Biernat-Jarka Agnieszka - INSTYTUCJE PAŃSTWA A

advertisement
IX Kongres Ekonomistów Polskich
Dr inż. Agnieszka Biernat-Jarka
Szkoła Główna Gospodarstwa Wiejskiego
INSTYTUCJE PAŃSTWA A UZASADNIENIE PODEJMOWANIA DZIAŁAŃ
INTERWENCYJNYCH W GOSPODARCE NA PRZYKŁADZIE WSPÓLNEJ POLITYKI
ROLNEJ
Streszczenie.
Celem opracowania było przedstawienie koncepcji państwa i jego roli w podejmowaniu działań
interwencyjnych. Autorka pokazała za i przeciw aktywnej polityce państwa w gospodarce, prezentując różne podejścia
ekonomistów w tym zakresie. Jako przykład działań interwencyjnych zaprezentowano Wspólną Politykę Rolną Unii
Europejskiej. Przykład ten jest charakterystyczny ze względu na jego powszechność, gdyż interwencjonizm w
rolnictwie stosowany jest w wielu krajach, także poza UE, a także na specyfikę sektora, do której najczęściej odnoszą
się zwolennicy aktywnej polityki państwa. Trzeba podkreślić, iż interwencjonizm w rolnictwie zależy od poziomu
rozwoju gospodarczego danego państwa, celów, które władze stawiają sobie do osiągniecia w danym okresie czasu czy
wcześniej stosowanych mechanizmów, do których przyzwyczaili się beneficjenci.
STATE INSTITUTIONS AND A JUSTIFICATION OF INTERVENTION ACTIVITIES
WITHIN ECONOMY ON THE EXAMPLE OF COMMON AGRICULTURAL POLICY
Abstract.
The aim of the paper was to present the concept of state and its role in undertaking the intervention activities. The
Author has shown the pros and cons of the active state policy within the economy by presenting different approaches of
economists to this problem. Common Agricultural Policy of the European Union was taken into account as an example
of intervention activities. This example is characteristic both because of its universality as agricultural intervention is
applied in many countries, also outside EU and the sector’s peculiar character which is mostly stressed by supporters of
active state policy. It has to be stressed that the level of state intervention in agriculture depends both on the countries’
economic development and objectives set by the authorities to be reached within a defined period, as well as the
previously used measures that beneficiaries were accomplished to.
Słowa kluczowe: państwo, interwencjonizm, Wspólna Polityka Rolna
Key words: state, intervention, Common Agriculture Policy
Wstęp
Znaczenie państwa w gospodarce jest zagadnieniem niezwykle złożonym a nawet kontrowersyjnym. Powody, dla
których państwo angażuje się w gospodarkę mają charakter polityczny, ekonomiczny i społeczny. Działania państwa
mogą mieć charakter kreatywny a także organizatorski, nadzorczy czy kontrolny. Spór dotyczący funkcjonowania
instytucji państwowych i podejmowania działań interwencji państwa w mechanizm rynkowy należy do jednej z częściej
analizowanych zagadnień w historii myśli ekonomicznej. Nie ma bowiem jednej określonej teorii, która w sposób
kompleksowy i akceptowany przez wszystkich rozstrzygałaby problem ingerencji państwa w życie gospodarcze i
społeczne. Trudno też wskazać optymalne zachowania instytucji państwowych w krajach o różnych poziomach rozwoju
społeczno-gospodarczego. Czy państwo powinno realizować założenia liberalizmu gospodarczego czy z kolei w
pewnych uzasadnionych obszarach stosować interwencjonizm? Jeśli państwo ma być aktywne i stosować określone
mechanizmy czy instrumenty, to pojawia się pytanie o ich sens ekonomiczny, a może społeczny? Działania Wspólnoty
Europejskiej są przykładem interwencjonizmu stosowanego w szerokim zakresie w odniesieniu do wspólnej polityki
rolnej, w zakresie instrumentów ochrony i wsparcia własnego rynku. Zakres i formy interwencjonizmu stosowane w
ramach WPR podlegają ciągłym zmianom. Wynika to nie tylko z potrzeb i uwarunkowań wewnętrznych Wspólnoty ale
także z globalizacji i oczekiwań instytucji i organizacji międzynarodowych. Wspólna Polityka Rolna określana w Unii
Europejskiej a wdrażana na poziomie poszczególnych państw członkowskich, z jednej strony pokazuje konieczność
współpracy instytucji na poziomie krajowym i wspólnotowym, z drugiej zaś ogranicza stosowanie instrumentów
krajowych. Mimo dużej krytyki wsparcia rolnictwa w UE, między innymi wynikającej z kryzysu gospodarczego,
problemów budżetowych, innych problemów także o charakterze społecznym, nic nie wskazuje na całkowite odejście
od dotychczasowej polityki.
Celem artykułu było przybliżenie koncepcji państwa i jego znaczenia w podejmowaniu działań interwencyjnych.
Autorka skupiła się na polityce interwencyjnej podejmowanej w ramach Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej.
Trzeba podkreślić, iż interwencjonizm w rolnictwie zależy od poziomu rozwoju gospodarczego danego państwa, celów,
które władze stawiają sobie do osiągniecia w danym okresie czasu czy wcześniej stosowanych mechanizmów, do
których przyzwyczaili się beneficjenci. Zmiany w zakresie działań interwencyjnych mają także uzasadnienie
międzynarodowe, zależą od procesów globalizacji i decyzji podejmowanych przez organizacje handlowe, np. WTO.
Zmiana wcześniej stosowanych działań interwencyjnych jest niezwykle trudnym procesem wymagającym długiego
1
okresu dyskusji politycznej i akceptacji na poziomie UE, co przede wszystkim powinno być wynikiem analizy efektów
i kosztów tej polityki.
Pojęcie państwa w gospodarce
Wg Wojtyny nie ma bardziej centralnego zagadnienia w teorii politycznej i społecznej od natury państwa, a zarazem
nic bardziej dyskutowanego1. Różnorodność podejść do tego pojęcia ma uzasadnienie historyczne. Pierwsze definicje i
koncepcje państwa tworzone były przez filozofów (Platona, Arystotelesa), z których każdy tworzył odrębny zestaw
pojęciowy2. W koncepcji Arystotelesa państwo określano jako wspólnota równych, zdolna do samowystarczalności i
mająca na celu doskonałe życie3. Starożytni grecy zadawali sobie pytanie nie tyle co to jest państwo ale jak powinno
być ukształtowane. Twórcą klasycznej definicji państwa jest G. Jellinek, który określił państwo jako „korporację
osiadłego ludu wyposażoną w bezpośrednią, samorodną władzę zwierzchnią” 4. Trzy istotne elementy państwa: ludność,
terytorium i władza zwierzchnia stanowią istotę państwa, zaś brak któregokolwiek z tych elementów przekreśla istotę
państwa, państwo nie istnieje. Współcześnie wg Milewskiego państwo można zdefiniować jako złożoną, zróżnicowaną
wewnętrznie, wieloszczeblową strukturę organizacyjną społeczeństwa zamieszkującego określone terytorium, której
składnikiem jest hierarchiczna władza dysponująca aparatem przymusu wobec jednostek i grup społecznych 5. Podobną
definicję znajdziemy w Encyklopedii PWN6, gdzie państwo definiowane jest jako suwerenna organizacja polityczna
społeczeństwa zamieszkującego terytorium o określonych granicach, której głównym składnikiem jest władza
publiczna, dysponująca aparatem przymusu i dążąca do monopolu w jego stosowaniu. Państwo stanowią więc trzy
podstawowe elementy: ludność, terytorium i władza. Wg definicji Barryego Buzana 7 państwo jest suwerennym
podmiotem politycznym, w którym wyróżniamy trzy zespoły czynników: ideę, fizyczną podstawę i wymiar
instytucjonalny. Idea państwa wiąże się z pytaniem komu a więc jakiej grupie społecznej, jakiej ideologii, jakim celom
nadrzędnym służy. Podstawa fizyczna państwa z kolei zawiera w sobie ludność, terytorium i zasoby naturalne. Wymiar
instytucjonalny związany jest z funkcjonującym systemem prawnym, strukturą administracyjną i systemem
politycznym. W ujęciu potocznym wielu autorów skłania się jednak do tego, żeby państwo utożsamiać z działalnością
centralnych czy lokalnych instytucji i urzędów publicznych wypełniających cele rządu i odpowiadające danemu
systemowi społeczno-gospodarczemu8. Z kolei G. Poggi9 powołując się na Tillego określa państwo jako organizację,
która kontroluje populację zajmującą określone terytorium, tak długo jak jest wyodrębniona spośród innych organizacji
działających na tym samym terytorium, jest autonomiczna, jest scentralizowana i jej części składowe są ze sobą
formalnie skoordynowane. Aby państwo funkcjonowało sprawnie jako organizacja muszą być wyodrębnione instytucje
polityczne, które mają jasno postawione cele i charakteryzują się władzą polityczną. Jako organizacja państwo
ujednolica i czyni politycznymi pewne aspekty życia społecznego, oddziela je od innych i powierza je określonym
jednostkom organizacyjnym.
Rodzaje państwa i funkcje aparatu państwowego
Morawski10 za Blockiem wyodrębnia pięć typów państw, które umieszcza na osi samoregulacji rynkowej i osi
państwowej roli gospodarki. Podstawą określenia typów państw jest pytanie: ile państwa w gospodarce?
Schemat 1. Państwo a gospodarka
Niska
Samoregulacja
rynkowa
wysoka
1
Wojtyna A., Krótko- i długookresowe cele polityki gospodarczej pod rządami konserwatystów, (w:) Wielka Brytania
pod rządami konserwatystów w latach 1979-84, Zeszyty Problemowe Instytutu Badania Współczesnych Problemów
Kapitalizmu 1985, nr. 13 (A)
2
Jellinek G., Ogólna nauka o państwie, Warszawa 1924, str. 47 - 50 [za:] Bankowicz M., Demokracja. Zasady,
procedury, instytucje. Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2006, str. 19
3
Oniszczuk J., Współczesne państwo w teorii i praktyce, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2011, str. 16
4
Jellinek G., Ogólna nauka o państwie, Warszawa 1924, str. 47 i 50 [za:] Bankowicz M., Demokracja. Zasady,
procedury, instytucje. Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2006, str. 19
5
Milewski R, (red. nauk), Podstawy ekonomii, PWN, Warszawa 2002, str. 385
6
Encyklopedia PWN w trzech tomach, PWN, tom 2, Warszawa 2006, str.651
7
Buzan B., Peopes, states and Fear. An agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era, Person
Education LTD., New York-London 1991 [za:] JJ. Milewski Debata o państwie w początku XXI wieku-refleksje
historyka (w:) Państwo w świecie współczesnym, pod red. nauk. Krzysztof Trzciński, Oficyna Wydawnicza ASPRAJR, Warszawa 2006, str. 39
8
Milewski R, (red. nauk), Podstawy ekonomii, PWN, Warszawa 2002, str. 385
9
Tilly Ch., Reflections on the History of European State-Making, w: The Formation of the National States In Western
Europe, red. idem, Princeton University Press, Princeton, NY, 1975, s. 70 [za:] Poggi G., Państwo, jego natura, rozwój i
perspektywy, przekład M. Sadowski, PWN, Warszawa 2010, str. 41
2
Państwo
socjalistyczne
(socjalizm
państwowy, np.
PRL)
Państwo
rozwojowe
(azjatyckie
tygrysy,
np
Korea
Południowa,
Tajwan)
Państwo
praw
socjalnych
(kraje
socjalizmu
dystrybucyjnego,
np.
Szwecja)
Państwo
stabilizacji
makroekonomicznej
(wedle zaleceń Keynesa)
Państwo
dóbr
publicznych
(dobra, które nie
mogą
być
efektywnie
produkowane
przez prywatnego
przedsiębiorcę dla
zysku)
Wysoka
Państwowa kontrola gospodarki
niska
Źródło: Block Fred, The Roles of the State in the Economy, w: The Handbook of the Economic Socjology Neil J.
Smelser, Richard Swedberg (red.), Princeton, N-J.- New York: Princeton University Press-Russell Sage Fundation. [za:]
W. Morawski, Socjologia ekonomiczna, PWN, Warszawa, 2001, str. 150
Z jednej strony mamy do czynienia z państwem socjalistycznym, gdzie cechą charakterystyczną jest wysoka
kontrola gospodarki i ograniczona własność prywatna z drugiej zaś mamy przykład państwa o wysokiej samoregulacji
rynkowej a więc państwa dóbr publicznych. Pośrednie kategorie państw wyróżnione przez Blocka odnoszą się do
państwa stabilizacji ekonomicznej, praw socjalnych i państwa rozwojowego 11.
Według Karpińskiego12 w gospodarce rynkowej można wymienić dwa modele roli państwa. Pierwszy to model
gospodarki rynkowej z interwencjonizmem państwowym określany regulowaną gospodarką rynkową (zwany też
modelem parametrycznym ze względu na zarządzanie gospodarką środkami pośredniego sterowania np. za pomocą
parametrów finansowych), drugi zaś to model gospodarki rynkowej eliminujący interwencjonizm państwowy lub go
wykluczający ze względu na przekonanie o samoregulacji gospodarki rynkowej. Do tych dwóch teoretycznych modeli
gospodarki rynkowej można przypisać dwa nurty we współczesnej teorii ekonomii. Interwencjonizmowi- nurt
postkeynesowski lub neokeynesowski. Temu drugiemu – nurt neoliberalny krytykujący koncepcję Keynesa i koncepcję
interwencjonizmu państwowego. Nauka a może bardziej rzeczywistość na ogół odrzuca jednak dychotomiczny podział
na samoregulacyjny model gospodarki rynkowej i interwencjonistyczny. Żaden z tych skrajnych modeli nie występuje
w czystej postaci w praktyce. Stąd też wg. Karpińskiego 13 spór między zwolennikami tych skrajnych modeli ma raczej
charakter ideologiczny niż naukowy. Nawet jeśli ten podział miałby uzasadnienie w gospodarce to i tak nie można go
zastosować w życiu społecznym, kulturalnym czy naukowym. Dlatego też zazwyczaj mamy do czynienia z
równoczesnym współistnieniem wielu elementów z jednego i drugiego modelu. Gospodarki współczesnych krajów czy
ugrupowań potwierdzają tą zasadę. Np. w Unii Europejskiej podstawą gospodarki był koncepcja francuska, zawierająca
wiele elementów interwencjonizmu aż do jego skrajnej postaci oraz koncepcja brytyjska bardziej neoliberalna.
Mówiąc o funkcjonowaniu państwa, trzeba zwrócić uwagę, na funkcjonowanie instytucji państwa i agend
rządowych wypełniających określoną politykę państwa.
W. Morawski14 wyróżnia sześć podstawowych funkcji aparatu państwowego w gospodarce. Można do nich
zaliczyć:
 Tworzenie przez państwo jasnych reguł funkcjonowania rynku, poprzez jasne czytelne reguły prawne,
 Stymulowanie rozwoju gospodarczego poprzez mobilizację rzadkich zasobów, pośrednia regulacja gospodarki
przez państwo, tworzenie bodźców dla działalności gospodarczej (ulgi podatkowe, udzielanie dotacji).
 Aktywna regulacja gospodarki przez państwo w celu zmniejszania nierówności społecznych czy osiąganie
celów związanych ze wzrostem gospodarczym,
 Podejmowanie działalności produkcyjnej w postaci zakładów przemysłowych, elektrowni,
 Monopol państwa w zakresie działalności produkcyjno-ekonomicznej, co było i jest charakterystyczne w
państwach socjalistycznych,
 Działalność urzędników państwowych polegająca na korupcji lub kradzieży zasobów majątkowych w celu
zwiększania osobistych majątków.
Interwencjonizm państwa w gospodarce
W dzisiejszych czasach nadal aktualne pozostaje pytanie o najbardziej właściwą rolę państwa w gospodarce,
pamiętając o tym, iż ani państwo ani rynek nie działają doskonale. Fiedor podkreśla, że regulacja publiczna służy i
powinna służyć wzrostowi rzeczywistej skuteczności rynku jako mechanizmu koordynacji i optymalizacji działań i
indywidualnych podmiotów gospodarczych 15. Wg Stiglitza16 mechanizm rynkowy działa efektywnie jeżeli spełnione są
restrykcyjne założenia. Państwo ma swoje ograniczenia a więc powinno interweniować tylko tam gdzie zawodność
11
W. Morawski, Socjologia ekonomiczna, Problemy. Teoria. Empiria, PWN, Warszawa 2001, str. 155-160
Karpiński A., Zakres interwencji państwa we współczesnych gospodarkach rynkowych, Próba uogólnienia
doświadczeń praktyki światowej, Wyd. Polskiej Akademii Nauk, Wrocław 1992, str. 15
13
Ibidem, str. 15
14
W. Morawski, Socjologia ekonomiczna…op. cit., str. 157-158.
15
Fiedor B., Błędy rynku a błędy państwa – regulacja rynkowa versus regulacja publiczna, Ekonomista 2/2013, str. 184
16
Stiglitz J., E., Ekonomia sektora publicznego, PWN, Warszawa 2004, str. 13
12
3
rynku jest największa oraz tam, gdzie interwencja może przynieść widoczną poprawę sytuacji. Zdaniem wielu
ekonomistów amerykańskich państwo powinno likwidować największe obszary biedy i dążyć do pełnego zatrudnienia.
Wg Stiglitza17 rynek sprzyja efektywności i stanowi silny bodziec do innowacji.
Jakie czynniki powodują, że państwo staje się aktywnym uczestnikiem procesów rynkowych, co za tym przemawia?
Wojtyna18 odnosząc się do ekonomicznej roli państwa dokonał rozróżnienia na argumenty tradycyjne i keynesowskie.
Do argumentów tradycyjnych, najczęściej akceptowanych przez ekonomistów, można zaliczyć 19: konieczność
funkcjonowania systemu prawnego określającego własność i zasady zawierania umów gospodarczych, niedoskonałości
rynku wynikające z występowania tzw. konkurencji niedoskonałej, występowanie dóbr publicznych, istnienie efektów
zewnętrznych, czy istnienie dóbr korzystnych i niekorzystnych z punktu widzenia społeczeństwa. Poza wyżej
wymienionymi należy także wspomnieć o dążeniu do sprawiedliwego podziału dochodu narodowego, niestabilność
gospodarki i brak samoczynnego mechanizmu przywracania równowagi rynkowej.
Stiglitz20 mówiąc o konieczności interwencjonizmu państwowego zwraca także uwagę na niekompletność rynków.
Niekompletny rynek to taki, gdzie przedsiębiorstwo nie wytwarza określonego dobra, mimo, tego, że koszt jego
wytworzenia czy zaoferowania jest niższy od ceny, którą nabywcy są w stanie za nie zapłacić. Kolejny argument
podawany przez Stiglitza to zawodność wynikająca z niepełnej informacji. Chodzi tutaj głównie o to, że np. sam rynek
dostarcza zbyt mało informacji, do której jednak powinni mieć dostęp konsumenci.
Karpiński, z kolei podaje za The Economist, iż wiele dziedzin życia gospodarczego i społecznego wymaga
interwencji, do których zaliczyć można 21
- ochronę środowiska;
- wsparcie badań naukowych i prac wdrożeniowych;
- zapewnienie bieżącej równowagi makroekonomicznej kraju i przeciwdziałanie żywiołowym wahaniom
cyklicznymi dekoniunkturze,
- regulację stosunków na rynku pracy, przeciwdziałanie bezrobociu,
- tworzenie infrastruktury społecznej i technicznej;
- działanie na rzecz bezpieczeństwa i higieny pracy,
- stymulowanie rozwoju i ochrona rolnictwa,
- pobudzanie twórczości kulturalnej;
- upowszechnianie wiedzy przez system szkolnictwa podstawowego i wyższego;
- kształtowanie bilansu płatniczego i stosunków za granicą.
Po przedstawieniu argumentów przemawiających za aktywną polityka państwa trzeba jednak pamiętać o
zawodności rynku, nieskuteczności interwencji czy skutkach, które na początku bardzo trudno przewidzieć. Stiglitz 22
odnosząc się do kwestii zawodności państwa w gospodarce skupił się na czterech podstawowych problemach,
mianowicie: ograniczenia informacji, ograniczonej kontroli nad działaniami prywatnych rynków, ograniczonej kontroli
nad biurokracją oraz ograniczenia o charakterze politycznym. Ograniczenia informacji to nic innego jak problem z
przewidzeniem konsekwencji finansowych wprowadzenia określonego programu czy działania rządu. Niejednokrotnie
obliczenia wstępne nie pokrywają się z rzeczywistymi wydatkami. Z kolei ograniczona kontrola nad biurokracją
pokazuje, iż ustawa uchwalona przez władzę ustawodawczą jest wprowadzana w życie w ramach innych agencji
rządowych. I tutaj pojawia się pytanie jak będą wyglądały przepisy wykonawcze, od których ostatecznie zależy
wdrażanie rozwiązań prawnych. Bardzo ważnym elementem są jednak ograniczenia o charakterze politycznym czyli
uwzględnienie proponowanych rozwiązań od poparcia określonych grup interesu, czy poparcia koalicjanta,
charakterystyczne dla polskiej rzeczywistości politycznej.
Z kolei Milewski odnosząc się do argumentów przeciw ekonomicznej roli państwa, podkreśla konsekwencje, które
mogą ujawnić się po działaniach interwencyjnych. Głównie chodzi o pojawianie się stanów nierównowagi na rynku,
powstałych w wyniku regulacji państwowych, zniekształcone informacje w wyniku działań instytucji państwowych.
Poza tym Milewski zaznacza, iż biurokratyzacja i usztywnienie procesów decyzyjnych powoduje zmniejszoną
elastyczność systemu gospodarczego, koszty interwencjonizmu są uzależnione od skali, natomiast zawsze pojawia się
pytanie jaka jest efektywność ponoszonych wydatków?. Trzeba tez pamiętać o niereprezentatywności państwa (rządu)
co wynika z tego, iż urzędnicy mogą działać w imieniu własnym a nie obywateli23.
Przyczyny interwencjonizmu państwowego w rolnictwie
17
Ibidem, str. 69
Wojtyna A., Nowoczesne państwo kapitalistyczne a gospodarka, Teoria i praktyka, PWN, Warszawa 1990
19
Zobacz także Milewski R, (red. nauk), Podstawy ekonomii, PWN, Warszawa 2002, str. 386 - 387; Stiglitz J., E.,
Ekonomia sektora publicznego, PWN, Warszawa 2004, str. 94 - 96; Sadowski Z., Rynek a interwencjonizm państwowy
[w:] Gospodarka Narodowa, 1989, nr.1 s. 4
20
Stiglitz J., E., Ekonomia sektora … str. 96
21
The Economist, 15 października 1989 r. s. 15 [za:] Karpiński A., Zakres interwencji państwa we współczesnych
gospodarkach rynkowych, Próba uogólnienia doświadczeń praktyki światowej, Wyd. Polskiej Akademii Nauk,
Wrocław 1992, str. 17-19
22
Stiglitz J., E., Ekonomia sektora publicznego, PWN, Warszawa 2004, str. 90-103
23
Milewski R, (red. nauk), Podstawy ekonomii, PWN, Warszawa 2002, str. 388
18
4
Zakres, jak i mechanizmy interwencjonizmu państwowego wyznaczają w danym państwie członkowskim cele, które
władza stawia sobie do osiągnięcia jak również możliwości budżetowe. Wielu ekonomistów zwraca uwagę na rolnictwo
jako wrażliwy sektor gospodarki, w którym interwencjonizm w dużym stopniu jest uzasadniony. Najczęściej przytacza
się argument mówiący o powiązaniu produkcji rolnej z przyrodą24. W dalszym ciągu mamy do czynienia z
dysparytetem dochodowym, dochody rolników są zróżnicowane i mimo ciągłego rozwoju techniki ciągle uzależnione
od warunków klimatycznych. Rolnicy są słabszym partnerem na rynku, są rozproszeni, w związku z czym nie są w
stanie przeciwstawiać się zorganizowanej sile odbiorców i przetwórców produktów rolnych 25. W kontekście
uzasadnienia interwencjonizmu mówi się także o niskiej dynamice produkcji rolnej w długim okresie, brak możliwości
szybkiego dostosowania się do nowej sytuacji rynkowej.26 Istotny problem współczesnego rolnictwa to fakt, iż
społeczeństwa stają się bardziej zamożne, zaś rolnicy tych krajów coraz biedniejsi. W mechanizmie rynkowym, wartość
dodana rozkłada się w taki sposób, że najwięcej zyskują ci, którzy są najbliżej konsumenta, zajmują się przetwórstwem
surowców rolniczych i dostarczeniem ich do klienta. Rynek dokonuje redystrybucji wartości dodanej, deprecjonując
rolnictwo27. Oprócz argumentów ekonomicznych i przyrodniczych uzasadnienie interwencjonizmu wynika także z
układu sił w danym społeczeństwie i priorytetów politycznych państwa. Często istnieją grupy ludzi wpływowych tzw.
„farm lobby” którzy opowiadają się za protekcjonizmem w rolnictwie 28 Powodzenie ich oddziaływań zależy od ich
zamożności, bądź określonej struktury władzy w konkretnym państwie. Według Adamowicza29 prawidłowości w
zakresie funkcjonowania rolnictwa i doświadczenia krajów najbardziej rozwiniętych pokazują, że pewien zakres
interwencjonizmu jest i będzie niezbędny, gdyż rolnictwo jest specyficznym działem gospodarki, którego rozwój i
spełnianie funkcji społecznych w ramach gospodarki rynkowej wymaga określonego wsparcia rządowego. Ważną
funkcją rolnictwa jest świadczenie usług w zakresie dóbr publicznych, które związane są z odpowiednim
kształtowaniem środowiska naturalnego czy utrzymaniem odpowiednich walorów krajobrazowych [Rembisz 2010].
Dobra publiczne czyli takie, których użytkowanie (czy spożywanie) przez jedną osobę nie ogranicza możliwości
korzystania z nich przez innych ludzi. Występuje tu tzw. zasada niewyłączalności, czyli nie ma możliwości
praktycznego odcięcia danej jednostki i nie pozwolenie na korzystanie z dóbr publicznych, ponieważ jak na to wskazuje
Wojtyna30, wiązałoby się z ogromnymi kosztami. Dobra publiczne dostępne są dla wszystkich, także dla tych, którzy
nie zapłacili za nie. Są to tzw. jeżdżący na gapę, którzy świadomie korzystają z tych dóbr zwiększając własne spożycie,
zaś unikają ponoszenia jakichkolwiek kosztów wynikających z ich użytkowania. Bez ingerencji państwa polegającej na
produkowaniu i dostarczaniu tych dóbr może dojść do sytuacji, gdzie mimo dużego popytu na dane dobro, produkcja
nie miałaby miejsca. W tym kontekście niezwykle ważną jest działalność rolnika przyjazna dla środowiska naturalnego,
chroniąca ekosystem, bioróżnorodność, dziedzictwo kulturowe, czy walory pejzażu wiejskiego.31
Finansowanie działań interwencyjnych na poziomie budżetu UE
To na jakim poziomie powinno być finansowane rolnictwo z budżetu UE, jest przedmiotem wielu dyskusji, w
głównej mierze dyskusji politycznych. Zwłaszcza w kontekście nowej perspektywy finansowej, należy zadać pytanie,
czy wydatki są uzasadnione, jeśli tak to czy są efektywnie wykorzystane. Wg Komisji Europejskiej 32 można wymienić
kilka powodów, które uzasadniają finansowanie polityk wspólnotowych z budżetu UE, w tym WPR. Należy w tym
miejscu wspomnieć o większej skuteczności działań podejmowanych na poziomie Wspólnoty, wydajności w zakresie
osiągania celów UE i stymulowanie wysiłków podejmowanych na poziomie państw członkowskich co daje znacznie
większe efekty. W politykach krajowych można wymienić pewne braki w działaniu, które może uzupełnić Komisja
Europejska. Są to działania, które nie tylko przyczyniają się do większej integracji Unii, między innymi poprzez
budowę sieci transportowych czy mobilnego kapitału ludzkiego. Środki finansowe wydawane z budżetu UE powinny
cechować się większą wydajnością, niż środki wydane na ten sam cel ze źródeł krajowych. Komisja Europejska
mówiąc o konieczności wydatków z budżetu mówi także o współdziałaniu, czyli współpracy z państwami
członkowskimi i udziale własnym beneficjenta w działach dofinansowywanych z budżetu UE. Oates 33 podkreśla, że
24
Kruger, M. Schaff, A. Valdes, Agricultural Incentives in Developing Countries: Measuring the Effects of Sectoral
and Economy - wide Policies. World Bank Economic Review, nr 2/1988; Wilkin J., Interwencjonizm państwowy w
rolnictwie: dlaczego był, jest i będzie. Dostosowanie się polskiego rynku rolnego do wymogów UE, IERiGŻ, Warszawa
2003, str. 31
25
Kowalski A., Rembisz W., Rynek rolny i interwencjonizm a efektywność i sprawiedliwość społeczna IERiGŻ,
Warszawa 2005, str. 9-14
26
Klawe A., J., Interwencjonizm w rolnictwie a międzynarodowy handel rolny, PWN, Warszawa 1981, str. 12-14
27
Czyżewski A., Poczta A., Wawrzyniak Ł., Interesy europejskiego rolnictwa w świetle globalnych uwarunkowań
polityki gospodarczej, Ekonomista nr 3/2006, str. 350-351
28
Michałek J.,J. Międzynarodowa polityka handlowa w ramach GATT, Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego,
Warszawa 1989, 71-74
29
Adamowicz M., Cele i skutki interwencjonizmu rolnego. Wieś i Rolnictwo”, Nr 3/4,/1992 str. 35-49.
30
Wojtyna A., 1990. Nowoczesne państwo…, op.cit. str. 40
31
Chotkowski J., Dylematy polityki państwa wobec wsi i rolnictwa w Polsce. Roczniki Naukowe SERiA, tom XI,
zeszyt 2, Warszawa 2009, str. 21
32
Komunikat Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego, Perspektywy finansowe na lata 2007 – 2013, Bruksela,
14.07.2004, KOM(2004) 487 wersja ostateczna, str. 7-11
33
Oates W.E., An Essay on Fiscal Federalism, Journal of Economic Literature, nr 37
5
wspólne polityki UE mogą w większym stopniu przyczyniać się do wzrostu gospodarczego niż polityki określane na
poziomie centralnym danego państwa członkowskiego, co np. uzasadnia stosowanie polityki spójności.
Wspólnota Europejska od samego początku swego funkcjonowania, czyli od końca lat 50-tych XX wieku prowadzi
politykę interwencyjną w rolnictwie. Z zapisu w art. 38 Traktatu o Funkcjonowaniu Wspólnoty jasno wynika, że Unia
określa i realizuje politykę rolną i rybołówstwa a także określa sposób jej finansowania. Dlatego też można stwierdzić,
iż zapisy w Traktacie o Funkcjonowaniu UE, powodują traktatowe zobowiązania budżetowe, choć Traktat nie określa
wysokości środków finansowych na rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich 34. Polityka ta, zgodnie z założeniami
Komisji, zarządzana jest na poziomie wspólnotowym i finansowana głównie z budżetu UE, przy zakazie bądź
niewielkim dofinansowaniu wybranych instrumentów z budżetów krajów członkowskich (w ramach tzw. pomocy
krajowej)35. Znaczenie wspólnej polityki rolnej określa wysokość środków finansowych przeznaczonych na
interwencjonizm w rolnictwie z budżetu UE. W UE polityka czynnego oddziaływania państwa na rolnictwo widoczna
jest poprzez funkcjonowanie dwóch filarów, pierwszego, gdzie wparcie polega przede wszystkim na wparciu rynkowocenowym oraz stosowaniu płatności bezpośrednich i drugim, gdzie pomoc przyczynia się do rozwoju obszarów
wiejskich. WPR finansowana jest z dwóch oddzielnych funduszy a mianowicie Europejskiego Funduszu Rolnego
Gwarancji i Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Poziom finansowania działań w
ramach EFRG (w ramach tego funduszu finansowany jest I filar WPR) stanowił w latach 2007-2012 około 30%
budżetu ogólnego UE. W roku 2012 wykonanie budżetu, w ramach EFRG, kształtowało się na poziomie 44,8 mld euro,
z czego największą kwotę przeznaczono na płatności bezpośrednie (40,9 mld euro), na instrumenty rynkowe (3,4 mld
euro). Pozostała kwota przeznaczona została na gospodarkę morską i rybołówstwo oraz na środki weterynaryjne i
fitosanitarne. Pierwszy filar realizowany jest przez dwie agencje płatnicze: ARR i ARiMR. Agencja Rynku Rolnego
realizuje mechanizmy wspólnej polityki rolnej i programy krajowe. Agencja jako instytucja płatnicza działa na
podstawie przepisów Unii Europejskiej a także prawa krajowego. Najważniejsze działania agencji dotyczą obrotu
towarowego z zagranicą, kwotowania, kontroli i monitorowania produkcji rolniczej i przetwórstwa na podstawowych
produktach rolnych. Ważnym aspektem działalności agencji jest dążenie do poprawy konkurencyjności polskich
produktów rolno-spożywczym, poprawy ich jakości i promocja żywności. Działalność realizowana przez Agencję poza
wewnętrznymi działaniami interwencyjnymi np. wspieranie konsumpcji poprzez dofinansowanie programów pij mleko
czy owoce w szkole, wspiera kampanie promocji żywności, administruje systemem kwotowania produkcji, prowadzi
także interwencyjny zakup czy sprzedaż produktów rolnych. Poza tym niezwykle ważnym aspektem działalności jest
pomoc żywnościowa skierowana dla najuboższych w UE. Agencja także zajmuje się administrowaniem mechanizmami
handlu zagranicznego. Pozostałe działania monitorujące i kontrolujące procesy produkcji oraz przetwórstwa czy
działania o charakterze organizacyjno-technicznym mają także duże znaczenie
Czy faktycznie interwencjonizm w rolnictwie realizuje założenia Komisji Europejskiej, dotyczące zasadności
wydatkowania środków finansowych z budżetu UE?. Przecież wsparcie cenowe, skierowane jest do dużych
producentów rolnych, którzy spełniają określone warunki interwencji [Rembisz 2010]. To oni są w stanie sprostać
zarówno wymogom ilościowym jaki i jakościowym interwencji i niejednokrotnie zaakceptować niski poziom cen
oferowanych np. w zakupach interwencyjnych. Chociaż patrząc na wydatki z budżetu UE, interwencjonizm stanowi
niewielki udział, a często działania typu zakupy interwencyjne czy dopłaty do przechowywania są zawieszone, gdyż nie
ma potrzeby stosowania poszczególnych instrumentów, ze względu na wyższy poziom cen żywności na świecie.
Instrumentem, który stanowi największe obciążenie budżetu EFRG, są płatności bezpośrednie. Płatności
bezpośrednie wypłacane producentom mają zapewnić wyższy poziom dochodów w gospodarstwach rolnych. Czy tak
jest rzeczywiście? Zapewne tak, choć sukces jest połowiczny, gdyż w dalszym ciągu około 20% producentów w UE
otrzymuje 80% dopłat [Report 2009]. Płatności są instrumentem wspierającym dochody głównie dużych gospodarstw
rolnych, gdyż poziom płatności zależy przede wszystkim od powierzchni użytków rolnych oraz rodzaju uprawy.
Płatności pochłaniają rokrocznie 90% środków w ramach EFRG (w 2012 r. środki te stanowiły 44,745 mld euro, z
czego płatności pochłonęły kwotę 40,880 mld euro).
Podsumowując należy stwierdzić, że mimo pewnych kontrowersji i konieczności zmiany, np. w zakresie płatności
bezpośrednich Wspólna Polityka Rolna jest polityka priorytetową w UE. W dokumentach Unii Europejskiej aktualnie
mówi się o pięciu priorytetach w zakresie gospodarki rolno-żywnościowej. Oprócz zapewnienia bezpieczeństwa
żywnościowego stworzenia sprawiedliwych reguł w handlu, zapewnienia trwałego rozwoju czy podtrzymywania
działalności rolniczej w całej UE, dużą uwagę przykłada się do konieczności prowadzenia przez producentów działań
na rzecz różnorodności biologicznej i ochrony środowiska naturalnego a więc dostarczania dóbr publicznych.
Literatura
Adamowicz M., Cele i skutki interwencjonizmu rolnego, Wieś i Rolnictwo, Warszawa 1992, Nr 3/4,
Bankowicz M., Demokracja. Zasady, procedury, instytucje. Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków
2006,
34
J. Pietras, Przyszłość budżetu Unii Europejskiej. Spójność celów, polityk i finansów unijnych, demosEuropa Centrum Strategii Europejskiej, Warszawa 2008, str. 38
35
Biernat-Jarka A., Finansowanie płatności bezpośrednich z budżetu Unii Europejskiej, w latach 2007-2011 [w:]
Zeszyty Naukowe Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie, Polityki Europejskie, Finanse i Marketing,
nr 8 (27), Wyd. SGGW, Warszawa 2012
6
Biernat-Jarka A., Finansowanie płatności bezpośrednich z budżetu Unii Europejskiej, w latach 2007-2011 [w:] Zeszyty
Naukowe Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie, Polityki Europejskie, Finanse i Marketing, nr 8
(27), Wyd. SGGW, Warszawa 2012,
Buzan B., Peopes, states and Fear. An agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era, Person
Education LTD., New York-London 1991 [za:] JJ. Milewski Debata o państwie w początku XXI wieku-refleksje
historyka (w:) Państwo w świecie współczesnym, pod red. nauk. Krzysztof Trzciński, Oficyna Wydawnicza ASPRAJR, Warszawa 2006,
Chotkowski J., Dylematy polityki państwa wobec wsi i rolnictwa w Polsce. Roczniki Naukowe SERiA, tom XI, zeszyt
2, Warszawa 2009,
Czyżewski A., (red) Uniwersalia polityki rolnej w gospodarce rynkowej. Ujęcie makro- i mikroekonomiczne, AE
Poznań 2007,
Czyżewski A., Poczta A., Wawrzyniak Ł., Interesy europejskiego rolnictwa w świetle globalnych uwarunkowań polityki
gospodarczej, Ekonomista nr 3/ 2006,
Encyklopedia PWN w trzech tomach, PWN, tom 2, Warszawa 2006,
Fiedor B., Błędy rynku a błędy państwa – regulacja rynkowa versus regulacja publiczna, Ekonomista 2/2013,
Jasiński P., 2000: Europa jako szansa: polityka regionalna Unii Europejskiej i jej instrumenty a władze lokalne i
regionalne, Elipsa, Warszawa,
Jellinek G., Ogólna nauka o państwie, Warszawa 1924, str. 47 i 50 [za:] Bankowicz M., Demokracja. Zasady,
procedury, instytucje. Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2006, str. 19
Karpiński A., Zakres interwencji państwa we współczesnych gospodarkach rynkowych, Próba uogólnienia doświadczeń
praktyki światowej, Wyd. Polskiej Akademii Nauk, Wrocław 1992,
Klawe A., J., Interwencjonizm w rolnictwie a międzynarodowy handel rolny, PWN, Warszawa 1981,
Komunikat Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego, Perspektywy finansowe na lata 2007 – 2013, Bruksela,
14.07.2004, KOM(2004) 487 wersja ostateczna,
Kowalski A., Rembisz W., Rynek rolny i interwencjonizm a efektywność i sprawiedliwość społeczna IERiGŻ,
Warszawa 2005,
Kruger, M. Schaff, A. Valdes, Agricultural Incentives in Developing Countries: Measuring the Effects of Sectoral and
Economy - wide Policies. World Bank Economic Review, nr 2/1988,
Michałek J., J., Międzynarodowa polityka handlowa w ramach GATT, Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego,
Warszawa 1989,
Milewski J.J., Debata o państwie w początku XXI wieku-refleksje historyka (w:) Państwo w świecie współczesnym,
pod red. nauk. Krzysztof Trzciński, Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2006,
Milewski R, (red. nauk), Podstawy ekonomii, PWN, Warszawa 2002,
Morawski W., Socjologia ekonomiczna, Problemy. Teoria. Empiria, PWN, Warszawa 2001,
Oates W.E., An Essay on Fiscal Federalism, Journal of Economic Literature, nr 37,
Oniszczuk J., Współczesne państwo w teorii i praktyce, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2011,
Pietras J., Przyszłość budżetu Unii Europejskiej. Spójność celów, polityk i finansów unijnych, demosEuropa -Centrum
Strategii Europejskiej, Warszawa 2008,
Poggi G., Państwo. Jego natura, rozwój i perspektywy, Przekład M. Sadowski, Wydawnictwo Naukowe PWN,
Warszawa 2010,
Rembisz W., Krytyczna analiza podstaw i ewolucji interwencji w rolnictwie, Współczesna Ekonomia, WSFiZ,
Warszawa 2010,
Report on the distribution of direct aids to the producers (Financial Year 2009), European Commission, Brussels 2009
Sadowski Z., Rynek a interwencjonizm państwowy [w:] Gospodarka Narodowa, 1989, nr.1,
Stiglitz, J., E., Some Theoretical Aspects of Agricultural Policies. The World Bank Research Observer. Vol. 2, 1987, nr
1,
Stiglitz J., E., Ekonomia sektora publicznego, PWN, Warszawa 2004,
Szarzec K., Państwo w gospodarce, studium teoretyczne - od Adama Smitha do współczesności, PWN, Warszawa 2013
Tilly Ch., Reflections on the History of European State-Making, w: The Formation of the National States In Western
Europe, red. idem, Princeton University Press, Princeton, NY, 1975, s. 70 [za:] Poggi G., Państwo, jego natura, rozwój i
perspektywy, przekład M. Sadowski, PWN, Warszawa 2010,
Wilkin J., Interwencjonizm państwowy w rolnictwie: dlaczego był, jest i będzie. Dostosowanie się polskiego rynku
rolnego do wymogów UE, IERiGŻ, Warszawa 2003
Wilkin J., Interwencjonizm państwowy w rolnictwie: dlaczego był, jest i będzie. Dostosowanie się polskiego rynku
rolnego do wymogów UE, IERiGŻ, Warszawa 2003,
Wojtyna, A., Rola państwa we współczesnej ekonomii. Ekonomista, nr 3/ 1992,
Wojtyna A., Nowoczesne państwo kapitalistyczne a gospodarka, Teoria i praktyka, PWN, Warszawa 1990,
Wojtyna A., Krótko- i długookresowe cele polityki gospodarczej pod rządami konserwatystów, [w:] Wielka Brytania
pod rządami konserwatystów w latach 1979-84, Zeszyty Problemowe Instytutu Badania Współczesnych Problemów
Kapitalizmu 1985, nr. 13 (A)
7
8
Download
Random flashcards
ALICJA

4 Cards oauth2_google_3d22cb2e-d639-45de-a1f9-1584cfd7eea2

Create flashcards