3.6 deficyt budżetowy i dług publiczny
advertisement
1 3.6 DEFICYT BUDŻETOWY I DŁUG PUBLICZNY ___________________________________________________________________________ Spis treści: 3.6 DEFICYT BUDŻETOWY I DŁUG PUBLICZNY ______________________________ 1 3.6.1 Pojęcie i istota długu publicznego i deficytu budżetowego, rodzaje długu publicznego, przyczyny powstawania deficytu budżetowego. ______________________________________________________ 3.6.2 Sposoby finansowania deficytu budżetowego. __________________________________________ 3.6.3 Konsekwencje deficytu budżetowego. ________________________________________________ 3.6.4 Dług publiczny w Polsce w latach 90-tych. ____________________________________________ 1 4 4 5 ___________________________________________________________________________ 3.6.1 Pojęcie i istota długu publicznego i deficytu budżetowego, rodzaje długu publicznego, przyczyny powstawania deficytu budżetowego. Mechanizm powstawania i ekonomiczne rodzaje deficytu budżetowego. Istota deficytu budżetowego Porównanie sumy strumieni dochodów z sumą strumieni wydatków budżetowych oznacza występowanie albo nadwyżki budżetowej albo deficytu budżetowego. Trudności z jednoznaczną ekonomiczną interpretacją deficytu budżetowego związane są m.in. z następującymi faktami: Okres jednego roku jest zbyt krótki, żeby ocenić przyczyny występowania deficytu, Rok budżetowy na ogół nie przystaje do przebiegu cyklu koniunkturalnego, Trudno jest zinterpretować deficyt poszczególnych rodzajów budżetów (np. bieżący, majątkowy) oraz związków między saldami tych budżetów , Oprócz deficytu budżetowego należy brać pod uwagę także transfery, zwłaszcza między budżetem państwa, a budżetem samorządowym oraz funduszami ubezpieczeń społecznych, Deficyt związany jest z polityką monetarna państwa (występowanie stopy procentowej, co prowadzi do osłabienia aktywności gospodarczej – obniżenie dochodów), Na stan budżetu wpływa otoczenie zewnętrzne przede wszystkim poziom kursu walutowego. Analiza treści i przyczyn deficytu budżetowego powinna dać odpowiedź na dwa pytania: 1. Czy deficyt budżetowy jest skutkiem żywiołowych procesów gospodarczych, których wystąpienia nie można było przewidzieć przy budowie budżetu? 2. Czy deficyt budżetowy wynika ze świadomej polityki gospodarczej i fiskalnej państwa? Trzy rodzaje deficytu budżetowego: Rzeczywisty – faktyczna różnica między wydatkami a dochodami w danym okresie, 2 Strukturalny – hipotetyczny deficyt, powstający w warunkach, gdy dochody i wydatki są realizowane przy pełnym wykorzystaniu zdolności wytwórczych gospodarki, Cykliczny – jest rezultatem cyklu koniunkturalnego wpływającego na wydatki i dochody budżetowe, a więc występuje w warunkach, gdy gospodarka nie funkcjonuje przy pełnym wykorzystaniu zdolności wytwórczych. Jest konsekwencją stosowania automatycznych stabilizatorów koniunktury. Przyczyny powstawania deficytu budżetowego Źródłem powstawania deficytu budżetowego mogą być: Nadmierne wydatki – spowodowane na przykład militaryzacją gospodarki, rozbudową administracji czy też wysokimi transferami socjalnymi, Zbyt niskie podatki, Istnienie silnych grup roszczeniowych i związane z tym nadmierne rozbudowanie socjalnych funkcji państwa. Istota, rodzaje i przyczyny powstawania długu publicznego. Istota długu publicznego Dług publiczny to finansowe zobowiązanie władz publicznych z tytułu zaciągniętych bezpośrednio pożyczek oraz kredytów, emisji papierów wartościowych i nieregulowania przez jednostki sektora publicznego wymagalnych zobowiązań. Najważniejszą przyczyną powstawania długu publicznego jest zaciąganie pożyczek na pokrycie deficytu budżetowego. Pożyczki nie są zaliczane do dochodów budżetowych, lecz stanowią część wpływów pieniężnych o charakterze przychodów. Wpływy z tytułu finansowania długu publicznego wywołują koszty, które muszą być pokryte w przyszłości. Uchwalając deficytowy budżet władze publiczne ponoszą odpowiedzialność za jego sfinansowanie, czyli znalezienie źródeł pożyczek oraz za ich spłatę wraz z odsetkami. Rodzaje długu publicznego Ze względu na dobrowolność udzielania pożyczek wyróżnia się: Dług publiczny dobrowolny – występuje, gdy istnieje dobrowolność decyzji podmiotów, które pożyczają władzom publicznym pieniądze, Dług publiczny przymusowy – zaciągane przez władze publiczne pożyczki maja charakter przymusowy, dlatego w istocie mają charakter zbliżony do podatków. Dla rozpoznania przyczyn i skutków zadłużenia publicznego istotny jest podział długu na: Globalny dług publiczny (dług państwa, samorządów i innych związków publicznych), Krajowy (wewnętrzny) dług publiczny, Zagraniczny (zewnętrzny) dług publiczny. Z uwagi na kryterium czasu rozróżnia się: Dług krótkoterminowy (płynny) – zaciągany w sytuacji przejściowych trudności płatniczych władz publicznych w okresie roku fiskalnego lub dwóch-trzech lat, 3 Dług długo terminowy (fundowany) – powstaje z zaciągania pożyczek długoterminowych, z których finansuje się wydatki majątkowe, związane zwłaszcza z budową obiektów użyteczności publicznej. Z punktu widzenia zasad ewidencji i rzeczywistego obciążenia społeczeństwa i gospodarki długiem publicznym rozróżnia się: Dług publiczny brutto – zobowiązania władz publicznych względem podmiotów krajowych i zagranicznych znajdujących się poza sektorem publicznym, które wynikają ze stosunków wierzycielsko-dłużniczych, Dług publiczny netto – dług publiczny brutto pomniejszony o należności (realne do wyegzekwowania) władz publicznych od innych podmiotów, wynikające najczęściej z tytułów wierzycielsko-dłużniczych, ale też z zaległości podatkowych, celnych, dywidend, itp. Inne podziały długu publicznego: Dług nominalny – wartość bieżących zobowiązań władz publicznych (pożyczek, kredytów, papierów wartościowych) równych wartości początkowej kapitału powiększonej o przyrost wartości kapitału (na dany moment) jako skutek indeksacji lub kapitalizacji. Jest to tzw. dług według nominału, w odróżnieniu od długu według kapitału. Dług realny – dług nominalny pomniejszony o wskaźnik inflacji Dług publiczny: Rzeczywisty – nominalne, wymagalne zobowiązanie bilansowe władz publicznych, Potencjalny – warunkowe, pozabilansowe zobowiązanie władz publicznych związane najczęściej z udzielanymi przez władze publiczne poręczeniami i gwarancjami. Ze względu na strukturę władz publicznych wyróżnia się: Dług centralny (państwowy) – zaciągany przez władze państwowe, Dług lokalny (samorządowy) – zaciągany przez władze samorządowe. Przyczyny powstawania długu publicznego: 1. Uporczywie utrzymujący się deficyt budżetowy, przekształcający się w dług publiczny, 2. Okres wzmożonych wydatków publicznych, zwłaszcza wojen i kryzysów gospodarczych, 3. Realizowana doktryna ekonomiczna zakładająca świadome utrzymywanie deficytu budżetowego i długu publicznego jako narzędzi interwencjonizmu państwowego, 4. Osiąganie celów politycznych rządzących, którzy nie podnoszą podatków i nie decydują się na cięcia w wydatkach publicznych, 5. Wpadnięcie władz publicznych w pułapkę zadłużenia. Narastanie długu publicznego wymusza podjęcie decyzji, w jaki sposób dług ten finansować: podnosić podatki, pożyczać czy dokonywać cięć w wydatkach budżetowych. 4 3.6.2 Sposoby finansowania deficytu budżetowego. Wśród sposobów finansowania deficytu budżetowego wyróżnia się najczęściej: Emitowanie skarbowych papierów wartościowych nabywanych przez podmioty niebankowe, tzn. gospodarstwa domowe, przedsiębiorstwa niefinansowe i inwestorów instytucjonalnych, Emitowanie skarbowych papierów wartościowych nabywanych przez banki komercyjne, Korzystanie z kredytów banków komercyjnych, Korzystanie z kredytów międzynarodowych instytucji finansowych, Wpływy z prywatyzacji majątku państwowego, Zaciąganie kredytu w banku centralnym bądź emitowanie papierów wartościowych nabywanych przez ten bank – najbardziej inflacjogenny, dlatego w wielu państwach, w tym również w Polsce, wprowadzono ustawowy zakaz finansowania deficytu budżetowego przez bank centralny. Podstawowymi instrumentami finansowania deficytu są bony skarbowe i obligacje skarbowe. Bony skarbowe są to krótkoterminowe papiery wartościowe emitowane przez państwo w celu pokrycia bieżących potrzeb płatniczych. Termin zapadalności (wykupu) bonów skarbowych nie przekracza jednego roku; najczęściej wynosi trzy lub sześć miesięcy, chociaż może wynosić również parę dni. Obligacje skarbowe są to papiery wartościowe zawierające zobowiązanie emitenta do zapłaty ich posiadaczowi nominalnej wartości obligacji wraz z oprocentowaniem. Warunki tej zapłaty określone są w odniesieniu do danej serii obligacji lub w ogólnych zasadach subskrypcji. 3.6.3 Konsekwencje deficytu budżetowego. Przyczyny powstawania deficytu, jego trwałość, głębokość oraz sposób finansowania długu publicznego determinują procesy stabilizacji i wzrostu gospodarczego. Z drugiej strony sam wzrost gospodarczy powinien prowadzić do wzrostu wpływów podatkowych i ograniczenia niektórych rodzajów wydatków, oddziałując w ten sposób na wysokość deficytu i długu publicznego. Natomiast w sferze regulacyjnej deficyt budżetowy jest swojego rodzaju ograniczoną miarą skuteczności polityki budżetowej z jednej strony, z drugiej zaś aktywnym instrumentem determinującym jej efekty. Najczęściej wymienia się cztery podstawowe negatywne skutki deficytów: 1. Przyspieszenie procesów inflacyjnych przez jego monetaryzacje (wzrost podaży pieniądza), 2. Występowanie efektu wypychania, 3. Negatywny wpływ na saldo obrotów bieżących w bilansie płatniczym w wyniku działania mechanizmu tzw. bliźniaczych deficytów (tzn. deficytu budżetowego i deficytu w obrotach bieżących), 4. Niebezpieczeństwo tzw. pułapki zadłużeniowej w wyniku szybkiego narastania długu publicznego i kosztów jego obsługi. AD.1 Dość powszechnie przyjmuje się, że wpływ deficytu na inflację zależy od sposobu jego finansowania. Zdaniem neokeynesistów finansowanie deficytu przez operacje otwartego 5 rynku jest mniej inflacyjne w porównaniu z monetyzacją długu. Pogląd ten odbiega od stanowisk reprezentantów nowej klasycznej ekonomii, którzy uważają, że każda metoda finansowania deficytu wywołuje inflacje. Wielu ekonomistów uważa, że deficyt jest podstawową przyczyną inflacji (M. Parkin), natomiast z rozważań wybitnego ekonomisty amerykańskiego, przedstawiciela nowej klasycznej ekonomi, R. Barro, wynika bardzo kontrowersyjna hipoteza neutralności długu publicznego. Jego zdaniem sposób finansowania deficytu nie wpływa na jego skutki. Zaciąganie pożyczki w sektorze prywatnym lub dodatkowa emisja pieniądza nie różni się od pokrycia wzrostu wydatków budżetowych wpływami podatkowymi. AD.2 Druga płaszczyzna sporów dotyczy podażowych skutków deficytów związana jest ze zjawiskiem nazywanym efektem wypierania lub wypychania (crowding out effect). W najbardziej ogólnym sensie efekt ten sprowadza się do ograniczenia możliwości wydatkowych w sektorze prywatnym powodowanych zwiększeniem wydatków publicznych. AD.3 Trzeci zarzut przypisywany deficytom finansów publicznych zakłada duży ich wpływ na saldo obrotów bieżących bilansu płatniczego. Deficyt budżetowy może przyczynić się do powstawania ujemnego salda – jako bliźniaczego deficytu (twin deficits) – na rachunku obrotów bieżących. AD.4 Tzw. pułapka zadłużenia może wystąpić z dwóch powodów: gwałtownego wzrostu rynkowej stopy procentowe lub deficytu. Wzrost rynkowej stopy procentowej powoduje bowiem istotny wzrost kosztów obsługi długu i tym samym może prowadzić do wzrostu deficytu oraz przyspieszyć narastanie długu publicznego. Sytuacji takiej można przeciwdziałać kształtując odpowiednio strukturę długu. Im wyższy jest udział skarbowych papierów wartościowych o dłuższym terminie zapadalności, tym mniejsza jest wrażliwość przeciętnych stóp oprocentowania długu na zmiany bieżących stóp rynkowych i tym mniejsze ryzyko pułapki zadłużenia. Deficyty budżetowe są obecnie dość powszechnie oceniane negatywnie. Za zdrową politykę budżetową uważa się taka, która unika deficytów. Poglądy prezentujące odmienne podejście i wskazujące na pozytywne właściwości niewielkich deficytów występują w niezbyt długim okresie, głoszone są przez nielicznych autorów. Ich zwolennicy uważają, że takie deficyty nie są szkodliwe dla gospodarki, a w pewnych okolicznościach mogą zwiększyć skłonność do oszczędzania gospodarstw domowych, zapewniających lokaty pozbawione ryzyka. 3.6.4 Dług publiczny w Polsce w latach 90-tych. W latach 1999-2000 Skarb Państwa był zadłużony zarówno u wierzycieli zagranicznych, jak i krajowych. Dług zagraniczny Polski wynika w znacznym stopniu z uwarunkowań historycznych. Zadłużenie zagraniczne jest bowiem, prawie w całości, konsekwencją zobowiązań zaciągniętych w latach siedemdziesiątych. Zadłużenie krajowe natomiast powstało częściowo w wyniku przejęcia przez budżet zobowiązań zaciągniętych przed rozpoczęciem procesu transformacji, częściowo zaś w wyniku kumulowania się deficytów budżetowych. W latach dziewięćdziesiątych w wysokości i strukturze długu publicznego zachodziły liczne zmiany. Systematycznie spowalniał się przyrost długu Skarbu Państwa, wolniej też przyrastał w ostatnich latach dług zagraniczny, który na przykład w 2000 r. w stosunku do roku poprzedniego zmniejszył się o prawie 6%. Zasadniczym zmianom uległy proporcje między długiem krajowym i zagranicznym. W 1991 r. prawie 80% stanowił dług zagraniczny, w 2000 roku natomiast tylko 45%. Utrzymywanie tej korzystnej tendencji spadkowej jest głównie wynikiem redukcji naszego 6 zadłużenia i systematycznej jego spłaty. Na obniżenie polskiego długu zagranicznego miała także wpływ słaba pozycja USD w stosunku do innych walut. W 2000 r. zadłużenie zagraniczne Skarbu Państwa wyniosło poniżej 30 mld USD, co w porównaniu z 1991 oznacza jego zmniejszenie prawie o 40%. Aż 73% tego długu dotyczy wierzycieli rządowych, natomiast niecałe 15% to wierzytelności wobec banków komercyjnych. Od 1995 r. zadłużenie Polski powiększają także obligacje emitowane przez rząd na rynkach zagranicznych w celu pozyskania środków finansowych. Pierwsza emisja miała miejsce w 1995 r. i obejmowała obligacje nominowane w dolarach USA, w wysokości 0,25 mld USD, z pięcioletnim terminem wykupu i stałym oprocentowaniem-7,75% w skali rocznej. Emisji w 1999 roku zaniechano, ale planowane są emisje obligacji nominowanych w €. Odwrotną tendencję wykazuje dług krajowy. Rośnie on głównie, ale nie tylko, z powodu corocznych deficytów. Na jego wysokość wpływa także konieczność zaciągania przez Skarb Państwa pożyczek u podmiotów krajowych, w celu pokrycia kosztów zadłużenia zagranicznego oraz pokrycia kosztów obsługi zadłużenia zagranicznego oraz narastające zobowiązania wymagalne jednostek budżetowych. O ile w 1991 r. dług krajowy wynosił nieco powyżej 20% długu Skarbu Państwa ogółem, to w 2000 r. stanowił prawie 55%. W obserwowalnym okresie zachodziły także istotne zmiany w źródłach i metodach finansowania długu krajowego. Wyraźnie zmniejszył się w tym zakresie udział NBP i banków komercyjnych na rzecz wzrostu zadłużenia w sektorze pozabankowym. W 1992 r. udział NBP w finansowaniu długo krajowego wynosił prawie 50%, w 2000 r. natomiast nieco powyżej 11%.Odwrotną tendencję wykazują wierzyciele pozabankowi, którzy w 1992 r. posiadali zaledwie 5% wierzytelności Skarbu Państwa, podczas gdy w 2000 r. ich udział przekroczył 42%. Jest to tendencja pozytywna. Jest ona wyrazem wzrostu skłonności do oszczędzania i sprzyja rozwojowi rynku finansowego, ponadto zmniejsza presję inflacyjną i łagodzi zjawisko wypychania kredytów dla podmiotów gospodarczych. W omawianych latach zmieniła się także struktura długu według rodzajów zobowiązań. Rośnie znaczenie finansowania długu poprzez emisję skarbowych papierów wartościowych. W pierwszych latach w strukturze długu istotną rolę odgrywały kredyty bankowe, na przykład w 1991 r. ich udział stanowił aż 26%. W 2000 r. natomiast przeszło 91% długu krajowego Skarbu Państwa sfinansowano przez emisję skarbowych papierów wartościowych.. Zmianie uległ też koszt obsługi długu Skarbu Państwa. Po okresie wzrostu udziału kosztów obsługi długu w PKB, a także w wydatkach ogółem, od 1996 r. następowało stopniowe ich zmniejszenie. W 2000 r. koszty te wyniosły 2,6% PKB, co mimo wszystko stanowi około 12% wydatków budżetu państwa. Zmianie uległ też państwowy dług publiczny, w którego skład wchodzi dług sektora rządowego i jednostek samorządu terytorialnego, który w 2000 r. wzrósł aż 50%. Największy udział w państwowym długu publicznym powiększonym o przewidywane wpłaty z tytułu udzielanych gwarancji i poręczeń ma sektor rządowy, a w jego ramach Skarb Państwa. Jak widzimy w zdecydowanej większości było to zadłużenie krajowe. Relacja tej najszerszej kategorii długu do PKB wyniosła na koniec 2002 r. 42,3% i była o 3,5 punktu procentowego niższa niż odpowiednia relacja na koniec 1999 r.
