Procesy integracyjne
advertisement
a1a Historia powstania Unii Europejskiej „Europa to dziwny kontynent. Tu narodziła się współczesna cywilizacja, ale także dwie wojny światowe. Po raz pierwszy w swej historii Europa ma szansę ustanowić porządek wewnętrzny na zasadach współpracy i równości dużych i małych, silnych i słabych, w oparciu o wspólne wartości demokratyczne. To także jest szansa, by raz na zawsze położyć kres eksportowi wojen i zniewolenia i by stać się przykładem pokojowej współpracy”. Vaclav Havel 1 Pierwszym etapem tworzenia Unii Europejskiej było powołanie w 1951 roku w Paryżu Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali. U jej podstaw leżało założenie, że „jeśli nikt więcej nie będzie miał pełnej kontroli nad energią i stalą, nie będzie możliwości wywołania kolejnej wojny”, jak argumentował jeden z twórców europejskiej integracji Robert Schuman. Wspólna odpowiedzialność za te surowce miała ograniczyć prawdopodobieństwo wybuchu nowego konfliktu w Europie. Niemniej za tym często praktycznym motywem kryło się także podobne rozumienie europejskiej wspólnoty kulturowej, które cechowało wielu ówczesnych polityków, przede wszystkim z kręgu chrześcijańskiej demokracji. Ogromne zasługi dla urzeczywistnienia idei europejskiej mieli tacy politycy, jak francuski minister spraw zagranicznych Robert Schuman, francuski ekonomista i polityk Jean Monnet, premier Włoch Alcide de Gasperi i kanclerz Niemiec Konrad Adenauer. Idea europejska wynikała dla nich bezpośrednio z doświadczeń II wojny światowej. Miała ona położyć kres rywalizacji w Europie państw narodowych i uniemożliwić prowadzenie zgubnej polityki równowagi sił, stref wpływów i hegemoni jednych państw nad drugimi. Okazało się jednak, że ta polityczna u swych źródeł idea przynosi integrującym się państwom Europy również wymierne korzyści ekonomiczne. Już od samego początku tworzenie instytucji jednoczących Europę napotkało krytykę. Nie tylko Związek Radziecki uważał, że integracja europejska jest „działaniem imperialistycznym” wymierzonym w Moskwę, ale także duża część europejskiej socjaldemokracji skłonna była postrzegać Wspólnotę jako „zmowę trustów i międzynarodowych karteli”. Przykładem integracji państw jest zapewne Unia Europejska, powołana traktatem z Maastricht. Jest instytucją, którą trudno zdefiniować w ramach prawa międzynarodowego. Unia nie jest bowiem ani związkiem państw, ani państwem związkowym. Uosabia ona natomiast proces integracji państw europejskich na różnych polach, który polega na przekazywaniu niektórych kompetencji państw członkowskich instytucjom i uregulowaniom wspólnotowym. Obszary te zostają częściowo wyjęte spod kompetencji rządów i parlamentów poszczególnych państw i przeniesione na wyższy szczebel – szczebel Unii Europejskiej. Do obszarów integracji europejskiej należą więc: wspólna polityka gospodarcza i celna, tworzenie prawa wspólnotowego, a więc prawnych regulacji nadrzędnych wobec prawa narodowego poszczególnych państw, 2 wspólna polityka rolna i regionalna, wspólna polityka monetarna, której celem jest ustanowienie wspólnej dla wszystkich państw waluty, wspólna polityka socjalna, wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa, zwalczanie zorganizowanej przestępczości (powołanie europejskiej policji – EUROPOLU), wspólna polityka ekologiczna. Proces integracji rozpoczął się od ustalenia wspólnych reguł produkcji węgla i stali. Proces ten jednak nie ma jednoznacznego celu. W dyskusjach na temat przyszłości Unii Europejskiej pojawiają się pewne ostateczne wizje procesu jednoczenia kontynentu znane na przykład jako Stany Zjednoczone Europy czy Europa Ojczyzn. Wszystkie one jednak mają charakter propozycji ideowych, które na pewno wpływają na umysły i wyobraźnię polityków i obywateli UE, ale nie zawsze wiadomo, jak oddziaływać mają na kształt instytucji europejskich. Prawdopodobnie więc Unia Europejska będzie kompromisem różnych wizji ideowych oraz politycznego pragmatyzmu. Będzie zapewne miała charakter w jakimś stopniu federalistyczny, a zatem państwa narodowe będą przekazywać prawu i instytucjom wspólnotowym większy lub mniejszy zakres kompetencji, nie pozbawiając się jednak zasadniczo przy tym własnej suwerenności. Przełomowy charakter przedstawionych tutaj rozwiązań polegał na poszerzeniu integracji gospodarczej Wspólnot Europejskich o wspólne kształtowanie polityki zagranicznej i obronnej, współpracę w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości oraz spraw wewnętrznych oraz powołanie unii monetarnej. Z tego powodu traktat z Maastricht od samego początku budził kontrowersje w wielu krajach członkowskich. Wskazywano na jego technokratyczny charakter, który miał potwierdzać obawy, że proces integracji 3 europejskiej zmierza ku biurokratyzacji. W wielu krajach kontrowersje te doprowadziły do rozpisania referendum w sprawie Maastricht. W większości z nich dzięki niewielkiej tylko przewadze głosów traktat był przyjmowany. Norwedzy jednak nie przyjęli reguł z Maastricht i mimo że wcześniej rząd norweski złożył oficjalnie wniosek o przyjęcie Norwegii do Unii, kraj ten nie wszedł do niej. Do tej pory w skład Unii Europejskiej weszły więc wszystkie kraje, które już wcześniej były członkami EWG, a także Finlandia, Szwecja i Austria. Unia Europejska jest zbudowana na dwóch istotnych z punktu widzenia demokracji zasadach: pomocniczości oraz solidarności. Zasada pomocniczości w unijnym kontekście polega na tym, że z wyjątkiem obszarów zastrzeżonych dla wspólnej polityki pozostałe kompetencje należą do państw narodowych bądź nawet do wspólnot regionalnych i samorządowych. Zasada solidarności, połączona z zasadą zbliżania do siebie poziomu gospodarek wewnątrz Unii, prowadzi do wyrównywania różnic w poziomach gospodarki i życia w poszczególnych regionach Unii. Silniejsi pomagają więc słabszym dzięki stanowiącym zasadniczą część budżetu Unii funduszom strukturalnym, które polegają na przekazywaniu dotacji regionom gorzej rozwiniętym. Traktat z Maastricht ustanawia przede wszystkim unię gospodarczą i walutową państw członkowskich. Tworzenie unii walutowej jest możliwe dzięki spełnianiu kryteriów niskiej inflacji, niskiego deficytu w finansach państwa i stabilności waluty. Od stycznia 1999r. wprowadzona została wspólna waluta euro, emitowana przez niezależny Europejski Bank Centralny, która do 2002r. stanie się jedyną walutą wszystkich krajów Unii nie tylko w transakcjach między przedsiębiorstwami, ale i w życiu codziennym. Traktat ustanawia również wspólne działania w ramach polityki zagranicznej oraz obronnej. Instrumentem wspólnej polityki obronnej Unii ma być Unia Zachodnioeuropejska, która jednak nie ma dzisiaj większego znaczenia, głównie 4 ze względu na pozycję NATO w systemie bezpieczeństwa w Europie. Podjęto także decyzję o utworzeniu Europejskiego Biura Policji EUROPOL. Ponieważ każde przeniesienie kompetencji do instytucji europejskich jest wcześniej zatwierdzane przez parlamenty narodowe, proces integracji nie odbiera formalnie suwerenności państwom członkowskim. W praktyce jednak zdarza się, co przyznają parlamentarzyści krajów Unii, że kontrola narodowych parlamentów nad przekazywaniem kompetencji instytucjom europejskim jest bardzo ograniczona ze względu na ogromną ilość i szczegółowy charakter ustawodawstwa związanego z procesem integracji. Na podstawie traktatu z Maastricht powołującego Unię Europejską głównymi instytucjami Unii są: Parlament Europejski – powołany jest w wyniku wyborów powszechnych rozpisywanych w krajach Unii Europejskiej. Obecnie parlament liczy 626 deputowanych, a jego siedziba mieści się w Strasburgu. Parlament posiada głównie rolę kontrolną oraz ograniczoną do pewnych kwestii władzę ustawodawczą, choć cały czas dąży do rozszerzenia swych kompetencji. Rada Ministrów – w jej skład wchodzą ministrowie państw członkowskich właściwi dla podejmowania decyzji w danych sprawach. Rada jest praktycznie rządem Unii i posiada prawo wydawania aktów prawnych: rozporządzeń, dyrektyw, decyzji. Komisja Europejska – w przeciwieństwie do rady nie jest organem przedstawicielskim państw członkowskich, lecz instytucją całkowicie związaną z Unią, która stoi na straży prawa europejskiego, opiniuje decyzje Rady oraz posiada monopol inicjatywy ustawodawczej w Unii. Komisja podzielona jest na dyrekcje, które zajmują się poszczególnymi dziedzinami działalności Unii. Kierują nimi komisarze będący wraz z przewodniczącym Komisji najważniejszymi urzędnikami Unii, formalnie odpowiadającymi tylko przed Parlamentem Europejskim. W praktyce o obsadzie stanowisk 5 komisarzy decydują państwa członkowskie, choć afery korupcyjne ostatnich lat wyraźnie zwiększyły kontrolną funkcję Parlamentu Europejskiego. Trybunał Sprawiedliwości – z siedzibą w Luksemburgu, jest instancją, która sprawdza zgodność z traktatami europejskimi aktów prawnych wydawanych przez organa Unii i państw członkowskich. Trybunał Obrachunkowy, który kontroluje finanse organów Unii. Nie wszystkie państwa z jednakowym entuzjazmem traktują taką perspektywę europejskiej integracji. Kraje takie jak Wielka Brytania czy Szkocja nieufnie podchodzą do politycznych i społecznych konsekwencji integracji ekonomicznej. Tradycyjnie już Wielka Brytania sprzeciwia się swojemu udziałowi we wspólnej polityce socjalnej, w tworzeniu wspólnych instytucji politycznych w Unii oraz wszystkim tym działaniom, które przekazywałyby faktyczną suwerenność organów państwa instytucjom europejskim. Wielka Brytania należy również do państw najbardziej sceptycznych wobec unii walutowej. Jest bowiem prawdopodobne, że unia walutowa wymusi głębszą integrację polityczną państw Unii oraz przekazywanie coraz więcej kompetencji rządów instytucjom europejskim. Dotąd bowiem państwa członkowskie Unii zachowują suwerenność. Oznacza to, że instytucje Unii, np. Komisja Europejska, nie mają prawa same ustalać, jak daleko i jakich kwestii dotyczą ich kompetencje. Zakres zadań komisji nadal wyznaczany jest tylko przy udziale i zgodzie narodowych parlamentów. Integracja europejska z punktu widzenia prawa nie wyszła więc poza formę współpracy między rządami, nawet jeśli została sformalizowana pod postacią różnego rodzaju europejskich instytucji. Coraz częściej jednak słychać głosy, że instytucje europejskie będą musiały uzyskać pewien stopień niezależności wobec narodowych parlamentów, co w praktyce może oznaczać powstanie federacyjnego systemu europejskiego. Unia Europejska już kilkakrotnie przyjmowała nowych członków. 6 W 1973r. jako EWG przyjęła Wielką Brytanię, Danię i Irlandię, w 1981r. do EWG przystąpiła Grecja, w 1986r. Portugalia i Hiszpania, a w roku 1995 Austria, Szwecja i Finlandia. W przypadku Grecji, Hiszpanii i Portugalii proces przyjmowania do Wspólnoty był szczególnie trudny ze względu na dużą różnicę w poziomie gospodarczym kandydatów i państw członkowskich. Jednak sytuacja, w której Unia Europejska rozpoczyna negocjacje z państwami byłego bloku sowieckiego, jest bezprecedensowa i oznacza faktyczne przezwyciężenie porządku jałtańskiego, podziału, który przez ostatnie dziesięciolecia określał los narodów w Europie. Nikt nie ma wątpliwości, że to rozszerzenie będzie dla Unii najtrudniejsze ze wszystkich. Jest tak przede wszystkim ze względu na dwie kwestie: bardzo dużą różnicę cywilizacyjną i ekonomiczną między kandydatami do członkostwa, a państwami Unii oraz ze względu na problemy z przeprowadzeniem wewnętrznej reformy w samej Unii. Z jednej strony państwa kandydujące muszą dokonać wyjątkowego wysiłku, aby dostosować się do reguł Unii i zachować dynamiczny wzrost gospodarczy, z drugiej Unia musi dokonać reformy wewnętrznej, która nie cieszy się zbytnią popularnością. Reformy te są niezbędne dla usprawnienia działalności Unii, która stała się na przestrzeni dziesięcioleci tworem bardzo skomplikowanym. Reforma wewnętrzna Unii dotyczy przede wszystkim instytucji europejskich, zwłaszcza w zakresie podejmowania decyzji, które zapadają dotąd za zgodą wszystkich państw. Reforma instytucji powinna także usprawnić działanie Unii przez ograniczenie biurokracji oraz przez zwiększenie roli Parlamentu Europejskiego. W zamyśle większa rola parlamentu w UE ma zwiększyć kontrolę nad instytucjami Unii, a ją samą ma bardziej „przybliżyć” do zwykłych obywateli. Pozostaje jednak nadal kwestią otwartą, jak szybko i czy kiedykolwiek uda się stworzyć na poziomie Unii mechanizmy legitymizacji władzy podobne do tych, które spotykamy w konstytucyjnych demokracjach państw narodowych. 7 Polityka zagraniczna i polityka bezpieczeństwa krajów Unii powinny również być bardziej skoordynowane oraz być może zinstytucjonalizowane. Ogromnym problemem jest również polityka rolna, która z powodu ogromnych subwencji oderwała rolnictwo europejskie od reguł wolnego rynku i pochłania ponad połowę budżetu Unii. Bez reformy wewnętrznej Unii trudno więc z powodów politycznych i finansowych wyobrazić sobie przyjęcie nowych członków. Szczyt Unii w Luksemburgu w grudniu 1997r. ustalił już jednak zasady prowadzenia negocjacji z kandydatami. Najpierw UE i państwa kandydujące przeprowadzają przegląd prawa kandydatów pod kontem jego zgodności z prawem wspólnotowym. Na tej podstawie wyznaczane są obszary negocjacyjne. Państwo kandydujące musi przygotować stanowisko negocjacyjne w każdym z wyznaczonych obszarów. W wyniku negocjacji w danym obszarze mogą być wprowadzane dla kandydata specjalne uregulowania lub okresy przejściowe, kiedy prawo europejski jeszcze nie obowiązuje. W Polsce istnieje dość duże poparcie społeczne dla wejścia Polski do UE. Od 1995 roku utrzymuje się ono średnio powyżej 70% osób pytanych w badaniach opinii publicznej. Jednak wraz z przybliżaniem się perspektywy członkostwa rośnie również sprzeciw wobec naszego udziału w UE. Jest ono niepopularne zwłaszcza w tych grupach zawodowych, które najbardziej czują się zagrożone wejściem Polski do Unii, takich jak rolnicy, górnicy i hutnicy. Lęk przed otwarciem Unii na kraje Europy Środkowej i Wschodniej jest także bardzo silny w krajach Europy Zachodniej. Bibliografia: 8 „Z demokracją na ty” pod redakcją Tomasza Merty; Centrum Edukacji Obywatelskiej; Warszawa 2000r. „Międzynarodowe stosunki gospodarcze” praca zbiorowa pod redakcją Adama Brudnikowskiego i Elżbiety Kaweckiej – Wyrzykowskiej; Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne; Warszawa 1996r. „Kontrowersje wokół korzyści i kosztów integracji Polski z Unią Europejską” pod redakcją Zofii Dach; Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Marketingu w Chrzanowie; Chrzanów 1999r. „Nowa encyklopedia powszechna PWN”; Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 1997r. a1a 9
