(OA) /biurokracji
advertisement
Ekonomiczna analiza polityki 2400-M1ESPEAP Ćwiczenia (CW) Semestr zimowy 2010/11 Pomiar biurokracji narzędziem polityki legislacyjnej w UE – aspekty praktyczne Andrzej W. Przybylski M.B.A. Tempo podaży prawa w Polsce Podaż prawa mierzona średnią liczbą uchwalonych aktów wzrosła w ciągu 16 lat o 156%! Skąd pochodzi OSR Wdrożenie modelu legislacyjnego korzystającego z wyniku analizy różnych poglądów (deliberative lawmaking procedure) Cechy modelu – 3P Pragmatyczny Partycypacyjny Pluralistyczny Pragmatyzm nawiązujący do AKK Pojęcie kosztu społecznego i korzyści społecznej Wykorzystanie wyniku analizy kosztów i korzyści (AKK) do: zobiektywizowania oceny wyboru interwencji spośród różnych wariantów zoptymalizowania wyboru politycznego Kiedy podejmujemy interwencję publiczną Przyczyny interwencji natury ekonomicznej ułomność rynku (market failure) Przyczyny interwencji natury prawnej ułomność prawa (regulatory failure) Warunek konieczny interwencji publicznej koszt społeczny (istniejącego stanu rzeczy) > koszt interwencji publicznej Koszty transakcyjne Oportunizm legislacyjny władzy Geneza standardu oceny skutków regulacji • USA: usankcjonowanie stosowania oceny wpływu przez organy administracji federalnej w drodze dekretów prezydenckich • Promocja idei oceny wpływu na forum OECD – Zalecenie C (95) 21. Rady OECD z dnia 9.03.1995 w sprawie poprawy jakości regulacji • Praktyka obligatoryjnego stosowania oceny wpływu wg ustalonej procedury w organach UE – Od 2003 • Komisja Europejska – 15 czerwca 2005 r. opublikowanie Wytycznych do Oceny Wpływu (Impact Assessment Guidelines , SEC(2005) 791 ) Etapy powstawania systemu OSR w Polsce Uchwała Rady Ministrów nr 49 – Regulamin Pracy RM § 9 ust. 1 i 2 oraz § 10 ust. 1 i 6 Rozporządzenie Prezesa RM „W sprawie zasad techniki prawodawczej” § 1 ust. 1 i 2 2002 Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej - art. 6 ust. 2 pkt. 1 2004 Wytyczne do Oceny Skutków Regulacji Ministra Gospodarki Nowelizacja §9 ust. 1 Regulaminu Pracy RM – objęcie oceną skutków społecznogospodarczych założeń do projektu ustawy i projektu aktu normatywnego Art. 50 ust.1 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz. U. 2009 nr 157 poz. 1240 ) – określenie wysokości skutków polegających na zwiększeniu wydatków lub zmniejszeniu dochodów 2006 2009 Charakterystyka systemu OSR • Rozproszenie zasad przeprowadzania OSR na kilka aktów prawnych o różnej randze • Nieprzestrzeganie zasady wykonywania OSR przed powstaniem aktu normatywnego – Próba zwiększenia roli OSR poprzez związanie konieczności prezentacji wyników OSR z projektem założeń aktu normatywnego – Wywołanie zmiana charakteru konsultacji społecznych • Niedocenienie użyteczności OSR jako narzędzia wsparcia wyboru politycznego Znaczenie Wytycznych do OSR Ministra Gospodarki • Misja Wytycznych – Zracjonalizowanie procesu poszukiwania rozwiązań dla problemów społeczno-gospodarczych poprzez zastosowanie wskazanych metod badawczych i narzędzi analitycznych • Filtr dla zbędnych przepisów – Przełożenie na język praktyki zasady proporcjonalności rozumianej jako: „tyle legislacji, ile rzeczywiście potrzeba” • Zgodność procesu legislacyjnego w Polsce ze standardami unijnymi i międzynarodowymi Kto ma obowiązek przeprowadzania OSR • Ocenę Skutków Regulacji przeprowadza się dla: – Projektów założeń rządowych projektów ustaw i aktów normatywnych – Rządowych projektów ustaw i rozporządzeń – Stanowisk RM w prawie projektów prawa UE • Oceny Skutków Regulacji nie przeprowadza się dla projektów: – Ustaw budżetowych – Planów prac Rady Ministrów • Nie ma obowiązku przeprowadzania OSR dla: – Poselskich projektów ustaw – Projektów ustaw zgłaszanych w ramach inicjatywy obywatelskiej • Dla strategii i programów rządowych oraz polityk rządowych: KPRM przeprowadza analizy ich skutków w przekroju celowo-zadaniowym, który nie ma bezpośredniego przełożenia na plan legislacyjny poszczególnych resortów Kluczowe elementy OSR Krok 1 Identyfikacja problemu Krok 2 Krok 3 Określenie opcji Zdefiniowanie celów Krok 4 Krok 5 Porównanie opcji i rekomendacja Analiza wpływu Analiza kosztów i korzyści Konsultacje społeczne 10 Krok 6 AKK – etapy wykonawcze 1. ZNAJDUJEMY WYRAŻENIE PIENIĘŻNE DLA ZIDENTYFIKOWANYCH WPŁYWÓW 2. KWOTY ODZWIERCIEDLAJĄCE WPŁYWY KLASYFIKUJEMY ODPOWIEDNIO JAKO KOSZT LUB KORZYŚĆ SPOŁECZNĄ UWAGA! OBCIĄŻEŃ ADMINISTRACYJNYCH NIE WOLNO WŁĄCZAĆ DO KATALOGU KOSZTÓW I KORZYŚCI PODLEGAJĄCYCH AKiK 3. WPŁYWY O TEJ SAMEJ WARTOŚCI LECZ PRZECIWNYCH ZNAKACH (WZAJEMNIE ZNOSZĄCE SIĘ KOSZTY I KORZYŚCI) WYKLUCZAMY Z DALSZEJ ANALIZY 4. ZESTAWIAMY BILANS KOSZTÓW I KORZYŚCI SPOŁECZNYCH, KTÓREGO WYNIKIEM JEST RÓŻNICA WYRAŻAJĄCA KWOTĘ NETTO 5. KWOTĘ NETTO PRZEKSZTAŁCAMY W STRUMIEŃ PRZYSZŁYCH PRZEPŁYWÓW GOTÓWKOWYCH, KTÓRE DYSKONTUJEMY W CELU WYZNACZENIA e-NPV Geneza MKS i jego rola w walce z biurokracją 2008 1999 2003 2004 2005 2007 2009 Włączenie przez KE metodyki pomiaru uciążliwości biurokratycznej do Wytycznych dot. RIA Pomiar biurokracji staje się obligatoryjną częścią analizy OSR przewidzianą w znowelizowanych Wytycznych KE dot. IA jako fakultatywnej analizy Powstanie koncepcji Modelu Kosztu Standardowego (SCM) jako narzędzia pomiaru biurokracji Aneks nr 10 Pierwszy pilotowy pomiar sektorowy OA Pierwszy krajowy pomiar bazowy OA Przyjęcie przez UE „programu walki z biurokracją ‘’ do roku 2012 oraz ustanowienie HLG ds. redukcji biurokracji pod przewodnictwem E. Stoibera Pierwszy międzynarodowy podręcznik metodyczny Realizacja pomiaru wspólnotowego obejmującego 13 obszarów priorytetowych Przygotowania w PL do pomiaru bazowego OA Ogłoszenie na wiosennym szczycie UE przez Premiera rządu RP przyjęcia celu 25% redukcji biurokracji do r. 2010 Zmapowanie 6200 OI w polskim prawie gospodarczym Instytucjonalizacja współpracy w zakresie redukcji biurokracji w ramach SCM network Realizacja na szczeblu prawa krajowego i wspólnotowego "Programu działań na rzecz zmniejszenia obciążeń administracyjnych w Unii Europejskiej" Ocena stopnia zaawansowania pomiarów OA w krajach członkowskich na koniec I kw. 2009 r. - raport High Level Group Wykorzystywanie MKS do oceny uciążliwości biurokratycznej • 2008 – Wyznaczenie 1. celu redukcyjnego przez Rząd RP, który został przedstawiony na szczycie wiosennym Rady WE w 2008 roku • 2009 – Wprowadzenie przez KE obligatoryjnej oceny uciążliwości biurokratycznej w ramach OW, która sankcjonuje nowe podejście do legislacji na poziomie prawa UE • Redukcja 25% OA do końca 2010 w 7 wybranych obszarach priorytetowych • Zerowy pomiar bazowy obejmujący 482 źródła i ponad 6.000 OI ukończony 1 czerwca 2010 roku • 2010 – Powołanie Pełnomocnika Prezesa RM d/s Ograniczania Biurokracji • Zarządzenie nr 63 Prezesa RM z dn. 31/08/2010 Model kosztu standardowego (MKS) do badania uciążliwości przepisów prawnych Punkt wyjściowy pomiaru biurokracji: obowiązek informacyjny (OI) Władza publiczna Przedsiębiorca działanie pasywne Gromadzenie i archiwizacja dokumentacji Przekazywanie informacji (np. deklaracja podatkowa, sprawozdanie z działalności, uzyskanie pozwolenia, rozkład jazdy) Podmioty trzecie Klasyfikacja kosztów z perspektywy MKS Koszt prowadzenia działalności Aspekt administracyjny Koszty jednorazowe Koszty dostosowawcze Bieżące koszty sprawozdawczości BAU - „Business As Usual ” Koszty nieuchronne (ponoszone pomimo uchylenia / zmiany przepisów) Koszty finansowe Szkolenia Podatki Cła Modernizacja technologii Obciążenia administracyjne wynikające z istniejących przepisów Opłaty administracyjne Konstrukcja Modelu Kosztu Standardowego (MKS) Źródła OI = Akty Prawne Obowiązki informacyjne (OI) Czynności składowe /działania administracyjne Nakład czasowy (T ) (h , min, s) Wynagrodzenie wg stawek godz. (S) (Zł/h) P = T *S – Jednostkowa wartość pieniężna działań administracyjnych Populacja wykonawców OI (L) Częstotliwość roczna (W) Q= L* W - Liczba działań administracyjnych wykonywanych w ciągu roku P * Q = V - Wartość kosztu administracyjnego KA (makro) V * (100%- BAU) = Wartość obciążenia administracyjnego (OA) /biurokracji (makro) Goldplating – przedobrzenie legislacyjne Kraj Członk.(stan1) Kraj Członk.(stan2) Kraj Członk.(stan3) EU Dyrektywa IO Implemen -tacja 1 A IO Implemen -tacja 1 A IO Implemen -tacja 1 A IO 1 A 2 2 2 2 1 1 1 1 B B 2 B 2 B 2 1:1 3 +Δ B -ΔB Rozkład i oncentracja OA w przepisach prawa Rozkład wartości obciążeń administracyjnych (OA) Przedstawiony jako funkcja liczby OI (malejąco, w kolejności od najbardziej do najmniej angażujących zasoby (czas) podmiotów je wykonujących) Teoretyczny rozkład obciążeń administracyjnych w zbiorze OI Zasada Pareto 20% OI generuje 80% OA 19 (źródło: Institut für Mittelstandsforschung, 2006) Prawie 90% całkowitej wartości obciążeń bierze się z 4 pierwszych obowiązków. 5 złotych sposobów redukcji OA Wprowadzanie rozwiązań alternatywnych dla legislacji 1. Zmniejszenie liczby przepisów poprzez konsolidację 2. Upraszczanie procesu dostosowania do obowiązujących regulacji 3. Wspólne korzystanie z baz danych przez administrację Eliminacja niektórych obowiązków informacyjnych (OI) wynikających z przepisów Uwolnienie grupy interesariuszy lub branży z obowiązku informacyjnego, w szczególności MSP Konsolidacja - łączenie pokrewnych regulacji w jeden przepis Upraszczanie stosowanej terminologii prawnej i zmniejszanie liczby skomplikowanych sformułowań Eliminacja zbędnych druków / formularzy, kontroli oraz obowiązków sprawozdawczych Skracanie czasu potrzebnego na wypełnianie formularzy, np. poprzez lepsze ich zaprojektowanie, Planowanie wykorzystania zasobów w sposób ograniczający kontrole podmiotów z "czystą kartoteką" Zmniejszenie częstotliwości wykonywania obowiązków informacyjnych Korzystanie z danych innych instytucji państwowych zamiast pozyskiwanie ich ponownie od interesariuszy Pozyskiwanie danych bezpośrednio z systemów informatycznych interesariuszy Tworzenie systemów obsługi, umożliwiających załatwienie spraw „w jednym okienku” Udostępnianie w internecie różnego typu formularzy 4. Rozwiązania i usługi IT 5. Lepsza informacja i instruktaż Tworzenie sprawozdawczości adresowanej do określonej grupy społecznej Tworzenie takich algorytmów obsługi, które eliminują dublowanie poboru informacji Tworzenie elektronicznych systemów obsługi typu "jedno okienko" Ułatwianie dostępu do informacji np. poprzez zamieszczanie przewodników w internecie Rozróżnianie wymogów obligatoryjnych od fakultatywnych Upublicznianie przepisów on-line, docelowo na wspólnym portalu sektora publicznego „Top 10” aktów prawnych według liczby OI Pozycja w Indeks AP rankingu 1 UST/05/68/1538 Nazwa aktu prawnego wg Dziennika Ustaw lub Obwieszczenia Ministra Liczba OI / AP Ustawa o obrocie instrumentami finansowymi 177 2 UST/01/49/508 Prawo własności przemysłowej 156 3 RM/08/184/1143 Rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie Dobrej Praktyki Wytwarzania 146 Rozporządzenie w sprawie zakresu, trybu oraz terminów dostarczania informacji 4 RM/06/68/486 przez niektóre osoby prowadzące działalność maklerską oraz rachunki papierów 133 wartościowych 5 128 6 UST/04/171/1800 Prawo telekomunikacyjne UST/01/126/1381 Prawo farmaceutyczne 7 UST/04/146/1546 Ustawa o funduszach inwestycyjnych 119 128 Rozporządzenie RM w sprawie okresowych sprawozdań oraz bieżącej informacji 8 RRM/05/114/962 dot. działalności i sytuacji finansowej TFI i FI dostarczanej przez te podmioty 115 KPWiG 9 RM/04/97/966 Rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie zwolnień od podatku akcyzowego 112 10 UST/97/139/934 Ustawa o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych 96 21 Rozkład OI w przestrzeni prawa gospodarczego 1/5 AP objętych mapowaniem zawiera 75 % wszystkich zidentyfikowanych OI 80.0% 70.0% 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% 32,9% 56,4% 66,3% 74,3% TOP20 TOP50 TOP75 TOP100 Liczba OI rosnąco w kolejnych" 25" źródeł Wyniki zerowego pomiaru bazowego OA 77,6 mld złotych ~ 6,1% PKB Polski1 Suma rocznych kosztów administracyjnych ponoszonych przez przedsiębiorców w Polsce (KA) 37,3 mld ~ 2,9% PKB Polski2 Suma rocznych kosztów obciążeń administracyjnych (OA) 1 Produkt Krajowy Brutto za 2008 rok w cenach bieżących, www.stat.gov.pl/gus/5840_1334_PLK_HTML.htm 2 Z uwzględnieniem subiektywnej wartości BAU czyli kosztów business-as-usual, które przedsiębiorcy wykonywaliby także w sytuacji zniesienia obowiązku informacyjnego 23 TOP 10 rankingu OI według łącznego rocznego czasu ich wykonywania Poz. Podstawa prawna obowiązku informacyjnego Opis skrócony obowiązku informacyjnego Łączny roczny czas wykonywania OI w gospodarce 1 Ustawa o podatku dochodowym od osób prawnych Prowadzenie ewidencji rachunkowej zapewniającej określenie dochodu (straty), podstawy opodatkowania i wysokości należnego podatku za rok podatkowy 485 713 580 rh 2 Ustawa o rachunkowości Prowadzenie rachunkowości 415 266 667 rh 3 Ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych Składanie zeznania do celów podatkowych 291 899 212 rh 4 Ustawa o podatku od towarów i usług 5 Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej 6 Ustawa o podatku dochodowym od osób prawnych 7 Ustawa o statystyce publicznej 8 Ustawa o zawodach pielęgniarki i położnej 9 Ustawa o izbach aptekarskich 10 Ustawa ordynacja podatkowa 24 Prowadzenia ewidencji obrotu i kwot podatku należnego przy użyciu kasy rejestrującej Dokumentowanie płatności przedsiębiorcy związanych z wykonywaną przez niego działalnością Prowadzenie ewidencji rachunkowej umożliwiającej obliczenie odpisów amortyzacyjnych środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych zgodnie z przepisami ustawy o podatku dochodowym Stosowanie przez przedsiębiorców standardów klasyfikacyjnych w prowadzonej dokumentacji biznesowej Prowadzenie dokumentacji medycznej przez pielęgniarkę lub położną Udzielanie informacji i porad dotyczących działania i stosowania produktów leczniczych i wyrobów medycznych będących przedmiotem obrotu w aptekach i hurtowniach farmaceutycznych przez farmaceutów Wystawienie rachunku potwierdzającego transakcję na żądanie kontrahenta 153 591 091 rh 79 653 917 rh 65 219 933 rh 60 597 956 rh 52 487 118 rh 37 207 560 rh 32 867 308 rh TOP 10 rankingu OI wg kosztów administracyjnych Poz . Podstawa prawna obowiązku informacyjnego Opis skrócony obowiązku informacyjnego Roczne łączne koszty administracyjne w gospodarce 1 Ustawa o rachunkowości Prowadzenie rachunkowości 13 739 891 173 zł 2 Ustawa o podatku dochodowym od osób prawnych Prowadzenie ewidencji rachunkowej zapewniającej określenie dochodu (straty), podstawy opodatkowania i wysokości należnego podatku za rok podatkowy. 12 675 884 775 zł Składanie zeznania do celów podatkowych 10 210 501 372 zł 3 4 5 Ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej Ustawa o podatku od towarów i usług 6 Ustawa o statystyce publicznej 7 Ustawa o podatku dochodowym od osób prawnych 8 9 10 Ustawa o zawodach pielęgniarki i położnej Kodeks spółek handlowych Ustawa o podatku od towarów i usług Dokumentowanie płatności przedsiębiorcy związanych z wykonywaną przez niego działalnością. Prowadzenia ewidencji obrotu i kwot podatku należnego przy użyciu kasy rejestrującej. Stosowanie przez przedsiębiorców standardów klasyfikacyjnych w prowadzonej dokumentacji biznesowej. Prowadzenie ewidencji rachunkowej umożliwiającej obliczenie odpisów amortyzacyjnych środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych zgodnie z przepisami ustawy o podatku dochodowym. 3 714 284 692 zł 2 625 245 035 zł 2 022 656 447 zł 1 760 915 279 zł Prowadzenie dokumentacji medycznej przez pielęgniarkę lub położną 1 483 447 617 zł Składanie przez biegłego rewidenta swojego sprawozdania. Podawanie numeru i data wystawienia faktury potwierdzającej nabycie produktów rolnych w dokumencie stwierdzającym dokonanie zapłaty należności za nie. 1 292 518 644 zł 1 251 819 753 zł Koszty i obciążenia administracyjne wg głównych źródeł OI Główne źródła OI Liczba OI z Łączne roczne koszty danego źródła administracyjne w gospodarce Łączne roczne obciążenia administracyjne w gospodarce Ustawa o rachunkowości 13 15 290 634 786 zł 764 818 769 zł Ustawa o pod. doch. od os. prawnych 29 14 861 789 744 zł 9 886 828 040 zł Ustawa o pod. doch. od os. fizycznych 21 12 925 707 065 zł 8 774 586 850 zł Ustawa o pod. od towarów i usług 76 5 918 970 273 zł 4 062 329 667 zł Ustawa o swobodzie dział. gosp. 49 4 431 747 879 zł 477 886 110 zł Ustawa o systemie ubezp. społecznych 32 3 315 538 102 zł 1 588 385 255 zł Ustawa o statystyce publicznej 15 2 413 993 183 zł 2 188 601 788 zł Ustawa o zawodach pielęg. i położnej 59 1 634 970 232 zł 1 468 245 964 zł Kodeks spółek handlowych 67 1 463 977 069 zł 1 381 139 979 zł Łącznie 361 62 257 328 333 zł 30 592 822 423 zł Wykorzystywanie MKS do estymacji uciążliwości projektowanych przepisów Determinanty potencjału redukcyjnego Atrybuty OI – zdefiniowane w narzędziu I. Kategoria źródła AP parametr A–B–C–D II. Charakter OI wskazujący na typ adresata parametr O1 – O2– F1 – F2 III. Częstotliwość realizacji OI np. raz w miesiącu wg listy opcji IIII. Typologia OI – wskaźnik powtórzeń (repetycji) – występowania tego samego typu OI w danym AP IIIII. Typologia składowych OI – średnia czynności składowych / OI - > 6 – takie OI uznaje się za złożone Hipotetyczny potencjał redukcyjny – wnioskowanie nawiązujące do 5 złotych sposobów redukcji OA Przegląd przepisów prawnych przy uwzględnieniu atrybutów OI
