(OA) /biurokracji

advertisement
Ekonomiczna analiza polityki
2400-M1ESPEAP
Ćwiczenia (CW)
Semestr zimowy 2010/11
Pomiar biurokracji narzędziem polityki
legislacyjnej w UE – aspekty praktyczne
Andrzej W. Przybylski M.B.A.
Tempo podaży prawa w Polsce
Podaż prawa mierzona średnią liczbą uchwalonych aktów wzrosła w ciągu
16 lat o 156%!
Skąd pochodzi OSR
 Wdrożenie modelu legislacyjnego korzystającego z wyniku
analizy różnych poglądów (deliberative lawmaking
procedure)
 Cechy modelu – 3P
 Pragmatyczny
 Partycypacyjny
 Pluralistyczny
 Pragmatyzm nawiązujący do AKK
 Pojęcie kosztu społecznego i korzyści społecznej
 Wykorzystanie wyniku analizy kosztów i korzyści (AKK) do:
 zobiektywizowania oceny wyboru interwencji spośród różnych
wariantów
 zoptymalizowania wyboru politycznego
Kiedy podejmujemy interwencję publiczną
 Przyczyny interwencji natury ekonomicznej
 ułomność rynku (market failure)
 Przyczyny interwencji natury prawnej
 ułomność prawa (regulatory failure)
 Warunek konieczny interwencji publicznej
 koszt społeczny (istniejącego stanu rzeczy) > koszt
interwencji publicznej
 Koszty transakcyjne
 Oportunizm legislacyjny władzy
Geneza standardu oceny skutków regulacji
• USA: usankcjonowanie stosowania oceny wpływu przez
organy administracji federalnej w drodze dekretów
prezydenckich
• Promocja idei oceny wpływu na forum OECD
– Zalecenie C (95) 21. Rady OECD z dnia 9.03.1995 w sprawie
poprawy jakości regulacji
• Praktyka obligatoryjnego stosowania oceny wpływu wg
ustalonej procedury w organach UE
– Od 2003
• Komisja Europejska
– 15 czerwca 2005 r. opublikowanie Wytycznych do Oceny
Wpływu (Impact Assessment Guidelines , SEC(2005) 791 )
Etapy powstawania systemu OSR w Polsce
Uchwała Rady
Ministrów nr 49 –
Regulamin Pracy RM
§ 9 ust. 1 i 2 oraz §
10 ust. 1 i 6
Rozporządzenie
Prezesa RM „W
sprawie zasad
techniki
prawodawczej” § 1
ust. 1 i 2
2002
Ustawa z dnia 11 marca
2004 r. o współpracy
Rady Ministrów z
Sejmem i Senatem w
sprawach związanych z
członkostwem
Rzeczypospolitej
Polskiej w Unii
Europejskiej - art. 6
ust. 2 pkt. 1
2004
Wytyczne do
Oceny Skutków
Regulacji Ministra
Gospodarki
Nowelizacja §9 ust. 1
Regulaminu Pracy RM –
objęcie oceną skutków
społecznogospodarczych założeń
do projektu ustawy i
projektu aktu
normatywnego
Art. 50 ust.1 Ustawy z
dnia 27 sierpnia 2009 r.
o finansach publicznych
( Dz. U. 2009 nr 157
poz. 1240 ) – określenie
wysokości skutków
polegających na
zwiększeniu wydatków
lub zmniejszeniu
dochodów
2006
2009
Charakterystyka systemu OSR
• Rozproszenie zasad przeprowadzania OSR na kilka aktów prawnych o
różnej randze
• Nieprzestrzeganie zasady wykonywania OSR przed powstaniem aktu
normatywnego
– Próba zwiększenia roli OSR poprzez związanie konieczności prezentacji
wyników OSR z projektem założeń aktu normatywnego
– Wywołanie zmiana charakteru konsultacji społecznych
• Niedocenienie użyteczności OSR jako narzędzia wsparcia wyboru
politycznego
Znaczenie
Wytycznych do OSR Ministra Gospodarki
• Misja Wytycznych
– Zracjonalizowanie procesu poszukiwania rozwiązań dla
problemów społeczno-gospodarczych poprzez zastosowanie
wskazanych metod badawczych i narzędzi analitycznych
• Filtr dla zbędnych przepisów
– Przełożenie na język praktyki zasady proporcjonalności
rozumianej jako: „tyle legislacji, ile rzeczywiście potrzeba”
• Zgodność procesu legislacyjnego w Polsce ze standardami unijnymi i
międzynarodowymi
Kto ma obowiązek przeprowadzania OSR
• Ocenę Skutków Regulacji przeprowadza się dla:
– Projektów założeń rządowych projektów ustaw i aktów
normatywnych
– Rządowych projektów ustaw i rozporządzeń
– Stanowisk RM w prawie projektów prawa UE
• Oceny Skutków Regulacji nie przeprowadza się dla projektów:
– Ustaw budżetowych
– Planów prac Rady Ministrów
• Nie ma obowiązku przeprowadzania OSR dla:
– Poselskich projektów ustaw
– Projektów ustaw zgłaszanych w ramach inicjatywy obywatelskiej
• Dla strategii i programów rządowych oraz polityk rządowych: KPRM
przeprowadza analizy ich skutków w przekroju celowo-zadaniowym,
który nie ma bezpośredniego przełożenia na plan legislacyjny
poszczególnych resortów
Kluczowe elementy OSR
Krok 1
Identyfikacja
problemu
Krok 2
Krok 3
Określenie opcji
Zdefiniowanie celów
Krok 4
Krok 5
Porównanie opcji i
rekomendacja
Analiza wpływu
Analiza kosztów
i korzyści
Konsultacje społeczne
10
Krok 6
AKK – etapy wykonawcze
1. ZNAJDUJEMY
WYRAŻENIE PIENIĘŻNE
DLA ZIDENTYFIKOWANYCH
WPŁYWÓW
2. KWOTY
ODZWIERCIEDLAJĄCE
WPŁYWY KLASYFIKUJEMY
ODPOWIEDNIO JAKO
KOSZT LUB KORZYŚĆ
SPOŁECZNĄ
UWAGA!
OBCIĄŻEŃ ADMINISTRACYJNYCH
NIE WOLNO WŁĄCZAĆ DO
KATALOGU KOSZTÓW I KORZYŚCI
PODLEGAJĄCYCH AKiK
3. WPŁYWY O TEJ SAMEJ
WARTOŚCI LECZ
PRZECIWNYCH ZNAKACH
(WZAJEMNIE ZNOSZĄCE
SIĘ KOSZTY I KORZYŚCI)
WYKLUCZAMY Z DALSZEJ
ANALIZY
4. ZESTAWIAMY BILANS
KOSZTÓW I KORZYŚCI
SPOŁECZNYCH, KTÓREGO
WYNIKIEM JEST RÓŻNICA
WYRAŻAJĄCA KWOTĘ
NETTO
5. KWOTĘ NETTO
PRZEKSZTAŁCAMY W
STRUMIEŃ PRZYSZŁYCH
PRZEPŁYWÓW
GOTÓWKOWYCH, KTÓRE
DYSKONTUJEMY W CELU
WYZNACZENIA e-NPV
Geneza MKS i jego rola w walce z biurokracją
2008
1999
2003
2004
2005
2007
2009
Włączenie przez KE
metodyki pomiaru
uciążliwości
biurokratycznej do
Wytycznych dot. RIA
Pomiar biurokracji staje
się obligatoryjną częścią
analizy OSR
przewidzianą w
znowelizowanych
Wytycznych KE dot. IA
jako fakultatywnej analizy
Powstanie koncepcji
Modelu Kosztu
Standardowego
(SCM) jako
narzędzia pomiaru
biurokracji
Aneks nr 10
Pierwszy
pilotowy
pomiar
sektorowy OA
Pierwszy krajowy
pomiar bazowy OA
Przyjęcie przez UE
„programu walki z
biurokracją ‘’ do roku
2012 oraz
ustanowienie HLG
ds. redukcji
biurokracji pod
przewodnictwem E.
Stoibera
Pierwszy międzynarodowy
podręcznik metodyczny
Realizacja pomiaru
wspólnotowego
obejmującego 13
obszarów priorytetowych
Przygotowania w PL do
pomiaru bazowego OA
Ogłoszenie na wiosennym
szczycie UE przez Premiera
rządu RP przyjęcia celu
25% redukcji biurokracji do
r. 2010
Zmapowanie 6200 OI w
polskim prawie
gospodarczym
Instytucjonalizacja współpracy
w zakresie redukcji biurokracji
w ramach SCM network
Realizacja na szczeblu prawa krajowego i
wspólnotowego
"Programu działań na rzecz zmniejszenia obciążeń
administracyjnych w Unii Europejskiej"
Ocena stopnia zaawansowania pomiarów OA w krajach członkowskich na koniec I kw.
2009 r. - raport High Level Group
Wykorzystywanie MKS
do oceny uciążliwości biurokratycznej
• 2008
– Wyznaczenie 1. celu redukcyjnego przez Rząd RP, który został
przedstawiony na szczycie wiosennym Rady WE w 2008 roku
• 2009
– Wprowadzenie przez KE obligatoryjnej oceny uciążliwości
biurokratycznej w ramach OW, która sankcjonuje nowe
podejście do legislacji na poziomie prawa UE
• Redukcja 25% OA do końca 2010 w 7 wybranych obszarach priorytetowych
• Zerowy pomiar bazowy obejmujący 482 źródła i ponad 6.000 OI ukończony
1 czerwca 2010 roku
• 2010
– Powołanie Pełnomocnika Prezesa RM d/s Ograniczania
Biurokracji
•
Zarządzenie nr 63 Prezesa RM z dn. 31/08/2010
Model kosztu standardowego (MKS)
do badania uciążliwości przepisów prawnych
 Punkt wyjściowy pomiaru biurokracji: obowiązek informacyjny (OI)
Władza publiczna
Przedsiębiorca
działanie pasywne
Gromadzenie i archiwizacja
dokumentacji
Przekazywanie
informacji
(np.
deklaracja
podatkowa,
sprawozdanie
z
działalności,
uzyskanie pozwolenia, rozkład
jazdy)
Podmioty trzecie
Klasyfikacja kosztów z perspektywy MKS
Koszt
prowadzenia
działalności
Aspekt
administracyjny
Koszty
jednorazowe
Koszty
dostosowawcze
Bieżące
koszty
sprawozdawczości
BAU - „Business As Usual ”
Koszty nieuchronne (ponoszone pomimo
uchylenia / zmiany przepisów)
Koszty
finansowe
Szkolenia
Podatki
Cła
Modernizacja
technologii
Obciążenia administracyjne
wynikające z istniejących przepisów
Opłaty
administracyjne
Konstrukcja Modelu Kosztu Standardowego (MKS)
Źródła OI = Akty Prawne
Obowiązki informacyjne (OI)
Czynności składowe /działania administracyjne
Nakład czasowy (T )
(h , min, s)
Wynagrodzenie wg
stawek godz. (S)
(Zł/h)
P = T *S – Jednostkowa wartość pieniężna
działań administracyjnych
Populacja
wykonawców OI
(L)
Częstotliwość
roczna
(W)
Q= L* W - Liczba działań administracyjnych
wykonywanych w ciągu roku
P * Q = V - Wartość kosztu administracyjnego KA (makro)
V * (100%- BAU) = Wartość obciążenia administracyjnego (OA) /biurokracji (makro)
Goldplating – przedobrzenie legislacyjne
Kraj Członk.(stan1) Kraj Członk.(stan2) Kraj Członk.(stan3)
EU
Dyrektywa
IO
Implemen
-tacja
1
A
IO
Implemen
-tacja
1
A
IO
Implemen
-tacja
1
A
IO
1
A
2
2
2
2
1
1
1
1
B
B
2
B
2
B
2
1:1
3
+Δ B
-ΔB
Rozkład i oncentracja OA w przepisach prawa
 Rozkład wartości obciążeń administracyjnych (OA)
 Przedstawiony jako funkcja liczby OI (malejąco, w kolejności
od najbardziej do najmniej angażujących zasoby (czas)
podmiotów je wykonujących)
Teoretyczny rozkład obciążeń administracyjnych
w zbiorze OI
Zasada Pareto
20% OI generuje 80% OA
19
(źródło: Institut für Mittelstandsforschung, 2006)
 Prawie 90% całkowitej wartości obciążeń bierze się z 4
pierwszych obowiązków.
5 złotych sposobów redukcji OA
Wprowadzanie rozwiązań alternatywnych dla legislacji
1. Zmniejszenie liczby
przepisów poprzez
konsolidację
2. Upraszczanie procesu
dostosowania do
obowiązujących regulacji
3. Wspólne korzystanie z baz
danych przez
administrację
Eliminacja niektórych obowiązków informacyjnych (OI) wynikających z przepisów
Uwolnienie grupy interesariuszy lub branży z obowiązku informacyjnego, w
szczególności MSP
Konsolidacja - łączenie pokrewnych regulacji w jeden przepis
Upraszczanie stosowanej terminologii prawnej i zmniejszanie liczby skomplikowanych
sformułowań
Eliminacja zbędnych druków / formularzy, kontroli oraz obowiązków sprawozdawczych
Skracanie czasu potrzebnego na wypełnianie formularzy, np. poprzez lepsze ich
zaprojektowanie,
Planowanie wykorzystania zasobów w sposób ograniczający kontrole podmiotów z
"czystą kartoteką"
Zmniejszenie częstotliwości wykonywania obowiązków informacyjnych
Korzystanie z danych innych instytucji państwowych zamiast pozyskiwanie ich
ponownie od interesariuszy
Pozyskiwanie danych bezpośrednio z systemów informatycznych interesariuszy
Tworzenie systemów obsługi, umożliwiających załatwienie spraw „w jednym okienku”
Udostępnianie w internecie różnego typu formularzy
4. Rozwiązania i usługi IT
5. Lepsza informacja i
instruktaż
Tworzenie sprawozdawczości adresowanej do określonej grupy społecznej
Tworzenie takich algorytmów obsługi, które eliminują dublowanie poboru informacji
Tworzenie elektronicznych systemów obsługi typu "jedno okienko"
Ułatwianie dostępu do informacji np. poprzez zamieszczanie przewodników w
internecie
Rozróżnianie wymogów obligatoryjnych od fakultatywnych
Upublicznianie przepisów on-line, docelowo na wspólnym portalu sektora publicznego
„Top 10” aktów prawnych według liczby OI
Pozycja
w
Indeks AP
rankingu
1
UST/05/68/1538
Nazwa aktu prawnego wg Dziennika Ustaw lub Obwieszczenia Ministra
Liczba
OI / AP
Ustawa o obrocie instrumentami finansowymi
177
2
UST/01/49/508
Prawo własności przemysłowej
156
3
RM/08/184/1143
Rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie Dobrej Praktyki Wytwarzania
146
Rozporządzenie w sprawie zakresu, trybu oraz terminów dostarczania informacji
4
RM/06/68/486
przez niektóre osoby prowadzące działalność maklerską oraz rachunki papierów
133
wartościowych
5
128
6
UST/04/171/1800 Prawo telekomunikacyjne
UST/01/126/1381 Prawo farmaceutyczne
7
UST/04/146/1546 Ustawa o funduszach inwestycyjnych
119
128
Rozporządzenie RM w sprawie okresowych sprawozdań oraz bieżącej informacji
8
RRM/05/114/962 dot. działalności i sytuacji finansowej TFI i FI dostarczanej przez te podmioty
115
KPWiG
9
RM/04/97/966
Rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie zwolnień od podatku akcyzowego
112
10
UST/97/139/934
Ustawa o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych
96
21
Rozkład OI w przestrzeni prawa gospodarczego
1/5 AP objętych mapowaniem zawiera
75 % wszystkich zidentyfikowanych OI
80.0%
70.0%
60.0%
50.0%
40.0%
30.0%
20.0%
10.0%
0.0%
32,9%
56,4%
66,3%
74,3%
TOP20
TOP50
TOP75
TOP100
Liczba OI rosnąco w kolejnych" 25" źródeł
Wyniki zerowego pomiaru bazowego
OA
 77,6 mld złotych ~ 6,1% PKB Polski1
 Suma rocznych kosztów administracyjnych ponoszonych
przez przedsiębiorców w Polsce (KA)
 37,3 mld ~ 2,9% PKB Polski2
 Suma rocznych kosztów obciążeń administracyjnych (OA)
1
Produkt Krajowy Brutto za 2008 rok w cenach bieżących,
www.stat.gov.pl/gus/5840_1334_PLK_HTML.htm
2
Z uwzględnieniem subiektywnej wartości BAU czyli kosztów business-as-usual, które
przedsiębiorcy wykonywaliby także w sytuacji zniesienia obowiązku informacyjnego
23
TOP 10 rankingu OI
według łącznego rocznego czasu ich wykonywania
Poz.
Podstawa prawna obowiązku
informacyjnego
Opis skrócony obowiązku informacyjnego
Łączny roczny
czas
wykonywania OI
w gospodarce
1
Ustawa o podatku dochodowym od osób
prawnych
Prowadzenie ewidencji rachunkowej zapewniającej określenie
dochodu (straty), podstawy opodatkowania i wysokości
należnego podatku za rok podatkowy
485 713 580 rh
2
Ustawa o rachunkowości
Prowadzenie rachunkowości
415 266 667 rh
3
Ustawa o podatku dochodowym od osób
fizycznych
Składanie zeznania do celów podatkowych
291 899 212 rh
4
Ustawa o podatku od towarów i usług
5
Ustawa o swobodzie działalności
gospodarczej
6
Ustawa o podatku dochodowym od osób
prawnych
7
Ustawa o statystyce publicznej
8
Ustawa o zawodach pielęgniarki i położnej
9
Ustawa o izbach aptekarskich
10
Ustawa ordynacja podatkowa
24
Prowadzenia ewidencji obrotu i kwot podatku należnego przy
użyciu kasy rejestrującej
Dokumentowanie płatności przedsiębiorcy związanych z
wykonywaną przez niego działalnością
Prowadzenie ewidencji rachunkowej umożliwiającej obliczenie
odpisów amortyzacyjnych środków trwałych i wartości
niematerialnych i prawnych zgodnie z przepisami ustawy o
podatku dochodowym
Stosowanie przez przedsiębiorców standardów klasyfikacyjnych
w prowadzonej dokumentacji biznesowej
Prowadzenie dokumentacji medycznej przez pielęgniarkę lub
położną
Udzielanie informacji i porad dotyczących działania i stosowania
produktów leczniczych i wyrobów medycznych będących
przedmiotem obrotu w aptekach i hurtowniach
farmaceutycznych przez farmaceutów
Wystawienie rachunku potwierdzającego transakcję na żądanie
kontrahenta
153 591 091 rh
79 653 917 rh
65 219 933 rh
60 597 956 rh
52 487 118 rh
37 207 560 rh
32 867 308 rh
TOP 10 rankingu OI
wg kosztów administracyjnych
Poz
.
Podstawa prawna obowiązku
informacyjnego
Opis skrócony obowiązku informacyjnego
Roczne łączne
koszty
administracyjne
w gospodarce
1
Ustawa o rachunkowości
Prowadzenie rachunkowości
13 739 891 173
zł
2
Ustawa o podatku dochodowym od
osób prawnych
Prowadzenie ewidencji rachunkowej zapewniającej określenie dochodu
(straty), podstawy opodatkowania i wysokości należnego podatku za rok
podatkowy.
12 675 884 775
zł
Składanie zeznania do celów podatkowych
10 210 501 372
zł
3
4
5
Ustawa o podatku dochodowym od
osób fizycznych
Ustawa o swobodzie działalności
gospodarczej
Ustawa o podatku od towarów i
usług
6
Ustawa o statystyce publicznej
7
Ustawa o podatku dochodowym od
osób prawnych
8
9
10
Ustawa o zawodach pielęgniarki i
położnej
Kodeks spółek handlowych
Ustawa o podatku od towarów i
usług
Dokumentowanie płatności przedsiębiorcy związanych z wykonywaną przez
niego działalnością.
Prowadzenia ewidencji obrotu i kwot podatku należnego przy użyciu kasy
rejestrującej.
Stosowanie przez przedsiębiorców standardów klasyfikacyjnych w
prowadzonej dokumentacji biznesowej.
Prowadzenie ewidencji rachunkowej umożliwiającej obliczenie odpisów
amortyzacyjnych środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych
zgodnie z przepisami ustawy o podatku dochodowym.
3 714 284 692 zł
2 625 245 035 zł
2 022 656 447 zł
1 760 915 279 zł
Prowadzenie dokumentacji medycznej przez pielęgniarkę lub położną
1 483 447 617 zł
Składanie przez biegłego rewidenta swojego sprawozdania.
Podawanie numeru i data wystawienia faktury potwierdzającej nabycie
produktów rolnych w dokumencie stwierdzającym dokonanie zapłaty
należności za nie.
1 292 518 644 zł
1 251 819 753 zł
Koszty i obciążenia administracyjne
wg głównych źródeł OI
Główne źródła OI
Liczba OI z
Łączne roczne koszty
danego źródła administracyjne w gospodarce
Łączne roczne obciążenia
administracyjne w gospodarce
Ustawa o rachunkowości
13
15 290 634 786 zł
764 818 769 zł
Ustawa o pod. doch. od os. prawnych
29
14 861 789 744 zł
9 886 828 040 zł
Ustawa o pod. doch. od os. fizycznych
21
12 925 707 065 zł
8 774 586 850 zł
Ustawa o pod. od towarów i usług
76
5 918 970 273 zł
4 062 329 667 zł
Ustawa o swobodzie dział. gosp.
49
4 431 747 879 zł
477 886 110 zł
Ustawa o systemie ubezp. społecznych 32
3 315 538 102 zł
1 588 385 255 zł
Ustawa o statystyce publicznej
15
2 413 993 183 zł
2 188 601 788 zł
Ustawa o zawodach pielęg. i położnej
59
1 634 970 232 zł
1 468 245 964 zł
Kodeks spółek handlowych
67
1 463 977 069 zł
1 381 139 979 zł
Łącznie
361
62 257 328 333 zł
30 592 822 423 zł
Wykorzystywanie MKS do estymacji
uciążliwości projektowanych przepisów
Determinanty potencjału redukcyjnego
Atrybuty OI – zdefiniowane w narzędziu
I. Kategoria
źródła AP parametr
A–B–C–D
II. Charakter
OI wskazujący
na typ
adresata parametr O1
– O2– F1 – F2
III.
Częstotliwość
realizacji OI np. raz w
miesiącu wg
listy opcji
IIII. Typologia
OI – wskaźnik
powtórzeń
(repetycji) –
występowania
tego samego
typu OI w
danym AP
IIIII.
Typologia
składowych
OI – średnia
czynności
składowych /
OI - > 6 –
takie OI
uznaje się za
złożone
Hipotetyczny
potencjał
redukcyjny –
wnioskowanie
nawiązujące
do 5 złotych
sposobów
redukcji OA
Przegląd przepisów prawnych przy uwzględnieniu atrybutów
OI
Download
Random flashcards
123

2 Cards oauth2_google_0a87d737-559d-4799-9194-d76e8d2e5390

Create flashcards