Współdziałanie Prezydenta i Rady Ministrów w sferze polityki

JERZY JASKIERNIA
Współdziałanie Prezydenta i Rady Ministrów
w sferze polityki zagranicznej
1. Jednym z żywo dyskutowanych problemów ustrojowych, jakie
powstały na tle stosowania Konstytucji RP z 1997 r., jest rozgraniczenie
kompetencji między Prezydentem a Radą Ministrów i premierem1, m.in.
w dziedzinie polityki zagranicznej. Formułowana jest opinia, że Konstytucja nie rozstrzygnęła jednoznacznie, na poziomie ogólnych regulacji
ustrojowych (art. 10 i 126), wszystkich wątpliwości dotyczących miejsca
i roli Prezydenta w strukturze władzy wykonawczej. Ma to znaczenie dla
określenia ustrojowych reguł prowadzenia polityki zagranicznej2. Relacje Prezydenta z rządem mają przy tym w polskich realiach politycznych
niebagatelne znaczenie dla funkcjonowania nie tylko władzy wykonawczej, ale całego aparatu państwowego3.
W nauce prawa konstytucyjnego przeważa pogląd, że Konstytucja
daje możliwość precyzyjnego rozgraniczenia kompetencji obu organów.
W świetle tego stanowiska, art. 126 „nie ma charakteru przepisu kompetencyjnego, a jedynie służy za podstawę do rekonstruowania ogólnych
linii ustrojowych Prezydenta RP w ustawie zasadniczej”4. Konstytucja,
sytuując Prezydenta jako najwyższego przedstawiciela RP, nie ustana1 Por. R. Balicki: Uprawnienia Prezydenta w nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zagadnienia podstawowe, „Przegląd Prawa i Administracji” 1998, t. XL, s. 21 i n.;
P. Kierończyk: Regulacja instytucji Prezydenta w nowej Konstytucji RP [w:] Wybrane zagadnienia nowej Konstytucji, red. A. Szmyt, „Gdańskie Studia Prawnicze” 1998, t. III, s.
186; T. Słomka: Egzekutywa w III Rzeczypospolitej. Mechanizmy i wzajemne relacje (zarys
problemu), „Społeczeństwo i Polityka” nr 1/2007; J. Jaskiernia: Konstytucyjna konstrukcja kompetencyjna organów władzy wykonawczej w obszarze bezpieczeństwa państwa a
propozycje zmian polskiej ustawy zasadniczej, „Bezpieczeństwo i Ochrona” nr 1-2/2008,
s. 31.
2 Por. L. Mażewski: Prowadzenie polityki zagranicznej w Rzeczypospolitej Polskiej,
RPEiS nr 3/2009.
3 Zob. R. Glajcar: Relacje Prezydenta z Radą Ministrów [w:] Prezydent w Polsce po
1989 r. Studium politologiczne, red. R. Glajcar, M. Migalski, Warszawa 2006, s. 104.
4 Z. Witkowski [w:] Prawo konstytucyjne, red. Z. Witkowski, Toruń 2006, s. 398.
PAŃSTWO i PRAWO 6/2010
3
wia „żadnych kompetencji związanych z rolą Prezydenta w stosunkach
zagranicznych, ale przyznaje mu prawo do reprezentowania RP przez
sam fakt obecności w organizowanych za granicą konferencjach, uroczystościach etc.”5 Prezydent może przedstawić swoje stanowisko na forum
zewnętrznym, gdy leży to w jego kompetencjach, albo może przedstawić
stanowisko innego organu, do którego kompetencji należy formułowanie
wiążącej linii w danej dziedzinie6.
Niektórzy autorzy sugerują jednak brak należytego dookreślenia
roli Prezydenta jako organu egzekutywy, co nie ułatwia interpretacji
normatywno-ustrojowego modelu polskiej prezydentury. Uważają oni,
że podstawowy dylemat ustrojowy - czy Prezydent jest organem reprezentującym państwo, czy organem rządzącym w państwie - Konstytucja
pozostawiła w zasadzie otwarty i wymaga on dookreślenia na poziomie
praktyki konstytucyjnej7.
Członkostwo Polski w UE, przy uwzględnieniu m.in. prounijnej wykładni Konstytucji8, niewątpliwie oddziałuje na wzajemne relacje tych
organów9, określając nowe role zarówno Rady Ministrów, jak i Prezydenta10. Podstawowe znaczenie ma to, że głównym organem prawotwórczym
jest Rada Unii Europejskiej, w skład której wchodzą przedstawiciele rządów państw członkowskich11, a nie ciało parlamentarne, co nie może pozostać bez wpływu na postrzeganie „deficytu demokracji” w Unii12.
Okazało się jednak, że pewne problemy mogą powstać wokół tego, kto ma reprezentować Polskę na forum Rady Europejskiej. Zaistniał
5 P. Sarnecki: Komentarz do art. 126 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. I, red. L. Garlicki, Warszawa 1999.
6 Zob. B. Banaszak: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa
2009, s. 644-645.
7 Zob. R. Mojak: Model prezydentury w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (regulacja konstytucyjna roli ustawodawczej Prezydenta RP a praktyka polityczno-ustrojowa realizacji modelu ustrojowego prezydentury) [w:] System rządów Rzeczypospolitej Polskiej. Założenia konstytucyjne a praktyka ustrojowa, red. M. Grzybowski,
Warszawa 2006, s. 49-50.
8 Zob. K. Działocha: Podstawy prounijnej wykładni Konstytucji RP, PiP nr 11/2004, s. 28.
9 Zob. R. Mojak: Konstytucyjny system rządów a członkostwo Polski w Unii Europejskiej (zagadnienia wybrane) [w:] Prawne problemy członkostwa Polski w Unii Europejskiej, red. L. Leszczyński, Lublin 2005, s. 277.
10 Zob. M. Grzybowski: Role ustrojowe Prezydenta RP w kontekście członkostwa w
Unii Europejskiej, PiP nr 7/2004, s. 6.
11 Zob. M. Grzybowski: Władza wykonawcza w Rzeczypospolitej Polskiej w warunkach członkostwa w Unii Europejskiej (wybrane zagadnienia) [w:] Polska w Unii Europejskiej, red. M. Kruk, J. Wawrzyniak, Kraków 2005, s. 41.
12 Zob. J. Jaskiernia: Kompetencja rządu do reprezentowania państwa we wspólnotowych procesach decyzyjnych a problem „deficytu demokracji” w Unii Europejskiej [w:]
Ustroje, doktryny, instytucje polityczne. Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Mariana Grzybowskiego, red. J. Czajowski i in., Kraków 2007, s. 138; por. M. Westlake, D. Galloway: The Council of European Union, London 2004, s. 32.
4
PAŃSTWO i PRAWO 6/2010
bowiem spór między Prezydentem L. Kaczyńskim a Prezesem Rady Ministrów D. Tuskiem w kwestii tego, czy Prezydent ma prawo reprezentować Rzeczpospolitą na posiedzeniach Rady Europejskiej13. W skład tego organu wchodzą szefowie państw i rządów UE oraz przewodniczący
Komisji. Rada, w myśl art. 4 Traktatu o Unii Europejskiej, „nadaje Unii
impulsy niezbędne do jej rozwoju i określa w tej mierze ogólne kierunki
polityczne”14.
Ten spór konstytucyjny stał się powodem wniosku Prezesa Rady
Ministrów z 17 X 2008 do TK, zgłoszonego na podstawie art. 192 w zw. z
art. 189 Konstytucji oraz art. 53 ustawy z 1 VIII 1997 o Trybunale Konstytucyjnym15, o „rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej a Prezesem Rady Ministrów w przedmiocie określenia centralnego konstytucyjnego organu państwa, który
uprawniony jest do reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej w posiedzeniach Rady Europejskiej w celu reprezentowania [na nich] stanowiska Państwa”.
W postanowieniu z 20 V 2009 r.16 TK stwierdził, że „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, Rada Ministrów i Prezes Rady Ministrów w wykonywaniu swych konstytucyjnych zadań oraz kompetencji kierują się
zasadą współdziałania władz, wyrażoną w Preambule oraz w art. 133
ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej” (pkt 1 uzasadnienia). Trybunał zarazem uznał, że „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, jako najwyższy przedstawiciel Rzeczypospolitej Polskiej, może, na podstawie art.
126 ust. 1 Konstytucji, podjąć decyzję o swym udziale w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej, o ile uzna to za celowe dla realizacji zadań
Prezydenta Rzeczypospolitej określonych w art. 126 ust. 2 Konstytucji”
(pkt 2). Zaznaczono wszakże, że to „Rada Ministrów, na podstawie art.
146 ust. 1, 2 pkt 9 Konstytucji, ustala stanowisko Rzeczypospolitej Polskiej na posiedzenie Rady Europejskiej. Prezes Rady Ministrów reprezentuje Rzeczpospolitą Polską na posiedzeniu Rady Europejskiej i przedstawia ustalone stanowisko” (pkt 3). Stwierdzono też, że „udział Prezydenta Rzeczypospolitej w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej
wymaga współdziałania Prezydenta Rzeczypospolitej z Prezesem Rady
Ministrów i właściwym ministrem na zasadach określonych w art. 133
13 Na nadzwyczajnej sesji Rady Europejskiej w dniu 1 IX 2008 oraz sesji nadzwyczajnej w dniach 15-16 IX 2008 Polska była reprezentowana przez Prezydenta oraz premiera.
Natomiast na sesji nadzwyczajnej w dniu 6 XI 2008 Polska była reprezentowana jedynie
przez premiera, a Litwa i Rumunia - przez głowę państwa i szefa rządu, zob. A. DoliwaKlepacka, Z.M. Doliwa-Klepacki: Struktura organizacyjna (instytucjonalna) Unii Europejskiej, Białystok 2009, s. 70.
14 Zob. J. Tallberg: Bargaining Power in the European Council, „Journal of Common
Market Studies” nr 3/2008, s. 689.
15 Dz.U. nr 102, poz. 643 ze zm.
16 Kpt 2/08, OTK nr 5A/2009, poz. 78.
PAŃSTWO i PRAWO 6/2010
5
ust. 3 Konstytucji. Celem współdziałania jest zapewnienie jednolitości
działań podejmowanych w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej w stosunkach z Unią Europejską i jej instytucjami” (pkt 4). Dodano, że „współdziałanie Prezydenta Rzeczypospolitej z Prezesem Rady Ministrów i
właściwym ministrem umożliwia odniesienie Prezydenta Rzeczypospolitej - w sprawach związanych z realizacją jego zadań określonych w art.
126 ust. 2 Konstytucji - do stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej ustalanego przez Radę Ministrów. Umożliwia też sprecyzowanie zakresu i formy
zamierzonego udziału Prezydenta Rzeczypospolitej w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej” (pkt 5).
Postanowienie to zażegnało konflikt między dwoma organami władzy wykonawczej, ale z pewnością nie rozstrzygnęło wszelkich wątpliwości, które mogą powstawać na tle tej kwestii. Czy Prezydent ma prawo do
podejmowania działań zagranicznych w obszarze swych konstytucyjnych
zadań? Skoro TK przyznał, że Prezydent może podjąć decyzję o swym
udziale w posiedzeniu Rady Europejskiej, „o ile uzna to za celowe dla realizacji zadań Prezydenta Rzeczypospolitej określonych w art. 126 ust. 2
Konstytucji”, to czy jego aktywność może sprowadzać się do reprezentowania stanowiska RP, przyjętego na posiedzeniu Rady Ministrów? Na
czym polega współdziałanie z rządem „dla zapewnienia jednolitości działań”? Czy ma polegać jedynie na „odniesieniu się” do problemów, które
będą przedmiotem posiedzenia Rady Europejskiej, i zapoznaniu ze stanowiskiem rządu?
2. Dla rozumowania TK zasadnicze znaczenie ma konstatacja, że
„Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej nie ma wynikających z przepisów
Konstytucji uprawnień do samodzielnego prowadzenia polityki zagranicznej
RP. Jej prowadzenie - z mocy art. 146 ust. 1 Konstytucji - należy bowiem do
konstytucyjnej właściwości Rady Ministrów. Właściwość Rady Ministrów
obejmuje też - w myśl art. 146 ust. 2 Konstytucji - sprawy polityki państwa
niezastrzeżone na rzecz innych organów państwowych”17. Jak wskazuje TK,
„do kategorii spraw określonych w art. 146 ust. 2 mogą być zaliczane sprawy relacji pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Unią Europejską, niestanowiące klasycznej polityki zagranicznej, ale nietraktowane również jako obszar
tradycyjnie pojmowanej polityki wewnętrznej” (pkt 5.2). Przypisanie Prezydentowi RP konstytucyjnej funkcji (roli) „najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej” nie oznacza powierzenia temu organowi funkcji „prowadzenia polityki zagranicznej”. Zgodnie bowiem z art. 146 ust. 4 pkt 9 Konstytu17 Domniemanie to sugeruje, że „żadne działanie z zakresu władzy wykonawczej nie
może być podjęte w sposób sprzeczny z zasadami polityki państwa przyjętymi przez
rząd” - A. Frankiewicz: Elementy ustrojowej pozycji Prezydenta RP decydujące o sposobie realizacji jego kompetencji [w:] Pozycja ustrojowa prezydenta na przykładzie wybranych państw Europy Środkowo-Wschodniej i Niemiec, red. A. Frankiewicz, S.L. Stadniczeńko, Opole 2009, s. 19.
6
PAŃSTWO i PRAWO 6/2010
cji, to Rada Ministrów, „w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji
i ustawach”, sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi” (pkt 5.3).
Trybunał przypomniał, że Prezydent nie uzyskał kompetencji,
które posiadał pod rządami Małej Konstytucji z 1992 r., a mianowicie
kompetencji do sprawowania „ogólnego kierownictwa” w dziedzinie stosunków zagranicznych oraz w dziedzinie zewnętrznego i wewnętrznego
bezpieczeństwa państwa (art. 32 ust. 1 i art. 34); nie uzyskał też rozstrzygającego wpływu na obsadę stanowiska ministra odpowiedzialnego za
sprawy zagraniczne. Jak wskazał TK, „w uprzednio obowiązującej regulacji konstytucyjnej upatrywano jednego ze źródeł dysfunkcjonalności
państwa w sferze polityki zagranicznej” (pkt 5.4)18.
W uzasadnieniu stwierdzono, że Konstytucja nie zawiera upoważnień do prowadzenia polityki zagranicznej oraz ogólnego kierowania tą
polityką przez Prezydenta RP. Zauważono natomiast, że zadania Prezydenta (określone w art. 126 ust. 2) oraz kompetencje (wskazane w art.
133 ust. 1 Konstytucji) cechuje wiele bezpośrednich i pośrednich odniesień do polityki zewnętrznej (zagranicznej i europejskiej), których prowadzenie należy do Rady Ministrów (pkt 5.5).
Istotne znaczenie ma spostrzeżenie TK, że ustrojowa pozycja Prezydenta jako „najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej”19
nie oznacza, iż Prezydent jest najwyższym przedstawicielem władzy RP.
To najwyższe przedstawicielstwo nie jest bowiem równoznaczne z „najwyższą reprezentacją”. Nie wiedzie wprost do powierzenia Prezydentowi
funkcji prowadzenia polityki zagranicznej ani też unijnej. Nie formułuje
więc generalnej kompetencji Prezydenta do udziału w posiedzeniach Rady Europejskiej, a zwłaszcza do przedstawiania stanowiska RP na posiedzeniach tej Rady.
Trybunał uznał, że ustrojowa pozycja Prezydenta jako „najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej” i „gwaranta ciągłości władzy państwowej” została konstytucyjnie ukierunkowana przez wskazanie
(w art. 126 ust. 2) konstytucyjnych zadań Prezydenta. Przepis ten stanowi, że Prezydent: a) czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji; b) stoi na
straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i
niepodzielności jego terytorium. Trybunał stwierdził przy tym, że w art.
126 ust. 2 Konstytucji wskazane są zadania, a nie kompetencje, a ponad18 Umocnienie funkcji Prezydenta w sferze stosunków zagranicznych w Małej Konstytucji uzasadniano koniecznością „zachowania ciągłości linii polityki państwa bez względu
na zmiany rządów. Podkreślano także ścisłe iunctim kwestii bezpieczeństwa i stosunków
z zagranicą” - J. Ciapała: Prezydent w systemie ustrojowym Polski (1989-1997), Warszawa 1999, s. 213; por. R. Mojak: Instytucja Prezydenta RP w okresie przekształceń ustrojowych, Lublin 1995, s. 78.
19 Por. J. Osiński, B. Pytlik: Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej [w:] Prezydent w państwach współczesnych. Modernizacja instytucji, red. J. Osiński, Warszawa 2009, s. 518.
PAŃSTWO i PRAWO 6/2010
7
to zadania wymienione w art. 126 ust. 2 są realizowane przez Prezydenta wspólnie i we współdziałaniu z innymi organami władzy państwowej.
Głowa państwa nie ma tu wyłączności, a ponadto nie może realizować
tych zadań (celów) w sposób dowolny. Może tylko sięgać po kompetencje
określone w Konstytucji i ustawach oraz jedynie w sytuacji, gdy „służy to
realizacji celów wyrażonych w art. 126 ust. 2 Konstytucji” (pkt 5.7).
Jak odnotował Trybunał, Rada Europejska może zajmować się bezpieczeństwem państw członkowskich, a tym samym - bezpieczeństwem
państwa polskiego. Właśnie na tym tle pojawiło się wiele wątpliwości i
płaszczyzn sporu co do zakresu uczestnictwa Prezydenta RP, wykonującego zadania określone w art. 126 ust. 2 Konstytucji, w posiedzeniach
Rady Europejskiej. Trybunał nie rozstrzygnął tu sporu dotyczącego konkretnego posiedzenia Rady Europejskiej, ale zwrócił uwagę, że zadania
wymienione w art. 126 ust. 2 „są zadaniami realizowanymi przez Prezydenta wspólnie i w porozumieniu z innymi organami władzy państwowej.
W zakresie żadnego ze wskazanych zadań Prezydent nie ma wyłączności
jego realizacji” (pkt 5.8).
W orzeczeniu dokonano rozróżnienia ustrojowej pozycji Prezydenta
jako „najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej” od pozycji
„reprezentanta państwa w stosunkach zewnętrznych” i stwierdzono, że
nie są to pojęcia tożsame. Konstrukcja „reprezentanta państwa” jest bowiem wyrazem oczywistego atrybutu każdej republikańskiej głowy państwa i nie ma w polskich warunkach ustrojowych znaczenia odmiennego
niż ów klasyczny atrybut. Konstrukcja konstytucyjna opiera się na założeniu, że Prezydent jest włączony w prowadzenie polityki zagranicznej,
ale w konstytucyjnie i ustawowo określonym zakresie, zaś wykonując
swe zadania i kompetencje, jest zobowiązany do współdziałania z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem (pkt 5.10)20.
Trybunał przyjął, że obowiązek realizacji powinności współdziałania w ramach art. 133 ust. 3 Konstytucji, tj. w zakresie polityki zagranicznej, ciąży przede wszystkim, choć nie tylko, na Prezydencie. Współdziałanie w ramach art. 133 ust. 3 oznacza, że „Prezydent nie może, kierując
się najlepszymi intencjami, prowadzić polityki konkurencyjnej wobec
polityki ustalonej przez rząd. Byłoby to sprzeczne z polską racją stanu i
stąd waga, jaką Konstytucja przywiązuje do jednolitego stanowiska egzekutywy w stosunkach z zagranicą. Prezydent nie może w organizacjach i
organach międzynarodowych zajmować stanowiska sprzecznego ze stanowiskiem rządu, ze względu na znaczenie jednolitej polityki zagranicznej jako wyznacznika racji stanu” (pkt 6.3).
20 Wskazuje się, że koncepcja prezydentury „ograniczonej, lecz aktywnej” prowadzi
w kierunku uznania „prawnej dopuszczalności, a nawet możności i powinności podjęcia
przez prezydenta działań strażnika suwerenności państwa przy zawieraniu umów międzynarodowych z art. 90 konstytucji” - A. Chorążewska: Model prezydentury w praktyce
politycznej po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r., Warszawa 2008, s. 103.
8
PAŃSTWO i PRAWO 6/2010
Trybunał dostrzegł, że Konstytucja nie determinuje zasad i sposobów współdziałania21. Ustrojodawca pozostawił je praktyce relacji Prezydenta i Prezesa Rady Ministrów oraz „potrzebom chwili”. W przypadku posiedzeń Rady Europejskiej, współdziałanie obejmuje wypracowanie stanowiska RP w związku z konkretnym posiedzeniem, niezależnie
od woli udziału w posiedzeniu Prezydenta RP, w zakresie, w jakim stanowisko to mieści się w obszarze polityki zagranicznej. Współdziałanie
oznacza w szczególności informowanie Prezydenta przez Prezesa Rady
Ministrów lub Ministra Spraw Zagranicznych o przedmiocie planowanego posiedzenia. W razie oficjalnie zgłoszonego zainteresowania Prezydenta sprawą (sprawami) dotyczącą przedmiotu obrad Rady Europejskiej, a wchodzącą w zakres zadań Prezydenta określonych w art. 126
ust. 2 Konstytucji, Rada Ministrów udziela pełnej informacji o stanowisku rządu. Trybunał doszedł do wniosku, że „udział Prezydenta w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej winien być przedmiotem współdziałania między określonymi w art. 133 ust. 3 Konstytucji centralnymi
organami państwa. Może być rezultatem uzgodnienia, a nawet wspólną
decyzją Prezydenta Rzeczypospolitej i Rady Ministrów reprezentowanej
przez jej Prezesa” (pkt 6.4).
Z konstytucyjnego obowiązku współdziałania wynikają minimalne oczekiwania, obejmujące: a) obopólną gotowość do współdziałania ze
strony zarówno Prezydenta, jak i Prezesa Rady Ministrów oraz Ministra
Spraw Zagranicznych; b) powinność Prezesa Rady Ministrów informowania Prezydenta o przedmiocie obrad Rady Europejskiej i o stanowisku ustalonym przez Radę Ministrów; c) powinność zapoznania się przez
Prezydenta ze stanowiskiem ustalonym przez Radę Ministrów; d) powinność Prezydenta poinformowania o zamiarze uczestniczenia w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej; e) obopólną gotowość do rzetelnych uzgodnień w zakresie uczestnictwa Prezydenta w posiedzeniu Rady
Europejskiej; f) powinność przestrzegania dokonanych uzgodnień co do
form uczestnictwa i ewentualnego udziału Prezydenta w przedstawianiu
stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej ustalonego przez Radę Ministrów
(pkt 6.7).
W konkluzji Trybunał uznał, że „uzgodnienia dokonane na podstawie art. 133 ust. 3 Konstytucji mogą obejmować kwestie zakresu i for21 Szerzej zob. W. Brzozowski: Współdziałanie władz publicznych, PiP nr 2/2010, s. 10
i n. W nawiązaniu do wynikającej z preambuły do Konstytucji dyrektywy „współdziałania władz” jako środka subsydiarnego, a nie podstawowego, wskazuje się, że ustawodawca nie określa w zasadzie środków umożliwiających owo współdziałanie. Pozostawia to
„kulturze politycznej i prawnej oraz wyczuciu i poczuciu odpowiedzialności za państwo i
jego sprawne działanie piastunom wysokich urzędów państwowych” - Z. Witkowski: Dyrektywa „współdziałania władz” jako element organizujący życie wspólnoty państwowej
w świetle Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. [w:] Instytucje prawa konstytucyjnego w
dobie integracji europejskiej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. Marii Kruk-Jarosz,
red. J. Wawrzyniak, M. Laskowska, Warszawa 2009, s. 141.
PAŃSTWO i PRAWO 6/2010
9
my uczestnictwa Prezydenta w posiedzeniu Rady Europejskiej (…) mogą przewidywać udział Prezydenta Rzeczypospolitej w przedstawianiu
ustalonego przez Radę Ministrów (i uzgodnionego z innymi państwami
członkowskimi) stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej w sprawach będących przedmiotem posiedzenia Rady Europejskiej, związanych z wykonywaniem konstytucyjnych zadań Prezydenta. Udział Prezydenta w
przedstawianiu stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej nie może prowadzić do zmniejszenia wewnętrznej koherencji tego stanowiska, do odejścia od treści ustalonych przez Radę Ministrów. Nie może wykroczyć poza granice uzgodnień dokonanych na podstawie art. 133 ust. 3 Konstytucji” (pkt 6.8).
3. Postanowienie Trybunału stanowi niewątpliwie ważny punkt odniesienia dla analizy kompetencji do prowadzenia polskiej polityki zagranicznej w warunkach dualizmu egzekutywy. Choć wysiłek TK, by mimo niejasności norm konstytucyjnych dokonać delimitacji kompetencji
Prezydenta i Rady Ministrów (Prezesa Rady Ministrów), spotkał się generalnie z życzliwym przyjęciem, to jednak - co można było przewidzieć
- nie wyczerpał on wszelkich wątpliwości. Niektóre z nich dały o sobie
znać już w zdaniach odrębnych.
Sędzia Z. Cieślak - nawiązując do tego, że sama konstrukcja art. 189
Konstytucji, dotycząca kompetencji TK do rozstrzygania sporów kompetencyjnych, „cechuje się dużą dozą niejasności”22 - wskazał, że zasadnicze
znaczenie ma rozdzielenie materii normatywnej i pozanormatywnej, gdyż
spory, które powstają w sferze pozanormatywnej (np. spory polityczne),
nie mają, oczywiście, znaczenia z punktu widzenia art. 189. „Sporem kompetencyjnym jest tylko taki konflikt, który zachodzi na tle działań zdeterminowanych normami prawnymi wyznaczającymi powinności organów”.
Sędzia uważa, że na tle art. 189 „samo pojęcie kompetencji nie jest prawnie zdefiniowane, a co więcej, rzadko używane przez ustawodawcę w obowiązującym prawie”. Z kolei pojęcie zadania dopełnia system „nieobjętej
prawnie aktywności centralnego konstytucyjnego organu państwa w ten
sposób, że jest to nakazana prawnie aktywność podmiotu skierowana na
realizację lub ochronę wartości, która to aktywność pośrednio wywołuje
skutki prawne. Przy tym jedynym wymogiem poprawności działania podjętego zgodnie z normami zadaniowymi jest jego legalność”.
W tej sytuacji znaczenie pojęcia „spory kompetencyjne” z art. 189
Konstytucji obejmuje pozytywne i negatywne spory w zakresie aktywności podmiotów wyznaczonej przez normy regulujące właściwość, normy
materialnoprawne, procesowe i zadaniowe. Wykracza poza ścisłe rozumienie określenia „spory kompetencyjne” w znaczeniu „rozbieżności
22 L. Garlicki: Komentarz do art. 189 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. V, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 2.
10
PAŃSTWO i PRAWO 6/2010
poglądów dwóch lub więcej organów co do zakresu kompetencji któregoś z nich”. Ta wykładnia terminologiczna ma zapewne wskazywać, że w
postanowieniu TK niezbyt precyzyjnie posługiwano się tymi pojęciami.
Szkoda jednak, że sędzia Z. Cieślak nie wskazał w swoim votum separatum, jak mogło to rzutować na prawidłowość postanowienia.
W zdaniu odrębnym sędzi T. Liszcz pewne kwestie terminologiczne są analizowane w szerszym, europejskim kontekście. Sędzia przypomina, że zgodnie z art. 53 ustawy o TK, spór kompetencyjny ma miejsce,
gdy „dwa lub więcej centralnych organów konstytucyjnych uznały się
za właściwe do rozstrzygnięcia tej samej sprawy lub wydały w niej rozstrzygnięcie (spor kompetencyjny pozytywny) albo gdy organy te uznały
się za niewłaściwe do rozstrzygnięcia określonej sprawy (spór kompetencyjny negatywny)”. Tymczasem wniosek Prezesa RM nie wskazuje
jednoznacznie, jaką sprawę rozstrzygnęły obydwa organy albo do rozstrzygnięcia jakiej sprawy obydwa uznały się za niewłaściwe. Wniosek
na różne sposoby określa domniemany przedmiot sporu jako ustalenie
składu delegacji RP na posiedzenie Rady Europejskiej bądź jako reprezentowanie RP na tych posiedzeniach. Tymczasem Konstytucja nie reguluje wskazanych kompetencji. Została uchwalona przed akcesją do
UE i nie zawiera żadnych regulacji dotyczących kompetencji organów
w zakresie stosunków Polski z Unią. Trzeba tu uwzględnić specyfikę stosunków UE z państwami członkowskimi, z której wynika, że „nie będąc
przedmiotem polityki wewnętrznej, relacje te nie należą również do ściśle pojmowanej polityki zagranicznej, lecz stanowią w istocie przedmiot
trzeciej - obok zagranicznej i wewnętrznej - polityki państwa, dotyczącej co do zasady kompetencji przekazanych przez Rzeczpospolitą Polską
Unii Europejskiej, zgodnie z art. 90 Konstytucji”.
Jeszcze mocniej wątek europejski zaakcentował w swym zdaniu odrębnym sędzia M. Granat. Uznał on, że spór kompetencyjny rozpatrywany
przez TK nie dotyczy „prowadzenia polityki zagranicznej” Polski (o czym
stanowi art. 146 ust. 1 i art. 133 ust. 3 Konstytucji) ani „stosunków międzynarodowych”. W tym zakresie z Konstytucji jasno wynika, że politykę
zagraniczną prowadzi Rada Ministrów. Tymczasem spór dotyczy sfery
„spraw europejskich” lub inaczej: „kompetencji przekazanych”. Są to relacje Polski z organizacjami, o jakich stanowi art. 90 ust. 1, a także sprawy
należące do kompetencji takiej organizacji. Znaczenie art. 90 ust. 1 dla wyznaczenia obszaru spraw europejskich polega na tym, że przepis ten odpowiada na pytanie o pojęcie „spraw europejskich” i ich zakres. Są to sprawy, w jakich Polska przekazała kompetencje organów władzy na podstawie
art. 90 ust. 1. W tej sytuacji nie jest istotne w niniejszej sprawie, czy sprawy objęte porządkiem obrad Rady Europejskiej są bardziej „wewnętrzne”, czy bardziej „zagraniczne” z punktu widzenia polityki zagranicznej
państwa. Istotne dla określenia obszaru sporu kompetencyjnego jest kryterium formalne ustalenia zakresu spraw europejskich.
PAŃSTWO i PRAWO 6/2010
11
Rozumowaniu przyjętemu przez Trybunał M. Granat zarzucił to, że
rolę Rady Ministrów i Prezydenta RP w sporze kompetencyjnym, który
ma miejsce na gruncie „kompetencji przekazanych”, wyjaśnia przez kategorie i pojęcia konstytucyjne dotyczące „polityki zagranicznej”. Sędzia
dostrzegł tu błąd redukcjonizmu, polegający na tym, że konstytucyjnie
wyodrębniony w art. 90 problem stosunków z organizacją ponadnarodową (i wewnątrzustrojowych konsekwencji przekazania kompetencji) odczytuje się przez pryzmat regulacji dotyczących klasycznych stosunków
międzynarodowych. Autor zdania odrębnego zwrócił też uwagę, że jeśli
w sentencji TK stawia i rozstrzyga spór na gruncie „polityki zagranicznej” Polski, to w uzasadnieniu postanowienia, obok „polityki zagranicznej”, wzmiankuje o „polityce unijnej” Polski. Trybunał nie określił jednak treści ani znaczenia tej kategorii. Ponadto, nie podejmując się analizy sporu na gruncie „kompetencji przekazanych”, zaznaczył jednak, że
przyznanie Prezydentowi w art. 126 ust. 1 Konstytucji roli „najwyższego
przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej” nie prowadzi i tak do powierzenia mu ani funkcji prowadzenia polityki zagranicznej, ani też polityki
unijnej. Chociaż więc kwestia prowadzenia tej drugiej znalazła się poza rozważaniami Trybunału, organ ten antycypuje wnioski co do zadań
Prezydenta na gruncie spraw, które - zdaniem Trybunału - nie są objęte
przedmiotem sporu.
Stanowisko M. Granata niewątpliwie nawiązuje do faktu, że Konstytucja RP nie zawiera tzw. klauzuli europejskiej, w ramach której można by
uregulować wszelkie materie rangi konstytucyjnej wynikające z członkostwa w UE. Trafne jest odwołanie się do obszaru „materii przekazanych”,
regulowanego przez art. 90 ust. 1 Konstytucji23. Powstaje jednak pytanie,
czy wobec istnienia tej luki Trybunał mógłby dokonać rozstrzygnięcia
sporu kompetencyjnego związanego z kwestią reprezentacji Polski na posiedzeniach Rady Europejskiej wyłącznie na podstawie art. 90 ust. 1 Konstytucji. Nie wiem, czy M. Granat nie idzie zbyt daleko, odrywając kwestię
członkostwa Rzeczypospolitej w organizacji ponadnarodowej - należy tu
uwzględnić, że od chwili wejścia w życie Traktatu z Lizbony24 w przypadku UE mamy do czynienia z jednolitą organizacją międzynarodową, posiadającą osobowość prawną25, która zastąpiła Wspólnotę i stała się jej następcą prawnym26 - od prowadzenia polityki zagranicznej państwa, nawet
23 Por. K. Wojtyczek: Przekazanie kompetencji państwa organizacjom międzynarodowym. Wybrane zagadnienia prawnokonstytucyjne, Kraków 2007, s. 78.
24 Zob. J. Barcz: Przewodnik po Traktacie z Lizbony. Traktaty ustanawiające Unię Europejską, Warszawa 2008, s. 72.
25 Zob. J. Jaskiernia: Traktat z Lizbony jako podstawa rozwoju Unii Europejskiej w
formie jednolitej organizacji międzynarodowej, „Europejski Przegląd Prawa i Stosunków
Międzynarodowych” nr 3-4/2009, s. 168.
26 Zob. W. Czapliński, A. Jasińska: Podmiotowość międzynarodowa Unii Europejskiej.
Kilka uwag na tle traktatu reformującego [w:] Prawo międzynarodowe, europejskie i kra-
12
PAŃSTWO i PRAWO 6/2010
przy uwzględnieniu, że stawką są tam również sprawy dotyczące polityki
wewnętrznej. Przecież kontekst „polityki europejskiej” daje o sobie znać
również w przypadku innych organizacji międzynarodowych, takich jak
np. Rada Europy i OBWE. Nie ulega tymczasem wątpliwości, że podejmowanie decyzji na forum tych organizacji mieści się w polityce zagranicznej realizowanej przez Radę Ministrów, a Minister Spraw Zagranicznych
wchodzi w skład organów tych organizacji międzynarodowych (np. jest
członkiem Komitetu Ministrów Rady Europy). Należy też uwzględnić, że
Trybunał dostrzegł problem braku odniesienia się w ustawie zasadniczej
do „kompetencji unijnych” i zastosował domniemanie z art. 146 ust. 2. Nawiązanie do kompetencji RM nie wynikało tu więc z niedopatrzenia, lecz
ze świadomie wybranej interpretacji.
Nie ulega wątpliwości, że art. 90 ust. 1 umożliwił akcesję Polski
do UE, co jednak, moim zdaniem, nie oznacza, że rozstrzyganie sporów
kompetencyjnych organów centralnych państwa w sprawach europejskich może się odbywać jedynie na podstawie tego artykułu. Przesądził
on rygory, które muszą być dotrzymane, gdy dochodzi do przekazania organowi lub organizacji międzynarodowej kompetencji organów władzy
państwowej w niektórych sprawach. Niewątpliwie przepis ten ma znaczenie gwarancyjne, choć określenie „w niektórych sprawach” nie jest
rozwiązaniem doskonałym - choćby w porównaniu z systemami, gdzie
pokuszono się o pewne sprecyzowanie owego „jądra suwerennościowego”27. Nie oznacza to, że w obszarze tych spraw nastąpiło wyłączenie
obowiązującego układu kompetencyjnego centralnych organów państwowych - poza, oczywiście, sytuacjami, które zostały uregulowane w odpowiednich aktach unijnych.
Dopiero więc, gdyby została wprowadzona do Konstytucji klauzula europejska, która stanowiłaby lex specialis w stosunku do generalnej
regulacji kompetencyjnej, można by mówić o takim wyłączeniu. Skoro
tak nie jest, Trybunał postąpił słusznie, decydując się na postrzeganie
sprawy aktywności organów Polski na forum Rady Europejskiej zgodnie
z regułami określającymi podział kompetencji między organami władzy
wykonawczej. Gdyby postąpił inaczej i oparł się na art. 90 ust. 1, miałby niewątpliwie trudności z doprowadzeniem do rozstrzygnięcia sporu
kompetencyjnego, bo przepisy unijne nie precyzują kwestii reprezentacji
państwa członkowskiego na forum Rady Europejskiej, dopuszczając tu
możliwość aktywności głowy państwa lub szefa rządu. W tej sytuacji nieodzowne stało się nawiązanie do generalnego konstytucyjnego podziału
kompetencji między organami państwowymi.
jowe - granice i wspólne obszary. Księga jubileuszowa dedykowana Profesor Genowefie
Grabowskiej, red. B. Mikołajczyk, J. Nowakowska-Małusecka, Katowice 2009, s. 149-150.
27 Zob. J. Jaskiernia: Konstrukcja art. 90 ust. 1 Konstytucji RP a problem określenia
tzw. „jądra suwerennościowego” [w:] Dziesięć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
red. E. Gdulewicz, H. Zięba-Załucka, Rzeszów 2007, s. 109.
PAŃSTWO i PRAWO 6/2010
13
4. Powstaje, oczywiście, podstawowe pytanie: czy TK dokonał poprawnej delimitacji kompetencji w sferze kreowania polityki zagranicznej, uwzględniając rolę Prezydenta i Rady Ministrów? W orzeczeniu
prawidłowo wyeksponowano to, że w świetle Konstytucji prowadzenie
polityki zagranicznej zostało przypisane Radzie Ministrów, która ponadto sprawuje ogólne kierownictwo „w dziedzinie stosunków z innymi
państwami i organizacjami międzynarodowymi”. Z pewnością przesądza
to w sposób jednoznaczny, kto ma w tym obszarze ustrojowe pierwszeństwo, mimo występowania systemu dualizmu egzekutywy. Zarazem jednak określone w art. 133 ust. 3 Konstytucji współdziałanie organów zachęca do określenia reguł tej współpracy. Jej formy, wyliczone w pkt 6.7
uzasadnienia, wydają się właściwie odzwierciedlać istotę pojęcia. Można
jednak podnieść problem, czy nie osłabiają one pozycji Prezydenta w zakresie możliwości oddziaływania na kształt polityki zagranicznej państwa, przesądzanej przez Radę Ministrów.
Gdyby na sprawę spojrzeć przez pryzmat kształtowania stanowiska Polski, to z wyliczenia zaprezentowanego przez TK wynika jedynie
- poza obopólną gotowością współdziałania - powinność informowania
Prezydenta przez Prezesa Rady Ministrów o przedmiocie obrad Rady
Europejskiej oraz powinność zapoznania się przez Prezydenta ze stanowiskiem ustalonym przez Radę Ministrów. Zabrakło natomiast, jak się
wydaje, wskazania na możliwość przedłożenia przez Prezydenta uwag
do projektu stanowiska przygotowywanego przez Radę Ministrów w celu
prezentacji na forum Rady Europejskiej. Nawet zakładając, że nie wchodzi tu w grę kategoria „uzgodnienia”, wypada uznać, że jakaś forma aktywnego oddziaływania Prezydenta powinna być jednak przewidziana.
Powinno to dotyczyć de minimis sytuacji, gdy chodzi o jego zadania jako
„najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej” i „gwaranta ciągłości
władzy państwowej”, stojącego „na straży nienaruszalności i niepodzielności terytorium państwa”.
Co prawda, w innym miejscu uzasadnienia (pkt 6.6) Trybunał mówi
o możliwości zgłoszenia przez Prezydenta „uwag do stanowiska przyjętego przez Radę Ministrów jako organ prowadzący politykę zagraniczną
i europejską”, ale z kolei to ujęcie wywołuje pytanie o znaczenie owych
uwag, skoro stanowisko Rady Ministrów zostało już przesądzone. Może
więc bardziej trafne byłoby przyjęcie, że chodzi o uwagi do projektu stanowiska rządu. Istotna byłaby też jakaś forma interakcji między Prezydentem a Radą Ministrów w kwestii spożytkowania uwag Prezydenta, a
w szczególności wyjaśnienia, dlaczego nie mogą być one uwzględnione,
jeśli do takiej konkluzji doszedł rząd. Postanowienie tego nie wyklucza,
ale bez wyraźnego wskazania, na czym taka interakcja miałaby polegać,
faktyczne znaczenie stanowiska TK w tej sprawie będzie ograniczone.
Trybunał trafnie przyjął, w nawiązaniu do konstytucyjnych zadań
Prezydenta, że nie pozostają one „bez znaczenia dla uczestnictwa Prezy14
PAŃSTWO i PRAWO 6/2010
denta Rzeczypospolitej w posiedzeniach Rady Europejskiej motywowanego wykonywaniem konstytucyjnych zadań wskazanych w art. 126 ust. 2
Konstytucji”. Takie podejście nie jest jednak wystarczające. Skoro bowiem
aktywność Prezydenta na forum Rady Europejskiej ma być ograniczona
do zaprezentowania stanowiska Rady Ministrów (dla zagwarantowania
prezentacji jednolitego stanowiska Polski), to musi być stworzony mechanizm oddziaływania głowy państwa na kształt tego stanowiska w fazie, gdy
jest ono opracowywane.
Inny istotny problem wiąże się z kwestią interpretacji ogólnych postanowień Konstytucji dotyczących kompetencji Prezydenta. Powstaje
bowiem pytanie, jak należy interpretować konstytucyjną konstrukcję, w
świetle której jest on „najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej
Polskiej” (art. 126 ust. 1). O ile kompetencje Prezydenta jako reprezentanta państwa w stosunkach zewnętrznych zostały precyzyjnie określone (art.
133 ust. 1 pkt 1-3), to nie jest jasne, czy przepis ten może być postrzegany
jako lex specialis w stosunku do art. 126 ust. 1, czy raczej art. 126 ust. 1
obejmuje również inne szczegółowe kompetencje reprezentacyjne28.
W świetle interpretacji zawężającej, prezydencka funkcja „stania
na straży” bezpieczeństwa państwa oznacza, że powinien on uruchamiać działania tego czynnika, który jest konstytucyjnie zobowiązany do
„zapewnienia” bezpieczeństwa, sam zaś nie jest powołany do podejmowania żadnych działań prewencyjnych, stabilizujących czy restytuujących wskazany stan29. Podnosi się jednak, że Prezydent może korzystać
ze wszystkich kompetencji w zakresie spraw zagranicznych, gdy uzna,
iż „istnieje groźba obcej agresji oraz zagrożenie o charakterze ekonomicznym”30. Sugeruje się też, że w art. 133 ustrojodawca wskazał tylko
podstawowe kompetencje Prezydenta w stosunkach zagranicznych. Nieumieszczenie którejś z kompetencji szczegółowych w konstytucyjnym
katalogu z art. 133 ust. 1 nie oznacza, że uprawnienie to nie może spełniać roli instrumentu działania Prezydenta jako „reprezentanta państwa
w stosunkach zewnętrznych”. Może być natomiast traktowane jako uznanie tego typu kompetencji za mniej istotną i z tego powodu niezasługującą na regulację konstytucyjną31. Powstaje jednak pytanie: czy możliwość
28 Zob. J. Jaskiernia: Przesłanki aksjologiczne i teleologiczne dualizmu egzekutywy
w systemie parlamentarno-gabinetowym i granice racjonalności tego modelu w świetle
doświadczeń III RP [w:] Studia z prawa konstytucyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Wiesławowi Skrzydle, red. J. Posłuszny, J. Buczkowski, K. Eckhardt,
Przemyśl-Rzeszów 2009, s. 181.
29 Zob. P. Sarnecki, jw., s. 2.
30 B. Banaszak, jw., s. 645.
31 Zob. M. Grzybowski, P. Mikuli: Realizacja konstytucyjnych kompetencji Prezydenta RP w sferze stosunków międzynarodowych [w:] System rządów…, jw., s. 52. Formułowany jest jednak pogląd, że Konstytucja określa kompetencje Prezydenta w „stosunkach
zewnętrznych” w art. 133, a ponadto są one wskazane w art. 116 (stan wojny). „Innych
kompetencji Prezydenta w dziedzinie polityki zagranicznej nie można ustalać w drodze
PAŃSTWO i PRAWO 6/2010
15
wystąpienia takich kompetencji Prezydenta RP w sferze polityki zagranicznej, nieujętych expressis verbis w Konstytucji, może rzutować na jego roszczenie do partycypowania w obszarze polityki zagranicznej, gdy
politykę zagraniczną prowadzi Rada Ministrów?
Na tle tej kwestii należy powrócić do dokonanej przez TK oceny,
że w art. 126 ust. 2 Konstytucji mamy do czynienia z „zadaniami”, a nie
„kompetencjami” Prezydenta. Jeśli to nazewnictwo ma stanowić czynnik
ograniczający, to zyskuje on uzasadnienie tylko w kontekście dostrzeżenia, że odpowiednim zadaniom towarzyszą kompetencje, co jest regułą
przy określaniu pozycji ustrojowej Prezydenta. Jeśli jednak jest inaczej,
a więc zadaniom nie towarzyszą kompetencje, to jak należy interpretować zadania? Czy fakt, że są one z reguły określone bardzo ogólnie, oznacza, że nie mają znaczenia prawnego? Czy w sytuacji przygotowywania
stanowiska Rady Ministrów na posiedzenie Rady Europejskiej z zadań
tych nie wynikają żadne uprawnienia otwierające możliwość aktywnego
oddziaływania głowy państwa na kształt tego stanowiska?
Należy tu uwzględnić szczególną moc ustawy zasadniczej jako aktu
bezpośrednio wiążącego i jej jurydyczny charakter. Nie ulega wątpliwości, że kompetencje Prezydenta w sprawach zagranicznych są ujęte jako
wyjątki od zasady i zawsze muszą mieć wyraźną podstawę konstytucyjną32, a dopuszczenie Prezydenta do roli równorzędnej z Radą Ministrów
w zakresie realizacji polityki zagranicznej byłoby „oczywistym przekroczeniem kompetencji obydwóch organów”33. W Konstytucji wyraźnie
rozdzielono zadania (art. 126) od kompetencji (art. 133-144) i wykluczono możliwość samoistnego wydobywania dodatkowych uprawnień Prezydenta z art. 126 ust. 1-234. Za zbyt daleko idące należałoby jednak chyba
uznać podejście, które kwestionuje prawne znaczenie tych zadań, niosących przecież treści ustrojowe, nawet jeśli nie zostały skonkretyzowane.
Inną natomiast kwestią jest to, jakie wnioski można wyprowadzać
z tych zadań. Jak stwierdza T. Liszcz, z art. 126 ust. 1, określającego Prezydenta RP jako jej najwyższego przedstawiciela, wynika to, iż ma on
domniemania. W przypadku organów państwowych obowiązuje zasada, zgodnie z którą
to, co nie jest dozwolone, jest zabronione” - R. Piotrowski: W sprawie kompetencji Prezydenta RP w „stosunkach zewnętrznych” [w:] Instytucje prawa..., jw., s. 481.
32 Zob. M. Masternak-Kubiak, A. Preisner: Realizacja konstytucyjnego podziału kompetencji organów państwa w stosunkach zewnętrznych [w:] Otwarcie Konstytucji RP na prawo międzynarodowe i procesy integracyjne, red. K. Wójtowicz, Warszawa 2006, s. 110.
33 Tak K. Działocha w opinii w sprawie ratyfikacji Traktatu z Lizbony, „Przegląd Sejmowy” nr 2/2009, s. 122.
34 L. Garlicki: Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2009, s. 249-250.
Wskazuje się, że choć w świetle art. 146 ust. 1 Konstytucji Rada Ministrów prowadzi politykę zagraniczną RP, to „jednak przed podjęciem decyzji merytorycznych powinna ona
współdziałać z Prezydentem, co z kolei - nawet gdyby przyjąć, że art. 133 ust. 3 nakłada
obowiązek wyłącznie na Prezydenta - wynika z preambuły do Konstytucji” - B. Banaszak:
Kompetencje Prezydenta RP w zakresie spraw zagranicznych i ich realizacja [w:] Instytucje prawa..., jw., s. 446.
16
PAŃSTWO i PRAWO 6/2010
prawo „uczestniczyć w każdym posiedzeniu Rady Europejskiej, kierując
się własnym przekonaniem o potrzebie swojej obecności na danym posiedzeniu, bez uzyskiwania czyjejkolwiek zgody”. Sędzia nie precyzuje,
czy to „własne przekonanie” ma dotyczyć interpretacji konstytucyjnych
zadań, czy jest w ogóle oderwane od języka konstytucyjnego. Co prawda, podkreśla ona dalej, że chodzi o sytuacje, gdzie obecność Prezydenta
znajduje „szczególne uzasadnienie”, ale nie wiadomo, czy Prezydent musiałby się czuć związany takim ograniczeniem. Sędzia nie wskazuje też,
czy ma tu być zastosowany jakikolwiek mechanizm koordynacji, a więc
abstrahuje od współdziałania, o którym mówi art. 133 ust. 3 Konstytucji.
Oczywiście, zasadnicze znaczenie ma to, w jakim charakterze Prezydent miałby się pojawić - w takim szerokim ujęciu - na posiedzeniu
Rady Europejskiej. Czy to znaczy, że miałby na tym forum realizować
„własne zadania” bez oglądania się na stanowisko rządu? Czy mógłby
prezentować inne stanowisko niż to, które zostało wypracowane przez
Radę Ministrów? Jeśli tak, to ze słusznej przesłanki, że nie można lekceważyć konstytucyjnych zadań Prezydenta, byłby wyprowadzany zbyt daleko idący wniosek, niosący zakłócenie w procesie prowadzenia polskiej
polityki zagranicznej.
*
Postanowienie TK spełni niewątpliwie istotną rolę, porządkując
pewne aspekty prawne dopuszczalności uczestnictwa Prezydenta w posiedzeniach Rady Europejskiej. Stanowi ono jednak wskazanie tylko, jak
się wydaje, na minimum minimorum tego, co można wyinterpretować z
Konstytucji dla głowy państwa. Trybunał kierował się niewątpliwie troską o to, by nie zakłócić na forum zewnętrznym procesu prezentowania
jednolitego stanowiska Rzeczypospolitej. W dochodzeniu do tej wartości
ograniczył jednak, jak się wydaje, znaczenie ustrojowe zadań Prezydenta
wynikających z art. 126 Konstytucji - w sposób, o którym można sądzić,
że nie całkowicie koresponduje z charakterem mandatu udzielanego temu organowi państwowemu w bezpośrednich wyborach. Daje tu jednak
znać o sobie szerszy problem ustrojowy: nieadekwatność bezpośredniego
wyboru Prezydenta przez Naród wobec stosunkowo ograniczonej roli tego organu w procesie rządzenia35.
De lege fundamentali ferenda można postulować, by delimitacja
kompetencji głowy państwa i rządu była bardziej precyzyjna. Oczywiście, podstawowe znaczenie ma dylemat, gdzie usytuować punkt ciężko35 Powszechny
wybór prezydenta, bez poszerzenia pouvoir głowy państwa, ma „utrzymać prezydenta w formule władzy regulacyjnej, a zarazem stworzyć mu lepsze warunki
niezależności i bezstronności jako fundamentu pouvoir d’arbitrage” - J. Szymanek: Arbitraż polityczny głowy państwa, Warszawa 2009, s. 389.
PAŃSTWO i PRAWO 6/2010
17
ści w procesie decyzyjnym władzy wykonawczej: po stronie Prezydenta
czy rządu (premiera). Gdyby jednak utrzymał się model pośredni, przyjęty przez Konstytucję, to i on zasługiwałby na doprecyzowanie. W szczególności należałoby ograniczyć do niezbędnego minimum ogólnie sformułowane zadania Prezydenta, a zastąpić je - wszędzie tam, gdzie jest
to możliwe - kompetencjami. Nie ma przecież przeszkód, by wyliczenie
kompetencji głowy państwa charakteryzowało się precyzją i było wyczerpujące. Należałoby wówczas m.in. wyposażyć Prezydenta w prawne
instrumenty „monitorowania” zachowania i realizowania nieprzekazywanych umowami atrybutów suwerenności w ramach Unii oraz nadać
Prezydentowi efektywne instrumenty przeciwdziałania „zawłaszczaniu
nieprzekazanych Unii Europejskiej obszarów decyzyjnych”36.
W odniesieniu do spraw unijnych kluczowe znaczenie będzie miała konstytucjonalizacja klauzuli europejskiej. Abstrahując nawet od tego,
czy sprawy unijne są częścią polityki zagranicznej państwa, skala konsekwencji, jakie niesie udział Polski w UE, jest tak duża, że niewątpliwie
zasługuje - wzorem innych państw - na uwzględnienie w ustawie zasadniczej. Procesowi temu musi jednak towarzyszyć ponowne przemyślenie
relacji w ramach dualizmu egzekutywy. Wprowadzenie klauzuli europejskiej będzie bowiem niewystarczające, jeśli w obszarze generalnych relacji organów władzy wykonawczej nie nastąpi uporządkowanie i doprecyzowanie kompetencyjne.
36 M.
Grzybowski: Pozycja ustrojowa Prezydenta RP w dobie integracji europejskiej,
PiP nr 8/2008, s. 3.
18
PAŃSTWO i PRAWO 6/2010