Etyka w procesach decyzyjnych Procedura ewaluacyjna

Etyka zawodowa
funkcjonariuszy służb publicznych
15 godz.
Krzysztof Michalski PhD
[email protected]
sem. zimowy 2014/2015
Struktura wykładu
• Sprawy organizacyjne (omówienie warunków
zaliczenia, prezentacja tematów prac semestralnych i
omówienie zasad redakcji prac)
• Uwagi wstępne, czynności klaryfikacyjne
• Problemy legitymizacyjne współczesnej etyki
• Problemy operacjonalizacyjne w etyce i próby ich
rozwiązywania (analiza egzemplaryczna)
• Problemy implementacyjne etyki w służbie publicznej
• Omówienie wyników prac semestralnych.
Podsumowanie wykładu
Cel wykładu
1)
2)
3)
4)
5)
6)
Omówienie standardów etycznych obowiązujących w służbie publicznej w Polsce
(jak powinni postępować funkcjonariusze służb państwowych na służbie i poza
służbą).
Wyjaśnienie podstawowych funkcji etyki zawodowej funkcjonariuszy służb
publicznych oraz wyjaśnienie głównych pojęć etyki zawodowej: służba publiczna,
interes publiczny, dobro wspólne, odpowiedzialność etyczna, obowiązek,
współdziałanie i wzajemność, etos funkcjonariusza, programy etyczne
Omówienie najważniejszych obowiązków etycznych wynikających ze służby
publicznej: służebność, uczciwość, bezstronność, neutralność polityczna,
rzetelność, profesjonalizm, lojalność, przejrzystość działań i etyczna legitymizacja
tych obowiązków.
Zwrócenie uwagi na konflikty interesów i dylematy etyczne, przed którymi stają
funkcjonariusze służb państwowych oraz wskazanie rozwiązań właściwych w
takich sytuacjach
Omówienie głównych dysfunkcji etycznych w działaniu służb i sposobów
zapobiegania takim stanom poprzez odpowiednie regulacje i programy etyczne
Krytyczny przegląd regulacji aktualnie obowiązujących w najważniejszych
służbach państwa: NIK, ABW, CBA, WP, Policja, SC, SG, SW, BOR, AW etc.
Lektury
Etyka w administracji publicznej, pod red. I. Bogucka, T. Pietrzykowski, Warszawa 2009
Etyka zawodowa policjanta, pod red. M. Róg, Szczytno 1999
J. Itrich-Drabarek: Dysfunkcje w sferze publicznej i ich wpływ na bezpieczeństwo państwa. W: Bezpieczeństwo
wewnętrzne państwa, pod red. S. Sulowski, M. Brzeziński, Warszawa 2009
Z. J. Kępa: Zasady etyki zawodowej funkcjonariuszy Straży Granicznej z komentarzem, Kętrzyn 2001
D. J. Kościuk: Normatywne podstawy zapobiegania przewinieniom dyscyplinarnym funkcjonariuszy Centralnego Biura
Antykorupcyjnego, w: Patologie administracji publicznej, pod red. P. J. Suwaj, D. R. Kijowski, Warszawa 2009
B. Kudrycka: Dylematy urzędników administracji publicznej. Białystok 1995
Etos urzędnika, red. D. Bąk, Warszawa 2007
Profesjonalizm administracji publicznej, pod red. B. Kudrycka, Białystok 2004
B. Sprengel: Etyka zawodowa policjanta. W: Urzędnik w administracji publicznej, Włocławek 2005
A. Struzik: Zarządzanie etyczne w służbie publicznej, cz. I i II, Wiadomości Celne, 2005, nr 9 i 10
Wybrane zagadnienia z etyki Straży Granicznej, Kętrzyn 1999
Akty prawne:
Zasady etyki zawodowej policjanta– Decyzja nr 121/99 Komendanta Głównego Policji z dnia 14 lipca 1999 roku;
Kodeks etyki funkcjonariusza służby celnej;
E-kodeks etyczny funkcjonariusza publicznego;
Decyzja nr 48/07 szefa CBA z dnia 21 listopada 2007 r. w sprawie Kodeksu Etyki Zawodowej Funkcjonariusza Centralnego
Biura Antykorupcyjnego;
Zasady etyki zawodowej policjanta - załącznik do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z 31 grudnia 2003 r.;
Zarządzenie nr 11 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 20 marca 2003 roku zasady etyki zawodowej
funkcjonariuszy straży granicznej;
Europejski kodeks dobrej administracji. opr. J. Świątkiewicz, Warszawa 2002;
Zarządzenie nr 2 Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia 25 stycznia 2006 r. w sprawie zasad etyki zawodowej funkcjonariusza
Biura Ochrony Rządu.
Uwagi wstępne –
czynności klaryfikacyjne
- co to jest etyka zawodowa?
- etyka w służbie publicznej a inne etyki szczegółowe –
swoistość EZFSP
- znaczenie kompetencji moralnych w służbie publicznej
- czym jest moralny obowiązek? Co jest jego źródłem? Kilka
argumentów przeciwko amoralizmowi
- sumienie, zaufanie, dobra wola, sprawiedliwość,
bezstronność, dobro wspólne, godność osoby, spolegliwość,
lojalność etc. – próba wstępnej klaryfikacji
- funkcjonariusz publiczny między strażą państwa, interesu
publicznego i dobra wspólnego a służbą obywatelom –
konflikty norm etycznych i konflikty ról wynikające z
pełnienia funkcji publicznych
Struktura etyki zawodowej
Trzy płaszczyzny referencyjne etyki:
• Płaszczyzna legitymizacyjna (sposoby
uzasadnienia norm etycznych)
• Płaszczyzna operacjonalizacyjna (sposoby
wyprowadzania szczegółowych obowiązków i
ocen etycznych z ogólnych norm)
• Płaszczyzna implementacyjna (prakseologia,
rozwiązania instytucjonalne i organizacyjne
służące realizacji norm etycznych w praktyce)
Pragmatyczny model etyki w służbie
publicznej
• Środowisko „społeczno-kulturowe” – obyczajowość
społeczeństwa, oczekiwania społeczne i wymagania
stawiane funkcjonariuszom, stereotypy, społeczne sankcje,
kultura etyczna innych służb i organizacji partnerskich,
regulacje ustawowe i standardy odgórne etc.
• Wymiar personalny – zasoby kadrowe, budżet moralny,
kompetencje społeczne, zdolność uczenia się, modele
przywództwa etc.
• Wymiar organzacyjno-instytucjonalny – tryb rekrutacji kadr,
tryb awansowania pracowników, system szkolenia i
doskonalenia kadr, programy etyczne, narzędzia ich
wdrażania, wewnętrzna i zewnętrzna kontrola etc.
Pojęcie obowiązku i wynikające z niego
wymiary odpowiedzialności
Schemat operacyjny, stanowiący zarazem kryteria systematyzacji
proponowanych rozwiązań oparty na analizie interesariuszy:
Kto (1) zobowiązuje kogo (2) wobec kogo (3) do czego (4) w imię / w
myśl czego (5) na mocy czego (6) dla dobra kogo/czego (7) w obliczu
kogo (8) pod groźbą czego (9)?
(1) Autorytet
(2) Działający
(3) Adresat
(4) Działanie
(5) Obowiązujące zasady
(6) Uzasadnienie
(7) Służebność
(8) Kontrola
(9) Sankcja
Wymiary i kategorie odpowiedzialności
•
•
•
•
•
Odpowiedzialność służbowa za powierzone sprawy i zadania (wobec przełożonych i
organów wewnętrznego nadzoru i kontroli): uczciwe i profesjonalne wykonywanie
pracy
Odpowiedzialność karna za działanie bezwzględnie w granicach prawa (wobec
organów ścigania i władzy sądowniczej)
Odpowiedzialność moralna za przestrzeganie zasad etyki, w szczególności za
poszanowanie godności osoby własnej i każdego adresata działania (wobec
sumienia)
Odpowiedzialność kolegialna, kolektywna i korporacyjna, współodpowiedzialność
(wobec kolektywu): solidarność i lojalność w relacjach z kolegami, uczynność i
zaangażowanie w sprawy innych, przestrzeganie zasad kultury osobistej i
wewnątrzorganizacyjnych standardów zachowań, dbałość o wspólny interes i
dobre imię reprezentowanej służby
Odpowiedzialność społeczna za właściwe funkcjonowanie reprezentowanej przez
siebie służby lub instytucji oraz właściwe wypełnianie przez nią swojej służebnej
funkcji na rzecz społeczeństwa (wobec publiczności), dbałość o nieograniczone
zaufanie społeczne poprzez uczciwość, sygnalizowanie wszelkich nadużyć i ich
zwalczanie, przejrzystość działania i ciągłe podnoszenie kwalifikacji, kompetencji,
kultury organizacyjnej i standardów etycznych.
Zasada integralności
Naczelna zasada etyki zawodowej funkcjonariuszy publicznych:
„Postępuj z powierzonymi ci na służbie cudzymi lub wspólnymi
sprawami i dobrami nie gorzej, niż w życiu prywatnym postępujesz z
własnymi sprawami i dobrami!”
„Jeśli rozporządzasz wspólnym, publicznym majątkiem i publicznymi
środkami szanuj je bardziej, niż gdyby to były twoje prywatne
pieniądze!”
Bo za gospodarowanie prywatnym majątkiem odpowiadasz tylko przed
sobą, podczas gdy za powierzone dobra publiczne odpowiadasz
przed całym społeczeństwem.
Zasada (moralnej) integralności winna być przestrzegana na wszystkich
obszarach działalności funkcjonariuszy związanych z wypełnianiem
obowiązków służbowych oraz zarządzaniem zasobami ludzkimi i
środkami publicznymi.
Naczelne zasady postępowania
Problemy legitymizacyjne etyki
•
Wymóg legitymizacji (argumentacyjnego wykazywania ważności) wszedł na stałe
do nowoczesnej racjonalistycznej kultury społeczeństwa. Wymagania
niedostatecznie uzasadnione i uprawomocnione są skazane na społeczne
odrzucenie. Problem „punktu archimedesowego” – nie wiadomo, od czego wyjść
w uzasadnianiu, żeby uniknąć zarzutu błędnego koła lub nieskończonego regresu.
Jest kilka rozsądnych możliwości:
• (1) sceptycyzm, można go rozwinąć w amoralizm, który jako stanowisko nie jest
zbyt przekonujący, ale logicznie możliwy do obrony;
• (2) fundamentalizm – tradycyjne podejścia w etyce normatywnej wychodzące od
mocnych przesłanek materialnych (etyka prawa naturalnego, etyki oparte na
wartościach, niektóre deontologiczne wersje formalizmu, np. etyka I.Kanta czy
utylitaryzm)
• (3) etyka kontraktowa, etyka dyskursu i proceduralizm
• (4) etyka koherencyjna – oparta na zasadzie równomierności
• (5) etyka opisowa, etologia, socjologia moralności w biznesie.
Normatywizm w etyce i możliwości jego obrony
• 1) Podejścia systemowe (w starym stylu) – odchodzą do lamusa;
• 2) Podejścia uniwersalistyczne – różne typy uogólnialności: utylitarystyczna,
transcendentalna, pragmatystyczna, koherencyjna itp.
Problemy operacjonalizacyjne
•
•
•
•
•
Hierarchizacja naczelnych zasad i norm etycznych: np. zasada godności osoby
(własnej i adresata działania), zasada odpowiedzialności (np. w formie
„spolegliwego opiekuństwa”), zasada sprawiedliwości (uczciwości), obowiązek
wyboru większego dobra etc.
Reguły metaetyczne: np. zasada uogólnialności, gilotyna Hume`a, zasada
wykonalności (ultra posse nemo obligatur) etc.
Specyficzne zawodowe i branżowe etyczne zasady postępowania: np. prymat
dobra wspólnego nad osobistym interesem, obowiązek bezwzględnego
poszanowania prawa i przestrzegania obowiązujących regulaminów, zasada
lojalności i niezawodności, zasada równego traktowania w porównywalnych
okolicznościach, zasada primum non nocere, zasada ulepszania, zasada ostrożności,
obowiązek sygnalizowania nieprawidłowości i nadużyć (whistleblowing) etc.
Etycznie relewantne dane i kryteria empiryczne (np. potrzebne do rachunku dóbr):
analiza sytuacyjna, identyfikacja interesariuszy i ich uprawnień/ interesów/
roszczeń, układ uprawnień/ interesów i wzajemne konflikty, bilanse i skale korzyści
i szkód, relewantne płaszczyzny/ wymiary oceny, opcje alternatywne etc.
Cząstkowa i całościowa ocena etyczna – podejmowanie decyzji
Etyka w procesach decyzyjnych
Procedura ewaluacyjna
• Analiza operacyjna – analiza sytuacyjna, identyfikacja
alternatywnych opcji decyzyjnych
• Ocena deontologiczna poszczególnych opcji decyzyjnych w celu
wyeliminowania opcji bezwarunkowo niedopuszczalnych (np.
zagrażających ciągłości istnienia ludzkości, a tym samym ciągłości
trwania moralności, godzących w podstawowe uprawnienia osób
takie jak prawo do życia, prawo do samostanowienia, prawo do
ochrony przed okrucieństwem etc.)
• Ocena konsekwencjalistyczna: ocena cząstkowa każdej opcji
decyzyjnej w poszczególnych etycznie relewantnych wymiarach:
analiza interesariuszy, rachunek dóbr, kalkulacja korzyści-szkody,
analiza dystrybucyjna, następnie ocena całościowa: reguły
postępowania w razie przeciwstawnych ocen cząstkowych,
• Porównanie wyników oceny każdej z opcji decyzyjnych i wybór opcji
o najwyższej wartości.
Ocena deontologiczna
Jeśli oceniane działanie:
1.1) narusza podstawowe uprawnienia moralne osób
1.2) zagraża realnie lub hipotetycznie możliwości kształtowania się
podmiotowości moralnej
1.3) zagraża realnie lub hipotetycznie ciągłości istnienia ludzkości
1.4) zagraża realnie lub hipotetycznie trwałości instytucji prawowitej
władzy,
wówczas bez względu na saldo skutków oceniane działanie jest
etycznie nieprawomocne i niedopuszczalne. Jeśli nie, wówczas
potrzebna jest szczegółowa ocena konsekwencjalistyczna w
wyróżnionych wymiarach szkód-korzyści oparta na szacowaniu
skutków i analizie dystrybucyjnej.
Wartości, normy i uprawnienia
moralne - wyjaśnienie
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Standard prawomocności to zasada równomierności: normy moralne i wartości moralne są
powszechnie uprawomocnione wówczas, gdy wszyscy w równej mierze mają dobre racje by je
zaaprobować. A dzieje się tak dokładnie wtedy, gdy powszechne przestrzeganie tych norm i
wartości podnosi w równej mierze szanse wszystkich na spełnienie ich indywidualnych wyobrażeń o
dobrym życiu. Uniwersalnie ważne jest tylko kryterium akceptowalności, które żąda, aby racje
przytaczane na rzecz ważności jakiejś normy były równie dobrymi racjami dla wszystkich.
Tylko te normy i wartości moralne są powszechnie akceptowalne i rozumne, których członkowie
jakiejś wspólnoty moralnej mogą się od siebie wzajemnie domagać w oparciu o racje równie dobre
dla wszystkich, czyli takie, których przestrzeganie przez wszystkich w równym stopniu poprawia
szanse każdego z osobna na urzeczywistnienie własnej indywidualnej wizji dobrego życia.
W obiektywnym interesie każdej rozumnej osoby jest zaspokojenie pewnych potrzeb
zakwalifikowanych jako podstawowe, tzn. takie, jakie mają rozumne osoby niezależnie od swojej
kondycji bytowej i niezależnie od stopnia (etapu) swojego osobniczego rozwoju.
Każdej rozumnej osobie przypisuje się:
interes w zrealizowaniu własnej indywidualnej wizji dobrego życia,
interes w zaspokojeniu specyficznych pragnień i potrzeb, które treściowo określają to wyobrażenie
interes w społecznym zapewnieniu warunków koniecznych do realizacji tych potrzeb.
Poszanowanie wymienionych interesów obiektywnych jest tym, czego każdemu członkowi każdej
wspólnoty moralnej wolno się prawomocnie domagać od każdego innego członka tej wspólnoty,
pod warunkiem, że uznaje on takie samo roszczenie każdego innego wobec samego siebie.
Osoba X ma uprawnienie moralne wtedy i tylko wtedy, gdy interesy, które ma chronić to
uprawnienie, są racją wystarczającą do tego, aby na inne osoby nałożyć odpowiedni obowiązek nie
działania przeciwko tym interesom.
Ocena konsekwencjalistyczna
Przykładowe wymiary skutków (korzyści-szkód)
• biofizyczne: życie, zdrowie, fizyczna integralność, sprawność fizyczna,
nienaruszalność ciała, ochrona przed okrucieństwem, tortur, bólu etc.
• psychiczno-duchowe: samoświadomość, samookreślenie, rozwój podmiotowości
(rozwój intelektualno-poznawczy, wolitywny, emocjonalny), integralność i
nienaruszalność psychiczna, ochrona przed demoralizacją, manipulacją,
psychicznym znęcaniem się etc.
• prawno-polityczne: bezpieczeństwo, pokój, indywidualne swobody, ochrona
prawna, nienaruszalność dóbr osobistych, ład społeczny (instytucje prawowitej
władzy), dobra obywatelskie etc.
• ekonomiczno-środowiskowe: prawo własności, dostęp do zasobów materialnych
umożliwiających przetrwanie i realizację indywidualnych celów, odpowiednia
jakość środowiska umożliwiająca dbałość o godne życie etc.
• społeczno-kulturowe: właściwa socjalizacja (społeczne dostosowanie), prawo do
udziału w życiu społecznym, wolność od dyskryminacji, możliwość społecznego
awansu, swoboda zawierania związków społecznych, dostęp do dóbr kultury i
dziedzictwa przeszłości etc.
Analiza dystrybucyjna - wytyczne
Rozkład szkód i korzyści akceptowalny etycznie:
• jest równomierny
• jest nierówny, ale bardziej podnosi szanse wszystkich na realizację
moralnych uprawnień i ważnych obiektywnych interesów w porównaniu z
równomierną dystrybucją
• jest nierównomierny, ale bardziej podnosi szanse osób dotychczas
poszkodowanych i pokrzywdzonych oraz tych, którzy znajdują się w
najgorszej sytuacji socjalnej
Dystrybucja, która niektórych uprzywilejowuje, ale nikomu nie szkodzi, nie
jest etycznie nieakceptowalna
Dystrybucja, która uprzywilejowuje najgorzej sytuowanych kosztem osób
najlepiej sytuowanych, ale nie pogarsza sytuacji tych ostatnich na tyle, aby
zaspokajali swoje potrzeby na poziomie niższym niż średni, nie jest
etycznie nieakceptowalna
Sprawiedliwość rozdzielcza w wymiarze przestrzennym ma pierwszeństwo
przed sprawiedliwością rozdzielczą w wymiarze czasowym
(pokoleniowym).
Ocena całościowa – reguły
heurystyczne
• W przypadku pozytywnej oceny w wymiarze nadrzędnym i negatywnej
oceny w wymiarze podrzędnym działanie jest etycznie dopuszczalne
• W przypadku przeciwstawnych ocen w dwóch równorzędnych wymiarach
decyduje skala oceny: działanie jest etycznie dopuszczalne, jeśli ocena w
jednym wymiarze wypada bardziej pozytywnie niż ocena w innym
wymiarze wypada negatywnie
• W przypadku oceny pozytywnej w wymiarze podrzędnym a negatywnej
oceny w wymiarze nadrzędnym działanie jest etycznie dopuszczalne tylko
wówczas, gdy ocena pozytywna jest wyraźnie wyższa od oceny negatywnej
• Jeśli można znaleźć kombinację par wszystkich wymiarów, w których ocena
parami daje pozytywne rezultaty, wówczas działanie jest etycznie
dopuszczalne
• Pozytywna ocena w jednym wymiarze może przeważyć negatywne oceny
we wszystkich innych wymiarach tylko wtedy, gdy wymiar mający
pozytywną ocenę góruje nad innymi wymiarami w hierarchii, a ocena
wypada bardzo pozytywnie przy słabo negatywnych ocenach w innych
wymiarach.
Rezultat końcowy oceny etycznej
Oceniane działanie może się okazać w świetle
swoich skutków:
1) etycznie dopuszczalne
2) etycznie niedopuszczalne bezwarunkowo
3) etycznie dopuszczalne warunkowo – całościowa
ocena etyczna jest negatywna, ale ocena innych
alternatywnych opcji jest jeszcze gorsza. Wówczas
działanie jest dopuszczalne pod warunkiem
zapewnienia odpowiedniej rekompensaty
osobom pokrzywdzonym i poszkodowanym.
Problemy implementacyjne etyki
Realizacja etyki na poziomie instytucji / organizacji:
1) Wewnętrzny program etyczny
2) Integracja etyki i CSR w misję instytucji / organizacji
3) Wewnętrzny kodeks etyczny
4) Deklaracje etyczne, dobrowolne zobowiązania etc.
5) Komisje etyczne, zespoły etyczne, pełnomocnicy ds.
etyki
6) Wewnętrzny audyt etyczny
7) Zewnętrzne i wewnętrzne procedury ewaluacyjne
Wewnętrzny program etyczny
• Narzędzie budowania i utrwalania reputacji instytucji /
organizacji
• Narzędzie budowania wewnętrznego i zewnętrznego
zaufania i lojalności (pracowników, klientów /
obywateli, instytucji partnerskich / innych służb etc.)
• Manifestacja poziomu odpowiedzialności instytucji /
organizacji
• Czynnik zapobiegania konfliktom wewnętrznym i
zewnętrznym
• Narzędzie prewencyjne do ograniczania oszustw,
korupcji, defraudacji i innych tzw. złych praktyk
• Czynnik podnoszenia atrakcyjności służb lub instytucji
dla pracowników wysokiej klasy
Elementy programu etycznego
- wskazanie wartości wspólnych
- sformułowanie wizji i misji instytucji, wyeksponowanie wszystkich
momentów etycznych
- określenie standardów etycznych i zawodowych obowiązujących w
danej instytucji / służbie
- opracowanie wewnętrznego kodeksu etycznego
- opracowanie podręcznika standardów zawodowych
- opracowanie programu szkoleniowego i doskonalenia etycznego
- utworzenie stanowiska (komórki) ds. etyki
- propagowanie i promowanie zachowań etycznych
- monitorowanie przestrzegania norm etycznych oraz standardów
zawodowych
- zbudowanie wewnętrznego systemu powiadamiania o nadużyciach
(whistleblowing)
- utworzenie etycznej infolinii
- okresowe przeprowadzanie zewnętrznego audytu etycznego
Podstawowe elementy treściowe
wewnętrznych kodeksów etycznych
Główne obszary regulacji:
- Bezpieczeństwo w miejscu pracy
- Informowanie o nieprzestrzeganiu norm
- Wydatki na remonty, zakup wyposażenia, sprzęt
- Jakość pracy i usług
- Kultura obsługi klienta
- Konflikt interesów
- Rekrutacja i zwolnienia pracowników
- Kwestie płciowe, molestowanie seksualne
- Nagradzanie i karanie
- Normy prawne, jakie należy przestrzegać w sposób szczególny
- Ochrona środowiska
- Poufność
- Praca a rodzina
- Przechowywanie dokumentów finansowych
- Przechowywanie i udostępnianie informacji
- Prywatność w miejscu pracy i poza nim
- Różnorodność i tolerancja
- Stosunki ze światem polityki
- Świadczenia na rzecz społeczności lokalnych
- Upominki i udział w przyjęciach
- Zdrowie pracowników - badania okresowe
- Zwrot poniesionych kosztów
Czynniki warunkujące wzrost
popularności inicjatyw etycznych w
instytucjach publicznych
1) naciski oddolne ze strony klientów / obywateli (!)
2) uznanie znaczenia zadowolenia pracowników
3) dążenie do doskonalenia obsługi klientów
4) wzrost znaczenia pracy zespołowej
5) wpływ polityki państwa, odgórne naciski
6) konkurencja ze strony innych instytucji, aktualne trendy, dobre
praktyki
7) polityka liderów instytucji wynikająca z ich kultury osobistej,
przekonań religijnych i aktywności społecznej
8) poprawa skuteczności działania poprzez wzrost zaufania obywateli i
instytucji partnerskich
9) globalizacja administracji i rządzenia i umiędzynarodowienie
standardów