12. Czy gmina może w uchwale dot. zasad

Dr Renata Lewicka
OPINIA PRAWNA W SPRAWIE 110/DOR/2013
Gmina X zwróciła się z pytaniem dotyczącym dopuszczalności zawarcia w uchwale
rady gminy w sprawie zasad sprzedaży lokali stanowiących własność gminy regulacji
nakładającej obowiązek uiszczenia zaliczki na poczet wyceny lokalu sporządzanej przez
rzeczoznawcę majątkowego, zasad ustalania jej wysokości i trybu wnoszenia oraz
ewentualnego zaliczania jej na poczet ceny sprzedaży. Po dokładnej analizie opisanego
szczegółowo problemu stwierdzić należy, że zapytanie dotyczy przede wszystkim dwóch
kwestii:
- dopuszczalności uregulowania w uchwale obowiązku uiszczenia zaliczki przy złożeniu
wniosku o nabycie lokalu,
- dopuszczalności zastrzeżenia w uchwale braku obowiązku zwrotu zaliczki w sytuacji
rezygnacji z nabycia lokalu po jego wycenie.
W świetle regulacji przewidzianej w art. 25 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21
sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r., Nr 102,
poz. 651 ze zm. – dalej zwana u.g.n.) nie jest możliwe uregulowanie w uchwale
dotyczącej zasad sprzedaży lokali stanowiących własność gminy obowiązku uiszczenia
zaliczki na poczet kosztów przygotowania nieruchomości do sprzedaży (m. in. kosztów
wyceny).
Z informacji przesłanej przez zadającą pytanie gminę wynika, iż gmina zamierza
uchwalić nowe zasady sprzedaży lokali komunalnych. W uchwale tej chciałaby wprowadzić
obowiązek uiszczenia zaliczki na poczet wynagrodzenia rzeczoznawcy dokonującego wyceny
lokalu, której wysokość określana byłaby corocznie zarządzeniem burmistrza, zaś jej
uiszczenie byłoby warunkiem formalnym rozpoczęcia procesu sprzedaży lokalu. W aktualnej
sytuacji gmina nie pobiera takiej zaliczki, ale gdy dochodzi do zawarcia umowy kupna –
sprzedaży lokalu koszty wyceny doliczane są do kosztów sprzedaży lokalu i obciążają
kupującego. Gmina podniosła, że około połowy złożonych wniosków o nabycie lokalu nie
kończy się zawarciem umowy sprzedaży, gdyż wnioskodawcy rezygnują z zakupu, a zatem to
gmina ponosi koszty wyceny tych lokali bez możliwości obciążenia nimi wnioskodawców. Z
tych względów, poza obowiązkiem uiszczenia takiej zaliczki, gmina zamierza również
1
wprowadzić w uchwale w sprawie zasad sprzedaży regulację przewidującą, iż w przypadku
rezygnacji z zakupu lokalu przygotowanego do sprzedaży bądź utraty ważności operatu
szacunkowego wpłacona zaliczka nie podlega zwrotowi.
Zarówno z Konstytucji RP (art. 169 ust. 1) jak i ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o
samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr142, poz. 1591 ze zm. - dalej zwana
u.s.g.) wynika wyraźny podział kompetencji organu stanowiącego i wykonawczego gminy
(art. 15 ust. 1 i 30 ust. 1 u.s.g.). Z podziału tego wynika, że rada gminy będąca organem
stanowiącym została wyposażona przede wszystkim w kompetencje uchwałodawcze i
kontrolne, natomiast organ wykonawczy - wójt, burmistrz, prezydent miasta - wykonuje
zadania wynikające z treści uchwały rady gminy a także zastrzeżone ustawami do jego
kompetencji prawa i obowiązki. Jednocześnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. wynika domniemanie
kompetencji na rzecz organu stanowiącego, z zastrzeżeniem wyłączenia tej kompetencji w
ustawach szczególnych. Klauzula ta nie pozwala zatem na podejmowanie przez organ
stanowiący działań w sprawach ustawowo zastrzeżonych do kompetencji innego organu
(wójta). Ustawodawca określił również w art. 18 ust. 2 u.s.g. katalog spraw należących do
wyłącznej kompetencji rady gminy. W katalogu tym przewidziane zostało wyłączne
uprawnienie rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy,
przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i
obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas dłuższy niż 3
lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, zaś do czasu
określenia tych zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy
(art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a). Wójt jako organ wykonawczy zobligowany został normą art. 30 ust.
1 u.s.g. do wykonywania uchwał rady gminy oraz zadań gminy określonych przepisami
prawa. Do zadań wójta zaliczone zostało również gospodarowanie mieniem komunalnym
zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Z kolei art. 11 u.g.n. przewiduje, z zastrzeżeniem
wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, że w sprawach
gospodarowania
nieruchomościami
gminę
reprezentuje
jej
organ
wykonawczy,
a
równocześnie jak stanowi art. 25 ust. 1 i 2 u.g.n. gminnym zasobem nieruchomości
gospodaruje wójt.
Jednym z celów ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zabezpieczenie interesu
publicznego (mienia należącego do Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego –
zasoby nieruchomości). Normy te stanowią ustawową formę ograniczenia prawa własności
wynikającego z art. 140 Kodeksu cywilnego wprowadzając ograniczenia w podejmowaniu
2
czynności związanych ze zbyciem oraz obciążaniem nieruchomości należących do Skarbu
Państwa i jednostek samorządu terytorialnego.
Kształtowanie ceny oraz innych warunków zbycia nieruchomości w razie
rozporządzenia nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jednostek
samorządu terytorialnego jest istotne z punktu widzenia interesu publicznego. Jednym zatem
z warunków niezbędnych do dokonania zbycia nieruchomości należącej do wymienionych
wyżej podmiotów jest prawidłowe określenie ceny nieruchomości przeznaczonej do
sprzedaży. Zgodnie z art. 67 ust. 1 u.g.n. cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej
wartości, przy czym ustawa o gospodarce nieruchomościami jako zasadę przewiduje zbycie
nieruchomości w drodze przetargu, wprowadzając jednocześnie możliwość zbycia
bezprzetargowego w określonych w ustawie przypadkach. Cena sprzedaży nieruchomości
(lokalu) ustalana jest zawsze w odniesieniu do wartości nieruchomości. Określenie wartości
nieruchomości odbywa się na podstawie przepisów dotyczących wyceny nieruchomości
zawartych w art. 149 i nast. u.g.n. i wymaga opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzanej
w formie operatu szacunkowego (art. 156 u.g.n.). Ustawodawca w art. 67 ust. 2 i 3 u.g.n.
przyjął, że cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość (przy czym
przy zbyciu w drodze przetargu jest to cena wywoławcza w pierwszym przetargu). Osoby
uprawnione do nabycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej (w sytuacjach
przewidzianych w art. 34 ust. 2 i 3 u.g.n.), z wyjątkiem wyraźnie wskazanych przypadków
(art. 67 ust. 3a u.g.n.), nie mogą domagać się zbycia nieruchomości za cenę równą wartości
nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego, gdyż wartość ustalona w operacie
szacunkowym ma jedynie znaczenie pomocnicze i wskazuje dolną granicę ceny
nieruchomości, która może być wskazana przez właściciela. Pamiętać przy tym należy, że to
właściciel decyduje ostatecznie o tym, czy chce sprzedać nieruchomość w drodze
bezprzetargowej oraz za jaką cenę.
Zadane pytanie dotyczy możliwości określenia przez radę gminy w uchwale
określającej zasady sprzedaży lokali komunalnych regulacji dotyczących pobierania zaliczek
na koszty przygotowania nieruchomości do sprzedaży (w szczególności na koszty operatu
szacunkowego). Zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 1 u.g.n. wójt zapewnia
wycenę nieruchomości, m. in. nieruchomości (lokali) przeznaczonych do zbycia. Pojęcie to
jest pojęciem nieostrym bowiem powstaje pytanie czy sformułowanie „zapewnia wycenę”
oznacza tylko zapewnienie sporządzenia takiej wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego czy
także obejmuje pokrycie kosztów takiej wyceny. Procedura zbycia nieruchomości należących
zarówno do Skarbu Państwa jak i jednostki samorządu terytorialnego nie jest procedurą
3
administracyjną (są to czynności cywilnoprawne) a zatem nie mają do niej zastosowania
przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące opłat i kosztów postępowania
(art. 261 i nast. k.p.a.). Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają
regulacji dotyczących ponoszenia kosztów przygotowania nieruchomości do sprzedaży
jednakże, jak już wspomniano wyżej, są to czynności cywilnoprawne. Rozróżnić zatem
należy trzy „etapy” postępowania obejmującego zbycie nieruchomości:
- pierwszy etap dotyczy przygotowania nieruchomości do sprzedaży – w
szczególności określenie wartości nieruchomości i wskazanie ceny nabycia;
- drugi etap obejmuje przetarg bądź rokowania w przypadku zbycia w drodze
bezprzetargowej;
- ostatni etap to zawarcie umowy kupna – sprzedaży (w formie aktu notarialnego).
Czynności związane z pierwszym etapem należą w całości do gminy, a zatem to
gmina (jej organ wykonawczy) powinna przygotować nieruchomość do sprzedaży i określić
cenę zbycia po ustaleniu wartości nieruchomości. Brak jest zatem podstawy prawnej aby na
tym etapie ewentualny nabywca obciążany był obowiązkiem ponoszenia kosztów takiego
przygotowania.
Drugi etap tego postępowania obejmuje już czynności zmierzające (poprzedzające) do
zawarcia umowy zbycia nieruchomości i ustalenie warunków zbycia nieruchomości. Zgodnie
z art. 28 ust. 2 u.g.n. warunki zbycia nieruchomości w drodze przetargu obwieszcza się w
ogłoszeniu o przetargu, natomiast warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej
ustala się w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą. Ustalenie tych dodatkowych
warunków zależy od inicjatywy zbywcy i zgody wyrażonej przez nabywcę. W szczególności
w odniesieniu do nieruchomości zbywanych w drodze bezprzetargowej (a tego przede
wszystkim dotyczy zadane pytanie) to w prowadzonych rokowaniach dochodzi do ustalenia
wszystkich warunków zbycia nieruchomości, a więc zarówno ceny (która nie może być niższa
niż wynika to operatu szacunkowego, ale może być również wyższa – art. 67 ust. 3 u.g.n.) jak
i pozostałych warunków zbycia, w tym uzgodnień co do ponoszenia kosztów przygotowania
nieruchomości do zbycia. Ustalenie zatem, kto poniesie koszty np.: wyceny nieruchomości
ewentualnie inne koszty przygotowania nieruchomości do zbycia, stanowią warunki umowy
negocjowanej przez jej strony, tj. ewentualnego nabywcę i gminę reprezentowaną przez jej
organ wykonawczy. To gmina decyduje o woli zbycia nieruchomości i warunkach takiego
zbycia (z wyjątkami przewidzianymi w ustawie).
Podsumowując stwierdzić należy, że w sytuacji gdy dochodzi do zbycia
nieruchomości, organ gminy może jako jeden z warunków zbycia ustalić obowiązek
4
poniesienia kosztów przygotowania nieruchomości do sprzedaży i warunek ten może
podlegać także negocjacjom ze strony nabywcy, zaś w przypadku braku porozumienia gmina
nie ma obowiązku zbycia nieruchomości. Jednocześnie pytaniem objęta została kwestia
związana z ustaleniem podmiotu ponoszącego koszty przygotowania nieruchomości w
sytuacji, gdy do zbycia jednak nie dochodzi. Niewątpliwie sytuacje takie występują i z punktu
widzenia gminy ponoszenie kosztów np.: wyceny nieruchomości w przypadku rezygnacji z
nabycia, bądź w przypadku utraty ważności operatu szacunkowego (który jest ważny przez 12
miesięcy – art. 156 ust. 3 u.g.n.) wydaje się niecelowe. Jednakże w oparciu o obowiązujące
przepisy stwierdzić należy, iż brak jest podstaw prawnych do obciążania potencjalnego
nabywcy na tym (pierwszym) etapie obowiązkiem uiszczenia zaliczki na poczet kosztów
przygotowania nieruchomości, a tym bardziej wprowadzenia regulacji przewidującej brak
obowiązku zwrotu uiszczonej zaliczki w przypadku rezygnacji z nabycia. Uiszczenie zaliczki
na tym pierwszym etapie nie może zatem zostać wprowadzone jednostronną decyzją gminy
(ani w uchwale rady gminy ani w zarządzeniu organu wykonawczego) a jedynie mogłoby
nastąpić w drodze porozumienia cywilnoprawnego, choć wzbudza to również wątpliwości.
Trudno bowiem przyjąć, że ewentualny nabywca miałby ponieść koszty przygotowania
nieruchomości do sprzedaży, bez możliwości ubiegania się o zwrot wpłaconej zaliczki w
sytuacji, gdy nie zna ceny nabycia, a więc nie jest w stanie przewidzieć czy będzie w stanie
nabyć tę nieruchomość za, dopiero w przyszłości, określoną cenę. W tym zakresie szczególnie
widoczna jest różnica przy nabywaniu nieruchomości należących do np.: gminy i należących
do podmiotów prywatnych, gdzie cena jest znana z góry i co najwyżej podlega negocjacjom.
Reasumując stwierdzić należy, że z powołanych wyżej przepisów ustawy o
samorządzie gminnym i powiązanych z nimi, w zakresie gospodarowania mieniem,
przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika wyraźnie, że rada gminy nie
posiada kompetencji do ingerowania w sposób gospodarowania mieniem (przypisany
ustawowo organowi wykonawczemu) a jedynie określa zasady gospodarowania. Rada gminy
w uchwale określającej zasady gospodarowania mieniem powinna opracować zbiór
podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem jednakże
szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez
gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy1. Podkreślić należy, że organy
administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), zaś
1
Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r., II SA/Wr 554/07 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl
5
żaden przepis prawa nie daje podstawy do uregulowania w uchwale w sprawie zasad
sprzedaży lokali szczegółowych kwestii związanych z przygotowaniem nieruchomości do
sprzedaży (kompetencje te zostały przekazane wójtowi).
Niezależnie jednak od braku uprawnień rady gminy do podejmowania tego rodzaju
rozstrzygnięć w uchwale dotyczącej zasad gospodarowania mieniem wskazać należy, że
organ wykonawczy także nie posiada uprawnień do żądania takiej zaliczki. W orzecznictwie
sądów administracyjnych dominuje pogląd, że przygotowanie nieruchomości do sprzedaży (a
więc przede wszystkim wycena nieruchomości) należy do obowiązków gminy i ją obciążają
koszty takiego przygotowania2 z tym zastrzeżeniem, że w przypadku dojścia do skutku zbycia
nieruchomości, w ramach negocjacji dotyczących warunków zbycia, kosztami tymi może
zostać obciążony nabywca.
Literatura
E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX
2011;
J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce
nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011 C.H. Beck;
E. Gniewek, [w:] E. Gniewek (red.), Prawo rzeczowe. System Prawa Prywatnego tom 3,
Warszawa 2013 C.H. Beck;
D. Pęchorzewski, M. Horoszko, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, Warszawa
2010 C.H. Beck
Orzecznictwo
Wyrok Sądu Najwyższego z 10 stycznia 2003 r., V CKN 1604/00, LEX nr 77072;
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., I OSK 1807/11,
www.orzeczenia.nsa.gov.pl;
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., I OSK 1748/09,
www.orzeczenia.nsa.gov.pl;
2
Choć niewątpliwie w sytuacji rezygnacji z nabycia są to koszty „niepotrzebne”.
6
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9
listopada 2011 r., II SA/Go 744/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl;
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2011 r.,
II SA/Gd 401/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl;
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r.,
II SA/Po 681/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl;
Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 listopada
2012 r., II SA/Po 889/12; www.orzeczenia.nsa.gov.pl;
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 listopada 2008
r., II SA/Gl 928/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl;
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r.,
II SA/Wr 139/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl;
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 września
2009 r., II SA/Bk 486/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl;
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008
r., II SA/Wr 554/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl;
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 sierpnia 2009 r.,
II SA/Gd 252/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl;
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 9 czerwca 2009 r.,
WN.Ka.5.0911-244/09, Lex 523736;
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 2 marca 2012 r., NKN5.4131.149.2012.GD1, Lex 1130505;
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 30 maja 2011 r.
PN.4131.213.11, Lex 963355;
Niniejsza porada prawna nie jest oficjalnym stanowiskiem Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji.
Udzielane porady prawne nie mogą być wykorzystywane w jakichkolwiek postępowaniach sądowych,
administracyjnych i innych,
jako dowód na poparcie stanowiska stron, posiadają bowiem walor
doradczo-informacyjny.
7
8