R. Suwaj - O przecenianej roli kodeksów etycznych
advertisement
Robert Suwaj O przecenianej roli kodeksów etycznych*) W zakresie rozważań nad problemem postaw etycznych w administracji publicznej, jednym z kluczowych zagadnień jest pytanie o rodzaj norm, które powinny stanowić wzorce postaw etycznych urzędnika. Obok przepisów prawa, które powinny takie wzorce określać, coraz częściej wskazuje się na szereg rozwiązań uzupełniających prawo, niejednokrotnie przeceniając ich znaczenie. Dość powszechny ostatnio stał się pogląd, iż podstawową rolę kreatora postaw etycznych urzędnika powinny spełniać kodeksy etyczne. Jak podkreśla się, przyczyną tego stanu rzeczy jest fakt, iż „wiele niedobrych nawyków odziedziczyliśmy po PRL i ciągle trudno nam się z nich wyzwolić. Transformacja ustrojowa i przeobrażenia społeczne zmuszają nas do przyjmowania innych wzorów zachowań. Dla wielu osób nie jest to łatwe. Trzeba im w tym pomóc. I temu mają służyć różnego rodzaju kodeksy etyczne czy honorowe. One mają wskazać jakim standardom i wartościom mają odpowiadać nasze zachowania. Takie kodeksy mają szczególne znaczenie dla ludzi, którzy w swej pracy mają bezpośredni kontakt z interesantami i którzy podejmują dla nich ważne decyzje, a więc dla pracowników administracji w szczególności. Wiele bowiem osób ma trudności z jednoznacznym określeniem granic zachowań dopuszczalnych, oddzielających je od zachowań, które mogą być uznane za korupcyjne czy nie etyczne. Te granice w wielu przypadkach są niejasne i mogą być przekraczane nieświadomie...”1. W świetle powyższego stwierdzenia wydawać by się mogło, że brak jest w obowiązujących przepisach takich uregulowań, które stanowiłyby wzorce postępowania urzędnika i że właśnie kodeksy etyczne tę lukę wypełniają. W tym miejscu można zadać sobie kilka fundamentalnych pytań. Po pierwsze: czy działanie urzędników i organów administracji publicznej powinno być zgodne z prawem czy zgodne z innymi determinantami postępowania, np. z etyką? Dr, wykładowca w Wyższej Szkole Administracji Publicznej im. Stanisława Staszica w Białymstoku, adiunkt na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Białymstoku oraz członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku *) artykuł opublikowany z Zeszytach naukowych WSAP „Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe“ nr 2(10)2007. 1 http://www.frdl.org.pl/downloads/komentarze/komentarz_57_180505.doc Po drugie: czy jest jedna – wspólna dla wszystkich kategorii urzędników – etyka? Po trzecie zaś: czy można postępować zgodnie z prawem, a niezgodnie z etyką i – co nasuwa się automatycznie – czy urzędnik może działać zgodnie z etyką, a niezgodnie z prawem? Odpowiedź na pytanie pierwsze wydaje się nie budzić wątpliwości – w demokratycznym państwie prawnym, jakim jest Rzeczpospolita Polska, na podstawie art. 2 Konstytucji RP – kontrola działalności organu odbywa się z punktu widzenia zgodności działań (zachowań) organów administracyjnych z prawem. Mowa oczywiście o kontroli sądowej, co nie wyklucza odrębnie dokonywanej kontroli działań organu zgodnie z wartościami etycznymi, której to kontroli dokonywać może np. obywatel czy organizacja społeczna. Jest to jednak kontrola, po pierwsze: wtórna wobec kontroli działania w zgodzie z prawem, a po drugie: kontrola, której efekty nie wywołują skutków prawnych wobec kontrolowanego. Kolejną kwestią jest wątpliwość, czy można mówić o jednej (jednolitej) etyce dla wszystkich kategorii i stanowisk urzędniczych w administracji publicznej? Zgodzić się należy, że istnieje zbieżność pewnych ogólnych wartości etycznych służby publicznej. Wynika ona ze wspólnych fundamentów tych wartości, jakimi są: społeczeństwo obywatelskie, wartości państwa demokratycznego i wspólny cel działania, czyli realizacja interesu publicznego. Nie zmienia to faktu, iż pewne odrębności w swoistym „wykazie wartości etycznych” mogą wynikać ze specyfiki zawodowej (np. lekarz związany jest przysięgą zawodową innej treści niż np. rzeczoznawca majątkowy, przy czym obaj mogą pełnić funkcje publiczne wykonując jednocześnie swój zawód). Kwestia trzecia wymaga dokonania analizy i oceny tego, czym jest etyka, i w jakim ewentualnie stopniu, może ona stać w opozycji do prawa. Etyka, rozumiana jako sfera filozofii praktycznej, zajmuje się analizą zjawisk moralnych, z których można wyprowadzić normy ludzkiego postępowania. Moralnością z kolei nazywa się zespół przeświadczeń o tym, co dobre i złe, pociągający za sobą akceptację lub negatywną ocenę postępowania. Czy można więc myśleć o możliwości przeciwstawiania działań etycznych działaniom zgodnym z prawem? Wydaje się, że działanie etyczne (które oceniamy jako dobre), nie może być sprzeczne z prawem, które z punktu widzenia moralnego oceniać należy zawsze jako dobre (jeśli oczywiście zostało ustanowione i obowiązuje zgodnie ze standardami demokratycznymi). Działanie zaś sprzeczne z prawem, będzie zawsze działaniem moralnie „złym”, gdyż naruszać będzie obowiązujący porządek prawny przez funkcjonariusza publicznego, czyli osobę, na której spoczywa szczególny obowiązek działania zgodnego z prawem. Odnosząc się do poglądu cytowanego na wstępie należy stwierdzić, że fakt, iż wiele niedobrych nawyków odziedziczyliśmy po PRL i ciągle trudno nam się z nich wyzwolić, nie może stanowić samoistnej podstawy do tworzenia nowych norm urzędniczego postępowania (w postaci np. kodeksów etycznych), obok uregulowanych przez obowiązujące już przepisy prawa. Jednocześnie okoliczność powyższa nie zwalnia z obowiązku podejmowania próby wyzwalania się ze złych nawyków, w zgodzie z obowiązującym prawem. Okoliczność, iż kodeksy etyczne mają wskazać jakim standardom i wartościom mają odpowiadać nasze zachowania, budzi poważne wątpliwości. Skoro bowiem zarówno standardy (np. procedury postępowania), jak i wartości (np. ochrona wartości przyrodniczych krajobrazu) są kwestiami uregulowanymi w przepisach prawa, to co mają regulować kodeksy etyczne? Czy ma to oznaczać, że standardy i wartości prawne mają być stosowane tylko wtedy, gdy zostaną ujęte w kodeksach etycznych? Twierdzenie zaś, że wiele osób ma trudności z jednoznacznym określeniem granic zachowań dopuszczalnych, oddzielających je od zachowań, które mogą być uznane za korupcyjne czy nieetyczne i te granice w wielu przypadkach są niejasne i mogą być przekraczane nieświadomie, wydaje się być usprawiedliwianiem dla zachowań wprost naruszających przepisy prawa i nie może zasługiwać na aprobatę w żadnym względzie. Urzędnik mający problemy z wyborem sposobu zachowania powinien odnosić swe zamierzenia do regulacji prawnych i pod tym kątem dokonywać oceny ich prawidłowości. Nie sposób się nie zgodzić jednak z tezą, że polski ustawodawca nie jest w tym zakresie pomocny. Krajowe przepisy prawa publicznego nie zawsze są jasne, spójne, logiczne i zrozumiałe dla każdego. Oczywiście kłopoty z ich rozumieniem mają nie tylko obywatele, ale pracownicy organów administracyjnych I i II instancji a nierzadko też sędziowie sądów administracyjnych. Ale przepisy prawa podlegają interpretacji i wykładni, której dokonywać ma pracownik organu stosującego prawo. Wykładnia ta jednak nie może opierać się na normach wynikających z kodeksów etycznych. Od tego są przepisy ogólne, wprowadzające, naczelne zasady prawa i zasady ogólne postępowania. I w oparciu właśnie o nie należy dokonywać wykładni prawa materialnego i procesowego. To właśnie pod kątem m.in. tych umiejętności należy też dokonywać doboru, selekcji, szkoleń i awansów urzędniczych. Jeśli bowiem pracownik organu administracyjnego nie będzie umiał zinterpretować przepisu, to najpewniej zastosuje się do starej urzędniczej zasady: „nie jesteś pewien jak to zrobić – więc lepiej nic nie rób”. Rolą administracji jest zaś sprawy „załatwiać”, a nie „prowadzić”. Normy wynikające z kodeksów etycznych nie dadzą nam w zakresie wykładni przepisu więcej wskazówek niż przepisy prawa. Jest to tym ważniejsze, że odpowiedzialność za swoje działanie urzędnik będzie ponosił w przypadku, gdy naruszy obowiązujące przepisy prawa publicznego, niezależnie od tego czy postępował zgodnie czy niezgodnie z kodeksem etycznym. Wydaje się więc, że kodeksy etyczne stanowią wątpliwej jakości substytut prawidłowego przygotowania urzędnika do wykonywania funkcji publicznej. Zamiast urzędnika przygotować do rzetelnego wykonywania pracy, łatwiej jest dać mu kodeks etycznego postępowania, żeby wiedział jak ma pracować. Tylko czemu takie działanie ma służyć? Czy nie dochodzimy tu do problemu jaki powstał już kiedyś w doktrynie, w kwestii prawa do dobrej administracji – czy z punktu widzenia obywatela, istotne jest to, żeby mieć prawo do dobrej administracji, czy to, żeby mieć dobrą administrację? Oczywiście, że jeśli obywatel będzie miał dobrą administrację, to nie będzie mu do niczego potrzebne prawo do dobrej administracji. Ono jest potrzebne tylko wtedy, gdy mamy administrację mierną. Rola etyki w służbie publicznej polega – w dużym oczywiście uproszczeniu – na wspomaganiu urzędnika w rozwiązywaniu dylematów, których rozwiązanie nie zostało przewidziane w przepisach prawa. Pojawia się tu jednak pytanie o funkcję administracji i rolę prawa w jej działaniach. Czy prawo ma stanowić jedynie pewne ramy i dawać możliwość twórczej działalności organom administracyjnym, czy też prawo ma wyraźnie i precyzyjnie określać zakres i formy urzędniczych działań, zaś istota roli administracji sprowadza się do działań odtwórczych i powtarzalnych. W tym pierwszym przypadku, przy braku precyzyjnej regulacji prawnej, rola wartości etycznych będzie niewątpliwie znaczna. W przypadku drugim znaczenia raczej mieć nie będzie. Ponieważ w krajowym prawie publicznym funkcjonują rozwiązania, które można zakwalifikować do obu powyższych kategorii, należy się przyjrzeć owym „wartościom etycznym” i ich charakterowi. Wśród wartości etycznych w służbie publicznej w krajach OECD wyróżnia się takie cechy, jak: bezstronność, praworządność, rzetelność, przejrzystość, skuteczność, równość, odpowiedzialność, sprawiedliwość2. Jakby na nie nie patrzeć – z prawniczego punktu widzenia – są to jednocześnie normy o charakterze prawnym. Czyli mamy do czynienia z sytuacją, która pozwala stwierdzić, że wartości etyczne znajdują swoje źródło właśnie w normach prawnych. Nie ma przy tym znaczenia kwestia wtórności owego rozwiązania – nieważne jest, że np. „sprawiedliwość” jest wartością etyczną wprowadzoną do porządku prawnego państw demokratycznych. Istotne jest dla nas to, że zaproponowane tu wartości etyczne, ujęte są w przepisach prawa. 2 J. Bertok, Promowanie postawy etycznej w służbie publicznej – doświadczenia państw OECD, Biuletyn Służby Cywilnej 13/56/2003, s. 56. Jeśli więc etyka i jej wartości mają wspierać urzędnika w rozwiązywaniu dylematów, których rozwiązanie nie zostało przewidziane w przepisach prawa, to wydaje się, że nie tędy droga, bo koło się zamyka – to normy prawne i ich właściwe stosowanie decydują o tym, czy działania organów publicznych są zgodne z wartościami etycznymi.
