Biernat-Jarka Agnieszka - INSTYTUCJE PAŃSTWA A
advertisement
IX Kongres Ekonomistów Polskich Dr inż. Agnieszka Biernat-Jarka Szkoła Główna Gospodarstwa Wiejskiego INSTYTUCJE PAŃSTWA A UZASADNIENIE PODEJMOWANIA DZIAŁAŃ INTERWENCYJNYCH W GOSPODARCE NA PRZYKŁADZIE WSPÓLNEJ POLITYKI ROLNEJ Streszczenie. Celem opracowania było przedstawienie koncepcji państwa i jego roli w podejmowaniu działań interwencyjnych. Autorka pokazała za i przeciw aktywnej polityce państwa w gospodarce, prezentując różne podejścia ekonomistów w tym zakresie. Jako przykład działań interwencyjnych zaprezentowano Wspólną Politykę Rolną Unii Europejskiej. Przykład ten jest charakterystyczny ze względu na jego powszechność, gdyż interwencjonizm w rolnictwie stosowany jest w wielu krajach, także poza UE, a także na specyfikę sektora, do której najczęściej odnoszą się zwolennicy aktywnej polityki państwa. Trzeba podkreślić, iż interwencjonizm w rolnictwie zależy od poziomu rozwoju gospodarczego danego państwa, celów, które władze stawiają sobie do osiągniecia w danym okresie czasu czy wcześniej stosowanych mechanizmów, do których przyzwyczaili się beneficjenci. STATE INSTITUTIONS AND A JUSTIFICATION OF INTERVENTION ACTIVITIES WITHIN ECONOMY ON THE EXAMPLE OF COMMON AGRICULTURAL POLICY Abstract. The aim of the paper was to present the concept of state and its role in undertaking the intervention activities. The Author has shown the pros and cons of the active state policy within the economy by presenting different approaches of economists to this problem. Common Agricultural Policy of the European Union was taken into account as an example of intervention activities. This example is characteristic both because of its universality as agricultural intervention is applied in many countries, also outside EU and the sector’s peculiar character which is mostly stressed by supporters of active state policy. It has to be stressed that the level of state intervention in agriculture depends both on the countries’ economic development and objectives set by the authorities to be reached within a defined period, as well as the previously used measures that beneficiaries were accomplished to. Słowa kluczowe: państwo, interwencjonizm, Wspólna Polityka Rolna Key words: state, intervention, Common Agriculture Policy Wstęp Znaczenie państwa w gospodarce jest zagadnieniem niezwykle złożonym a nawet kontrowersyjnym. Powody, dla których państwo angażuje się w gospodarkę mają charakter polityczny, ekonomiczny i społeczny. Działania państwa mogą mieć charakter kreatywny a także organizatorski, nadzorczy czy kontrolny. Spór dotyczący funkcjonowania instytucji państwowych i podejmowania działań interwencji państwa w mechanizm rynkowy należy do jednej z częściej analizowanych zagadnień w historii myśli ekonomicznej. Nie ma bowiem jednej określonej teorii, która w sposób kompleksowy i akceptowany przez wszystkich rozstrzygałaby problem ingerencji państwa w życie gospodarcze i społeczne. Trudno też wskazać optymalne zachowania instytucji państwowych w krajach o różnych poziomach rozwoju społeczno-gospodarczego. Czy państwo powinno realizować założenia liberalizmu gospodarczego czy z kolei w pewnych uzasadnionych obszarach stosować interwencjonizm? Jeśli państwo ma być aktywne i stosować określone mechanizmy czy instrumenty, to pojawia się pytanie o ich sens ekonomiczny, a może społeczny? Działania Wspólnoty Europejskiej są przykładem interwencjonizmu stosowanego w szerokim zakresie w odniesieniu do wspólnej polityki rolnej, w zakresie instrumentów ochrony i wsparcia własnego rynku. Zakres i formy interwencjonizmu stosowane w ramach WPR podlegają ciągłym zmianom. Wynika to nie tylko z potrzeb i uwarunkowań wewnętrznych Wspólnoty ale także z globalizacji i oczekiwań instytucji i organizacji międzynarodowych. Wspólna Polityka Rolna określana w Unii Europejskiej a wdrażana na poziomie poszczególnych państw członkowskich, z jednej strony pokazuje konieczność współpracy instytucji na poziomie krajowym i wspólnotowym, z drugiej zaś ogranicza stosowanie instrumentów krajowych. Mimo dużej krytyki wsparcia rolnictwa w UE, między innymi wynikającej z kryzysu gospodarczego, problemów budżetowych, innych problemów także o charakterze społecznym, nic nie wskazuje na całkowite odejście od dotychczasowej polityki. Celem artykułu było przybliżenie koncepcji państwa i jego znaczenia w podejmowaniu działań interwencyjnych. Autorka skupiła się na polityce interwencyjnej podejmowanej w ramach Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej. Trzeba podkreślić, iż interwencjonizm w rolnictwie zależy od poziomu rozwoju gospodarczego danego państwa, celów, które władze stawiają sobie do osiągniecia w danym okresie czasu czy wcześniej stosowanych mechanizmów, do których przyzwyczaili się beneficjenci. Zmiany w zakresie działań interwencyjnych mają także uzasadnienie międzynarodowe, zależą od procesów globalizacji i decyzji podejmowanych przez organizacje handlowe, np. WTO. Zmiana wcześniej stosowanych działań interwencyjnych jest niezwykle trudnym procesem wymagającym długiego 1 okresu dyskusji politycznej i akceptacji na poziomie UE, co przede wszystkim powinno być wynikiem analizy efektów i kosztów tej polityki. Pojęcie państwa w gospodarce Wg Wojtyny nie ma bardziej centralnego zagadnienia w teorii politycznej i społecznej od natury państwa, a zarazem nic bardziej dyskutowanego1. Różnorodność podejść do tego pojęcia ma uzasadnienie historyczne. Pierwsze definicje i koncepcje państwa tworzone były przez filozofów (Platona, Arystotelesa), z których każdy tworzył odrębny zestaw pojęciowy2. W koncepcji Arystotelesa państwo określano jako wspólnota równych, zdolna do samowystarczalności i mająca na celu doskonałe życie3. Starożytni grecy zadawali sobie pytanie nie tyle co to jest państwo ale jak powinno być ukształtowane. Twórcą klasycznej definicji państwa jest G. Jellinek, który określił państwo jako „korporację osiadłego ludu wyposażoną w bezpośrednią, samorodną władzę zwierzchnią” 4. Trzy istotne elementy państwa: ludność, terytorium i władza zwierzchnia stanowią istotę państwa, zaś brak któregokolwiek z tych elementów przekreśla istotę państwa, państwo nie istnieje. Współcześnie wg Milewskiego państwo można zdefiniować jako złożoną, zróżnicowaną wewnętrznie, wieloszczeblową strukturę organizacyjną społeczeństwa zamieszkującego określone terytorium, której składnikiem jest hierarchiczna władza dysponująca aparatem przymusu wobec jednostek i grup społecznych 5. Podobną definicję znajdziemy w Encyklopedii PWN6, gdzie państwo definiowane jest jako suwerenna organizacja polityczna społeczeństwa zamieszkującego terytorium o określonych granicach, której głównym składnikiem jest władza publiczna, dysponująca aparatem przymusu i dążąca do monopolu w jego stosowaniu. Państwo stanowią więc trzy podstawowe elementy: ludność, terytorium i władza. Wg definicji Barryego Buzana 7 państwo jest suwerennym podmiotem politycznym, w którym wyróżniamy trzy zespoły czynników: ideę, fizyczną podstawę i wymiar instytucjonalny. Idea państwa wiąże się z pytaniem komu a więc jakiej grupie społecznej, jakiej ideologii, jakim celom nadrzędnym służy. Podstawa fizyczna państwa z kolei zawiera w sobie ludność, terytorium i zasoby naturalne. Wymiar instytucjonalny związany jest z funkcjonującym systemem prawnym, strukturą administracyjną i systemem politycznym. W ujęciu potocznym wielu autorów skłania się jednak do tego, żeby państwo utożsamiać z działalnością centralnych czy lokalnych instytucji i urzędów publicznych wypełniających cele rządu i odpowiadające danemu systemowi społeczno-gospodarczemu8. Z kolei G. Poggi9 powołując się na Tillego określa państwo jako organizację, która kontroluje populację zajmującą określone terytorium, tak długo jak jest wyodrębniona spośród innych organizacji działających na tym samym terytorium, jest autonomiczna, jest scentralizowana i jej części składowe są ze sobą formalnie skoordynowane. Aby państwo funkcjonowało sprawnie jako organizacja muszą być wyodrębnione instytucje polityczne, które mają jasno postawione cele i charakteryzują się władzą polityczną. Jako organizacja państwo ujednolica i czyni politycznymi pewne aspekty życia społecznego, oddziela je od innych i powierza je określonym jednostkom organizacyjnym. Rodzaje państwa i funkcje aparatu państwowego Morawski10 za Blockiem wyodrębnia pięć typów państw, które umieszcza na osi samoregulacji rynkowej i osi państwowej roli gospodarki. Podstawą określenia typów państw jest pytanie: ile państwa w gospodarce? Schemat 1. Państwo a gospodarka Niska Samoregulacja rynkowa wysoka 1 Wojtyna A., Krótko- i długookresowe cele polityki gospodarczej pod rządami konserwatystów, (w:) Wielka Brytania pod rządami konserwatystów w latach 1979-84, Zeszyty Problemowe Instytutu Badania Współczesnych Problemów Kapitalizmu 1985, nr. 13 (A) 2 Jellinek G., Ogólna nauka o państwie, Warszawa 1924, str. 47 - 50 [za:] Bankowicz M., Demokracja. Zasady, procedury, instytucje. Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2006, str. 19 3 Oniszczuk J., Współczesne państwo w teorii i praktyce, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2011, str. 16 4 Jellinek G., Ogólna nauka o państwie, Warszawa 1924, str. 47 i 50 [za:] Bankowicz M., Demokracja. Zasady, procedury, instytucje. Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2006, str. 19 5 Milewski R, (red. nauk), Podstawy ekonomii, PWN, Warszawa 2002, str. 385 6 Encyklopedia PWN w trzech tomach, PWN, tom 2, Warszawa 2006, str.651 7 Buzan B., Peopes, states and Fear. An agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era, Person Education LTD., New York-London 1991 [za:] JJ. Milewski Debata o państwie w początku XXI wieku-refleksje historyka (w:) Państwo w świecie współczesnym, pod red. nauk. Krzysztof Trzciński, Oficyna Wydawnicza ASPRAJR, Warszawa 2006, str. 39 8 Milewski R, (red. nauk), Podstawy ekonomii, PWN, Warszawa 2002, str. 385 9 Tilly Ch., Reflections on the History of European State-Making, w: The Formation of the National States In Western Europe, red. idem, Princeton University Press, Princeton, NY, 1975, s. 70 [za:] Poggi G., Państwo, jego natura, rozwój i perspektywy, przekład M. Sadowski, PWN, Warszawa 2010, str. 41 2 Państwo socjalistyczne (socjalizm państwowy, np. PRL) Państwo rozwojowe (azjatyckie tygrysy, np Korea Południowa, Tajwan) Państwo praw socjalnych (kraje socjalizmu dystrybucyjnego, np. Szwecja) Państwo stabilizacji makroekonomicznej (wedle zaleceń Keynesa) Państwo dóbr publicznych (dobra, które nie mogą być efektywnie produkowane przez prywatnego przedsiębiorcę dla zysku) Wysoka Państwowa kontrola gospodarki niska Źródło: Block Fred, The Roles of the State in the Economy, w: The Handbook of the Economic Socjology Neil J. Smelser, Richard Swedberg (red.), Princeton, N-J.- New York: Princeton University Press-Russell Sage Fundation. [za:] W. Morawski, Socjologia ekonomiczna, PWN, Warszawa, 2001, str. 150 Z jednej strony mamy do czynienia z państwem socjalistycznym, gdzie cechą charakterystyczną jest wysoka kontrola gospodarki i ograniczona własność prywatna z drugiej zaś mamy przykład państwa o wysokiej samoregulacji rynkowej a więc państwa dóbr publicznych. Pośrednie kategorie państw wyróżnione przez Blocka odnoszą się do państwa stabilizacji ekonomicznej, praw socjalnych i państwa rozwojowego 11. Według Karpińskiego12 w gospodarce rynkowej można wymienić dwa modele roli państwa. Pierwszy to model gospodarki rynkowej z interwencjonizmem państwowym określany regulowaną gospodarką rynkową (zwany też modelem parametrycznym ze względu na zarządzanie gospodarką środkami pośredniego sterowania np. za pomocą parametrów finansowych), drugi zaś to model gospodarki rynkowej eliminujący interwencjonizm państwowy lub go wykluczający ze względu na przekonanie o samoregulacji gospodarki rynkowej. Do tych dwóch teoretycznych modeli gospodarki rynkowej można przypisać dwa nurty we współczesnej teorii ekonomii. Interwencjonizmowi- nurt postkeynesowski lub neokeynesowski. Temu drugiemu – nurt neoliberalny krytykujący koncepcję Keynesa i koncepcję interwencjonizmu państwowego. Nauka a może bardziej rzeczywistość na ogół odrzuca jednak dychotomiczny podział na samoregulacyjny model gospodarki rynkowej i interwencjonistyczny. Żaden z tych skrajnych modeli nie występuje w czystej postaci w praktyce. Stąd też wg. Karpińskiego 13 spór między zwolennikami tych skrajnych modeli ma raczej charakter ideologiczny niż naukowy. Nawet jeśli ten podział miałby uzasadnienie w gospodarce to i tak nie można go zastosować w życiu społecznym, kulturalnym czy naukowym. Dlatego też zazwyczaj mamy do czynienia z równoczesnym współistnieniem wielu elementów z jednego i drugiego modelu. Gospodarki współczesnych krajów czy ugrupowań potwierdzają tą zasadę. Np. w Unii Europejskiej podstawą gospodarki był koncepcja francuska, zawierająca wiele elementów interwencjonizmu aż do jego skrajnej postaci oraz koncepcja brytyjska bardziej neoliberalna. Mówiąc o funkcjonowaniu państwa, trzeba zwrócić uwagę, na funkcjonowanie instytucji państwa i agend rządowych wypełniających określoną politykę państwa. W. Morawski14 wyróżnia sześć podstawowych funkcji aparatu państwowego w gospodarce. Można do nich zaliczyć: Tworzenie przez państwo jasnych reguł funkcjonowania rynku, poprzez jasne czytelne reguły prawne, Stymulowanie rozwoju gospodarczego poprzez mobilizację rzadkich zasobów, pośrednia regulacja gospodarki przez państwo, tworzenie bodźców dla działalności gospodarczej (ulgi podatkowe, udzielanie dotacji). Aktywna regulacja gospodarki przez państwo w celu zmniejszania nierówności społecznych czy osiąganie celów związanych ze wzrostem gospodarczym, Podejmowanie działalności produkcyjnej w postaci zakładów przemysłowych, elektrowni, Monopol państwa w zakresie działalności produkcyjno-ekonomicznej, co było i jest charakterystyczne w państwach socjalistycznych, Działalność urzędników państwowych polegająca na korupcji lub kradzieży zasobów majątkowych w celu zwiększania osobistych majątków. Interwencjonizm państwa w gospodarce W dzisiejszych czasach nadal aktualne pozostaje pytanie o najbardziej właściwą rolę państwa w gospodarce, pamiętając o tym, iż ani państwo ani rynek nie działają doskonale. Fiedor podkreśla, że regulacja publiczna służy i powinna służyć wzrostowi rzeczywistej skuteczności rynku jako mechanizmu koordynacji i optymalizacji działań i indywidualnych podmiotów gospodarczych 15. Wg Stiglitza16 mechanizm rynkowy działa efektywnie jeżeli spełnione są restrykcyjne założenia. Państwo ma swoje ograniczenia a więc powinno interweniować tylko tam gdzie zawodność 11 W. Morawski, Socjologia ekonomiczna, Problemy. Teoria. Empiria, PWN, Warszawa 2001, str. 155-160 Karpiński A., Zakres interwencji państwa we współczesnych gospodarkach rynkowych, Próba uogólnienia doświadczeń praktyki światowej, Wyd. Polskiej Akademii Nauk, Wrocław 1992, str. 15 13 Ibidem, str. 15 14 W. Morawski, Socjologia ekonomiczna…op. cit., str. 157-158. 15 Fiedor B., Błędy rynku a błędy państwa – regulacja rynkowa versus regulacja publiczna, Ekonomista 2/2013, str. 184 16 Stiglitz J., E., Ekonomia sektora publicznego, PWN, Warszawa 2004, str. 13 12 3 rynku jest największa oraz tam, gdzie interwencja może przynieść widoczną poprawę sytuacji. Zdaniem wielu ekonomistów amerykańskich państwo powinno likwidować największe obszary biedy i dążyć do pełnego zatrudnienia. Wg Stiglitza17 rynek sprzyja efektywności i stanowi silny bodziec do innowacji. Jakie czynniki powodują, że państwo staje się aktywnym uczestnikiem procesów rynkowych, co za tym przemawia? Wojtyna18 odnosząc się do ekonomicznej roli państwa dokonał rozróżnienia na argumenty tradycyjne i keynesowskie. Do argumentów tradycyjnych, najczęściej akceptowanych przez ekonomistów, można zaliczyć 19: konieczność funkcjonowania systemu prawnego określającego własność i zasady zawierania umów gospodarczych, niedoskonałości rynku wynikające z występowania tzw. konkurencji niedoskonałej, występowanie dóbr publicznych, istnienie efektów zewnętrznych, czy istnienie dóbr korzystnych i niekorzystnych z punktu widzenia społeczeństwa. Poza wyżej wymienionymi należy także wspomnieć o dążeniu do sprawiedliwego podziału dochodu narodowego, niestabilność gospodarki i brak samoczynnego mechanizmu przywracania równowagi rynkowej. Stiglitz20 mówiąc o konieczności interwencjonizmu państwowego zwraca także uwagę na niekompletność rynków. Niekompletny rynek to taki, gdzie przedsiębiorstwo nie wytwarza określonego dobra, mimo, tego, że koszt jego wytworzenia czy zaoferowania jest niższy od ceny, którą nabywcy są w stanie za nie zapłacić. Kolejny argument podawany przez Stiglitza to zawodność wynikająca z niepełnej informacji. Chodzi tutaj głównie o to, że np. sam rynek dostarcza zbyt mało informacji, do której jednak powinni mieć dostęp konsumenci. Karpiński, z kolei podaje za The Economist, iż wiele dziedzin życia gospodarczego i społecznego wymaga interwencji, do których zaliczyć można 21 - ochronę środowiska; - wsparcie badań naukowych i prac wdrożeniowych; - zapewnienie bieżącej równowagi makroekonomicznej kraju i przeciwdziałanie żywiołowym wahaniom cyklicznymi dekoniunkturze, - regulację stosunków na rynku pracy, przeciwdziałanie bezrobociu, - tworzenie infrastruktury społecznej i technicznej; - działanie na rzecz bezpieczeństwa i higieny pracy, - stymulowanie rozwoju i ochrona rolnictwa, - pobudzanie twórczości kulturalnej; - upowszechnianie wiedzy przez system szkolnictwa podstawowego i wyższego; - kształtowanie bilansu płatniczego i stosunków za granicą. Po przedstawieniu argumentów przemawiających za aktywną polityka państwa trzeba jednak pamiętać o zawodności rynku, nieskuteczności interwencji czy skutkach, które na początku bardzo trudno przewidzieć. Stiglitz 22 odnosząc się do kwestii zawodności państwa w gospodarce skupił się na czterech podstawowych problemach, mianowicie: ograniczenia informacji, ograniczonej kontroli nad działaniami prywatnych rynków, ograniczonej kontroli nad biurokracją oraz ograniczenia o charakterze politycznym. Ograniczenia informacji to nic innego jak problem z przewidzeniem konsekwencji finansowych wprowadzenia określonego programu czy działania rządu. Niejednokrotnie obliczenia wstępne nie pokrywają się z rzeczywistymi wydatkami. Z kolei ograniczona kontrola nad biurokracją pokazuje, iż ustawa uchwalona przez władzę ustawodawczą jest wprowadzana w życie w ramach innych agencji rządowych. I tutaj pojawia się pytanie jak będą wyglądały przepisy wykonawcze, od których ostatecznie zależy wdrażanie rozwiązań prawnych. Bardzo ważnym elementem są jednak ograniczenia o charakterze politycznym czyli uwzględnienie proponowanych rozwiązań od poparcia określonych grup interesu, czy poparcia koalicjanta, charakterystyczne dla polskiej rzeczywistości politycznej. Z kolei Milewski odnosząc się do argumentów przeciw ekonomicznej roli państwa, podkreśla konsekwencje, które mogą ujawnić się po działaniach interwencyjnych. Głównie chodzi o pojawianie się stanów nierównowagi na rynku, powstałych w wyniku regulacji państwowych, zniekształcone informacje w wyniku działań instytucji państwowych. Poza tym Milewski zaznacza, iż biurokratyzacja i usztywnienie procesów decyzyjnych powoduje zmniejszoną elastyczność systemu gospodarczego, koszty interwencjonizmu są uzależnione od skali, natomiast zawsze pojawia się pytanie jaka jest efektywność ponoszonych wydatków?. Trzeba tez pamiętać o niereprezentatywności państwa (rządu) co wynika z tego, iż urzędnicy mogą działać w imieniu własnym a nie obywateli23. Przyczyny interwencjonizmu państwowego w rolnictwie 17 Ibidem, str. 69 Wojtyna A., Nowoczesne państwo kapitalistyczne a gospodarka, Teoria i praktyka, PWN, Warszawa 1990 19 Zobacz także Milewski R, (red. nauk), Podstawy ekonomii, PWN, Warszawa 2002, str. 386 - 387; Stiglitz J., E., Ekonomia sektora publicznego, PWN, Warszawa 2004, str. 94 - 96; Sadowski Z., Rynek a interwencjonizm państwowy [w:] Gospodarka Narodowa, 1989, nr.1 s. 4 20 Stiglitz J., E., Ekonomia sektora … str. 96 21 The Economist, 15 października 1989 r. s. 15 [za:] Karpiński A., Zakres interwencji państwa we współczesnych gospodarkach rynkowych, Próba uogólnienia doświadczeń praktyki światowej, Wyd. Polskiej Akademii Nauk, Wrocław 1992, str. 17-19 22 Stiglitz J., E., Ekonomia sektora publicznego, PWN, Warszawa 2004, str. 90-103 23 Milewski R, (red. nauk), Podstawy ekonomii, PWN, Warszawa 2002, str. 388 18 4 Zakres, jak i mechanizmy interwencjonizmu państwowego wyznaczają w danym państwie członkowskim cele, które władza stawia sobie do osiągnięcia jak również możliwości budżetowe. Wielu ekonomistów zwraca uwagę na rolnictwo jako wrażliwy sektor gospodarki, w którym interwencjonizm w dużym stopniu jest uzasadniony. Najczęściej przytacza się argument mówiący o powiązaniu produkcji rolnej z przyrodą24. W dalszym ciągu mamy do czynienia z dysparytetem dochodowym, dochody rolników są zróżnicowane i mimo ciągłego rozwoju techniki ciągle uzależnione od warunków klimatycznych. Rolnicy są słabszym partnerem na rynku, są rozproszeni, w związku z czym nie są w stanie przeciwstawiać się zorganizowanej sile odbiorców i przetwórców produktów rolnych 25. W kontekście uzasadnienia interwencjonizmu mówi się także o niskiej dynamice produkcji rolnej w długim okresie, brak możliwości szybkiego dostosowania się do nowej sytuacji rynkowej.26 Istotny problem współczesnego rolnictwa to fakt, iż społeczeństwa stają się bardziej zamożne, zaś rolnicy tych krajów coraz biedniejsi. W mechanizmie rynkowym, wartość dodana rozkłada się w taki sposób, że najwięcej zyskują ci, którzy są najbliżej konsumenta, zajmują się przetwórstwem surowców rolniczych i dostarczeniem ich do klienta. Rynek dokonuje redystrybucji wartości dodanej, deprecjonując rolnictwo27. Oprócz argumentów ekonomicznych i przyrodniczych uzasadnienie interwencjonizmu wynika także z układu sił w danym społeczeństwie i priorytetów politycznych państwa. Często istnieją grupy ludzi wpływowych tzw. „farm lobby” którzy opowiadają się za protekcjonizmem w rolnictwie 28 Powodzenie ich oddziaływań zależy od ich zamożności, bądź określonej struktury władzy w konkretnym państwie. Według Adamowicza29 prawidłowości w zakresie funkcjonowania rolnictwa i doświadczenia krajów najbardziej rozwiniętych pokazują, że pewien zakres interwencjonizmu jest i będzie niezbędny, gdyż rolnictwo jest specyficznym działem gospodarki, którego rozwój i spełnianie funkcji społecznych w ramach gospodarki rynkowej wymaga określonego wsparcia rządowego. Ważną funkcją rolnictwa jest świadczenie usług w zakresie dóbr publicznych, które związane są z odpowiednim kształtowaniem środowiska naturalnego czy utrzymaniem odpowiednich walorów krajobrazowych [Rembisz 2010]. Dobra publiczne czyli takie, których użytkowanie (czy spożywanie) przez jedną osobę nie ogranicza możliwości korzystania z nich przez innych ludzi. Występuje tu tzw. zasada niewyłączalności, czyli nie ma możliwości praktycznego odcięcia danej jednostki i nie pozwolenie na korzystanie z dóbr publicznych, ponieważ jak na to wskazuje Wojtyna30, wiązałoby się z ogromnymi kosztami. Dobra publiczne dostępne są dla wszystkich, także dla tych, którzy nie zapłacili za nie. Są to tzw. jeżdżący na gapę, którzy świadomie korzystają z tych dóbr zwiększając własne spożycie, zaś unikają ponoszenia jakichkolwiek kosztów wynikających z ich użytkowania. Bez ingerencji państwa polegającej na produkowaniu i dostarczaniu tych dóbr może dojść do sytuacji, gdzie mimo dużego popytu na dane dobro, produkcja nie miałaby miejsca. W tym kontekście niezwykle ważną jest działalność rolnika przyjazna dla środowiska naturalnego, chroniąca ekosystem, bioróżnorodność, dziedzictwo kulturowe, czy walory pejzażu wiejskiego.31 Finansowanie działań interwencyjnych na poziomie budżetu UE To na jakim poziomie powinno być finansowane rolnictwo z budżetu UE, jest przedmiotem wielu dyskusji, w głównej mierze dyskusji politycznych. Zwłaszcza w kontekście nowej perspektywy finansowej, należy zadać pytanie, czy wydatki są uzasadnione, jeśli tak to czy są efektywnie wykorzystane. Wg Komisji Europejskiej 32 można wymienić kilka powodów, które uzasadniają finansowanie polityk wspólnotowych z budżetu UE, w tym WPR. Należy w tym miejscu wspomnieć o większej skuteczności działań podejmowanych na poziomie Wspólnoty, wydajności w zakresie osiągania celów UE i stymulowanie wysiłków podejmowanych na poziomie państw członkowskich co daje znacznie większe efekty. W politykach krajowych można wymienić pewne braki w działaniu, które może uzupełnić Komisja Europejska. Są to działania, które nie tylko przyczyniają się do większej integracji Unii, między innymi poprzez budowę sieci transportowych czy mobilnego kapitału ludzkiego. Środki finansowe wydawane z budżetu UE powinny cechować się większą wydajnością, niż środki wydane na ten sam cel ze źródeł krajowych. Komisja Europejska mówiąc o konieczności wydatków z budżetu mówi także o współdziałaniu, czyli współpracy z państwami członkowskimi i udziale własnym beneficjenta w działach dofinansowywanych z budżetu UE. Oates 33 podkreśla, że 24 Kruger, M. Schaff, A. Valdes, Agricultural Incentives in Developing Countries: Measuring the Effects of Sectoral and Economy - wide Policies. World Bank Economic Review, nr 2/1988; Wilkin J., Interwencjonizm państwowy w rolnictwie: dlaczego był, jest i będzie. Dostosowanie się polskiego rynku rolnego do wymogów UE, IERiGŻ, Warszawa 2003, str. 31 25 Kowalski A., Rembisz W., Rynek rolny i interwencjonizm a efektywność i sprawiedliwość społeczna IERiGŻ, Warszawa 2005, str. 9-14 26 Klawe A., J., Interwencjonizm w rolnictwie a międzynarodowy handel rolny, PWN, Warszawa 1981, str. 12-14 27 Czyżewski A., Poczta A., Wawrzyniak Ł., Interesy europejskiego rolnictwa w świetle globalnych uwarunkowań polityki gospodarczej, Ekonomista nr 3/2006, str. 350-351 28 Michałek J.,J. Międzynarodowa polityka handlowa w ramach GATT, Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 1989, 71-74 29 Adamowicz M., Cele i skutki interwencjonizmu rolnego. Wieś i Rolnictwo”, Nr 3/4,/1992 str. 35-49. 30 Wojtyna A., 1990. Nowoczesne państwo…, op.cit. str. 40 31 Chotkowski J., Dylematy polityki państwa wobec wsi i rolnictwa w Polsce. Roczniki Naukowe SERiA, tom XI, zeszyt 2, Warszawa 2009, str. 21 32 Komunikat Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego, Perspektywy finansowe na lata 2007 – 2013, Bruksela, 14.07.2004, KOM(2004) 487 wersja ostateczna, str. 7-11 33 Oates W.E., An Essay on Fiscal Federalism, Journal of Economic Literature, nr 37 5 wspólne polityki UE mogą w większym stopniu przyczyniać się do wzrostu gospodarczego niż polityki określane na poziomie centralnym danego państwa członkowskiego, co np. uzasadnia stosowanie polityki spójności. Wspólnota Europejska od samego początku swego funkcjonowania, czyli od końca lat 50-tych XX wieku prowadzi politykę interwencyjną w rolnictwie. Z zapisu w art. 38 Traktatu o Funkcjonowaniu Wspólnoty jasno wynika, że Unia określa i realizuje politykę rolną i rybołówstwa a także określa sposób jej finansowania. Dlatego też można stwierdzić, iż zapisy w Traktacie o Funkcjonowaniu UE, powodują traktatowe zobowiązania budżetowe, choć Traktat nie określa wysokości środków finansowych na rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich 34. Polityka ta, zgodnie z założeniami Komisji, zarządzana jest na poziomie wspólnotowym i finansowana głównie z budżetu UE, przy zakazie bądź niewielkim dofinansowaniu wybranych instrumentów z budżetów krajów członkowskich (w ramach tzw. pomocy krajowej)35. Znaczenie wspólnej polityki rolnej określa wysokość środków finansowych przeznaczonych na interwencjonizm w rolnictwie z budżetu UE. W UE polityka czynnego oddziaływania państwa na rolnictwo widoczna jest poprzez funkcjonowanie dwóch filarów, pierwszego, gdzie wparcie polega przede wszystkim na wparciu rynkowocenowym oraz stosowaniu płatności bezpośrednich i drugim, gdzie pomoc przyczynia się do rozwoju obszarów wiejskich. WPR finansowana jest z dwóch oddzielnych funduszy a mianowicie Europejskiego Funduszu Rolnego Gwarancji i Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Poziom finansowania działań w ramach EFRG (w ramach tego funduszu finansowany jest I filar WPR) stanowił w latach 2007-2012 około 30% budżetu ogólnego UE. W roku 2012 wykonanie budżetu, w ramach EFRG, kształtowało się na poziomie 44,8 mld euro, z czego największą kwotę przeznaczono na płatności bezpośrednie (40,9 mld euro), na instrumenty rynkowe (3,4 mld euro). Pozostała kwota przeznaczona została na gospodarkę morską i rybołówstwo oraz na środki weterynaryjne i fitosanitarne. Pierwszy filar realizowany jest przez dwie agencje płatnicze: ARR i ARiMR. Agencja Rynku Rolnego realizuje mechanizmy wspólnej polityki rolnej i programy krajowe. Agencja jako instytucja płatnicza działa na podstawie przepisów Unii Europejskiej a także prawa krajowego. Najważniejsze działania agencji dotyczą obrotu towarowego z zagranicą, kwotowania, kontroli i monitorowania produkcji rolniczej i przetwórstwa na podstawowych produktach rolnych. Ważnym aspektem działalności agencji jest dążenie do poprawy konkurencyjności polskich produktów rolno-spożywczym, poprawy ich jakości i promocja żywności. Działalność realizowana przez Agencję poza wewnętrznymi działaniami interwencyjnymi np. wspieranie konsumpcji poprzez dofinansowanie programów pij mleko czy owoce w szkole, wspiera kampanie promocji żywności, administruje systemem kwotowania produkcji, prowadzi także interwencyjny zakup czy sprzedaż produktów rolnych. Poza tym niezwykle ważnym aspektem działalności jest pomoc żywnościowa skierowana dla najuboższych w UE. Agencja także zajmuje się administrowaniem mechanizmami handlu zagranicznego. Pozostałe działania monitorujące i kontrolujące procesy produkcji oraz przetwórstwa czy działania o charakterze organizacyjno-technicznym mają także duże znaczenie Czy faktycznie interwencjonizm w rolnictwie realizuje założenia Komisji Europejskiej, dotyczące zasadności wydatkowania środków finansowych z budżetu UE?. Przecież wsparcie cenowe, skierowane jest do dużych producentów rolnych, którzy spełniają określone warunki interwencji [Rembisz 2010]. To oni są w stanie sprostać zarówno wymogom ilościowym jaki i jakościowym interwencji i niejednokrotnie zaakceptować niski poziom cen oferowanych np. w zakupach interwencyjnych. Chociaż patrząc na wydatki z budżetu UE, interwencjonizm stanowi niewielki udział, a często działania typu zakupy interwencyjne czy dopłaty do przechowywania są zawieszone, gdyż nie ma potrzeby stosowania poszczególnych instrumentów, ze względu na wyższy poziom cen żywności na świecie. Instrumentem, który stanowi największe obciążenie budżetu EFRG, są płatności bezpośrednie. Płatności bezpośrednie wypłacane producentom mają zapewnić wyższy poziom dochodów w gospodarstwach rolnych. Czy tak jest rzeczywiście? Zapewne tak, choć sukces jest połowiczny, gdyż w dalszym ciągu około 20% producentów w UE otrzymuje 80% dopłat [Report 2009]. Płatności są instrumentem wspierającym dochody głównie dużych gospodarstw rolnych, gdyż poziom płatności zależy przede wszystkim od powierzchni użytków rolnych oraz rodzaju uprawy. Płatności pochłaniają rokrocznie 90% środków w ramach EFRG (w 2012 r. środki te stanowiły 44,745 mld euro, z czego płatności pochłonęły kwotę 40,880 mld euro). Podsumowując należy stwierdzić, że mimo pewnych kontrowersji i konieczności zmiany, np. w zakresie płatności bezpośrednich Wspólna Polityka Rolna jest polityka priorytetową w UE. W dokumentach Unii Europejskiej aktualnie mówi się o pięciu priorytetach w zakresie gospodarki rolno-żywnościowej. Oprócz zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego stworzenia sprawiedliwych reguł w handlu, zapewnienia trwałego rozwoju czy podtrzymywania działalności rolniczej w całej UE, dużą uwagę przykłada się do konieczności prowadzenia przez producentów działań na rzecz różnorodności biologicznej i ochrony środowiska naturalnego a więc dostarczania dóbr publicznych. Literatura Adamowicz M., Cele i skutki interwencjonizmu rolnego, Wieś i Rolnictwo, Warszawa 1992, Nr 3/4, Bankowicz M., Demokracja. Zasady, procedury, instytucje. Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2006, 34 J. Pietras, Przyszłość budżetu Unii Europejskiej. Spójność celów, polityk i finansów unijnych, demosEuropa Centrum Strategii Europejskiej, Warszawa 2008, str. 38 35 Biernat-Jarka A., Finansowanie płatności bezpośrednich z budżetu Unii Europejskiej, w latach 2007-2011 [w:] Zeszyty Naukowe Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie, Polityki Europejskie, Finanse i Marketing, nr 8 (27), Wyd. SGGW, Warszawa 2012 6 Biernat-Jarka A., Finansowanie płatności bezpośrednich z budżetu Unii Europejskiej, w latach 2007-2011 [w:] Zeszyty Naukowe Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie, Polityki Europejskie, Finanse i Marketing, nr 8 (27), Wyd. SGGW, Warszawa 2012, Buzan B., Peopes, states and Fear. An agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era, Person Education LTD., New York-London 1991 [za:] JJ. Milewski Debata o państwie w początku XXI wieku-refleksje historyka (w:) Państwo w świecie współczesnym, pod red. nauk. Krzysztof Trzciński, Oficyna Wydawnicza ASPRAJR, Warszawa 2006, Chotkowski J., Dylematy polityki państwa wobec wsi i rolnictwa w Polsce. Roczniki Naukowe SERiA, tom XI, zeszyt 2, Warszawa 2009, Czyżewski A., (red) Uniwersalia polityki rolnej w gospodarce rynkowej. Ujęcie makro- i mikroekonomiczne, AE Poznań 2007, Czyżewski A., Poczta A., Wawrzyniak Ł., Interesy europejskiego rolnictwa w świetle globalnych uwarunkowań polityki gospodarczej, Ekonomista nr 3/ 2006, Encyklopedia PWN w trzech tomach, PWN, tom 2, Warszawa 2006, Fiedor B., Błędy rynku a błędy państwa – regulacja rynkowa versus regulacja publiczna, Ekonomista 2/2013, Jasiński P., 2000: Europa jako szansa: polityka regionalna Unii Europejskiej i jej instrumenty a władze lokalne i regionalne, Elipsa, Warszawa, Jellinek G., Ogólna nauka o państwie, Warszawa 1924, str. 47 i 50 [za:] Bankowicz M., Demokracja. Zasady, procedury, instytucje. Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2006, str. 19 Karpiński A., Zakres interwencji państwa we współczesnych gospodarkach rynkowych, Próba uogólnienia doświadczeń praktyki światowej, Wyd. Polskiej Akademii Nauk, Wrocław 1992, Klawe A., J., Interwencjonizm w rolnictwie a międzynarodowy handel rolny, PWN, Warszawa 1981, Komunikat Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego, Perspektywy finansowe na lata 2007 – 2013, Bruksela, 14.07.2004, KOM(2004) 487 wersja ostateczna, Kowalski A., Rembisz W., Rynek rolny i interwencjonizm a efektywność i sprawiedliwość społeczna IERiGŻ, Warszawa 2005, Kruger, M. Schaff, A. Valdes, Agricultural Incentives in Developing Countries: Measuring the Effects of Sectoral and Economy - wide Policies. World Bank Economic Review, nr 2/1988, Michałek J., J., Międzynarodowa polityka handlowa w ramach GATT, Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 1989, Milewski J.J., Debata o państwie w początku XXI wieku-refleksje historyka (w:) Państwo w świecie współczesnym, pod red. nauk. Krzysztof Trzciński, Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2006, Milewski R, (red. nauk), Podstawy ekonomii, PWN, Warszawa 2002, Morawski W., Socjologia ekonomiczna, Problemy. Teoria. Empiria, PWN, Warszawa 2001, Oates W.E., An Essay on Fiscal Federalism, Journal of Economic Literature, nr 37, Oniszczuk J., Współczesne państwo w teorii i praktyce, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2011, Pietras J., Przyszłość budżetu Unii Europejskiej. Spójność celów, polityk i finansów unijnych, demosEuropa -Centrum Strategii Europejskiej, Warszawa 2008, Poggi G., Państwo. Jego natura, rozwój i perspektywy, Przekład M. Sadowski, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2010, Rembisz W., Krytyczna analiza podstaw i ewolucji interwencji w rolnictwie, Współczesna Ekonomia, WSFiZ, Warszawa 2010, Report on the distribution of direct aids to the producers (Financial Year 2009), European Commission, Brussels 2009 Sadowski Z., Rynek a interwencjonizm państwowy [w:] Gospodarka Narodowa, 1989, nr.1, Stiglitz, J., E., Some Theoretical Aspects of Agricultural Policies. The World Bank Research Observer. Vol. 2, 1987, nr 1, Stiglitz J., E., Ekonomia sektora publicznego, PWN, Warszawa 2004, Szarzec K., Państwo w gospodarce, studium teoretyczne - od Adama Smitha do współczesności, PWN, Warszawa 2013 Tilly Ch., Reflections on the History of European State-Making, w: The Formation of the National States In Western Europe, red. idem, Princeton University Press, Princeton, NY, 1975, s. 70 [za:] Poggi G., Państwo, jego natura, rozwój i perspektywy, przekład M. Sadowski, PWN, Warszawa 2010, Wilkin J., Interwencjonizm państwowy w rolnictwie: dlaczego był, jest i będzie. Dostosowanie się polskiego rynku rolnego do wymogów UE, IERiGŻ, Warszawa 2003 Wilkin J., Interwencjonizm państwowy w rolnictwie: dlaczego był, jest i będzie. Dostosowanie się polskiego rynku rolnego do wymogów UE, IERiGŻ, Warszawa 2003, Wojtyna, A., Rola państwa we współczesnej ekonomii. Ekonomista, nr 3/ 1992, Wojtyna A., Nowoczesne państwo kapitalistyczne a gospodarka, Teoria i praktyka, PWN, Warszawa 1990, Wojtyna A., Krótko- i długookresowe cele polityki gospodarczej pod rządami konserwatystów, [w:] Wielka Brytania pod rządami konserwatystów w latach 1979-84, Zeszyty Problemowe Instytutu Badania Współczesnych Problemów Kapitalizmu 1985, nr. 13 (A) 7 8
