spraw zarządzania wodami na szczeblu centralnym, pozostał jednak
problem zarządzania w terenie. Dotychczasowy system zarządzania wodami
działający w oparciu o uchwaloną 24 października 1974 r. ustawę Prawo Wodne332,
nawiązywał do administracyjnego podziału na województwa, których liczba została
dodatkowo zwiększona w wyniku reformy administracji państwowej w 1975 r. 333 z 19
do 49. System taki nie pokrywał się z dorzeczami rzek, naruszając w ten sposób
spójność i ciągłość zasobów wodnych wynikających z ich szczególnej cechy, jaką
jest stałe przemieszczanie się w układzie hydrograficznym. Z tego też względu na
początku lat dziewięćdziesiątych zapoczątkowano zmiany prawne i organizacyjne,
które miały na celu przejście na system zarządzania wodami w układzie zlewniowym.
Pierwszym krokiem władz w kierunku przejścia z zarządzania zasobami wód
śródlądowych przez terenowe organy administracji w tradycyjnych strukturach
podziału terytorialnego kraju na zarządzanie w układzie zlewniowym było powołanie
w 1991 roku 7 Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej (RZGW)334, działających
na obszarach wydzielonych na podstawie hydrograficznego podziału kraju.
Wejście w życie ustawy o działach administracji rządowej 335 dało podstawę do
331
- zob. ustawę z 20 grudnia 1989 r. o utworzeniu urzędu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów
Naturalnych i Leśnictwa - Dz.U. nr 73 poz.433
332
- Dz. U. nr 38, poz. 230 z późn.zm.
333
- ustawa z 28 maja 1975r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz zmianie
ustawy o radach narodowych (Dz. U. nr 16, poz. 91)
334
- RZGW zostały powołane na mocy zarządzenia MOŚZNiL z dnia 1 lutego 1991r. w sprawie
utworzenia regionalnych zarządów gospodarki wodnej (M.P. nr 6, poz. 38).
335
- ustawa z 4 września 1997 r. – tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. nr 82 poz.928
344
przeprowadzenia pewnych zmian w dotychczasowym resorcie ochrony środowiska,
zasobów naturalnych i leśnictwa. W październiku 1999 r. powołano bowiem ministra
właściwego ds. środowiska, w którego zakresie kompetencji umieszczone zostały
dwa działy administracji rządowej – dział środowisko, którego zakres ustala art.28
ustawy o działach, oraz dział gospodarka wodna, opisany w art.11 tejże ustawy. Nie
uwzględniono więc, i chyba słusznie, pojawiającego się często postulatu,
zmierzającego do wyodrębnienia tego ostatniego działu w osobnym resorcie336.
W dziale tym mieszczą się takie zagadnienia jak gospodarowanie wodami,
ochrona przeciwpowodziowa, meteorologia, hydrologia, budowa, modernizacja i
utrzymanie śródlądowych dróg wodnych. Nie wszystkie jednak zagadnienia
mieszczące się w szeroko rozumianym pojęciu “gospodarka wodna” w tym dziale się
znalazły, bowiem dla przykładu kwestie utrzymania śródlądowych dróg wodnych (w
zakresie żeglugi śródlądowej) mieszczą się w dziale transport (art.27 ustawy),
przeciwdziałanie skutkom klęsk żywiołowych (w tym powodziom) w dziale spraw
wewnętrznych (art.29). Zagadnienia rybołówstwa śródlądowego i morskiego
pozostały w resorcie rolnictwa (art.22).
Zarządzanie zasobami wodnymi w systemie ustalonym ustawą Prawo wodne z
2001 r. ma być realizowane z uwzględnieniem podziału państwa na obszary
dorzeczy i regiony wodne. Prawo wodne ustala następujące obszary dorzeczy obszar dorzecza Wisły obejmujący, oprócz dorzecza Wisły znajdującego się na
terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, również dorzecza Słupi, Łupawy, Łeby,
Redy oraz pozostałych rzek uchodzących bezpośrednio do Morza Bałtyckiego na
wschód od ujścia Słupi, a także wpadających do Zalewu Wiślanego,
obszar dorzecza Odry obejmujący, oprócz dorzecza Odry znajdującego się na
terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, także dorzecza Regi, Parsęty, Wieprzy oraz
pozostałych rzek uchodzących bezpośrednio do Morza Bałtyckiego na zachód od
ujścia Słupi, a także wpadających do Zalewu Szczecińskiego,
obszary dorzeczy - Dniestru, Dunaju, Jarft, Łaby, Niemna, Pregoły, Świeżej,
Ücker, obejmujące znajdujące się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej części
międzynarodowych dorzeczy.
Zgodnie z art.4 prawa wodnego nowy system organów zarządzania wodami
336
- szerzej na ten temat w artykule Zb. Ambrożewskiego “Jeszcze raz o organizacji gospodarki
wodnej w Polsce”, Gospodarka Wodna 2/98, s. 49 oraz M. Miłkowskiego “O pilnej potrzebie powołania
resortu gospodarki wodnej”, Gospodarka Wodna 9/98, s. 320–325
345
tworzą –
minister właściwy do spraw gospodarki wodnej,
Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - jako centralny organ
administracji rządowej, nadzorowany przez ministra właściwego do spraw
gospodarki wodnej337,
dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej - jako organ administracji
rządowej niezespolonej, podlegający Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki
Wodnej,
wojewoda,
organy jednostek samorządu terytorialnego.
Prezes Krajowego Zarządu wykonuje swoje zadania przy pomocy Krajowego
Zarządu Gospodarki Wodnej. Organem opiniodawczo-doradczym jest Krajowa Rada
Gospodarki Wodnej. Krajowa Rada składa się z 30 członków zgłoszonych przez
ogólnopolskie organizacje zrzeszające jednostki samorządu terytorialnego, uczelnie,
jednostki naukowo-badawcze i organizacje społeczne, gospodarcze, ekologiczne
związane z gospodarką wodną, powoływanych na okres 4 lat.
Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest w nowym systemie
organem administracji rządowej niezespolonej właściwym w sprawach
gospodarowania wodami w regionie wodnym. W przypadkach określonych ustawą
dyrektor regionalnego zarządu ma prawo wydawania aktów prawa miejscowego.
Dyrektor e swoje zadania przy pomocy regionalnego zarządu gospodarki wodnej.
Organizację regionalnego zarządu określa statut nadany przez ministra właściwego
do spraw gospodarki wodnej na wniosek Prezesa Krajowego Zarządu. Organem
opiniodawczo-doradczym dyrektora jest rada gospodarki wodnej regionu wodnego.
Rada regionu składa się z 30 członków zgłoszonych przez organy samorządu
terytorialnego, organizacje gospodarcze, rolnicze, rybackie oraz społeczne związane
z gospodarką wodną, a także przez zakłady korzystające z wód oraz właścicieli wód
nienależących do Skarbu Państwa, powoływanych na okres 4 lat.
6.4.3. Prawne instrumenty zarządzania wodami. Planowanie.
Podstawowymi instrumentami zarządzania zasobami wodnymi są:
plany gospodarki wodnej,
337
- organ ten zacznie jednak funkcjonować dopiero po 1 stycznia 2006 r., do tego czasu jego
zadania wykonuje minister;
346
pozwolenia wodnoprawne,
opłaty i należności w gospodarce wodnej,
kataster wodny,
kontrola gospodarowania wodami.
Dla zarządzania w sensie strategicznym głównymi są instrumenty planowania.
Planowanie w gospodarowaniu wodami służy programowaniu i koordynowaniu
działań mających na celu osiągnięcie lub utrzymanie co najmniej dobrego stanu
ekologicznego wód oraz ekosystemów od wody zależnych, poprawę stanu zasobów
wodnych, poprawę możliwości korzystania z wód, zmniejszanie ilości
wprowadzanych do wód lub do ziemi substancji i energii mogących negatywnie
oddziaływać na wody, poprawę ochrony przeciwpowodziowej.
Planowanie w gospodarce wodnej ma się opierać na następujących aktach –
program wodno-środowiskowy kraju, z uwzględnieniem podziału na obszary
dorzeczy,
plany gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy,
plany ochrony przeciwpowodziowej oraz przeciwdziałania skutkom suszy na
obszarze kraju, z uwzględnieniem podziału na obszary dorzeczy,
plany ochrony przeciwpowodziowej regionu wodnego,
warunki korzystania z wód regionu wodnego,
sporządzane w miarę potrzeby warunki korzystania z wód zlewni.
Dla potrzeb planowania dla każdego obszaru dorzecza sporządza się także
wskazane dokumentacje planistyczne (w tym wykazy jednolitych części wód338, ze
wskazaniem sztucznych i silnie zmienionych jednolitych części wód oraz jednolitych
części wód zagrożonych nieosiągnięciem celów środowiskowych, charakterystyki
jednolitych części wód, rejestr wykazów obszarów chronionych, analizy ekonomiczne
związane z korzystaniem z wód).
Program wodno-środowiskowy kraju powinien określać podstawowe i
uzupełniające działania zmierzające do poprawy lub utrzymania dobrego stanu wód
338
- pojęcie „jednolitych części wód powierzchniowych” wprowadzone zostało do ustawy w 2005 r., w
oparciu o dyrektywę ramową, i ma oznaczać „oddzielny i znaczący element wód powierzchniowych,
taki jak jezioro lub inny naturalny zbiornik wodny, sztuczny zbiornik wodny, struga, strumień, potok,
rzeka, kanał lub ich części, morskie wody wewnętrzne, wody przejściowe lub wody przybrzeżne” (art.9
ust.1 pkt.4c);
347
w poszczególnych obszarach dorzeczy. Działania podstawowe mają być
ukierunkowane na spełnienie minimalnych wymogów i powinny obejmować działania:
umożliwiające wdrożenie przepisów prawa Unii Europejskiej dotyczących ochrony
wód,
służące wdrożeniu zasady zwrotu kosztów usług wodnych,
służące propagowaniu skutecznego i zrównoważonego korzystania z wody w celu
niedopuszczenia do zagrożenia realizacji celów środowiskowych,
służące zaspokajaniu obecnych i przyszłych potrzeb wodnych w zakresie
zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia,
prewencyjne, ochronne i kontrolne, związane z ochroną wód przed
zanieczyszczeniami pochodzącymi ze źródeł punktowych i rozproszonych,
na rzecz optymalizowania zasad kształtowania zasobów wodnych i warunków
korzystania z nich, w tym działania na rzecz kontroli poboru wody.
Działania uzupełniające natomiast miałyby być ukierunkowane w szczególności na
osiągnięcie celów środowiskowych. Program opracowuje Prezes Krajowego Zarządu,
program nie ma charakteru aktu normatywnego.
Za chyba najważniejszy z punktu widzenia gospodarki zlewniowej instrument
zarządzania wodami należałoby uznać warunki korzystania z wód regionu
wodnego, mające już postać aktu normatywnego. Warunki korzystania z wód
regionu wodnego oraz warunki korzystania z wód zlewni ustala dyrektor regionalnego
zarządu, po ich uzgodnieniu z Prezesem Krajowego Zarządu, kierując się
ustaleniami planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza oraz potrzebą
osiągnięcia wskazanych celów planowania wodnego, a także aktualnym i
perspektywicznym stanem zasobów wodnych i możliwości korzystania z nich.
W treści aktu powinny być przyjęte ustalenia obejmujące szczegółowe wymagania w zakresie stanu wód wynikające z ustalonych celów
środowiskowych,
priorytety w zaspokajaniu potrzeb wodnych,
ograniczenia w korzystaniu z wód na obszarze regionu wodnego lub jego części
albo dla wskazanych jednolitych części wód niezbędne dla osiągnięcia ustalonych
celów środowiskowych.
Warunki korzystania z wód zlewni sporządza się dla obszarów, dla których jest
konieczne określenie szczególnych zasad ochrony zasobów wodnych, a zwłaszcza
ich ilości i jakości, w celu osiągnięcia dobrego stanu wód. Mają również charakter
aktu prawa miejscowego, przyjmuje je dyrektor regionalnego zarządu.
348
Ustawa wymaga dokonywania co 6 lat aktualizacji poszczególnych aktów
planowania gospodarki wodnej oraz bieżącego nadzoru nad ich realizacja.
6.5. Ochrona wód przed zanieczyszczeniem.
6.5.1. Rozwój ustawodawstwa.
Problem ochrony wód przed zanieczyszczeniem pojawił się w polskim
ustawodawstwie już w 1922 r. Ustawa wodna z 19 września tegoż roku zabraniała
naruszania jakości wody oraz takiego jej zanieczyszczania, które mogłoby
komukolwiek wyrządzić szkodę. Stwierdzać fakt szkodliwego zanieczyszczenia wody
miały organy administracji, przy czym ocena stopnia szkodliwości była w zasadzie
pozostawiona ich swobodnemu uznaniu - ustawa nie zawierała bowiem określenia
granic dopuszczalności odprowadzania ścieków do wód, nie definiowała też pojęcia
"ścieki". Ten brak precyzji praktycznie uniemożliwiał stosowanie jej przepisów.
Dopiero dekretem z 1928 r. zdefiniowano pojęcie "ścieki" i upoważniono
właściwego ministra do określenia warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki
odprowadzane do wód powierzchniowych i do ziemi. Upoważnienie to zostało
wykorzystane w 1930 r. a normy określające te warunki były potem kilkakrotnie
zmieniane, zwłaszcza w 1950 r. Wydane wówczas rozporządzenie Ministra
Gospodarki Komunalnej określiło również pojęcie zanieczyszczenia wód i ziemi jako
taki ich stan, w którym następuje zakłócenie równowagi biologicznej i zdolności do
samooczyszczania. Rozporządzenie pomijało jednak zupełnie ówczesny, bardzo już
zły, stan czystości wód, do których miały być odprowadzane ścieki339.
Ten niekorzystny stan ustawodawstwa zmieniony został dopiero ustawą z 31
stycznia 1961 r. o ochronie wód przed zanieczyszczeniem, która weszła w życie 9
lutego tegoż roku. Dzień ten traktowany jest jako cezura czasowa w podejściu do
problemów prawnej ochrony wód przed zanieczyszczeniem. Wspomniana ustawa
obowiązywała samodzielnie co prawda krótko, została bowiem praktycznie w całości
włączona w skład prawa wodnego z 1962 r., ale zasadnicze konstrukcje
wprowadzonego nią systemu obowiązują do dzisiaj. Kolejną podstawą prawną rangi
ustawowej dla reglamentacji działań polegających na odprowadzaniu zanieczyszczeń
(ścieków) do wód i do ziemi stała się ustawa prawo wodne z 24 października 1974 r.,
339
- więcej na temat rozwoju ustawodawstwa w tej dziedzinie zob. K. Podgórski - "Ochrona wód
przed zanieczyszczeniem w świetle prawa administracyjnego", Warszawa 1974
349
parokrotnie nowelizowana, wraz z kilkoma aktami wykonawczymi, a część zawartych
w tejże ustawie konstrukcji została przejęta i przez aktualnie obowiązujące prawo
wodne z lipca 2001 r.
Nowa ustawa i jej kolejne nowelizacje umożliwiły wdrażanie prawodawstwa Unii
Europejskiej dotyczącego ochrony zasobów wodnych. Poszczególne dyrektywy UE
dotyczące oczyszczania ścieków miejskich, ochrony wód podziemnych, ochrony wód
przed substancjami niebezpiecznymi oraz przed zanieczyszczeniami pochodzącymi
z rozproszonych źródeł rolniczych, a także ustanawiające wymagane standardy
jakościowe zasobów wodnych zostały przetransponowane w dziale ochrona wód.
Dokonano także określenia obszarów wrażliwych na zanieczyszczenia azotanami
pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz wymagań dotyczących opracowywania
programów zmniejszania zanieczyszczeń na tych obszarach. Właściwi ministrowie
ustalili wymagania, jakim powinny odpowiadać wody wykorzystywane do
zaopatrzenia ludności w wodę do picia, urządzania kąpielisk, oraz wody
przeznaczone do bytowania ryb i innych organizmów wodnych.
Nie uznano jednak nadal za możliwe wprowadzenie już obecnie zakazu
wykorzystywania do produkcji wody pitnej wody nie odpowiadającej ustalonym
wymaganiom jakościowym. W Polsce sytuacje wyjątkowe dopuszczone odpowiednią
dyrektywą UE występują dość powszechnie, gdyż wody powierzchniowe ujmowane
do celów wodociągowych z reguły nie odpowiadają wymaganiom pod względem
zanieczyszczeń mikrobiologicznych, co powoduje konieczność stosowania dodatkowych zabiegów związanych z eliminacją tego rodzaju zanieczyszczeń. Jest to
skutkiem niedostatecznego wyposażenia miast w oczyszczalnie ścieków i zaniedbań
w zakresie sanitacji340 wsi, przy równocześnie kilkakrotnie mniejszych niż w krajach
Unii Europejskiej zasobach wody powierzchniowej przypadających na mieszkańca.
Wprowadzenie do Prawa wodnego zakazu wykorzystywania do produkcji wody pitnej
wód nie odpowiadających ustalonym wymaganiom będzie możliwe dopiero w pewnej
perspektywie czasowej.
6.5.2. Ochrona jakości wód.
Ochrona wód przed zanieczyszczeniem ma być realizowana według ogólnych
zasad ustalonych przepisami ustawy P.o.ś. – ustalenie wymagań jakościowych
(standardów imisyjnych), badanie przestrzegania ustanowionych standardów
340
- wyposażania w kanalizację sanitarną;
350
(monitoring jakości), podejmowanie działań zmierzających do przywrócenia
standardów naruszonych (programy naprawcze). System ten został przedstawiony w
rozdziale dotyczącym ochrony jakości środowiska i prawa emisyjnego, w dalszej
części omówione zostaną niektóre z jego elementów.
Ustalenie wymagań jakościowych dla wód.
Ochronie mają podlegać wszystkie wody niezależnie od tego, kto jest ich
właścicielem (art. 38). Cel tej ochrony to zgodnie z ogólnymi założeniami ochrony
jakości środowiska utrzymywanie lub poprawa jakości wód, biologicznych stosunków
w środowisku wodnym i na terenach podmokłych tak, aby wody w zależności od
potrzeb nadawały się do:
zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia,
bytowania ryb w warunkach naturalnych oraz umożliwiały ich migrację,
rekreacji oraz uprawiania sportów wodnych.
Tak w sposób ogólny określony cel ustawa precyzuje w odniesieniu do różnych
kategorii jednolitych części wód, wyodrębniając te kategorie ze względu na aktualny
stan czystości. Na tej podstawie wyodrębniane są jednolite części wód
powierzchniowych –
niewydzielone jako sztuczne lub silnie zmienione,
sztuczne i silnie zmienione,
oraz jednolite części wód podziemnych.
W konsekwencji celem ochrony pierwszej kategorii wód, czyli jednolitych części
wód powierzchniowych, niewydzielonych jako sztuczne lub silnie zmienione, powinno
być uniknięcie niekorzystnych zmian w ich stanie ekologicznym i chemicznym oraz
osiągnięcie lub zachowanie dobrego stanu ekologicznego i chemicznego. Celem
ochrony drugiej kategorii wód natomiast powinno być uniknięcie niekorzystnych
zmian w ich potencjale ekologicznym i stanie chemicznym oraz dążenie do
osiągnięcia lub zachowania dobrego potencjału ekologicznego i dobrego stanu
chemicznego. Z kolei cele ochrony kategorii trzeciej, czyli wód podziemnych, to –
uniknięcie niekorzystnych zmian ich stanu ilościowego i chemicznego,
odwrócenie znaczących i utrzymujących się tendencji wzrostowych zanieczyszczenia powstałego w wyniku działalności człowieka,
zapewnienie równowagi pomiędzy poborem i zasilaniem wód podziemnych,
zachowanie lub osiągnięcie dobrego stanu ilościowego i chemicznego.
Przy ustalaniu tych celów pojawiają się, wzorem RDW, pewne kryteria jakości
wód, czyli ich „dobry stan ekologiczny” oraz „dobry stan chemiczny”, a także „dobry
351
potencjał ekologiczny” oraz, w odniesieniu do wód podziemnych, „dobry stan
ilościowy”. Kryteria te, sposób ich oceny i klasyfikacja wód dokonywana z tego
punktu widzenia powinny zostać ustalone w drodze rozporządzenia wykonawczego.
Ustawa wskazuje podstawowe sposoby działania, za pomocą których należy
osiągać cele ochrony wód. Zgodnie z art.38 ust.4 działania te powinny przede
wszystkim obejmować –
a) unikanie, eliminowanie lub ograniczanie zanieczyszczenia wód, w szczególności
spowodowanego
przez
wprowadzanie
do
jednolitych
części
wód
powierzchniowych substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego,
w tym substancji priorytetowych, określonych rozporządzeniem wykonawczym,
b) eliminowanie lub stopniowe ograniczanie przedostawania się do wód
zanieczyszczeń, w szczególności substancji priorytetowych,
c) zapobieganie niekorzystnym zmianom naturalnych przepływów wody albo
naturalnych poziomów zwierciadła wody,
d) zapobieganie niekorzystnym zmianom naturalnego ukształtowania koryt cieków.
Wymagania, jakim powinna odpowiadać woda przeznaczona na wskazane
cele (zaopatrzenie ludności, hodowla organizmów wodnych, rekreacja), określają
rozporządzenia wykonawcze, ustanawiające standardy jakości wody (tzw. standardy
imisyjne) we wskazanym wyżej zakresie341. Standardy te w pewnej mierze
odpowiadają, znanej w poprzednio obowiązujących przepisach, instytucji „klas
czystości wody”.
Szczególnym typem standardu jakościowego, mającego równocześnie
charakter normy produktowej (ustalającej wymaganą jakość produktu) jest ustalenie
warunków, jakim powinna odpowiadać woda przeznaczona do bezpośredniego
wykorzystania na określone cele – do picia, kąpieli, na potrzeby gospodarcze.
341
- zob. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie wymagań, jakim
powinny odpowiadać wody powierzchniowe wykorzystywane do zaopatrzenia ludności w wodę
przeznaczoną do spożycia - Dz.U.2002.204.1728; rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 4
października 2002 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać wody śródlądowe będące
środowiskiem życia ryb w warunkach naturalnych - Dz.U.2002.176.1455; rozporządzenie Ministra
Środowiska z dnia 4 października 2002 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać morskie
wody wewnętrzne i wody przybrzeżne będące środowiskiem życia skorupiaków i mięczaków Dz.U.2002.176.1454; rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 16 października 2002 r. w sprawie
wymagań, jakim powinna odpowiadać woda w kąpieliskach - Dz.U.2002.183.1530
352
Wymagania te ustala rozporządzenie Ministra Zdrowia z września 2002 r.342. Dla
wody przeznaczonej do picia ustalono trzy grupy warunków – bakteriologiczne,
fizykochemiczne i organoleptyczne, dla wód przeznaczonych do kąpieli zaś
wskaźniki bakteriologiczne i fizykochemiczne oraz dla zakwitu sinic. Warunki te są
liczbowo i opisowo określone w załącznikach do rozporządzenia, ich przestrzeganie
bada Państwowa Inspekcja Sanitarna. Dodatkowo ustalono także zalecane metody
prowadzenia badań oraz częstotliwość pobierania próbek. Podstawę do ustalania
tych wymagań stanowią przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.
Monitoring jakości wód.
Badania i ocena jakości wód powierzchniowych w zakresie elementów
fizycznych, chemicznych i biologicznych oraz wód podziemnych w zakresie
elementów fizycznych prowadzone są w ramach państwowego monitoringu
środowiska, przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, a także przez
państwową służbę hydrologiczno-meteorologiczną w zakresie elementów
hydrologicznych i morfologicznych (dział VI rozdz.6a ustawy).
Programy naprawcze.
Prawo wodne przewiduje stosowanie tej instytucji w dość ograniczonym
zakresie, jedynie w przypadku naruszenia zasad ochrony wód przed azotanami
pochodzącymi ze źródeł rolniczych. Zasady ustalania takiego programu
naprawczego zostały przedstawione w następnym podrozdziale.
6.5.3. Prawne instrumenty ochrony wód przed zanieczyszczeniem.
Cel ochrony wód przed zanieczyszczeniem ma być osiągany poprzez
stosowanie zespołu środków prawnych, z których najważniejsze w praktyce
znaczenie mają środki o charakterze administracyjno-prawnym. Środki te mają
charakter tzw. standardów, obowiązków lub gwarancji. Te ostatnie omówione są w
odrębnym rozdziale.
Standardy to głównie tzw. normy techniczne, określające liczbowo lub rzadziej
opisowo wymagania jakościowe dotyczące elementu środowiska (w tym przypadku
wód) bądź szkodliwych oddziaływań na środowisko (najczęściej odprowadzanych
342
- rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących
jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi - Dz.U.2002.203.1718; podstawą do wydania
rozporządzenia było upoważnienie zawarte w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę z 2001 r.;
353
zanieczyszczeń). W ochronie wód stosowane są dwa typy standardów - wspomniane
już wyżej normy dopuszczalnych zanieczyszczeń wód (o charakterze norm imisji)
oraz normy jakości ścieków (o charakterze generalnych norm emisji). Normy jakości
ścieków określają skutki, jakich ścieki nie mogą powodować w odbiorniku,
substancje, jakich nie mogą zawierać w ogóle oraz ustalają dopuszczalne wartości
wskaźników zanieczyszczeń zawartych w ściekach. Do tej grupy należałoby także
zaliczyć generalne zakazy i ograniczenia związane z odprowadzaniem ścieków.
Do grupy obowiązków natomiast przede wszystkim należałoby zaliczyć –
określenie warunków wprowadzania ścieków do wód, obowiązek uzyskania zgody
właściwego organu na odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (czyli pozwolenia
wodnoprawnego – omówionego wyżej), obowiązek instalowania i użytkowania
odpowiednich urządzeń ochronnych (określony szczegółowo w przepisach ustawy
P.o.ś. i omówiony w rozdziale dot. ochrony jakości środowiska i prawa emisyjnego),
obowiązek uiszczania opłat za odprowadzanie ścieków (podobnie – określony
przepisami P.o.ś. o omówiony w rozdziale dotyczącym instrumentów
finansowoprawnych), obowiązki związane z utworzeniem i korzystaniem ze strefy
ochrony ujęcia lub źródła wody, obowiązki dotyczące prowadzenia pomiarów ścieków
odprowadzanych do wód.
Standardy emisyjne dotyczące ścieków.
Standardy takie w szczególności ustalają rozporządzenia wykonawcze do
prawa wodnego, określające wymagania dotyczące zawartości określonych
substancji w ściekach przemysłowych343 oraz wymagania związane z ograniczaniem
wprowadzania do wód substancji uznanych za szczególnie szkodliwe 344. W
pierwszym z wskazanych aktów określono dopuszczalne masy substancji, które
mogą być odprowadzane w oczyszczonych ściekach przemysłowych, w jednym lub
więcej okresach, przypadające na jednostkę masy wykorzystywanego surowca,
materiału, paliwa lub powstającego produktu.
Natomiast zasadą ogólną dotyczącą odprowadzania ścieków w rozumieniu
drugiego z rozporządzeń jest założenie, że ścieki wprowadzane do wód nie powinny
343
- rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych mas
substancji, które mogą być odprowadzane w ściekach przemysłowych - Dz.U.2004.180.1867
344
- zob. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy
spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie
szkodliwych dla środowiska wodnego - Dz.U.2004.168.1763;
354
wywoływać w wodach takich zmian fizycznych, chemicznych i biologicznych, które
uniemożliwiałyby prawidłowe funkcjonowanie ekosystemów wodnych i spełnienie
przez wody określonych dla nich wymagań jakościowych, związanych z ich
użytkowaniem wynikającym z warunków korzystania z wód regionu wodnego.
Ścieki komunalne będące ściekami bytowymi wprowadzane do wód nie
powinny zawierać substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających
najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń, które są określone
w załączniku nr 1 do rozporządzenia z 8 lipca 2004 r., lub powinny spełniać
minimalny procent redukcji zanieczyszczeń określony w tym załączniku. Natomiast
ścieki komunalne inne niż ścieki bytowe wprowadzane do wód nie powinny zawierać
substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających najwyższe
dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń określone w załączniku nr 1 do
tegoż rozporządzenia lub powinny spełniać minimalny procent redukcji
zanieczyszczeń określony w tym załączniku, a pozostałe substancje
zanieczyszczające nie powinny przekraczać najwyższych dopuszczalnych wartości
wskaźników zanieczyszczeń, które są określone w załączniku nr 3 do
rozporządzenia.
Z kolei ścieki przemysłowe, w tym wody odciekowe ze składowisk odpadów,
wprowadzane do wód nie powinny zawierać substancji zanieczyszczających w
ilościach przekraczających najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników
zanieczyszczeń określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Ścieki z
oczyszczania gazów odlotowych z procesu termicznego przekształcania odpadów
powinny spełniać warunki ustalone w załączniku nr 5. W rozporządzeniu z 8 lipca
2004 r. ustalono również warunki jakie powinny spełniać ścieki komunalne będące
ściekami bytowymi, ścieki komunalne inne niż ścieki bytowe, ścieki pochodzące ze
stacji uzdatniania wody, ścieki biologicznie rozkładalne, wody z odwodnienia
zakładów górniczych oraz ścieki oczyszczane w procesie odwróconej osmozy
wprowadzane do ziemi, a także ścieki przeznaczone do wykorzystania rolniczego.
Określone wymagania o charakterze generalnych standardów emisyjnych
zawarte są jednak także bezpośrednio w przepisach Prawa wodnego. Ustawa
zakłada bowiem, że ścieki odprowadzane do wód lub do ziemi nie mogą zawierać –
odpadów oraz zanieczyszczeń pływających,
wskazanych związków chemicznych (m.in. DDT, PCB i PCT),
chorobotwórczych drobnoustrojów pochodzących z obiektów, w których leczeni
są chorzy na choroby zakaźne.
Wskazano także skutki, których odprowadzenie ścieków nie może powodować,
355
wśród nich zwłaszcza –
zmian w naturalnej, charakterystycznej dla wód biocenozie,
zmian naturalnej mętności, barwy, zapachu,
formowania się osadów lub piany
Generalne zakazy i ograniczenia związane z odprowadzaniem ścieków.
Prawo wodne wprowadza ograniczenia i zakazy (art. 39) dotyczące
wprowadzania ścieków, bezpośredniego i pośredniego, do wód podziemnych, wód
powierzchniowych znajdujących się na obszarach chronionych, wód stojących, jezior
i ich dopływów oraz w obrębie kąpielisk i plaż publicznych, a także ograniczenia i
zakazy dotyczące wprowadzania odpadów do wód, spławiania śniegu wywożonego z
terenów zanieczyszczonych i mycia pojazdów w wodach powierzchniowych (art.40).
System zakazów obejmuje również lokalizowanie na obszarach bezpośredniego
zagrożenia powodzią inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco
oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków
chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody,
prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich
składowania. Zakazano także wprowadzania ścieków w określonych przypadkach do
ziemi, zwłaszcza na obszarach chronionych, ścieków zawierających substancje
szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, czy w sytuacji, w której stopień
oczyszczania ścieków lub miąższość utworów skalnych nad zwierciadłem wód
podziemnych nie stanowi zabezpieczenia tych wód przed zanieczyszczeniem.
Odrębnym zestaw wymagań ustalono dla rolniczego wykorzystania ścieków345.
Podstawowe wymagania to ustalenie warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki w
ten sposób wykorzystywane, zawartości metali ciężkich w glebach, do których ścieki
miałyby być wprowadzane, oraz zakaz stosowania ścieków na obszarach płytkiego
występowania skał szczelinowych nieodizolowanych od powierzchni warstwą
nieprzepuszczalną. Rozporządzenie w załączniku nr 8 określa także warunki, jakie
powinno spełniać położenie gruntów przewidzianych do rolniczego wykorzystania
ścieków oraz urządzeń i instalacji przeznaczonych do magazynowania i
przygotowania ścieków.
Określenie warunków wprowadzania ścieków do wód.
Określenia warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód
345
- zob. wskazane już wyżej rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r.
356
lub do ziemi dokonał minister właściwy do spraw środowiska. Minister został także
upoważniony do określenia wykazów rodzin i grup substancji niebezpiecznych,
których wprowadzanie do środowiska powinno być stopniowo eliminowane lub
ograniczane346. We wskazanych rozporządzeniach określone zostały także zakresy,
częstotliwości i metody prowadzenia pomiarów i analiz, a także zasady interpretacji
uzyskanych wyników co daje podstawy do prowadzenia jednolitej oceny
przestrzegania przez użytkowników zasobów wodnych obowiązujących ich
warunków.
Szczególne instrumenty zostały przewidziane celem ochrony wód przed
azotanami pochodzącymi z rozproszonych źródeł rolniczych (art.47). Zgodnie z
ustawą produkcja rolna powinna być prowadzona w taki sposób, aby ograniczać i
zapobiegać zanieczyszczaniu wód. Ministrowie właściwi do spraw środowiska,
rozwoju wsi oraz zdrowia zobowiązani zostali do określenia obszarów, które mogą
być wrażliwe na zanieczyszczenie azotanami ze źródeł rolniczych. Dla wskazanych
obszarów minister właściwy do spraw rolnictwa opracować powinien zbiór zasad
dobrej praktyki rolniczej i upowszechnić te zasady347. Dyrektor regionalnego zarządu
gospodarki wodnej ma obowiązek określić, w drodze rozporządzenia, wody
powierzchniowe i podziemne wrażliwe na zanieczyszczenie związkami azotu ze
źródeł rolniczych oraz obszary szczególnie narażone, z których odpływ azotu ze
źródeł rolniczych do tych wód należy ograniczyć. Te wody i obszary poddawane
będą co 4 lata weryfikacji w celu uwzględnienia zmian czynników nieprzewidzianych
podczas ich wyznaczania.
Dla każdego z obszarów w ciągu 2 lat od jego wyznaczenia dyrektor
regionalnego zarządu gospodarki wodnej powinien opracować program działań
mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych. Program będzie
miał charakter programu naprawczego w rozumieniu art.84 ustawy - Prawo ochrony
środowiska, program będzie wprowadzany w drodze rozporządzenia dyrektora
regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska
346
- zob. wskazane już wyżej rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r.
347
- zob. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie kryteriów
wyznaczania wód wrażliwych na zanieczyszczenie związkami azotu ze źródeł rolniczych Dz.U.2002.241.2093; rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie
szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy działań mających na celu
ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych - Dz.U.2003.4.44;
357
został natomiast zobowiązany do dokonania, co 4 lata, oceny stopnia eutrofizacji
śródlądowych wód powierzchniowych, morskich wód wewnętrznych i wód
przybrzeżnych.
Obowiązek instalowania i eksploatowania urządzeń ochronnych.
Zgodnie z podstawowymi założeniami prawa wodnego zakłady wprowadzające
ścieki do wód lub do ziemi są obowiązane zapewnić ochronę wód przed
zanieczyszczeniem, w szczególności przez budowę i eksploatację urządzeń
służących tej ochronie, a tam gdzie jest to celowe, powtórne wykorzystanie
oczyszczonych ścieków. Ustawa zakłada, że wybór miejsca i sposobu wykorzystania
albo usuwania ścieków powinien minimalizować niekorzystne oddziaływania na
środowisko. Obiekt budowlany lub zespół takich obiektów, których użytkowanie jest
związane z wprowadzaniem ścieków do wód lub do ziemi, nie będzie mógł być
oddany do użytkowania, jeżeli nie zostały zapewnione warunki oczyszczenia ścieków
wymagane przepisami ustawy. Zasada ta powinna być odpowiednio stosowana do
odbudowy, nadbudowy, rozbudowy, przebudowy oraz modernizacji obiektu
budowlanego lub zespołu takich obiektów, a także zmiany sposobu użytkowania
obiektu lub zespołu albo zmiany technologii prowadzonej w nich działalności.
Kolejnym istotnym założeniem ustawy jest przepis stwierdzający, że budowę
urządzeń służących do zaopatrzenia w wodę wolno realizować tylko jednocześnie z
rozwiązaniem spraw gospodarki ściekowej, w szczególności przez budowę
systemów kanalizacyjnych i oczyszczalni ścieków. W miejscach natomiast, gdzie
budowa systemów kanalizacyjnych nie przyniosłaby korzyści dla środowiska lub
powodowałaby nadmierne koszty, należy stosować systemy indywidualne lub inne
odpowiednie rozwiązania zapewniające ochronę środowiska.
Aglomeracje, o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2 tysięcy, powinny
być wyposażone w sieci kanalizacyjne dla ścieków komunalnych i oczyszczalnie
ścieków zapewniające wymagane oczyszczenie ścieków, przy czym pojęcie
„aglomeracja” ma oznaczać teren, na którym zaludnienie lub działalność
gospodarcza są wystarczająco skoncentrowane, aby ścieki komunalne były zbierane
i przekazywane do oczyszczalni ścieków komunalnych, natomiast przez „jednego
równoważnego mieszkańca” ustawa rozumie ładunek substancji organicznych
biologicznie
rozkładanych
wyrażony
pięciodniowym
biochemicznym
5
zapotrzebowaniem na tlen (BZT ) ilości 60 g tlenu na dobę. Według przepisów
przejściowych ustawy obowiązek ten aglomeracje będą musiały zrealizować w
terminach określonych w krajowym programie oczyszczania ścieków komunalnych,
358
uwzględniających ustalenia dokonane w traktacie akcesyjnym. Krajowy program
oczyszczania ścieków komunalnych, którego integralną część stanowi wykaz
aglomeracji oraz wykaz niezbędnych przedsięwzięć w zakresie budowy i
modernizacji urządzeń kanalizacyjnych sporządza według ustawy minister właściwy
do spraw środowiska, a zatwierdza Rada Ministrów. Program został przyjęty w
grudniu 2003 r. przez Ministra Środowiska.
Obowiązek uzyskania zgody na odprowadzanie ścieków.
Odprowadzanie ścieków do wód odbywa się w ramach korzystania
szczególnego na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie takie jest
jednak równocześnie pozwoleniem emisyjnym, wobec czego mają do niego
zastosowanie również ogólne zasady dotyczące takich pozwoleń, zawarte w ustawie
P.o.ś. Pozwolenia wodnoprawne zostały omówione wyżej.
Obowiązek prowadzenia pomiarów ścieków.
Obowiązek ma charakter ogólny, wynika z ogólnych założeń ustawy P.o.ś., jego
zasady w odniesieniu do odprowadzania ścieków ustala wspominane już wyżej
wielokrotnie rozporządzenie wykonawcze z 8 lipca 2004 r. Rozporządzenie określa
miejsce i częstotliwość pobierania próbek ścieków, metodyki referencyjne analizy i
sposób oceny, czy ścieki odpowiadają wymaganym warunkom. Próbki ścieków,
dopływających i odpływających z oczyszczalni ścieków, należy pobierać w
regularnych odstępach czasu w ciągu roku i stale w tym samym miejscu. Ustalono
także liczbę pobieranych średnich dobowych próbek ścieków i częstotliwość ich
pobierania. Rozporządzenie wskazuje także okoliczności, których zaistnienie musi
być w trakcie pomiarów stwierdzone dla uznania, iż w badane ścieki odpowiadają
wymaganym warunkom.
Obszarowa ochrona ujęć i źródeł wody.
Prawo wodne utrzymało i rozbudowało system ochrony źródeł i ujęć wody,
służących zbiorowemu zaopatrzeniu ludności, uzupełniając go o nowe formy ochrony
– obszary ochronne naturalnych i sztucznych zbiorników wód powierzchniowych i
podziemnych (art.51). Zdefiniowane zostały tereny służące ochronie wód oraz
zaprojektowano zakazy i ograniczenia w korzystaniu z wód i gruntów służące
ochronie ilości i jakości wód. Zakres i rodzaj zakazów i ograniczeń dostosowany
został do poszczególnych form ochrony.
Strefę ochronną ujęcia wody stanowi obszar, na którym obowiązują zakazy,
nakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wody.
359
Strefę ochronną dzieli się na teren ochrony bezpośredniej i pośredniej. Możliwe jest
ustanowienie strefy ochronnej obejmującej wyłącznie teren ochrony bezpośredniej,
jeżeli jest to uzasadnione lokalnymi warunkami hydrogeologicznymi, hydrologicznymi
i geomorfologicznymi oraz zapewnia konieczną ochronę ujmowanej wody. Obszary
ochronne zbiorników wód śródlądowych to obszary, na których obowiązują zakazy,
nakazy oraz ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów lub korzystania z wody w
celu ochrony zasobów tych wód przed degradacją. Na obszarach ochronnych można
zabronić wznoszenia obiektów budowlanych oraz wykonywania robót lub innych
czynności, które mogą spowodować trwałe zanieczyszczenie gruntów lub wód, a w
szczególności lokalizowania inwestycji zaliczonych do przedsięwzięć mogących
znacząco oddziaływać na środowisko.
Najszerszy katalog zakazów, nakazów i ograniczeń dotyczących zarówno
działań poszczególnych podmiotów gospodarczych jak i osób fizycznych oraz władz
samorządowych odpowiedzialnych za zagospodarowanie przestrzenne, ustawa
przewiduje dla stref ochronnych ujęć wody, które mogą być ustanawiane w celu
zapewnienia odpowiedniej jakości wody ujmowanej do zaopatrzenia ludności oraz
zakładów wymagających wody wysokiej jakości (art. 52 – 58).
Obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych mogą być ustanawiane ze
względu na ogólnie pojmowaną ochronę zasobów wodnych, a ewentualne zakazy
kierowane są przede wszystkim do organów odpowiedzialnych za politykę w zakresie
zagospodarowania przestrzennego (art. 59). Wykaz zbiorników, dla których
uzasadnione byłoby zastosowanie tego instrumentu ochronnego powinien być
zawarty w warunkach korzystania z wód regionu (art. 114)
Strefy i obszary ochronne ustanawiane powinny być w drodze aktów prawa
miejscowego, wydawanych przez dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki
wodnej.
6.6. Naprawianie szkód powstałych w związku z gospodarowaniem wodami.
Gospodarowanie wodami, mające osiągnąć cele przewidziane w ustawie,
powodować może szkody. Prawo wodne rozróżnia ich przyczyny - albo naturalne,
wywołane działaniem sił przyrody, albo wynikłe na skutek wprowadzenia nakazów,
zakazów i ograniczeń przez organy administracji.
Szkoda może zostać wyrządzona na skutek trwałego, naturalnego zajęcia
przez wodę gruntu, nie należącego do właściciela wody (art.17 ust.1) albo na skutek
zalania gruntów podczas powodzi w wyniku nieprzestrzegania przez właściciela
360
wody przepisów ustawy (art.16 ust.3). W takiej sytuacji poszkodowanemu służyć
roszczenie o naprawienie szkody od właściciela wody. O odszkodowaniu orzekają
sądy powszechne na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.
Szkody mogą powstawać także w związku z władczymi działaniami organów
administracji publicznej, polegającymi na wydawaniu aktów prawa miejscowego lub
decyzji administracyjnych, koniecznych dla ochrony wód. Z tych władczych działań
organów administracji publicznej mogą wynikać ograniczenia prawa własności lub
praw nabytych. W takich przypadkach ustawa przewiduje odszkodowania dla
dotkniętych szkodami osób. Powstała w wyniku wydania tych aktów szkoda
naprawiana jest w trybie “administracyjno – sądowym”. Pierwszy etap bowiem
kończy się decyzją administracyjną organu, w drugim – strona niezadowolona z
administracyjnego rozstrzygnięcia może wnieść powództwo do sądu powszechnego
(art.186 ust.3). Odszkodowanie przysługiwać będzie w wysokości rzeczywiście
poniesionej szkody (damnum emergens – art.186 ust.2).
Zróżnicowanie odpowiedzialności za szkodę polegające na tym, że w
przypadku działania sił przyrody odszkodowanie przysługuje w pełnej wysokości, a w
pozostałych – tylko do odpowiadającej rzeczywistej stracie, podyktowane zostało
tym, iż działania organów władzy mogące stanowić przyczynę powstania szkody
służyć mają zapewnieniu wszystkim powszechnego korzystania z wód, bądź
ochronie tych wód w interesie wszystkich. Celem prawidłowej gospodarki wodnej jest
zaspokajanie potrzeb społecznych, a przede wszystkim zapewnienie wody o
odpowiedniej jakości, także i tym, którzy z tego tytułu mogą ponieść szkodę.
Jakkolwiek działanie organów administracji podjęte może być również w interesie
poszkodowanych, to jednak porządek prawny wymaga zadośćuczynienia im za
szkodę wynikłą na skutek tych działań, jednakże w wysokości ograniczonej do
rzeczywistej straty.
W prawie wodnym wskazane zostały organy właściwe do orzekania o
odszkodowaniu (organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli
szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego - właściwy wojewoda),
zobowiązani do naprawienia szkód (organ, który wydał rozporządzenie, a w
przypadku ustanowienia strefy ochronnej - właściciel ujęcia wody), a także termin
przedawnienia roszczeń (2 lata od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się o
zalaniu gruntu podczas powodzi albo o trwałym, naturalnym zajęciu gruntu przez
wodę).
361
Zaopatrzenie w wodę i usuwanie ścieków komunalnych.
Uzupełnieniem ustawy prawo wodne w kwestiach dotyczących zbiorowych
systemów zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jest ustawa z 7 czerwca
2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do
spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady
działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia
warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody,
niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, a także ochrony interesów
odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji
kosztów.
Zgodnie z ustawą zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie
ścieków jest zadaniem własnym gminy, które może być wykonywane także przez
związek międzygminny albo w formie określonej w porozumieniu międzygminnym.
Gmina ma obowiązek ustalić kierunki rozwoju odpowiednich sieci w studium
uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowym
planie zagospodarowania przestrzennego. Świadczeniem usług mają się zajmować
przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne – ustawa rozumie pod tym terminem
przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi
on działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub
zbiorowego odprowadzania ścieków, a także gminne jednostki organizacyjne nie
posiadające osobowości prawnej prowadzące tego rodzaju działalność. Dostarczanie
wody lub odprowadzanie ścieków ma się odbywać na podstawie umowy
o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między
przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Przedsiębiorstwo
wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w
wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona
do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy.
Ustawa upoważnia przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do odcięcia
dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego w określonych w
odpowiednim przepisie przypadkach. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne,
które odcięło dostawę wody jest obowiązane do równoczesnego udostępnienia
zastępczego punktu poboru wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i
poinformowania o możliwościach korzystania z tego punktu, a także zawiadomienia o
zamiarze odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego oraz o
6.7.
362
miejscach i sposobie udostępniania zastępczych punktów poboru wody powiatowego
inspektora sanitarnego, zarządu gminy oraz odbiorcy usług, co najmniej na 20 dni
przed planowanym terminem odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza
kanalizacyjnego. Pobór wody (odprowadzanie ścieków) bez zawarcia umowy ustawa
uznaje także za wykroczenie, zagrożone karą grzywny.
Ustawa zobowiązuje przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne do budowy i
rozbudowy urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez
gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego
gminy oraz miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w zakresie
uzgodnionym z władzami gminy w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji.
Przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne zostaną bowiem zobowiązane do
opracowania wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i
urządzeń kanalizacyjnych będących w ich posiadaniu. Plany te powinny w
szczególności ustalać:
planowany zakres usług wodociągowo-kanalizacyjnych,
przedsięwzięcia rozwojowo – modernizacyjne w poszczególnych latach,
przedsięwzięcia racjonalizujące zużycie wody oraz wprowadzanie ścieków,
nakłady inwestycyjne w poszczególnych latach,
sposoby finansowania planowanych inwestycji.
Projekty planów powinny być zgodne z kierunkami rozwoju gminy określonymi
w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,
miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami
zezwolenia na prowadzenie usług. Projekt planu powinien zostać zatwierdzony przez
organ gminy.
Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej,
pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia
pomiarowego ma zapewnić, na własny koszt, osoba ubiegająca się o przyłączenie
nieruchomości do sieci. Koszty zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego
pokrywa przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, zaś urządzenia pomiarowego
odbiorca usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek
przyłączenia do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o takie przyłączenie, jeżeli
zostaną spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym dalej,
oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.
Na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego
odprowadzania ścieków jest wymagane uzyskanie zezwolenia wydawanego przez
363
wójta (burmistrza lub prezydenta) w drodze decyzji. Zezwolenie takie może być
wydane na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, spełniającego
kilka warunków wskazanych w ustawie (w szczególności posiadającego środki
techniczne umożliwiające świadczenie tego rodzaju usług). Nie są obciążone tym
obowiązkiem gminne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej
prowadzące taką działalność na obszarze własnej gminy.
Zasady świadczenia usług określać powinien regulamin dostarczania wody i
odprowadzania ścieków uchwalany przez radę gminy na podstawie projektu
opracowanego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Regulamin ma
ustalać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa oraz odbiorców usług, w tym:
minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,
szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,
sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,
warunki przyłączania do sieci,
możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,
warunki cofnięcia zezwolenia,
sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich
parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,
standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania
reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w
dostawach wody i odprowadzania ścieków.
Regulamin jest aktem prawa miejscowego.
Ceny za świadczone usługi mają być ustalane w specjalnych „taryfach za
zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków”.
Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala taryfę na 1 rok, na podstawie
niezbędnych przychodów, po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy
odbiorców usług. Ceny i stawki opłat określone w taryfie mają być różnicowane dla
poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług, na podstawie udokumentowanych
różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania
ścieków. Taryfy podlegają zatwierdzeniu uchwałą rady gminy.
Pewna część przepisów ustawy dotyka także kwestii szeroko rozumianej
ochrony wód – są to przepisy dotyczące jakości wody przeznaczonej do picia oraz
ustalające zasady odprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych. Nadzór nad
jakością wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi sprawują organy Inspekcji
364
Sanitarnej na zasadach określonych w przepisach o Inspekcji Sanitarnej 348. Ustawa
wymaga, aby każdy materiał używany do uzdatniania wody przeznaczonej do
spożycia przez ludzi posiadał pozytywną ocenę higieniczną właściwego terenowo
organu Inspekcji Sanitarnej. Zastosowanie nowych technologii uzdatniania wody
przeznaczonej do spożycia przez ludzi wymaga zgody właściwego wojewódzkiego
inspektora sanitarnego. Badanie pobranych próbek wody przeznaczonej do spożycia
przez ludzi mogą wykonywać laboratoria Inspekcji Sanitarnej lub inne laboratoria o
udokumentowanym systemie jakości prowadzonych badań wody, zatwierdzonym
przez właściwy organ Inspekcji Sanitarnej.
Ustawa upoważniła ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia w
drodze rozporządzenia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki
wodnej:
wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, w
tym wymagań bakteriologicznych, fizykochemicznych, organoleptycznych,
sposobu oceny przydatności wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi,
minimalnej częstotliwości i miejsca pobierania do badania próbek wody
przeznaczonej do spożycia przez ludzi,
zakresu badania wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi,
programu monitoringu jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi,
sposobu nadzoru nad materiałami i wyrobami stosowanymi w procesach
uzdatniania i dystrybucji wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi,
sposobu nadzoru nad laboratoriami wykonującymi badania jakości wody
przeznaczonej do spożycia przez ludzi,
sposobu informowania konsumentów o jakości wody przeznaczonej do spożycia
przez ludzi.
Upoważnienie zostało zrealizowane przez wydanie przez Ministra Zdrowia
omówionego wyżej rozporządzenia z grudnia 2002 r.349.
Regulacje dotyczące odprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych
zawierają kilka istotnych zakazów adresowanych zarówno do użytkowników tych
urządzeń jak i podmiotów je eksploatujących. Ustawa zabrania wprowadzania
348
- ustawa z 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. nr 90 poz.575 z
późn. zm.);
349
- rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących
jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi - Dz.U.2002.203.1718;
365
ścieków bytowych i ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych
przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych a także wprowadzania ścieków
opadowych i wód drenażowych do kanalizacji sanitarnej. Zabroniono także
wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych:
odpadów stałych, które mogą powodować zmniejszenie przepustowości
przewodów kanalizacyjnych, a w szczególności żwiru, piasku, popiołu, szkła,
wytłoczyn, drożdży, szczeciny, ścinków skór, tekstyliów, włókien, nawet jeżeli
znajdują się one w stanie rozdrobnionym,
odpadów płynnych nie mieszających się z wodą, a w szczególności sztucznych
żywic, lakierów, mas bitumicznych, smół i ich emulsji, mieszanin cementowych,
substancji palnych i wybuchowych, których punkt zapłonu znajduje się w
temperaturze poniżej 850 C, a w szczególności benzyn, nafty, oleju opałowego,
karbidu, trójnitrotoluenu,
substancji żrących i toksycznych, a w szczególności mocnych kwasów i zasad,
formaliny, siarczków, cyjanków oraz roztworów amoniaku, siarkowodoru i
cyjanowodoru,
odpadów i ścieków z hodowli zwierząt, a w szczególności gnojówki, gnojowicy,
obornika, ścieków z kiszonek,
nie zdezynfekowanych ścieków ze szpitali i sanatoriów oraz z zakładów
weterynaryjnych.
Ścieki z bezodpływowych zbiorników ścieków natomiast mogą być
odprowadzane do urządzeń kanalizacyjnych wyłącznie na warunkach i w miejscach
określonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Odbieranie takich
ścieków powinno się odbywać na zasadach analogicznych jak odbieranie odpadów
komunalnych350 (zob. rozdział dotyczący gospodarowania odpadami).
350
- reguluje to zagadnienie ustawa z września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;
366
Rozdz. 7. Ochrona wód morskich
7.1. Ochrona wód morskich w świetle prawa międzynarodowego.
7.1.1. Przepisy o charakterze ogólnym.
Próby prawnego uregulowania problemu zanieczyszczenia wód morskich
sięgają ubiegłego stulecia. Wówczas to pojawiły się pierwsze akty prawne dotyczące
warunków usuwania śmieci, odpadów i nieczystości do wód w rejonie miast
portowych. Te jednostronne akty o lokalnym znaczeniu miały charakter porządkowy.
Dopiero po I wojnie światowej niektóre z przepisów wydawanych przez państwa
nadbrzeżne stały się przedmiotem procedury ustawodawczej. Dotyczyły one
zazwyczaj wód portowych i wód terytorialnych. Zalecały usuwanie resztek olejowych i
innych odpadów z dala od brzegu poza wyznaczonymi strefami zakazu
zanieczyszczenia351.
Pierwsze rozwiązania międzynarodowe problemu zanieczyszczenia mórz miały
charakter dobrowolny, co w praktyce podważało ich skuteczność. Szybki rozwój
transportu morskiego po I wojnie światowej spowodował konieczność
skuteczniejszego przeciwdziałania rosnącemu zanieczyszczeniu mórz olejami
pochodzącymi ze statków352.
Problem ten został podjęty przez międzynarodową konferencję, która zebrała
się w Londynie w 1954 r. Uchwalenie pierwszej w historii międzynarodowej
Konwencji o zapobieganiu zanieczyszczeniu morza olejami - Oilpol353, pomimo, że
nie zawierała ona bezwzględnego zakazu usuwania oleju do morza, stanowiło istotny
krok w zwalczaniu tego rodzaju zanieczyszczeń. Dość szybko okazało się jednak, że
mimo wprowadzonych w 1962 r. poprawek weryfikujących pierwotną wersję tekstu354,
351
- M. Małaczyński: Ochrona środowiska morskiego przed zanieczyszczeniami ze statków, Gdańsk
1980, s. 11-12.
352
- A. Tyszecki: Chore morze, Warszawa 1986, s. 89
353
- Konwencja londyńska z 12.05.1954 r. - Oilpol 1954 r. – Międzynarodowa konwencja o
zapobieganiu zanieczyszczaniu morza olejami 1954; weszła w życie 26.05.1958 r. (ratyfikowana przez
Polskę), (Dz. U. 1961 r. Nr 28, poz. 135 - załącznik).
354
- Poprawki z 1962 r. zostały przyjęte przez Polskę, a ich tekst opublikowany został w Dz. U. 1969
367
Konwencja ta jednak nadal nie stanowiła skutecznego zabezpieczenia przed
zanieczyszczeniem morza olejami. Wynikało to z dwóch przyczyn:
przepisy w swej treści zawierały sformułowania, które umożliwiały kapitanom
podejmowanie decyzji o usuwaniu do morza olejów zależnie od swego uznania,
co z reguły prowadziło do nadużyć, ze szkodą dla środowiska morskiego,
ograniczenia dotyczące usuwania mieszanin wodno-olejowych ze statków
obowiązywały tylko na obszarach odległych o 50 mil morskich od brzegu i
polegały na zakazie wpuszczania do morza olejów w stężeniach większych niż
100 ppm355.
Pojawienie się dużych zbiornikowców spowodowało, że przepis ten przestał
w praktyce skutecznie chronić środowisko morskie przed zanieczyszczeniem olejami.
Istniejący stan prawny musiał ulec modyfikacji stosownie do nowych warunków.
Zmiany do tekstu Konwencji Oilpol z1969 r.356. wprowadzały między innymi kolejne
ograniczenia zrzutu oleju lub mieszaniny olejowej. Ustaliły także dopuszczalne ilości
olejów, jakie mogą być usuwane zarówno ze zbiornikowców, jak i z pomieszczeń
maszynowych statków357. Poprawki do Konwencji z 1969 r. nie zakończyły procesu
udoskonalania przepisów Konwencji Oilpol. Kolejne poprawki wprowadzono w 1971
roku, bowiem wprowadzenie do eksploatacji zbiornikowców o najprostszej
konstrukcji, do przewozu ropy naftowej o nośności ładunkowej liczonej w setkach
tysięcy ton oraz zwiększanie poszczególnych zbiorników ładunkowych, powodowało
zagrożenie środowiska morskiego awaryjnymi rozlewami olejowymi na wielką skalę.
Dlatego poprawki z 1971 r. ograniczały to niebezpieczeństwo narzucając na statki
dopuszczalną wielkość zbiorników ładunkowych.
Z upływem lat okazało się, że statki są również poważnym źródłem innych,
poza olejem, rodzajów zanieczyszczeń zagrażających morzu. Liczne obserwacje
potwierdziły konieczność sformułowania przepisów mających na celu stworzenie
r. Nr 27, poz. 212
355
- ppm - parts per million - części wagowe substancji rozproszonej na milion części wagowych fazy
ciągłej (1 ppm = 1 mg/l).
356
- Poprawki do Konwencji Oilpol 1954 r. przyjęte w 1969 r. weszły w życie 20.01.1978 r. (nie
ratyfikowane przez Polskę)
357
- W. Popiela: Konwencja londyńska z 1973 r. o zapobieganiu zanieczyszczenia morza przez statki,
„Technika i Gospodarka Morska” 1975, nr 2, s. 83.
368
podstawy prawnej dla odpowiednich działań ochronnych. Odzwierciedleniem tych
dążeń jest Konwencja Marpol o zapobieganiu zanieczyszczeniu morza przez statki,
przyjęta w dniu 2 listopada 1973 r. podczas konferencji dyplomatycznej w
Londynie358.
Konwencja składa się z części ogólnej (tzw. formalno-prawnej), dwóch
protokołów oraz pięciu aneksów technicznych, zawierających szczegółowe prawidła
odnoszące się do zapobiegania różnego rodzaju zanieczyszczeniom:
olejami (aneks I),
szkodliwymi ładunkami płynnymi przewożonymi luzem (chemikalia) (aneks II),
szkodliwymi substancjami przewożonymi w formie opakowanej (aneks III),
ściekami sanitarnymi (aneks IV),
odpadami (aneks V).
Dwa pierwsze aneksy są obowiązkowe (ratyfikacja konwencji oznacza
obowiązek spełniania przepisów aneksów I i II, pozostałe mają charakter opcyjny,
tzn. każdy z nich może być przyjęty dobrowolnie. Aneks I zawiera wymagania
dotyczące kontroli zanieczyszczenia eksploatacyjnego ze statków i zbiornikowców w
następstwie usuwania do morza oleju, resztek olejowych oraz zaolejonej wody.
Zawarte w nim są również prawidła dotyczące budowy zbiornikowców. Ich celem jest
minimalizacja zanieczyszczenia morza olejami w przypadku uszkodzenia poszycia.
Na obszarach specjalnych359 obejmujących obszar Morza Bałtyckiego, Morza
Śródziemnego, Morza Czarnego, Morza Czerwonego oraz tzw. obszary zatokowe,
zabronione jest jakiekolwiek usunięcie oleju, resztek olejowych lub zaolejonej wody,
za wyjątkiem zaolejonej wody z siłowni, oczyszczonej do stężenia poniżej 15 ppm.
Przepisy aneksu I zawierają również szczegółowe wymagania dotyczące urządzeń,
instalacji i systemów, rozwiązań konstrukcyjnych oraz sposobów postępowania,
których stosowanie ma na celu ograniczenie ilości oleju przedostającego się do
morza. Zbiornikowce do przewozu oleju muszą być tak zbudowane i wyposażone,
358
- Konwencja Marpol z 2.11.1973 r. - Międzynarodowa Konwencja o zapobieganiu
zanieczyszczeniu morza przez statki weszła w życie 2.10.1983 r. (ratyfikowana przez Polskę), (Dz. U.
1987 r., Nr 17, poz. 101) wprowadzona: (Dz. U. 1987 r. Nr 17, poz. 102); W.M. Kunde: Marpol 73/78 Konwencja o ochronie morza przed zanieczyszczeniami ze statków, „Technika i Gospodarka Morska”
1984, nr 4, s. 181
359
- przez „obszar specjalny” należy rozumieć obszar morski, na którym zaleca się stosowanie
specjalnych metod zapobiegających zanieczyszczeniu ze względu na jego właściwości
oceanograficzne, ekologiczne oraz zwiększony ruch statków (reguła 1/10 aneksu I).
369
aby ograniczyć w możliwie największym stopniu zanieczyszczenie morza w
następstwie rutynowej eksploatacji.
Przepisy aneksu II zmierzają do ograniczenia ilości resztek chemicznych, które
można usunąć do morza. Podają one szczegółowe wymagania dotyczące sposobu
postępowania z pozostałościami szkodliwych ładunków płynnych. Zależnie od
stopnia szkodliwości oddziaływania na środowisko morskie, chemikalia objęte
wymaganiami aneksu II podzielone są na cztery kategorie, oznaczone literami A, B,
C, D360.
Aneks IV zawiera prawidła dotyczące zapobiegania zanieczyszczeniu morza
ściekami sanitarnymi ze statków. Stałe odpady - zwane ogólnie śmieciami pochodzące ze statków powodują zanieczyszczenie przybrzeżnych akwenów,
zwłaszcza w pobliżu większych portów handlowych. Problem ochrony wód i brzegów
przed zanieczyszczeniem śmieciami okrętowymi znalazł swoje odbicie w formie
prawideł aneksu V, określającego warunki usuwania śmieci do morza. Aneks ten nie
ustalił żadnego systemu postępowania ze śmieciami. Podzielił je jedynie na grupy,
zależnie od stopnia szkodliwości dla czystości morza. Najbardziej szkodliwymi są
śmieci z tworzyw sztucznych i stąd zabronione jest usuwanie ich do morza w ogóle.
Natomiast pozostałe śmieci mogą być usuwane do morza, pod określonymi
warunkami. Na obszarach specjalnych, w tym również na Bałtyku, wolno jest usuwać
jedynie odpady żywnościowe i to w odległości większej niż 12 mil od lądu. Pozostałe
śmieci ze statków przebywających na tych obszarach należy przekazywać do
urządzeń odbiorczych na lądzie, które winny być zbudowane przez państwa - strony
Konwencji (prawidło 7). Dozwolone jest usuwanie śmieci bez ograniczeń w razie
konieczności zapewnienia bezpieczeństwa statku albo ratowania życia na morzu,
wydobywania się śmieci w wyniku wypadku na morzu oraz w przypadku utraty sieci i
lin w związku z ich uszkodzeniem w trakcie połowów i napraw (prawidło 5).
Przepisy Konwencji dotyczą nie tylko statków, lecz również nakładają na
państwa - strony Konwencji obowiązek wyposażenia portów, przystani i stoczni w
instalacje odbiorcze do resztek olejowych i zaolejonej wody, pozostałości ładunków
360
- do kategorii A należą te chemikalia, które stwarzają największe zagrożenie w stosunku do
środowiska morskiego i usuwanie ich do morza jest całkowicie zabronione; ładunki kategorii B i C
stwarzają zagrożenie dla zasobów morskich oraz zdrowia ludzkiego, z tego powodu przepisy aneksu II
wymagają, aby przy usuwaniu takich substancji do morza stosować specjalne środki zapobiegawcze;
substancje kategorii D określone są jako te, które stwarzają niewielkie zagrożenie dla zasobów morza
i przepisy wymagają jedynie, aby zwrócić uwagę na sposób usuwania tych substancji do morza;
370
chemicznych, ścieków sanitarnych oraz śmieci. Problem braku instalacji odbiorczych
nabiera szczególnego znaczenia w odniesieniu do portów załadunkowych ropy
naftowej i produktów naftowych, zlokalizowanych na obszarach specjalnych.
Wyjątkiem jest tu obszar Morza Bałtyckiego, gdzie problem instalacji do odbioru
zarówno resztek olejowych i zaolejonej wody, jak i pozostałych rodzajów
zanieczyszczeń został w dużej mierze rozwiązany przede wszystkim dzięki
Konwencji Helsińskiej.
W zakresie kontroli przestrzegania zasad Konwencji wprowadzone zostało
rozwiązanie polegające na tym, iż każde państwo - strona Konwencji ma prawo
kontrolować inne statki z punktu widzenia przestrzegania norm tej międzynarodowej
umowy. Każdy statek powinien mieć certyfikat wystawiony przez państwo bandery
(lub inną stronę Konwencji) stwierdzający, że statek został odpowiednio wyposażony
i skonstruowany z punktu widzenia ochrony morza przed zanieczyszczaniem. Organy
kontrolne strony uprawnione są do badania zarówno samego certyfikatu, jak i
zgodności jego postanowień ze stanem rzeczywistym. Jeżeli w wyniku badań organ
kontrolny dojdzie do wniosku, że eksploatacja statku stanowi groźbę dla środowiska
morskiego, wówczas statek może nie być wpuszczony do portu lub otrzyma zakaz
wypływania z portu (art. 5 pkt 3). To samo dotyczy statków państw, które nie
podpisały Konwencji (art. 5 pkt 4).
Konwencja Marpol weszła w życie w październiku 1983 r. i z tą chwilą
Konwencja Oilpol wraz z poprawkami przestała obowiązywać. Uzupełniają
Konwencję Marpol protokoły uzupełniające sporządzone w Londynie - dnia 17 lutego
1978 r.361 oraz dnia 26 września 1997 r.362
7.1.2. Konwencja helsińska z 1974 i 1992 r.
Konwencja o ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego przed
zanieczyszczeniem przyjęta została 22 marca 1974 r.363 w Helsinkach. Jest to
umowa, która uregulowała zagadnienia zapobiegania zanieczyszczeniu morza w
361
- Dz. U. z 1987 r. Nr 17, poz. 101;
362
- Dz. U. z 2005 r. Nr 202, poz. 1679;
363
- Konwencja Helsińska z 22.03.1974 r. - Konwencja o ochronie środowiska morskiego obszaru
Morza Bałtyckiego, 1974 r. (Dz. U. 1980 r. Nr 18, poz. 164 - za?.) wprow.: (Dz. U. 1980 r. Nr 18, poz.
65) (ratyfikowana przez Polskę).
371
sposób kompleksowy, uwzględniając różnorodne jego źródła i rodzaje. Geneza jej
sięga roku 1973, kiedy to z inicjatywy Finlandii odbyło się w Helsinkach spotkanie
ekspertów rządowych państw bałtyckich, które poświęcone było zagadnieniom
ustanowienia skoordynowanej międzynarodowej ochrony wód Morza Bałtyckiego
przed zanieczyszczeniem wszelkimi substancjami. W związku z tym powołana
została grupa robocza, której zadaniem było przygotowanie projektu regionalnej
umowy międzynarodowej w sprawie ochrony środowiska morskiego Bałtyku 364.
Po zakończeniu prac przygotowawczych w marcu 1974 r. na zaproszenie rządu
Finlandii została zwołana w Helsinkach konferencja dyplomatyczna państw
bałtyckich. W wyniku jej obrad została uchwalona i podpisana konwencja o ochronie
środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego365. Składa się ona z 29 artykułów i
6 załączników zawartych w aneksach będących zasadniczą częścią Konwencji.
Postanowienia Konwencji obejmują zgodnie z art.1 cały obszar Morza Bałtyckiego,
łącznie z obszarem cieśnin duńskich - Wielkiego Bełtu, Małego Bełtu, Sundu i
Kattegatu. Konwencji nie stosuje się do wód wewnętrznych umawiających się stron.
Jednakże w myśl art.4 ust.3 państwa powinny zapewnić, aby jej cele były
realizowane również na wodach wewnętrznych. Przepisy jej dotyczyły ochrony
środowiska morskiego Bałtyku przed zanieczyszczaniem wszelkimi szkodliwymi
substancjami, pochodzącymi ze wszystkich możliwych źródeł, a także przed
niekorzystnym oddziaływaniem za pomocą energii (np. promieniowanie,
wywoływanie zmian temperatury). Dla realizacji swych celów Konwencja powołała
stały organ złożony z przedstawicieli umawiających się państw - Komisję Ochrony
Środowiska Morskiego Bałtyku (Helcom), z siedzibą w Helsinkach. Do zadań Komisji
należało i należy:
ciągła obserwacja wykonywania postanowień Konwencji oraz opracowywanie
zaleceń w sprawie środków służących realizacji jej celów,
opracowywanie i przedkładanie rządom umawiających się państw do
zatwierdzenia zalecenia dotyczące ewentualnych poprawek i uzupełnień do
Konwencji,
364
- W. Gelberg: Problemy prawne współpracy państw bałtyckich, Wrocław-Warszawa-KrakówGdańsk 1976, s. 86
365
- L. Łukaszuk: Ochrona środowiska morskiego Bałtyku. Prawnomiędzynarodowe aspekty
współpracy regionalnej, „Studia Prawnicze” 1991, zeszyt 3 (109), s. 45-46
372
określanie kryteriów kontroli zanieczyszczania i wytycznych dla zmniejszania
zanieczyszczania,
popieranie badań naukowych i technologicznych oraz korzystanie z dorobku
innych wyspecjalizowanych organizacji międzynarodowych i regionalnych.
Ponadto Helcom rozwija działalność w zakresie stymulowania i popierania
dodatkowych przedsięwzięć służących ochronie środowiska morskiego Bałtyku.
Negatywne oceny skuteczności przepisów konwencji z 1974 r. doprowadziły do
przyjęcia nowych postanowień. Geneza Konwencji Helsińskiej z 1992 r. związana
jest z postanowieniami deklaracji z Rønneby w 1990 r., w wyniku których
przeprowadzono rewizję Konwencji Helsińskiej z 1974 r. Ponieważ okazało się, że
należy wprowadzić do Konwencji bardzo dużo zmian i uzupełnień, zdecydowano o
przygotowaniu i zaproponowaniu zawarcia nowej Konwencji o ochronie środowiska
morskiego obszaru Morza Bałtyckiego - Konwencji Helsińskiej z 1992 r.366.
Z chwilą wejścia w życie Konwencja Helsińska z 1992 r. obowiązuje na
obszarze Morza Bałtyckiego, łącznie z obszarem cieśnin duńskich. W
przeciwieństwie do Konwencji z 1974 roku obejmuje ona oprócz morza pełnego nie
tylko morze terytorialne, ale również wody wewnętrzne. Praktyka pokazała bowiem,
iż te obszary wód Bałtyku są szczególnie narażone na zanieczyszczenia. Konwencja
z 1992 r., w porównaniu z przepisami Konwencji z 1974 r., zawiera rozwiązania
uproszczone, ale i bardziej precyzyjne, uwzględniające wszystkie kwestie związane z
ochroną środowiska w regionie bałtyckim. Dotyczy ona ochrony środowiska Bałtyku
przed zanieczyszczaniem wszelkimi szkodliwymi substancjami pochodzącymi ze
wszystkich możliwych źródeł oraz przed niekorzystnym oddziaływaniem za pomocą
energii (np. promieniowanie, wywoływanie zmian temperatury). W przeciwieństwie do
Konwencji z 1974 r. zawiera ona także postanowienia dotyczące ochrony
nadmorskiej fauny i flory. Konwencja poświęca wiele miejsca przepisom dotyczącym
kontroli wykonywania jej postanowień. Składa się ona z 38 artykułów i 7 załączników
stanowiących jej integralną część.
Kluczowe znaczenie wśród przepisów Konwencji ma postanowienie
zobowiązujące umawiające się państwa do podejmowania wszelkich działań, które
staną się niezbędne do zapewnienia ochrony środowiska morskiego Bałtyku oraz
366
- The Convention on the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea Area (Helsinki, 9
April 1992) - Official Journal of the European Communities, No L 73/19, 16.03.1994; konwencja w
2000 r. została ratyfikowana przez Polskę (Dz.U. nr 28 poz.346)
373
odbudowy ekologicznej regionu bałtyckiego (art.3). W związku z tym umawiające się
strony mają dążyć do wykorzystywania doświadczeń oraz osiągnięć technicznych i
technologicznych w dziedzinie ekologii. W Konwencji przewidziane są działania
prewencyjne pozwalające skutecznie zapobiegać powstawaniu szkód w środowisku
naturalnym. Głównym rozwiązaniem ma być zasada, iż na sprawcy skażenia
środowiska ciążą konsekwencje finansowe. W związku z tym spowoduje to
konieczność wprowadzenia przez umawiające się państwa stałego systemu pomiaru
i kontroli emisji zanieczyszczeń do wody, powietrza i gleby.
Według postanowień Konwencji substancje ze źródeł punktowych mogą być
odprowadzane bezpośrednio lub pośrednio do środowiska w regionie bałtyckim tylko
po uzyskaniu specjalnego czasowego zezwolenia, wydanego przez odpowiednie
władze państwowe. W dużej mierze Konwencja poświęcona jest kwestiom
zapobiegania zanieczyszczenia przez statki. Przepisy wprowadzają zakaz usuwania
ze statków do wód Bałtyku ścieków oraz innych odpadów zawierających substancje
szkodliwe dla środowiska morskiego. Odnosi się to do wszystkich jednostek
pływających o nośności co najmniej 200 ton lub uprawnionych do przewozu więcej
niż 10 osób. W związku z tym statki będą poddawane przez umawiające się państwa
stałym kontrolom w zakresie przestrzegania postanowień Konwencji, według ściśle
określonych zasad. Wprowadza ona zakaz zatapiania jakichkolwiek odpadów lub
innych substancji oraz zakaz spalania odpadów na statkach podczas pobytu ich na
obszarze Bałtyku. Nie ma on zastosowania w przypadku, gdy chodzi o ratowanie
życia ludzkiego lub zapewnienie bezpieczeństwa statku lub samolotu.
W myśl Konwencji państwa nadbałtyckie mają współpracować w zakresie
zapobiegania powstawaniu i usuwania zanieczyszczeń Morza Bałtyckiego. W tym
celu mają one obowiązek niezwłocznego, wzajemnego przekazywania informacji o
sytuacjach powodujących lub mogących spowodować skażenie wód Bałtyku na
znacznej części jego obszaru. Podstawą współpracy w tym zakresie ma być stały
system nadzoru i kontroli stanu środowiska morskiego Bałtyku, obejmujący także
składanie raportów przez kapitanów statków i pilotów samolotów o powstałych
skażeniach lub zdarzeniach mogących je spowodować. W tym celu umawiające się
strony określiły obszary Morza Bałtyckiego, na których poszczególne państwa
nadbałtyckie będą sprawować nadzór i kontrolę. Państwa te powinny udzielać sobie
pomocy w razie potrzeby przeprowadzenia ewentualnych akcji związanych z
zapobieganiem skażeniom. Związane z tym koszty ponosi strona, na żądanie której
pomoc została udzielona, chyba że dane państwo udzieli jej z własnej inicjatywy.
Potwierdzone zostało funkcjonowanie Komisji Ochrony Środowiska Morskiego
374
Bałtyku (Helcom) utworzonej na mocy Konwencji z 1974 r. W jej skład wchodzą
przedstawiciele umawiających się stron oraz przedstawiciele członków EWG.
Sprawuje ona nadzór nad wykonywaniem przepisów w sprawie ochrony środowiska
w regionie bałtyckim. Zadania Komisji obejmują również przygotowywanie zaleceń w
sprawie środków służących realizacji postanowień Konwencji oraz opracowywanie
propozycji odnośnie zmian i uzupełnień jej przepisów. Przepisy Konwencji
zobowiązują państwa do systematycznego składania komisji raportów na temat
środków podejmowanych w celu realizacji programu ochrony środowiska w regionie
bałtyckim.
Podsumowując zagadnienia związane z wymaganiami nowej Konwencji
Helsińskiej należy uznać, iż wprowadziła ona szereg nowych obowiązków w
stosunku do państw będących jej stronami, a jej postanowienia obowiązują na
obszarze całego zlewiska Morza Bałtyckiego. Przyjęto w niej zasadę podejmowania
działań prewencyjnych w sytuacji, gdy istnieje przypuszczenie, że wprowadzenie
substancji lub energii - pośrednio lub bezpośrednio do środowiska morskiego - może
spowodować zagrożenie dla zdrowia ludzkiego, zasobów ożywionych lub
ekosystemu morskiego albo też spowodować inne zaburzenia. Między innymi
Konwencja wprowadziła również zasadę wdrażania „najlepszych dostępnych
technologii” i „najlepszych praktyk ekologicznych” w celu eliminacji zanieczyszczeń.
Istotnym jej elementem jest uznanie zasady „zanieczyszczający płaci”. Po raz
pierwszy Konwencja wprowadziła obowiązek dokonywania ocen oddziaływania na
środowisko dla nowo podejmowanych przedsięwzięć mogących wywierać negatywny
wpływ na środowisko morskie.
7.2. Ochrona wód morskich w prawie wewnętrznym.
7.2.1. Ustawa o obszarach morskich z 1991 r.
W 1982 r. zakończyła się III Konferencja Prawa Morza ONZ, powszechnie
uważana za jedną z najważniejszych konferencji międzynarodowych. Rezultatem jej
prac jest konwencja o prawie morza, podpisana 10.12.1982 r. w Montego Bay na
Jamajce367. Najważniejszą konsekwencją przyjęcia konwencji o prawie morza było
367
- dwie pierwsze konferencje odbyły się w 1958 i 1960 r. w Genewie. Na pierwszej z nich przyjęte
zostały cztery konwencje: o morzu terytorialnym i strefie przyległej, o morzu otwartym, o
rybołówstwie i ochronie zasobów żywych i morza otwartego, o szelfie kontynentalnym. Druga
konferencja zakończyła się niepowodzeniem, ponieważ nie udało się uzgodnić jednolitej szerokości
375
przyspieszenie zmian w prawie krajowym państw nadbrzeżnych. Polska należy do
tych państw, które nie czekając na wejście konwencji w życie dostosowały swe
ustawodawstwo do jej postanowień, jednakże z pewnymi modyfikacjami368.
26 lutego 1990 r. Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy o obszarach morskich
Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej opracowany przez Komisję
Kodyfikacyjną Prawa Morskiego, którą Sejm uchwalił 21 marca 1991 r. 369 W dniu 1
lipca 1991 r. ustawa weszła w życie370. Ustawa określa położenie prawne obszarów
morskich Rzeczypospolitej Polskiej i pasa nadbrzeżnego (art. 1 ust. 1). W rozumieniu
ustawy obszarami morskimi są morskie wody wewnętrzne, morze terytorialne i
wyłączna strefa ekonomiczna (art. 2 ust. 1).
Morskie wody wewnętrzne to wody położone między lądem (lub wodami
śródlądowymi) a morzem terytorialnym. Określane są one także jako wody morskie,
leżące wewnątrz tzw. linii podstawowych, tj. między lądem a liniami podstawowymi,
od których zaczyna się morze terytorialne. Wody wewnętrzne wchodzą w skład
terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 2 ust. 2). Przepisy szczegółowo określają
granice wód wewnętrznych (art. 4 pkt.1-4).
Obszary morskie to również morze terytorialne - pas wód morskich, leżący
między linią podstawową a morzem pełnym lub wyłączną strefą ekonomiczną.
Posiada je każde państwo mające dostęp do morza i jest ono ciągłą strefą położoną
wzdłuż jego wybrzeży. Zewnętrzna granica morza terytorialnego jest zarazem
granicą terytorium państwa nadbrzeżnego. Według przepisów ustawy morze
terytorialne wchodzi w skład terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 2 ust. 2).
Oznacza to, że granica państwowa przebiega po zewnętrznej granicy morza
terytorialnego (z zastrzeżeniem wyjątków, o których mowa w dalszych przepisach
ustawy). Prawa państwa na tym morzu są takie same jak na terytorium lądowym.
Zwierzchnictwo terytorialne Polski nad morzem terytorialnym i wodami wewnętrznymi
rozciąga się na wody, przestrzeń powietrzną nad tymi wodami oraz na dno morskie
tych wód, a także na wnętrze ziemi pod nimi (art. 2 ust. 3). Stosownie do art. 5 ust. 1
morza terytorialnego i strefy rybołówstwa
368
- Z. Knypl: Polskie obszary morskie, Gdańsk 1992, s. 6.
369
- tekst jednolity: Dz. U. 2003 r. Nr 153 poz. 1502 z późn.zm.
370
- ustawa uchyliła dekret z 2.02.1955 r. o terenowych organach administracji morskiej, ustawę z
17.12.1977 r. o morzu terytorialnym i ustawę z 17.12.1977 r. .o szelfie kontynentalnym
376
ustawy morze terytorialne obejmuje obszar wód morskich o szerokości 12 mil
morskich liczonych od linii podstawowej tego morza 371. Do morza terytorialnego
włączone są także redy, na których odbywa się załadunek, wyładunek i kotwiczenie
statków, w granicach określonych przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia.
Władza suwerenna państwa nadbrzeżnego na morzu terytorialnym ograniczona
jest prawem nieszkodliwego przepływu. Jest ono uprawnieniem, które przysługuje
wszystkim państwom na morzu terytorialnym państwa nadbrzeżnego. Prawo to
stanowi niezbędne uzupełnienie prawa do swobodnej żeglugi po morzu otwartym i
jest konieczne dla realizacji prawa dostępu do portów. Umożliwia bowiem dotarcie do
portu przeznaczenia, mimo różnego statusu prawnego obszarów morskich, przez
które statek przepływa. Według art.6 ust. 1 ustawy, obce statki mogą korzystać z
prawa przepływu przez morze terytorialne Polski pod warunkiem, że będzie on
nieszkodliwy, tj. nie będzie zagrażał pokojowi, porządkowi publicznemu lub
bezpieczeństwu RP (art.8)372. Przepis ten odpowiada art. 19 ust. 1 Konwencji o
prawie morza z 1982 r. Zgodnie z art. 9 ustawy, wzorowanym na art. 19 ust. 2
Konwencji o prawie morza, za zagrażający pokojowi, porządkowi publicznemu lub
bezpieczeństwu RP, uważa się przepływ obcego statku lub okrętu wojennego, który
podejmie działania polegające m.in. na umyślnym zanieczyszczeniu morza terytorialnego. Działania takie są więc według ustawy naruszeniem prawa nieszkodliwego
przepływu. Zgodnie z art.11 ustawy, stanowiącym odpowiednik art.21 konwencji o
prawie morza, obce statki korzystające z prawa nieszkodliwego przepływu
zobowiązane są do przestrzegania prawa polskiego oraz przepisów
międzynarodowych, dotyczących zapobiegania zderzeniom na morzu i ochrony
środowiska.
Pod względem swego statusu prawnego poszczególne obszary morskie różnią
się między sobą. Zasadnicza różnica polega na tym, że tylko morskie wody
wewnętrzne i morza terytorialne stanowią część terytorium Polski. Wyłączna strefa
371
- linię podstawową morza terytorialnego stanowi linia najwyższego stanu wody wzdłuż wybrzeża
lub zewnętrzna granica morskich wód wewnętrznych
372
- nieszkodliwy przepływ oznacza żeglugę przez morze terytorialne w celu: przejścia przez nie, bez
wchodzenia na morskie wody wewnętrzne lub dobijania do urządzeń portowych albo znajdujących się
poza morskimi wodami wewnętrznymi urządzeń redowych, wejścia lub opuszczenia morskich wód
wewnętrznych, dobijania lub opuszczania urządzeń portowych lub redowych (art. 6 ustawy o
obszarach morskich).
377
ekonomiczna jest natomiast obszarem morza, na którym Polsce przysługują jedynie
określone prawa przewidziane w ustawie. Wśród obszarów morskich ustawa nie
wymienia szelfu kontynentalnego, który obejmuje dno morza i podziemie morskich
obszarów położonych poza zewnętrzną granicą morza terytorialnego. Państwo
wykonuje suwerenne prawo nad szelfem kontynentalnym w celu eksploatacji jego
zasobów naturalnych (art.76, 77 Konwencji o prawie morza). Takie prawa
przysługują również państwu nadbrzeżnemu w stosunku do zasobów naturalnych
dna morskiego strefy ekonomicznej.
Pod pojęciem wyłącznej strefy ekonomicznej należy rozumieć obszar morski
rozciągający się poza morzem terytorialnym, na którym państwo nadbrzeżne posiada
suwerenne prawa do poszukiwania, eksploatacji, ochrony i gospodarowania
naturalnymi zarówno żywymi, jak i mineralnymi zasobami wód morskich, a także dna
morskiego i jego podziemia. Ponadto państwo nadbrzeżne ma dodatkowe
uprawnienia, zwłaszcza w zakresie ochrony środowiska i prowadzenia badań
naukowych. Jednocześnie należy zauważyć, iż prawa państwa nadbrzeżnego w
wyłącznej strefie ekonomicznej mają charakter funkcjonalny a nie terytorialny. Tak
więc strefa ekonomiczna nie stanowi części terytorium, lecz jest obszarem
szczególnego rodzaju, nie będącym ani morzem terytorialnym, ani morzem pełnym.
Przepisy ustawy o obszarach morskich określają polskie granice i status prawny
wyłącznej strefy ekonomicznej. Według art. 15 ustawy, wzorowanym na art. 55 Konwencji o prawie morza, wyłączna strefa ekonomiczna położona jest na zewnątrz
morza terytorialnego i przylega do tego morza. Obejmuje ona wody, dno morza i
znajdujące się pod nim wnętrze ziemi. Granice wyłącznej strefy ekonomicznej
określają umowy międzynarodowe. W razie ich braku Rada Ministrów może określić
w drodze rozporządzenia przebieg granicy wyłącznej strefy ekonomicznej (art. 16).
Polsce w wyłącznej strefie ekonomicznej przysługują suwerenne prawa w celu
rozpoznawania, zarządzania i eksploatacji zasobów naturalnych, zarówno żywych,
jak i mineralnych, dna morza i wnętrza ziemi pod nim oraz pokrywających je wód, a
także ochrona tych zasobów oraz suwerenne prawa w odniesieniu do innych
gospodarczych przedsięwzięć. W tej strefie jednocześnie Polsce przysługuje prawo
w zakresie budowy i użytkowania sztucznych wysp, konstrukcji i innych urządzeń,
prowadzenia badań naukowych morza, ochrony i zachowania środowiska morskiego,
a także inne uprawnienia przewidziane w prawie międzynarodowym (art. 22). Należy
przez to rozumieć, iż ustawa o obszarach morskich w zakresie ochrony środowiska,
w tym przed zanieczyszczeniami środowiska morskiego, odwołuje się m. in. do
przepisów ustawy o ochronie środowiska, prawa wodnego, jak również do ustawy o
378
zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki.
Obce państwa korzystają w wyłącznej strefie ekonomicznej z wolności żeglugi i
przelotu, układania kabli podmorskich i rurociągów oraz innych, zgodnych z prawem
międzynarodowym, sposobów korzystania z morza, wiążących się z tymi
wolnościami.
Rozdział 4 ustawy o obszarach morskich reguluje kwestie związane z budową i
wykorzystywaniem sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń oraz z układaniem i
utrzymywaniem podmorskich kabli i rurociągów. Wymienione obiekty i urządzenia
wpływają również na stan środowiska morskiego i bezpieczeństwa na morzu.
Omówienie zawartych w tym rozdziale przepisów wymaga wyjaśnienia pojęcia
sztucznej wyspy. Ustawa o obszarach morskich nie definiuje tego terminu, jednakże
w literaturze przyjmuje się pogląd, iż sztuczną wyspą jest konstrukcja zbudowana lub
obszar lądu uformowany poprzez działalność człowieka, położone na morzu i
otoczone wodą, stale znajdujące się powyżej poziomu wody w czasie przypływu,
zarówno przytwierdzone i zbudowane na dnie, jak i unoszące się na powierzchni.
Konstrukcja, która stale nie jest otoczona wodą, stanowi część urządzeń portowych
lub brzegu, natomiast jeśli stale nie jest powyżej poziomu wody, to wówczas jest
urządzeniem lub instalacją podwodną, a nie wyspą373.
Sztuczne wyspy, początkowo służące badaniom i eksploatacji zasobów dna
morskiego, obecnie wykorzystywane są jako stacje przeładunkowe. Przy ich pomocy
prowadzone są poszukiwania ropy naftowej, jak również jej wydobywanie z dnia
morskiego. W związku z tym wznoszenie ich rodzi zagrożenie zanieczyszczenia
środowiska morskiego zarówno w trakcie ich budowy jak i w toku eksploatacji.
Zezwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i
urządzeń na polskim morzu terytorialnym i wyłącznej strefie ekonomicznej wydaje
minister właściwy ds. gospodarki morskiej po zasięgnięciu opinii ministra właściwego
ds. środowiska, a na morskich wodach wewnętrznych - dyrektor urzędu morskiego
(art.23 ustawy). Wokół sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń, dyrektor właściwego
urzędu morskiego może ustanowić strefy bezpieczeństwa, które mają znaczenie w
wypadku eksploatacji zasobów ropy lub gazu. Podobnie uregulowane są kwestie
związane z układaniem i eksploatacją kabli i rurociągów.
Regulacją prawną objęty jest również obszar lądowy przyległy do brzegu
373
- J. Symonides: Nowe prawo morza, Warszawa 1986, s. 319-320; W. Góralczyk: Szerokość morza
terytorialnego i jego delimitacja, Warszawa 1964, s. 186 i nast.
379
morskiego zwany pasem nadbrzeżnym. W jego skład wchodzi pas ochronny i pas
techniczny. Ten ostatni stanowi strefę wzajemnego oddziaływania morza i lądu.
Obszar ten jest przeznaczony do utrzymania brzegu w stanie zgodnym z
wymaganiami bezpieczeństwa i ochrony środowiska. Natomiast pas ochronny
obejmuje obszar, w którym działalność człowieka wywiera bezpośredni wpływ na
stan pasa technicznego (art.36).
Ze statusu prawnego obszarów morskich RP i pasa nadbrzeżnego wynikają
określone zadania, obowiązki i uprawnienia organów administracji publicznej
działających w granicach tych obszarów, a zwłaszcza organów administracji
morskiej, którymi są: minister właściwy ds. gospodarki morskiej oraz dyrektorzy
urzędów morskich - jako terenowe organy administracji morskiej (art. 38 ust. 1).
Należą do nich sprawy z zakresu administracji rządowej, związane z korzystaniem z
morza w zakresie unormowanym ustawą o obszarach morskich i innymi ustawami
(art. 42 ust. 1). Do zadań administracji morskiej należą m. in. sprawy:
bezpieczeństwa związanego z badaniami, rozpoznawaniem i eksploatacją
zasobów mineralnych dna morskiego,
ochrony środowiska morskiego przed zanieczyszczeniem wskutek korzystania z
morza oraz przez zatapianie odpadów i innych substancji, w zakresie nie
uregulowanym przepisami prawa geologicznego i górniczego,
nadzoru techniczno-budowlanego,
uzgadnianie decyzji w sprawie wydawania pozwoleń wodnoprawnych i
wydawanie pozwoleń budowlanych na obszarach pasa technicznego, morskich
portów i przystani, morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego,
budowy, utrzymania i ochrony umocnień brzegowych, wydm i zalesień
ochronnych w pasie technicznym (art. 42 ust. 2).
Ustawa wprowadza również uregulowania dotyczące nadzoru nad
przestrzeganiem jej przepisów, powierzając nadzór dyrektorom urzędów morskich,
którzy sprawują go na obszarze swojego działania (art. 49). Dla sprawowania
nadzoru powołane zostały inspekcja morska, inspekcja bandery i inspekcja portu,
wchodzące w skład urzędów morskich, które zostały wyposażone m. in. w prawo do:
kontroli dokumentów statku zezwalających na dokonywanie działalności na
polskich obszarach morskich, pozwalającej stwierdzić, czy załoga wykonuje swoje
zadania zgodnie z obowiązującymi przepisami.
wykrywania zanieczyszczeń środowiska morskiego i ich sprawców, którzy swoją
działalnością spowodowali zanieczyszczenie,
380
kontroli
statków
w
zakresie
wymagań
określonych
w
umowach
międzynarodowych i przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących m.in.
ochrony środowiska.
Inspekcje mogą realizować te zadania we współdziałaniu ze Strażą Graniczną
przy użyciu jej sił i środków. W razie nieobecności inspektora Inspekcji Morskiej na
pokładzie jednostki pływającej Straży Granicznej, może ona samodzielnie realizować
powyższe zadania w imieniu terenowego organu administracji morskiej. Szczegółowe
uprawnienia inspektorów zostały uregulowane w odpowiednich przepisach ustawy
(art. 51 i nast.). Inspektor uprawniony jest do przebywania na każdym statku
prowadzącym jakąkolwiek działalność w polskich obszarach morskich. W razie
uzasadnionego podejrzenia naruszenia przepisów ustawy inspektor może
skontrolować obcy statek znajdujący się na polskich obszarach morskich i zmusić go
do zawinięcia do wskazanego portu, przy zastosowaniu wszelkich niezbędnych
środków (art. 52 ust. 1).
7.2.2. Ustawa o zanieczyszczaniu morza przez statki.
Zakres obowiązywania przepisów.
Ustawa o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki została uchwalona
16 marca 1995 r.374. Ustawa inkorporuje do polskiego prawa postanowienia
wszystkich wspomnianych wyżej najważniejszych umów międzynarodowych,
dotyczących zagadnienia. Celem ustawy jest także wdrożenie przepisów związanych
z ochroną warstwy ozonowej375.
Postanowienia jej stosuje się do statków376 znajdujących się na polskich
obszarach morskich oraz do statków o polskiej przynależności znajdujących się poza
granicami tych obszarów, z wyjątkiem jednostek pływających Marynarki Wojennej,
Straży Granicznej i Policji oraz statków pełniących służbę specjalną. Rada Ministrów
374
- ustawa z dnia 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki (Dz. U. Nr
47, poz. 243).
375
- ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową (Dz. U. Nr
121, poz. 1263 z późn.zm.) i odpowiednie przepisy prawa wspólnotowego (w randze głównie
rozporządzeń);
376
- statek (w rozumieniu ustawy - art. 4) oznacza urządzenie pływające używane w środowisku
morskim, w tym również wodoloty, poduszkowce, statki podwodne oraz umocowane i pływające
platformy wiertnicze;
381
może jednak i te jednostki poddać w drodze rozporządzenia wszystkim lub niektórym
przepisom ustawy. Postanowienia umów międzynarodowych i przepisy ustawy, które
stanowią podstawowe źródła prawa w zakresie zapobiegania zanieczyszczeniom
morza, stosowane są na polskich obszarach morskich również do statków o
przynależności do państwa nie będącego stroną tych umów, w zakresie niezbędnym
dla ochrony morza przed zanieczyszczeniem (art. 2 ust. 2). Przepisów ustawy nie
stosuje się, jeżeli umowa międzynarodowa, której Polska jest stroną stanowi inaczej
(art. 3).
Ustawa wprowadza generalną zasadę wyrażoną w art.6 - zakazu używania
statku do żeglugi morskiej lub innej działalności na morzu, jeżeli nie odpowiada on
wymaganiom w zakresie zapobiegania zanieczyszczaniu morza określonym dla:
statków objętych Konwencją Marpol w postanowieniach tej Konwencji,
innych jednostek - w przepisach ustawy lub wydanych na jej podstawie,
dla statków objętych rozporządzeniem WE nr 2037/2000 Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 29 czerwca 2000 r. w sprawie substancji
zubożających warstwę ozonową - w przepisach tego rozporządzenia,
dla statków objętych rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr
782/2003 z dnia 14 kwietnia 2003 r. w sprawie zakazu stosowania związków
cynoorganicznych na statkach377 (w tym zakresie ustawa jest podstawowym
aktem wykonawczym dla przepisów wspólnotowych).
Ustawa uwzględnia także postanowienia konwencji o zapobieganiu zanieczyszczaniu
mórz przez zatapianie odpadów i innych substancji, sporządzonej w Moskwie,
Waszyngtonie, Londynie i Meksyku dnia 29 grudnia 1972 r.378
Przeglądy i inspekcje.
W celu zapewnienia przestrzegania wymagań wprowadzonych ustawą i
powołanymi aktami statek podlega przeglądom i inspekcjom w zakresie i terminach
ustalonych w umowach międzynarodowych lub przepisach ustawy (art.7 ust.1).
Organ inspekcyjny może upoważnić do dokonywania określonych przeglądów lub
czynności inspekcyjnych wyznaczone w tym celu instytucje klasyfikacyjne, również
zagraniczne. Polskimi organami inspekcyjnymi są dyrektorzy urzędów morskich, a za
granicą również konsulowie. Ustawa przewiduje także możliwość przeprowadzania
377
- Dz. Urz. WE L 115 z 09.05.2003; str. 1;
378
- Dz.U.1984.11.46 z późn.zm. (tzw. „konwencja dumpingowa”)
382
inspekcji doraźnych, którym poddany może być statek niezależnie od przeglądów i
inspekcji terminowych. Jeśli wyniki ich są pozytywne, wówczas organ inspekcyjny
wydaje statkowi międzynarodowe świadectwa przewidziane w Konwencji Marpol i
innych wskazanych przepisach, na okres 5 lat, których ważność potwierdzana jest na
podstawie inspekcji rocznych i pośrednich. Polski organ inspekcyjny może wydać
tego rodzaju świadectwa także statkowi obcemu. Międzynarodowe świadectwa tracą
ważność przed upływem okresu, na który zostały wystawione w przypadku, gdy nie
została potwierdzona ich ważność lub gdy wprowadzono istotne zmiany
w konstrukcji, wyposażeniu, systemach, osprzęcie, urządzeniach lub materiałach bez
zgody organu inspekcyjnego, a także gdy nastąpiła zmiana przynależności statku. W
związku z powyższym kapitan statku jest zobowiązany sprawdzić i zapewnić, aby:
statek przed rozpoczęciem i w czasie żeglugi lub innej działalności morskiej
odpowiadał wymaganiom w zakresie zapobiegania zanieczyszczaniu morza,
potwierdzonym odpowiednimi świadectwami, oraz posiadał plan zabezpieczenia
przed zanieczyszczeniem morza,
prowadzono na bieżąco wymagane zapisy olejowe i ładunkowe,
statek był obsadzony załogą mającą należyte przeszkolenie w zakresie czynności
służących zapobieganiu zanieczyszczaniu morza (art. 9).
Obowiązki związane z postępowaniem z odpadami.
W zakresie ochrony wód morskich przed zanieczyszczeniem przepisy ustawy
wprowadzają zakaz zatapiania odpadów lub innych substancji statkom o polskiej
przynależności - na obszarze Morza Bałtyckiego, a statkom o obcej przynależności na polskich obszarach morskich. Zabronione jest również na terytorium Polski
ładowanie na statki, bez względu na ich przynależność, odpadów lub innych
substancji przeznaczonych do zatapiania na obszarze Morza Bałtyckiego. Zakaz
zatapiania i ładowania dotyczy substancji i odpadów wymienionych w załączniku I
Konwencji Helsińskiej w art. V. Nie jest natomiast zabronione usuwanie do morza
urobku z pogłębiania dna, jeżeli zostanie ono dokonane zgodnie z postanowieniami
Konwencji Helsińskiej oraz pod warunkiem uzyskania zezwolenia dyrektora urzędu
morskiego (art.16 i 17). Zatapianie odpadów może się odbywać wyłącznie z
uwzględnieniem zasad wynikających z konwencji dumpingowej.
Obowiązki dotyczące postępowania z odpadami regulowane są przepisami
art.9a -10. Zgodnie z ich treścią zakazane jest spalanie odpadów innych niż odpady
powstające w wyniku normalnej eksploatacji statku, a także tych odpadów na
statkach znajdujących się w obszarze polskiego morza terytorialnego i morskich wód
383
wewnętrznych. Kapitan statku, z wyjątkiem statku rybackiego oraz statku sportowego
uprawnionego do przewozu mniej niż 12 osób, przed zawinięciem do portu
znajdującego się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany do
poinformowania portu o odpadach znajdujących się na statku. Podobny obowiązek
obciąża kapitana statku o polskiej przynależności, z wyjątkiem statku rybackiego oraz
statku sportowego uprawnionego do przewozu mniej niż 12 osób, przed zawinięciem
do portów państw stron Konwencji Helsińskiej 1992 i portów państw członkowskich
Unii Europejskiej.
Statek podczas postoju w porcie, przystani morskiej lub w stoczni remontowej
jest obowiązany zdać do portowych urządzeń odbiorczych wszystkie odpady,
określone w załączniku V do Konwencji MARPOL 1973/78, i pozostałości ładunkowe,
których zrzut do morza nie jest dozwolony na Morzu Bałtyckim, z wyjątkiem
znikomych ilości odpadów, których oddanie do portowych urządzeń odbiorczych
byłoby nieuzasadnione. Organy portowej inspekcji sanitarnej mogą uzależnić
przyjęcie odpadów ze statków oraz usunięcie wód balastowych od wyniku
przeprowadzonej inspekcji. Dyrektor właściwego urzędu morskiego może udzielić
zwolnienia od obowiązku każdorazowego zdawania odpadów i pozostałości
ładunkowych przed opuszczeniem portu lub przystani morskiej statkom odbywającym
podróże na stałych liniach żeglugowych. Organizację i system opłat za odbiór
odpadów ze statków oraz pozostałości ładunkowych określają przepisy ustawy z dnia
12 września 2002 r. o portowych urządzeniach do odbioru odpadów oraz
pozostałości ładunkowych ze statków.
Ustawa wymaga również, aby podmiot, który nakłada lub usuwa szkodliwe
pokrycia przeciwporostowe na statkach zapewnił, że odpady powstałe podczas prac
zostaną zebrane i poddane procesom odzysku lub unieszkodliwiania zgodnie
z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.
Obowiązki informacyjne i sygnalizacyjne.
Armator statku przewożącego ładunki niebezpieczne lub zanieczyszczające,
zdążającego do portu morskiego lub na kotwicowiska położone w polskich obszarach
morskich, a także statek wychodzący z portu morskiego, jest obowiązany
odpowiednio przed przybyciem lub wyjściem statku poinformować dyrektora
właściwego urzędu morskiego o rodzaju przewożonego ładunku, zamierzonej trasie i
czasie podróży oraz stanie bezpieczeństwa statku. Ustawa zabrania podstawiania
towarów niebezpiecznych lub zanieczyszczających do ładowania na statek celem
przewozu, bez dostarczenia kapitanowi deklaracji o tych towarach. Załadowca ma
384
obowiązek dostarczyć kapitanowi statku taką deklarację wraz z oświadczeniem, że
podstawiony do przewozu towar odpowiada informacjom zawartym w deklaracji.
Kapitan, przed wyruszeniem w podróż, powinien przekazać deklarację armatorowi.
Kapitan statku o polskiej przynależności, który zauważy na morzu
zanieczyszczenie lub wypadek powodujący albo mogący spowodować rozlew oleju
lub zanieczyszczenia innego rodzaju, ma obowiązek niezwłocznie przekazać
meldunek o tym do stacji brzegowej najbliższego państwa nadbrzeżnego. Z kolei
kapitan statku o polskiej przynależności uczestniczącego w wypadku powodującym
zagrożenie zanieczyszczeniem środowiska morskiego lub zanieczyszczenie
środowiska morskiego, bądź też na którym nastąpiło zdarzenie powodujące
zagrożenie zanieczyszczeniem środowiska morskiego lub zanieczyszczenie
środowiska morskiego, powinien niezwłocznie powiadomić o tym stację brzegową
najbliższego państwa nadbrzeżnego oraz przekazać sprawozdanie właściwemu
dyrektorowi urzędu morskiego.
Obowiązki związane z ochroną morza przez zanieczyszczeniem.
Kapitan statku uczestniczącego w wypadku powinien niezwłocznie podjąć
wszelkie działania konieczne dla zapobieżenia, ograniczenia i usunięcia
zanieczyszczenia środowiska morskiego. Szczegółowe obowiązki mogą zostać
określone w drodze rozporządzeń wykonawczych.
Obowiązki związane z ochroną warstwy ozonowej.
Zgodnie z przepisami ustawy z 2004 r. o substancjach zubożających warstwę
ozonową na statkach prowadzone powinny być przez wyznaczonych oficerów
czynności polegające na oznakowaniu, zakładaniu i prowadzeniu karty urządzenia, a
także sprawdzaniu szczelności, obsłudze, przeglądach i naprawie urządzeń i
instalacji zawierających czynnik chłodniczy będący substancją kontrolowaną.
Dyrektorzy urzędów morskich zostali zobowiązani do powiadamiania Głównego
Inspektora Ochrony Środowiska o każdym naruszeniu przepisów dotyczących
stosowania oraz eksploatacji urządzeń i instalacji zawierających substancje
kontrolowane na statkach morskich znajdujących się w polskich obszarach morskich.
Obowiązki związane z ochroną powietrza.
Ustawa wprowadza także szereg wymagań dotyczących paliwa stosowanego
na statkach. Po pierwsze zakazane jest, na statkach podnoszących polską
banderę oraz na wszystkich statkach przebywających w polskich obszarach
morskich, używanie paliwa niespełniającego wymagań określonych w przepisach
385
wykonawczych do ustawy (w szczególności ustalających dopuszczalną zawartość
siarki). Dostawca jest obowiązany do dostarczenia na statek paliwa spełniającego
takie wymagania, zaś dyrektorzy urzędów morskich powinni prowadzić ewidencję
działających w polskich obszarach morskich dostawców paliwa przeznaczonego do
użycia przez statki. Przed dokonaniem pierwszej dostawy dostawca ma obowiązek
zgłoszenia właściwemu dla miejsca dostaw dyrektorowi urzędu morskiego
wskazanych informacji, zwłaszcza określających rodzaje dostarczanych paliw,
powinien także składać sprawozdania roczne. Organy inspekcyjne zostały
zobowiązane do przeprowadzania u dostawców kontroli w zakresie zawartości siarki
w paliwie dostarczanym na statek.
Obowiązki organów administracji morskiej.
Z treści ustawy wynika, iż jej przepisy w znacznym stopniu rozszerzyły zakres
kompetencji organów administracji morskiej w zakresie ochrony środowiska
morskiego,
uregulowanych
przepisami
ustawy o
obszarach
morskich
Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Dyrektorom urzędów morskich
powierzone zostały nowe zadania i wynikające z nich obowiązki, z odpowiednimi
uprawnieniami nadzorczymi - także w stosunku do statków o obcej przynależności.
Celem zmniejszenia prawdopodobieństwa powstania zanieczyszczeń,
zwłaszcza awaryjnych i katastrofalnych, polskie urzędy morskie powinny prowadzić
wielostronną działalność prewencyjną. Do najważniejszych poczynań w tym zakresie
należą:
kontrola stanu technicznego statku (art. 26),
żądanie od statku przepływającego przez polskie obszary morskie niezbędnych
informacji, w razie uzasadnionego podejrzenia, że statek płynąc przez te obszary
naruszył przepisy ustawy o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki i
spowodował zanieczyszczenie lub zagrożenie zanieczyszczeniem,
przeprowadzanie inspekcji statku przepływającego przez polskie obszary morskie
(art. 27 pkt 2).
Działalność urzędów morskich w zakresie ochrony środowiska morskiego nie
ogranicza się jednak wyłącznie do zadań czysto prewencyjnych. Urzędy te również
wykonują zadania zmierzające do likwidacji i usuwania skutków powstałych
zanieczyszczeń związanych z żeglugą, a w szczególności katastrofalnych rozlewów
produktów ropopochodnych i innych substancji szkodliwych. W tym zakresie dyrektor
urzędu morskiego, który otrzyma wiadomość o zanieczyszczeniu lub zagrożeniu
zanieczyszczeniem polskich obszarów morskich obowiązany jest:
386
dokonać oceny faktycznej sytuacji w celu ustalenia rodzaju i stopnia
zanieczyszczenia morza lub zagrożenia zanieczyszczeniem,
w razie potrzeby zarządzić i podjąć odpowiednie działania,
niezwłocznie poinformować właściwe organy innych państw Konwencji Helsińskiej
o istniejącej sytuacji i podjętej lub zamierzonej akcji, jeżeli rozlew przemieszcza
się lub może przemieścić się do obszaru morskiego tych państw (art. 21 ust. 1).
W przypadku zanieczyszczenia lub zagrożenia zanieczyszczeniem polskiego
obszaru morskiego, dyrektor urzędu morskiego może nakazać kapitanowi:
opuszczenie polskich obszarów morskich przez statek,
przeholowanie, ratowanie statku lub przeprowadzenie niezbędnych napraw,
wyładowanie we właściwym miejscu szkodliwych substancji (art. 21 ust. 2).
W zakresie uprawnień nadzorczych dyrektor urzędu morskiego jest
upoważniony do przeprowadzania inspekcji statku, kontroli książek, zapisów
olejowych i ładunkowych; ponadto dyrektor może odmówić zezwolenia na wejście do
portu lub bazy przeładunkowej na morzu albo też odmówić zezwolenia na
opuszczenie portu do czasu doprowadzenia statku do należytego stanu
technicznego, może także odmówić dopuszczenia statku do żeglugi lub cofnąć
świadectwa, jeżeli statek nie spełnia wymagań przewidzianych w przepisach ustawy
(art.26). Ustawa określa również, w wyodrębnionym zespole przepisów rozdziału 6
(art.29-35), tryb, zasady wszczynania i przeprowadzania postępowania przez
dyrektora urzędu morskiego w razie otrzymania wiadomości o zanieczyszczeniu
morza przez statki lub o zatopieniu odpadów albo innych szkodliwych substancji ze
statków.
Ustawa o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki przewiduje
również zastosowanie kar pieniężnych wobec armatora, kapitana i członków jego
dokonania.Za niepodporządkowanie się przepisom ustawy i naruszenie wymagań
ochrony środowiska morskiego przed zanieczyszczeniem, dyrektorom urzędów
morskich przysługuje z mocy art. 36 i 37 ustawy, prawo stosowania sankcji
administracyjnych w formie kar pieniężnych wymierzanych armatorowi, kapitanowi
statku lub innemu członkowi załogi, a także załadowcy towarów (w przypadku
nieprzedłożenia deklaracji) oraz dostawcy paliwa. Bliższemu omówieniu zagadnień
związanych z karami pieniężnymi dotyczy osobny rozdział.
Niezależnie od wprowadzenia odpowiedzialności cywilnej i ustanowienia
(surowych) sankcji karnych za naruszenie czystości wód, istnieje potrzeba
współdziałania kapitanów statków i właściwych służb lądowych w zakresie kontroli
przestrzegania przepisów ochrony środowiska morskiego i ujawnienia zarówno
387
wszelkich źródeł zaobserwowanych i spowodowanych zanieczyszczeń, jak również
zagrożeń takiego rodzaju (przepisy 5 i 6 aneksu VI do Konwencji Helsińskiej).
Nałożony Konwencją obowiązek zgłaszania zanieczyszczeń lub potencjalnych źródeł
takich zagrożeń obciąża również ich sprawców (przepis 5 ust. 2 i 3 aneksu VI do
Konwencji Helsińskiej). Jest to tzw. obowiązek sygnalizacji, przedstawiony wyżej.
388
Rozdz. 8. Ochrona i korzystanie z zasobów biosfery.
8.1. Wprowadzenie.
W pojęciu „ochrona i korzystanie z zasobów biosfery” mieści się szereg
zagadnień, obejmujących wszelkie działania podejmowane przez człowieka wobec
żywych zasobów przyrody (flory i fauny). Dodatkowo włącza się tu często także
kwestie ochrony krajobrazu, wiążąc je z działaniami ochronnymi podejmowanymi
wobec przyrody z tak zwanych względów idealnych (pozagospodarczych). Do tego
nurtu zaliczane są również przepisy związane z ochroną humanitarną zwierząt. W
ramach ochrony gospodarczej regulowane są natomiast kwestie gospodarowania
lasami i użytkowymi gatunkami zwierząt, czyli przepisy prawa leśnego, prawa
łowieckiego i rybackiego. Dla ochrony biosfery istotne znaczenie mają również
przepisy związane z prawem rolnym a dotyczące zwłaszcza rolnictwa ekologicznego
czy ochrony roślin.
W większości z tych regulacji zaszły z dniem wstąpienia Polski do Unii
Europejskiej istotne zmiany, polegające w części na wydaniu nawet nowych aktów
rangi ustawowej. Z tym dniem nabrały też mocy prawnej, związanej z ich
bezpośrednim stosowaniem w prawie wewnętrznym, przepisy zawarte w aktach
prawa wspólnotowego rangi rozporządzeń i decyzji. Przypomnieć należy również o
rozbudowanej regulacji na szczeblu prawa międzynarodowego z konwencją z Rio de
Janeiro z 1992 r. o ochronie różnorodności biologicznej na czele.
8.2. Źródła regulacji.
Podstawowe akty prawa wewnętrznego rangi ustawowej –
Ustawa z 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz.U. z 1999 r. nr 66
poz.750 z późn. zm.)
Ustawa z 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2000 r. nr 56 poz.679 z późn.
zm.)
Ustawa z 13 października 1995 r. prawo łowieckie (Dz.U. z 2002 r. nr 42 poz.372
z późn.zm.)
Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - Dz.U. z 2003 r. nr 106
poz.1002 późn. zm.
Ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62 poz.627 z
późn.zm.)
389
Ustawa z 7 czerwca 2001 r. o leśnym materiale rozmnożeniowym (Dz.U. z 2001 r.
nr 73 poz.761 z późn.zm.)
Ustawa z 26 czerwca 2003 r. r. o nasiennictwie (Dz.U. z 2003 r. nr 137 poz.1299
z późn. zm.)
Ustawa z 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz.U. z 2004 r. nr11 poz.94 z
późn. zm.)
Ustawa z 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz.U. z 2004 r. nr 62 poz.574)
Ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r. nr 92 poz.880)
Ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz.U. z 2004 r. nr 93
poz.898)
Podstawowe akty prawa międzynarodowego
Konwencja w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i
naturalnego, Paryż, 16 listopad 1972 r.- Dz.U. z 1976 r. nr 32
Konwencja o obszarach wodno-błotnych mających znaczenie międzynarodowe
jako środowisko życiowe ptactwa wodnego, Ramsara, 2 lutego 1971 r. - Dz.U. z
1978 r. nr 7
Konwencja o międzynarodowym handlu dzikimi zwierzętami i roślinami gatunków
zagrożonych wyginięciem, Waszyngton, 3 marca 1973 r. - Dz.U. z 1991 r. nr 27
Załączniki I, II i III do Konwencji o międzynarodowym handlu dzikimi zwierzętami i
roślinami gatunków zagrożonych wyginięciem, sporządzonej w Waszyngtonie
dnia 3 marca 1973 r. (Dz.U. z 2004 r. nr 112 poz.1183)
Konwencja w sprawie różnorodności biologicznej - Rio de Janeiro, 5 czerwca
1992 r. (Dz.U. z 2002 r. nr 184 poz.1532)
Protokół Kartageński o bezpieczeństwie biologicznym do Konwencji o
różnorodności biologicznej, sporządzony w Montrealu dnia 29 stycznia 2000 r. Dz.U.2004.216.2201
Konwencja o ochronie europejskich gatunków dzikiej flory i fauny oraz ich
naturalnych siedlisk - Berno, 19 września 1980 r. (Dz.U. z 1998 r. nr 58 poz.263 tekst w załączniku)
Porozumienie o ochronie nietoperzy w Europie – Londyn, 4 grudzień 1991 r. –
Dz.U. z 1999 r. nr 96 poz..1112
Konwencja o ochronie dzikich zwierząt gatunków migrujących - Bonn, 23 czerwca
1979 r. (Dz.U. z 2003 r. nr 2 poz.17)
Konwencja o uregulowaniu połowu wielorybów; Genewa, 24 września 1931 r. Dz.U. z 1935 r. nr 14, poz.75
390
Konwencja o rybołówstwie i ochronie żywych zasobów w Morzu Bałtyckim i
Bełtach; Gdańsk, 13 września 1973 r. - Dz.U. z 1974 r. nr 32 poz.188
Konwencja w sprawie ochrony zasobów biologicznych Południowo-Wschodniego
Atlantyku; Rzym, 23 października 1969 r. - Dz.U. z 1972 r. nr 19 poz.133 (zał.)
Umowa o statusie prawnym oraz przywilejach i immunitetach Komisji
Rybołówstwa Morza Bałtyckiego; Warszawa, 12 stycznia 1988 r. - Dz.U. z 1989 r.
nr 7 poz.46
Umowa w sprawie rozgraniczania szelfu kontynentalnego i stref rybołówczych
(Szwecja-Polska); Warszawa, 10 lutego 1989 r. - Dz.U. z 1989 r. nr 54 poz.323
Umowa między PRL a NRD w sprawie rozgraniczenia obszarów morskich w
Zatoce Pomorskiej; Berlin, 22 maja 1989 r. - Dz. U. nr 43, poz. 233
Konwencja o ochronie i zarządzaniu zasobami mintaja w centralnej części Morza
Beringa; Waszyngton 16 czerwca 1994 r. - Dz.U. z 1996 r. nr 125 poz.589
8.3. Ochrona przyrody prowadzona w oparciu o ustawę z 2004 r.
8.3.1. Rozwój prawodawstwa.
Ustawodawstwo polskie dotyczące kwestii ochrony przyrody ma już długą
historię. Wyróżnia się kilka etapów rozwoju takich regulacji prawnych :
ochrona motywowana względami gospodarczymi (ekonomicznymi),
ochrona motywowana względami idealnymi (pozagospodarczymi),
ochrona konserwatorska,
ochrona biocenotyczna,
współczesna ochrona kompleksowa.
W etapie najstarszym wykorzystywano przede wszystkim instytucję prawa
zwyczajowego, jaką były tzw. "regalia królewskie". Instytucja ta polegała na
zastrzeżeniu do wyłączności panującego określonych uprawnień, w tym np. prawa
pozyskiwania określonych, cennych gatunków roślin i zwierząt. Była to instytucja
typowa dla prawa średniowiecznego, jej cel to przede wszystkim ochrona nie tyle
szczególnie cennych z przyrodniczego (naukowego) punktu widzenia elementów
środowiska a ochrona określonych interesów ekonomicznych. Najstarsze zachowane
zbiory prawa pisanego, w których pojawiały się takie przepisy, to wydane przez króla
Władysława Jagiełłę "statuty wareckie" z 1423 r. Wprowadzono tam zakaz wyrębu
cisa, zakaz polowania na pewne gatunki dużych zwierząt (m.in. tury, niedźwiedzie,
łosie) oraz okresy ochronne dla prowadzenia polowań. Rozbudowane postanowienia
o podobnym charakterze zawierały także statuty litewskie, wydawane przez
391
Zygmunta Starego i Zygmunta Augusta. Źródła kronikarskie stwierdzają jednak, że
podobne normy funkcjonowały już znacznie wcześniej, nawet na przełomie X i XI
wieku. W drugiej połowie XVIII wieku pojawiły się natomiast pierwsze akty prawne,
próbujące wprowadzić racjonalne zasady gospodarki leśnej, oparte na
ograniczeniach wyrębu i obowiązku zalesiania obszarów, gdzie wyrębu dokonano
(tzw. uniwersały leśne z czasów Stanisława Augusta Poniatowskiego).
Etap drugi to koniec XVIII w., wiąże się z poglądami filozofów Oświecenia i
koncepcjami ochrony pomników przyrody, głoszonymi przez Aleksandra von
Humboldta. W Polsce, ze względu na uwarunkowania historyczne (utratę
niepodległości), trudno mówić o samodzielnych decyzjach dotyczących
podejmowania takich właśnie działań. W niektórych dzielnicach rozwinięta była
natomiast działalność społeczna (zwłaszcza w zaborze austriackim), której wynikiem
było uchwalenie w 1869 r. przez Sejm Krajowy we Lwowie (organ samorządu
lokalnego w Galicji, będącej wówczas częścią Cesarstwa Austro-Węgier ) ustawy o
ochronie pewnych gatunków zwierząt, charakterystycznych dla obszaru Tatr. Ustawa
ta jest uznawana za pierwszy w Polsce akt dotyczący ochrony przyrody we
współczesnym rozumieniu tego terminu. W okresie tym pojawiły się także pierwsze
koncepcje powołania parków narodowych (w Tatrach a potem w Czarnohorze),
wprowadzające w ten sposób idee ochrony biocenotycznej, rozumianej jako
całościowa ochrona kompleksów przyrodniczych. Symbolicznym początkiem tego
etapu ochrony przyrody jest rok 1872, kiedy to powołano pierwszy park narodowy na
świecie (park Yellowstone w USA).
Problemy ochrony przyrody szybko stały się przedmiotem zainteresowania
władz państwowych po odzyskaniu niepodległości w 1918 r. Pierwsze przepisy z
tego zakresu pojawiły się już wiosną 1919 roku, a najważniejszym aktem prawnym
okresu międzywojennego była ustawa o ochronie przyrody z 1934 r., uznawana za
jeden z najnowocześniejszych wówczas aktów prawnych tych zagadnień
dotyczących w Europie. Ważnym było także powołanie już w 1919 roku na szczeblu
centralnym organu doradczego, działającego do dzisiaj, od 1925 roku pod nazwą
Państwowa Rada Ochrony Przyrody.
Po II wojnie światowej dość szybko uchwalono nową ustawę o ochronie
przyrody (w 1949 r.), opartą w części na założeniach ustawy przedwojennej, ale i
uwzględniającą dokonane zmiany ustrojowe. Ustawa ta obowiązywała ponad 40 lat i
w 1991 roku została zastąpiona kolejną ustawą o ochronie przyrody z 16 października 1991 r. Daleko idącej i bardzo istotnej nowelizacji ustawy z 1991 r. dokonano
ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r. Nowelizacja została przeprowadzona dla osiągnięcia
392
dwóch podstawowych celów – uwzględnienia w przepisach ustawy wymagań
wynikających z postanowień Konstytucji z 1997 r. oraz dostosowania naszych
rozwiązań do systemu ochronnego obowiązującego w prawie Unii Europejskiej wraz
ze spełnieniem wymagań wynikających z umów międzynarodowych. Okazało się
jednak, że założonych celów w pełni nie osiągnięto, poza tym liczne inne nowelizacje
ustawy z 1991 r. spowodowały, że stała się ona aktem mało precyzyjnym i trudnym w
stosowaniu. Wymusiła ta sytuacja konieczność opracowania kolejnej ustawy o
ochronie przyrody, przyjętej 16 kwietnia 2004 r. i obowiązującej od 1maja tegoż roku.
W dalszym jednak ciągu nie jest to jedyny akt prawny, w którym pojawiają się
zagadnienia dotyczące ochrony biosfery. Bardzo istotne bowiem znaczenie w
polskim systemie prawa ochrony środowiska ma ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo
ochrony środowiska, zawierająca przepisy o charakterze ogólnym wobec szeregu
ustaw szczegółowych, dotyczących różnych problemów związanych z ochroną
poszczególnych elementów środowiska lub ochroną przed określonymi
zagrożeniami. Takim aktem szczegółowym jest i wspomniana ustawa o ochronie
przyrody z 2004 r. Zagadnienia związane z szeroko rozumianą ochroną przyrody
pojawiają się i w innych ustawach, z których najważniejsze to prawo leśne, prawo
łowieckie, prawo rybackie czy prawo wodne.
8.3.2. Współpraca międzynarodowa w dziedzinie ochrony biosfery.
Ważnym elementem polskiego prawa ochrony środowiska są umowy
międzynarodowe, których ratyfikowaliśmy do tej pory już kilkadziesiąt. Wśród nich
znajdują się tak istotne w dziedzinie ochrony przyrody umowy, jak :
konwencja w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego,
Paryż, 16 listopad 1972 r.
konwencja o obszarach wodno-błotnych mających znaczenie międzynarodowe
jako środowisko życiowe ptactwa wodnego, Ramsar, 2 lutego 1971 r.
konwencja o międzynarodowym handlu dzikimi zwierzętami i roślinami gatunków
zagrożonych wyginięciem (CITES), Waszyngton, 3 marca 1973 r.
konwencja o ochronie dzikich zwierząt gatunków migrujących - Bonn, 23 lipca
1979 r.
konwencja o ochronie europejskich gatunków dzikich zwierząt i ich środowiska
życia - Berno, 19 września 1980 r.
konwencja w sprawie różnorodności biologicznej- Rio de Janeiro, 5 czerwca
1992 r.
Szczególne znaczenie ma ostatnia z wymienionych umów, czyli konwencja o
393
ochronie różnorodności biologicznej. Konwencja ma wymiar ogólnoświatowy,
regionalny i krajowy. Wyraźnie wyodrębnia trzy poziomy organizacji przyrody, które
powinny być chronione pod kątem zachowania różnorodności : genetyczny,
gatunkowy i krajobrazowy. Twórcy Konwencji starali się znaleźć kompromis między
interesami państw zamożnych, dysponującymi rozwiniętymi technologiami, ale
czerpiącymi materiał genetyczny w znacznym stopniu z państw rozwijających się
(czyli zwykle biednych), a interesami tych ostatnich, których nie stać na ogół na
aktywną ochronę swych zasobów biologicznych. Pojawiła się również trzecia
kategoria państw, określonych jako znajdujące się w trakcie procesu przechodzenia
do gospodarki rynkowej, które zostały czasowo zwolnione z finansowania ochrony
różnorodności biologicznej w państwach rozwijających się, a zobowiązane do
aktywnych działań na terenie własnych krajów. W tej kategorii państw znalazła się
również Polska.
Konwencja stworzyła pewne ramy instytucjonalno-prawne dla realizacji
postawionych w niej celów i zadań (Konferencje Stron, Sekretariat, inne). Jej artykuły
mają jednak raczej charakter zaleceń i sugestii, bez narzucania konkretnych,
obowiązkowych, opatrzonych terminami i sankcjami rozwiązań. Nie umniejsza to
znaczenia dokumentu, który mimo bardziej moralnej niż prawnej sankcji i dużego
stopnia ogólności, zobowiązuje jednak państwa-sygnatariuszy, które chcą być
wiarygodne w opinii międzynarodowej, do stosowania się do jej zaleceń. Tworzy też
pewne ramy i kierunki dla działań bardziej szczegółowych.
Cel konwencji został określony w art.1 - „Cele niniejszej Konwencji, realizowane
zgodnie z jej odpowiednimi postanowieniami, to ochrona różnorodności biologicznej,
umiarkowane użytkowanie jej elementów oraz sprawiedliwy podział korzyści
wynikających z wykorzystania zasobów genetycznych i transfer stosowanych
technologii, z uwzględnieniem wszystkich praw do tych zasobów i technologii, a
także odpowiednie finansowanie”. Podstawową przyjętą w Konwencji zasadą jest
uznanie suwerennego prawa państw do wykorzystywania swoich zasobów zgodnie z
własną strategią ochrony środowiska.
Dla realizacji założonych celów ta ostatnia konwencja przewiduje użycie wielu
zróżnicowanych środków, generalnie dzieląc je na dwa typy : środki o charakterze "in
situ" i środki o charakterze "ex situ". Konwencja nie reguluje bliżej charakteru tych
środków, pozostawiając w tej mierze swobodę działania poszczególnym państwom,
nakłada na nie jedynie ogólnie określone obowiązki, które powinny być zrealizowane
dzięki stosowaniu tychże środków (art.8 i 9 konwencji).
Innym przyjętym w Rio de Janeiro dokumentem był Globalny Program Działań
394
<Agenda 21>, w którym także szeroko potraktowano problematykę ochrony
różnorodności biologicznej. Zwraca się tam szczególną uwagę na podejmowanie w
tym zakresie zarówno przedsięwzięć krajowych, jak i zacieśnianie współpracy
międzynarodowej. Zagadnienie utrzymania zasobów genowych jest tu wymienione
jako jeden z punktów ochrony bioróżnorodności. Podkreśla się przy tym, iż materiał
genetyczny roślin i zwierząt może znaleźć zastosowanie w rolnictwie, ochronie
zdrowia, zaspakajaniu wielu potrzeb ludzkich i ochronie środowiska – ma więc, obok
znaczenia dla szeroko pojętej ochrony bioróżnorodności, także konkretny wymiar
materialny.
Na szczeblu międzynarodowym istotne znaczenie mają także inne dokumenty o
charakterze paraprawnym, ustalające pewne strategie czy plany działania. W
ochronie przyrody szczególnie znana jest Światowa Strategia Ochrony Przyrody,
przyjęta z inicjatywy Międzynarodowej Unii Ochrony Przyrody (IUCN) w 1980 r.
Dokumentem o charakterze „konstytucji” światowej ochrony przyrody jest natomiast
przyjęta w 1982 r. rezolucja Zgromadzenia Ogólnego ONZ, znana jako „Światowa
Karta Przyrody”. Z kolei w 1995 r. odbyła się w Sofii Konferencja „Środowisko dla
Europy”. Było to już kolejne tego rodzaju spotkanie ministrów ochrony środowiska
państw Europy. Konferencja opracowała dokument „Paneuropejska Strategia
ochrony różnorodności biologicznej i krajobrazowej”. „Paneuropejska Strategia”
wyznacza dwudziestoletni okres, w którym w całej Europie powinno nastąpić
wprowadzenie ujednoliconego systemu ochrony oraz zrównoważonego użytkowania
różnorodności biologicznej i krajobrazowej. Podobnie jak w poprzednio omawianych
dokumentach i aktach prawnych zwraca się uwagę na zależność skuteczności
ochrony zasobów genowych od szerszego problemu ochrony bioróżnorodności.
Istotną propozycją stała się koncepcja odbudowy kluczowych ekosystemów, siedlisk,
gatunków i wartości krajobrazowych. Metodą realizacji byłoby stworzenie
Paneuropejskiej Sieci Ekologicznej. Warunkiem jej funkcjonowania jest
zorganizowanie systemu zarządzania i finansowania. Konkretnym działaniom
wdrożeniowym towarzyszyć powinna szeroko zakrojona kampania popularyzatorska
wśród społeczeństwa.
Zasady, którymi powinny kierować się państwa wprowadzające „ Strategię” są
powtórzeniem zasad wypracowanych przez kraje Unii Europejskiej, np. stosowanie
najlepszej dostępnej technologii czy zasada „zanieczyszczający płaci”. Z punktu
widzenia ochrony zasobów genetycznych szczególnie istotne znaczenie ma zasada
przezorności i unikania działań, które mogłyby zagrozić lub zniszczyć
bioróżnorodność. „ Strategia”, dla realizacji planowych zamierzeń, przewiduje
395
szerokie i różnorodne instrumenty organizacyjno-prawne, oparte na porozumieniach
międzynarodowych, umowach dwu- i wielostronnych. Twórcy dokumentu
podstawową rolę przyznali jednak instrumentom krajowym (ustawodawstwo, plany,
koncepcje itd.). W urzeczywistnienie „Strategii” należy zatem włączyć maksymalnie
szerokie spektrum podmiotów działających w układzie pionowym (np. organizacje
ogólnoeuropejskie, regionalne, krajowe wzajemnie ze sobą powiązane), jak i
poziomym ( np. współpraca uczonych różnych państw).
Charakter umów regionalnych mają natomiast konwencje berneńska i bońska,
dotyczą bowiem ochrony gatunków zwierząt charakterystycznych dla Europy. Obie
umowy stały się podstawą dla przyjęcia szeregu przepisów na gruncie prawa
wspólnotowego, które przyjmując również podstawowe założenia wspomnianej wyżej
„Strategii” określiły cele i skonstruowały zasadniczy zestaw wymagań, realizowanych
w naszym prawie wewnętrznym przez nową ustawę o ochronie przyrody z 2004 r.
8.3.3. Zakres regulacji i cele ochrony przyrody w ustawie z 2004 r.
Podstawowym aktem prawnym, który w polskim prawie wewnętrznym reguluje
zagadnienia objęte przepisami konwencji o różnorodności biologicznej jest obecnie
ustawa o ochronie przyrody z 2004 r. Jest to akt będący kontynuacją poprzednich
ustaw o tym samym tytule, ale unowocześniony, uwzględniający postanowienia kilku
ważnych dokumentów międzynarodowych i osiągnięcia wynikające z prac organizacji
międzynarodowych - przede wszystkim ze Światowej Strategii Ochrony Przyrody,
opracowanej przez IUCN i Światowej Karty Przyrody, w szczególności także
dostosowujący nasz system do wymagań prawa wspólnotowego.
Zgodnie z art.1 ustawa określa cele, zasady i formy ochrony przyrody żywej i
nieożywionej oraz krajobrazu, zaś według art.2 ust.1 ochrona przyrody w rozumieniu
ustawy polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu
zasobów, tworów i składników przyrody. Stwierdzenia te od strony językowej
nieznacznie się różnią od analogicznych przepisów ustawy z 1991 r., jednak
merytorycznie są to zmiany dość istotne. Przede wszystkim niedookreślone
sformułowanie „właściwe użytkowanie” zastąpiono stwierdzeniem „zrównoważone
użytkowanie”, co odsyła do ustaleń czynionych w związku z interpretowaniem
terminu „zrównoważony rozwój”, zdefiniowanego w art. 3 ustawy Prawo ochrony
środowiska – uznać należałoby, że użytkowanie „zrównoważone” to takie, które jest
zgodne z wymaganiami rozwoju zrównoważonego, a tym samym realizuje
uwzględnioną w art. 5 Konstytucji RP zasadę zrównoważonego rozwoju. Podkreślić
należy także utrzymane szerokie podejście to zagadnienia ochrony przyrody, nie
396
ograniczające się wyłącznie do działań konserwatorskich (zachowawczych),
charakterystycznych dla najstarszego etapu rozwoju tej działalności, ale zwracające
się w kierunku ochrony aktywnej, kształtującej stan chronionego przedmiotu. Jest
podejście zgodne z aktualnymi tendencjami światowymi, wyrażonymi chociażby we
wspomnianej konwencji z Rio z 1992 r.
Zmienione zostały także określenia samego pojęcia „przyroda”, chociaż w
gruncie rzeczy ustawa nadal go nie definiuje – art.1 rozróżnia przyrodę żywą i
nieożywioną, odrębnie wskazując krajobraz jako również element zainteresowania
ustawy, z kolei art.2 stwierdza, że ochrona przyrody dotyczy zasobów, tworów i
składników przyrody, wyliczając dalej te właśnie elementy. Wyliczenie to już nie ma
charakteru przykładowego, zostało zamknięte, pewną nowością jest włączenie do
wyliczenia i tworów przyrody. W wyliczeniu jednak już nie rozróżniono, który z jego
elementów ma charakter zasobu, który tworu czy składnika (chociaż w jednym z
punktów ogólnie mówi się o tworach przyrody żywej i nieożywionej), znalazł się
natomiast w nim krajobraz. Pozwalałoby to w sumie na stwierdzenie, że w
rozumieniu ustawy „przyroda” składa się z trzech elementów wskazanych w art.1 –
przyrody żywej, nieożywionej i krajobrazu.
Wyliczenie dokonane w art.2 ust.1 obejmuje następujące elementy –
1) dziko występujące rośliny, zwierzęta i grzyby;
2) rośliny, zwierzęta i grzyby objęte ochroną gatunkową;
3) zwierzęta prowadzące wędrowny tryb życia;
4) siedliska przyrodnicze;
5) siedliska zagrożonych wyginięciem, rzadkich i chronionych gatunków roślin,
zwierząt i grzybów;
6) twory przyrody żywej i nieożywionej oraz kopalne szczątki roślin i zwierząt;
7) krajobraz;
8) zieleń w miastach i wsiach;
9) zadrzewienia.
Niektóre z wyliczonych elementów zdefiniowano w słowniczku ustawy (art.5), co
dotyczy zadrzewień i siedlisk.
Cele ochrony przyrody według art.2 ust.2 ustawy to:
utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów;
zachowanie różnorodności biologicznej;
zachowanie dziedzictwa geologicznego i paleontologicznego;
zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt i grzybów, wraz z ich
siedliskami, przez ich utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu
397
ochrony;
ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień;
utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk
przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody;
kształtowanie właściwych postaw człowieka wobec przyrody przez edukację,
informowanie i promocję w dziedzinie ochrony przyrody.
Wyliczenie obejmuje szereg celów, wszystkie wydają się równie ważne, jednak
- biorąc pod uwagę zwłaszcza postanowienia zawarte w aktach prawa
międzynarodowego - szczególne znaczenie mają cele określone w dwóch
pierwszych punktach. Szczególnie ważny jest cel określony w pkt.2, gdzie używając
terminu „różnorodność biologiczna” ustawodawca po pierwsze uzgodnił ustawę z
konwencją z Rio, po drugie ma jednak także istotne znaczenie praktyczne. Termin
został zdefiniowany w art.5 pkt.16 (różnorodność biologiczna - zróżnicowanie żywych
organizmów występujących w ekosystemach, w obrębie gatunku i między gatunkami,
oraz zróżnicowanie ekosystemów), jednak jego interpretacja powinna brać pod
uwagę także odpowiednią definicję zawartą w konwencji z Rio, definicję bardziej
rozbudowaną, a tym samym wyraźniejszą. Konwencja bowiem w art.2 pkt (k)
definiuje „różnorodność biologiczną” jako zróżnicowanie wszystkich żywych
organizmów występujących na Ziemi w ekosystemach lądowych, morskich i
słodkowodnych oraz w zespołach ekologicznych, których są częścią. Różnorodność
biologiczna obejmuje zróżnicowanie w obrębie gatunku, pomiędzy gatunkami oraz
różnorodność ekosystemów.
Bardzo ważnymi wśród wyliczonych celów są te zawarte w pkt. 4 i 6. W obu
punktach ustawa odwołuje się do pojęcia „siedlisko”, które to pojęcie zostało
zdefiniowane jako siedlisko przyrodnicze (obszar lądowy lub wodny, naturalny,
półnaturalny lub antropogeniczny, wyodrębniony w oparciu o cechy geograficzne,
abiotyczne i biotyczne (art.5 pkt 17) bądź siedlisko roślin, zwierząt lub grzybów
(obszar występowania roślin, zwierząt lub grzybów w ciągu całego życia lub
dowolnym stadium ich rozwoju (art.5 pkt 18). Dzięki temu treść obu przepisów jest
precyzyjniejsza, bowiem dotyczy zdefiniowanych terenów obejmowanych
wskazanymi działaniami. Wprowadzenie zaś tego terminu do pkt.6 ma znaczenie
zwłaszcza dlatego, że podkreśla konieczność kompleksowego podejścia do ochrony
zwierząt i roślin – z równoległą ochroną gatunku rośliny i zwierzęcia realizowaną na
obszarze całego kraju oraz ochroną miejsc ich naturalnego bytowania. Takiego
podejście jest w pełni zgodne z wymaganiami zarówno prawa międzynarodowego
(konwencja z Rio, konwencja berneńska) jak i prawa UE (zwłaszcza dyrektywa
398
siedliskowa).
Głównym elementem treści celów określonych w pkt.4 i 6, w zasadniczy sposób
oddziaływującym na sposób rozumienia i stosowania całej ustawy, jest wprowadzenie do przepisu pewnego generalnego kryterium, będącego równocześnie
wytyczną dla podejmowanych działań jak i podstawą oceny ich prawidłowości, z
punktu widzenia osiąganych efektów. Tym kryterium jest „właściwy stan ochrony”
gatunku lub siedliska, zdefiniowany w art.5 pkt.24 i 25. Rozwiązanie to,
wprowadzone do polskiego ustawodawstwa już w nowelizacji ustawy z 1991 r.
dokonanej w 2001 r., ma podstawowe znaczenie także z punktu widzenia
uzgodnienia z wymaganiami prawa Unii, bowiem uwzględnia jedną z głównych zasad
dyrektywy siedliskowej – jest równoznaczne z wymaganiem ustalonym w art.2 ust.2
dyrektywy. Także i wskazane definicje są zbieżne z odpowiednimi definicjami
zawartymi w przepisach dyrektywy – art.1 pkt (g) oraz (i).
W nowej ustawie obie definicje zostały nieznacznie zmodyfikowane, głównie dla
pełnego już uwzględnienia postanowień prawa wspólnotowego. Właściwym stan
ochrony siedliska przyrodniczego to według art.5 pkt.25 taki jego stan, stan, w którym
naturalny zasięg siedliska przyrodniczego i obszary zajęte przez to siedlisko w
obrębie jego zasięgu nie zmieniają się lub zwiększają się, struktura i funkcje, które są
konieczne do długotrwałego utrzymania się siedliska, istnieją i prawdopodobnie
nadal będą istniały oraz typowe dla tego siedliska gatunki znajdują się we właściwym
stanie ochrony. Natomiast właściwy stan ochrony gatunku to wg art.5 pkt.24 taki
stan, w którym dane o dynamice liczebności populacji tego gatunku wskazują, że
gatunek jest trwałym składnikiem właściwego dla niego siedliska, naturalny zasięg
gatunku nie zmniejsza się ani nie ulegnie zmniejszeniu w dającej się przewidzieć
przyszłości oraz odpowiednio duże siedlisko dla utrzymania się populacji tego
gatunku istnieje i prawdopodobnie nadal będzie istniało.
Definicje zawarte w pkt.24 i 25 muszą być brane pod uwagę razem, ściśle się
bowiem ze sobą wiążą. Obie skonstruowane zostały w podobny sposób – ich
pierwsze dwa elementy mają charakter materialny, odwołują się do wskazanych cech
obszaru lub gatunku, możliwych do zbadania i określenia przez nauki przyrodnicze,
trzecia część natomiast wiąże obie definicje ze sobą. Ma ona dla tej konstrukcji
szczególną wartość – podkreśla bowiem, że nie można chronić gatunku w oderwaniu
od jego siedliska i odwrotnie, danego obszaru bez uwzględniania gatunków go
zamieszkujących.
Definicje w powiązaniu z art.2 ust.2, powinny stanowić podstawowe kryterium
oceny zakresu i kierunku podejmowanych działań ochronnych a także ich efektów.
399
Ocena ta powinna obejmować na równi działania prawne (wykorzystanie przez
określone organy przekazanych kompetencji, prawidłowość doboru środków
działania, treść podejmowanych aktów), jak i działania faktyczne.
Podobnych konstrukcji przed 2001 r. w przepisach związanych z ochroną
przyrody nie było, ich wprowadzenie powinno ułatwić wykonywanie dyspozycji
ustawy zarówno poprzez normatywne akty wykonawcze jak i działaniach
indywidualnych. Wyliczenie celów dokonane w analizowanym przepisie należałoby
traktować jako podstawę do szerszego stosowania tzw. wykładni teleologicznej
(celowościowej), która w ochronie środowiska powinna być istotnym instrumentem
wspomagającym i weryfikującym wykładnię językową.
8.3.4. Realizacja celów ochrony przyrody – założenia ogólne.
Zgodnie z art.3 ustawy cele ochrony przyrody mają być realizowane przez
podejmowanie całych zespołów działań, a zwłaszcza przez –
uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w polityce ekologicznej państwa,
programach ochrony środowiska przyjmowanych przez organy jednostek
samorządu terytorialnego, koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju,
strategiach rozwoju województw, planach zagospodarowania przestrzennego
województw, strategiach rozwoju gmin, studiach uwarunkowań i kierunków
zagospodarowania
przestrzennego
gmin,
miejscowych
planach
zagospodarowania przestrzennego i planach zagospodarowania przestrzennego
morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy
ekonomicznej oraz w działalności gospodarczej i inwestycyjnej;
obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody formami ochrony przyrody;
opracowywanie i realizację ustaleń planów ochrony dla obszarów podlegających
ochronie prawnej, programów ochrony gatunków, siedlisk i szlaków migracji
gatunków chronionych;
realizację krajowej strategii ochrony i zrównoważonego użytkowania
różnorodności biologicznej wraz z programem działań;
prowadzenie działalności edukacyjnej, informacyjnej i promocyjnej w dziedzinie
ochrony przyrody;
prowadzenie badań naukowych nad problemami związanymi z ochroną przyrody.
Konstrukcja art.3 jest zbliżona do poprzednio obowiązującego art.4 w ustawie z
1991 r. – przyjęto w obu przypadkach założenie, że celów ochrony przyrody nie da
się osiągnąć wyłącznie poprzez stosowanie przypisów ustawy o ochronie przyrody,
muszą być one brane pod uwagę w wielu różnorodnych działaniach podejmowanych
400
na podstawie także innych ustaw, powinny być dla tych działań jedną z
podstawowych wytycznych kształtujących ich kierunki i treść. Takie znaczenie ma w
szczególności punkt 1 wyliczenia zawartego w art.3, odnoszący się głównie do tzw.
aktów planowania strategicznego w ochronie środowiska, czyli przyjmowanych na
podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska Polityki Ekologicznej Państwa oraz
lokalnych programów ochrony środowiska.
Punkt 1 odwołuje się również do dokumentów i aktów wiążących się z
planowaniem rozwoju regionalnego oraz gospodarowaniem przestrzenią. Strategie
rozwoju regionalnego przyjmują sejmiki województw na podstawie ustawy z 5
czerwca 1998 r. o samorządzie województwa379 oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym380. Ta ostatnia jest także podstawą
do przyjęcia przez sejmik planu zagospodarowania przestrzennego województwa
oraz przez radę gminy studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania
przestrzennego gminy i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przepis pkt.1 należy traktować jako zobowiązanie organów przyjmujących projekty
odpowiednich dokumentów do uwzględniania w nich wskazanych zagadnień –
przyjęcie w dokumencie rozwiązań sprzecznych z celami ochrony przyrody skutkuje
sprzecznością tego dokumentu z prawem, co powinno spowodować odpowiednią
reakcję organu nadzoru.
Punkty 2-4 odwołują się natomiast do narzędzi prawnych, których stosowanie
przewidują przepisy ustawy z 2004 r. Podstawowym, wyjściowym narzędziem
powinna być krajowa strategia ochrony i zrównoważonego użytkowania
różnorodności biologicznej, której przyjęcie przewiduje art.111 ustawy. Projekt
takiego dokumentu, wraz z programem działań go realizujących, powinien
przygotować minister właściwy do spraw środowiska, zaś uchwalić go powinna Rada
Ministrów. Ustawa bliżej nie precyzuje treści, roli ani pozycji Strategii, jedynym
praktycznie przepisem, w którym można odnaleźć pewną wskazówkę dotyczącą
treści dokumentu, jest art.56 ust.1 pkt.2. Z przepisu można wywnioskować, że w
Strategii między innymi powinny być określone działania związane z utrzymywaniem
populacji określonych gatunków roślin, zwierząt czy grzybów na właściwym poziomie
(umożliwiającym ich niezakłócone funkcjonowanie), bowiem to właśnie na podstawie
postanowień tego aktu minister może ewentualnie wydać zgodę na zbiór roślin i
379
- Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz.1590 z późn.zm.
380
- Dz.U. z 2003 r. nr 80 poz.717 z późn.zm.
401
grzybów objętych ochroną gatunkową, chwytanie, odławianie lub zabijanie zwierząt
objętych ochroną gatunkową oraz na inne czynności podlegające zakazom lub
ograniczeniom w stosunku do danego gatunku. Pewne natomiast generalne
wymagania co do treści Strategii, jako krajowego dokumentu planistycznego w
dziedzinie ochrony różnorodności biologicznej, formułuje zarówno konwencja z Rio,
jak i akty prawa wspólnotowego (w szczególności dyrektywa siedliskowa). Ustawa
natomiast nie ustala ani terminu uchwalenia strategii ani okresu jej obowiązywania,
nie konstruuje też wymagań związanych z nadzorem nad jej wykonywaniem czy
ewentualnej weryfikacji, nie określa też wzajemnego stosunku Strategii i Polityki
Ekologicznej Państwa.
Znacznie więcej uwagi poświęcił ustawodawca instytucji planów ochrony,
przewidując ich przyjmowanie dla obszarów parków narodowych, rezerwatów
przyrody i parków krajobrazowych. W kontekście art.3 pkt.3 należy uznać, że plany
takie są najważniejszymi dokumentami precyzującymi sposób osiągania celów
ustawy i indywidualizującymi na wskazanych obszarach niezbędne działania
ochronne. Projekt planu powinien być przygotowany na podstawie charakterystyki i
oceny stanu przyrody na danym obszarze, identyfikacji i oceny istniejących oraz
potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych, charakterystyki i oceny
uwarunkowań społecznych i gospodarczych, analizy skuteczności dotychczasowych
sposobów ochrony oraz charakterystyki i oceny stanu zagospodarowania
przestrzennego. W konsekwencji w art. 20 ust.2 i 3 wskazano podstawowe elementy
dla poszczególnych rodzajów planów, różnicując wymagania dla planów
sporządzanych dla parków narodowych i rezerwatów oraz dla parków
krajobrazowych.
Zróżnicowanie treści obu typów planów jest oczywiście uzasadnione różnymi
funkcjami obszarów chronionych, dla których są opracowywane, i związanymi z tym
zróżnicowaniem funkcji zróżnicowaniem formuł ochronnych. Wspólny natomiast
element każdego z planów ochrony to określenie celów ochrony oraz uwzględnienie
w treści ustaleń dla dokumentów związanych z gospodarowaniem przestrzenią (w
szczególności planów przestrzennych). Ten drugi wspólny element wiąże się z
ogólnym założeniem, że ustalenia planów ochrony co do sposobów wykorzystywania
gruntów na obszarach nimi objętych realizowane są poprzez akty gospodarowania
przestrzenią. Przyjęte plany ochrony mają bowiem charakter aktów prawa
miejscowego i jako takie wiążą organy przygotowujące projekty aktów
gospodarowania przestrzenią.
Projekt planu ochrony dla parku narodowego sporządza dyrektor parku
402
narodowego, rezerwatu przyrody - organ, który uznał dany obszar za rezerwat
przyrody lub po uzgodnieniu z tym organem - zarządzający rezerwatem albo
sprawujący nadzór nad rezerwatem, dla parku krajobrazowego zaś dyrektor parku
krajobrazowego lub dyrektor zespołu parków krajobrazowych. Projekt planu ochrony
wymaga zaopiniowania przez właściwe miejscowo rady gmin oraz w części
uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gmin. Uzgodnienia wymagają ustalenia
dotyczące infrastruktury technicznej, zagospodarowania turystycznego, sposobu
użytkowania gruntów, eliminacji lub ograniczania zagrożeń zewnętrznych oraz
ustaleń do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego
gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wymóg
uzyskania uzgodnienia nie dotyczy natomiast nieruchomości niebędących własnością
Skarbu Państwa. Projekt planu ochrony dla rezerwatu przyrody wymaga także
uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw środowiska. Plany ochrony mogą być
zmieniane, jeżeli wymagają tego względy ochrony przyrody, zmiana wymaga
zachowania trybu postępowania przewidzianego dla przyjmowania tych aktów.
Jak już wskazano wyżej, plany ochrony przyjmowane są w postaci aktów
normatywnych (rozporządzeń), mających charakter aktów prawa miejscowego – ich
terytorialny zasięg działania jest bowiem ograniczony do określonego obszaru. Plan
ochrony dla parku narodowego ustanawia minister właściwy do spraw środowiska,
zaś dla rezerwatu i parku krajobrazowego wojewoda. Oba organy mają na wydanie
aktu terminie 6 miesięcy od daty otrzymania odpowiednich projektów, mogą także
odmówić ustanowienia planu, jeżeli projekt jest niezgodny z celami ochrony przyrody,
uwzględniając konieczność dostosowania działań ochronnych do celów ochrony
parku narodowego. Plan ochrony dla rezerwatu przyrody bądź parku
krajobrazowego, położonych na terenie kilku województw, ustanawia wojewoda, na
którego terenie znajduje się największa powierzchnia takiego rezerwatu bądź
siedziba dyrekcji parku, w porozumieniu z pozostałymi wojewodami.
Plany ochrony sporządza się na okres 20 lat. Na okres przejściowy, czyli do
czasu ustanowienia planu ochrony, ustawa dla parku narodowego lub rezerwatu
przyrody przewiduje przyjęcie „zadań ochronnych”, mających charakter
tymczasowego planu. Zadania przyjmowane są na okresy roczne, nie dłużej jednak
niż na 5 kolejnych lat, w postaci zarządzeń, nie mają więc mocy powszechnie
obowiązującego aktu normatywnego, nie mogą więc w szczególności wiążąco
wpływać na treść aktów gospodarowania przestrzenią. Projekt sporządza organ
sprawujący nadzór a ustanawiają zadania odpowiednio minister właściwy do spraw
środowiska albo wojewoda, ten ostatni po zasięgnięciu opinii ministra.
403
Elementem pomocniczym przy podejmowaniu działań związanych z tworzeniem
programów, strategii i planów powinny być dane uzyskiwane poprzez monitoring
przyrodniczy. Ustawa nakłada obowiązek prowadzenia monitoringu przyrodniczego
różnorodności biologicznej i krajobrazowej, w ramach państwowego monitoringu
środowiska (art.112). Monitoring przyrodniczy powinien polegać na obserwacji i
ocenie stanu oraz zachodzących zmian w składnikach różnorodności biologicznej i
krajobrazowej na wybranych obszarach, a także na ocenie skuteczności
stosowanych metod ochrony przyrody, w tym na obserwacji siedlisk przyrodniczych
oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar
Natura 2000. Państwowy monitoring środowiska prowadzony jest w oparciu o zasady
określone w ustawie Prawo ochrony środowiska, przepisy te nie ustalają jednak
organów odpowiedzialnych za prowadzenie monitoringu, czynią to przepisy
szczególne (np. ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska). Ustawa o ochronie
przyrody nie określa w sposób wyraźny organów odpowiedzialnych za prowadzenie
monitoringu przyrodniczego, przyjąć w takim razie należałoby, że są to w jej
rozumieniu organy ochrony przyrody, czyli minister właściwy do spraw środowiska
oraz wojewoda (rozdz.5 statuuje generalną kompetencję wskazanych organów w
dziedzinach regulowanych ustawą).
404
8.3.5. Formy ochrony przyrody.
Założenia ogólne.
Ustawa z 2004 r. nieco rozbudowała przewidywany poprzednimi przepisami
zestaw środków prawnych, których stosowanie powinno zapewnić realizację jej
celów, a które wyliczono w art.6 ust.1 (nazywając je formami ochrony przyrody). Nie
używa ona wprawdzie nadal, w stosunku do form wskazanych w art.6, podziału
proponowanego przez konwencję, wyróżniającego środki ochrony „in situ” i „ex situ”,
405
mimo że odpowiednie definicje do słowniczka ustawy zostały wprowadzone, poprzez
zdefiniowanie ochrony „in situ” (ochrona gatunków roślin, zwierząt i grzybów, a także
elementów przyrody nieożywionej, w miejscach ich naturalnego występowania – art.5
pkt.7) i ochrony „ex situ” (ochrona gatunków roślin, zwierząt i grzybów poza miejscem
ich naturalnego występowania oraz ochrona skał, skamieniałości i minerałów w
miejscach ich przechowywania). Analiza obu definicji i wyliczenia dokonanego w art.6
pozwala na stwierdzenie, że formy ochrony przyrody w tym przepisie wskazane mają
charakter form ochrony „in situ” i nie są wszystkimi instrumentami prawnymi
(środkami prawnymi), za pomocą których realizowane mają być cele ochrony
przyrody. Wskazano już wyżej, że zgodnie z art.3 ustawy takimi instrumentami
realizacji jej celów mają być także różnorodne akty planowania, zaś analiza innych
przepisów ustawy pozwala na wskazanie także instrumentów typu ochrony „ex situ” –
są to w szczególności ogrody botaniczne i zoologiczne. Szereg różnorodnych
instrumentów prawnych przewidują również ustawy odrębne.
W art.6 ust.1 ustawa wylicza następujące formy ochrony przyrody :
1) parki narodowe;
2) rezerwaty przyrody;
3) parki krajobrazowe;
4) obszary chronionego krajobrazu;
5) obszary Natura 2000;
6) pomniki przyrody;
7) stanowiska dokumentacyjne;
8) użytki ekologiczne;
9) zespoły przyrodniczo-krajobrazowe;
10) ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów.
Wyliczenie obejmuje bardzo zróżnicowane formy ochrony, które w najbardziej
ogólny sposób można byłoby podzielić na formy ochrony obszarowej i obiektowej.
Również zakres realizowanej ochrony jest bardzo różny, dopasowywany do celów,
dla osiągania których tworzona jest dana forma. Ochrona polega przede wszystkim
na wprowadzeniu i egzekwowaniu różnorodnych zakazów, ograniczeń i nakazów
dotyczących korzystania z obszaru czy obiektu poddanego ochronie, a zestaw takich
obowiązków powinien być ustalony w związku z realizowaną formą ochrony. Ustawa
wyróżnia cztery takie formy – ochronę ścisłą, czynną, częściową i krajobrazową,
definiując je w art.5. Zgodnie z tymi definicjami ochrona ścisła to całkowite i trwałe
zaniechanie bezpośredniej ingerencji człowieka w stan ekosystemów, tworów i
składników przyrody oraz w przebieg procesów przyrodniczych na obszarach
406
objętych ochroną, a w przypadku gatunków całoroczną ochronę należących do nich
osobników i stadiów ich rozwoju – ten typ ochrony ma zatem zastosowanie zarówno
do form ochrony obszarowej, jak i obiektowej. Podobnie wygląda zakres korzystania
z formy ochrony czynnej, rozumianej jako stosowanie, w razie potrzeby, zabiegów
ochronnych w celu przywrócenia naturalnego stanu ekosystemów i składników
przyrody lub zachowania siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk roślin, zwierząt lub
grzybów. Zakres stosowania pozostałych dwóch form jest już ograniczony - ochrona
częściowa to ochrona gatunków roślin, zwierząt i grzybów dopuszczającą możliwość
redukcji liczebności populacji oraz pozyskiwania osobników tych gatunków lub ich
części (a więc ochrona stosowana tylko wobec formy wskazanej w pkt.10
wyliczenia), natomiast ochrona krajobrazowa to zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu, czyli ochrona z definicji przewidziana dla form ochrony
obszarowej.
Poszczególne formy ochrony przyrody ustanawiane są poprzez akt normatywny
upoważnionego organu administracji. Akt taki musi określać typ formy, nazwę
chronionego obszaru czy obiektu, granice terenu objętego ochroną oraz zakazy i
ograniczenia obowiązujące na tym terenie czy wobec chronionego obiektu. Zakazy i
ograniczenia wprowadzane w związku z ustanowieniem określonej formy ochrony
ustalane są w dwojaki sposób. W odniesieniu do parków narodowych i rezerwatów
lista zakazów i ograniczeń sformułowana została w ustawie (art.15 ust.1) i
obowiązuje z mocy ustawy od momentu wejścia w życie aktu ustanawiającego park
narodowy albo rezerwat. W rozporządzeniach tworzących te formy zakazów i
ograniczeń obowiązujących na chronionych obszarach wobec powyższego już się
nie wskazuje. Podobna formuła dotyczy obszarów Natura 2000, tu jednak lista
zakazów jest skonstruowana nieco inaczej, o czym dalej. W odniesieniu natomiast do
pozostałych form ustawa przyjęła inną konstrukcję – wyliczone w ustawie listy
zakazów (art.17, 24, 45, 51, 52) nie obowiązują bezpośrednio, w akcie
ustanawiającym daną formę organ go wydający wskazuje, które z zakazów i
ograniczeń wyliczonych we wskazanych przepisach będą obowiązywać w
odniesieniu do ustanawianej formy. Tu więc postanowienia takiego aktu mają co do
obowiązywania wskazywanych zakazów i ograniczeń charakter konstytutywny, takie
wybrane z listy zakazy i ograniczenia muszą wobec powyższego się w nim znaleźć.
Omówione zasady wprowadzania zakazów i ograniczeń dość wyraźnie
wskazują, iż dla dwóch form (parku narodowego i rezerwatu) wprowadzono założenia
wyraźnie bardziej restrykcyjne – zakres zakazów i ograniczeń określono
bezpośrednio ustawą i stosowane są także bezpośrednio na podstawie ustawy.
407
Konstrukcja taka wynika z założenia, że formy te są formami przewidzianymi dla
ochrony szczególnie cennych obszarów, z czym wiąże się konieczność stosowania
ochrony zdecydowanie dalej idącej, bardzo często poważnie ingerującej w prawo
własności. Stąd ustawa przewiduje, że utworzenie lub powiększenie obszaru parku
narodowego lub rezerwatu przyrody obejmujące obszary, które stanowią
nieruchomości niebędące własnością Skarbu Państwa, następuje za zgodą
właściciela, a w razie braku jego zgody - w trybie wywłaszczenia określonym
w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami381. Istotnym z
prawnego punktu widzenia, zwłaszcza w kontekście dopuszczalności wywłaszczenia,
jest też uznanie, że utworzenie lub powiększenie obszaru parku narodowego lub
rezerwatu przyrody jest celem publicznym w rozumieniu tejże ustawy o gospodarce
nieruchomościami.
Ustanowienie formy ochrony obszarowej wskazanych w pkt. 1-3 oraz 7 i 8
powinno pociągnąć za sobą umieszczenie, na obrzeżach lub w pobliżu tych form,
tablic informujących o nazwie danej formy ochrony przyrody oraz o zakazach
obowiązujących na obszarze lub w stosunku do takiej form (art.115 ustawy).
Natomiast na obrzeżach form ochrony przyrody wskazanych w pkt. 4-6 i pkt. 9 należy
umieścić tablice informujące o nazwie formy ochrony przyrody. Na obrzeżach parku
narodowego za umieszczenie wymaganych tablic odpowiada dyrektor parku
narodowego, a na obrzeżach lub w pobliżu pozostałych form organ sprawujący
nadzór nad daną formą ochrony przyrody.
Park narodowy i rezerwat przyrody.
Najważniejszą z wyliczonych instytucji prawnych jest oczywiście park
narodowy. Ustawa nadal w gruncie rzeczy nie zawiera definicji parku, przepisy
określają bowiem wymagania, jakim powinien odpowiadać obszar, na którym park
jest tworzony, oraz cele jego utworzenia (w obecnej ustawie art.8), założenia te
jednak są zgodne z proponowanymi w definicjach konstruowanych przez UICN382.
Park narodowy ma obejmować obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami
przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, o powierzchni
nie mniejszej niż 1000 ha, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory
krajobrazowe. Park narodowy tworzy się w celu zachowania różnorodności
381
- Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, z późn. zm.
382
- Międzynarodową Unię Ochrony Przyrody;
408
biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów
krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz
odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk
zwierząt lub siedlisk grzybów.
Utworzenie parku narodowego, zmiana jego granic lub likwidacja następuje w
drodze rozporządzenia Rady Ministrów, które określa jego nazwę, obszar, przebieg
granicy, otulinę i nieruchomości Skarbu Państwa nieprzechodzące w trwały zarząd
parku narodowego. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru parku narodowego
dopuszczalne są wyłącznie w razie bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych i
kulturowych takiego obszaru. Utworzenie parku narodowego, zmiana jego granic lub
likwidacja może nastąpić po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo organami
uchwałodawczymi jednostek samorządu terytorialnego, na których obszarze
działania planuje się powyższe zmiany, oraz po zaopiniowaniu, w terminie 30 dni od
dnia przedłożenia odpowiednich projektów, przez zainteresowane organizacje
pozarządowe. Niezłożenie opinii w przewidzianym terminie przepis uznaje za brak
uwag.
Ustawa wymaga wyznaczenia na obszarach graniczących z parkiem
narodowym - otuliny. W rozumieniu definicji zawartej w art.5 pkt. 14, otulina ma to
być strefa ochronna granicząca z formą ochrony przyrody i wyznaczona
indywidualnie dla danego obszaru w celu zabezpieczenia go przed zagrożeniami
zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. W otulinie parku narodowego,
ze względu na potrzebę ochrony zwierząt, może być utworzona strefa ochronna
zwierząt łownych. Strefa ochronna zwierząt łownych tworzona jest w drodze
rozporządzenia ministra i nie podlega włączeniu w granice obwodów łowieckich.
Ochrona zwierząt łownych w strefie ochronnej jest zadaniem dyrektora parku
narodowego.
Park narodowy jest państwową jednostką budżetową w rozumieniu przepisów o
finansach publicznych, zarządza nim dyrektor powołany w trybie konkursu
organizowanego przez ministra właściwego do spraw środowiska. Strukturę
organizacyjną parku ustala statut, nadawany przez ministra w drodze zarządzenia,
nadzór nad parkami sprawuje minister.
Nieruchomości Skarbu Państwa położone w granicach parku narodowego i
służące realizacji jego celów są z mocy ustawy oddane w trwały zarząd parku
narodowego (zasady oddawania w trwały zarząd i sprawowania go ustalone są
w rozdziale 5 działu II ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami). Parkowi narodowemu przysługuje prawo pierwokupu
409
nieruchomości położonej w granicach parku narodowego na rzecz Skarbu Państwa.
Ustawa zakłada także, że projekty studiów uwarunkowań i kierunków
zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania
przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz
planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza
terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku
narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego w
zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody
parku narodowego. Przepis nie został sformułowany zbyt szczęśliwie zakłada
bowiem, że organ przygotowujący projekt takiego planu powinien ocenić, czy
ustalenia mogą mieć negatywny wpływ na przyrodę parku i tylko wtedy przedstawiać
je do uzgodnienia.
Zgodnie z art.12 ust.1 ustawy obszar parku narodowego ma być udostępniany
w celach naukowych, edukacyjnych, kulturowych, turystycznych, rekreacyjnych i
sportowych w sposób, który nie wpłynie negatywnie na przyrodę w parku
narodowym. W planie ochrony parku narodowego, a do czasu jego sporządzenia - w
zadaniach ochronnych ustala się miejsca, które mogą być udostępniane, oraz
maksymalną liczbę osób mogących przebywać jednocześnie w tych miejscach. Za
wstęp do parku narodowego lub na niektóre jego obszary oraz za udostępnianie
parku narodowego lub niektórych jego obszarów mogą być pobierane opłaty, dotyczy
to jednak tylko takich parków lub ich obszarów, które zostaną wyraźnie wskazane w
rozporządzeniu ministra. Wysokość opłat ustala dyrektor parku narodowego, jednak
wysokość opłaty za jednorazowy wstęp do parku nie może przekraczać kwoty 6 zł
waloryzowanej o prognozowany średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług
konsumpcyjnych ogółem, przyjęty w ustawie budżetowej. Opłaty są przychodami
gospodarstw pomocniczych przy parkach narodowych (w rozumieniu art. 20 ustawy z
dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych - Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148,
z późn. zm.) i powinny zostać przeznaczone na tworzenie i utrzymanie infrastruktury
turystycznej i edukacyjnej parku narodowego oraz na ochronę przyrody. Część opłat,
w wysokości 15 % wpływów za każdy kwartał, należy także przeznaczyć na
dofinansowanie działalności ratowniczej specjalistycznych organizacji ratowniczych Górskiego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego oraz Tatrzańskiego Ochotniczego
Pogotowia Ratunkowego, działających na terenie danego parku narodowego.
Rezerwat przyrody pod względem zakresu ochrony nie różni się od parku
narodowego. Główna różnica merytoryczna leży w celu ochrony - parki są tworzone
dla realizacji kompleksowych celów ochrony danego terenu, rezerwat ma z reguły
410
określony cel indywidualny (a więc np. ochrona siedliska konkretnego gatunku
roślin). Według art. 13 ustawy rezerwat przyrody obejmuje obszary zachowane w
stanie naturalnym lub mało zmienionym, ekosystemy, ostoje i siedliska przyrodnicze,
a także siedliska roślin, siedliska zwierząt i siedliska grzybów oraz twory i składniki
przyrody nieożywionej, wyróżniające się szczególnymi wartościami przyrodniczymi,
naukowymi, kulturowymi lub walorami krajobrazowymi. Na obszarach graniczących z
rezerwatem przyrody inaczej niż w przypadku parku narodowego, gdzie jest to
obligatoryjne, może być wyznaczona otulina.
Uznanie określonego obszaru za rezerwat przyrody następuje w drodze
rozporządzenia wojewody. Rozporządzenie powinno określać nazwę rezerwatu, jego
położenie lub przebieg granicy oraz otulinę (o ile została wyznaczona), cele ochrony
oraz rodzaj, typ i podtyp rezerwatu przyrody, a także sprawującego nadzór nad
rezerwatem (dla potrzeb zarządzania rezerwatem nie tworzy się wyodrębnionych
struktur organizacyjnych) . Wojewoda, również w drodze rozporządzenia, ale za
zgodą ministra właściwego do spraw środowiska i po zasięgnięciu opinii
wojewódzkiej rady ochrony przyrody, może zmniejszyć lub zwiększyć obszar
rezerwatu przyrody, zmienić cele ochrony, a w razie bezpowrotnej utraty wartości
przyrodniczych, dla których rezerwat został powołany - zlikwidować rezerwat
przyrody.
Rozporządzeniem wojewody mogą zostać wprowadzone opłaty za wstęp na
teren rezerwatu, dopuszczalną wysokość opłat ustawa określiła analogicznie, jak w
przypadku parku narodowego. Opłaty są przeznaczane na ochronę przyrody. Ustawa
tu już nie przewiduje zwolnień z opłat ani ulg, brak jest także przepisu odsyłającego
w tym względzie do zasad pobierania opłat w parkach narodowych, wydaje się
jednak dopuszczalne wprowadzenie takich ulg czy zwolnień w rozporządzeniu
ustanawiającym opłaty.
Ustanowienie na danym obszarze parku narodowego czy rezerwatu powoduje,
jak wspomniano wyżej, iż na danym obszarze z mocy prawa obowiązuje szereg
zakazów i ograniczeń, ustalonych w art.15 ust.1 ustawy. Zakazy nie obowiązują w
sytuacjach nadzwyczajnych, do których ustawa zalicza likwidację nagłych zagrożeń,
prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem
powszechnym oraz wykonywanie zadań z zakresu obronności kraju w przypadku
zagrożenia bezpieczeństwa państwa. Zakazy nie obowiązują również przy
wykonywaniu zadań wynikających z planu ochrony lub zadań ochronnych, a za
zgodą organu ustanawiającego plan ochrony lub zadania ochronne i przy
wykonywaniu czynności nieujętych w planie ochrony lub zadaniach ochronnych.
411
Wyłączenie dotyczy także obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich
gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub
fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu
cywilnego.
Ustawa dopuszcza możliwość ustalania indywidualnych zwolnień z przestrzegania określonych zakazów. Uprawnienie przysługuje ministrowi właściwemu do spraw
środowiska, a może on z tego prawa skorzystać, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą
ochrony przyrody, wykonywaniem badań naukowych, celami edukacyjnymi,
kulturowymi, turystycznymi, rekreacyjnymi i sportowymi, celami kultu religijnego lub
realizacją inwestycji liniowych celu publicznego w przypadku braku rozwiązań
alternatywnych, pod warunkiem przeprowadzenia przez inwestora działań
kompensujących utratę wartości przyrodniczych danego obszaru. Ustawa nie określa
formy prawnej takiego zwolnienia, ze względu na jego treść powinna to być
niewątpliwie decyzja administracyjna. W konsekwencji i odmowa udzielenia powinna
być dokonana w tejże formie.
Parki krajobrazowe i obszary chronionego krajobrazu.
Kolejne dwie formy ochrony terytorialnej pojawiły się w regulacji szczebla
ustawowego dopiero w ustawie z 1991 r. Faktycznie jednak tworzone były już od
połowy lat 70-tych, przy wykorzystaniu pewnych możliwości tkwiących w ustawach
dotyczących planowania przestrzennego a później w ustawie ogólnej o ochronie
środowiska z 1980 r. Nowa ustawa utrzymała obie formy.
Park krajobrazowy według art.16 ustawy obejmuje obszar chroniony ze
względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe,
w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego
rozwoju. Wokół parku może być utworzona otulina. Utworzenie parku
krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru powinno mieć formę rozporządzenia
wojewody, które określa nazwę parku, jego obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli
została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego
parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, wskazanych przez
ustawę w art. 17 ust. 1, a wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub
zmniejszenie obszaru parku krajobrazowego mogą zostać dokonane także w drodze
rozporządzenia wojewody, po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo radami gmin,
jednak tylko z powodu bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, historycznych i
kulturowych oraz walorów krajobrazowych na obszarach projektowanych do
wyłączenia spod ochrony. Projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany
412
granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą
miejscowo radą gminy.
Na obszarze parku realizowana jest ochrona krajobrazowa. Oznacza to, że
grunty rolne i leśne oraz inne nieruchomości znajdujące się w granicach parku
krajobrazowego pozostawia się w gospodarczym wykorzystaniu. W przypadku
potrzeby wprowadzenia ochrony dalej idącej należy na obszarze parku utworzyć w
szczególności rezerwat, ewentualnie zespół przyrodniczo-krajobrazowy, użytek
ekologiczny czy stanowisko dokumentacyjne. Projekty studiów uwarunkowań i
kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów
zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego
województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód
wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części
dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z właściwym
miejscowo wojewodą.
Parkiem zarządza dyrektor, powołany przez wojewodę. Organem opiniodawczo
doradczym jest rada naukowo – społeczna, powoływana przez wojewodę, organem
wykonawczym Służba Parku. Dla celów zarządzania nimi parki krajobrazowe mogą
być łączone w zespoły383. Wojewoda, w drodze zarządzenia, nadaje statut parku
krajobrazowego lub zespołu parków krajobrazowych określający strukturę
organizacyjną parku lub zespołu parków.
Zgodnie z art.23 ustawy obszar chronionego krajobrazu powinien obejmować
tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych
ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb
związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych.
Z przepisu należałoby wywnioskować, że przy ich tworzeniu powinny być brane pod
uwagę dwa główne cele powoływania takich obszarów – 1) funkcje turystycznowypoczynkowe, 2) wiązanie w sieć rozproszonych obszarów chronionych poprzez
pozostałe formy ochrony obszarowej, czyli parki narodowe, rezerwaty i parki
krajobrazowe, do czego powinna się przede wszystkim sprowadzać funkcja korytarzy
ekologicznych. Funkcja ta dla obszarów chronionego krajobrazu jest pewną
nowością, pojawiła się w regulacji ustawowej w 2001 r. Według art.5 ust.2 korytarz
ekologiczny to obszar umożliwiający migrację roślin, zwierząt lub grzybów. Korytarze
383
- system zarządzania parkami krajobrazowymi dokładniej omówiony jest w rozdziale podręcznika
dotyczącym zarządzania ochroną środowiska;
413
ekologiczne umożliwiają wiązanie form ochrony obszarowej w pewną całość, którą
poprzednia ustawa określała krajowym systemem obszarów chronionych.
Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze
rozporządzenia wojewody, które powinno określić jego nazwę, położenie, obszar,
sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz
zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części
wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego
ochrony. Projekt rozporządzenia w sprawie wyznaczenia lub powiększenia obszaru
chronionego krajobrazu wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy.
Jeżeli wojewoda nie wyznaczył obszaru chronionego krajobrazu, obszar ten może
być wyznaczony przez radę gminy, w drodze uchwały, o treści analogicznej, jak
wymagana dla rozporządzenia. Natomiast likwidacja lub zmiana granic obszaru
chronionego krajobrazu następuje w formie aktu zastosowanego przy utworzeniu z
tym, że ustawa wymaga, jednak tylko w odniesieniu do rozporządzenia wojewody,
zaopiniowania go przez wojewódzką radę ochrony przyrody oraz właściwe
miejscowo rady gmin. Powodem likwidacji może być tylko bezpowrotna utrata
wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości
zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem.
Ustawa nie przewiduje wyodrębnienia organizacyjnego dla potrzeb zarządzania
obszarem chronionego krajobrazu, nie jest także wymagane opracowanie dla niego
planu ochrony. W konsekwencji ustalenia przyjęte w akcie tworzącym tę formę mają
praktycznie charakter pewnych wytycznych związanych ze sposobem jego
zagospodarowania i wykorzystywania, stąd projekty studiów uwarunkowań i
kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów
zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego
województw i planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód
wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, w części
dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwym
wojewodą (art.23 ust.5). Wskazany przepis został sformułowany w sposób ogólny w
tym sensie, że dotyczy każdego obszaru, nie tylko tych tworzonych przez wojewodę,
wobec czego rada gminy, po utworzeniu „własnego” obszaru, też tym obowiązkiem
będzie związana.
Obszary Natura 2000.
Nowym typem form ochrony przyrody, wprowadzonym ustawą z 2004 r., są
obszary Natura 2000. Już sama nazwa tej formy wskazuje przyczynę jej
414
skonstruowania, mają one bowiem służyć wprowadzeniu na terenie Polski systemu
obszarów chronionych wymaganego przepisami prawa wspólnotowego, zwłaszcza
tzw. dyrektywy siedliskowej (habitatowej) z 1992 r. Dyrektywa ta przewiduje właśnie
utworzenie systemu obszarów chronionych nazwanego „Natura 2000”.
Według art.25 ustawy sieć obszarów Natura 2000 powinna objąć - 1) obszary
specjalnej ochrony ptaków, 2) specjalne obszary ochrony siedlisk. Utworzenia
pierwszej z form wymaga tzw. dyrektywa ptasia z 1979 r., drugiej dyrektywa
siedliskowa. Każda z form może na swoim terenie zawierać obszary chronione,
zaliczone do jednej z form ochrony obszarowej przewidywanych art.6, czyli parki
narodowe, rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu,
pomniki przyrody, stanowiska dokumentacyjne, użytki ekologiczne, zespoły
przyrodniczo-krajobrazowe. Stwierdzenie to, zawarte w art.25 ust.2, budzi jednak
sporo wątpliwości, które rozpoczynają się od pytania, jaki reżim prawny panuje na
terenie uznanym za obszar Natura 2000, na którym równocześnie funkcjonuje inna
forma ochrony obszarowej? Analizując przepisy ustawy wydaje się, że jedyną
prawidłową odpowiedzią na to pytanie byłoby uznanie, że na terenie, zaliczonym do
obszarów Natura 2000, będziemy mogli mieć do czynienia z dwojakim reżimem
prawnym – właściwym dla danej formy ochrony, istniejącej na tym terenie, oraz
reżimem przewidzianym przez ustawę specjalnie dla obszarów Natura 2000. Wynika
to z faktu, że ograniczenia możliwe do wprowadzenia na terenie obszaru Natura
2000, wskazane w art.33 ust.1, są bardzo ogólne i zdecydowanie łagodniejsze niż
ograniczenia przewidywane dla pozostałych form ochrony, przepis mówi bowiem
tylko o zakazie podejmowania działań mogących w istotny sposób pogorszyć stan
siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w istotny
sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony
obszar Natura 2000. Inna odpowiedź na postawione pytanie faktycznie
powodowałaby daleko idące ograniczenie ochrony, na przykład na terenie rezerwatu
objętego obszarem Natura 2000.
Tryb tworzenia obszarów Natura 2000 wynika z przepisów prawa
wspólnotowego i ustawa nie mogła tutaj wprowadzać zmian. Procedura powinna się
rozpocząć od określenia przez ministra właściwego do spraw środowiska, w drodze
rozporządzenia, typów siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, ze
wskazaniem typów siedlisk przyrodniczych i gatunków o znaczeniu priorytetowym,
wymagających ochrony w formie wyznaczenia obszarów Natura 2000, a także
kryteriów i sposobów wyboru reprezentatywnej liczby i powierzchni siedlisk
przyrodniczych oraz siedlisk roślin i siedlisk zwierząt do ochrony w formie obszarów
415
Natura 2000. Wydając takie rozporządzenie minister powinien mieć na uwadze
potrzebę zachowania szczególnie cennych i zagrożonych składników różnorodności
biologicznej. Kolejnym etapem powinno być opracowanie przez ministra projektu listy
obszarów Natura 2000, zgodnie z przepisami prawa Unii Europejskiej. Projekt
wymaga zasięgnięcia opinii właściwych miejscowo rad gmin, przy czym niezłożenie
opinii w terminie 30 dni od dnia otrzymania projektu uznaje się za brak uwag.
Następnie minister, po uzyskaniu zgody Rady Ministrów, przekazuje Komisji
Europejskiej projekt listy specjalnych obszarów ochrony siedlisk oraz szacunek
dotyczący współfinansowania przez Wspólnotę Europejską ochrony obszarów
wyznaczonych ze względu na typy siedlisk przyrodniczych oraz gatunki roślin i
zwierząt o znaczeniu priorytetowym.
Wyznaczenie obszaru Natura 2000, zmiana jego granic lub likwidacja następuje
w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rolnictwa, ministrem właściwym do
spraw rozwoju wsi i z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej, w drodze
rozporządzenia ministra właściwego do spraw środowiska, które określa nazwę,
położenie administracyjne, obszar i mapę obszaru, cel i przedmiot ochrony oraz
sprawującego nadzór nad obszarem. Po wyznaczeniu obszarów specjalnej ochrony
ptaków minister przekazuje listę tych obszarów Komisji Europejskiej, natomiast
specjalne obszary ochrony siedlisk minister wyznacza po uzgodnieniu z Komisją
Europejską.
Dla obszarów Natura 2000 ustawa wymaga także opracowania, przyjęcia i
realizacji planów ochrony. Plany takie ustanawia w drodze rozporządzenia minister
na okres 20 lat, uwzględniając ekologiczne właściwości siedlisk przyrodniczych oraz
gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony obszar ten został wyznaczony.
Ustawa zakłada, że dla planów tych należy wykorzystać, obejmujące obszar Natura
2000, plany ochrony ustanowione dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku
krajobrazowego oraz plany urządzenia lasu (art.29 ust.1). Projekt planu ochrony
obszaru Natura 2000 sporządza sprawujący nadzór nad obszarem w terminie 5 lat
od dnia wyznaczenia tego obszaru, w uzgodnieniu z właściwymi miejscowo radami
gmin.
Ustawa przewiduje dość specyficznie skonstruowany system nadzoru nad
funkcjonowaniem obszarów Natura 2000. Nadzór taki ma sprawować minister
właściwy do spraw środowiska i w jego ramach minister ma prawo:
wydawania zaleceń i wytycznych w zakresie ochrony i funkcjonowania obszarów
Natura 2000;
416
określania zakresu i żądaniu informacji dotyczących ochrony i funkcjonowania
obszarów Natura 2000;
kontroli realizacji ustaleń planów ochrony obszarów Natura 2000.
Minister składa do Komisji Europejskiej raporty i notyfikacje dotyczące
obszarów Natura 2000 oraz występuje o opinie w sprawie tych obszarów.
Wojewoda z kolei koordynuje funkcjonowanie obszarów Natura 2000 na
obszarze swojego działania (ustawa nie daje mu jednak żadnych specjalnych
uprawnień koordynacyjnych), zaś na terenie zarządzanym przez Państwowe
Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, znajdującym się na obszarze Natura 2000,
zadania w zakresie ochrony przyrody wykonuje samodzielnie miejscowy nadleśniczy,
zgodnie z ustaleniami planu ochrony obszaru Natura 2000 uwzględnionym w planie
urządzenia lasu.
Jak wspomniano, zakres zakazów i ograniczeń obowiązujących na terenach
objętych obszarem Natura 2000 został określony w sposób bardzo ogólny w art.33
ust1 – przepis bowiem zabrania podejmowania działań mogących w istotny sposób
pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a
także w istotny sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został
wyznaczony obszar Natura 2000. Zakaz ten dotyczy także projektowanych obszarów
Natura 2000, znajdujących się na liście przekazywanej przez ministra organom Unii,
o której mowa w art. 27 ust. 1, do czasu zatwierdzenia tej listy przez Komisję
Europejską albo odmowy jej zatwierdzenia.
Ustawa wymaga (art.33 ust.3), aby projekt planu lub przedsięwzięcia o
potencjalnym bezpośrednim lub pośrednim wpływie na stan obszaru Natura 2000
podlegał procedurze oceny dokonywanej na podstawie tytułu I działu VI ustawy z
dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska pod względem ewentualnych
skutków planu lub przedsięwzięcia w odniesieniu do siedlisk przyrodniczych oraz
gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura
2000. Z kolei art.34 ust.1 przewiduje jednak, że jeżeli przemawiają za tym konieczne
wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym
lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo
wojewoda, a na obszarach morskich dyrektor właściwego urzędu morskiego, może
zezwolić na realizację planu lub przedsięwzięcia, które mogą mieć negatywny wpływ
na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został
wyznaczony obszar Natura 2000, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej
niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów
417
Natura 2000. Jeżeli na obszarze Natura 2000 występuje siedlisko lub gatunek o
znaczeniu priorytetowym, zezwolenie takie może zostać udzielone wyłącznie w celu:
ochrony zdrowia i życia ludzi;
zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego;
uzyskania korzystnych następstw o pierwszorzędnym znaczeniu dla środowiska
przyrodniczego;
wynikającym z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, po
uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej.
Wydając omawiane zezwolenie wojewoda lub dyrektor urzędu morskiego ustala
zakres, miejsce, termin i sposób wykonania kompensacji przyrodniczej. Koszty
kompensacji przyrodniczej ponosi podmiot realizujący plan lub przedsięwzięcie.
Wojewoda lub dyrektor urzędu morskiego nadzoruje wykonanie kompensacji
przyrodniczej. Wojewoda lub dyrektor urzędu morskiego powinien poinformować
ministra właściwego do spraw środowiska o wydanych zezwoleniach, ich
wykorzystaniu oraz o skutkach realizacji planu lub przedsięwzięcia i wykonanej
kompensacji przyrodniczej. Pojęcia „kompensacja przyrodnicza” nowa ustawa nie
precyzuje.
W przypadku planowanych przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać
na obszar Natura 2000 i nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura
2000 lub nie wynikają z tej ochrony, zezwolenie zastępowane jest decyzją o
środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w
rozumieniu ustawy P.o.ś.
Jeżeli działania na obszarze Natura 2000 zostały podjęte bez wymaganego
zezwolenia lub bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, wojewoda
powinien nakazać ich natychmiastowe wstrzymanie i podjęcie w wyznaczonym
terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego
obszaru, jego części lub chronionych na nim gatunków.
„Indywidualne” formy ochrony przyrody.
Pod określeniem „formy indywidualne” zwykle rozumie się grupę form
przewidzianych dla ochrony pojedynczych obiektów, niewielkich ich grup bądź
niewielkich obszarów, czyli pomniki przyrody, stanowiska dokumentacyjne, użytki
ekologiczne oraz zespoły przyrodniczo-krajobrazowe. Ustanowienie każdej z tych
form możliwe jest w drodze rozporządzenia wojewody albo uchwały rady gminy,
jeżeli wojewoda nie wykorzystał swojego uprawnienia. Akt prawny ustanawiający
daną formę powinien określić nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie,
418
sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia
dotyczące ochrony czynnej oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego
części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1. Wprowadzone
zakazy z mocy ustawy jednak nie dotyczą–
prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z organem
ustanawiającym daną formę ochrony przyrody;
realizacji inwestycji celu publicznego po uzgodnieniu z organem ustanawiającym
daną formę ochrony przyrody;
zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa
państwa;
likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia
akcji ratowniczych.
Zniesienie każdej z omawianych form jest możliwe przez organ, który ustanowił
daną formę ochrony przyrody, w takiej samej formie prawnej, czyli wojewoda - w
drodze rozporządzenia, rada gminy - w drodze uchwały. Zniesienie formy ochrony
przyrody następuje w razie utraty wartości przyrodniczych, ze względu na które
ustanowiono formę ochrony przyrody, lub w razie konieczności realizacji inwestycji
celu publicznego lub zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego.
Zgodnie z art.40 ust.1 ustawy za pomnik przyrody mogą zostać uznane
pojedyncze twory przyrody żywej i nieożywionej lub ich skupiska o szczególnej
wartości przyrodniczej, naukowej, kulturowej, historycznej lub krajobrazowej oraz
odznaczające się indywidualnymi cechami, wyróżniającymi je wśród innych tworów,
okazałych rozmiarów drzewa, krzewy gatunków rodzimych lub obcych, źródła,
wodospady, wywierzyska, skałki, jary, głazy narzutowe oraz jaskinie. Ustawa po raz
pierwszy wprowadza możliwość określenia przez ministra właściwego do spraw
środowiska, w drodze rozporządzenia, kryteria uznawania tworów przyrody żywej i
nieożywionej za pomniki przyrody. Minister wydając taki akt powinien wziąć pod
uwagę potrzeby ochrony drzew i krzewów ze względu na ich wielkość, wiek, pokrój i
znaczenie historyczne, a odnośnie tworów przyrody nieożywionej - ze względu na ich
znaczenie naukowe, estetyczne i krajobrazowe. Nowością jest także przyjęte w
art.40 ust.2 założenie, że na terenach niezabudowanych, jeżeli nie stanowi to
zagrożenia dla ludzi lub mienia, drzewa stanowiące pomniki przyrody podlegają
ochronie aż do ich samoistnego, całkowitego rozpadu.
Ochrona realizowana
za
pomocą formy nazwanej
„stanowisko
dokumentacyjne” powinna stosowana wobec niewyodrębniających się na
powierzchni lub możliwych do wyodrębnienia, ważnych pod względem naukowym i
419
dydaktycznym miejsc występowania formacji geologicznych, nagromadzeń
skamieniałości lub tworów mineralnych, jaskiń lub schronisk podskalnych wraz z
namuliskami oraz fragmentów eksploatowanych lub nieczynnych wyrobisk
powierzchniowych i podziemnych. Stanowiskami dokumentacyjnymi mogą być także
miejsca występowania kopalnych szczątków roślin lub zwierząt (art.41). Jest to
wobec powyższego forma przewidziana do ochrony tzw. dziedzictwa geologicznego i
paleontologicznego, czyli realizacji Elu ustawy wskazanego w art.2 ust.2 pkt.3.
Za zespoły przyrodniczo-krajobrazowe mogą być uznane fragmenty
krajobrazu naturalnego i kulturowego, zasługujące na ochronę ze względu na ich
walory widokowe lub estetyczne (art.43). Porównując te wymagania z ustaleniami
dotyczącymi parku krajobrazowego można zauważyć ich dość daleko idące
podobieństwo co pozwala na stwierdzenie, że z tego punktu widzenia można byłoby
uznać zespół przyrodniczo-krajobrazowy za „mini” park krajobrazowy – podobne
wartości środowiska zasługujące na ochronę, występujące jednak na znacznie
mniejszym obszarze, dla którego nie ma potrzeby tworzyć rozbudowanej struktury
wymaganej dla parku krajobrazowego.
Stosunkowo nową formą ochrony, wprowadzoną bowiem dopiero w 1991 r. i
nastawioną na zupełnie inaczej określane wartości, jest użytek ekologiczny.
Zgodnie z art.42 za użytki ekologiczne mogą być uznane zasługujące na ochronę
pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności
biologicznej - naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, kępy
drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności,
starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz
stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje
oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania. Forma ta ma
służyć ochronie pozostałości ekosystemów, mających znaczenie dla zachowania
zasobów genowych i typów środowisk. Tego typu obiekty (np. kępy drzew i krzewów,
bagna, torfowiska, "oczka wodne") najczęściej są traktowane jako nieużytki - z
gospodarczego (rolniczego) punktu widzenia - mają natomiast istotne znaczenie
ekologiczne. Wyliczenie dokonane we wskazanym przepisie ma zamknięty charakter
– za użytek ekologiczny mogą zostać uznane wyłącznie wyliczone w przepisie
obiekty, wraz oczywiście z terenem, na którym występują.
Ochrona gatunkowa roślin i zwierząt.
Zgodnie z art.46 ust.1 ustawy z 2004 r. ochrona gatunkowa ma na celu
zapewnienie przetrwania i właściwego stanu ochrony dziko występujących roślin,
420
zwierząt i grzybów oraz ich siedlisk, gatunków rzadko występujących, endemicznych,
podatnych na zagrożenia i zagrożonych wyginięciem oraz objętych ochroną na
podstawie umów międzynarodowych, a także zachowanie różnorodności gatunkowej
i genetycznej. Jest to więc forma ochrony obiektowej, z którą jednak mogą być
powiązane działania o charakterze zbliżonym do ustanawiania form ochrony
obszarowej - w celu ochrony ostoi i stanowisk roślin lub grzybów objętych ochroną
gatunkową lub ostoi, miejsc rozrodu i regularnego przebywania zwierząt objętych
ochroną gatunkową mogą być ustalane strefy ochrony. Uzupełniający charakter ma
ochrona „ex situ” w ogrodach zoologicznych, ogrodach botanicznych lub bankach
genów, stosowana wobec roślin, zwierząt i grzybów gatunków zagrożonych
wyginięciem w środowisku.
Ochrona gatunkowa jest silnie związana z aktami prawa wspólnotowego i
międzynarodowego, które w stosunkowo szerokim zakresie wskazują gatunki, które
powinny być jej poddane czy też zalecają wprowadzanie określonych zakazów i
ograniczeń związanych z ochroną tychże gatunków. Akty prawa wspólnotowego
wymagają także z reguły przedkładania odpowiednich raportów dotyczących
wykonania takich zaleceń, do ich przygotowywania i przesyłania ustawa zobowiązuje
ministra właściwego do spraw środowiska (art.56 ust.9).
Podstawowym, wyjściowym narzędziem realizowania celów ochronnych
przewidywanym w prawie wspólnotowym w zasadzie we wszystkich dziedzinach
ochrony środowiska są programy działania. Tak jest i w ochronie przyrody, w tym w
ochronie gatunkowej. Ustawa z 2004 r. zobowiązuje w tej mierze ministra właściwego
do spraw środowiska do opracowywania programów ochrony zagrożonych
wyginięciem gatunków roślin, zwierząt i grzybów. Programy takie powinny zawierać:
opis sposobów prowadzenia działań ochronnych zmierzających do odbudowy
populacji zagrożonych wyginięciem gatunków;
określenie czasu i miejsca wykonania działań ochronnych;
wskazanie odpowiedzialnego za wykonanie działań ochronnych;
informacje o kosztach i źródłach finansowania.
Programy takie powinny oczywiście być oparte m.in. o ustalenia naukowe,
poczynione w ramach dyscyplin naukowych podejmujących zagadnienia wiążące się
z ochroną przyrody.
Głównym narzędziem prawnym ochrony gatunkowej jest wpis na listę gatunków
chronionych. Wpis dokonywany jest przez ministra właściwego do spraw środowiska
w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rolnictwa, w drodze
rozporządzenia. Upoważnienie zostało wykorzystane przez wydanie dwóch
421
rozporządzeń z 9 lipca 2004 r. – w sprawie występujących dziko gatunków roślin
objętych ochroną384, w sprawie występujących dziko gatunków grzybów objętych
ochroną385, oraz rozporządzenia z 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko
występujących zwierząt objętych ochroną386. W załącznikach rozporządzeń
wyliczone zostały gatunki objęte ochroną ścisłą, w tym wymagające ochrony czynnej,
gatunki objęte ochroną częściową, w tym dopuszczone do pozyskiwania wraz z
określeniem dozwolonych sposobów, a także gatunki dla których powinny być
ustalone strefy lub stanowiska ochrony ostoi. Ochrona ustanawiana jest przez
ministra na czas nieokreślony (obowiązuje do momentu wykreślenia gatunku z listy),
ustawa przewiduje jednak także ochronę wprowadzaną na czas oznaczony. Na
podstawie art.53 wojewoda może bowiem wprowadzić na terenie województwa w
drodze rozporządzenia, właśnie na czas określony, ochronę gatunków roślin,
zwierząt lub grzybów nieobjętych ochroną ustanowioną przez ministra, ale
odpowiadających cechom wskazanym w powyższych wyliczeniach.
Każda z wymienionych list (zarówno ustalonych przez ministra, jak i wojewodę)
powinna także ustalać zakazy właściwe dla poszczególnych gatunków lub grup
gatunków roślin, grzybów czy zwierząt, wybrane spośród zakazów wskazanych w
odpowiednich przepisach ustawy, oraz odstępstwa od zakazów, podobnie wybrane
spośród odstępstw, również wskazanych w odpowiednich przepisach. Zakazy
możliwe do wprowadzenia w związku z ochrona roślin lub grzybów ustala art.51
ust.1, zaś możliwe odstępstwa od nich art.51 ust.2. W odniesieniu do ochrony
zwierząt odpowiednie przepisy to art.52 ust.1 oraz art.52 ust.2.
Wśród wskazywanych ustawą odstępstw od ustanawianych zakazów i
ograniczeń w praktyce stosunkowo najważniejsze jest zwolnienie z zakazu
pozyskiwania gatunków objętych ochroną częściową, wyraźnie wskazanych na
listach wprowadzających ochronę. Zwolnienie takie ma wówczas pod względem
przedmiotowym charakter ogólny (dotyczy gatunków wskazanych w rozporządzeniu),
zaś pod względem podmiotowym charakter indywidualny (jest możliwe na podstawie
zezwolenia wojewody). Ustawa przewiduje także zwolnienia niejako podwójnie
indywidualne - pod względem charakteru przedmiotowego dotyczą indywidualnie i w
384
- Dz.U. nr 168 poz.1764;
385
- Dz.U. nr 168 poz.1765;
386
- Dz.U. nr 220 poz.2237;
422
gruncie rzeczy incydentalnie wskazywanych gatunków, zaś podmiotowo
indywidualne, wprowadzane bowiem zezwoleniem. Uprawnienie do wydawania tego
rodzaju aktów przysługuje ministrowi właściwemu do spraw środowiska, który może
zezwolić na zbiór roślin i grzybów objętych ochroną gatunkową, chwytanie,
odławianie lub zabijanie zwierząt objętych ochroną gatunkową oraz na inne
czynności podlegające zakazom lub ograniczeniom.
Zezwolenia na pozyskiwanie roślin, grzybów i zwierząt objętych ochroną
gatunkową mogą być wydane, jeżeli nie spowodują zagrożenia dla dziko
występujących populacji chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów tylko w
przypadku braku rozwiązań alternatywnych. Nie można wydać zezwolenia, jeżeli
spowodowałoby to zagrożenia dla dziko występujących populacji chronionych
gatunków roślin, zwierząt lub grzybów. Zezwolenia są zawsze wydawane na wniosek
zainteresowanego podmiotu. Wniosek musi spełniać warunki formalne, określone w
sposób zamknięty w art.56 ust.6. Zezwolenie ma oczywiście postać decyzji
administracyjnej, jej niezbędne elementy ustala art.56 ust.7. Sposób wykonywania
zezwolenia jest w pewnym zakresie reglamentowany bezpośrednio przepisami
ustawy. Chwytanie lub zabijanie dziko występujących zwierząt objętych ochroną
częściową, w stosunku do których zastosowano odstępstwo od zakazu ich
pozyskiwania, nie może być bowiem wykonywane przy użyciu wskazanych środków
lub metod.
Ochrona gatunkowa powinna być jednak realizowana nie tylko w sposób bierny,
poprzez stosowanie zakazów i ograniczeń związanych z wpisem na listę gatunków
chronionych. Ustawa zobowiązuje organy ochrony przyrody również do działań
czynnych, związanych z ratowaniem zagrożonych wyginięciem gatunków roślin,
zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową. Działania takie powinny polegać
zwłaszcza na przenoszeniu takich gatunków do innych miejsc, eliminowaniu
przyczyn ich zagrożenia, podejmowaniu ochrony „ex situ” oraz tworzeniu warunków
do ich rozmnażania. Ustawa zakłada także, że jeżeli zostanie wykazane, iż
stwierdzone lub przewidywane zmiany w środowisku zagrażają lub mogą zagrażać
roślinom, zwierzętom lub grzybom objętych ochroną gatunkową, wojewoda, a na
obszarach morskich minister właściwy do spraw środowiska, jest obowiązany, po
zasięgnięciu opinii właściwej wojewódzkiej rady ochrony przyrody oraz zarządcy lub
właściciela terenu, podjąć działania w celu zapewnienia trwałego zachowania
gatunku, jego siedliska lub ostoi, eliminowania przyczyn powstawania zagrożeń oraz
poprawy stanu ochrony jego siedliska lub ostoi (art.60 ust.2). Przepis nie wskazuje
jednak, kto i w jakim trybie powinien dokonywać tego rodzaju stwierdzeń i tym
423
samym konkretyzować obowiązki organów administracji. Przyjąć należałoby, że
stwierdzenia te powinny wynikać przede wszystkim z badań naukowych oceniających
faktyczny stan danego gatunku.
Specyficzną formą prawną służącą realizacji celów ochrony gatunkowej są
formy ochrony obszarowej, nazywane przez ustawę „strefami ochrony”. Strefy
ochrony są tworzone dla gatunków wskazanych wyraźnie w rozporządzeniach
ustanawiających listy gatunków chronionych i mogą mieć trojaką postać:
strefy ochrony ostoi oraz stanowisk roślin,
strefy ochrony ostoi, miejsc rozrodu i regularnego przebywania zwierząt,
strefy ochrony ostoi oraz stanowisk grzybów.
Zakazy obowiązujące na obszarze stref ustala art.60 ust.4. Z konstrukcji
przepisu wynikałoby, że na terenie strefy obowiązują tylko wskazane zakazy (ale
wszystkie, nie ma podstawy do dokonywania wyboru), żadne zaś dodatkowe już nie
mogą być wprowadzane.
Zgodnie z art.60 ust.3 tworzy i likwiduje takie strefy wojewoda wydając decyzję
administracyjną, ustawa jednak dalej nie precyzuje zasad wydawania takich decyzji
ani ich ewentualnych szczególnych konsekwencji prawnych.
Kolejnym narzędziem prawnym służącym celom ochrony gatunkowej są
ograniczenia związane z przewożeniem przez granicę państwa roślin i zwierząt
należących do gatunków, podlegających ograniczeniom na podstawie przepisów
prawa Unii Europejskiej, a także ich rozpoznawalnych części i produktów
pochodnych. Przewóz taki wymaga uzyskania zezwolenia ministra właściwego do
spraw środowiska (art.61 ust.1). Wyjątkiem jest wywóz żywych roślin należących do
takich gatunków, ale pochodzących z uprawy, który jest dozwolony na podstawie
świadectw fitosanitarnych. Zezwolenie jest wydawane na wniosek, po zasięgnięciu
opinii Państwowej Rady Ochrony Przyrody, ale tylko w przypadkach określonych
przepisami prawa Unii Europejskiej. Uznać należy, że odwołanie się przez ustawę do
przepisów prawa Unii Europejskiej oznacza w tym przypadku odwołanie także do
postanowień umów międzynarodowych przez Unię przyjętych, a więc tu w
szczególności także przepisów konwencji waszyngtońskiej z 1974 r. (konwencja
CITES). Minister właściwy do spraw środowiska może odmówić wydania zezwolenia,
jeżeli importer, eksporter lub reeksporter, podany we wniosku o wydanie zezwolenia,
był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo mające związek z
przewożeniem przez granicę państwa roślin lub zwierząt gatunków chronionych w
okresie 3 lat od dnia uprawomocnienia się wyroku. Ustawa zobowiązuje ministra do
cofnięcia zezwolenia, jeżeli po jego wydaniu zostały ujawnione okoliczności,
424
uzasadniające odmowę wydania zezwolenia lub też, gdy zezwolenie zostało użyte
niezgodnie z warunkami w nim zawartymi.
Ustawa dopuszcza przewóz bez zezwolenia okazów zielnikowych lub okazów
muzealnych zakonserwowanych, zasuszonych albo w inny sposób utrwalonych lub
żywego materiału roślinnego, w celu nieodpłatnej wymiany, użyczenia lub darowizny.
Przewóz taki wymaga oznakowania etykietą opakowania, w którym okazy są
przewożone, zgodnie z przepisami prawa Unii Europejskiej. Uprawnienie do
przewozu bez zezwolenia przysługuje instytucjom naukowym posiadającym wpis do
rejestru prowadzonego przez ministra właściwego do spraw środowiska. Instytucja
naukowa ubiegająca się o wpis do rejestru powinna spełniać warunki ustalone w art.
63 ust.2
Kolejne narzędzie prawne związane z realizacją celów ochrony gatunkowej to
obowiązek zgłoszenia do rejestru zwierząt należących do gatunków, podlegających
ograniczeniom na podstawie przepisów prawa Unii Europejskiej. Obowiązek
zgłoszenia dotyczy posiadacza lub prowadzącego hodowlę takich zwierząt
zaliczonych do płazów, gadów, ptaków lub ssaków, zgłoszenie powinno być
dokonane na piśmie do starosty właściwego ze względu na miejsce przetrzymywania
zwierząt lub prowadzenia ich hodowli. Obowiązek zgłoszenia do rejestru lub
wykreślenia z rejestru powstaje z dniem nabycia lub zbycia, wwozu do kraju lub
wywozu za granicę państwa, wejścia w posiadanie zwierzęcia, jego utraty lub
śmierci. Wniosek o dokonanie wpisu lub wykreślenia z rejestru powinien być złożony
właściwemu staroście w terminie 14 dni od dnia powstania tego obowiązku. Zmiana
którejkolwiek informacji wymaga jej uaktualnienia w takim samym trybie i terminie, jak
zgłoszenie. Wpisanie do rejestru starosta potwierdza wydaniem zaświadczenia.
Przepisy prawa wspólnotowego mogą wprowadzać bezpośrednio wiążący
obowiązek znakowania zwierząt zaliczonych do gatunków podlegających ograniczeniom. Posiadacz zwierzęcia jest wówczas zobowiązany do dokonania takiego
oznakowania na własny koszt.
8.3.6. Rejestry i dokumentacja zasobów przyrody
Ustawa z 2004 r. przewiduje, inaczej niż przepisy uchylone, prowadzenie
centralnego rejestru ustanowionych form ochrony przyrody, do czego zobowiązany
został minister właściwy do spraw środowiska. Rejestr ten ma obejmować wszystkie
formy wyliczone ustawą, poza ochroną gatunkową. Wojewoda natomiast ma
obowiązek prowadzić rejestr form ochrony przyrody położonych w całości lub w
części na obszarze jego działania z tym, że ten rejestr nie obejmuje parków
425
narodowych i obszarów Natura 2000. Organ, który utworzył lub ustanowił określoną
formę ochrony przyrody, ma obowiązek przesłać odpowiednio ministrowi i
wojewodzie, w terminie 30 dni od dnia jej utworzenia lub ustanowienia, kopię aktu o
utworzeniu lub ustanowieniu danej formy ochrony przyrody oraz informacje
wymagane przez ustawę dla uwzględnienia w rejestrze.
Ustawa zobowiązuje także wojewodę -w art.114 ust.1, do gromadzenia
dokumentacji dotyczącej zasobów, tworów i składników przyrody, a w szczególności
cennych ze względów naukowych tworów przyrody, stanowisk chronionych gatunków
roślin, zwierząt i grzybów, a także ich siedlisk oraz siedlisk przyrodniczych. Nie
określono jednak bliżej formy ani treści takiej dokumentacji, z przepisu wynikałoby,
że powinna mieć zasięg szerszy, niż obejmujący tylko ustanowione formy ochrony
przyrody.
Ustawa o ochronie przyrody nie wspomina o udostępnianiu danych zawartych w
rejestrach i dokumentacji, jednak na podstawie art.19 ust.3 ustawy Prawo ochrony
środowiska uznać należałoby, że informacje zawarte w tych zbiorach podlegają
udostępnieniu w trybie przewidywanym przepisami tejże ustawy.
Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez zwierzęta.
Zgodnie z art.126 ustawy z 2004 r. Skarb Państwa odpowiada za szkody
wyrządzone przez:
żubry - w uprawach, płodach rolnych lub w gospodarstwie leśnym;
wilki - w pogłowiu zwierząt gospodarskich;
rysie - w pogłowiu zwierząt gospodarskich;
niedźwiedzie - w pasiekach, w pogłowiu zwierząt gospodarskich oraz w uprawach
rolnych;
bobry - w gospodarstwie rolnym, leśnym lub rybackim.
Zakres odpowiedzialności jest jednak ograniczony, nie obejmuje ona bowiem
utraconych korzyści. Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia określić także
inne niż wskazane gatunki zwierząt chronionych wyrządzających szkody, za które
odpowiada Skarb Państwa.
Oględzin i szacowania szkód oraz ustalania wysokości odszkodowania i jego
wypłaty dokonuje wojewoda, a na obszarze parku narodowego dyrektor tego parku.
Sposób postępowania przy szacowaniu szkód, sposób wypłaty odszkodowań za
szkody, a także wzory dokumentów dotyczących szacowania szkód i wyliczania
odszkodowań oraz terminy zgłoszenia i szacowania szkody powinny zostać
określone w drodze rozporządzenia wykonawczego. W sprawach spornych
426
dotyczących wysokości odszkodowań za szkody wyrządzone przez zwierzęta
chronione orzekają sądy powszechne.
Odszkodowanie nie przysługuje osobom, którym przydzielono grunty
stanowiące własność Skarbu Państwa, a także jeżeli poszkodowany nie dokonał
sprzętu upraw lub płodów rolnych w ciągu 14 dni od zakończenia zbiorów tego
gatunku roślin w danym regionie, bądź nie wyraził zgody na budowę przez wojewodę
lub dyrektora parku narodowego urządzeń lub wykonanie zabiegów zapobiegających
szkodom. Odszkodowanie nie przysługuje także za szkody powstałe w mieniu Skarbu Państwa, z wyłączeniem mienia oddanego do
gospodarczego korzystania na podstawie Kodeksu cywilnego,
nieprzekraczające w ciągu roku wartości 100 kg żyta w przeliczeniu na jeden
hektar uprawy,
w uprawach rolnych założonych z naruszeniem powszechnie stosowanych
wymogów agrotechnicznych,
wyrządzone przez wilki, niedźwiedzie lub rysie w pogłowiu zwierząt
gospodarskich pozostawionych, w okresie od zachodu do wschodu słońca, bez
bezpośredniej opieki.
Szkody wyrządzone przez zwierzęta łowne, występujące w parkach
narodowych, strefach ochronnych zwierząt łownych oraz w rezerwatach przyrody
szacuje się oraz dokonuje wypłaty odszkodowań według zasad określonych
w rozdziale 9 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz. U. z 2002
r. Nr 42, poz. 372 z późn. zm.). Szacowanie szkód wyrządzonych przez zwierzęta
łowne w strefie ochronnej zwierząt łownych należy do zadań Służby Parku
Narodowego, a w rezerwatach przyrody - do sprawującego nadzór nad rezerwatem.
Odszkodowania za szkody spowodowane przez zwierzęta łowne w strefie ochronnej
zwierząt łownych są pokrywane ze środków parku narodowego, a za szkody
spowodowane w rezerwatach przyrody - ze środków budżetu państwa, z części,
której dysponentem jest wojewoda.
Formy ochrony „ex situ”.
Na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. ochrona typu „ex
situ” realizowana jest poprzez takie formy organizacyjne, jak ogrody botaniczne,
ogrody zoologiczne oraz ośrodki rehabilitacji zwierząt. Przepisy ustaw szczególnych
mogą natomiast przewidywać i inne formy, np. tzw. banki genów czy rejestry i
ograniczenia w obrocie materiałem rozmnożeniowym, zapewniające zachowanie
różnorodności genetycznej.
427
Zgodnie z definicją ustawy ogród botaniczny to urządzony i zagospodarowany
teren wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nim związanymi,
będący miejscem ochrony ex situ, uprawy roślin różnych stref klimatycznych i
siedlisk, uprawy roślin określonego gatunku oraz prowadzenia badań naukowych i
edukacji (art.5 pkt.10). Natomiast ogród zoologiczny to urządzony i
zagospodarowany teren wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z
nim związanymi, gdzie zwierzęta gatunków dziko występujących są hodowane i
utrzymywane w celu ochrony „ex situ”, prowadzenia badań naukowych i edukacji
oraz w celu ich publicznej ekspozycji nie mniej niż 7 dni w roku (art.5 pkt.11).
Ustawa z 2004 r. zakłada, że ogrody botaniczne, ogrody zoologiczne oraz
tereny przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na
rozbudowę istniejących lub budowę nowych ogrodów podlegają ochronie w celu
zapewnienia ich prawidłowej działalności i rozwoju. Ochrona polega na ustaleniu listy
zakazów, służących osiąganiu tych celów. Listę taką ustala art.65 ust.2. Zakazy
muszą być brane pod uwagę przede wszystkim przy konstruowaniu projektów
planów miejscowych, ich naruszenie w uchwalonym planie powinno skutkować jego
nieważnością. Podobne stwierdzenie musi dotyczyć ewentualnych decyzji
administracyjnych rodzących tego rodzaju skutki (zgody na lokalizacje, pozwolenia
budowlane, pozwolenia emisyjne).
Ustawa wyraźnie w art.66 ust.1 podkreśla, że w studiach uwarunkowań i
kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz w miejscowych planach
zagospodarowania przestrzennego organy je przyjmujące mają obowiązek
uwzględnienia potrzeb funkcjonowania i rozwoju istniejących lub projektowanych
ogrodów botanicznych lub zoologicznych. Natomiast wójt, burmistrz albo prezydent
miasta przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy lub decyzji
o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w sąsiedztwie ogrodu botanicznego
lub zoologicznego ma obowiązek poinformować o planowanej inwestycji
zarządzającego ogrodem, który w terminie 30 dni może zgłosić zastrzeżenia i
wnioski. Taki sam obowiązek adresowany jest do starosty przy rozpatrywaniu
wniosku o wyrażenie zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego
znajdującego się w sąsiedztwie ogrodu botanicznego lub zoologicznego, jeżeli
zmiana ta mogłaby mieć niekorzystny wpływ na funkcjonowanie ogrodu.
Utworzenie i prowadzenie ogrodu botanicznego lub zoologicznego wymaga
uzyskania zezwolenia ministra właściwego do spraw środowiska. Minister wydaje
zezwolenie po zasięgnięciu opinii wojewody właściwego ze względu na miejsce
położenia ogrodu botanicznego lub zoologicznego, a także opinii organizacji
428
zrzeszającej przedstawicieli ogrodów botanicznych lub zoologicznych. Zezwolenie
ma oczywiście postać decyzji administracyjnej, wydawanej na czas nieoznaczony, w
której między innymi powinny być określone warunki prowadzenia działalności
ogrodu botanicznego lub zoologicznego oraz termin, w którym mają one być
spełnione.
Minister może cofnąć lub zmienić zezwolenie jeżeli podmiot, który je uzyskał nie
spełnia warunków prowadzenia działalności ogrodu botanicznego lub zoologicznego,
nie przestrzega zakresu działalności ogrodu botanicznego lub zoologicznego, nie
spełnia szczególnych obowiązków określonych ustawą (zwłaszcza w art. 69 ust. 1)
albo nie zapewnia warunków określonych w przepisach wykonawczych do ustawy.
Cofnięcie jest możliwe również wówczas, jeżeli prowadzący ogród nie usunie w
wyznaczonym terminie, nie dłuższym niż 2 lata, nieprawidłowości stwierdzonych w
wyniku kontroli przeprowadzonej przez wojewodę bądź inne organy uprawnione na
podstawie odrębnych przepisów. Jeżeli zezwolenie zostanie cofnięte, ogród
botaniczny lub zoologiczny podlega likwidacji. W decyzji o cofnięciu zezwolenia
podaje się termin jej wykonania oraz wskazuje organ nadzorujący likwidację ogrodu
botanicznego lub zoologicznego. W takiej sytuacji podmiot zarządzający ogrodem
jest obowiązany zapewnić utrzymywanym zwierzętom warunki odpowiadające ich
potrzebom biologicznym.
Podmioty prowadzące ogrody botaniczne lub zoologiczne ustawa obciąża
szeregiem obowiązków (art.69 ust.1). Do obowiązków tych zwłaszcza należy:
uczestnictwo w badaniach naukowych, które mają na celu ochronę gatunków
zagrożonych wyginięciem w stanie wolnym;
edukacja w zakresie ochrony gatunkowej roślin, zwierząt i grzybów, z
uwzględnieniem ochrony różnorodności biologicznej;
prowadzenie upraw roślin oraz hodowli zwierząt gatunków zagrożonych
wyginięciem, w celu ich ochrony „ex situ”, a następnie wprowadzenie do
środowiska przyrodniczego w ramach programów ochrony tych gatunków;
przetrzymywanie roślin lub zwierząt w warunkach odpowiadających ich
potrzebom biologicznym;
prowadzenie dokumentacji hodowlanej.
Ustawa w sposób zamknięty określa kategorie zwierząt, które można hodować i
utrzymywać w ogrodzie zoologicznym. Zgodnie z art.71 mogą to być zwierzęta, które
były urodzone i wychowane poza środowiskiem przyrodniczym, lub które poza
ogrodem nie mają szansy przeżycia, a także wówczas, gdy wymaga tego ochrona
populacji lub gatunku albo realizacja celów naukowych. Do ogrodów zoologicznych
429
można sprowadzać tylko te zwierzęta, którym w ogrodzie można zapewnić warunki
odpowiadające potrzebom biologicznym danego gatunku. Zwierzęta w ogrodach
zoologicznych nie mogą być rozmnażane, jeżeli ich potomstwu nie zapewni się
właściwych warunków hodowli i utrzymywania.
Ustawa zakazuje hodowli i utrzymywania, poza ogrodami zoologicznymi i
placówkami naukowymi prowadzącymi badania nad zwierzętami, a także cyrkami,
zwierząt niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi, w tym drapieżnych i jadowitych.
Minister w drodze rozporządzenia powinien określić gatunki lub grupy gatunków
takich zwierząt, różnicując je równocześnie na kategorie według stopnia zagrożenia
dla człowieka.
Jednym z istotniejszych celów ochrony „ex situ” realizowanej w ogrodach
botanicznych i zoologicznych jest restytucja zagrożonych gatunków i ich
reintrodukcja do środowiska. Ustawa dopuszcza jednak przeniesienie z ogrodu
botanicznego lub ogrodu zoologicznego do środowiska przyrodniczego roślin lub
zwierząt gatunków zagrożonych wyginięciem po uzyskaniu zezwolenia ministra
właściwego do spraw środowiska (art.74). Wydane zezwolenie powinno wyraźnie
określać termin, miejsce i sposób przeniesienia oraz zobowiązywać do złożenia
informacji o jego wykonaniu .
Ośrodki rehabilitacji zwierząt są w regulacji ustawowej nową instytucją prawną.
Zgodnie z definicją ośrodek rehabilitacji zwierząt to miejsce, w którym jest
prowadzone leczenie i rehabilitacja zwierząt dziko występujących, wymagających
okresowej opieki człowieka w celu przywrócenia ich do środowiska przyrodniczego
(art.5 pkt 3). Utworzenie i prowadzenie ośrodka rehabilitacji zwierząt wymaga
uzyskania zezwolenia ministra właściwego do spraw środowiska.
Zezwolenie może być przez ministra cofnięte w przypadku niespełnienia
warunków leczenia i rehabilitacji zwierząt odpowiadających potrzebom biologicznym
danego gatunku albo nieusunięcia, w wyznaczonym przez ministra terminie,
nieprawidłowości stwierdzonych w wyniku kontroli przeprowadzonej przez wojewodę.
Cofnięcie zezwolenia nakłada na prowadzącego obowiązek zlikwidowania ośrodka.
W razie likwidacji ośrodka osoba odpowiedzialna za jego prowadzenie powinna
zapewnić leczonym i rehabilitowanym tam zwierzętom warunki odpowiadające ich
potrzebom biologicznym.
Zwierzęta objęte leczeniem i rehabilitacją w ośrodku nie mogą być
sprzedawane. Wojewoda może dofinansowywać leczenie i rehabilitację zwierząt w
ośrodkach, z własnych środków budżetowych.
Kontrolę nad działalnością ogrodów botanicznych, zoologicznych i ośrodków
430
rehabilitacji sprawuje wojewoda. Kontrola powinna być przeprowadzana co najmniej
raz na trzy lata na wniosek ministra lub z własnej inicjatywy wojewody, przy czym
czynności kontrolne mogą być wykonywane przez osoby posiadające imienne
upoważnienie wydane przez wojewodę. Upoważnienie do przeprowadzenia kontroli
powinno zawierać wskazanie osoby upoważnionej do wykonywania czynności,
wskazanie ogrodu botanicznego, ogrodu zoologicznego lub ośrodka, który ma być
kontrolowany, zakresu kontroli oraz podstawy prawnej do jej wykonywania. Osoby
upoważnione do wykonywania czynności kontrolnych mają prawo do wstępu na teren
ogrodu botanicznego, ogrodu zoologicznego lub ośrodka, żądania pisemnych lub
ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli oraz do wglądu do
dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania z nich odpisów,
wyciągów lub kopii oraz zabezpieczania tych dokumentów.
8.3.7. Gospodarowanie zasobami i składnikami przyrody.
W rozdz.5 ustawy z 2004 r. sformułowano kilka ogólnych obowiązków dotyczących gospodarowania zasobami i składnikami przyrody. Zgodnie z art.117 ustawy
gospodarowanie zasobami dziko występujących roślin, zwierząt i grzybów oraz
zasobami genetycznymi roślin, zwierząt i grzybów użytkowanymi przez człowieka
powinno zapewniać ich trwałość, optymalną liczebność i ochronę różnorodności.
Gospodarowanie zasobami przyrody nieożywionej powinno natomiast być
prowadzone w sposób zapewniający ochronę innych zasobów, tworów i składników
przyrody, oszczędne użytkowanie przestrzeni oraz zachowanie szczególnie cennych
tworów i składników przyrody nieożywionej, w tym profili geologicznych i glebowych,
jaskiń, turni, skałek, głazów narzutowych, naturalnych zbiorników i cieków wodnych,
źródeł i wodospadów, elementów dna morza, wydm i glebowych powierzchni
wzorcowych, a także miejsc występowania kopalnych szczątków roślin i zwierząt.
Osoba, która dokonała odkrycia kopalnych szczątków roślin lub zwierząt, ma
obowiązek powiadomić o tym niezwłocznie wojewodę, a jeżeli nie jest to możliwe właściwego wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, przy czym wójt, burmistrz albo
prezydent miasta jest obowiązany takie zawiadomienie przekazać niezwłocznie
wojewodzie. Jeżeli wojewoda ustali, że odkryte kopalne szczątki roślin lub zwierząt
są cenne dla nauki, przekazuje je do muzeum lub placówki naukowej. Natomiast
wywóz za granicę meteorytów i kopalnych szczątków roślin i zwierząt wymaga
zezwolenia ministra właściwego do spraw środowiska. Dla realizacji zadań
związanych z prawidłowym gospodarowaniem zasobami przyrody ustawa
wprowadza kilka zakazów i ograniczeń związanych z prowadzeniem określonych
431
działań, mogących mieć wpływ na stan zasobów czy składników przyrody,
określonych w art.118 i 119.
Ustawa zakazuje także wprowadzania do środowiska przyrodniczego oraz
przemieszczania w tym środowisku roślin, zwierząt lub grzybów gatunków obcych, a
także ich form rozwojowych. Sprowadzanie do kraju roślin, zwierząt lub grzybów
gatunków obcych, które w przypadku uwolnienia do środowiska przyrodniczego
mogą zagrozić gatunkom rodzimym, wymaga zezwolenia ministra właściwego do
spraw środowiska. Art.124 ustawy zakazuje wypalania łąk, pastwisk, nieużytków,
rowów, pasów przydrożnych, szlaków kolejowych oraz trzcinowisk i szuwarów.
Natomiast zgodnie z art.125 rośliny, zwierzęta lub grzyby, a także ich siedliska,
nieobjęte formami ochrony przyrody mogą być niszczone lub zabijane jedynie w
przypadkach w tym przepisie wyliczonych.
Kontrolę przestrzegania przepisów o ochronie przyrody w trakcie
gospodarczego wykorzystania zasobów i składników przyrody przez jednostki
organizacyjne oraz osoby prawne i fizyczne powinien sprawować wojewoda, przy
czym czynności kontrolne mogą być wykonywane tylko przez osoby posiadające
imienne upoważnienie przez niego wydane. Wstęp oraz wykonywanie czynności
kontrolnych muszą być prowadzone w obecności właściciela lub posiadacza
nieruchomości. Z kontroli powinien być sporządzony protokół. Ustaw nie przewiduje
w związku z prowadzeniem takich kontroli żadnych szczególnych uprawnień
nadzorczych, wobec czego konsekwencje stwierdzenia w czasie w kontroli naruszeń
prawa będą ustalane w oparciu o przepisy dotyczące takich naruszeń. Ustawa o
ochronie przyrody naruszenia dotyczące obowiązków i zakazów związanych z
gospodarowaniem zasobami przyrody uznaje za wykroczenia (art.131 ustawy).
8.3.8. Ochrona terenów zieleni i zadrzewień
Zakres ochrony.
Przepisy dotyczące ochrony tego typu składników przyrody do ustawy o
ochronie przyrody włączone zostały w 2001 r., poprzednio powiązane były z
przepisami ogólnymi (ustawą o ochronie i kształtowaniu środowiska z 1980 r.)
Tereny zieleni w rozumieniu ustawy z 2004 r. to tereny wraz z infrastrukturą
techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością,
znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje
estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce,
promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz
432
cmentarze, a także zieleń towarzysząca ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom,
budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowym (art.5
pkt.21). Cechą charakterystyczną tak rozumianych terenów zieleni jest więc po
pierwsze położenie ich w granicach miast lub zwartej zabudowy wsi (to ostatnie
pojęcie jest jednak nieostre) oraz pełnienie przez zieleń określonej, wskazanej
funkcji.
Zadrzewienia natomiast to drzewa i krzewy w granicach pasa drogowego,
pojedyncze drzewa lub krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art.
3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach387, wraz z terenem, na którym
występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu, spełniające cele
ochronne, produkcyjne lub społeczno-kulturowe (art.5 pkt.27). Wyłączenie dotyczące
drzew stanowiących las w rozumieniu ustawy o lasach jest faktycznie, co do ochrony
takich zadrzewień, odesłaniem do przepisów tej ustawy. I w tej definicji znaczenie ma
funkcja pełniona przez grupy drzew i krzewów, natomiast nie jest już istotne ich
położenie (na terenie miasta czy zwartej zabudowy wsi), pod tym względem ochrona
jest szersza.
W określonych sytuacjach dany teren może mieć oczywiście cechy i terenu
zieleni i zadrzewienia, nie ma to jednak istotnego znaczenia z punktu widzenia
skutków zaliczenia do jednego czy drugiego typu terenu, bowiem ogólne zasady
ochrony są jednakowe. Zgodnie z art.78 ustawy obowiązek zakładania i
utrzymywania terenów zieleni i zadrzewień obciąża gminę. Natomiast na podstawie
art.81 ustawy teren położony poza obrębem miast i wsi o zwartej zabudowie, pokryty
drzewostanem i nieobjęty ochroną na podstawie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o
ochronie zabytków i opiece nad zabytkami388, rada gminy może uznać za park
gminny, jeżeli stanowi własność gminy, a jeżeli stanowi własność innego podmiotu za zgodą właściciela. Ustawa utrzymuje więc instytucję prawną już od dłuższego
czasu znaną, jednak nadal nie dookreśla konsekwencji prawnych utworzenia takiego
parku, zwłaszcza w kontekście dla innych form ochronnych typowym, czyli
wprowadzania ewentualnych zakazów, nakazów i ograniczeń. Wobec powyższego
jedyną możliwością ustalenia zasad korzystania z terenów parku mogą być przepisy
ustawy o samorządzie gminnym z 1990 r., dotyczące możliwości przyjmowania przez
387
- Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679, z późn. zm. – definicja ta jest omówiona w następnym
podrozdziale;
388
- Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn.zm.;
433
radę gminy tzw. przepisów porządkowych i przepisów związanych z ustalaniem
zasad korzystania z mienia gminnego.
Ustawa określa także pewne ogólne zasady i warunki prowadzenia określonych
prac mogących negatywnie oddziaływać na tereny zielone i zadrzewienia. Zgodnie z
art.82 ust.1 prace ziemne oraz inne prace związane z wykorzystaniem sprzętu
mechanicznego lub urządzeń technicznych, prowadzone w obrębie bryły korzeniowej
drzew lub krzewów na terenach zieleni lub zadrzewieniach powinny być wykonywane
w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom. Natomiast przepis art.82 ust.2
wymaga, aby na drogach publicznych oraz ulicach i placach środki chemiczne były
stosowane w sposób najmniej szkodzący terenom zieleni oraz zadrzewieniom.
Rodzaje oraz warunki stosowania takich środków powinny zostać określone w
drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw środowiska. Naruszenie obu
tych rodzajów wymagań jest w rozumieniu art.131 ustawy wykroczeniem.
Reglamentacja usuwania drzew i krzewów.
Obowiązek uzyskania zgody na usunięcie drzew czy krzewów jest jednym z
najbardziej znanych instrumentów ochrony zasobów i tworów przyrody na obszarach
miast i wsi, funkcjonuje bowiem w ustawodawstwie już od dawna. Obowiązek ten jest
powiązany z obowiązkiem poniesienia opłaty z tytułu usunięcia, zaś usunięcie bez
zezwolenia co do zasady skutkować powinno nałożeniem administracyjnej kary
pieniężnej. Ustawa przewiduje jednak w pewnych przypadkach zwolnienia zarówno z
obowiązku uzyskania zezwolenia, jak i poniesienia opłaty. Nadzór związany z tymi
zagadnieniami, wraz z wydawaniem odpowiednich decyzji administracyjnych (zgoda
na usunięcie, wymiar opłaty, nakładanie kar) sprawują organy gminy, jednak w
odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy zadania takie wykonuje
starosta.
Zgodnie z art.83 ust.1 usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości
może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo
prezydenta miasta W odniesieniu natomiast do drzew lub krzewów położonych na
terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków zezwolenie na usunięcie
wydaje wojewódzki konserwator zabytków. Wydanie zezwolenia może być
uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez
wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie
nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Wydanie zezwolenia na
usunięcie drzew lub krzewów na obszarach objętych ochroną krajobrazową w
granicach parku narodowego albo rezerwatu przyrody wymaga uzyskania zgody
434
odpowiednio dyrektora parku narodowego albo organu uznającego obszar za
rezerwat przyrody.
Wydanie odpowiedniej decyzji może nastąpić na wniosek posiadacza
nieruchomości, jeżeli zaś posiadacz nieruchomości nie jest jej właścicielem powinien
do wniosku dołączyć zgodę właściciela. Obowiązek uzyskania zezwolenia na
usunięcie nie dotyczy drzew i krzewów wskazanych w zamkniętym wyliczeniu
dokonanym w art.83 ust.6. Są to następujące drzewa lub krzewy:
1) w lasach;
2) owocowe, z wyłączeniem r
