przegląd prawa konstytucyjnego
advertisement
PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO Kwartalnik 2010 nr 2/3 Systemy rządów w państwach europejskich Komitet redakcyjny Redaktor naczelny Wiesław Skrzydło Zastępca redaktora naczelnego Sabina Grabowska Sekretarz Radosław Grabowski Członkowie Ryszard Balicki, Agnieszka Bień-Kacała, Andrzej Bisztyga, Marek Chmaj, Piotr Czarny, Krzysztof Eckhardt, Joanna Juchniewicz, Joanna Marszałek-Kawa, Przemysław Mijal, Anna Młynarska-Sobaczewska, Sławomir Patyra, Jerzy Rychlik, Piotr Uziębło, Jacek Zaleśny Czasopismo recenzowane przez komitet redakcyjny ••• Redaktor prowadzący Judyta Węgłowska Redaktor techniczny Paweł Kucypera Korekta Zespół Projekt okładki Krzysztof Galus ••• © Copyright by Wydawnictwo Adam Marszałek Toruń 2010 Publikacja dofinansowana przez Fundację Promocji Prawa Europejskiego ISSN 2082-1212 Wydawnictwo prowadzi sprzedaż wysyłkową: tel./fax 56 648 50 70; e-mail: [email protected] Wydawnictwo Adam Marszałek ul. Lubicka 44, 87-100 Toruń, tel. 56 664 22 35, 56 660 81 60 e-mail: [email protected], www.marszalek.com.pl Drukarnia nr 1, ul. Lubicka 46, 87-100 Toruń, tel. 56 659 98 96 Spis treści Część I ARTYKUŁY Sławomir Patyra Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie Prawnopolityczne instrumenty oddziaływania rządu na proces ustawodawczy w systemie rządów parlamentarnych na przykładzie Wielkiej Brytanii i Francji 11 Jacek Zaleśny Uniwersytet Warszawski Rządowa inicjatywa ustawodawcza jako instrument planowania ustawodawczego w Federacji Rosyjskiej 39 Agnieszka Bień-Kacała Magdalena Rączka Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu Przedterminowe zakończenie pełnomocnictw parlamentu na przykładzie Polski i Czech 55 Małgorzata Lorencka Uniwersytet Śląski Dyskusje wokół konstytucyjnej reformy systemu rządów we Włoszech 75 Jacek Wojnicki Akademia Humanistyczna im. Aleksandra Gieysztora w Pułtusku Instytucja Rządu Republiki Serbii w systemie organów władzy 113 Małgorzata Myśliwiec Uniwersytet Śląski Cechy hiszpańskiego systemu rządów 131 Konrad Składowski Uniwersytet Łódzki Izba Żupanii jako element systemu konstytucyjnego w Republice Chorwacji 147 Anna Frankiewicz Uniwersytet Opolski Kontrasygnata jako wyznacznik systemu rządów 159 Monika Florczak-Wątor Uniwersytet Jagielloński Konstytucyjne uregulowania problematyki zastępstwa prezydenta w Rzeczypospolitej Polskiej i państwach z nią sąsiadujących 185 Bożena Dziemidok-Olszewska Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie Odpowiedzialność polityczna rządu w III Rzeczypospolitej Polskiej i V Republice Francuskiej 209 Krzysztof Krysieniel Wyższa Szkoła Bankowa w Poznaniu Ewolucja systemu politycznego w Chorwacji 1990–2010. Próba bilansu 241 Marcin Dąbrowski Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie Ubezwłasnowolnienie częściowe a prawo wyborcze w świetle standardów europejskich 261 Wojciech Mojski Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie Kilka uwag o przedmiocie i funkcjach kontroli konstytucyjności prawa w Polsce 281 Marcin Dacewicz Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie Pozycja ustrojowa ministra w wybranych państwach europejskich 291 Część II RECENZJE, NOTY, SPRAWOZDANIA Monika Giżyńska, Sąd Konstytucyjny Republiki Litewskiej, Wydawnictwo Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego, Olsztyn 2009, ss. 166, recenzja, ( Joanna Juchniewicz) 307 Krzysztof Grajewski, Odpowiedzialność posłów i senatorów na tle zasady mandatu wolnego, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2009, ss. 446, recenzja, ( Jacek Zaleśny) 313 Paweł Bała, Pod wezwaniem Boga czy narodu. Religia a ustrój. Studium przypadku polskich konstytucji, Wydawnictwo Von Borowiecky, Warszawa 2010, ss. 350, recenzja, (Małgorzata Grzesik-Kulesza) 318 Thomas Schmidt, Die Idee des Sozialvertrags. Rationale Rechtsfertigung in der politischen Philosophie, Wydawnictwo Mentis, Paderborn 2000, ss. 232, nota recenzyjna, (Paweł Polaczuk) 323 Danuta Janicka, Ustawa zasadnicza w praktyce Republiki Federalnej Niemiec (1949–1989), Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Mikołaja Kopernika, Toruń 2009, ss. 308, nota recenzyjna, (Anna Tarnowska) 325 I Międzynarodowa Konferencja nt.: Global Security, International Law and Humanitarian Action in the World in Transition, Szczecin, 21–22 października 2010 r., sprawozdanie, (Marcin Przybysz) 329 Konferencja naukowa nt.: Podejścia badawcze i metodologie w nauce o polityce, Kraków, 16–17 września 2010 r., sprawozdanie, (Anna Młynarska-Sobaczewska) 334 II Seminarium Młodych Badaczy Prawa Konstytucyjnego nt.: Systemy rządów w państwach europejskich, Gdynia, 5–7 października 2010 r., sprawozdanie, ( Joanna Juchniewicz, Przemysław Mijal) 339 Informacje dla Autorów 344 Contents Part I ARTICLES Sławomir Patyra Maria Curie-Skłodowska University in Lublin Political and law instruments of the influence of the government on legislative process in the parliamentary system of government on the examples of Great Britain and France 11 Jacek Zaleśny Warsaw University The legislative initiative of the Government as an instrument of legislative planning in the Russian Federation 39 Agnieszka Bień-Kacała Magdalena Rączka Nicolaus Copernicus University in Toruń Early termination of parliamentary plenipotentiary powers illustrated by the cases of Poland and the Czech Republic 55 Małgorzata Lorencka Silesia University Discussions about constitutional reform of governance in Italy 75 Jacek Wojnicki Academy of Humanities in Pultusk The institution of the Government of the Republic of Serbia in the system of authority 113 Małgorzata Myśliwiec Silesia University Features of the Spanish political regime 131 Konrad Składowski Łódź University The House of Zupanii as on element of constitutional system in the Republic of Croatia 147 Anna Frankiewicz Opole University The countersignature as a determinant of the system of government 159 Monika Florczak-Wątor Jagiellonian University in Kraków Constitutional Regulation of the Transference of Presidential Authority in the Republic of Poland and Neighboring Countries 185 Bożena Dziemidok-Olszewska Maria Curie-Skłodowska University in Lublin Odpowiedzialność polityczna rządu w III Rzeczypospolitej Polskiej i V Republice Francuskiej 209 Krzysztof Krysieniel School of Banking in Poznań Political Responsibility of Government in the Third Republic of Poland and the Fifth French Republic 241 Marcin Dąbrowski Warmia and Mazury University in Olsztyn The evolution of the political system of Croatia between 1990 and 2010 261 Wojciech Mojski Maria Curie-Skłodowska University in Lublin The Partial Incapacitation vs. Voting Rights in the Light of European Standards 281 Marcin Dacewicz Maria Curie-Skłodowska University in Lublin The constitutional position of the Minister in chosen European states 291 Part II REVIEWS, NOTES, REPORTS Monika Giżyńska, The Constitutional Court of the Republic of Lithuania, University of Warmia and Mazury in Olsztyn Publishing House, Olsztyn 2009, pp. 166, review, ( Joanna Juchniewicz) 307 Krzysztof Grajewski, The Responsibility of the Members of Parliament and Senators against the Free Mandate, Wolters Kluwer Polska, Warsaw 2009, pp. 446, review, ( Jacek Zaleśny) 313 Paweł Bała, Religion and Political System. Studies of Polish Constitutions, Von Borowiecky Publishing House, Warsaw 2010, pp. 350, review, (Małgorzata Grzesik-Kulesza) 318 Thomas Schmidt, Die Idee des Sozialvertrags. Rationale Rechtsfertigung in der politischen Philosophie, Wydawnictwo Mentis, Paderborn 2000, pp. 232, review note, (Paweł Polaczuk) 323 Danuta Janicka, Constitution of the Federal Republic of Germany in Practice (1949–1989), Nicholaus Copernicus University Press, Toruń 2009, pp. 308, review note, (Anna Tarnowska) 325 1st International Conference: Global Security, International Law and Humanitarian Action in the World in Transition, Szczecin, October 21–22 2010, report, (Marcin Przybysz) 329 Scientific Conference: Scientific Approaches and Political Science Methodology, Cracow, September 16–17 2010, report, (Anna Młynarska-Sobaczewska) 334 The Second Seminar of Young Researchers of Constitutional Law Seminar: Systems of Government in European Countries, Gdynia, October 5–7 2010, report, ( Joanna Juchniewicz, Przemysław Mijal) 339 Guidelines for Authors 346 CZĘŚĆ I ARTYKUŁY Sławomir Patyra1 Prawnopolityczne instrumenty oddziaływania rządu na proces ustawodawczy w systemie rządów parlamentarnych na przykładzie Wielkiej Brytanii i Francji I. Najbardziej charakterystyczną cechą współczesnych systemów rządów, opartych na idei podziału władzy jest ich różnorodność. W ślad za A. Gwiżdżem można zatem stwierdzić, że „nie istnieje żaden ściśle wypracowany i szczegółowo zdefiniowany model trójpodziału władzy, który miałby powszechne i pełne poparcie doktryny (...). W prawie konstytucyjnym różnych krajów systemy ustrojowe oparte na zasadzie trójpodziału występują w różnych wariantach”2. Współczesne modele rządów – umownie rzecz biorąc oparte na założeniach koncepcji Monteskiusza – przybierają szereg zróżnicowanych odmian, co najbardziej uwidacznia się w ramach systemu rządów parlamentarnych3. Pomimo trudności z jednoznacznym zdefiniowaniem systemu parlamentarnego w jego różnych wersjach modelowych (parlamentarno-gabinetowy, Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego, Wydziału Prawa i Administracji, Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. 2 A. Gwiżdż, Ustawodawstwo i kompetencje prawotwórcze rządu (w świetle ustawy konstytucyjnej z 17 X 1992 roku), [w:] „Mała konstytucja” w procesie przemian ustrojowych w Polsce, pod red. M. Kruk, Warszawa 1993, s. 131. Na dynamikę rozwoju współczesnych form rządów demokratycznych zwraca również uwagę A. Sylwestrzak, Nowa interpretacja podziału władz w Konstytucji RP z 1997r., [w:] Sześć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Doświadczenia i inspiracje, pod red. L. Garlickiego, A. Szmyta, Warszawa 2003, s. 297. 3 Początki systemu sięgają w istocie I połowy XVIII w., choć w miarę stabilny kształt przybrał on mniej więcej sto lat później. Szerzej na ten temat zob. H. Izdebski, Kolegialność i jednoosobowość w zarządzie centralnym państwa nowożytnego, Warszawa 1975, s. 86. 1 12 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 gabinetowo-parlamentarny, kanclerski, semiprezydencki itd.), można pokusić się o wskazanie kilku ich wspólnych cech. Są to np. dualizm egzekutywy; nieodpowiedzialność polityczna głowy państwa; partycypacja głowy państwa i parlamentu (lub jednej z jego izb) w procedurze powoływania rządu; odpowiedzialność polityczna rządu przed parlamentem (lub jedną z jego izb); współudział rządu w procesie ustawodawczym4. Cechą charakterystyczną tego systemu, nawiązującą zarówno do aksjologii teorii podziału władzy, jak i równowagi jest zinstytucjonalizowany katalog instrumentów hamowania i współdziałania w stosunkach pomiędzy legislatywą i egzekutywą, wypracowany w pewnym sensie empirycznie, w całym okresie rozwoju i ewolucji rządów parlamentarnych5. Niewątpliwie wspólną cechą wszystkich państw, przyjmujących system rządów parlamentarnych jest także umiejscowienie procesów politycznego decydowania na osi: parlament – rząd, z jednoczesnym przyznaniem temu drugiemu organowi wiodącego znaczenia w prowadzeniu polityki państwa, kosztem głowy państwa6. Pod wpływem praktyki ustrojowej poszczególnych państw, jak również w wyniku mniej lub bardziej świadomej decyzji ustrojodawcy, te ogólne zasady w poszczególnych państwach podlegają różnorakim modyfikacjom7. Nie zmienia to faktu, iż we wszystkich modelach tego systemu, w obszarze funkcji ustrojowych rządu i parlamentu występuje, z różnym natężeniem, zjawisko kompetencyjnego „przenikania się” obu organów, traktowane jako swego rodzaju modus operandi współpracy pomiędzy legislatywą i egzekutywą, bez której system nie jest w stanie efektywnie funkcjonować, tzn. parlament nie może w sposób racjonalny uchwalać ustaw, zaś rząd – prowadzić polityki państwa. W obszarze prawotwórstwa oba te segmenty 4 Podobnie np. W. Brodziński, System parlamentarno-gabinetowy – wykorzystanie modelu rządów parlamentarno-gabinetowych w projekcie konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Konstytucyjne systemy rządów. Możliwości adaptacji do warunków polskich, Program badawczy: Podstawowe dylematy teoretyczne nowej Konstytucji RP, pod red. M. Domagały, Warszawa 1997, s. 46. 5 Por. H. Suchocka, Zasada podziału i zrównoważenia władz, [w:] Zasady podstawowe polskiej konstytucji, pod red. W. Sokolewicza, Warszawa 1998, s. 151. 6 Szerzej na ten temat zob. M. Kruk, System rządów w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., [w:] Ustrój polityczny Rzeczypospolitej Polskiej w nowej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku, pod red. W. Skrzydły, R. Mojaka, Lublin 1998, s. 33. 7 Stąd, jak wskazuje P. Sarnecki, modele te można scharakteryzować wyłącznie metodą opisową a nie analityczną, zob. Założenia systemu „rządów zgromadzenia” i możliwości ich adaptacji do przyszłej konstytucji RP, [w:] Konstytucyjne systemy rządów..., s. 147–148. Sławomir Patyra • Prawnopolityczne instrumenty oddziaływania rządu... 13 władzy państwowej tworzą spójny system decyzyjny, w którym egzekutywa uzyskuje pewną przewagę nad legislatywą, wyznaczając kierunki parlamentarnej legislacji w oparciu o program rządzącej partii lub koalicji8. W tym kontekście podział władzy staje się względny, przynajmniej w porównaniu z jego rygorystyczną, amerykańską wersją9. W całościowym obrazie stosunków systemowych pomiędzy parlamentem i rządem, ingerencja w sferę funkcji ustrojowych ma charakter wzajemny, tworząc mechanizm powściągający wzajemnie oba segmenty władzy, co jest przecież charakterystyczne dla zasady podziału. Rząd wpływa istotnie na treść ustaw uchwalanych przez parlament za pomocą inicjatywy ustawodawczej czy też szczególnych procedur związanych z trybem ustawodawczym. Z kolei parlament koryguje decyzje polityczne egzekutywy, wpływa także na jej personalny, polityczny i programowy kształt, wykorzystując w tym celu instrumenty odpowiedzialności politycznej, w postaci wotum zaufania, wotum nieufności itp. Tożsamość programowa rządu i większości parlamentarnej, przyjęta jako aksjomat systemu przesądza o tym, że na pierwszy plan w stosunkach obu instytucji wysuwa się kooperacja10. W tym względzie, kluczowy dylemat dotyczy głębokości ingerencji egzekutywy w sferę działalności legislacyjnej parlamentu11. Niewątpliwie rząd (gabinet) jawi się jako najbardziej ważki uczestnik prawotwórczego procesu decyzyjnego. Jego działalność w tym zakresie obejmuje wszystkie stadia tego procesu, począwszy od planowania i projektowania ustawy, poprzez uchwalanie, aż po wykonywanie. Najczęściej na każdym z tych pól dominuje też 8 Por. R. Grawert, Prawodawstwo – między polityką a biurokracją, [w:] Tworzenie prawa w demokratycznym państwie prawnym, pod red. H. Suchockiej, Warszawa 1992, s. 104, oraz A. Jamróz, Demokracja współczesna, Białystok 1993, s. 115. 9 Zdaniem A. Pułły taki stan rzeczy oznacza wręcz zakwestionowanie podstawowych założeń zasady podziału władzy, gdyż rozdział funkcji państwowych staje się fikcyjny, zob.: O jedno rozumienie podziału władzy w nauce prawa konstytucyjnego, „Państwo i Prawo” nr 6, 1983, s. 43–44. 10 Por. R. Mojak, Status politycznoustrojowy rządu koalicyjnego w systemie rządów parlamentarnych (podstawowe zagadnienia prawa i praktyki konstytucyjnej), [w:] Sześć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej..., s. 197. 11 J. Szymanek zwraca uwagę, iż we współczesnym systemie rządów parlamentarnych funkcjonują alternatywnie dwa modele relacji strukturalnych pomiędzy parlamentem i egzekutywą w sferze ustawodawstwa, determinowane formą rządów. W republice organem władzy ustawodawczej jest wyłącznie parlament. W monarchii – parlament i „król w parlamencie”. Zob. Funkcja ustawodawcza parlamentu (w ujęciu analizy politologicznej), „Przegląd Legislacyjny” nr 2, 2006, s. 35. 14 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 nad drugim organem egzekutywy, zwłaszcza, gdy chodzi o kompetencje inicjatywne, które jednoznacznie implikowane są potrzebami związanymi z prowadzeniem polityki państwa, a to zasadniczo jest domeną rządu12. Właśnie poprzez wykonywanie inicjatywy ustawodawczej, a następnie promowanie projektu na poszczególnych etapach, tzw. drogi ustawodawczej, rząd zmierza do zapewnienia sobie możliwie najlepszych warunków do wypełniania podstawowego zadania ustrojowego, jakim jest prowadzenie polityki państwa, zarówno w wymiarze bieżącym, jak i długookresowym, determinowanym planowaniem programu legislacyjnego. Dyskontując zaufanie większości parlamentarnej, oczekuje przekształcenia projektów w ustawy, w kształcie dla siebie pożądanym13. Naprzeciw temu oczekiwaniu wychodzi formuła ograniczenia możliwości kreatywnego oddziaływania deputowanych na zakres i treść ustawy inicjowanej przez rząd. Może ona przybierać ramy instytucjonalne (np. Francja, Niemcy), bądź funkcjonować w postaci utrwalonych konwenansów parlamentarnych14. Większość ustaw, inicjowanych i opracowywanych przez rząd, uchwalana jest następnie przez parlament w brzmieniu satysfakcjonującym projektodawcę, gdyż parlamentarzyści koncentrują się na ocenie polityki rządu, a nie na jej współkształtowaniu. W takim stanie rzeczy rząd jawi się jako główny konstruktor porządku prawnego w państwie. Odrębnym narzędziem wpływania na legislację, wchodzącym dość powszechnie w skład rządowego instrumentarium w systemie parlamentarnym, są akty o mocy ustawy (rozporządzenia, dekrety, ordonanse etc.), wydawane w oparciu o wyraźne upoważnienie konstytucyjne lub ustawowe, w tym ostatnim przypadku wynikające zatem z faktu scedowania niektórych kompetencji prawotwórczych na egzekutywę przez sam parlament. Jak już zostało wspomniane, współczesne modele rządów demokratycznych, czerpiące z dziedzictwa teorii podziału i równowagi, oscylują pomiędzy systemem prezydenckim, a „westminsterską” wersją systemu par12 A. Patrzałek i A. Szmyt określają tę regułę mianem nieredukowalnej zasady modelu parlamentarno-gabinetowego. Zob. Prawo wycofania projektu ustawy, [w:] Postępowanie ustawodawcze w polskim prawie konstytucyjnym, pod red. J. Trzcińskiego, Warszawa 1994, s. 14. 13 Por. W. Skrzydło, Inicjatywa ustawodawcza Prezydenta RP w świetle prawa i praktyki, [w:] Prawo i ład społeczny. Księga jubileuszowa dedykowana Profesor Annie Turskiej, pod red. G. Polkowskiej, Warszawa 2000, s. 17. 14 Por. M. Kruk, Prawo inicjatywy ustawodawczej w nowej Konstytucji RP, „Przegląd Sejmowy” nr 2, 1998, s. 14. Sławomir Patyra • Prawnopolityczne instrumenty oddziaływania rządu... 15 lamentarnego. Współczesny system parlamentarny charakteryzuje się dużą dynamiką, która sprawia, że wszelkie próby klasyfikowania jego modeli, pod kątem przydawania im określonych nazw uzyskują wymierny efekt jedynie w obszarze konwencji językowej. Klasyfikacje te przeprowadzane są najczęściej w oparciu o teoretyczny rodowód poszczególnych z nich, analizowany w powiązaniu z historycznym rozwojem ustrojów konkretnych państw i opisem ich współczesnych rozwiązań normatywnych, modyfikowanych praktyką polityczną15. W znacznej mierze wynika to z faktu, iż system parlamentarny rozwinął się przede wszystkim w sposób empiryczny, na bazie ewolucji praktyki ustrojowej. W Wielkiej Brytanii model parlamentarno-gabinetowy ukształtowany został na drodze blisko dwustuletniej ewolucji ustrojowej, w duchu poszanowania tradycji i zwyczaju. Choć u jego zarania legła idea ograniczenia monarchy w procesie tworzenia prawa na rzecz parlamentu, to od początku XVIII w. rozpoczął się proces ponownego zdobywania przewagi egzekutywy nad legislatywą w zakresie prawotwórstwa, tym razem już w warunkach demokracji parlamentarnej. Jego dopełnienie nastąpiło w okresie II wojny światowej, kiedy to ustawodawcza inicjatywa deputowanych zaczęła drastycznie ustępować miejsca inicjatywie rządowej, wykonywanej przez posłów – członków gabinetu. W tym czasie utrwaliło się również zjawisko upoważniania rządu do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy (Statutory Instruments), co istotnie wzmocniło wpływ gabinetu na kształtowanie brytyjskiego porządku prawnego, w ramach tzw. ustawodawstwa delegowanego i zintensyfikowało mechanizm, który J. Stembrowicz określił mianem przechodzenia od parlamentaryzmu do ministerializmu16. Ostatecznie, jak wskazuje R. Bassett, brytyjski model rządów od II połowy XX w. stanowi swoistą roboczą syntezę dwóch zjawisk. Pierwszym jest ścisła fuzja personalna pomiędzy legislatywą i egzekutywą. Ministrowie są członkami jednej bądź drugiej izby parlamentu i w tym sensie są reprezentantami 15 Względność owych klasyfikacji stanowi częstą konstatację rozważań doktrynalnych – zob. np. M. Domagała, Problematyka systemu rządów w projekcie Konstytucji RP, [w:] Projekt Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w świetle badań nauki prawa konstytucyjnego, pod red. K. Działochy, A. Pułło, Gdańsk 1998, s. 35; czy też liczne publikacje S. Gebethnera, np. System rządów parlamentarno-gabinetowych, system rządów prezydenckich oraz rozwiązania pośrednie, [w:] Konstytucyjne systemy rządów..., s. 77 i n. 16 Szerzej zob. J. Stembrowicz, Rząd w systemie parlamentarnym , Warszawa 1982, s. 35– –38. PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 16 parlamentu17. Z drugiej strony, gabinet nie jest komitetem wykonawczym decyzji parlamentu, lecz ich inicjatorem. Odpowiedzialność za inicjowanie i tworzenie prawa spoczywa właśnie na ministrach, stąd organizacja prac parlamentu tradycyjnie należy do rządu18. W toku ewolucji ustrojowej, gabinet umocowany został do tego, by efektywnie sprawować przywództwo legislacyjne w parlamencie: zmonopolizował procedurę inicjowania wszystkich najważniejszych – ze względu na politykę państwa – ustaw, objął kontrolą podział czasu pracy Izby Gmin, faktycznie decyduje o przerwach w jej obradach i terminie zakończenia kadencji, a ponadto ma trwałą większość, gwarantującą właściwy dla rządu kierunek decyzji parlamentu19. Formalnie, prawo stanowione pozostaje wyłączną domeną legislatywy, co wzmacnia konstrukcja inicjatywy ustawodawczej, zgodnie z zasadą supremacji prawnej parlamentu, wykonywanej wyłącznie przez członków obu izb. Rządowe propozycje legislacyjne płyną do parlamentu szeroką ławą, ze względu na konstytucyjny konwenans wymuszający rekrutowanie członków gabinetu spośród parlamentarzystów. Tym samym, ministrowie – deputowani mogą samodzielnie wnosić pod obrady izb rządowe projekty ustaw. Brak materialnego pojęcia ustawy sprawia, że każde zagadnienie – istotne z punktu widzenia polityki rządu – może stać się z inicjatywy ministrów przedmiotem rozstrzygnięcia parlamentu. W tym ujęciu, podział władzy nie realizuje się w formule separacji i hamowania legislatywy i egzekutywy lecz funkcjonuje w warunkach wzajemnego, pozytywnego oddziaływania poszczególnych organów, czy wręcz identyfikacji władzy ustawodawczej i wykonawczej, która dokonuje się w parlamencie20. W obliczu zgodnej współpracy gabinetu i większości parlamentarnej, kluczowym stadium kształtowania ustawy jest etap przygotowania projektu przez agendy rządowe przed formalnym wykonaniem inicjatywy ustawo Separacja faktyczna pomiędzy legislatywą i egzekutywą zanikła w praktyce z końcem dynastii orańskiej, w związku z wykształceniem się instytucji gabinetu i wyemancypowaniem funkcji premiera, jako lidera największego ugrupowania w Izbie Gmin. Por. R. M. Małajny, Trzy teorie podzielonej władzy, Warszawa 2001, s. 229. 18 Zob. R. Bassett, The Essentials of Parliamentary Democracy, London 1964, s. 14. 19 Zob. D. G. Hitchner, W. H. Harbold, Modern Government. A Survey of Political Science, New York–Toronto 1962, s. 412. 20 Pogląd dotyczący owej identyfikacji, autorstwa W. Bagehota, przywołali R. Goddwin i A. Kaufman w pracy pod wymownym tytułem Separation of Powers – Does it still work?, Washington 1981, s. 79. 17 Sławomir Patyra • Prawnopolityczne instrumenty oddziaływania rządu... 17 dawczej. Inicjatywa ta, składana w parlamencie przez deputowanych rządowych stanowi swoisty „produkt końcowy” szeregu uzgodnień, konsultacji i politycznych kompromisów, wypracowanych na etapie wewnątrzrządowego postępowania. Działania, związane z przygotowaniem rządowego projektu ustawy poddane są ścisłej procedurze. Każdy projekt prezentowany jest parlamentowi w imieniu całego gabinetu, stąd poszczególni ministrowie, chcąc zrealizować inicjatywę ustawodawczą, muszą dla swoich projektów uzyskać pisemną aprobatę poszczególnych komisji gabinetowych. Następnie, na forum całego parlamentu oraz na posiedzeniach parlamentarnych komisji, minister promujący projekt ponosi główną odpowiedzialność za przeprowadzenie go przez izbę w kształcie akceptowanym przez gabinet21. Istotnym elementem postępowania przedlegislacyjnego jest badanie projektu przez wyspecjalizowane organy parlamentarne. Wyniki badania są następnie przedmiotem debaty, w następstwie której parlament rekomenduje rządowi podjęcie określonych działań. Dla Izby Gmin i samych deputowanych, procedura ta stanowi sposobność do efektywnego wpływania na treść ustawy, w o wiele większym zakresie, niż ma to miejsce w toku formalnego postępowania legislacyjnego po wykonaniu inicjatywy ustawodawczej. Zgodnie ze stałym postanowieniem regulaminowym, projekty gabinetu korzystają z pierwszeństwa rozpatrywania na każdym posiedzeniu Izby Gmin, co tłumaczy się koniecznością zapewnienia rządowi możliwości wypełnienia zobowiązań wyborczych względem elektoratu22. Od momentu wszczęcia formalnego postępowania ustawodawczego, kierownictwo pracami parlamentu nad ustawą na wszystkich etapach procedury przejmuje minister promujący projekt. Merytoryczna część debaty ustawodawczej odbywa się najczęściej na forum komisji i komitetów parlamentarnych, które nie dokonują politycznej oceny projektów i ich przeznaczenia. Nierzadko, zadaniem komisji jest wręcz ochrona rządowych propozycji przed przypadkowymi poprawkami, które byłyby niezgodne z intencjami gabinetu. Rząd 21 Por. D. M. Olson, The Legislative Process: A Comparative Approach, New York 1980, s. 176. 22 Por. W. Kręcisz, Status prawny posła do Izby Gmin w Wielkiej Brytanii, Warszawa 2000, s. 217–218. Pierwszeństwo rozpatrywania projektów rządowych przed poselskimi utrwaliło się w praktyce parlamentarnej od 1837 r. a następnie rozwinęło w II poł. XIX w., kiedy to przyznano projektom rządowym prawo pierwszeństwa w ramach trzech posiedzeń Izby tygodniowo. Zob. W. Zakrzewski, Ustawa i delegacja ustawodawcza w Anglii, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego” t. XXVIII, Kraków 1960, s. 46. PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 18 stara się ograniczyć częstotliwość proponowania poprawek do swoich projektów w toku posiedzeń komisji. Najczęściej dyscyplinuje wówczas posłów z tylnych ław, dla których zgłoszenie poprawki stanowi okazję do zasygnalizowania własnego poglądu w danej sprawie. Poprawek tych, w toku prac komisji zgłaszanych jest stosunkowo dużo, ale realne szanse na włączenie do tekstu ustawy mają wyłącznie te zgłaszane przez deputowanych – członków gabinetu oraz nieliczne poprawki posłów z tylnych ław. Poprawki, skutkujące obciążeniami finansowymi, mogą być w komisji zgłaszane wyłącznie przez reprezentantów rządu. Przewodniczący komisji odpowiedzialnej za prace nad projektem konsultuje sposób procedowania nad poprawkami z ministrem promującym projekt ustawy, który ma prawo wypowiedzieć się co do każdej z nich i który, de facto, decyduje o ich włączeniu do ostatecznego tekstu ustawy. Komisje mogą też zdecydować o dopuszczeniu poprawek do debaty plenarnej. W toku prac komisyjnych możliwe jest bardziej elastyczne kształtowanie treści ustawy niż w toku obrad całej Izby. Rząd chętniej dokonuje na tym forum głębokich korekt projektu, niekiedy z uwzględnieniem postulatów opozycji. Debata plenarna na forum Izby ma w istocie wymiar formalny i propagandowy. Z uwagi na to, że rozstrzygnięcie jest najczęściej z góry przesądzone, sprowadza się ona do dyskusji stricte politycznej, w trakcie której opozycja kontestuje projekt gabinetu, zaś przedstawiciele frakcji rządzącej bronią jego założeń. Nierzadko, projekt ustawy czyni się przedmiotem takiej dyskusji zanim jeszcze trafi on pod obrady plenarne Izby. Do tego celu wykorzystywane są wystąpienia posłów – głównie opozycji – w sprawach bieżących, w toku których obligują oni przedstawicieli rządu do wyjaśnienia, jak projekt ustawy, poddany pracom komisyjnym ma się do ogólnych założeń polityki gabinetu23. W intencji deputowanych partii opozycyjnej, długie debatowanie nad projektem, zarówno w komisji, jak i na forum plenarnym, służyć ma opóźnianiu prac ustawodawczych. Aby zapobiec działaniom o ewidentnie obstrukcyjnym zabarwieniu, deputowani – członkowie gabinetu – mogą skorzystać z dwóch środków proceduralnych. Pierwszym z nich jest złożenie ad hoc wniosku o zamknięcie debaty (closure). Izba może go przyjąć większością głosów. Drugim narzędziem w dyspozycji rządu, o charakterze bardziej restrykcyjnym, jest określenie ścisłego haromonogramu czasowego prac nad projektem ustawy (allocation of time order), zwane popularnie Por. D. M. Olson, The Legislative Process..., s. 394–395. 23 Sławomir Patyra • Prawnopolityczne instrumenty oddziaływania rządu... 19 gilotyną. Wniosek o ustalenie ścisłych limitów czasowych, przedstawiciele rządu mogą przedłożyć Speaker’owi na każdym etapie postępowania legislacyjnego. Jego przyjęcie skutkuje koniecznością zakończenia prac parlamentarnych nad ustawą w z góry określonym terminie, niezależnie od stopnia zaawansowania owych prac. Mechanizm tzw. gilotyny stosowany jest zdecydowanie częściej w tych kadencjach Izby Gmin, w których przewaga mandatów partii rządzącej nad opozycyjną jest nieznaczna, bądź wówczas, gdy w szeregach partii rządzącej istnieje silna wewnętrzna opozycja wobec pomysłów legislacyjnych gabinetu. W praktyce, tzw. gilotyna często prowadzi do całkowitego uniemożliwienia posłom debatowania nad projektem, gdyż stosowny wniosek pojawia się już na początku prac komisyjnych, po przedyskutowaniu zaledwie kilku pierwszych artykułów projektowanej ustawy, co z kolei zmusza komisję do zakończenia merytorycznych prac nad projektem w ciągu zaledwie kilku posiedzeń24. Zwiększoną ochroną w toku prac legislacyjnych w Izbie Gmin objęte są rządowe projekty ustaw o charakterze finansowym, szczególnie projekt ustawy budżetowej, który trafia do Izby Gmin po uprzednim opracowywaniu przez biuro budżetowe ministra skarbu i uzyskaniu akceptacji premiera. Powagą kształtowania finansów państwa przez gabinet tłumaczy się fakt pozbawienia deputowanych możliwości zwiększania poziomu wydatków budżetowych ponad propozycje rządu25. Formalnie dopuszczalne jest natomiast proponowanie korekt zmierzających do ograniczenia wydatków budżetowych, ale w praktyce propozycje takie traktuje się jak synonim wniosku o wotum nieufności dla gabinetu26. W istocie, procedura uchwalania ustaw finansowych przez Izbę Gmin traktowana jest raczej jako pretekst do przeprowadzania dyskusji nad ogólną polityką rządu, zaś sam budżet, tu24 Po raz pierwszy środek ten wprowadzono do procedury ustawodawczej w latach osiemdziesiątych XIX w., ale przez pierwsze sto lat stosowany był rzadko, przeciętnie raz do roku, z wyjątkiem pierwszych lat pięćdziesiątych XX w., kiedy to rządząca Partia Pracy miała przewagę zaledwie sześciu głosów nad Partią Konserwatywną w Izbie Gmin. Zob. H. Morrison, Government and Parliament. A Survey from the Inside, London 1959, s. 97. Instrument ten upowszechnił się dopiero w okresie rządów Partii Konserwatywnej pod przewodnictwem M. Tchatcher, w dekadzie lat osiemdziesiątych użyto go ponad 40 razy. Zob. P. Silk, R. Walters, Jak działa parlament brytyjski, Warszawa 1994, s. 148–149. Na ten temat zob. także: K. Wójtowicz, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, [w:] Opozycja parlamentarna, pod red. E. Zwierzchowskiego, Warszawa 2000, s. 292. 25 D. M. Olson, The Legislative Process..., s. 196. 26 Por. R. R. Ludwikowski, Prawo konstytucyjne porównawcze, Toruń 2000, s. 375. PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 20 dzież inne propozycje finansowe gabinetu, uchwalane są przez Izbę w wersji projektu. Zdecydowana przewaga polityczna rządu w parlamencie, będąca wypadkową szeregu czynników normatywnych i konwenansów konstytucyjnych, a zwłaszcza systemu wyborczego i partyjnego nie oznacza automatycznego przyjęcia ustawy w brzmieniu rządowego projektu. Gabinet musi zabiegać o aprobatę Izby dla swoich propozycji, gdyż warunkuje ona legalność prowadzonej przez rząd polityki. Siła rządu w parlamencie opiera się na trwałym poparciu większości. Dopóki to poparcie otrzymuje, a większość skonsolidowana jest wokół programu legislacyjnego gabinetu, dopóty rząd kontroluje Izbę a nie odwrotnie27. Często rząd musi modyfikować swe plany legislacyjne, by to poparcie utrzymać na bezpiecznym dla siebie poziomie, gwarantującym stabilne przeprowadzanie przez Izbę projektów rządowych. Istotne korekty treści rządowych propozycji ustawodawczych wynikają najczęściej z silnego oporu wewnątrz samej partii rządzącej, co niekiedy prowadzi do wycofania projektu z prac parlamentarnych28. Korekty stymulowane wnioskami opozycji, rząd wprowadza w toku dalszych etapów procedury parlamentarnej, chcąc w ten sposób uniknąć wrażenia, że gabinet korzysta z podpowiedzi politycznych przeciwników. Stanowisko Izby wobec rządowego projektu ustawy stanowi swoisty instrument egzekwowania odpowiedzialności politycznej egzekutywy przed parlamentem. Jeżeli większość parlamentarna wyraźnie sygnalizuje brak poparcia dla istotnego rządowego projektu gabinet może wystąpić z wnioskiem o wotum zaufania29. Potwierdzenie utraty poparcia parlamentarnej większości obliguje rząd do rezygnacji i rozpisania nowych wyborów parlamentarnych, zarówno ze względu na zwyczaje konstytucyjne, jak i polityczny pragmatyzm – bez stałego poparcia parlamentarnej większości nie da się rządzić skutecznie, a rządy nieskuteczne jedynie wzmacniają opozycję. Zob. I. Jennings, Cabinet Government, Cambridge 1961, s. 18. Tak stało się np. w 2005 r. z rządowym projektem zmian w prawie karnym w związku z programem przeciwdziałania terroryzmowi. Sprzeciw posłów Partii Pracy (głównie z tylnych ław), zmusił premiera Blair’a do ponownego przedstawienia propozycji w nowej, mniej restrykcyjnej wersji, szczególnie co do możliwości przetrzymywania w areszcie bez procesu osób podejrzanych o terroryzm lub o sprzyjanie terroryzmowi. 29 Uczynił to m.in. premier J. Major w 1993 r., w związku z nieudanym dla rządu głosowaniem w sprawie ratyfikacji traktatu z Maastricht w sprawie Wspólnego Rynku. Szerzej na ten temat zob. D. M. Olson, Demokratyczne instytucje legislacyjne, Warszawa 1998, s. 89. 27 28 Sławomir Patyra • Prawnopolityczne instrumenty oddziaływania rządu... 21 Brytyjski gabinet jest dysponentem procesu ustawodawczego również w odniesieniu do kształtowania stosunków pomiędzy izbami parlamentu, a niekiedy nawet – podobnie jak francuski – moderatorem dwuizbowości. Projekty finansowe i kontrowersyjne gabinet kieruje do Izby Gmin, specjalistyczne i niekontrowersyjne – do Izby Lordów. Lordowie sami inicjują prace nad merytorycznie skomplikowanymi projektami ustaw bądź ich nowelizacjami. Często Izba Lordów funkcjonuje w charakterze „audytora legislacyjnego” poprawiając ustawodawstwo Izby Gmin od strony zasad techniki legislacyjnej, opiniując projekty prywatne, prawo europejskie i akty ustawodawstwa delegowanego. Niekiedy uczestniczy w urzeczywistnianiu rządowej strategii legislacyjnej w parlamencie. Na jej forum rząd realizuje poprawki, będące konsekwencją dyskusji prowadzonych w Izbie Gmin, a puentowanych deklaracją ministra promującego projekt, iż „ponownie rozważy podniesione w dyskusji kwestie na późniejszym etapie prac ustawodawczych”30. Z drugiej strony w Izbie Lordów pod obrady trafiają też poprawki odrzucone uprzednio w Izbie Gmin w wyniku sprzeciwu rządu, które w odpowiednio zmodyfikowanej postaci próbuje się ponownie poddać akceptacji gabinetu. Istotnym czynnikiem determinującym przebieg prac nad rządowymi projektami w Izbie Lordów jest porozumienie, jakie w 1945 r. na forum tej izby zawarł labourzystowski rząd i konserwatywna w swej większości Izba, zwane popularnie konwenansem Salisbury’ego. Na jego mocy Izba zobowiązała się nie odrzucać podczas drugiego czytania żadnego projektu rządowego, który uchwalony został uprzednio w Izbie Gmin, o ile projekt ten wynikał z przedwyborczych zapowiedzi partii rządzącej. Konwenans ten nie obejmuje poprawek, stąd znane są przypadki wprowadzania ich przez lordów do ustaw uchwalonych już w Izbie Gmin wbrew woli rządu31. Analiza rozwiązań prawnopolitycznych w modelu westminsterskim prowadzi do wniosku, że o miejscu rządu w procesie ustawodawczym w kontekście systemowym przesądzają przede wszystkim dwa czynniki: genetyczna bliskość parlamentu i rządu, w tradycji angielskiej pochodzących wprost od władzy monarchy oraz postępująca tożsamość funkcjonalna obu Por. W. Zakrzewski, op.cit., s. 41. Jak wskazuje P. Silk, od końca lat siedemdziesiątych XX wieku wzrasta znaczenie Izby Lordów jako „izby oporu” wobec rządowych projektów ustaw. W samych latach osiemdziesiątych zanotowano blisko sześćdziesiąt przypadków porażek rządu w głosowaniu na forum Izby – szerzej zob. P. Silk, R. Walters, op.cit., s. 152–157 oraz P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Kraków 2003, s. 49. 30 31 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 22 wyemancypowanych przed kilkuset laty instytucji, powodująca zacieranie klasycznego podziału na legislatywę i egzekutywę. W obecnym kształcie, ów podział przebiega pomiędzy rządzącą większością usytuowaną w gabinecie i parlamencie a parlamentarną opozycją, przy jednoczesnej neutralności politycznej monarchy, nie uczestniczącego w bieżącym procesie decyzyjnym. Rząd realizuje polityczne przywództwo w parlamencie, wspierany przez deputowanych macierzystej frakcji partyjnej, niezależnie od tego, że w konkretnych sprawach, poglądy posłów-ministrów i posłów szeregowych partii większościowej nierzadko istotnie się różnią. Gabinet jest integralną częścią parlamentu – bez poparcia większości deputowanych nie dysponuje w istocie żadną władzą32. Blisko 1/3 posłów partii rządzącej pełni określone funkcje rządowe33. Pozycja gabinetu w parlamencie w dużej mierze zależy od sytuacji w szeregach partyjnych. Słabość rządu najczęściej jest tylko konsekwencją wewnętrznej słabości rządzącej formacji politycznej. Wewnętrzna opozycja wobec rządowych projektów w łonie frakcji większościowej jest zjawiskiem dość powszechnym. Dopóki liderzy partyjni, tworzący ścisły gabinet, współpracują zgodnie, dopóty oponenci wewnątrzpartyjni nie są w stanie poważnie zaszkodzić inicjatywom legislacyjnym rządu. Wyrazem dezaprobaty posłów z tylnych ław wobec swoich przywódców jest absencja w trakcie głosowania nad rządowym projektem, nigdy zaś głosowanie przeciwko, choć i nieobecność pewnej liczby posłów partii rządzącej może niekiedy prowadzić do odrzucenia projektu przez Izbę34. Wzmocnienie pozycji gabinetu w parlamencie przed szczególnie ważnymi – z punktu widzenia programu rządu – głosowaniami wymaga ustępstw na rzecz posłów szeregowych, które najczęściej sprowadzają się do umożliwienia im zajęcia krytycznego stanowiska wobec projekty w toku debaty komisyjnej lub – co rzadziej – plenarnej. Stan permanentnego konfliktu gabinetu z własną partią może prowadzić do bardziej radykalnych efektów: zmiany na stanowisku premiera bądź odwołania się do woli elektoratu i rozpisania nowych wyborów parlamentarnych, w których najbardziej konfliktowi oponenci nie uzyskają już rekomendacji partyjnej. Por. R. Bassett, op.cit., s. 17. Spośród wszystkich posłów Partii Pracy, zasiadających w Izbie Gmin, ponad stu pełni funkcje w różnych agendach rządu: jako członkowie gabinetu, ministrowie niewchodzący w skład gabinetu bądź oficjalni doradcy ministrów – G. Alderman, Tajny rząd w Zjednoczonym Królestwie, „Przegląd Legislacyjny” nr 2, 2008, s. 67. 34 Przykłady podają m.in. P. Silk, R. Walters, op.cit., s. 138. 32 33 Sławomir Patyra • Prawnopolityczne instrumenty oddziaływania rządu... 23 Podporządkowanie polityczne większości parlamentarnej względem partyjnej elity, usytuowanej w gabinecie sprawia, że mimo braku szczególnych normatywnych rozwiązań, które gwarantowałyby instytucjonalną kontrolę rządu nad procesem ustawodawczym, rząd w istocie tę kontrolę sprawuje, stając się swoistym „komitetem redakcyjnym” parlamentarnego prawotwórstwa, z „naczelnym redaktorem” w osobie premiera. To on, wraz ze ścisłym gronem swych partyjnych współpracowników w gabinecie i w parlamencie, formułuje parlamentarny program ustawodawczy, przedstawiając go do dyskusji i przyjęcia pozostałym członkom parlamentu35. Inicjatywy opozycji w niewielkim stopniu ten program korygują, najczęściej w ten sposób, że inspirują rządzącą większość do przejmowania niektórych rozwiązań z programu opozycji i traktowania ich potem jako swoich. Ustawy o poważnym znaczeniu politycznym, społecznym i gospodarczym mogą być inicjowane wyłącznie przez rządzącą większość, gdyż tak interpretuje się decyzję suwerena, podjętą w wyborach parlamentarnych. Rzeczą parlamentu nie jest przeszkadzanie rządowi w rządzeniu. Jego zadanie sprowadza się do realizowania, w imieniu suwerena, prawa do kontroli sposobu sprawowania władzy przez gabinet i oceny skutków rządzenia. Izba Gmin jest przede wszystkim forum do krytykowania poczynań gabinetu ustami członków opozycji i ogniskowania różnych opinii zewnętrznych na temat jakości rządów partii większościowej36. Możliwość odrzucania rządowych projektów, ograniczanie wydatków budżetowych, a nawet obalanie gabinetu teoretycznie nadal stanowią narzędzia, pozostające w dyspozycji parlamentu. Praktycznie, zadanie parlamentu w obszarze decyzyjnym przybrała postać niejako subsydiarną i sprowadza się głównie do dyskutowania – aprobująco bądź krytycznie – nad rządowymi inicjatywami i prawa do bycia informowanym o legislacyjnych zamierzeniach gabinetu37. Tym samym, fundamentalna dla ustroju angielskiego zasada supremacji ustawodawczej parlamentu, stanowiąca o pełnej swobodzie izb w kształtowaniu treści prawotwórstwa, w swym praktycznym wymiarze powojennym przybrała istotnie zmodyfikowany kształt38. Parlament zachował monopol Por. D. M. Olson, The Legislative process..., s. 194–195. Por. I. Jennings, op.cit., s. 19. 37 Stan ten utrwalił się już właściwie krótko po zakończeniu drugiej wojny światowej. Zob. D. G. Hitchner, W. H. Harbold, op.cit., s. 422–423. 38 W doktrynie akcentowany bywa pogląd o wręcz fikcyjnym charakterze tej zasady w powojennym ustroju Wielkiej Brytanii. Tak np. A. Meszorer, Brytyjski system parlamen35 36 24 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 ustawodawczy, ale funkcje z nim związane wykonuje pod kierownictwem gabinetu, legitymizując zgodnie ze standardami ustroju demokratycznego decyzje rządzących i dostarczając im środki prawne niezbędne do realizacji programu obiecanego suwerenowi w parlamentarnej kampanii wyborczej. W ten sposób parlament współuczestniczy w realizacji programu wyborczego zwycięskiej partii, która za jego efekty odpowie bezpośrednio przed suwerenem przy okazji kolejnych wyborów parlamentarnych. II. W tzw. modelu semiprezydenckim, przyjętym na gruncie konstytucji V Republiki Francuskiej, u podstaw określenia miejsca i zadań rządu w postępowaniu ustawodawczym legła idea zerwania z dotychczasową formułą systemowych stosunków pomiędzy legislatywą a egzekutywą, obowiązującą w okresie III i IV Republiki, a co za tym idzie odejścia od koncepcji suwerenności ustawy i preponderancji parlamentu jako jedynego organu pierwotnie i w sposób nieograniczony przedmiotowo kształtującego porządek prawny w państwie. W rozwiązaniach konstytucji V Republiki ustrojodawca zredefiniował zarówno pojęcie ustawy i jej miejsce w systemie źródeł prawa, jak również świadomie zmienił charakter relacji pomiędzy parlamentem a egzekutywą, dążąc do zapewnienia dominacji rządu w procesie ustawodawczym i prawotwórstwie w ogóle. Na gruncie normatywnym, kontrola rządu nad procesem ustawodawczym zagwarantowana została m.in. poprzez szczegółowe ujęcie procedury ustawodawczej w postanowieniach piątego rozdziału Konstytucji („O stosunkach między parlamentem a rządem”), a zatem nie w rozdziale bezpośrednio dotyczącym parlamentu, jego struktury i funkcji, ponadto poprzez wyposażenie rządu w konkretne instrumenty prawne, za pomocą których może on skutecznie wpływać zarówno na tryb prac ustawodawtarny w zarysie, Warszawa 1962, s. 50–51 i H. Rot, Wartości demokratyczne i racjonalistyczne stadium ustanawiania aktów prawotwórczych, [w:] Demokratyczne państwo prawne (aksjologia, struktura, funkcje), pod red. H. Rota, Wrocław 1990, s. 127. Nieco łagodniej zjawisko to ocenia P. Mikuli, wskazując na ograniczenie zasady suwerenności prawnej parlamentu, nie tylko przez rządowe przywództwo w parlamencie, ale także podnosząc ograniczający wpływ ustawodawstwa parlamentów regionalnych oraz prawa europejskiego. Zob. Zasada podziału władz a ustrój brytyjski, Warszawa 2006, s. 62. Sławomir Patyra • Prawnopolityczne instrumenty oddziaływania rządu... 25 czych, jak i treść ustaw uchwalanych przez parlament. Pod hasłem racjonalizacji parlamentaryzmu, rozumianej w tym wypadku jako usprawnienie działalności tego organu w celu zwiększenia skuteczności procesu decyzyjnego39, ograniczona została również autonomia parlamentu, zarówno w jej warstwie „powierzchniowej”, dotyczącej szczegółowych kompetencji izb, jak i „głębokiej”, odnoszącej się do swobody parlamentu w kształtowaniu jego wewnętrznych procedur40. Rząd nie jest już traktowany jak „zwykła” władza wykonawcza, odpowiedzialna za wdrażanie w życie ustaw parlamentu, ale jawi się jako organ odpowiedzialny za określenie i prowadzenie polityki narodu. Jako taki musi więc dysponować możliwie szerokimi kompetencjami do opracowywania prawa i nadawania mu treści zgodnie z pryncypiami tej polityki41. W tej konfiguracji systemowej, rząd stał się rzeczywistym kierownikiem (gospodarzem) procesu legislacyjnego w parlamencie, a podstawowym założeniem systemu rządów jest współpraca rządu i parlamentu na płaszczyźnie prawotwórczej. W znacznej mierze przypomina to – toutes proportions gardées – aksjomaty brytyjskich rozwiązań ustrojowych. Podobieństwa te nie obejmują kwestii tożsamości personalnej obu organów władzy. Ścisła niepołączalność mandatu parlamentarnego z funkcją członka rządu stanowi dalekie odejście od brytyjskiego, klasycznego wzorca, podobnie jak usytuowanie w stosunkach systemowych głowy państwa. V Republika postrzega prezydenta jako aktywną politycznie władzę arbitrażu, której zadaniem ustrojowym jest przede wszystkim koordynacja współpracy rządu i parlamentu oraz czuwanie w imieniu narodu nad jej prawidłowym przebiegiem. Zwiększona aktywność polityczna głowy państwa, zadekretowana w postanowieniach konstytucji oraz potwierdzona praktyką ustrojową sprawia, że środek ciężkości politycznego decydowania, a zarazem charakter stosunków pomiędzy parlamentem a rządem, zmienia swe położenie i charakter w zależności od 39 W rozumieniu ideologów ustroju V Republiki Francuskiej znaczenie racjonalizacji parlamentaryzmu odbiega zatem od jej klasycznego rozumienia, sformułowanego na początku XX w. przez B. Mirkine-Guetzovittcha, gdzie oznaczała ona po prostu ujęcie systemu parlamentarnego i związanych z nim mechanizmów decyzyjnych w precyzyjne ramy prawne. Szerzej zob. E. Gdulewicz, Parlament a rząd w V Republice Francuskiej – Sfera ustawodawcza, Lublin 1990, s. 109. 40 L. Favoreu, Le parlament, [w:] Droit constitutionnel, pod red. L. Favoreu, Marseille– –Paris 2005, s. 631. 41 Zob. B. Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, Paris 2000, s. 592. PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 26 tego, czy układ sił po wyborach parlamentarnych lub prezydenckich skutkuje stanem „małżeństwa” czy też politycznego „współzamieszkiwania” pomiędzy prezydentem a rządem. W tych warunkach rząd zajmuje w systemie pozycję obrotową. W pierwszym wypadku występuje w parlamencie jako rzecznik polityki prezydenta. W drugim – jako reprezentant większości parlamentarnej w kontaktach z głową państwa. Oryginalność francuskich rozwiązań systemowych przejawia się w tym, że przewaga rządu wobec parlamentu, charakterystyczna dla większości współczesnych demokracji parlamentarnych, w tym wypadku ugruntowana jest całą gamą różnorodnych czynników natury zarówno instytucjonalnej, jak i stricte politycznej, począwszy od instrumentów prawnego oddziaływania na przebieg procesu ustawodawczego, poprzez układ sił partyjnych w parlamencie a skończywszy na prerogatywach głowy państwa i jej misji arbitrażu politycznego, realizowanej z większym lub mniejszym natężeniem zależnie od stopnia politycznej tożsamości lub separacji w stosunkach prezydent – Rada Ministrów42. Złożoność konstrukcji ustrojowych V Republiki stanowi jedną z głównych przyczyn utrudniających jednoznaczne zakwalifikowanie współczesnego ustroju francuskiego w ramach systemu rządów parlamentarnych43. Konstytucja V Republiki wyraźnie określa uprawnienia rządu w dziedzinie tworzenia prawa, przyjmując domniemanie kompetencji prawotwórczych egzekutywy we wszystkich sprawach, które nie są zastrzeżone dla domeny parlamentarnej w art. 34 tego aktu. W tym zakresie twórcy ustroju V Republiki dokonali konwersji ról klasycznie postrzeganych w ramach zasady podziału władzy. Domniemanie kompetencji prawotwórczych parlamentu zastąpiono Por. P. Pactet, F. Mélin, Soucramanien – Droit constitutionnel, Paris–Bordeaux 2005, s. 456. 43 M. Duverger określa go znamiennie jako półprezydencki – półparlamentarny. Zob. Le systeme politique francais,Paris 1985, s. 516. Niewątpliwie model ten oscyluje pomiędzy klasycznym parlamentaryzmem a prezydencjalizmem. Jednocześnie zachowuje podstawowe cechy systemu rządów parlamentarnych w postaci strukturalnej odrębności prezydenta i Rady Ministrów, odpowiedzialności rządu przed parlamentem (Zgromadzeniem Narodowym), czy też prawa prezydenta do rozwiązania Zgromadzenia Narodowego. Jest to więc zmodyfikowany system parlamentarny, który w zależności od konfiguracji politycznej rządu i parlamentu przyjmuje postać zracjonalizowaną lub skrajnie zracjonalizowaną, oczywiście we wspomnianym wyżej francuskim rozumieniu tego pojęcia, równie oryginalnym co sam model rządów. Na ten temat zob. W. Skrzydło, Ustrój polityczny V Republiki i jego ewolucja, [w:] Zagadnienia prawa konstytucyjnego. Księga pamiątkowa ku czci prof. Tadeusza Szymczaka, pod red. M. Domagały, Łódź 1994, s. 168. 42 Sławomir Patyra • Prawnopolityczne instrumenty oddziaływania rządu... 27 domniemaniem właściwości aktów reglamentacyjnych rządu, wszędzie tam, gdzie dana materia nie została wyraźnie przekazana do właściwości legislatywy44. O tym, czy dana kwestia mieści się w zakresie parlamentarnego ustawodawstwa, czy też pozostaje w dyspozycji rządowej pouvoir réglementaire przesądza jej materialna interpretacja, dokonywana w warunkach porozumienia rządu i parlamentu, a w razie sporu pomiędzy nimi – w drodze orzecznictwa Rady Konstytucyjnej. W obrębie funkcji ustawodawczej, klasyczną preponderancję parlamentu zastąpiono więc pionowym podziałem kompetencji pomiędzy parlamentem i rządem, za kryterium rozgraniczające domenę obu tych organów przyjmując stopień szczegółowości regulowanej materii45. Prawne instrumenty, umożliwiające rządowi skuteczne oddziaływanie na parlamentarny proces ustawodawczy są przez doktrynę klasyfikowanie różnorodnie. Nie wdając się w szczegółową analizę owych klasyfikacji, kryteriów, w oparciu o które powstają oraz nomenklatury używanej dla ich uporządkowania, na gruncie postanowień Konstytucji V Republiki można – w ślad za P. Pactet i F. Mélin-Soucramanien – wyróżnić z jednej strony środki umożliwiające rządowi sprzeciw wobec propozycji legislacyjnych, które nie znajdują rządowego poparcia, z drugiej zaś instrumenty prawne, za pomocą których rząd jest w stanie skutecznie przeprowadzać przez parlament własne projekty ustaw bądź akceptowane przez siebie wnioski ustawodawcze deputowanych. W pierwszej grupie wyodrębnić można środki o charakterze defensywnym, w postaci wspomnianego wyżej sprzeciwu wobec ustawy lub poprawki wkraczającej w obszar pouvoir réglementaire (art. 41 ust. 1 i 37 ust. 2), czy też zarzutu niedopuszczalności ustawy lub poprawki zmniejszającej dochody bądź zwiększającej wydatki publiczne (art. 40), a wreszcie sprzeciwu wobec poprawek niezgłoszonych w toku postępowania w komisjach (art. 44 ust. 2) oraz ofensywnym, w postaci neutralizowania propozycji legislacyjnych 44 Jak trafnie zauważa E. Gdulewicz, rząd stał się w ten sposób ustawodawcą „z mocy prawa”, zaś parlament – ustawodawcą wyjątkowym. W pierwszych latach obowiązywania Konstytucji z 1958 r. powyższe założenie odzwierciedlało bardzo restrykcyjne wobec parlamentu orzecznictwo Rady Konstytucyjnej, wręcz literalnie interpretujące materię ustawową w oparciu o art. 34 Konstytucji i tym samym kwalifikujące jako domenę rządu wszystkie materie, które nie zostały w nim ujęte, bądź były ujęte nie dość precyzyjnie. Szerzej zob. E. Gdulewicz, Parlament a rząd..., s. 22–28. 45 Por. idem, System źródeł prawa pod rządami Konstytucji V Republiki, „Studia Prawnicze” nr 2–3, 1989, s. 99. PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 28 niezgodnych z polityką rządu, w drodze odpowiedniego kształtowania tzw. porządku priorytetowego obrad parlamentu (art. 48 ust. 1). Co do możliwości skutecznego promowania własnych projektów ustaw, Konstytucja przyznaje rządowi takie instrumenty, jak: inicjatywa ustawodawcza, ukształtowana w postaci uprzywilejowanej względem inicjatyw deputowanych (art. 39 ust. 1); wymóg procedowania w pierwszej izbie parlamentu nad tekstem projektu w brzmieniu rządowego przedłożenia, niezależnie od ustaleń komisyjnych (art. 42 ust. 1); formuła vote bloqué (art. 44 ust. 3); tzw. procedura „ostatniego słowa” w Zgromadzeniu Narodowym w związku z klauzulą nagłości projektu (art. 45 ust. 4); możliwość połączenia projektu ustawy z wnioskiem o wotum zaufania (art. 49 ust. 3)46. Konstytucja V Republiki dokonuje istotnego z punktu widzenia wpływu rządu na proces ustawodawczy zróżnicowania inicjatyw rządowych i parlamentarnych, zarówno w odniesieniu do ich charakteru prawnego, jak i procedur, umożliwiających ich realizację w parlamentarnym postępowaniu ustawodawczym. Ta istotna systemowo dystynkcja ujawnia się m.in. w sferze nazewnictwa projektów. W istocie określenie „projekt” zarezerwowane jest wyłącznie dla inicjatyw rządowych (les projects), zaś wobec inicjatyw deputowanych używa się określenia „wniosek” lub „propozycja” (les propositons), które sugeruje niższą rangę tych przedłożeń, w porównaniu z rządowymi. Przewaga inicjatyw rządowych, zarysowana w obszarze nomenklatury konstytucyjnej, znajduje potwierdzenie i rozwinięcie w zakresie wstępnych procedur parlamentarnych, związanych z procesem ustawodawczym. Rządowe projekty podlegają automatycznej rejestracji w prezydium tej izby, do której skierował je dekret premiera47. Propozycje ustawodawcze deputowanych, Por. P. Pactet, F. Mélin, op.cit., s. 456. Do niedawna właściwa komisja, do której w pierwszym czytaniu skierowano rządowy projekt po jego uprzedniej rejestracji w zasadzie pozbawiona była możliwości skutecznego modyfikowania jego treści. Kończąc prace proponowała jedynie przyjęcie lub odrzucenie projektu, z załącznikiem w postaci propozycji poprawek, który w toku prac plenarnych traktowany był jako swoisty materiał pomocniczy do dyskusji plenarnej nad ewentualną korektą projektu w ramach dalszego postępowania. Właściwy punkt wyjścia w ramach dalszych prac parlamentarnych stanowił zatem tekst projektu w wersji przedłożenia rządowego. W wyniku nowelizacji Konstytucji, przeprowadzonej 23 lipca 2008 r. (ustawa konstytucyjna nr 2008724), reguła ta uległa ograniczeniu wyłącznie do projektów dotyczących zmiany konstytucji, projektów finansowych oraz o finansowaniu zabezpieczeń społecznych. Wobec pozostałych przyjęto zasadę, że podstawę dalszych prac na posiedzeniach parlamentu stanowi tekst przyjęty przez właściwą komisję. Proces kształtowania koncepcji zmian ustrojowych, wprowa46 47 Sławomir Patyra • Prawnopolityczne instrumenty oddziaływania rządu... 29 przed rejestracją ich w prezydium izby podlegają obligatoryjnej kontroli wstępnej, na wypadek ich „oczywistej niedopuszczalności”, w kontekście art. 34 Konstytucji, której to kontroli dokonuje stosowna komisja, wyznaczona przez przewodniczącego izby. Istotnym środkiem o charakterze defensywnym jest prawo rządu do zakwestionowania propozycji ustaw lub poprawek, zgłaszanych przez parlamentarzystów w toku postępowania legislacyjnego, których uchwalenie miałoby skutkować zmniejszeniem dochodów lub zwiększeniem wydatków publicznych (art. 40 Konstytucji). Wspomniany środek wykorzystywany jest przez rząd głównie w celu odrzucania poprawek parlamentarzystów, zgłaszanych do rządowych projektów ustaw, w tym również projektu ustawy budżetowej, stąd postrzegany jest przede wszystkim jako instrument gwarantujący zachowanie integralności projektów rządowych w toku parlamentarnego postępowania ustawodawczego48. Jednym z najbardziej restrykcyjnych wobec parlamentu rządowych instrumentów prawnego oddziaływania na przebieg procesu legislacyjnego jest ujęta w art. 44 ust. 3 Konstytucji możliwość złożenia przez premiera wniosku o wdrożenie procedury tzw. głosowania zblokowanego (vote bloqué). W następstwie złożenia takiego wniosku, izba, do której wpłynął tekst rządowego projektu ustawy, zajmuje wobec projektu stanowisko w jednym tylko głosowaniu, przedmiotem rozstrzygnięcia czyniąc całość lub część projektu obejmującego wyłącznie poprawki zaproponowane przez rząd lub przezeń zaakceptowane. W praktyce środek ten postrzegany jest jako sposób na przeciwdziałanie obstrukcji parlamentarnej ze strony opozycji, która chcąc opóźnić normalny bieg debaty może zgłaszać liczne poprawki, wypaczające istotę projektu jak również instrument zapobiegający odrzucaniu przez izbę poprawek, których wprowadzeniem do tekstu projektu rząd jest zainteresowany49. dzonych następnie na kanwie tej nowelizacji szeroko analizuje M. Kruk, V czy VI Republika? Rozważania wstępne o kierunku zmian Konstytucji Francuskiej i ich znaczeniu dla doktryny polskiej, „Przegląd Sejmowy” nr 6, 2008, s. 181–191. 48 Szerzej zob. E. Gdulewicz, Model francuski (V Republika), [w:] Konstytucyjne systemy rządów..., s. 97. W praktyce zarzut z art. 40 ma zastosowanie wręcz symboliczne. Przykładowo, na przełomie lat 80. i 90. na blisko 1600 propozycji ustawodawczych, rząd powołał się nań tylko w dwóch przypadkach. Zob. J.-P. Camby, P. Servent, Parlament V Republiki Francuskiej, Warszawa 1999, s. 73–74. 49 Środek ten stosowany był intensywnie w pierwszych trzydziestu latach V Republiki. Jak podaje B. Baufumé, „głosowanie zblokowane” wykorzystano wówczas ponad czterysta 30 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 W katalogu konstytucyjnych instrumentów, gwarantujących rządowi skuteczne promowanie własnych inicjatyw ustawodawczych w parlamencie istotne miejsce zajmuje możliwość połączenia projektu ustawy z wnioskiem o wotum zaufania w Zgromadzeniu Narodowym (art. 49 ust. 3 Konstytucji). Skutkiem postawienia przez premiera kwestii zaufania dla Rady Ministrów w tym trybie jest obligatoryjne zawieszenie postępowania nad projektem ustawy. W ciągu 24 godzin od złożenia wniosku przez premiera, deputowani mogą wystąpić z kontrwnioskiem o uchwalenia rządowi wotum nieufności. Jeśli taki wniosek zostanie złożony, wówczas najwcześniej po 48 godzinach Zgromadzenie Narodowe przystępuje do jego rozpatrzenia. Wotum nieufności może być uchwalone bezwzględną większością ogólnej liczby deputowanych. W jego następstwie, premier składa dymisję na ręce prezydenta, który może ją przyjąć i odwołać Radę Ministrów lub – po zasięgnięciu opinii premiera i przewodniczących izb – rozwiązać Zgromadzenie Narodowe. Jeżeli wniosek o wotum nieufności nie zostanie złożony, Zgromadzenie Narodowe zbiera się w celu przyjęcia do wiadomości, że projekt stał się ustawą w brzmieniu rządowego przedłożenia. Taki sam skutek dla projektu wywołuje również nieuchwalenie wotum nieufności w trybie wyżej wskazanym. Połączenie projektu ustawy z wnioskiem o wotum zaufania stanowi samodzielną konstrukcję normatywną, wyodrębnioną na gruncie Konstytucji od innych procedur, dotyczących uchwalenia wotum zaufania w związku z akceptacją dla programu nowo powołanej Rady Ministrów bądź w związku z oświadczeniem premiera na temat ogólnej polityki rządu. Praktyka konstytucyjna oraz orzecznictwo Rady Konstytucyjnej z pierwszego półwiecza obowiązywania Konstytucji z 1958 r. potwierdzały w zasadzie nieograniczoną możliwość stosowania tego środka. Z wnioskiem o wotum zaufania mogły być połączone projekty wszystkich rodzajów ustaw, także finansowych oraz upoważniających do wydawania ordonansów razy. Zob. Le droit d’amendement et la Constitution sous la Cinquiéme Republique, Paris 1993, s. 413 i n. W pierwszej połowie lat 80., jak twierdzi L. Favoreu, pod wpływem prezydenckiej kampanii wyborczej F. Mitterranda i jego obietnicy ograniczenia stosowania vote bloqué, zawartej w programie „110 propozycji dla Francji”, częstotliwość korzystania z art. 44 Konstytucji zdecydowanie spadła. Zob. L. Favoreu, Les normes législatives, [w:] Droit constitutionnel..., s. 736. P. Ardant wskazuje, że w ciągu pięciu lat, na przestrzeni 1981–1985, rząd sięgnął po tę procedurę tylko pięć razy: trzykrotnie przed Zgromadzeniem Narodowym i dwa razy przed Senatem. Zob. Le premier ministre en France, Paris 1991, s. 140. Sławomir Patyra • Prawnopolityczne instrumenty oddziaływania rządu... 31 z mocą ustawy czy ratyfikacji umów międzynarodowych50. Konstrukcja ta mogła być wykorzystana przez premiera na każdym etapie postępowania parlamentarnego, zarówno co do całego projektu ustawy, jak również poszczególnych jego części czy artykułów. Ustawa konstytucyjna z 23 lipca 2008 r., modernizując instytucje V Republiki, ograniczyła możliwość stosowania tego środka, przyjmując założenie, iż kwestia zaufania może być postawiona co do zasady w związku z projektem ustawy finansowej lub ustawy o finansowaniu zabezpieczeń społecznych, zaś względem pozostałych projektów rządowych a także parlamentarnych premier może skorzystać z tej instytucji tylko raz w toku sesji51. Szeroki asortyment konstytucyjnych środków oddziaływania rządu na przebieg i skutek postępowania ustawodawczego uzupełniają takie instrumenty, jak określona w art. 47 ust. 3 możliwość wprowadzenia w życie ustawy budżetowej lub innych ustaw finansowych w drodze ordonansu, w sytuacji, gdy parlament nie uchwali rządowego projektu w terminie 70 dni od jego złożenia w Zgromadzeniu Narodowym, jak również nadanie projektowi klauzuli pilności (declare d’urgence) bądź doprowadzenie do wdrożenia przez przewodniczącego izby procedury głosowania bez debaty lub debaty ograniczonej. Szczególnie często stosowanym środkiem jest declare d’urgence, którą przewodniczącemu izby w imieniu rządu zgłosić może zarówno premier, jak i minister oddelegowany do kontaktów z parlamentem. Zasadniczym skutkiem uruchomienia tego trybu ustawodawczego jest możliwość zwołania komisji mieszanej już po pierwszym czytaniu projektu w obu izbach. Dodatkowym skutkiem jest znacząca redukcja wpływu na ostateczną treść ustawy, dotycząca tej izby, która rozpatruje projekt jako druga. Nie może Por. E. Gdulewicz, Parlament a rząd..., s. 192. Art. 24 ustawy konstytucyjnej nr 2008-724 z dnia 23 lipca 2008 r. Praktyka ustrojowa całego okresu obowiązywania Konstytucji z 1958 r. wskazuje, że zdecydowanie częściej rząd sięga po ten instrument w warunkach cohabitation, mobilizując tym samym do bardziej jednoznacznego wspierania rządu nieprzychylna prezydentowi większość w Zgromadzeniu Narodowym. B. Chantebout zwraca uwagę na to, że w okresie szczególnie intensywnego korzystania z tej instytucji przez neogaullistów (prezydentura F. Mitterranda) a następnie przez socjalistów (prezydentura J. Chiraca) rząd traktował połączenie projektu ustawy z wnioskiem o wotum zaufania jako swoisty sposób na skrócenie postępowania ustawodawczego i ograniczenie debaty parlamentarnej nad licznymi poprawkami, zgłaszanymi do projektu przez opozycję. Zob. L. Favoreu, Le parlament, [w:] Droit constitutionnel,..., s. 580. Na temat praktyki stosowania tego środka zob. także: E. Gdulewicz, Parlament a rząd..., s. 194; W. Skrzydło, Ustrój polityczny..., s. 219. 50 51 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 32 ona skutecznie przedstawić izbie pierwszej swoich poprawek do tekstu ustawy, ograniczając się jedynie do przyjęcia lub sprzeciwu wobec wersji ustawy wraz z poprawkami, przyjętymi przez izbę pierwszą. W uzupełnieniu wypada dodać, że Konstytucja V Republiki gwarantuje rządowi wpływ na losy ustawy, także na etapie jej promulgacji. Zarówno dekret prezydenta o podpisaniu ustawy, jak i dekret o odmowie podpisania i odesłaniu jej do ponownego rozpatrzenia przez parlament wymagają kontrasygnaty premiera i ministra, odpowiedzialnego za promowanie jej projektu w toku całego postępowania legislacyjnego. Filozofia stosowania tzw. weta ustawodawczego przez prezydenta nierozerwalnie związana jest z rządowym przywództwem w procesie legislacyjnym. Pomimo tego, że weto ma charakter absolutny, gdyż parlament nie może odmówić ponownego rozpatrzenia zwróconej mu ustawy, praktyka ustrojowa wskazuje na incydentalną częstotliwość stosowania tego środka. Wynika ona z faktu, iż środek ten używany jest przez prezydenta tylko i wyłącznie wtedy, gdy ustawa uchwalona zostanie w brzmieniu niesatysfakcjonującym prezydenta bądź Radę Ministrów52. Przedstawiona powyżej, skrótowa analiza rozwiązań ustrojowych, przyjętych na gruncie Konstytucji V Republiki prowadzi do wniosku, że w tej wersji systemu rządów parlamentarnych, rząd wyposażony jest w instrumenty prawnego i politycznego oddziaływania na proces ustawodawczy w trzech sferach. Najistotniejsze z nich dotyczą płaszczyzny parlamentarnych prac nad ustawą. Pomimo zmian w konstytucji, przeprowadzonych w lipcu 2008 r., zmierzających do ograniczenia dominacji rządu nad parlamentem, między innymi w sferze ustawodawstwa, rząd nadal dysponuje szerokim asortymentem środków normatywnych pozwalających mu kontrolować proces ustawodawczy w parlamencie, zarówno w zakresie samej procedury, jak i w aspekcie materialnym, odnoszącym się do treści uchwalanych ustaw. W sferze techniki legislacyjnej profesjonalne zaplecze Rady Ministrów, skupione w Sekretariacie Generalnym Rządu w połączeniu z weryfikacyjnym nadzorem Rady Stanu zapewnia poprawność legislacyjną rządowych projektów w stopniu daleko większym, niż możliwości, jakimi w tym zakresie dysponują deputowani. Skuteczność rządowego oddziaływania na proces W okresie pierwszych trzydziestu lat obowiązywania Konstytucji V Republiki zanotowano zaledwie dwa takie przypadki. Szerzej zob. E. Gdulewicz, Parlament a rząd..., s. 247–248. 52 Sławomir Patyra • Prawnopolityczne instrumenty oddziaływania rządu... 33 ustawodawczy determinuje również sfera polityczna, w szczególności stabilne i przewidywalne poparcie proprezydenckiej lub w okresach cohabitation wyłącznie rządowej większości parlamentarnej. Wpisuje się to w filozofię ustroju V Republiki, którego wiodącym założeniem jest racjonalizacja systemu rządów a zwłaszcza procesu decyzyjnego poprzez ograniczenie kompetencji parlamentu i uczynienie rządu swoistym gospodarzem procesu legislacyjnego53. W warstwie aksjologicznej wymagało to odejścia od klasycznej hierarchii i podziału ról w systemie parlamentarnym, znanych we Francji z doświadczeń III i IV Republiki. Środek ciężkości w procesie decydowania o istotnych sprawach państwa przesunął się w kierunku egzekutywy kosztem parlamentu54. Z pozycji wykonawcy polityki kształtowanej przez parlament, rząd stał się jej samodzielnym kreatorem w imieniu narodu, ewentualnie współtwórcą, obok prezydenta. Zarówno w obszarze instytucjonalnych ograniczeń przyjętych wobec parlamentu, jak i w sferze mechanizmów współpracy pomiędzy władzami oraz zadań głowy państwa w kształtowaniu politycznych stosunków na linii parlament – rząd rozwiązania francuskie ewidentnie wykraczają poza ramy klasycznego systemu rządów parlamentarnych. Na tożsamość owych konstrukcji ustrojowych z kanonem systemu rządów parlamentarnych – niezależnie od zasadności przytaczanych już w tym opracowaniu wątpliwości, jakie ta kwestia budzi w doktrynie – zdaje się wskazywać to, że wykonywanie funkcji ustawodawczej przez rząd odbywa się w warunkach kontroli parlamentu, który ustąpił rządowi pola w procesie decyzyjnym, zachowując przy tym prawo do formułowania ex post politycznej oceny jego działalności. III. Podsumowując powyższe uwagi, dotyczące obydwu, współczesnych modeli ustrojowych należy skonstatować, że wyposażenie rządów w normatywne i polityczne narzędzia, gwarantujące skuteczny wpływ na przebieg i końcowy efekt procesu ustawodawczego zwiększa efektywność procesów decyzyjnych, a co za tym idzie racjonalizuje przyjęty tam system rządów Podobnie: A. Patrzałek, Procedura legislacyjna w parlamencie V Republiki Francuskiej, „Przegląd Sejmowy” nr 3, 1994, s. 77 i n. 54 Tak chociażby: L. Favoreu, Le parlament, [w:] Droit constitutionnel..., s. 639. 53 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 34 parlamentarnych. Kontrolując proces prawotwórczy, rządy zapewniają sobie możliwość realizowania programu legislacyjnego, który we współczesnych państwach stanowi podstawę prowadzenia polityki państwa przez egzekutywę, nie tylko w Wielkiej Brytanii i Francji ale również we wszystkich pozostałych demokracjach, hołdujących zasadzie rządów prawa. Stan swoistej przewagi rządu nad legislatywą w tym obszarze kreuje szereg rozwiązań o charakterze formalnoprawnym, w postaci np. priorytetowego traktowania rządowych projektów ustaw w toku procedury parlamentarnej, możliwością kształtowania przez rząd trybu i tempa prac ustawodawczych parlamentu, czy też wyłączności inicjatywy w niektórych materiach, zwłaszcza w obrębie finansów publicznych. Przewaga ta wyraża się także poprzez ograniczanie uprawnień parlamentarzystów w zakresie modyfikowania projektów rządowych w trybie poprawek czy też limitowanie czasu debatowania nad nimi w parlamencie, a w sferze legislacji finansowej dodatkowo jeszcze ograniczania możliwości zwiększania wydatków państwa ponad poziom przez rząd proponowany. Konglomerat politycznych i prawnych środków oddziaływania rządu na legislację prowadzi w konsekwencji do tego, iż współczesne parlamenty demokratyczne, z pierwotnie niekwestionowanych kreatorów ustaw, przekształcają się w swoiste fora dyskusyjne, z w zasadzie nieograniczoną możliwością krytykowania rządowych przedłożeń ustawodawczych przy jednocześnie bardzo ograniczonej możliwości ich korygowania wbrew woli projektodawcy. Zadanie parlamentu coraz częściej sprowadza się do ratyfikacji pomysłów rządowych, na kanwie parlamentarnej dyskusji, której wynik – z przyczyn politycznych – jest z góry przesądzony na korzyść rządowych inicjatyw. Ta, daleka od klasycznej, specyfika zaangażowania parlamentu w proces tworzenia ustawy nie pozostaje bez wpływu na charakter samej ustawy. Jest ona obecnie postrzegana nie tyle jako źródło prawa, gwarant wolności i praw suwerena, swoista „linia demarkacyjna” pomiędzy sferą możności działania państwa a sferą wolności jednostki, ale przede wszystkim jako technokratyczne narzędzie kierowania i rządzenia państwem, za pomocą którego stymuluje się procesy gospodarcze, realizuje kompetencje związane z administrowaniem a niekiedy prowadzi walkę polityczną i osiąga partykularne w tej walce cele55. Swego czasu J. Stembrowicz określił to zjawisko jako „upadek złotego wieku ustawy” czy wręcz „odmitologizowanie ustawy”. Zob. Rząd w systemie..., odpowiednio s. 248 i 261. 55 Sławomir Patyra • Prawnopolityczne instrumenty oddziaływania rządu... 35 W warstwie związanej z aksjologią systemu rządów parlamentarnych, zarówno postępowanie legislacyjne, jak i sama ustawa stanowią w analizowanych modelach instytucjonalny mianownik współpracy rządu i parlamentu. W tej właśnie sferze ogniskuje się kompromis ustrojowy pomiędzy legislatywą i egzekutywą, będący kwintesencją natury tego systemu, bazującego na pozytywnych powiązaniach między władzami. Jednocześnie, zarówno na gruncie brytyjskim, jak i francuskim, zacieśnienie współpracy władz w sferze ustawodawstwa skutkuje zatarciem różnicy funkcjonalnej pomiędzy parlamentem i rządem, a w przypadku V Republiki Francuskiej wręcz „zlaniem się” funkcji obu władz. Klasyczne ułożenie stosunków pomiędzy parlamentem i rządem, bazujące głównie na hamowaniu władzy wykonawczej przez ustawodawczą, uległo zasadniczej modyfikacji również w wyniku zwiększonego zaangażowania partii politycznych w procesy rządzenia państwem, co dobrze obrazuje praktyka ustrojowa obydwu omówionych powyżej modeli rządów. Pozytywne powiązania pomiędzy parlamentem i rządem oparte są dziś w dużej mierze na regule większości, jako aksjomacie demokratycznej formuły tworzenia gabinetów. Stąd, zarówno w modelu brytyjskim, jak i półprezydenckim w wersji V Republiki, oś stosunków politycznych, powiązanych z procesem „rządzenia poprzez ustawy”, przebiega pomiędzy rządem i popierającą go większością parlamentarną z jednej strony a zinstytucjonalizowaną w mniejszym lub większym stopniu opozycją (mniejszością) parlamentarną z drugiej. Przenikanie się funkcji legislatywy i egzekutywy zestawione z wysokim poziomem partyjnej dyscypliny, a zatem centralizacją procesów politycznego decydowania w ramach frakcji większościowych, potwierdza tezę o ukształtowaniu nowego podziału ról w systemie rządów, wychodzącym z idei separacji i równowagi. Wzajemne zbliżanie się władz w ramach procedur ustawodawczych, a przez to umacnianie uprawnień rządu w tworzeniu prawa, stanowi poniekąd znak czasów współczesnych i determinowane jest tempem rozwoju cywilizacyjnego, procesem międzynarodowej integracji i związaną z tym potrzebą sprawnego, efektywnego a nierzadko szybkiego podejmowania decyzji o dużym zasięgu oddziaływania. Faktyczne „przechodzenie” funkcji ustawodawczej z gestii parlamentu do dyspozycji rządu dodatkowo uzasadniają czynniki o charakterze organizacyjno-technicznym, związane z tym, 36 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 iż w dobie postępującej biurokratyzacji procesu ustawodawczego, rząd ze swoim profesjonalnym i rozbudowanym zapleczem eksperckim, a zwłaszcza legislacyjnym, wypada o wiele lepiej, niż odpowiednie służby parlamentarne. W tych warunkach, swoistym „wentylem bezpieczeństwa” parlamentu i systemu demokracji parlamentarnej pozostaje funkcja kontrolna legislatywy, realizowana również w toku postępowania ustawodawczego, za pomocą której parlament określa granice możliwego podporządkowania się egzekutywie. Racjonalizacja procesu ustawodawczego w warunkach rządów parlamentarnych nie sprowadza się tylko do prostej dość konstatacji o ograniczeniu funkcji jednej z władz na rzecz drugiej. Poprzez skuteczne zaangażowanie w legislację, począwszy od inicjowania procesu tworzenia ustawy a skończywszy na finalnej fazie jej uchwalania, rząd wspiera parlament w realizowaniu funkcji ustawodawczej, parlament zaś ułatwia rządowi prowadzenie polityki państwa, przyjmując ustawy w kształcie niezbędnym do tego, by rząd mógł realizować swój program polityczny, na którego wykonanie suweren udzielił mu inwestytury w wyborach parlamentarnych. Stworzenie skutecznych mechanizmów współdziałania legislatywy i egzekutywy w procesie prawotwórczym, niezależnie od tego, na ile odbiega od pryncypialnych założeń „separacyjnych” koncepcji podziału władzy, stanowi szczególnie istotny przejaw pragmatyzmu, charakteryzującego współczesny system rządów parlamentarnych. Zjawiska te stymulują proces przekształcania się parlamentu z ciała ustawodawczego w organ przede wszystkim kontrolny i ewentualnie korygujący tzw. politykę legislacyjną rządu, przy czym zarówno zakres materialny tej korekty, jak i jej głębokość mogą być również poddane ograniczeniom, bądź to za pomocą środków normatywnych (jak we Francji), bądź poprzez praktykę polityczną (model brytyjski). Sławomir Patyra • Prawnopolityczne instrumenty oddziaływania rządu... 37 Summary Political and law instruments of the influence of the government on legislative process in the parliamentary system of government on the examples of Great Britain and France This article concerns the influence of the government on legislative process in the present political system in Great Britain and the V French Republic in connection with parliamentary system of government. The British system does provide a working synthesis of the two things. One of them is the close union and nearly complete fusion of the executive and legislative powers. The Cabinet Ministers, as a rule, are members of one or other of the Houses of Parliament. In a sense, they are representatives of Parliament. On the other hand, the Cabinet is not the mere agent of Parliament, it does not constitute a committee of Parliament. Ministers guide and up to a point determine Parliament’s activities. The responsibility for the initiation and making of laws rests primarily and almost exclusively upon them. Cabinet is well situated to exert a very positive leadership of Parliament. It monopolizes the framing and introduction of all important legislation, controls the allocation of parliamentary time, decides on adjournments and dissolutions, and has an assured majority to back its decisions. According to these conditions, the function of the House of Commons is, therefore, to act as a forum for criticism and a focus of outside opinion. If the Cabinet has a majority, and so long as that majority holds together, the House doesn’t control the government but the government controls the House and shaped the parliamentary legislation. The same effects – but in a different way – achieves the government in the Fifth French Republic. The Constitution of 1958 provides powerful measures for government to control the process of making laws in both Chambers of the French parliament. Among various forms of supervising the internal parliamentary proceedings, exercised by the French government, the most important are, for example, connecting a bill with the vote of confidence, declaring objections to parliamentary amendments to the government’s bills or arranging the vote bloqué procedure. Moreover, an important element forced the domination of French executive branch in parliamentary legislative process is permanent cooperation and good relationship between the government and the President of Republic in conditions of political unity as well as in the state of cohabitation. Jacek Zaleśny1 Rządowa inicjatywa ustawodawcza jako instrument planowania ustawodawczego w Federacji Rosyjskiej2 Jednym z priorytetowych kierunków działalności Rządu Federacji Rosyjskiej oraz federalnych organów władzy wykonawczej jest ich, realizowany w różnej postaci, udział w postępowaniu ustawodawczym3. Zaangażowanie ustawodawcze przedmiotowych organów władzy państwowej ma zakotwiczenie w konstytucyjnym statusie rządu jako organu sprawującego władzę wykonawczą w Federacji Rosyjskiej (art. 110 ust. 1 Konstytucji). Bezpośrednio ustrojodawca powierzył gabinetowi prowadzenie licznych, a przy tym doniosłych w skutkach, polityk państwowych. W szczególności, Rząd Federacji Rosyjskiej zapewnia realizację jednolitej polityki finansowej, kredytowej, pieniężnej. Zapewnia realizację jednolitej polityki państwa w dziedzinie kultury, nauki, edukacji, ochrony zdrowia, zabezpieczenia społecznego i ekologii. Zarządza własnością federalną. Podejmuje działania w zakresie zapewnienia obrony kraju, bezpieczeństwa państwa oraz realizacji polityki zagranicznej Rosji. Rząd federalny podejmuje działania w zakresie zapewnienia praworządności, praw i wolności obywateli, ochrony własności i porządku publicznego oraz zwalczania przestępczości. Konstytucyjnie powierzone polityki znajdują konkretyzację i uzupełnienie w aktach ustawodawczych, Autor jest adiunktem w Zakładzie Systemów Politycznych Instytutu Nauk Prawnych Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego. 2 Artykuł jest zmodyfikowaną wersją referatu wygłoszonego na II Seminarium Młodych Badaczy Prawa Konstytucyjnego, które odbyło się w Gdyni w dniach 5–7 października 2010 r. 3 G. P. Iwlijew, G. A. Gadżimagomiedow, Uczastije Prawitielstwa Rossijskoj Fiedieracii w zakonodatielnoj diejatielnosti, Moskwa 2008, s. 59. 1 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 40 a wśród nich – w ustawie o Rządzie Federacji Rosyjskiej4, w której prawodawca detalizuje rozumienie poszczególnych polityk rządowych. W celu skutecznego wykonywania stawianych zadań nie wystarcza, aby rząd funkcjonował na zasadach organu jedynie reagującego na ustawy i inne postaci uchwał Zgromadzenia Federalnego w celu ich wprowadzenia w życie. Musi aktywnie wpływać na treść wewnętrznych i zagranicznych polityk państwowych. Z tego też powodu ma miejsce prawne wyposażenie rządu w rozbudowane możliwości działania w zakresie przygotowywania i uchwalania aktów normatywnych. Tym niemniej realizacja przez rząd rozległych i istotnych kompetencji nie może być prowadzona samowolnie, bez brania pod rozwagę licznych okoliczności tak o charakterze obiektywnym, jak i subiektywnym5. Wzgląd na efektywność realizacji stawianych rządowi zadań wymaga od niego prognozowania, planowania i programowania prac legislacyjnych. Mówiąc o prognozowaniu prawnym mamy na względzie systematyczne i permanentne badanie przeszłych procesów państwowoprawnych, tempa ich zachodzenia i konkretnych okresów realizacji, rezultatem czego jest wypracowywanie prognozy rozwoju zjawisk prawnych6. W odróżnieniu od prognozowania, które polega na ocenie prawdopodobieństwa i naukowym przewidywaniu, planowanie prac ustawodawczych ma imperatywny charakter. Planowanie to działalność kierownicza podmiotów inicjatywy ustawodawczej polegająca na opracowywaniu celów i priorytetów rozwoju ustawodawstwa, opracowywaniu, przygotowywaniu i przyjmowaniu projektów ustaw pozwalających osiągać cele i priorytety działalności ustawodawczej. Planowanie uwzględnia w sobie także, przyjmując za bazę dostępne zasoby materialne, organizacyjne, strukturę społeczną i oddziaływanie czynników zewnętrznych, następstwa i okresy realizacji podejmowanych działań legislacyjnych. Zasadą jest, że plan działania ustawodawczego jest zatwierdzany aktem prawnym i przyjmuje charakter prawnie wiążący dla jego adresatów. Prognozowanie i planowanie prac ustawodawczych, jako kluczowe postaci pożądanych form aktywności gabinetu, uzupełnia programowanie prac ustawodawczych. Prognozowanie polega na podejmowaniu działań, Fiedieralnyj konstitucionnyj zakon ot 17 diekabria 1997 g. № 2 – FKZ „O Prawitielstwie Rossijskoj Fiedieracii” (s izm.). 5 G. P. Iwlijew, G. A. Gadżimagomiedow, op.cit., s. 181; I. I. Szuwałow, Prawitielstwo Rossijskoj Fiedieracii w zakonotworczieskom prociessie, Moskwa 2004, s. 119. 6 A. Starowojtow, Obiespieczienije płanomiernosti zakonodatielnoj diejatielnosti: faktory, tiendiencii, probliemy, „Srawnitielnoje Konstitucionnoje Obozrienije” № 4, 2004, s. 8. 4 Jacek Zaleśny • Rządowa inicjatywa ustawodawcza jako instrument... 41 o których mowa jest w planie prac ustawodawczych i które są konieczne dla jego wykonania, w czasie, o którym mowa jest w planie. Programowanie jest ukierunkowane na realizację konkretnych parametrów planu prac ustawodawczych. Względem niego ma charakter bardziej indywidualny, konkretny7. Dopasowuje korzystanie ze środków działania do faktycznych możliwości efektywnego z nich korzystania. Prognozowanie i planowanie odgrywają kluczowe znaczenie dla zabezpieczenia aktywnej polityki ustawodawczej, ukierunkowanej na precyzyjne ustalenie problemów społecznych i planowe, racjonalne i uporządkowane ich rozwiązywanie. Tak rozumiana polityka ustawodawcza jest alternatywą, przeciwieństwem, pasywnego, reaktywnego podejścia do ustawodawstwa. Jest przeciwieństwem pojmowania organów władzy wykonawczej jako wyłącznie powołanych do wykonywania już określonej woli ustawodawczej parlamentu. Jest przeciwieństwem wariantu, w którym problemy społeczne ujawniają się w późnych stadiach swego rozwoju, kiedy przybrały charakter poważny dla dużych grup społecznych, czy też bezpośrednio zagrażają interesom podmiotów partycypujących w procesie ustawodawczym8. Dzięki prognozowaniu i planowaniu ustawodawczemu można prowadzić efektywną działalność ustawodawczą9. Można osiągać cele i priorytety zawarte w konstytucji i innych dokumentach programowych Federacji Rosyjskiej. Prognozowanie i planowanie legislacyjne rządu mogą być istotne przy tworzeniu całościowego, spójnego wewnętrznie systemu ustawodawstwa. Prognozowanie daje możliwość formułowania ewentualnych kierunków rozwoju ustawodawstwa i we właściwym czasie pozwala dokonywać wyboru z kierunków alternatywnych kierunku optymalnego dla Rosji w danym momencie jej rozwoju. Z kolei planowanie sprzyja optymalizacji procesu przygotowywania projektów ustaw. Służy koordynacji działalności w procesie opracowywania i przygotowywania projektów ustaw, uzgadnianiu działalności różnych podmiotów uczestniczących w procesie powstawania prawa. Sprzyja ograniczaniu lobbingu sektorowego przy regulowaniu ważniejszych ogólnopaństwowych zagadnień. Dzięki planowaniu istnieje możliwość przygotowania kompleksowych regulacji prawnych, które oprócz regulacji usta Ibidem, s. 8. Ibidem, s. 8. 9 S. W. Boszno, Zakonodatielnaja iniciatiwa w Gosudarstwiennoj Dumie Fiedieralnogo Sobranija Rossijskoj Fiedieracii, Moskwa 1997, s. 129. 7 8 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 42 wodawczych zawierają również niezbędne dla ich urzeczywistnienia projekty aktów wykonawczych10. O ile planowanie legislacyjne wyznacza metodę postępowania rządu, o tyle podjęcie decyzji o przygotowaniu projektu ustawy może też nosić nieplanowany charakter, uzasadniony koniecznością niezwłocznej zmiany, uzupełnienia ustawodawstwa w danym segmencie stosunków społecznych. Trzeba uwzględniać dynamiczny, niepodlegający całościowej kontroli charakter stosunków społecznych, zaistnienie nowych, nietypowych zjawisk czy też wystąpienie zjawisk o znamionach katastrofy czy klęski żywiołowej, które wywołują konieczność dokonania nagłej zmiany w prawie. Planowanie działalności ustawodawczej rządu widzieć też trzeba w związku i na tle postulatu jawności prawa. Jest ona jedną ze składowych aplikowanej w Federacji Rosyjskiej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 1 ust. 1 Konstytucji). Publikowanie przez rząd swoich planów ustawodawczych ma znaczenie dla demokratyzacji procesu tworzenia prawa. Pozwala informować obywateli i zrzeszenia obywateli wyspecjalizowane w problematyce prawotwórczej o przebiegu prac ustawodawczych, a przez to służy także podwyższaniu ich jakości. Na podstawie przepisów własnego regulaminu11, zgodnie z przepisami Konstytucji, federalnych ustaw, dekretów, rozporządzeń i poleceniami prezydenta, rząd przyjmuje programy socjalno-ekonomicznego rozwoju państwa i plany działania w celu ich realizacji, a także planuje swoją działalność w zakresie przygotowywania projektów ustaw, zwoływania posiedzeń i innych rządowych przedsięwzięć. Realizowane przez rząd planowanie ustawodawcze widzieć należy w perspektywie jego konstytucyjnej pozycji. Jako organ sprawujący władzę wykonawczą w Federacji Rosyjskiej powinien się on kierować wolą wypełnienia postanowień konstytucyjnej proweniencji. W pierwszej kolejności rzecz dotyczy przygotowania projektów federalnych ustaw konstytucyjnych i ustaw federalnych bezpośrednio wskazanych w przepisach konstytucji. Tego typu odwołań do konkretnych ustaw bądź do całego obowiązującego ustawodawstwa, konstytucja rosyjska zawiera około sześćdziesięciu. Nad nimi A. Starowojtow, op.cit., s. 9. Prawitielstwo Rossijskoj Fiedieracii – postanowlienije ot 1 ijunia 2004 g. № 260 o Riegłamientie Prawitielstwa Rossijskoj Fiedieracii i położenije ob Apparatie Rossijskoj Fiedieracii s izm. 10 11 Jacek Zaleśny • Rządowa inicjatywa ustawodawcza jako instrument... 43 rząd nie może przejść do porządku dziennego12. Wszędzie tam, gdzie czy to brak tzw. ustaw wykonawczych do konstytucji (co już, co do istoty, jest elementem historycznym) czy to ustawy obowiązują, ale w brzmieniu znajdującym się w kolizji z wolą ustrojodawcy wyartykułowaną w przepisach konstytucji, odnajdujemy przestrzeń dla rządowego planowania ustawodawczego. W drugiej kolejności, wzgląd na konstytucję jako akt normatywny wyznaczający pożądaną architekturę stosunków społecznych panujących w Federacji Rosyjskiej, nakazuje rządowi konfrontowanie obowiązującego ustawodawstwa z wartościami, zasadami wskazanymi przez ustrojodawcę i poszukiwanie stanu konstytucyjnego spełnienia. W tym obszarze regulacji gabinet dysponuje bardziej rozbudowaną możliwością dopasowywania przedłożeń ustawodawczych do własnych wyobrażeń o pożądanej naturze stosunków prawnych. Oprócz ustalenia hierarchii podejmowanych działań, wyboru priorytetów ustawodawczych Federacji Rosyjskiej, ważnym celem planowania działalności ustawodawczej rządu jest koordynacja działań i racjonalne wykorzystywanie ograniczonych zasobów znajdujących się w dyspozycji gabinetu i państwa. Kluczowym instrumentem osiągnięcia zakładanego celu jest ustanowienie uzasadnionych i skonsultowanych ram czasowych planowania, tj. wyznaczanie horyzontu czasowego, w którym dane przedsięwzięcie ustawodawcze zostanie zwieńczone uchwaleniem ustawy w brzmieniu zakładanym, a przynajmniej aprobowanym przez rząd13. W ramach planowania ustawodawczego czynnik czasu jest jedną ze zmiennych postępowania, zmienną, która powinna zostać skoordynowana z pozostałymi zmiennymi przeprowadzonego procesu decyzyjnego. W ramach rządowej aktywności planowanie ustawodawcze nie jest celem samym w sobie. Poprzez nie rząd chce oddziaływać, w możliwie jak najszerszym zakresie, na formowanie rosyjskiego ustawodawstwa. Chce wywoływać w nim skutki przez siebie pożądane. Z tego też powodu niezbędne jest nie tylko ustalenie treściwych planów legislacyjnych. Nie mniej ważne jest także zapewnienie ich aktualności, dopasowywanie do zmieniających się, w różnych segmentach z różną dynamiką, warunków i potrzeb życia społecznego. Wzgląd na aktualność zamierzeń ustawodawczych federalnej 12 s. 35. A. Szochin, Wzaimodiejstwie włastiej w zakonodatielnom processie, Moskwa 1997, Ibidem, s. 30. 13 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 44 egzekutywy oznacza po jej stronie konieczność stałego analizowania obowiązującego ustawodawstwa i permanentnego konfrontowania go z celami polityk rządowych. Na tej podstawie istnieje możliwość ustalania niezbędnych zmian prawnych. Jednocześnie trzeba ustalić, czy do przeprowadzenia zmiany w prawie niezbędna jest regulacja ustawowa czy też pożądany cel można osiągnąć poprzez zmiany w regulacjach prawnych niższego rzędu niż ustawa federalna czy też w drodze aktów stosowania prawa. Po drugie, planowanie ustawodawcze rządu musi posiadać umocowanie w przepisach konstytucyjnych, a w szczególności respektować podział kompetencji między Federację Rosyjską i jej podmioty14. W stanie faktycznym, planowanie procesu przygotowywania projektów ustaw, jako warunek kluczowy efektywnej działalności legislacyjnej, zajmuje ważny segment w działalności rządu. Poświęca mu się wiele miejsca w regulaminie prac rządu. O wadze problematyki legislacyjnej dla rządu, przynajmniej w ujęciu formalnoprawnym, świadczy także fakt przyjmowania w tym zakresie aktów szczególnych, poświęconych dbaniu o najwyższą jakość rządowych projektów ustaw. W odpowiedzi na niezadawalającą jakość projektów ustaw wytwarzanych przez organy federalnej władzy wykonawczej, 15 kwietnia 2000 r. rząd podjął uchwałę o doskonaleniu ustawodawczej15 działalności Rządu Federacji Rosyjskiej16. Rząd przyznawał w niej, że w rezultacie zorientowanej na cel pracy Rządu federalnego jego działalność ustawodawcza stała się bardziej ukierunkowaną na rozwiązywanie socjalno-ekonomicznych problemów państwa. Miała miejsce poprawa planowania prac ustawodawczych, polepszenie współdziałania Rządu z izbami Zgromadzenia Federalnego w procesie ustawodawczym. Doszło do aktywizacji działalności federalnych organów władzy wykonawczej w izbach parlamentu w zakresie popierania stanowiska Rządu. Rządowi udało się także doprowadzić do zaaprobowania przez parlament ważnych dla niego ustaw. Ibidem, s. 35. W przedmiotowym kontekście termin zakonoprojektnaja tłumaczę jako „ustawodawcza”, a nie ściśle jako „projektowo-ustawodawcza” ze względu na lepsze brzmienie w języku polskim, przy jednoczesnym zachowaniu istoty czynności rządowych. 16 Uchwała weszła w życie w miejsce uchwały Rządu Federacji Rosyjskiej z dnia 19 czerwca 1994 r. № 733 „O zatwierdzeniu tymczasowych przepisów o ustawodawczej (zakonoprojektnaja) działalności Rządu Federacji Rosyjskiej”, SZ RF 1994, № 9, St. 019. 14 15 Jacek Zaleśny • Rządowa inicjatywa ustawodawcza jako instrument... 45 Aktywnymi uczestnikami ustawodawczej działalności Rządu są federalne organy władzy wykonawczej, takie jak ministerstwa, komitety rządowe czy agencje rządowe. Ich udział w postępowaniu prawotwórczym jest nie do przecenienia. Wynika to z faktu, że są to organy dysponujące precyzyjną wiedzą na temat procesów zachodzących w poszczególnych dziedzinach życia społecznego, mające substrat dla definiowania prawidłowości rozwoju życia społecznego i z tego względu są niezbędne w procesie tworzenia prawa. Zarazem z udziałem organów federalnej egzekutywy w procesie przygotowywania projektów ustaw wiążą się określone zagrożenia. Należy zwrócić uwagę na jakość projektów ustaw przygotowywanych przez federalne organy władzy wykonawczej. Nierzadko naruszenie terminu wniesienia projektu ustawy do Dumy Państwowej jest spowodowane ich niską jakością. Problemem jest wąsko rozumiana sektorowość zgłaszanych propozycji, abstrahująca od systemowości źródeł prawa, widzenia zdarzeń i procesów w ich wzajemnym powiązaniu. Kierując się wąsko resortowymi interesami nie sytuują przedmiotu regulacji w ogólnopaństwowej perspektywie. Zdarza się, że przygotowywane i konsultowane z zainteresowanymi federalnymi organami władzy wykonawczej projekty federalnych ustaw przedkładane są rządowi niedostatecznie przygotowane, z brakami o charakterze legislacyjnym, w brzmieniu nie do pogodzenia z konstytucją i obowiązującymi ustawami federalnymi. Korekta w ten sposób sporządzonych projektów ustaw de facto zamienia się w przygotowanie nowego projektu ustawy, co walnie opóźnia rządowe prace nad projektem ustawy17. Dostrzeżone i przywołane przez rząd niedoskonałości rządowego procesu przygotowywania projektu ustaw stały się leitmotivem doskonalenia trybu planowania prac ustawodawczych rządu. W celach doskonalenia organizacji tworzenia projektów ustaw przez rząd przyjęto, że plany ustawodawczej działalności rządu będą tworzone zgodnie z programami socjalno-ekonomicznego rozwoju państwa, a także na bazie koncepcji rozwoju ustawodawstwa Federacji Rosyjskiej. Projektowanie ustaw przez rząd odbywa się w ramach zatwierdzonych przezeń planów prac ustawodawczych i programów działalności rządu oraz innych aktów rządowych, przewidujących opracowanie projektów ustaw. Projekty planów prac ustawodawczych rządu formułuje Ministerstwo Sprawiedliwości Federacji Rosyjskiej, z udziałem Instytutu Ustawodawstwa i Po I. I. Szuwałow, op.cit., s. 122. 17 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 46 równawczej Praworządności przy Rządzie Federacji Rosyjskiej. Przedmiotowe zadanie jest wykonywane na podstawie propozycji wnoszonych doń przez federalne organy władzy wykonawczej podlegające nie tylko rządowi, ale także podporządkowane prezydentowi. Rząd wypełnia kluczowe zadanie w obszarze planowania polityki ustawodawczej państwa. W jego agendach splatają się nici zamiarów ustawodawczych innych podmiotów partycypujących w stosunkach politycznych. Z tego też tytułu przy przygotowywaniu planów prac ustawodawczych gabinetu uwzględnia się plany (projekty planów) prac ustawodawczych prezydenta i izb Zgromadzenia Federalnego18. Bierze się pod uwagę protokoły posiedzeń rządu i jego organów wewnętrznych i doradczych, zapotrzebowanie zgłaszane przez Radę Bezpieczeństwa Federacji Rosyjskiej czy też przez organizacje społeczne. W efekcie powiązania przez rząd zamiarów legislacyjnych wiodących uczestników procesów decyzyjnych państwa poszukuje się wypracowania nie tyle programu prac ustawodawczych rządu, co de facto programu prac ustawodawczych koordynowanych przez rząd i akceptowanego przez partnerów procesu ustawodawczego o cechach państwowego programu prac ustawodawczych. Propozycja przygotowania projektu ustawy, wnoszona do Ministerstwa Sprawiedliwości w celu umieszczenia w projekcie planu prac ustawodawczych rządu, musi spełniać określone cechy19. Musi zawierać roboczą nazwę projektu ustawy, nazwę organu federalnej władzy wykonawczej będącego głównym projektodawcą ustawy i wykaz pozostałych organów uczestniczących w przygotowywaniu projektu ustawy, orientacyjne terminy rozpatrzenia projektu ustawy przez rząd i jego wniesienia do Dumy Państwowej, a w razie konieczności także koncepcję i projekt polecenia opracowania projektu ustawy20. O konieczności opracowania i przedstawienia koncepcji i projektu polecenia opracowania projektu ustawy decyduje Komisja Rządu Federacji Rosyjskiej ds. Działalności Ustawodawczej albo podmiot kierujący federalnym organem władzy wykonawczej – głównym wykonawcą ustawy. G. P. Iwlijew, G. A. Gadżimagomiedow, op.cit., s. 63. Przedmiotowa propozycja nie ma zastosowania do projektów ustaw związanych z ratyfikowaniem umów międzynarodowych, projektów ustaw budżetowych, państwowych pozabudżetowych funduszy i o ich wykonaniu. 20 G. P. Iwlijew, G. A. Gadżimagomiedow, op.cit., s. 63–64. 18 19 Jacek Zaleśny • Rządowa inicjatywa ustawodawcza jako instrument... 47 Na podstawie zgłoszonego zapotrzebowania organy federalnej władzy wykonawczej przygotowują koncepcję projektu ustawy, która ma się stać częścią planu ustawodawczej działalności rządu. Powinny być w niej zawarte następujące elementy: 1) główna idea, cel i przedmiot regulacji prawnej; 2) krąg podmiotów, na które ma się rozciągać obowiązywanie ustawy, ich nowe prawa i obowiązki na tle dotychczasowych praw i obowiązków; 3) miejsce przyszłej ustawy w systemie obowiązującego ustawodawstwa, ze wskazaniem gałęzi prawa, do której się odnosi, przepisów konstytucji, federalnych ustaw konstytucyjnych i ustaw o znaczeniu systemowym, na realizację których jest ukierunkowany projekt ustawy, jak również znaczenie, jakie będzie miała ustawa dla systemu prawnego; 4) ogólna charakterystyka i ocena regulacji prawnych stosunków społecznych, do których ma się odnosić ustawa wraz z analizą obowiązujących w tym zakresie ustaw i innych aktów prawnych. Ukazuje się luki prawne i sprzeczności w obowiązującym ustawodawstwie, obowiązywanie anachronicznych norm prawnych, które w stanie faktycznym utraciły moc obowiązywania. Wskazuje się nieefektywne przepisy prawa, niemające właściwego mechanizmu wykonania, jak również racjonalne i najbardziej efektywne sposoby usunięcia zachodzących niedostatków regulacji prawnej. Ogólna charakterystyka stanu obowiązujących regulacji prawnych powinna zawierać analizę odpowiedniej rosyjskiej i zagranicznej praktyki stosowania przepisów prawa, a także rezultaty przeprowadzonych badań statystycznych, socjologicznych i politologicznych; 5) społeczno-ekonomiczne, polityczne, prawne i inne następstwa wykonania przyszłej ustawy. Podkreślenia wymagają uprawnienia Ministerstwa Sprawiedliwości w rządowych pracach ustawodawczych. Nałożono na nie obowiązek opracowywania wniosku o priorytetowych kierunkach projektowo-ustawodawczej działalności rządu. Koordynuje pracę federalnych organów władzy wykonawczej w zakresie przygotowywania wniosków do projektów planów projektowo-ustawodawczej działalności rządu i w razie konieczności wydaje opinię prawną na temat celowości opracowania projektu ustawy. Opracowuje i przedkłada rządowi wnioski o zmianę i uzupełnienie planów ustawodawczej działalności rządu. Bezpośrednio na podstawie przepisów prawa Ministerstwo Sprawiedliwości obowiązkowo uczestniczy w przygotowywaniu systemowych projektów ustaw. Zaprasza do przygotowywania planów ustawodawczej działalności rządu przedstawicieli federalnych organów władzy wykonawczej, instytucji 48 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 naukowych, ekspertów i specjalistów. Monitoruje prace ustawodawcze federalnych organów władzy wykonawczej i informuje Rząd o stopniu ich wypełnienia. Ministerstwo Sprawiedliwości zabezpiecza metodologiczne przygotowanie projektów ustaw przez federalne organy władzy wykonawczej. W planowaniu legislacyjnym i jego realizacji Ministerstwo Sprawiedliwości współpracuje z Komisją Rządu Federacji Rosyjskiej ds. Działalności Ustawodawczej i innymi koordynacyjnymi i konsultacyjnymi organami prezydenta i rządu. Udział Ministerstwa Sprawiedliwości i federalnych organów władzy wykonawczej w działalności ustawodawczej izb Zgromadzenia Federalnego ma miejsce w ramach decyzji Komisji Rządu Federacji Rosyjskiej ds. Działalności Ustawodawczej i po uzgodnieniu z pełnomocnymi przedstawicielami rządu w izbach Zgromadzenia Narodowego. Precyzyjnie określa się sposób planowania działalności ustawodawczej nie tylko przez rząd federalny, ale również przez federalne organy władzy wykonawczej. Plany działalności ustawodawczej federalnego organu władzy wykonawczej są formowane na podstawie planów działalności ustawodawczej prezydenta, rządu, jak również na podstawie perspektyw socjalno-ekonomicznego rozwoju i prawnego regulowania sfery stosunków społecznych, w zakresie której federalny organ władzy wykonawczej prowadzi i zabezpiecza realizację polityki państwa. Przygotowywanie planów to przede wszystkim zadanie departamentu prawnego federalnego organu władzy wykonawczej. W jego urzeczywistnieniu służą mu pozostałe jednostki organizacyjne organu wraz z organizacjami mu podległymi. Opracowywanie dużych objętościowo, bazowych lub systemowych projektów ustaw może wymagać włączenia w plany naukowo-technicznych programów federalnego organu władzy wykonawczej. Wydziela się kilka rodzajów planów prac ustawodawczych, przy czym kryterium rozróżnienia to kryterium temporalne. Bieżące plany prac ustawodawczych przygotowuje się na następujące okresy: kwartał, pół roku, rok. Z kolei perspektywiczne plany mogą być przygotowywane na okres do trzech lat. Plan działalności ustawodawczej organu władzy wykonawczej powinien mieć strukturę uporządkowaną, złożoną minimum z następujących elementów: 1) wykaz opracowywanych projektów ustaw; 2) wykaz odpowiedzialnych za opracowanie projektów ustaw jednostek organizacyjnych organu władzy wykonawczej i urzędników; 3) terminy przygotowania tekstów pro- Jacek Zaleśny • Rządowa inicjatywa ustawodawcza jako instrument... 49 jektów ustaw. Nieodzowną składową planowania ustawodawczego organu federalnej egzekutywy jest – co wynika z pozycji ustrojowej poszczególnych podmiotów stosunków politycznych – jego powiązanie i skoordynowanie z prezydenckim planowaniem ustawodawczym. Każdorazowo planowanie przez organ egzekutywy działalności ustawodawczej ma honorować kalendarz prac ustalony przez prezydenta. Projekty planów prac ustawodawczych rządu są wnoszone przez Ministerstwo Sprawiedliwości do rządu. Podlegają wstępnemu rozpatrzeniu przez Komisję Rządu Federacji Rosyjskiej ds. Działalności Ustawodawczej. W komisyjnym stadium rządowego procedowania projekty planów prac nabierają ostatecznego kształtu. Komisja – z udziałem zainteresowanych – rozpatruje i niweluje rozbieżności, jakie powstały na poziomie aktywności organów federalnej władzy wykonawczej. Gotowe projekty podlegają przedstawieniu rządowi i są przezeń zatwierdzone. Co do zasady, rząd odnosi się do dokumentu uzgodnionego przez ministrów i przewodniczących rządowych komitetów oraz niewywołującego wewnątrzrządowych napięć. Ze względu na potrzebę poszukiwania jedności w aktywności w przestrzeni tworzenia prawa, o swojej działalności ustawodawczej rząd komunikuje prezydentowi. Informuje go również o przebiegu wykonywania prezydenckich poleceń przygotowania projektów ustaw. Również ze względów teleologicznych, ukierunkowanych na zacieśnianie współpracy między federalną egzekutywą i legislatywą w celu tworzenia ustaw optymalnych z punktu widzenia aktualnego stadium rozwoju Federacji Rosyjskiej, rząd rozpatruje wnioski izb Zgromadzenia Federalnego dotyczące przygotowania projektów ustaw i koordynuje z nimi swoją działalność ustawodawczą. Zaś wzmacnianiu federalnego charakteru państwa służy koordynacja działalności ustawodawczej rządu federalnego z organami władzy państwowej podmiotów Federacji Rosyjskiej w zakresie wspólnych działań Federacji Rosyjskiej i jej podmiotów. W świetle doświadczeń planowania ustawodawczego rządu dostrzega się, iż działalność legislacyjna organów federalnej egzekutywy odbiega od prawnie wyznaczonego wzorca postępowania. Przedstawiane rządowi przez federalne organy władzy wykonawczej projekty ustaw bywają niedopracowane. Zdarza się, że nie bazują na starannie sporządzonej ocenie stanu faktycznego i ocenie skutków regulacji, również ich legislacyjne sporządzenie odbiega od wytycznych techniki prawotwórczej. Dodatkowo dostrzega się, że już na PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 50 poziomie wstępnych prac legislacyjnych ma miejsce promowanie interesów partykularnych tak resortowych21, jak i określonych grup społecznych. Kolejnym wątkiem doskonalenia planowania prac ustawodawczych rządu jest wymiar temporalny, tj. dochowanie terminów opracowania i przygotowania projektów ustaw. Nieprzestrzeganie kalendarza prac w ramach struktur federalnej egzekutywy i nieterminowe wnoszenie projektów ustaw do Dumy Państwowej negatywnie odbija się na działalności federalnego parlamentu. Przykładowo, spośród zaplanowanych do wniesienia do Dumy Państwowej w pierwszym półroczu 2002 r. 87 projektów federalnych ustaw, w terminie rząd nie złożył 34 projektów22. W stanie faktycznym nie od razu były stworzone warunki dla rządowego planowania legislacyjnego. W pierwszych latach funkcjonowania Federacji Rosyjskiej (lata 1991–1999) miała miejsce przyspieszona, w znacznej mierze nieskoordynowana zmiana stosunków prawnych. Rozkładowi dotychczasowego układu stosunków prawnych towarzyszyła konieczność szybkiego budowania nowych relacji normatywnych. Ze względu na pilność, a zarazem doniosłość, występujących potrzeb, przedmiotowy proces zachodził bez pogłębionej refleksji normatywnej, poza systemem długofalowego prognozowania i planowania. Miało natomiast miejsce krótkookresowe planowanie ustawodawcze, ukierunkowane na przeprowadzenie zmian prawnych w danym segmencie stosunków prawnych. Co do istoty, polegało ono na zsumowaniu poszczególnych inicjatyw ustawodawczych, bez brania pod uwagę długookresowej perspektywy rozwoju stosunków prawnych państwa rosyjskiego. Tego typu, czasowo ograniczone, planowanie ustawodawcze nie służyło budowie tak stabilnego, jak i efektywnego systemu prawnego. Nie pozwalało osiągnąć jego wewnętrznej niesprzeczności i kompletności. Krótkookresowe i zarazem materialnie cząstkowe planowanie legislacyjne wywoływało problem koordynacji poszczególnych postępowań ustawodawczych, a w konsekwencji generowało kwestię zupełności i wewnętrznej koherentności dokonywanych przeobrażeń prawnych. Na niskim poziomie pozostawały efektywność planowania ustawodawczego, jak również koordynacja prac projektowych podmiotów inicjatywy ustawodawczej. W celu poprawy koordynacji pracy legislacyjnych organów władzy federalnej, w 1994 r. doszło do utworzenia Połączonej Komisji ds. Koordynacji 21 I. I. Szuwałow, op.cit., s. 121. Ibidem, s. 122. 22 Jacek Zaleśny • Rządowa inicjatywa ustawodawcza jako instrument... 51 Działalności Ustawodawczej. W jej skład weszli przedstawiciele izb Zgromadzenia Federalnego, prezydent, rząd, eksperci z zakresu prawa. Tym niemniej Komisja była zwoływana nieregularnie i nie posiadała istotnego znaczenia w prognozowaniu i planowaniu działalności ustawodawczej23. Dopiero wypracowanie prawnych podwalin pod państwowość Federacji Rosyjskiej stworzyło warunki dla stabilizacji prawnej i systematycznego, długookresowego prognozowania i planowania ustawodawczego; tworzenia kompletnego i spójnego wewnętrznie systemu prawnego24. W latach 90. XX w. wątek czasowych i materialnych ograniczeń w rządowym prognozowaniu i planowaniu ustawodawczym współgrał z motywami mającymi zakotwiczenie w podziale kompetencji między organami władzy państwowej. Efektywność rządowego planowania legislacyjnego jest ściśle powiązana z ogólnym stanem stosunków zachodzących między rządem i Dumą Państwową. Napięte stosunki między nimi sprawiały, że planowanie jako nieznajdujące przełożenia na pożądane zachowania izby parlamentarnej traciło na znaczeniu. Nawet, jeśli było właściwie organizowane, to nie znajdowało istotniejszego oddźwięku w decyzjach prawotwórczych zapadających w parlamencie. Napięte relacje między kluczowymi centrami polityki rosyjskiej znamionowały lata 90. XX w. Mająca wówczas miejsce gwałtowność, burzliwość stosunków politycznych stała się przeszkodą dla skutecznego planowania prac legislacyjnych. Dopiero od 2000 r. – wraz z wyborem Władimira Putina na urząd Prezydenta Federacji Rosyjskiej i prowadzoną pod jego patronatem konsolidacją systemu politycznego – pojawiły się warunki dla strategicznego programowania i planowania ustawodawczego i w konsekwencji zwiększenia znaczenia programowania i planowania w doskonaleniu ustawodawstwa. Ma miejsce wzrost aktywności prezydenta i rządu w zakresie tworzenia średnio- i długookresowych planów ustawodawczych i metody ich realizacji25. Znajduje on zrozumienie i poparcie większości deputowanych do Dumy Państwowej. W rezultacie współdziałania kluczowych centrów politycznych władzy federalnej, rządowe planowanie ustawodawcze znajduje przełożenie na rytm prac i brzmienie ustaw uchwalonych przez Dumę Państwową. A. Starowojtow, op.cit., s. 15. Ibidem, s. 14. 25 Ibidem, s. 15. 23 24 52 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 Reasumując, Rząd Federacji Rosyjskiej nie tylko realizuje swoją główną funkcję organu wykonawczego władzy państwowej. Jednocześnie posiadała coraz bardziej istotne znaczenie jako uczestnik postępowania ustawodawczego. W pierwszej kolejności, wykonując inicjatywę ustawodawczą rząd determinuje agendę parlamentarną. Opracowywany przez gabinet plan prac legislacyjnych kształtuje procesy zachodzące w izbach Zgromadzenia Federalnego. W istotnym stopniu przesądza o ich dynamice. Z jednej strony sprawia, że dane projekty ustaw stają się przedmiotem prac parlamentarnych, z drugiej zaś strony rząd – poprzez korzystanie z prawa inicjatywy ustawodawczej – wywiera przemożny wpływ na treść powstającego prawa. Konstrukcje prawne wypracowane w rządowych gremiach decyzyjnych stają się osią refleksji prawotwórczej zachodzącej w parlamencie. Pogłębianie się oddziaływania gabinetu na wykonywanie funkcji ustawodawczej przez Zgromadzenie Federalne ma miejsce przy wzroście znaczenia rządowego planowania prac ustawodawczych dla rozwoju rosyjskiego ustawodawstwa. Planując swoją działalność ustawodawczą rząd staje się głównym konstruktorem państwowego systemu planowania ustawodawczego. Rządowe prognozowanie i planowanie prac ustawodawczych to zjawisko o nie tylko organizacyjnych i legislacyjnych następstwach. Trzeba na nie patrzeć także w wymiarach ustrojowym i politycznym, przez pryzmat podziału władzy. Wywiera ono następstwa dla podziału zadań i znaczenia przede wszystkim między Rządem i Dumą Państwową, ale również między powyższymi organami i innymi podmiotami uczestniczącymi w procesie ustawodawczym. W warunkach współpracy między federalnym gabinetem i izbą pierwszą parlamentu właściwie przeprowadzane planowanie ustawodawcze zmienia zachodzące między organami relacje. Z Dumy Państwowej jako organu przewidzianego do rozstrzygania o ustawodawstwie rosyjskim czyni organ zatwierdzający wolę ustawodawczą rządu. Jednocześnie przekształca rząd z organu inicjującego postępowanie ustawodawcze w organ przesądzający o dynamice i treści uchwalanego prawa. Zjawisko wzmacniania znaczenia rządu jako uczestnika procesu ustawodawczego powinno przybierać na znaczeniu. Pogłębienie poziomu partycypacji ma uzasadnienie w zasobach, jakimi włada federalna egzekutywa. W przeciwieństwie do izb Zgromadzenia Federalnego dysponuje ona stosownymi instrumentami, aby zabezpieczyć systemowość tworzonego prawa oraz jego zupełność i spójność wewnętrzną. W tym aspekcie zagadnienia Jacek Zaleśny • Rządowa inicjatywa ustawodawcza jako instrument... 53 rząd różni się również od prezydenta. Ten z kolei – ze względu na uplasowanie w konstytucyjnym systemie podziału władzy – ma szczególne predyspozycje, aby zawiadywać funkcją strategicznego planowania ustawodawczego. Na tle inicjatywy ustawodawczej wyraźnie rysuje się pożądany podział funkcji ustrojowych między prezydenta i rząd, płaszczyzny ich ustrojowo oczekiwanej współpracy. Z jednej strony prezydent jako ten, który kreśli wektory rozwoju państwa, stawia ogólne cele do osiągnięcia w danym horyzoncie czasowym, z drugiej zaś strony rząd jako podmiot zapewniający systemowość tworzonego prawa oraz jego kompletność, spójność wewnętrzną. Summary The legislative initiative of the Government as an instrument of legislative planning in the Russian Federation The analysis is focused on the issues of governmental legislative initiative as an instrument of legislation planning in the Russian Federation. The author makes a thesis that it is the Government who – due to its legal position and competencies – should be the authority developing legislative changes aimed at building effective state policies. And legislative forecasting, planning and programming of the Government of the Russian Federation should have the features of the state’s legislative forecasting and planning. The paper shows and explains how and in which period the planning and programming of Government legislation are implemented. It also describes conditions that must be met so they become effective. Agnieszka Bień-Kacała Magdalena Rączka1 Przedterminowe zakończenie pełnomocnictw parlamentu na przykładzie Polski i Czech2 I. Tematem niniejszego opracowania będzie problem zakończenia kadencji ciała przedstawicielskiego przed upływem kadencji w Polsce i w Czechach. Zakresem czasowym obejmujemy zagadnienia państwa funkcjonującego w warunkach demokracji, a materiałem normatywnym będą obowiązujące konstytucje. Zaprezentujemy zagadnienia odrębnie we wskazanych państwach, a następnie postaramy się sformułować kilka wniosków porównawczych. Dokonując analizy przedterminowego zakończenia pełnomocnictw Izby Poselskiej w Czechach oraz Sejmu i Senatu w Polsce warto zwrócić uwagę na różnice terminologiczne występujące w określeniu instytucji w obu państwach. W Czechach funkcjonuje pojęcie „rozwiązania Izby Poselskiej” natomiast w Polsce „skrócenia kadencji Sejmu” powodujące automatycznie również zakończenie pełnomocnictw Senatu. Warto jednocześnie zauważyć, że w zdecydowanej większości państw, w których funkcjonuje przedterminowe zakończenie pełnomocnictw legislatywy, instytucja ta nosi nazwę 1 Autorki są adiunktami w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu. 2 Artykuł jest zmodyfikowaną wersją referatu wygłoszonego na II Seminarium Młodych Badaczy Prawa Konstytucyjnego, które odbyło się w Gdyni w dniach 5–7 października 2010 r. 56 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 „rozwiązanie” parlamentu/izby/izb3. Wyjątek stanowi Konstytucja Estonii posługująca się pojęciem „przedterminowych wyborów”4. Przyjmuje się, że termin „rozwiązanie” odpowiednio oddaje istotę instytucji. Posiada on wystarczająco mocne zabarwienie emocjonalne, odzwierciedlające radykalny charakter sankcji, jaka spotyka niewłaściwie funkcjonujące izby. Rozwiązanie parlamentu zasadniczo oznacza niezwłoczne zakończenie bytu prawnego izby lub izb. Istotne znaczenie ma tu moment wydania lub ogłoszenia aktu uprawnionego podmiotu o wcześniejszym zakończeniu pełnomocnictw. Będzie on decydujący, pod warunkiem, że prawo przewiduje istnienie przerwy międzykadencyjnej. Taką konstrukcję opisuje Konstytucja Republiki Czeskiej. Natomiast, jeśli prawo konstytucyjne nie zna takiej przerwy, parlament mimo jego formalnego rozwiązania pełnić będzie dalej swą ustrojową funkcję. 3 Termin rozwiązania parlamentu funkcjonuje w prawie konstytucyjnym m.in. takich państw, jak: Austrii, zob. art. 29 Federalnej Ustawy Konstytucyjnej Austrii z 1 października 1920 r. według tekstu jednolitego Federalnej Ustawy Konstytucyjnej z 1 stycznia 1930 r. (w wersji z 7 grudnia 1929 r.) ze zm., [w:] Federalna Ustawa Konstytucyjna Republiki Austrii, tłum. P. Czarny, B. Naleziński, Warszawa 2004; Francji, zob. art. 12 Konstytucji Republiki Francuskiej z 4 października 1958 r. ze zm., [w:] Konstytucja Republiki Francuskiej, tłum. W. Skrzydło, Warszawa 2000; Grecji, zob. art. 41 Konstytucji Grecji z 9 czerwca 1975 r. ze zm., [w:] Konstytucja Grecji, tłum. G. Ulicka, W. Ulicki, B. Zdaniuk, Warszawa 2005; Holandii, zob. art. 64 Konstytucji Królestwa Holandii z 28 marca 1814 r., [w:] Konstytucja Królestwa Holandii, tłum. A. Głowacki, Warszawa 2003; Hiszpanii, zob. art. 62 Konstytucji Hiszpanii z dnia 27 grudnia 1978 r. ze zm., [w:] Konstytucja Hiszpanii, tłum. T. Mołdawa, Warszawa 1993; Irlandii, zob. art. 13 Konstytucji Irlandii uchwalonej przez Naród dnia 1 lipca 1937 r. ze zm., [w:] Konstytucja Irlandii, tłum. S. Grabowska, Warszawa 2006; Islandii, zob. art. 24 Konstytucja Republiki Islandii z 17 czerwca 1944 r. ze zm., [w:] Konstytucja Republiki Islandii, tłum. J. Osiński, Warszawa 2009 r.; Portugalii, zob. art. 133 Konstytucji Republiki Portugalskiej z dnia 2 kwietnia 1976 r. ze zm., [w:] Konstytucja Republiki Portugalskiej, tłum. A. Wojtyczek-Bonnand, Warszawa 2000; Rosji, zob. art. 84 Konstytucji Federacji Rosyjskiej przyjęta w ogólnonarodowym referendum w dniu 12 grudnia 1993 r., [w:] Konstytucja Federacji Rosyjskiej, tłum. A. Kubiak, Warszawa 2000; Niemiec, zob. 63 Ustawy Zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec z dnia 23 maja 1949 r. ze zm., [w:] Konstytucja Niemiec, tłum. S. Bożyk, Warszawa 1993; Słowacji, zob. art. 102 Konstytucji Republiki Słowackiej z 1 września 1992 r. ze zm., [w:] Konstytucja Słowacji, tłum. K. Skotnicki, Warszawa 2003; Węgier, zob. § 28 Konstytucji Republiki Węgierskiej uchwalona 18 sierpnia 1949 r. ze zm., [w:] Konstytucja Republiki Węgierskiej, tłum. H. Donath, Warszawa 2002 (dalej konstytucja Węgier); również polskie konstytucje okresu międzywojennego oraz ustawy konstytucyjne wydane po 1989 roku posługiwały się takim właśnie pojęciem. 4 Zob. § 78 ust. 3 Konstytucji Estonii przyjętej w referendum przeprowadzonym dnia 28 czerwca 1992 r. Konstytucja Estonii, tłum. A. Puu, wstęp L. Garlicki, P. Łossowski, Warszawa 2000 r. Agnieszka Bień-Kacała, Magdalena Rączka • Przedterminowe zakończenie... 57 W Konstytucji RP z 1997 r. nie występuje pojęcie rozwiązania parlamentu, lecz „skrócenie kadencji”. Twórcy ustawy zasadniczej przyjęli taki termin, gdyż uznali, że jest on bardziej odpowiedni w sytuacji braku przerwy międzykadencyjnej. W taki sposób Polska stała się najprawdopodobniej jedynym krajem na świecie, gdzie funkcjonuje instytucja wcześniejszego zakończenia pełnomocnictw parlamentu w swej typowej dla systemu parlamentarno-gabinetowego postaci, lecz nie nosi ona nazwy „rozwiązanie” a „skrócenie kadencji” Sejmu (parlamentu). Wydaje się, że twórcy konstytucji nie zrozumieli lub nie dostrzegli różnic znaczeniowych pomiędzy tymi terminami. Z. Witkowski nazwał wręcz przyjęte pojęcie eufemizmem prawniczym, który nie oddaje sensu i istoty instytucji5. Jak zauważa M. Kruk, skrócenie kadencji „może występować obok rozwiązania izby. Ale nie w charakterze sankcji, niedokonywane przez władzę wykonawczą, nie w takim samym trybie, jak rozwiązanie”6. Terminy skrócenia kadencji i rozwiązania parlamentu to terminy, które oznaczają dwie różne instytucje prawa konstytucyjnego i nie powinny być ze sobą utożsamiane. Niestety odmienności tych nie dostrzegli twórcy Konstytucji RP z 1997 r., i do dnia dzisiejszego nie dostrzega ich część przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego. W literaturze przedmiotu utarła się niewłaściwa praktyka używania pojęć „rozwiązania parlamentu” i „skrócenia kadencji” zamiennie jako synonimów7. W definicjach słownikowych jedno pojęcie tłumaczy się przez drugie: „Rozwiązanie parlamentu, skrócenie kadencji parlamentu na skutek decyzji uprawnionego do tego podmiotu”8. W podobny sposób sformułowana została definicja w Wielkiej encyklopedii prawa, która podaje: „Rozwiązanie parlamentu – skrócenie ka- Por. Z. Witkowski, Prezydent RP w projekcie Konstytucji RP, [w:] Ocena projektu Konstytucji RP Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, pod red. J. Krukowskiego, Lublin 1996, s. 59. 6 M. Kruk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z komentarzem, Warszawa 1997, s. 21. 7 Por. T. Włodek, Instytucja rozwiązania parlamentu w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 208; H. Zięba-Załucka, Władza ustawodawcza, wykonawcza i sądownicza w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2002, s. 149. 8 Encyklopedia prawa, pod red. U. Kaliny-Prasznic, Warszawa 1999, s. 668; B. Banaszak, K. Domarecki, W. Gromski, M. Masternak-Kubiak, A. Preisner, Słownik wiedzy o Sejmie, Warszawa 2001, s. 118; Leksykon prawniczy, pod red. U. Kaliny-Prasznic, Wrocław 1997, s. 279–280; Mała encyklopedia prawa, pod red. U. Kaliny-Prasznic, Warszawa 2005, s. 510. 5 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 58 dencji parlamentu na mocy decyzji podjętej przez uprawniony do tego organ państwowy”9. Podsumowując rozważania na temat zakresu znaczeniowego pojęć należy stwierdzić, że powszechnie przyjętym terminem dla oznaczenia wcześniejszego, nadzwyczajnego zakończenia pełnomocnictw parlamentu przez uprawniony do tego podmiot w wyniku poważnego konfliktu w łonie władzy jest termin „rozwiązanie” parlamentu. Natomiast w Konstytucji RP z 1997 r. nie występuje rozwiązanie parlamentu lecz instytucja skrócenia kadencji. Pełni ona co prawda taką samą funkcję jak rozwiązanie parlamentu, lecz z drugiej strony posiada również własną specyfikę. Dlatego opisując przedterminowe zakończenie pełnomocnictw parlamentu na gruncie Konstytucji RP z 1997 r. należy konsekwentnie posługiwać się pojęciem „skrócenie kadencji”. Dobrym przykładem dla ukazania różnic w omawianych instytucjach jest przypadek Czech. Konstytucja reguluje bowiem rozwiązanie Izby Poselskiej wyliczając enumeratywnie sytuacje, w których decyzję o tym może podjąć prezydent. Skutkiem rozwiązania jest natychmiastowe zakończenie funkcjonowania Izby i wystąpienie „czasu bez parlamentu”. Konstytucja nie wspomina natomiast o skróceniu kadencji, stąd też instytucja ta została zastosowania z wykorzystaniem ustawy konstytucyjnej. Nie nastąpił wówczas skutek natychmiastowego zaprzestania działalności przez Izbę. Ustawa konstytucyjna ustaliła, że kadencja skończy się w dniu wyborów nowego organu. Podłożem takiego kroku była sytuacja wewnątrz Izby. Organ ten sam nie widział możliwości właściwego działania, a nie zachodziły okoliczności uzasadniające jego rozwiązanie. II. Na gruncie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. do skrócenia kadencji parlamentu upoważnione są dwa organy państwa. Jednym z nich jest sam Sejm, który może doprowadzić do wymienionego stanu na mocy własnej uchwały10, natomiast drugim podmiotem jest organ 9 Wielka encyklopedia prawa, pod red. E. Smoktunowicza, Warszawa 2000, s. 875. Zob. art. 98 ust. 3 Konstytucji RP z 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483). 10 Agnieszka Bień-Kacała, Magdalena Rączka • Przedterminowe zakończenie... 59 względem izby zewnętrzny, tj. prezydent11, przy czym zarówno uchwała Sejmu, jak i decyzja głowy państwa podejmowane są zawsze w przedmiocie skrócenia kadencji Sejmu. Kadencja Senatu natomiast w takim przypadku ulega przedterminowemu zakończeniu z mocy prawa12. Konstytucja RP z 1997 r. wprowadzając uprawnienie Sejmu do podjęcia uchwały w sprawie skrócenia kadencji nie uregulowała żadnych prawnomaterialnych warunków zastosowania instytucji. Nie ma więc zarówno ograniczeń (poza generalnym ograniczeniem dotyczącym zakazu skracania kadencji w związku z wprowadzeniem stanu nadzwyczajnego), jak i przesłanek określających podjęcie decyzji przez izbę13. Taki kształt regulacji stanowi wyraz uznania daleko idącej autonomii organu. Z prawnego punktu widzenia skrócenie kadencji Sejmu zależy tylko od opinii posłów o konieczności przeprowadzenia przedterminowych wyborów. Bez znaczenia pozostaje jednak przyczyna powstania takiego przekonania. Zgodnie z brzmieniem art. 98 ust. 3 Konstytucji RP decyzja Sejmu o przedterminowym zakończeniu jego pełnomocnictw może zapaść w drodze uchwały. Do jej podjęcia wymagana jest kwalifikowana większość głosów wynosząca 2/3 ustawowej liczby posłów. Do skrócenia kadencji może więc dojść, gdy za uchwałą zagłosuje 307 deputowanych z ustawowego grona 460 członków izby. Należy zauważyć, że wymieniona większość wymagana dla podjęcia uchwały o skróceniu kadencji odbiega od ogólnej normy obowiązującej w tym zakresie. Generalną zasadą jest bowiem, że Sejm podejmuje uchwały w tym samym trybie co ustawy, czyli zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów14. Wysoki próg większości zastrzeżony dla podjęcia decyzji przez izbę o przedterminowym zakończeniu swych pełnomocnictw stanowi skuteczny mechanizm hamujący nadużywanie instytucji, co jest konieczne dla zachowania jej nadzwyczajnego charakteru. Dodatkowo, co można zaobserwować w praktyce, stanowi gwarancję uprawnień opozycji przed wykorzystywaniem przez rządzące partie polityczne przedterminowych wyborów dla własnych celów, a w tym dla uzyskania jeszcze lepszego wyniku wyborczego. Zob. art. 98 ust. 4 Konstytucji RP z 1997 r. Zob. art. 98 ust. 3 zdanie drugie oraz ust. 4 Konstytucji RP z 1997 r. 13 Por. W. Orłowski, Sejm i Senat, [w:] Polskie prawo konstytucyjne, pod red. W. Skrzydły, Lublin 1997, s. 246. 14 Zob. art. 120 Konstytucji RP z 1997 r. 11 12 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 60 Jak wcześniej wymieniono, drugim organem uprawnionym do skrócenia kadencji Sejmu jest Prezydent RP. Przy czym kompetencja głowy państwa ma charakter „zdeterminowany” co oznacza, że może on z niej skorzystać jedynie w sytuacjach wyraźnie wskazanych w ustawie zasadniczej. Pierwszą z nich jest zakończenie niepowodzeniem procesu kreacji Rady Ministrów. Obowiązująca konstytucja przyjmuje jednoetapowy sposób wyłaniania rządu z możliwością zastosowania dwóch procedur rezerwowych. Inicjatywa w przedmiocie powołania rządu należy do prezydenta. Desygnuje on szefa rządu, który z kolei proponuje pozostały skład Rady Ministrów. Prezydent powołuje tak skonstruowany gabinet w ciągu 14 dni od pierwszego posiedzenia Sejmu lub przyjęcia dymisji poprzedniej Rady Ministrów i odbiera od jego członków przysięgę15. Następnie Prezes Rady Ministrów, w ciągu 14 dni od powołania, przedstawia pierwszej izbie program działania gabinetu wraz z wnioskiem o udzielenie mu wotum zaufania. Sejm uchwala wotum zaufania bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów16. Jeżeli natomiast nie dojdzie do udzielenia poparcia rządowi przez pierwszą izbę konstytucja przewiduje dodatkowe, awaryjne procedury kreacji Rady Ministrów. W tym przypadku inicjatywę przejmuje Sejm, który wybiera szefa rządu oraz zaproponowanych przez niego członków gabinetu bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Prezydent powołuje tak wybraną Radę Ministrów i odbiera od jej członków przysięgę17. Jeżeli i w taki sposób nie dojdzie do powołania rządu inicjatywa w tym przedmiocie wraca do prezydenta. Ponownie powołuje on przewodniczącego Rady Ministrów, a na jego wniosek pozostałych członków gabinetu i odbiera od nich przysięgę. Następnie Sejm w ciągu 14 dni od powołania ma prawo udzielenia Radzie Ministrów wotum zaufania. Jednak tym razem konstytucja wymaga uzyskanie niższego progu poparcia. Wotum zaufania udzielane jest zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów18. Dopiero, jeżeli i na tym etapie nie dojdzie do powołania rządu, Prezydent RP uzyskuje kompetencje do skrócenia kadencji Sejmu19. Redakcja przepisu, który stanowi, że 17 18 19 15 16 Zob. art. 154 ust. 1 Konstytucji RP z 1997 r. Zob. art. 154 ust. 2 Konstytucji RP z 1997 r. Zob. art. 154 ust. 3 Konstytucji RP z 1997 r. Zob. art. 155 ust. 1 Konstytucji RP z 1997 r. Zob. art. 155 ust. 2 Konstytucji RP z 1997 r. Agnieszka Bień-Kacała, Magdalena Rączka • Przedterminowe zakończenie... 61 głowa państwa „skraca kadencję Sejmu”, nie pozostawia wątpliwości co do charakteru określonej sankcji20. W tym przypadku prezydent nie ma prawa wyboru i musi wydać akt o przedterminowym zakończeniu pełnomocnictw izby, a jego kompetencja przybiera postać obligatoryjną21. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy w trakcie głosowania przy określonym kworum za wnioskiem o udzielenie wotum zaufania nie opowie się większość posłów oraz gdy Sejm nie poweźmie aktu woli. W ten sposób ustawodawca wprowadził do konstytucji automatyczny typ instytucji przedterminowego zakończenia pełnomocnictw izby. Druga, przewidziana przez ustawę zasadniczą sytuacja, w której głowa państwa uzyskuje kompetencję do przedterminowego zakończenia pełnomocnictw pierwszej izby związana jest z procedurą uchwalania ustawy budżetowej. Prezydent może skrócić kadencję Sejmu wówczas, gdy pierwsza izba w terminie czterech miesięcy nie przedstawi do podpisu prezydentowi wymienionej ustawy. W tym przypadku mamy do czynienia ze „zdeterminowanym” typem instytucji przedterminowego zakończenia pełnomocnictw Sejmu. Wskazany termin liczony jest od dnia przedłożenia pierwszej izbie projektu aktu prawnego do momentu przedstawienia do podpisu głowie państwa uchwalonej ustawy22. Redakcja przepisu, w którym użyte zostało określenie „Prezydent... może zarządzić skrócenie kadencji” nie pozostawia wątpliwości co do dyskrecjonalnego charakteru uprawnienia. W tym wypadku dalsze istnienie parlamentu pozostaje w gestii wyłącznej decyzji głowy państwa przybierając postać arbitrażu politycznego między rządem a parlamentem o charakterze władczym23. Może on zarówno zdecydować o skróceniu kadencji, jak i zaniechać wydania odpowiedniego postanowienia. Stan niepewności, w jakim postawione zostają izby w przypadku niewypełnienia swej ustrojowej funkcji związanej z finansami państwa nie może jednak trwać bez końca. Mogłoby to bowiem negatywnie wpłynąć na przebieg ich pracy. Dlatego też ustrojodawca wprowadził ograniczenie czasowe, w jakim Prezydent może Por. W. Brodziński, Sejm i Senat, [w:] Polskie prawo konstytucyjne, pod red. D. Góreckiego, Warszawa 2007, s. 128. 21 Por. H. Zięba-Załucka, op.cit., s. 149. 22 Zob. art. 225 Konstytucji RP z 1997 r. 23 Por. A. Chorążewska, Prezydent jako czynnik równowagi. Arbitraż prezydencki, „Przegląd Sejmowy” nr 6, 2005, s. 80; por. W. Sokolewicz, Uwagi do art. 225, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. V, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2007, s. 3. 20 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 62 skorzystać ze swego uprawnienia. Do zarządzenia skrócenia kadencji izby może dojść jedynie w terminie czternastu dni liczonych od momentu upływu wskazanego powyżej czteromiesięcznego terminu24. Kompetencja prezydenta do skrócenia kadencji izby ma charakter szczególny, gdyż pozostaje nierozłącznie związana z osobą pełniącą ten urząd25. Zgodnie z brzmieniem art. 131 ust. 4 Konstytucji RP takiej sankcji wobec parlamentu nie może zastosować Marszałek Sejmu lub Marszałek Senatu wykonujący w zastępstwie obowiązki głowy państwa. Natomiast o samodzielnym charakterze uprawnienia przesądza to, że jego zastosowanie nie wymaga zgody ani potwierdzenia ze strony żadnego innego organu państwa. Co prawda ustawa zasadnicza przyjęła zasadę, że akty urzędowe prezydenta wymagają dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów, ale wprowadza jednocześnie stosunkowo liczne od niej wyjątki26. W tej właśnie grupie znajduje się akt urzędowy prezydenta dotyczący przedterminowego zakończenia pełnomocnictw parlamentu27. Tym samym podpisanie przez prezydenta postanowienia o zarządzeniu skrócenia kadencji Sejmu wywołuje bezpośredni skutek prawny. Akt ten nie wymaga kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Nie oznacza to jednak, że nie istnieją jakiekolwiek wymogi formalne jego podjęcia. Zgodnie z treścią art. 98 ust. 4 ustawy zasadniczej Prezydent Rzeczypospolitej może skrócić kadencję Sejmu po uprzednim zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu i Marszałka Senatu. Prezydent wydaje decyzję o skróceniu kadencji Sejmu w formie postanowienia. Na treść tego aktu składają się dwa elementy: zarządzenie skrócenia kadencji Sejmu oraz wskazanie postawy prawnej zastosowanego środka prawnego. Prawo nie wymaga wskazywania motywów czy uzasadniania podjętej decyzji. Konstytucja ustanawia jedno ogólne, czasowe ograniczenie zastosowania instytucji przedterminowego zakończenia pełnomocnictw parlamentu. Jego charakter generalny wynika z tego, że dotyczy ono skrócenia kadencji Sejmu dokonanej na mocy jego uchwały, jak i na podstawie decyzji prezydenta. Do przedterminowego zakończenia pełnomocnictw Sejmu nie może dojść Zob. art. 225 Konstytucji RP z 1997 r. Por. G. Koksanowicz, Prawnoustrojowa pozycja Marszałka Sejmu w świetle Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., „Przegląd Sejmowy” nr 3, 2001, s. 18. 26 Zob. art. 144 ust. 2 i 3 Konstytucji RP z 1997 r. 27 Zob. art. 144 ust. 3 pkt 3 Konstytucji RP z 1997 r. 24 25 Agnieszka Bień-Kacała, Magdalena Rączka • Przedterminowe zakończenie... 63 w czasie trwania stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu28. Takie ograniczenie stanowi konsekwencję przyjęcia przez ustrojodawcę zakazu przeprowadzania w tym okresie wyborów parlamentarnych. Należy jednocześnie zauważyć, że taka konstrukcja jest powszechnie przyjmowana we współczesnych konstytucjach państw demokratycznych29. Poza omówionymi powyżej przypadkami skrócenia kadencji Sejmu na mocy jego własnej uchwały, lub na podstawie decyzji prezydenta wydanej w związku z niemożnością wykreowania przez pierwszą izbę rządu lub nieprzedstawieniem prezydentowi do podpisu ustawy budżetowej w określonym czasie, konstytucja nie przewiduje możliwości przedterminowego zakończenia pełnomocnictw parlamentu. Jedynym środkiem prawnym, który mógłby doprowadzić do analogicznego skutku jest ewentualne uchwalenie ustawy o zmianie konstytucji jednorazowo odstępującej od czteroletniej kadencji Sejmu. Nie było większych wątpliwości, co do możliwości uchwalenia takiego aktu normatywnego na gruncie Małej konstytucji z 1992 r., czy noweli konstytucyjnej z kwietnia 1989 r. W wymienionych aktach prawnych nie występowała jednak instytucja „skrócenia kadencji” lecz „rozwiązanie parlamentu”. Tym bardziej, że mieliśmy już do czynienia z precedensami w latach 1971 i 1989, z tym że Konstytucja PRL z 1952 r. nie przewidywała jakiejkolwiek możliwości przedterminowego zakończenia pełnomocnictw Sejmu. Dodatkowo oba wymienione przypadki przedterminowego zakończenia kadencji parlamentu miały miejsce w obliczu zasadniczych zmian ustrojowych państwa30. Inaczej sprawa wygląda na gruncie Konstytucji RP z 1997 r. W związku z tym, że ustawa zasadnicza reguluje możliwość skrócenia kadencji parlamentu w ściśle określonych warunkach, przedstawiciele nauki nie są zgodni co do możliwości uchwalenia ustawy o zmianie konstytucji w tym przedmiocie31. Powstaje bowiem pytanie, czy taki zabieg nie byłby de facto próbą obejścia norm ustanowionych przez ustawę zasadniczą? Przed podjęciem próby odpowiedzi na tak postawiony problem warto zastanowić się nad różnicami między wskazanymi instytucjami. W pierwszej kolejności Zob. art. 228 ust. 4 Konstytucji RP z 1997 r. Podobne ograniczenia przewiduje np. Konstytucja Estonii, zob. § 131 Konstytucji Republiki Estońskiej przyjęta w referendum przeprowadzonym 28 czerwca 1992 r., [w:] Konstytucja Estonii, tłum. A. Puu, Warszawa 2000 r. 30 Por. T. Włodek, op.cit., s. 125 i n. 31 Por. L. Garlicki, Uwagi do art. 98, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz..., s. 12. 28 29 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 64 odnoszą się one do odmienności proceduralnych w podejmowaniu uchwały przez Sejm i uchwalania przez obie izby ustawy o zmianie konstytucji. Podmiotami uprawnionymi do przedłożenia projektu ustawy o zmianie konstytucji są: 1/5 ustawowej liczby posłów, Senat oraz Prezydent RP32. Zmiana ustawy zasadniczej następuje w drodze ustawy uchwalonej w jednakowym brzmieniu przez Sejm i następnie, w terminie nie dłuższym niż 60 dni, przez izbę drugą33. Ustawę o zmianie konstytucji Sejm uchwala większością co najmniej 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz Senat bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów34. Natomiast podjęcie uchwały przez pierwszą izbę w trybie art. 98 ust. 3 wymaga uzyskania większości 2/3 ustawowej liczby posłów. W tym kontekście, zakładając dodatkowo przychylność Senatu i zgodę prezydenta, skrócenie kadencji Sejmu w drodze ustawy o zmianie konstytucji może wydawać się łatwiejsze do przeprowadzenia. Kolejna różnica pomiędzy instytucjami dotyczy czasu, w jakim dochodzi do zakończenia pełnomocnictw parlamentu. Jak już wcześniej wspomniano podjęcie przez Sejm uchwały o skróceniu swej kadencji powoduje jednocześnie powstanie po stronie prezydenta obowiązku zarządzenia przedterminowych wyborów. Od tego też momentu liczony jest maksymalny okres, w jakim powinna zebrać się izba następnej kadencji. Nie ma też możliwości odsunięcia go w czasie35. Natomiast w przypadku ustawy o zmianie konstytucji nie ma przeszkód, aby przedterminowy moment zakończenia pełnomocnictw ustalony został z dużym wyprzedzeniem36. Może on jednocześnie zostać oznaczony przez konkretną datę, jak i określone zdarzenie (np. uchwalenie ustawy mającej istotne znaczenie dla funkcjonowania państwa, czy wejście w życie nowej konstytucji). Jak widać skrócenie kadencji Sejmu na mocy jego własnej uchwały oraz przedterminowe zakończenie pełnomocnictw Sejmu (skrócenie kadencji) na podstawie ustawy o zmianie konstytucji mimo tej samej nazwy różnią się od siebie. Wydaje się jednak, że skoro obecnie obowiązująca ustawa zasadnicza reguluje skrócenie kadencji Sejmu w drodze uchwały, to taki skutek może Zob. art. 235 ust. 1 Konstytucji RP z 1997 r. Zob. art. 235 ust. 2 Konstytucji RP z 1997 r. 34 Zob. art. 235 ust. 4 Konstytucji RP z 1997 r. 35 Por. W. Odrowąż-Sypniewski, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w opiniach Zespołu Prawa Konstytucyjnego, „Przegląd Sejmowy” nr 5, 2002, s. 31. 36 Por. L. Garlicki, Uwagi do art. 98, op.cit., s. 13. 32 33 Agnieszka Bień-Kacała, Magdalena Rączka • Przedterminowe zakończenie... 65 zostać osiągnięty jedynie w procedurze przewidzianej przez konstytucję. Nie zmienia tego intencja twórców ustawy zasadniczej, którzy wybierając termin „skrócenie kadencji” dla określenia przedmiotu uchwały pierwszej izby przede wszystkim pragnęli użyć najwłaściwszego pojęcia w sytuacji braku przerwy międzykadencyjnej. Najprawdopodobniej też w trakcie prac nie byli świadomi prawnego skutku swego wyboru. Dodatkowym argumentem przemawiającym przeciwko możliwości zastosowania ustawy konstytucyjnej do skrócenia kadencji Sejmu jest także konstrukcja systemu źródeł prawa. Konstytucja RP nie przewiduje bowiem ustawy konstytucyjnej jako odrębnego aktu normatywnego. Możliwy jest tylko rodzaj tego aktu techniczno-legislacyjnie powiązany z konstytucją przybierający postać jej zmiany. W tym przypadku nowelizacja jednak nie następuje, a mamy do czynienia z jednorazowym odstępstwem w stosowaniu przepisów ustawy zasadniczej. III. Czesi w swoim ustroju konstytucyjnym również przyjęli zasadę dwuizbowości37. Można ją określić mianem zróżnicowanej i to nie tylko w aspekcie kompetencyjnym38. Odmienne są również kadencja Izb, system wyborczy oraz zmiany w zakresie kadencji posłów i senatorów. W Czechach Parlament jest organem dwuizbowym, składającym się z Izby Poselskiej oraz Senatu. Izba Poselska liczy 200 posłów wybieranych według systemu proporcjonalnego, natomiast Senat składa się z 81 senatorów wybranych w systemie większościowym. Są to podmioty kadencyjne. W naszych rozważaniach niezwykle istotna jest właśnie zasada kadencyjności ciał przedstawicielskich39. Z jednej strony cyklicznie zostaje skorygowana reprezentatywność organu, z drugiej zaś mamy do czynienia z odnawianiem co pewien czas demokratycznej legitymacji parlamentu. Ten swoisty stały cykl jest ściśle powiązany z zasadą państwa demokratycznego i z zasadą suwerenności narodu. Okres kadencji powinien więc zostać konstytucyjnie Por. K. Skotnicki, System konstytucyjny Czech, Warszawa 2000, s. 34–35. Por. K. Klima, Constitutional Law of the Czech Republic, Pilzno 2008, s. 296. 39 Por. T. Włodek, op.cit., s. 12–13. 37 38 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 66 ustalony w miarę sztywno40. Zgodnie z art. 16 Konstytucji Republiki Czeskiej różna jest długość kadencji obu izb. Kadencja Izby Poselskiej trwa 4 lata i nie może być przedłużona (art. 21 ust. 2 Karty Podstawowych Praw i Wolności). Okres pełnomocnictw Senatu określony jest na 6 lat, z tym że co dwa lata następuje wymiana 1/3 składu tej izby. Numerowane są kolejne dwuletnie kadencje Senatu. Przedterminowe zakończenie kadencji dotyczy w Czechach jedynie Izby Poselskiej. Senat od początku został pomyślany jako podmiot wyłączony z możliwości zastosowania wskazanej procedury (nerozpustitelný)41. Do czasu ostatecznego ukonstytuowania się Senatu jego funkcje wykonywała Izba Poselska42. Zgodnie z art. 106 ust. 3 Konstytucji Republiki Czeskiej w takiej sytuacji nie można było rozwiązać Izby Poselskiej. Faktyczna zatem możliwość stosowania omawianej instytucji pojawiła się dopiero w grudniu 1996 r. Konstytucja z 1992 r. przewiduje w art. 35 kompetencję prezydenta do rozwiązania Izby Poselskiej w ściśle określonych przypadkach43. Przy czym wystarczy zaistnienie jednego z nich, aby prezydent mógł skorzystać ze swojej kompetencji. Będą to po pierwsze, niewyrażenie przez Izbę Poselską wotum zaufania nowo powołanemu rządowi, którego przewodniczący został powołany przez prezydenta na wniosek przewodniczącego Izby Poselskiej. Dzieje się to niejako w trzecim etapie powoływania rządu związanym z niepowodzeniem dwóch wcześniejszych (art. 68 Konstytucji RP)44. Drugą przesłanką jest sytuacja niezajęcia przez 3 miesiące stanowiska wobec rządowego projektu ustawy, z rozpatrzeniem którego rząd związał głosowanie w kwestii wotum zaufania. Możliwość takiego rozwiązania przewiduje art. 44 ust. 3 Konstytucji z 1992 r. Izba powinna w tym czasie zająć stanowisko merytoryczne polegające na uchwaleniu lub odrzuceniu takiego projektu45. Kolejny przypadek związany jest z sytuacją przerwania sesji Izby Poselskiej Kadencja elastyczna należy raczej do wyjątków, np. w Wielkiej Brytanii. Określony jest maksymalny czas (obecnie 5 lat), w którym powinno dojść do wyborów parlamentarnych, por. P. Sarnecki, Wstęp, [w:] Ustawy ustrojowe Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, tłum. S. Kubas, Warszawa 2010, s. 10–11. 41 Por. J. Syllová, Čl. 33, [w:] Ústava České republiky. Komentář, V. Sládeček, V. Mikule, J. Syllová, Praha 2007, s. 254–256. 42 Por. K. Klíma a kolektiv, Komentář k Ústavĕ a Listinĕ, Pilzno 2005, s. 198. 43 Por. J. Syllová, op.cit., s. 267–268. 44 Por. V. Pavlíček a kolektiv, Ústavní právo a státovĕda, II dil, Ústavní právo České republiky, Praga 2001, s. 232. 45 Por. K. Klíma a kolektiv, op.cit., s. 199. 40 Agnieszka Bień-Kacała, Magdalena Rączka • Przedterminowe zakończenie... 67 na czas dłuższy od dopuszczalnego, czyli powyżej 120 dni46. Ostatni przypadek zachodzi w sytuacji niezdolności Izby Poselskiej do podejmowania uchwał w okresie dłuższym niż 3 miesiące, chociaż nie została przerwana sesja Izby lub pomimo ponownego jej zwołania na posiedzenie. Może tu chodzić o różnego rodzaju nietypowe sytuacje, np. brak możliwości zebrania kworum, tj. co najmniej jednej trzeciej członków Izby (art. 39 ust. 1 Konstytucji z 1992 r.)47. Izba nie może być jednak rozwiązana w terminie 3 miesięcy przed końcem jej kadencji (art. 35 ust. 2 Konstytucji z 1992 r.)48. Do września 2009 r. Konstytucja Republiki Czeskiej nie przewidywała innych przesłanek przedterminowego zakończenia kadencji Izby Poselskiej. Ponadto nie przewidywała możliwości samodzielnego decydowania o tym przez Izbę w drodze uchwały czy innego aktu prawnego. W związku z omówionym poniżej wyrokiem Sądu Konstytucyjnego doszło jednak do zmiany Konstytucji w dniu 11 września 2009 r. (319/2009 Sb.), z mocą od 14 września 2009 r. Dodano nową przyczynę rozwiązania Izby przez Prezydenta. Głowa państwa rozwiązuje Izbę na podstawie jej własnej uchwały podjętej większością 3/5 głosów wszystkich posłów. Należy przy tym zwrócić uwagę na to, że prezydent jest związany uchwałą Izby. Stanowcze sformułowanie pozwala na określenie tej kompetencji jako obligatoryjnej. Uchwała ta nie ma poza tym samodzielnego znaczenia. Niezbędne jest bowiem postanowienie głowy państwa rozwiązujące Izbę. Warto także dodać, że większość niezbędną do podjęcia uchwały liczymy od ustawowej liczby posłów. Obecnie toczą się prace ustrojodawcze związane z propozycją zmiany systemu wyboru prezydenta. Projekt z 11 czerwca 2010 r. (zarejestrowany 15 czerwca 2010 r. pod nr 7/0) zakłada powszechny wybór głowy państwa oraz możliwość odwołania jej w głosowaniu powszechnym. Głosowanie to odbywać się miałoby na podstawie zarządzenia przewodniczącego Izby Poselskiej wydanego w wykonaniu uchwał Izby Poselskiej oraz Senatu. W przypadku nieodwołania prezydenta w takim głosowaniu, organ ten miałby obowiązek rozwiązać Izbę w terminie 30 dni od ogłoszenia wyniku rewokacji popularnej. Pierwotne przyczyny rozwiązania Izby można właściwie uznać za przejaw stanu niedziałania, czy złego funkcjonowania Izby Poselskiej. Prezydent Por. V. Pavlíček a kolektiv, op.cit., s. 233. Por. K. Klíma a kolektiv, op.cit., s. 200. 48 Por. K. Klima, op.cit., s. 298. 46 47 68 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 ma wówczas wyłączną kompetencję do rozwiązania takiego nieskutecznego podmiotu. Występuje także jako arbiter między Izbą a rządem, gdy ciało przedstawicielskie nie jest zdolne do popierania stanowiska rządu49. W sytuacji opróżnienia urzędu prezydenta uprawnienie do rozwiązania Izby Poselskiej wykonywane jest przez jej przewodniczącego (art. 66 Konstytucji z 1992 r.). Kompetencję władzy wykonawczej do przedterminowego skrócenia pełnomocnictw parlamentu traktuje się przecież jako jeden z podstawowych elementów systemu parlamentarnego. Mamy zatem do czynienia z typowym charakterem sankcyjnym zastosowania tytułowej instytucji. Zgodnie z art. 62 lit. c Konstytucji z 1992 r. kompetencja głowy państwa do rozwiązania Izby Poselskiej jest prerogatywą. Nie przybiera ona co do zasady postaci obligatoryjnej50. Prezydent może poszukiwać innego rozwiązania sytuacji kryzysowej zachodzącej w Izbie Poselskiej. Niemniej jednak faktycznie niekiedy głowa państwa będzie posiadała ograniczone instrumentarium alternatywne51. Przykładowo w procedurze powoływania rządu konstytucja nie przewiduje dalszych etapów kreacyjnych, a funkcjonowanie zdymisjonowanej Rady Ministrów nie zapewnia odpowiedniego poziomu stabilności systemu państwowego. Wyjątek dotyczy oczywiście rozwiązania Izby na podstawie jej uchwały. Prezydent musi postąpić zgodnie z wolą Izby. W sytuacji rozwiązania Izby prezydent ma konstytucyjny obowiązek rozpisania nowych wyborów, które powinny odbyć się w terminie 60 dni od rozwiązania (art. 17 ust. 2 Konstytucji z 1992 r.)52. Zarządzenie wyborów nie jest prerogatywą głowy państwa53. Czynność ta wymaga podpisu (kontrasygnaty) przewodniczącego rządu lub upoważnionego przez niego innego członka rządu. Jako właściwą formę aktu prezydenta wskazuje się postanowienie (rozhodnutí). Taką formę, jak się wydaje, powinien przybrać również akt rozwiązania Izby, z tym że nie będzie on wymagał kontrasygnaty. Nie wymaga on także ogłoszenia w oficjalnym publikatorze (Sbírka zákonů)54. 49 Por.: K. Klíma a kolektiv, op.cit., s. 196–197; J. Szymanek, Rozwiązanie parlamentu. Uwarunkowania prawne i polityczne, [w:] Instytucje prawa konstytucyjnego w dobie integracji europejskiej, Księga jubileuszowa dedykowana prof. Marii Kruk-Jarosz, pod red. J. Wawrzyniaka, M. Laskowskiej, Warszawa 2009, s. 297–298. 50 Por. V. Pavlíček a kolektiv, op.cit., s. 322. 51 Por. J. Syllová, op.cit., s. 269–270. 52 Por. K. Klima, op.cit., s. 298. 53 Por. V. Pavlíček a kolektiv, op.cit., s. 321. 54 Por. J. Syllová, op.cit., s. 269. Agnieszka Bień-Kacała, Magdalena Rączka • Przedterminowe zakończenie... 69 Powinien natomiast przybierać formę pisemną i dotrzeć do przewodniczącego Izby. Rejestruje się wątpliwości co do możliwości sądowej kontroli takiego postanowienia. Izba Poselska działa na zasadzie permanencji. Jej sesja rozpoczyna się najpóźniej w trzydziestym dniu od dnia wyborów. Kończy się natomiast z upływem kadencji lub z chwilą rozwiązania Izby. Sesja może być przerwana na całkowity okres do 120 dni w roku. Zauważa się, że okres tzw. niedziałania (niečinnosti) Izby nie pokrywa się z okresem, w którym jest ona rozwiązana (od wydania postanowienia przez prezydenta do wyborów)55. Ma to istotne znaczenie dla możliwości stanowienia dekretów z mocą ustawy przez Senat. W czasie, gdy Izba Poselska jest rozwiązana Senat może wydawać dekrety z mocą ustawy (art. 33 Konstytucji z 1992 r.). Organ może wydawać te akty w sprawach, które nie mogą być odłożone, a wymagają unormowania przez ustawę. Wyłączona jest możliwość wydawania dekretów w stosunku do spraw konstytucji, budżetu państwa, zamknięcia rachunków państwowych, ordynacji wyborczej oraz umów międzynarodowych ratyfikowanych za zgodą parlamentu. Konstytucja przewiduje inicjatywę w sprawie dekretu. Prawo wnoszenia jego projektu posiada na zasadzie wyłączności rząd. Dekrety wymagają uchwalenia przez Senat. Muszą zostać opatrzone podpisem przewodniczącego Senatu, Prezydenta Republiki i przewodniczącego rządu. Są one ogłaszane tak, jak ustawy. Dekret z mocą ustawy wymaga zatwierdzenia przez Izbę Poselską na najbliższym jej posiedzeniu. Jeśli Izba nie przyjmie dekretu, traci on dalszą moc prawną. W doktrynie zwraca się uwagę na dużą potencjalność tych aktów56. Wybory bowiem powinny zostać przeprowadzone w terminie 60 dni po rozwiązaniu Izby i trudno w tym czasie wyobrazić sobie takie sprawy, które nie mogą być odłożone, a wymagają unormowania przez ustawę. Ciekawe jest to, że w Czechach nie było do tej pory przypadku rozwiązania Izby Poselskiej przez prezydenta. Jako powód wskazuje się ustalenie przyczyn takiego działania głowy państwa w postaci nadzwyczajnych i skrajnych sytuacji57. Miały miejsce natomiast dwa przypadki skrócenia kadencji mocą jednorazowej ustawy konstytucyjnej. Raz w 1998 r.58 oraz ponownie 57 58 55 56 Por. J. Kysela, Zákonodárství bez parlamentů, Praga 2006, s. 131–132. Por. V. Pavlíček a kolektiv, op.cit., s. 294–295. Por. J. Syllová, op.cit., s. 271. Zob. Ustawa konstytucyjna o skróceniu kadencji Izby Poselskiej (69/1998 Sb.). PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 70 w 2009 r. W literaturze podkreśla się, że tryb ten, z teoretycznego punktu widzenia, stosuje się co do zasady w przypadku, gdy konstytucja nie przewiduje możliwości przedwczesnego rozwiązania parlamentu59. Oceniany jest on jako naruszający zasadę demokratycznego państwa prawnego. Mechanizm skrócenia pełnomocnictw Izby Poselskiej w latach 1998 i 2009 polegał na tym, że ustalono koniec kadencji na dzień wyborów60. Eliminowało to zastosowanie art. 33 Konstytucji z 1992 r. Nie zachodziła tym samym możliwość wydawania dekretów z mocą ustawy przez Senat. Ten drugi przypadek stał się przedmiotem wyroku Sądu Konstytucyjnego61. Dotyczył on skrócenia kadencji Izby Poselskiej czeskiego parlamentu mocą ustawy konstytucyjnej z dnia 28 maja 2009 r. Sąd Konstytucyjny orzekł o niezgodności z konstytucją tego jednorazowego aktu. Nie była to jednak sprawa oczywista. Od orzeczenia wydanego w pełnym składzie zgłoszono bowiem dwa zdania odrębne. Trzeba pamiętać, że inaczej niż w Polsce, Konstytucja Republiki Czech należy do aktów złożonych (polilegalnych). Dopuszczalne jest uzupełnianie jej ustawami konstytucyjnymi obowiązującymi równolegle z podstawową ustawą zasadniczą. Interesujący nas problem dotyczył natomiast możliwości uchwalania aktów jednorazowych. Wątpliwa była przy tym możliwość uchwalenia takiej ustawy, gdyż przyczyny przedwczesnego zakończenia kadencji Izby Poselskiej zostały wyczerpująco wskazane w art. 35 Konstytucji. W sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa stoi ponadto przypisywanie sobie kompetencji przez konstytucyjne organy państwa. Poszukując przykładów jednorazowych (ad hoc) ustaw konstytucyjnych możemy powiedzieć, że dotyczą one w interesujących nas państwach właśnie skrócenia lub przedłużenia kadencji ciała przedstawicielskiego (Czechy – skrócenie w latach 199862 i 200963; Polska – skrócenie w roku 1971 i 1989 oraz Por. T. Włodek, op.cit., s. 12–26. Por. V. Pavlíček a kolektiv, op.cit., s. 233. 61 Por. A. Bień-Kacała, Glosa do wyroku czeskiego Sądu Konstytucyjnego z 10 września 2009 r. (Pl. ÚS 27/09, 318/2009 Sb.), „Przegląd Sejmowy” nr 5, 2010 w druku. 62 Już wówczas w doktrynie doszło do debaty nad możliwością takiego rozwiązania, por. np.: J. Syllová, op.cit., s. 69–70; P. Holländer, Materiální ohnisko Ústavy a dickrece ústavodárce, „Právník” nr 4, 2005, s. 313–333, idem, O niezmienności materialnego jądra konstytucji, „Przegląd Legislacyjny” nr 1, 2007, s. 24–27 oraz J. Filip, Zkrácení volebního období. Parlamentní zpravodaj, č. 12, 1997–1998, s. 130–135. 63 W tym przypadku, jeszcze przed wyrokiem Sądu Konstytucyjnego, odbyło się w dniu 17 czerwca 2009 r. kolokwium na Wydziale Prawa Uniwersytetu Karola w Pradze 59 60 Agnieszka Bień-Kacała, Magdalena Rączka • Przedterminowe zakończenie... 71 przedłużenie w 1984 r.64). Problemem jest oczywiście, czy można te akty jednorazowe kwalifikować jako akty normatywne. Cechą immanentną normy prawotwórczej jest jej powtarzalność. W omawianym przypadku brak tego elementu. Ustawa konstytucyjna skonsumuje się w procesie jej stosowania. Nie zostanie wytworzony normatywny wzorzec nakazanego postępowania w przyszłości. Sąd Konstytucyjny podkreślił, że kontrola konstytucyjności powinna zostać dokonana pod względem formalnym, a zatem ocenić należy, czy zaskarżona ustawa konstytucyjna została uchwalona zgodnie z procedurą (zgodność proceduralna) w granicach kompetencyjnych wyznaczonych przez konstytucję (zgodność kompetencyjna). W tym zakresie Sąd Konstytucyjny stwierdził, że ustawodawca nie może uznawać za ustawę konstytucyjną normy, która nie jest ustawą konstytucyjną. Przeciwne postępowanie parlamentu oznacza niezgodną z konstytucja samowolę. Pamiętajmy, że możliwość decydowania przez Izbę o kresie swojej kadencji powstała dopiero po wyroku SK, była jego efektem. Wcześniej Izba nie posiadała w tym zakresie kompetencji. Niezgodność z konstytucją dotyczyła zatem działania poza przewidzianą w ustawie zasadniczej kompetencją. W demokratycznym państwie prawnym organy państwa nie mogą same sobie przypisywać możliwości działania bez stosownych nowelizacji aktu ustrojodawczego państwa. Ustawa konstytucyjna została zatem zbadana pod względem materialnej zgodności z konstytucją. Przyczyną wadliwości aktu było naruszenie art. 9 ust. 2 czeskiej ustawy zasadniczej traktującego zmiany ingerujące w istotę demokratycznego państwa prawa jako niedopuszczalne (ochrona tzw. materialnego jądra konstytucji). W odniesieniu do zakazu wstecznego działania prawa, Sąd Konstytucyjny stwierdził, że wbrew podstawowym założeniom państwa prawnego jest zmiana reguł dotyczących kadencji organu władzy publicznej w trakcie jej trwania. Z mocą wsteczną zostały bowiem zmienione zasady, na podstawie których wyborcy podejmowali decyzję w wyborach do Izby Poselskiej. Stanowi to również naruszenie zasady zaufania obywateli do prawa. Ustawa ta dotyczące problemu jednorazowych ustaw konstytucyjnych dotyczących skrócenia kadencji Izby Poselskiej. W tym przypadku również doktryna czeska wyraźnie prezentowała dwa odmienne stanowiska na temat możliwości funkcjonowania tego typu ustaw w praktyce konstytucyjnej. Por. J. Wintr, Ústavnĕprávní kolokwium o jednorázových ústavních zákonech, „Právník” nr 10, 2009, s. 1134–1136. 64 Konstytucja PRL nie przewidywała w ogóle możliwości modyfikacji kadencji Sejmu. 72 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 wpływa także na zasadę wolności wyborów, rozumianą między innymi jako znajomość podstaw tworzenia w drodze wyborów organu władzy publicznej, łącznie z jego kadencją. Ponadto ustawa konstytucyjna ad hoc o skróceniu kadencji parlamentu jest niezgodna z konstytucyjnym imperatywem regularności kadencji parlamentarnej, ponieważ incydentalnie i nie na przyszłość ustanawia wyjątek od regulacji zawartej w art. 16 ust. 1 Konstytucji Republiki Czeskiej z 1992 r. Argumentacja ta była podstawą odmowy skorzystania z procedury przewidzianej nowelizacją z 11 września 2009 r. przewidującej możliwość decydowania o rozwiązaniu Izby mocą jej uchwały i stosownego postanowienia prezydenta. W związku z interesującym nas problemem, stwierdzić trzeba, że okres kadencji nie powinien być skracany mocą jednorazowej ustawy konstytucyjnej, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi przez ustrojodawcę. Dotyczy to również przedłużenia kadencji Izby Poselskiej, tym bardziej, że w tym przypadku wyraźnie sprzeciwia się temu Karta Podstawowych Praw i Wolności. Akt ten w art. 21 ust. 2 stwierdza, że wybory muszą odbywać się w terminach nieprzekraczających czasu trwania kadencji określonego w ustawie. IV. W ramach zakończenia warto sformułować kilka wniosków natury prawnoporównawczej. Konstytucje obu państw przewidują kompetencję głowy państwa do przedterminowego zakończenia kadencji ciała przedstawicielskiego. Kompetencja ta posiada charakter sankcji w przypadku niewłaściwego działania parlamentu. Występuje w formie obligatoryjnej i fakultatywnej. Akt prezydenta nie wymaga kontrasygnaty. Zasadniczą różnicą jest skutek zastosowania instytucji. W Polsce nie jest on automatyczny, okres działania parlamentu rozciąga się w czasie do dnia poprzedzającego dzień zebrania się Sejmu następnej kadencji. W Czechach zaś mamy do czynienia z natychmiastowym zakończeniem działalności Izby Poselskiej. Inaczej niż w Polsce upływ kadencji Izby nie wpływa na czas trwania pełnomocnictw Senat. Od września 2009 r. w obu państwach organy mogą podjąć stosowną uchwałę dotyczącą ich bytu prawnego. W odniesieniu do skrócenia kadencji mocą ustawy konstytucyjnej, trzeba podkreślić wątpliwości co do możliwości jej uchwalenia w Polsce. Powodem Agnieszka Bień-Kacała, Magdalena Rączka • Przedterminowe zakończenie... 73 jest oczywiście uregulowanie tej instytucji w ustawie zasadniczej w sposób, jak się wydaje, zupełny oraz brak samodzielnej ustawy konstytucyjnej w katalogu źródeł prawa. Dodatkowym argumentem może być także uznanie takiej ustawy za niezgodną z konstytucją przez czeski Sąd Konstytucyjny. Summary Early termination of parliamentary plenipotentiary powers illustrated by the cases of Poland and the Czech Republic This paper concerns early termination of representative body’s term of office executed by the head of the state. The competence has a character of sanction that occurs in case of improper parliamentary performance. It takes on an obligatory or optional form. The act of the President does not require countersignature. The major difference between Poland and the Czech Republic consists in the effect of the institution application. It is not automatic in Poland – the period of parliamentary operation is extended in time and expires the day before the Sejm of the new term gathers. Whereas in the Czech Republic we deal with immediate termination of the lower house activity. Unlike in Poland, the end of the lower house term of office does not affect duration of the Senat plenipotentiary powers. Concerning the termination of term of office under the constitutional act, it needs to be emphasized that there are doubts regarding possibility of its passing in Poland. The reasons for that include regulation of the institution expressed in the constitution in the apparently complete way and the lack of separate constitutional act in the catalogue of the law sources. The Czech Constitutional Court recognizes such an act as being in contradiction with the Czech constitution, which may be additional argument in the discourse. Małgorzata Lorencka1 Dyskusje wokół konstytucyjnej reformy systemu rządów we Włoszech2 „Jeśli sytuacja jest pozytywna, elitom politycznym nie zależy na reformowaniu, natomiast w momentach krytycznych jest to niemożliwe, ze względu na wzajemne blokowanie propozycji”3. Gustavo Zagrebelsky I. Zmiany, jakie nastąpiły we Włoszech w latach dziewięćdziesiątych miały swe źródło w głębokiej stagnacji politycznej. Jej wyrazem stał się potrójny kryzys – systemu politycznego, systemu partyjnego oraz samych partii4. Do rozwiązania tego impasu instytucjonalnego przyczyniły się czynniki wewnętrzne i zewnętrzne. Narastające niezadowolenie społeczeństwa i w konsekwencji jego mobilizacja polityczna stanowiły sprzeciw wobec immobilizmu klasy politycznej. W referendach abrogacyjnych wyrażono wolę reformy dysfunkcyjnego systemu politycznego. Coraz większe poparcie uzyskiwały ruchy i ligi o nastawieniu antypartyjnym, antypolitycznym. Równie istotne były zmiany Autorka jest adiunktem w Zakładzie Systemów Politycznych Państw Wysoko Rozwiniętych Instytutu Nauk Politycznych i Dziennikarstwa Wydziału Nauk Społecznych Uniwersytetu Śląskiego. 2 Artykuł jest zmodyfikowaną wersją referatu wygłoszonego na II Seminarium Młodych Badaczy Prawa Konstytucyjnego, które odbyło się w Gdyni w dniach 5–7 października 2010 r. 3 V. G. Zagrebelsky, Adeguamenti e cambiamenti della Costituzione, „Studi in onore di Vezio Crisafulli”, Padova 1985, s. 915. 4 Por. P. Ignazi, Il potere dei partiti. La politica in Italia dagli anni Sessanta a oggi, Roma– –Bari 2002, s. 126–127. 1 76 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 na arenie międzynarodowej. Obalenie muru berlińskiego czy proces integracji europejskiej dodatkowo stymulowały decyzje polityczne we Włoszech. Spetryfikowana natomiast i skorumpowana klasa polityczna znalazła swe częściowe catharsis w akcji „Czyste ręce” („Mani pulite”). Powojenne pactum societatis miało opierać się na podziale władz i ich wzajemnej równowadze oraz zagwarantowaniu podstawowych praw obywatelskich w konstytucji5. Mimo tych założeń nastąpiło we Włoszech zablokowanie funkcjonowania systemu politycznego po II wojnie światowej. Co więcej, rozbieżności między konstytucją materialną i formalną stopniowo zaczęły narastać. Jak pisze J. Zakrzewska, „to, co być powinno, zwłaszcza zgodnie z przepisami prawa, nazywane jest we Włoszech paese legale w odróżnieniu od paese reale, czyli rzeczywistości”6. Niezadowolenie społeczne spowodowało mobilizację wyborców w celu zobligowania klasy politycznej do reformy dysfunkcyjnych struktur polityczno-prawnych. Odpowiedzią elit politycznych było otwarcie debaty nad reformą konstytucji już pod koniec lat 70., a szczególnie po 1993 r., kiedy nastąpił rozpad powojennego systemy partyjnego. Nowe partie polityczne podkreślały wręcz konieczność reformy konstytucyjnej i zbudowanie tzw. Drugiej Republiki. Politycy i konstytucjonaliści zastanawiali się nad sposobem przeprowadzenia reformy konstytucyjnej. Początkowo szczególnie popularna była idea „wielkiej reformy”. Przedstawiciele ugrupowań centroprawicowych proponowali powołanie Konstytuanty, jednak ta propozycja nie zyskała dużego poparcia. Inną koncepcją reformy było powołanie dwuizbowej komisji parlamentarnej. Utworzono trzy takie komisje: w latach 1983–1985 Komisję Aldo Bozziego, w latach 1992–1994 Komisję Ciriaco De Mity i Nildy Iotti, w 1997 r. Komisję Massimo D’Alemy. Przedstawione przez nie projekty 5 Jednym z pierwszych aktów prawnych odnoszących się do definicji konstytucji była Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela z dnia 26 sierpnia 1789 r. W art. 16 tego dokumentu zapisano, że „każde społeczeństwo, w którym prawa nie zostały zagwarantowane, ani podział władz nie został określony, nie ma wcale konstytucji”. Por.: Ch.H. McIlwain, Costituzionalismo antico e moderno, Bologna 1990, s. 33; G. Zagrabelski, La Corte in-politica – przemówienie wygłoszone z okazji wręczenia Nagrody Giuseppe Chiarellego (XXIII Premio Giuiseppe Chiarelli), w dniu 24 października 2004 r., tekst dostępny na stronie internetowej: www. cortecostituzionale.it, (01.11.2010); V. Onida, Wykład prezesa Trybunału Konstytucjonalnego Valerio Onidy z okazji inauguracji roku akademickiego 2004/2005 na Uniwersytecie Rzymskim „Roma Tre”, tekst dostępny na stronie internetowej: www.costituzionalismo.it, (01.10.2010); C. J. Friedrich, Governo costituzionale e democrazia, Vicenza 1950, s. 4. 6 J. Zakrzewska, Włochy. Zarys ustroju, Wrocław 1974, s. 7–8. Małgorzata Lorencka • Dyskusje wokół konstytucyjnej reformy... 77 reform poniosły fiasko z powodu braku porozumienia między głównymi siłami politycznymi. Z czasem, trzecią drogą reformy konstytucyjnej stał się art. 138 ustawy zasadniczej Republiki Włoskiej z 1947 r., w myśl którego „ustawy o rewizji konstytucji i inne ustawy konstytucyjne są uchwalane przez każdą izbę w dwóch następujących po sobie debatach, z przerwą nie mniejszą niż trzy miesiące, i są uchwalane większością bezwzględną członków każdej z izb w drugim czytaniu”. W wypadku, gdy zmiana zostało zatwierdzona tylko przez bezwzględną większość głosów, można ją poddać pod głosowanie w referendum zatwierdzającym. Dwukrotnie odbyło się takie referendum konstytucyjne, raz odnośnie centrolewicowej propozycji 7 października 2001 r., drugi raz wobec centroprawicowej koncepcji 25–26 czerwca 2006 r. Niniejszy artykuł jest zatem przedstawieniem wybranych koncepcji reformy konstytucyjnej systemów rządów we Włoszech i ich realizacji w ciągu ostatnich 30 lat. II. Costantino Mortati zwrócił uwagę na siły polityczno-społeczne i ich zasadniczy wpływ na treść i funkcje konstytucji. W przypadku uchwalonej w 1947 r. ustawy zasadniczej Włoch były to trzy główne ugrupowania: Chrześcijańska Demokracja (207 deputowanych), Włoska Partia Komunistyczna (104 deputowanych) oraz Włoska Partia Socjalistyczna (115 deputowanych). Razem owe partie otrzymały 75 procent głosów w Zgromadzeniu Konstytucyjnym7. Zatem uchwalona konstytucja była wypracowanym kompromisem między chadekami, komunistami i socjalistami, co znalazło swoje odzwierciedlenie w jej przepisach P. Calamandrei, oceniając prace Konstytuanty zauważył, iż „aby siły lewicy wynagrodzić za niespełnienie rewolucji, siły prawicy musiały włączyć obietnicę rewolucji do konstytucji”8. Ta opinia znalazła swe potwierdzenie w części pierwszej, tzw. programowej konstytucji, bo „przedstawia demo- 7 8 J. Zakrzewska, Ustrój polityczny Republiki Włoskiej, Warszawa 1986, s. 28. Por. P. Calamandrei, Cenni introduttivi sulla Costituente e i suoi lavori, Firenze 1950. PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 78 krację nowego typu”9 – „Włochy są republiką demokratyczną opartą na pracy” (art. 1 ust. 1 Konstytucji). Przeto konstytucyjnie zagwarantowano nienaruszalne prawa człowieka odnoszące się do jego godności poprzez uznanie zasady równości wobec prawa i usuwanie „wszelkich przeszkód”, ograniczających wolność i równość obywateli, przyznano obywatelom prawo do pracy i jej ochrony, równość płacy dla kobiet, prawo do opieki społecznej, udział robotników w zarządzaniu przedsiębiorstwami10. Zapewniono ochronę mniejszościom narodowym, wolność religijną, osobistą, gospodarczą i polityczną (powszechne prawo wyborcze, wolność zgromadzeń, prawo swobodnego zrzeszania się, organizowania się w związki zawodowe, partie polityczne). Ponadto podkreślono w konstytucji unitarną formę państwa, jednocześnie popierając ideę samorządu terytorialnego i jak najszerszej decentralizacji administracji (art. 5). Przyjęty w konstytucji model wzajemnych relacji między organami państwowymi został określony przez konstytucjonalistów jako system parlamentarny zracjonalizowany (governo parlamentare razionalizzato)11. Jego zasadniczym rysem są stosunki między poszczególnymi organami, takimi jak parlament, prezydent Republiki i rząd oraz wprowadzenie instytucji demokracji bezpośredniej w postaci inicjatywy ludowej i referendum, powołanie Trybunału Konstytucyjnego oraz Najwyższej Rady Sądownictwa12. Część druga konstytucji poświęcona jest ustrojowi państwa. Pierwsze jej postanowienia dotyczą parlamentu, wysuwając go na czoło organizacji władz. Na znaczenie i zadania parlamentu włoskiego złożyły się następujące elementy: proporcjonalny system wyborczy, tzw. bikameralizm doskonały, Zob. J. Stroynowski, System partyjny Włoch. Analiza strukturalna i historyczna, „Studia Socjologiczno-Polityczne” nr 10, 1961, s. 160. 10 Ibidem, s. 160–161. 11 Por.: P. Biscaretti Di Ruffia, Introduzione al diritto costituzionale comparato, Milano 1988, s. 116; P. Ridola, Diritti di libertà e costitizionalismo, Torino 1997, s. 144–159. 12 J. Stroynowski ocenił prace Konstytuanty w zwięzły sposób, pisząc iż wynikiem jej działania „była demokratyczna konstytucja zbudowana na suwerenności ludu, powszechnym prawie wyborczym, systemie wielopartyjnym oraz prawie mniejszości do opozycji i walki o osiągnięcie władzy w drodze legalnej; parlamentarny rząd wymagający wotum zaufania obu izb, system dwuizbowy, w którym obie izby (Izba Deputowanych i Senat), wychodzące z wyborów proporcjonalnych, mają równe funkcje i – w sensie równowagi sił – jedna jest duplikatem drugiej; prezydent państwa, odrębny od szefa rządu, wybierany jest przez obydwie izby i przedstawicieli regionów, i mający za zadanie pośredniczenie między różnymi siłami”. Por. J. Stroynowski, op.cit., s. 160. 9 Małgorzata Lorencka • Dyskusje wokół konstytucyjnej reformy... 79 system silnych komisji oraz brak istotnych mechanizmów wzmacniających egzekutywę13. Centralna pozycja parlamentu wynikała również z powinności udzielenia wotum zaufania dla rządu przez obydwie izby, które z kolei mogły zawetować jego niekorzystne dla siebie przedsięwzięcia. Wybór takiej konstrukcji parlamentu przez ustawodawcę konstytucyjnego nie może dziwić, gdy weźmie się pod uwagę doświadczenia dyktatury faszystowskiej. Parlament składał się z Izby Deputowanych i Senatu. Obie izby były wybierane w wyborach powszechnych na 5-letnią kadencję14. Czynne prawo wyborcze do izby niższej wynosiło 21 lat15 a bierne 25 lat. Do Senatu podwyższono wymagania wiekowe dla wyborców, odpowiednio określając wiek 25 lat dla głosujących i 40 lat w przypadku biernego prawa wyborczego. Początkowo skład obu izb nie był stały. Określono, iż jeden deputowany przypadał na 75 000 mieszkańców a jeden senator na 200 000 mieszkańców lub „na pozostałą część, przewyższającą 100 000”16. W 1963 r. ustalono stałą liczbę dla członków parlamentu: Izba Deputowanych – 630 posłów, Senat – 315 senatorów. Obydwie izby były wybierane na podstawie proporcjonalnej ordynacji wyborczej o nieco odmiennych zasadach. W wyborach do Izby Deputowanych wyrażano 3 lub 4 preferencje w stosunku do kandydatów umieszczonych na listach w zależności od rozmiaru okręgu wyborczego. Metodą podziału był iloraz wyborczy (+3, a od 1957 r. +2) oraz system największych reszt. Do podziału mandatów były dopuszczone listy, które osiągnęły iloraz wyborczy w co najmniej jednym okręgu i krajową liczbę wyborczą 300 000 głosów. Tak niski próg musiał wpłynąć na wielopartyjny charakter parlamentu. Natomiast wybory do Senatu miały odbywać się na podstawie regionalnej (art. 57 ust. 1), w rzeczywistości dotyczyło to tylko obszaru okręgów wyborczych17. Pierwsza repartycja mandatów miała mieć miejsce w jednomandatowych okręgach wyborczych, jeśli kandydat uzyskał co najmniej 65% ważnych głosów w okręgu. Było to niezwykle trudne, dlatego też przewidziano drugi podział mandatów według systemu proporcjonal Ch. De Micheli, L. Verzichelli, Il Parlamento, Bologna 2004, s. 89. Pierwotnie konstytucja przewidywała kadencję 5-letnią dla Izby Deputowanych i 6 lat dla Senatu. W wyniku modyfikacji ustawy zasadniczej ustawą konstytucyjną z 9 lutego 1963 r. zrównano kadencję obu izb do 5 lat (art. 60 ust. 1). 15 Ustawą z 8 marca 1975 roku obniżono granicę wiekową do 18 lat dla wyborców w wyborach do Izby Deputowanych. 16 Por. J. Zakrzewska, Ustrój polityczny Republiki..., s. 67–69. 17 G. De Vergottini, Diritto costituzionale comparato, Padova 1993, s. 342–345. 13 14 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 80 nego na szczeblu regionalnym (metoda d’Hondta). Faktycznie więc również senatorów wybierano w systemie proporcjonalnym, kształtując tym samym podobny skład przedstawicieli w obydwu izbach18. Zwracając uwagę na strukturę włoskiego parlamentu, przyjęto go powszechnie określać mianem bikameralizmu doskonałego19. Istotą tego zagadnienia były identyczne kompetencje obu izb20. Przede wszystkim parlament miał spełniać funkcję ustawodawczą21. Warto zaznaczyć, że ojcowie konstytucji przewidzieli możliwość uchwalania ustaw przez komisje parlamentarne (art. 72 ust. 3). W praktyce włoskiej ów wyjątek przekształcił się w zasadę i bywał wyraźnie nadużywany22. Źródła tego rozwiązania można znaleźć w doświadczeniach parlamentu faszystowskiego – Izby Faszystowskiej i Izby Korporacyjnej23. Miejscem dyskusji i wielorakich kompromisów były więc komisje parlamentarne, których siłę amerykańscy badacze ocenili na drugim miejscu po komisjach Kongresu Stanów Zjednoczonych24. Co więcej, praca parlamentu opierała się na bardzo ogólnych zasadach, bowiem C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, Padova 1991, s. 458–462. Należy dodać, że wybory do parlamentu I kadencji odbyły się na podstawie nowych ordynacji wyborczych – z dnia 5 lutego 1948 roku do Izby Deputowanych i 6 lutego 1948 r. do Senatu. Były one wielokrotnie zmieniane. Tylko w 1953 roku wybory parlamentarne odbyły się na odmiennych zasadach. Uchwalona wówczas tzw. ustawa Scelby (legge truffa) przewidywała „zniesienie zasady proporcjonalności na rzecz systemu większościowego tzw. premii większościowej (...), która polegała na tym, że partia lub blok partii, które uzyskały choćby jeden głos więcej niż 50% – otrzymywał 65% mandatów”. Żaden z podmiotów politycznych nie otrzymał ponad – 50%, dlatego też powrócono do wcześniejszych reguł prawa wyborczego, z niewielkimi zmianami (tekst jednolity – ustawa 361 z 30 lipca 1957 r.). Por. J. Zakrzewska, Ustrój polityczny..., s. 72–74. 19 O specyfice włoskiej dwuizbowości pisze R. Piotrowski, Paradoksy dwuizbowości – doświadczenia włoskie, „Studia Iuridica” nr XXVIII, 1995, s. 107–120. 20 Tak na ten temat pisała J. Zakrzewska: „włoska dwuizbowość jest szczególnego rodzaju i różni się dość znacznie od znanych nam rozwiązań parlamentów dwuizbowych, przede wszystkim właśnie brakiem różnic między kompetencjami obu izb”. Por. J. Zakrzewska, Włochy. Zarys..., s. 85. 21 W myśl art. 71 Konstytucji inicjatywa ustawodawcza przysługuje rządowi, każdemu członkowi izb a ponadto Narodowej Radzie Gospodarki i Pracy, regionom i 500 tysiącom obywateli. 22 Por. Z. Witkowski, Postępowanie ustawodawcze we Włoszech, [w:] Postępowanie ustawodawcze, pod red. E. Zwierzchowskiego, Warszawa 1993, s. 252–253. 23 Por. S. Merlini, Il governo costituzionale, [w:] Storia dello Stato italiano dall’unità a oggi, pod red. R. Romanelli, Roma 1995, s. 3–72. 24 Por. Committees in Legislatures. A Comparative Analylis, pod red. J. D. Lees, M. Shaw, Durham 1979. 18 Małgorzata Lorencka • Dyskusje wokół konstytucyjnej reformy... 81 jej podstawą był regulamin statutowy dla Izby Deputowanych z 1922 r., który „ w rzeczywistości pochodził w dużej części z 1900 r.”25 Do izb parlamentu oprócz działalności legislacyjnej należała kontrola nad działalnością rządu, „współdziałanie w wytyczaniu ogólnej polityki państwa, udział w powoływaniu innych organów państwowych”26. I właśnie poprzez specyfikę włoskiego parlamentu należy spojrzeć na funkcjonowanie rządu i jego brak stabilności w okresie powojennym. Był to organ składający się z trzech podmiotów: Prezesa Rady Ministrów i ministrów, którzy razem tworzyli Radę Ministrów. Ta konstrukcja odzwierciedla według włoskiej doktryny dążenie do zachowania równowagi pomiędzy monokratyczną a kolegialną koncepcją władzy wykonawczej”27. Procedura powołania rządu następowała najpierw w drodze mianowania Prezesa Rady Ministrów a na jego wniosek ministrów przez Prezydenta Republiki i ich zaprzysiężeniu, po czym w myśl art. 94 Konstytucji rząd w ciągu 10 dni od swego utworzenia „przedstawia się izbom celem uzyskania zaufania”. Ustawodawca podkreśla, że „każda izba udziela lub odmawia zaufania poprzez głosowanie imienne nad umotywowanym wnioskiem”. Tak ścisłe uzależnienie rządu od parlamentu było jeszcze większe poprzez możliwość złożenia wniosku o wotum nieufności na żądanie 1/10 członków składu izby. Choć Prezes Rady Ministrów kierował ogólną polityką rządu, koordynując pracę poszczególnych ministrów oraz posiadając możliwość wydawania dekretów ustawodawczych i tymczasowych rozporządzeń z mocą ustawy, to te instrumenty były efektywne tylko w wypadku akceptacji ze strony parlamentu. Jednocześnie ustawodawca konstytucyjny odesłał kwestie organizacji samego rządu, liczby ministerstw, ich kompetencji do ustawy zwykłej, która została przyjęta dopiero w 1988 r. (ustawa nr 400). Z tego też względu Włochy określano jako „republikę bez rządu”28, zdaną na kalkulacje polityczne aktualnej większości parlamentarnej. W ostatnim, art. 139 Konstytucji przyjęto republikańską formę rządów, która nie może być przedmiotem rewizji konstytucyjnej. Głową państwa Nowe regulaminy obu izb zostały uchwalone w 1971 roku. Szerzej: M. L. Mazzoni Honorati, Diritto parlamentare, Torino 2001, s. 24–25. 26 Szeroko o zakresie działania parlamentu pisze: J. Zakrzewska, Włochy. Zarys..., s. 103–120. 27 Por. R. Piotrowski, Struktura i funkcjonowanie rządu włoskiego, „Biuletyn Rady Legislacyjnej” nr 2, 1994, s. 194. 28 Por. P. A. Allum, Italy – Republic without Government?, New York 1973. 25 82 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 został Prezydent Republiki jako reprezentant jedności narodowej i zarazem człon władzy wykonawczej29. Na uwagę zasługują zwłaszcza przepisy odnoszące się do sposobu jego wyboru oraz zakres kompetencji. Głowę państwa więc na 7-letnią kadencję wybierać mieli w głosowaniu tajnym członkowie obu izb na wspólnym posiedzeniu oraz przedstawiciele władz regionalnych przy wymaganej większości 2/3 głosów („po trzecim głosowaniu wystarcza większość bezwzględna” – art. 83 ust. 3 konstytucji)30. To unormowanie nadało prezydentowi pozycję niejako super partes w stosunku do innych organów władzy państwowej. Choć z formalnego punktu widzenia wszystkie akty prezydenckie wymagają kontrasygnaty właściwego ministra, to prezydent dysponuje samodzielnością (rola ministra ogranicza się do akceptacji woli prezydenta) w przypadku ponownego odesłania ustawy do parlamentu, nominacji 5 sędziów Trybunału Konstytucyjnego czy możliwości wystosowania orędzia do obu izb31. Niezmiernie istotnym uprawnieniem włoskiego prezydenta miała być także możliwość rozwiązania jednej lub obu izb. Niemniej w sytuacjach kryzysowych czy stanie wojny decyzja leżała w rękach rządu (art. 78 Konstytucji). Oprócz prezydenta „strażnikiem konstytucji” miał stać się nowy organ w porządku ustrojowym Włoch – Trybunał Konstytucyjny32. Twórcom ustawy zasadniczej wydawał się niezbędny ze względu na kontrolę konstytucyjności norm czy założenia konstrukcji państwa regionalnego. Przewidziany jako organ niezależny, stał się również miejscem rywalizacji politycznej (w doktrynie włoskiej upowszechniała się opinia o „kelsenowskim sędzi w Konstytucji niekelsenowskiej – un giudice kelseniano in una Costituzione non kelseniana”)33. Napięcie polityczne wokół Trybunału Konstytucyjnego spowodowało opóźnienie w rozpoczęciu jego działalności, bowiem „chrześcijańska demokracja pod żadnym pozorem nie godziła się na jakiekolwiek porozumienie, które mogłoby doprowadzić do wyboru sędziego komuni29 Szerzej o ustrojowej pozycji Prezydenta Republiki pisze w swej monografii Z. Witkowski, Prezydent Republiki w systemie ustrojowym współczesnych Włoch, Toruń 1991. 30 Por. Konstytucja Włoch, wstęp i tłum. Z. Witkowski, Warszawa 2004, s. 79. 31 Szerzej: C. Mortati, Le forme di governo. Lezioni, Padova 1973, s. 432–434. 32 Określenie „strażnik konstytucji” (wł. il „custode della costituzione”) zostało po raz pierwszy użyte przez Carla Schmitt’a. Por. P. Petta, Schmitt, Kelsen e il „custode della costituzione”, „Storia e politica” 1977, s. 543–545. 33 Szerzej: C. M. Broglio, La Corte costituzionale italiana e il modello kelseniano, „Quaderni costituzionali” nr 2, 2000, s. 333–369. Małgorzata Lorencka • Dyskusje wokół konstytucyjnej reformy... 83 sty”34. Przy wyborze sędziów Trybunału na posiedzeniu wspólnym obu izb wymagano większości kwalifikowanej35. Pierwsze posiedzenie Trybunału zwołano dopiero 23 stycznia 1956 r. Ten organ konstytucyjny spełnił pozytywne zadanie w stosunku do uchylania niezgodnego z konstytucją ustawodawstwa faszystowskiego oraz rozwoju włoskiego regionalizmu36. Innym organem konstytucyjnym, którego powołanie nastąpiło z dużym opóźnieniem, była Najwyższa Rada Sądownictwa, stojąca na czele wymiaru sprawiedliwości. Przepisy wykonawcze do norm konstytucyjnych zostały uchwalone 25 marca 1958 r.37 Przewodniczył jej Prezydent Republiki. Ponadto z mocy prawa do Rady wchodził pierwszy prezes i prokurator generalny Sądu Kasacyjnego. Pozostali członkowie byli wybierani w 2/3 przez wszystkich sędziów sądów powszechnych i w 1/3 przez parlament na wspólnym posiedzeniu izb (art. 104 Konstytucji). Celem ustawodawcy było „uczynienie wymiaru sprawiedliwości niezawisłym od ewentualnych nacisków administracji czy od nacisków politycznych”38. Mimo to, apolityczność sędziów była i jest szeroko dyskutowana, jak również kwestia jednolitości korpusu sędziów i prokuratorów, która przyczyniała się do częstego przechodzenia z jednej grupy do drugiej39. Ryszard Piotrowski zauważył, że „coraz bardziej niezależny jest włoski wymiar sprawiedliwości i prokuratura od rządu i włoskiej klasy politycznej”40. J. Zakrzewska, Włochy. Zarys..., s. 206. Art. 135 ust. 1 Konstytucji: „Trybunał Konstytucyjny składa się z piętnastu sędziów mianowanych w jednej trzeciej przez Prezydenta Republiki, w jednej trzeciej przez parlament na wspólnym posiedzeniu i w jednej trzeciej przez wyższe sadownictwo powszechne i administracyjne”. 36 O historii i funkcjonowaniu włoskiego Trybunału Konstytucyjnego pisze: J. Zakrzewska, Włochy. Zarys..., s. 193–213; Z. Witkowski, Trybunał Konstytucyjny Republiki Włoskiej, [w:] Sądy konstytucyjne w Europie, t. 1, pod red. J. Trzcińskiego, Warszawa 1996, s. 211–238. 37 Warto zaznaczyć, że organ o tej samej nazwie i podobnych kompetencjach istniał już we Włoszech od 1907 r. (tzw. ustawa Orlando). Por. Z. Witkowski, Najwyższa Rada Sądownictwa Republiki Włoskiej – gwarant niezawisłości i niezależności trzeciej władzy, [w:] Konstytucja i gwarancja jej przestrzegania. Księga pamiątkowa ku czci prof. Janiny Zakrzewskiej, pod red. J. Trzcińskiego i A. Jankiewicza, Warszawa 1996, s. 511–512. 38 Por. J. Zakrzewska, Włochy. Zarys..., s. 198. 39 Por. Z. Witkowski, Ustrój konstytucyjny współczesnych Włoch..., s. 334–339. 40 Por. R. Piotrowski, Sprawiedliwość i polityka – uwagi o ustrojowej pozycji prokuratury we Włoszech, [w:] Konstytucja – wybory – parlament. Studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2000, s. 145. 34 35 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 84 Jedną z największych innowacji konstytucyjnych było wprowadzenie regionalnej struktury państwa. Regiony stanowiły jednostki autonomiczne z własnymi władzami i kompetencjami. Enumeratywnie wyliczono dziedziny, w których regiony wydawały przepisy, ale na bazie ustawodawstwa krajowego. I te zmiany czekały na przepisy wykonawcze ponad 20 lat. Nieco zmieniona sytuacja polityczna sprawiła, iż pierwsze wybory do rad regionalnych odbyły się 7 i 8 czerwca 1970 r. Również w tym roku uchwalono ustawę o referendum i inicjatywie ludowej (ustawa nr 352), co umożliwiło wykorzystanie tych instytucji konstytucyjnych w praktyce41. Oceniając schemat funkcjonowania systemu władz państwowych we Włoszech w pierwszych dziesięcioleciach po uchwaleniu ustawy zasadniczej z 1947 r., trzeba zwrócić uwagę, iż „wymagania konstytucji i wyobrażenia o zasadach działania państwa prawa ustępują wobec potrzeb i interesów politycznych”42. Zatem nieodzowne stały się reformy ustrojowe, które przywróciłyby sprawne funkcjonowanie państwa i wzmocnienie autorytetu demokratycznych instytucji w oczach obywateli. Konstytucja Włoch należy do konstytucji sztywnych, co znacznie utrudnia proces jej modyfikacji (art. 138)43. Instytucja inicjatywy ludowej została zapisana w art. 71 ust. 2 Konstytucji w słowach: „Lud wykonuje inicjatywę ustawodawczą w drodze wniosku zgłoszonego przez co najmniej pięćdziesiąt tysięcy wyborców w formie projektu zredagowanego w artykułach”. Referendum został natomiast poświęcony art. 75 Konstytucji Włoch – „w celu rozstrzygnięcia o całkowitym lub częściowym uchyleniu ustawy albo aktu o mocy ustawy przeprowadza się referendum ludowe, jeżeli zażąda tego pięćset tysięcy wyborców albo pięć rad regionalnych”. Za niedopuszczalne uznano przeprowadzenie referendum w sprawach podatkowych, budżetu, amnestii, abolicji oraz upoważnienia do ratyfikacji traktatów międzynarodowych. „Wniosek poddany od referendum zostaje przyjęty, jeżeli w głosowaniu wzięła udział większość posiadających do tego prawo oraz jeżeli uzyskał on większość głosów ważnie oddanych” (art. 75 ust. 4). 42 J. Stroynowski, System partyjny Włoch..., s. 196. 43 Art. 138 ust. 1 Konstytucji Włoch: „Ustawy o rewizji konstytucji i inne ustawy konstytucyjne są uchwalane przez każdą z izb w dwóch następujących po sobie debatach, z przerwą nie mniejszą niż trzy miesiące, i przyjmowane większością bezwzględną członków każdej z izb w drugim czytaniu”. Ponadto musi zostać przeprowadzone referendum, jeśli w ciągu trzech miesięcy od ogłoszenia wyżej wymienionych ustaw, zażąda tego jedna piąta członków jednej izby lub pięćset tysięcy wyborców, lub pięć rad regionalnych. 41 Małgorzata Lorencka • Dyskusje wokół konstytucyjnej reformy... 85 III. Wiele przepisów konstytucyjnych musiało czekać przez dziesiątki lat na swą aktualizację. Punktem newralgicznym włoskiej sytuacji politycznej było występowanie na jej scenie partyjnej największej partii komunistycznej w Europie Zachodniej. Zimna wojna jeszcze bardziej zaostrzała linię podziałów. Mimo konfliktów natury politycznej podnoszono także kwestie reformy konstytucyjnej, czego przykładem może być orędzie Prezydenta Republiki A. Segniego do Izby Deputowanych z 17 września 1963 r.44 Najpierw pojawiały się luźne propozycje reform, które następnie z końcem lat siedemdziesiątych weszły w krąg debat elit politycznych o tzw. wielkiej reformie (grande riforma). Dojrzewanie partii politycznych do reformy ustrojowej poprzedziła inicjatywa prywatnych grup studyjnych, takich jak „Komisja Trójstronna” (Commissione trilaterale), założona w 1973 r.45, publikacje naukowe46 czy aktywność Instytutu na rzecz Dokumentacji i Studiów Legislacyjnych ISLE (Istituto per la Documentazione e gli Studi Legislativi47). Dobrze ilustrują włoską sytuację polityczno-instytucjonalną przełomu lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych słowa Leopoldo Elia, iż „trudno jest trwać w środku tego systemu konstytucyjnego. Jeszcze trudniej jest wyjść poza część drugą konstytucji, ale i trudniej także w niej trwać. To jest sytuacja patowa”48. Jednym z jej złożonych efektów było zabójstwo przywódcy chadecji Aldo Moro49, wielokrotnego premiera Włoch, a zarazem zwolennika podjęcia współpracy z Włoską Partią Komunistyczną. Apogeum swojej E. Cheli, La riforma mancata. Tradizione e innovazione nella Costituzione italiana, Bologna 2000, s. 8. 45 M. J. Crozier, S. P. Huntington, J. Watanuki, La crisi della democrazia. Rapporto alla Commissione Trilaterale, z wprowadzeniem G. Agnelli, Milano 1977. Wcześniej z podobną inicjatywą dyskusji na temat reformy ustrojowej wystąpiło Centrum Badań i Dokumentacji imienia Luigi Enaudiego – Processo allo Stato. La democrazia non può permettersi il lusso di non funzionare. Atti del convegno sulla riforma dello Stato. Roma 28–30 maggio 1969, Firenze 1971. 46 Por. G. U. Rescigno, Costituzione italiana e Stato borghese, Roma 1975; M. D’Antonio, La Costituzione di carta, Milano 1977. 47 Ważna debata odbyła się w Isle 6 grudnia 1979 r. z udziałem L. Elia, V. Crisafulli, E. Cheli, M. S. Giannini, G. Guarino, F. Oralndo, M. D’Antonio, P. Barile. Por. Indirizzi di rinnovamento istituzionale, „Rassegna parlamentare” nr 1–2, 1980, s. 69–76. 48 Ibidem, s. 14. 49 Aldo Moro został porwany dnia 16 marca 1978 r. przez Czerwone Brygady. Jego ciało znaleziono przed główną siedzibą Włoskiej Partii Komunistycznej w dniu 9 maja tegoż roku. 44 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 86 działalności przechodziły także ugrupowania terrorystyczne skrajnej lewicy i prawicy. Napięty okres doprowadza do przedterminowego rozwiązania izb parlamentu. Wybory parlamentarne z 3 czerwca 1979 r. przyniosły potwierdzenie wpływów chadecji (38,3% głosów w Izbie Deputowanych) oraz socjalistów (9,8%). Spadło poparcie dla komunistów o 4% (30,4% głosów). Dobiegał końca okres otwarcia na Włoską Partię Komunistyczną. Jednocześnie czuło się zawiedzione nadzieje społeczne na poprawę sytuacji politycznej. Lata osiemdziesiąte to era współdziałania rządów centrolewicowych. Osią koalicji byli chadecy i socjaliści oraz niewielkie partie laickie – liberalna, republikańska i socjaldemokratyczna. Znamionuje je wyraźny kryzys Chrześcijańskiej Demokracji, pozostającej od zakończenia II wojny światowej nieustannie u steru rządów oraz impet socjalistów z ich sekretarzem Bettino Craxim. Choć udaje się załagodzić trudną sytuację ekonomiczną, zmniejszając inflację z 10,8% do 4,7% czy wzrost PKB do 3%50, to ważniejszą sprawą było odbudowanie pozytywnego wizerunku elit politycznych oraz zaufania do państwa. Partie polityczne musiały więc podjąć trudne zagadnienie reformy ustrojowej państwa, co groziło utratą ich wpływów. Szerokim echem w kołach politycznych odbiły się publikacje G. Amato z 1979 r.51 Socjaliści postanowili „przerwać tradycyjny brak wrażliwości lewicy na temat reform instytucjonalnych”, teren już wcześniej zdominowany przez prawicę52. Wszystkie partie polityczne wzięły udział w dyskusji nad reformą państwa. Szczególnie widoczna była ewolucja stanowiska chadecji i socjalistów w stronę systemu półprezydenckiego53. Rosnące zainteresowanie zagadnieniami ustrojowymi towarzyszyło VIII kadencji parlamentu (1979–1983). Szczególnym jego wyrazem był program drugiego rządu republikanina Giovanniego Spadoliniego. Tak zwanyp Dekalog Spadoliniego z 1982 r. poruszał przede wszystkim kwestię wzmocnienia władzy wykonawczej oraz reformę prawa wyborczego. Klimat reformatorski przyniósł także współpracę ponadpartyjną. W środowisku naukowym wyróżniała się „gru Por. P. Ignazi, Il potere dei partiti. La politica in Italia dagli anni Sessanta a oggi, Roma– –Bari 2002, s. 105–105. 51 „La Repubblica”, 13.03.1979. Por. także: G. Amato, Una Repubblica da riformare, Bologna 1980. 52 Por. P. Scoppola, La repubblica dei partiti. Evoluzione di un sistema politico 1945– –1996, Bologna 1997, s. 431. 53 Ibidem, s. 435–438. 50 Małgorzata Lorencka • Dyskusje wokół konstytucyjnej reformy... 87 pa mediolańska” G. Miglio54. Warte zaznaczenia były również propozycje dyskutowane w komisjach do spraw konstytucyjnych obu izb parlamentu55. Po kolejnych wyborach parlamentarnych z 26 czerwca 1983 r. kwestia reform ustrojowych stała się jednym z centralnych tematów dyskusji politycznej. Była głównym punktem programu rządu B. Craxiego. Zaowocować to miało powstaniem pierwszej Dwuizbowej Komisji Parlamentarnej do spraw Reform Instytucjonalnych A. Bozziego. To postawiło partie polityczne przed rzeczywistym wyborem – reformy państwa z realną możliwością osłabienia pozycji ugrupowań politycznych albo pozostanie przy status quo. W tej też kwestii kryje się źródło klęski komisji Bozziego. Również pod koniec lat osiemdziesiątych kontynuowano temat reform ustrojowych, czego przykład stanowił program rządu C. De Mity z 1988 r. Utworzono w rządzie stanowisko ministra do spraw reform instytucjonalnych (minister bez teki)56. Udało się m.in. zmienić regulaminy izb odnośnie sposobu głosowania oraz przyjąć ustawę o organizacji rządu (ustawa nr 400 z 1988 r.). Brak stabilności politycznej rządu uniemożliwił dalszą realizację planowanych reform57. IV. Komisja A. Bozziego przedstawiła propozycje nowelizacji konstytucji prezydium obu izb parlamentu w sprawozdaniu z 29 stycznia 1985 r., po ponad rocznej działalności. Jej efektem było przedłożenie końcowego projektu w postaci 8 ustaw konstytucyjnych. Proponowane zmiany dotyczyły zarówno przepisów pierwszej części konstytucji o prawach i obowiązkach obywateli, jak i drugiej części o ustroju państwa. W odniesieniu do podstawowych zasad konstytucji dodano przepsiy o ochronie środowiska i dziedzictwa historyczno-artystycznego narodu. Wzbogacono również wcześniejsze normy, dotyczące swobodnego wyrażania myśli poprzez słowa, pisma i obraz oraz podkreślono zabezpieczenie plu G. Miglio, Una repubblica migliore per gli italiani, Milano 1983. Szerzej I. Bokszczanin, Reforma instytucji politycznych Republiki Włoskiej w latach dziewięćdziesiątych, Warszawa 2004, s. 38–39. 56 Por. A. Apostoli, Il governo De Mita, [w:] Verso l’incerto bipolarismo. Il ����������������� sistema parlamentare italiano nella transizione 1987–1999, pod red. A. D’Andrea, Milano 1999, s. 36–38. 57 Zob. I. Bokszczanin, Reforma instytucji politycznych..., s. 42. 54 55 88 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 ralizmu w systemach informacyjnych. Trzy artykuły projektu poświęcono zaznaczeniu uprawnień rodziny i równorzędnej pozycji kobiety i mężczyzny w małżeństwie, poziomie wynagrodzenia oraz umożliwieniu wykonywania funkcji rodzinnych i ich właściwej ochronie. Poszerzono także konstrukcję norm regulujących aktywność związków zawodowych i partii politycznych58. W stosunku do drugiej części konstytucji zaproponowano zmiany kształtu włoskiego bikameralizmu, władzy wykonawczej oraz formy państwa. Przede wszystkim chciano zmniejszyć liczbę przedstawicieli w obu izbach (w Izbie Deputowanych miało być od 480 do 514 członków, a w Senacie od 240 do 282 senatorów). Zamierzano również przyznać status senatora dożywotniego oprócz byłych prezydentów Republiki, także przewodniczącym izb parlamentu przez jedną kadencję i prezesowi Trybunału Konstytucyjnego, który sprawował swoją funkcję, przez co najmniej 3 lata. Ponadto Prezydentowi Republiki przyznano prawo mianowania maksymalnie 8 senatorów dożywotnich, spośród obywateli o szczególnych zasługach59. Władzę ustawodawczą sprawować miały obydwie izby w stosunku do najważniejszych spraw, a w innych obowiązywała zasada domniemania kompetencji na rzecz Izby Deputowanych. Wprowadzono także nieznaczne zmiany przebiegu procesu legislacyjnego. W zakresie norm konstytucyjnych dotyczących referendum, główne zmiany dotyczyły zwiększenia do 800 tys. liczby podpisów o jego przeprowadzenie, a w sprawie dopuszczalności danej konsultacji miał decydować Trybunał Konstytucyjny na żądanie jej promotorów i zebraniu co najmniej 200 tys. podpisów. Nowością była propozycja dodania do konstytucji formy referendum konstytucyjnego, przeprowadzonego na żądanie rządu albo co najmniej 1/3 parlamentarzystów i jego zatwierdzeniu na wspólnym posiedzeniu parlamentu. Najwięcej istotnych zmian przygotowano w stosunku do trybu powoływania i organizacji rządu. Prezydent Republiki miał desygnować Prezesa Rady Ministrów, który w ciągu 10 dni przedstawiał swój program obu izbom parlamentu. Po otrzymaniu wotum zaufania dopiero składał przysięgę na 58 Por. Il progetto della Commissione Bozzi (1985), „Nuovi Studi Politici” nr 3–4, 1999, s. 15–18. 59 Art. 59 ust. 2 Konstytucji Włoch stanowi, iż „Prezydent Republiki może mianować senatorami dożywotnimi pięciu obywateli, którzy przynieśli chwałę Ojczyźnie wybitnymi zasługami na polu społecznym, naukowym, artystycznym i literackim”. Małgorzata Lorencka • Dyskusje wokół konstytucyjnej reformy... 89 ręce Prezydenta Republiki, wspólnie z nominowanymi na jego wniosek ministrami. Kwestie zatwierdzenia oraz odwołania rządu miały być głosowane na posiedzeniu wspólnym obu izb. Jako ciało wspomagające pracę rządu miała działać Rada Gabinetowa (Consiglio di Gabinetto), której skład przedstawiał premier łącznie z programem rządu. Co ciekawe, największy opór w pracach komisji budziły propozycje zmian w kierunku systemu kanclerskiego. Wśród ciekawszych propozycji należy jeszcze wymienić przepisy o powołaniu instytucji ogólnonarodowego obrońcy obywatelskiego, zakazie bezpośredniej reelekcji Prezydenta Republiki, deklarowaniu trwałej niemożności wykonywania urzędu prezydenckiego oraz tzw. semestru białego czy zmianach w relacjach państwo – peryferie. Wyżej przedstawiona końcowa wersja projektu nie oddaje różnorodnych propozycji, które miały miejsce w łonie komisji. Przykładowo, Włoski Ruch Społeczny – Prawica Narodowa postulował wzmocnienie pozycji ustrojowej prezydenta Republiki, wzorując się na rozwiązaniach V Republiki Francuskiej, czemu nadano nazwę „gaullizmu włoskiego” (gollismo all’italiana), czy też propagował ideę jednoizbowego parlamentu60. W moim przekonaniu prace komisji A. Bozziego były istotną próbą przełamania kryzysu politycznego. W przygotowanym projekcie komisji poszerzono m.in. unormowania w kwestii praw i obowiązków obywateli, to nie wniesiono znaczących zmian do organizacji systemu organów państwa, tak wcześniej krytykowanego. Przeto w pełni słuszna wydaje się opinia Z. Witkowskiego o jedynie kosmetycznych propozycjach rewizji konstytucji z 1947 r. oraz utrzymaniu status quo przez ówczesne elity polityczne61. Dyskusja wokół reformy instytucji państwowych była kontynuowana również w drugiej połowie lat osiemdziesiątych. Każda z partii politycznych przedstawiała własne propozycje. Nie doszło do zawarcia szerszego kompromisu wokół reformy ustrojowej. Co więcej, nastąpiły istotne zmiany na scenie międzynarodowej i wewnętrznej, które wstrząsnęły powojennym układem politycznym Italii. Natomiast brak rzeczywistej reformy nie pozostał bez wpływu na zawiedzione nadzieje społeczne, co doprowadziło do mobilizacji społeczeństwa w latach dziewięćdziesiątych. Z. Witkowski, Prezydent Republiki i rząd..., s. 112–113. Ibidem, s. 106. 60 61 90 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 V. Burzliwym przemianom politycznym pierwszej połowy lat dziewięćdziesiątych towarzyszyła szeroka dyskusja wokół reformy konstytucji. Priorytetem parlamentu X kadencji (1987–1992) miała być reforma instytucji państwa zapoczątkowana pracami komisji A. Bozziego62. Każda z partii politycznych, grupy badawcze, wybitni konstytucjonaliści szukali własnych rozwiązań wyjścia z kryzysu politycznego63. W tym okresie należy podkreślić przede wszystkim zaangażowanie w debatę nad reformami prezydenta Republiki Francesco Cossigi, aktywność Dwuizbowej Komisji Parlamentarnej ds. Reform Instytucjonalnych (Komisja C. De Mita–N. Iotii) oraz przygotowanie przez rząd S. Berlusconiego projektu reform (tzw. projekt Komitetu Speroniego). Znany austriacki filozof Karl Popper uważał, iż „najpoważniejszym problemem politycznym Włoch był proporcjonalny system wyborczy, który spowodował, że rząd nie jest w ręku ludu, ale w ręku partii politycznych”64. We włoskiej doktrynie konstytucyjnej to stanowisko znalazło swojego zwolennika przede wszystkim w osobie Gianfranco Pasquino65, uzyskując miano tzw. nurtu neoinsytucjonalnego (analisi neoistituzionale). Zakładał on reor62 Kontynuacją prac komisji A. Bozziego nad reformami ustrojowymi były m.in. debaty przeprowadzone w Izbie Deputowanych i Senacie 18 i 19 maja 1988 r., przyjęcie przez Senat w czerwcu 1990 r. projektu reform instytucjonalnych i prace nad nim Komisji Spraw Konstytucyjnych Izby Deputowanych. Szerzej: I. Bokszczanin, Reforma instytucji politycznych..., s. 42. 63 Trzeba również dodać, że obok Komitetu na rzecz Reformy Wyborczej (Comitato per la Reforma Elettorale – COREL) Mario Segniego, działał Komitet na rzecz Demokratycznych Reform (Comitato per le Riforme Democratici – CORID) Massimo Severo Gianiniego, znanego specjalisty z zakresu prawa administracyjnego. Z inicjatywy CORID do kwestii zmian w prawie wyborczym poddanym pod głosowanie w referendum z dnia 18–19 kwietnia 19993 r. dołączono wnioski o likwidację Ministerstwa Udziałów Państwowych, nominacji partyjnych w bankach oraz nadzwyczajnych interwencjach w południowych regionach Włoch. Por. A. Barbera, A. Morzone, La Repubblica dei..., s. 131; I. Bokszczanin, Reforma instytucji politycznych..., s. 89. 64 Kontynuując swoją myśl Karl Popper stwierdził, że „przekonanie, iż parlament wybrany na podstawie ordynacji proporcjonalnej jest najlepszym z możliwych odzwierciedleń woli ludu jest fałszywe. Ów parlament odzwierciedla nie wolę ludu, ale propagandę (klientele), którą partie były w stanie rozpowszechnić w kraju”. Por. L’Italia ha un bel guaio: il sistema proporzionale, wywiad Corrado Augiasa z Karlem Popperem w „La Repubblica”, 3.03.1990. 65 Por. G. Pasquino, Restituire lo scettro al principe, Bari–Roma 1985. Małgorzata Lorencka • Dyskusje wokół konstytucyjnej reformy... 91 ganizację instytucji państwa głównie poprzez reformę prawa wyborczego66. Inne stanowisko reprezentowali przedstawiciele tzw. nurtu neoplebiscytarnego (analisi neoplebiscitaria), upatrujący we wzmocnieniu i personalizacji władzy wykonawczej poprawę funkcjonowania państwa67. Tak też G. Sartori zaproponował własną propozycję pośredniej formy między systemem prezydenckim a systemem parlamentarnym68. Również za wprowadzeniem systemu półprezydenckiego był G. Amato, odwołując się do systemu V Republiki Francuskiej. Model systemu parlamentarnego popierał natomiast Leopoldo Elia, akcentując przede wszystkim zalety rozwiązań niemieckich. Wielu zwolenników zdobyła sobie propozycja systemu neoparlamentarnego, opartego przede wszystkim na bezpośrednim wyborze premiera. Jej źródeł szukano zwłaszcza we francuskiej debacie konstytucyjnej z lat pięćdziesiątych, a szczególnie opierano się na myśli M. Duvergera i działalności grupy Club Jean Mulin69. Z biegiem czasu model neoparlamentarny zyskiwał coraz większe uznanie wśród badaczy, którego propagatorami byli m.in.: S. Galeotti, G. Miglio, A. Barbera czy S. Ceccanti70. W debacie parlamentarnej nad reformą konstytucji na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych duże znaczenie miał ówczesny prezydent Republiki Włoskiej F. Cossiga. Szczególnie jego orędzie do obu izb parlamentu z 26 czerwca 1991 r. podkreślało konieczność reform dla rozwoju włoskiego państwa demokratycznego, akcentując przede wszystkim zmiany w systemie wymiaru sprawiedliwości i strukturze finansów publicznych71. Por. P. Scoppola, op.cit., s. 428–432. S. Fabbrini, Cambiamento politico e qualità della rappresentanza democratica, „il Mulino” nr 327, 1990, s. 9–33; P. Scoppola, op.cit., s. 428–430. W nurcie neoplebiscytarnym mieściła się propozycja socjalistów o bezpośrednim wyborze głowy państwa czy propozycja komunistów o bezpośrednim wyborze Prezesa Rady Ministrów z 1990 r. Por. F. Anderlini, R. Leonardi, Gli avvenimenti del 1990, „Politica In Italia. I fatti dell’anno e le In interpretazioni”, Edizione 91, pod red. F. Anderlini i R. Leonardi, Bologna 1991, s. 32. 68 Por. G. Sartori, Nè presidenzialismo nè parlamentarismo, „Quaderni Arel” nr 6, 1991, s. 7–15; idem, Parlamentarismo e presidenzialismo. Dibattito sulla proposta di Giovanni Sartori, „ Il Politico” nr 21991, s. 201–255. 69 Por.: G. Martinet, Cassandre et les tuers, Paris 1986, s. 130–142; F. Clementi, L’elezione diretta del Primo ministro: l’origine francese, il caso israeliano, il dibattito in Italia, „Quaderni costituzionali” nr 3, 2000, s. 579–605. 70 Por. S. Ceccanti, La forma neoparlamentare di governo alla prova della dottrina e della prassi, „Quaderni costituzionali” nr 1, 2002, s. 107–126. 71 F. Lanchester zauważył, iż „nieustanne odniesienia do doświadczeń końca IV Republiki Francuskiej określa strategiczną propozycję, w której Cossiga chciałby z pewnością 66 67 92 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 Cossiga wskazał trzy alternatywne drogi reformy konstytucyjnej: procedurę rewizji konstytucji przewidzianej przez art. 138 Konstytucji, procedurę ustaw o rewizji konstytucyjnej zatwierdzonej przez ustawodawstwo zwykłe, wybór Zgromadzenia Konstytucyjnego72. Naciski prezydenta skierowane do elit politycznych wywołały konflikt z ówczesnym rządem Giulio Andreottiego. Przeciwko prezydentowi wykorzystano sprawę formacji „Gladio”, tajnej służby, powołując specjalną komisję parlamentarną, a w 1991 r. „postkomuniści usiłowali postawić Cossigę w stan oskarżenia o zdradę stanu, co im się nie powiodło”73. Mimo tej sytuacji orędzia prezydenckie przyczyniły się do pobudzenia dyskusji nad reformami w łonie parlamentu, owocując później powołaniem drugiej Dwuizbowej Komisji Parlamentarnej ds. Reform Instytucjonalnych (1992–1994). Jej działalność zakończyła się niepowodzeniem z powodu gwałtownych zmian politycznych. Niemniej dzieło reform zostało podjęte przez rząd S. Berlusconiego, już w zmienionym układzie politycznym. Konieczność reformy konstytucyjnej podkreślał C. Mortati już w 1973 r., zauważając, że „otwiera się przepaść między celami i zasadami ujętymi w I części konstytucji a instrumentami instytucjonalnymi II części, które powinny zostać zreformowane, w przeciwnym razie ich słabość udaremni założenia I części konstytucji”74. Wykorzystując rozróżnienie C. Mortatiego na konstytucję materialną i konstytucję formalną podnoszono kwestię reformy władz państwowych. Część obserwatorów włoskiego życia politycznego uważała, że po reformie ordynacji wyborczych do obu izb parlamentu z 1993 r. niezbędna jest konstytucyjna reforma instytucji państwowych. Powstały w 1994 r. nowy układ partyjny, zmienione prawo wyborcze w postaci przyjęcia systemu większościowego (system większości zwykłej oraz jednomandatowe okręgi wyborcze przy repartycji 75% mandatów parlamentarnych) skłaniały do dalszych reform ustrojowych. Jak twierdził Mortati, odegrać rolę prezydenta Coty”. Por. F. Lanchester, L’innovazione istituzionale nella cisi di regime, Roma 1996, s. 51. 72 Por. „ La Reppublica”, 27.06.1991; A. Apostoli, Verso l’incerto bipolarismo. Il sistema parlementare italiano nella transizione 1987–1999, pod red. A. D’Andrea, Milano 1999, s. 160– –164. 73 Por. J. A. Gierowski, Historia Włoch, Wrocław–Warszawa–Kraków 1999, s. 604– –605; F. Ferraresi, Una struttura segreta denominata Gladio, „Politica In Italia. I fatti dell’anno e le interpretazioni. Edizione 92”, pod red. S. Hellman, G. Pasquino, s. 87–105. 74 Por. C. Mortati, La Costituzione e la crisi, „Gli Stati” nr 10, 1973. Małgorzata Lorencka • Dyskusje wokół konstytucyjnej reformy... 93 konstytucja materialna to przede wszystkim wartości wyznawane przez siły polityczne. Skoro nastąpiła ich zmiana, należy również zmienić konstytucję formalną, która będzie oddawała ducha przemian75. Tak też prace nad reformami ustrojowymi i zmianą konstytucji stały się głównym celem działań elit politycznych w latach 90. W ich pierwszej połowie powstały dwa istotne projekty: jeden przygotowany przez Dwuizbową Komisję Parlamentarną ds. Reform Instytucjonalnych (Komisja C. De Mita–N. Iotti), a drugi przez Komitet E. Speroniego przy rządzie S. Berlusconiego. VI. Geneza drugiej już Komisji C. De Mita–N. Iotti, Dwuizbowej Komisji Parlamentarnej do spraw Reform Instytucjonalnych sięga oddzielnych uchwał izb parlamentu z 23 lipca 1992 r., której następnie poszerzono zakres działania ustawą konstytucyjną nr 1 z 6 sierpnia 1993 r.76 Jej głównym zadaniem było przygotowanie projektu rewizji drugiej części konstytucji. Początkowo jej przewodniczącym był deputowany C. De Mita77, a później N. Iotti, która złożyła propozycję projektu ustawy konstytucyjnej („Revisione della parte seconda della Costituzione”) Prezydium obu izb 7 lutego 1994 r. Sprawozdawcą projektu oprócz N. Iotti był S. Labriola (forma państwa) oraz F. Bassanini (forma rządu)78. Główne propozycje zmian odnosiły się do funkcjonowania parlamentu, procedury powoływania i organizacji rządu oraz rozbudowanej konstrukcji formy państwa regionalnego. Projektodawcy przyjęli i wykorzystali szereg 75 G. Sartori szeroko zajmuje się kwestią czy „jeśli zmieni się system wyborczy (z systemu większościowego na proporcjonalny lub odwrotnie), to ukształtuje się eo ipso konstytucja materialna, która będzie wymagała odmiennej konstytucji formalnej”. Por. G. Sartori, Ingeneria costituzionale comparata, Bologna 2000, s. 225–227. 76 Ustawa konstytucyjna o Dwuizbowej Komisji ds. Reform Instytucjonalnych weszła w życie 11 sierpnia 1993 r. W związku z tym, że nowe ordynacje wyborcze do obu izb parlamentu zostały uchwalone 4 sierpnia 1993 r., zagadnienia zmian prawa wyborczego nie stanowiły już części projektu. 77 C. De Mita zrezygnował z piastowania funkcji przewodniczącego tejże komisji po wniesieniu oskarżeń o korupcję pod adresem jego brata. 78 Il progetto della Commissione De Mita–Iotti (1994), „Nuovi Studi Politici” nr 3–4, 1999, s. 33–44. PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 94 rozwiązań francuskich i niemieckich, nie rezygnując z własnych i oryginalnych uregulowań. Pozostawiając model bikameralizmu doskonałego zaproponowano skrócenie kadencji izb do 4 lat. Władzę ustawodawczą odtąd miał sprawować parlament i regiony, przy czym przyjęto domniemanie kompetencji na rzecz tych ostatnich. Natomiast w materiach, w których regiony nie posiadały wyłącznej kompetencji ustawodawczej, państwo określało podstawowe zasady w drodze ustaw organicznych, które zatwierdzał Senat większością swoich członków, po uprzedniej konsultacji z regionami. Jakkolwiek regiony mogły wystąpić z wnioskiem o zbadanie zgodności z konstytucją ustawy organicznej przed Trybunałem Konstytucyjnym, w ciągu 30 dni od publikacji (art. 2 projektu79). Możliwe było również przeprowadzenie referendum abrogacyjnego odnośnie ustawy organicznej na wniosek pięciu rad regionalnych, po uprzednim zebraniu 500 tysięcy podpisów obywateli. Przyjęto również szczegółowe przepisy w sprawie funkcjonowania parlamentarnych komisji śledczych. Jedną z głównych idei reformatorów było wzmocnienie władzy wykonawczej ze szczególnym uwzględnieniem pozycji premiera i Rady Ministrów. Wzorem tych propozycji wydaje się być system brytyjski, a zwłaszcza konstrukcja gabinetu. Ten zamysł oddaje chociażby rezygnacja z terminu Prezes Rady Ministrów i przyjęcie zwrotu Pierwszy Minister (Il Primo Ministro) oraz określenie liczby ministrów na nie więcej niż 18 osób. Oprócz premiera i ministrów, rząd miał składać się z wiceministrów, przy zasadzie niepołączalności ich funkcji z mandatem parlamentarnym. Równie ciekawy charakter nadano konstrukcji inwestytury parlamentarnej premiera. Jego kandydaturę składano na wniosek co najmniej 1/3 członków parlamentu, a zatwierdzano większością składu izb. Jeśli w ciągu miesiąca od pierwszego posiedzenia parlamentu żaden kandydat nie uzyskał wymaganej większości, to Prezydent Republiki przejmował inicjatywę desygnowania kandydata. W razie braku akceptacji i dla tej kandydatury rozwiązywano parlament (art. 6 ust. 6 i 7 projektu). W wypadku otrzymania wotum zaufania premier otrzymuje nominację drogą dekretu prezydenckiego i składa przysięgę na ręce Prezydenta Republiki. Odwołanie premiera mogło nastąpić tylko w drodze konstruktywnego wotum nieufności. Taki wniosek musiała podpisać co najmniej 1/3 człon Ibidem, s. 34–35. 79 Małgorzata Lorencka • Dyskusje wokół konstytucyjnej reformy... 95 ków izb, a po 3 dniach zatwierdzić większość parlamentarzystów. Zdymisjonowany premier nie mógł być powtórnie bezpośrednio wybrany na to stanowisko. Obowiązywała również odpowiedzialność kolegialna przedstawicieli rządu za akty prawne Rady Ministrów oraz indywidualna ministrów za swoje resorty. Rząd mógł wydawać dekrety ustawodawcze na podstawie delegacji parlamentarnej oraz wykonywać władzę reglamentacyjną w materiach należących do kompetencji państwa, a niewymagających formy ustawy (art. 1080). W kwestii formy państwa utrzymano jego unitarny charakter, poszerzając właściwość ustawodawczą regionów oraz ich autonomię administracyjną i finansową. Przyjęto podział na ustawodawstwo wyłączne regionów, ustawodawstwo wyłączne państwa oraz ustawodawstwo konkurencyjne, wyliczając enumeratywnie materie im przynależne (art. 2 i 13 projektu). Organami regionu miała być rada regionalna, zarząd oraz jego przewodniczący wybierany przez radę. Można było również przyjąć odmienną formę rządu w statucie, za zgodą większości 2/3 radnych. Taka zmiana mogła być poddana pod referendum na wniosek 1/5 radnych albo 1/20 wyborców regionu w ciągu 3 miesięcy od publikacji danego aktu w Dzienniku Urzędowym Regionu. Musiała ona otrzymać poparcie większości obywateli mających prawo głosu. Kontrola aktów administracyjnych regionu należała do Trybunału Obrachunkowego. Ustawy regionalne miały być przedkładane Komisarzowi rządowemu w danym regionie w ciągu 40 dni. Rząd mógł wystąpić z wnioskiem o zbadanie ich zgodności z konstytucją do Trybunału Konstytucyjnego albo zwrócić się do parlamentu w kwestiach merytorycznych, kontrastujących z polityką rządu (art. 26 projektu81). W ocenie efektów prac komisji nad projektem reformy państwa trzeba zaznaczyć ich innowacyjny wymiar. Jego treść to w dużej mierze wypadkowa inżynierii konstytucyjnej, przygotowana przez najwybitniejszych prawników i politologów. Od początku projekt był skazany na niepowodzenie ze względu na całkowity rozpad ówczesnego systemu partyjnego i zniknięcie powojennych partii ze sceny politycznej. Powoli wyłaniały się nowe partie, które uzyskały swoją legitymizację w wyborach parlamentarnych z 27–28 marca 1994 r. Projekt więc może służyć egzemplifikacji dominujących wśród konstytucjonalistów poglądów, bez poparcia elit politycznych, które znalazły Ibidem, s. 38. Ibidem, s. 43. 80 81 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 96 się w kryzysie i sytuacji przejściowej – nie istniał już powojenny system partyjny, a nie narodził się jeszcze nowy. VII. Konstytucja z Pawii (Komitet Enrico Speroniego). W myśl art. 29 ustawy nr 400 z 23 sierpnia 1988 r., centroprawicowy I rząd S. Berlusconiego powołał Komitet Studyjny ds. Reform Instytucjonalnych, Wyborczych i Konstytucyjnych (Il Comitato di studio sulle riforme istituzionali, elettorali e costituzionali) w dniu 14 lipca 1994 r. Jego przewodniczącym został senator Enrico Speroni, który w rządzie piastował stanowisko ministra ds. reform. W projekcie zostały zamieszczone dwie alternatywne propozycje odnośnie formy rządu – G. F. Ciaurro opowiedział się za francuskim modelem półprezydenckim, natomiast S. Galeotti wybrał formułę bezpośredniego wyboru premiera. Końcowy projekt reformy konstytucji został przedstawiony S. Berlusconiemu 21 grudnia 1994 r., a jego sprawozdawcami byli S. Ortino (forma państwa) i S. Galeotti (forma rządu). Nie podjęto dalszych prac nad zredagowaną rewizją konstytucji ze względu na dymisję rządu Berlusconiego (22 grudzień 1994 r.). Projekt Komitetu Speroniego również jest znany pod nazwą „Konsytucji z Pawii” („Costituzione di Pavia”), ponieważ na tamtejszym uniwersytecie odbył się kongres poświęcony temu projektowi. W projekcie zaproponowano zmianę składu i sposobu wyboru parlamentu. Izba Deputowanych miała być wybierana na 5 lat a Senat na 6, z tym że co dwa lata miała być wymieniana 1/3 senatorów. Odtąd Senat miał składać się w połowie z przedstawicieli regionów i w połowie z reprezentantów gmin i prowincji. Wprowadzono zakaz łączenia stanowiska premiera i ministra z mandatem parlamentarnym. W odniesieniu do funkcji ustawodawczej obydwie izby zatwierdzały projekty ustaw konstytucyjnych i wyborczych, odnoszących się do organizacji i funkcjonowania instytucji konstytucyjnych, ograniczających wolność osobistą i dotyczących mniejszości językowych oraz traktatów międzynarodowych (art. 7)82. Pozostałe projekty ustaw zatwierdzała tylko Izba Deputowanych, chyba że rząd albo 1/5 członków Senatu zażądała w ciągu 15 dni również zatwierdzenia projektu przez Se Ibidem, s. 45–74. 82 Małgorzata Lorencka • Dyskusje wokół konstytucyjnej reformy... 97 nat. W postępowaniu ustawodawczym zaznaczono priorytet projektów rządowych. Projektodawcy szeroko zajęli się procedurą ustawodawczą (art. 11–13), uchwalaniem budżetu i zatwierdzaniem dekretów ustawodawczych. Dopuszczono także możliwość referendum zatwierdzającego projekty ustaw na wniosek co najmniej 1 miliona mieszkańców (art. 15)83. Integralną częścią projektu były dwie propozycje zmian formy rządu. G. F. Ciaurro uważał, że najlepszym rozwiązaniem byłby model francuski. Prezydenta Republiki mieli wybierać bezpośrednio wyborcy większością absolutną głosów, a w razie jej braku miało mieć miejsce ponowne głosowanie zwykłą większością głosów po upływie dwóch tygodni. Kandydatów mogły wysuwać grupy parlamentarne albo co najmniej 50 tysięcy wyborców. Kadencja urzędu miała trwać 5 lat. Wśród kompetencji zastrzeżonych dla prezydenta wymieniano mianowanie i odwoływanie premiera (primo ministro) i na jego wniosek ministrów (maksymalna liczba 18 osób) oraz wiceministrów. Premier musiał w ciągu 10 dni od nominacji przedstawić swój program Izbie Deputowanych. To Prezydent przewodniczył Radzie Ministrów. Do niego należało też: rozwiązanie Izby Deputowanych w przypadku wotum nieufności dla premiera albo na żądanie co najmniej 1/3 członków Izby Deputowanych. W wypadku przedterminowych wyborów do Izby Deputowanych mają odbyć się równocześnie wybory prezydenckie (art. 4)84. Propozycja S. Galeottiego odwoływała się natomiast do modelu bezpośredniego wyboru premiera. W tej formule Prezydent Republiki był wybierany przez Zgromadzenie Ogólne tworzone przez członków Izby Deputowanych oraz w tej samej liczbie – w połowie przez przedstawicieli parlamentów regionalnych, a w drugiej połowie przez delegatów rad gminnych i prowincjonalnych (art. 1). Wybór następował większością 2/3 głosów, a po trzeciej turze większością bezwzględną. Kadencja urzędu miałaby trwać 7 lat bez prawa reelekcji. Do kompetencji prezydenta dołączono również możliwość rozwiązania Izby Deputowanych na wniosek premiera i po wysłuchaniu opinii przewodniczących izb (także w czasie ostatnich 6 miesięcy prezydentury). W tym wypadku równocześnie odbywają się wybory premiera i wicepremiera (art. 10)85. Przewidziana forma głosowania to bezpośrednie i powszechne głosowanie większością absolutną głosów. Jeśli żaden z kan Ibidem, s. 52. Ibidem, s. 47. 85 Ibidem, s. 50. 83 84 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 98 dydatów nie uzyska wymaganej liczby głosów, odbywa się druga tura elekcji spośród dwóch osób posiadających największe poparcie wyborców. Wybrany premier jest nominowany przez prezydenta, a następnie przedstawia program działania Izbie Deputowanych w ciągu 10 dni. W przypadku jego nie zatwierdzenia przez jedną albo obydwie izby, nie ma obowiązku dymisji rządu. Możliwa jest ona jedynie w sytuacji wyrażenia wotum nieufności przez Izbę Deputowanych większością absolutną jej członków. Tak więc premier odpowiedzialny jest tylko przed Izbą Deputowanych. Wnioskodawcy projektu zgodnie podkreślali niezbędność konstytucjonalizacji opozycji parlamentarnej, którą mieli tworzyć wszyscy deputowani głosujący przeciw programowi rządu. Opozycja wybierała spośród swych członków szefa, którego również mogła odwołać. Artykuł 21 projektu określał, że „szef opozycji reprezentuje opozycję konstytucyjną jako potencjalną alternatywę dla rządu, tak w Izbie Deputowanych, jak i w raportach z innymi organami konstytucyjnymi (�������������������������������������������� „il Capo dell’ Opposizione rappresenta l’Opposizione costituzionale, come potenziale alternativa di governo, sia nella Camera dei deputati sia nei rapporti con gli altri organi costituzionali”)86. W przypadku wojny czy stanu nadzwyczajnego zagrożenia szef opozycji musiał być wysłuchany przez Prezydenta Republiki i premiera. Odnośnie formy państwa potwierdzano jego unitarny charakter z większą autonomią na rzecz regionów, prowincji i gmin. W przepisach odnoszących się do konstrukcji regonów wymienia się takie organy, jak: parlament regionalny, rząd regionalny i przewodniczący regionu (art. 33–40)87. Projektodawcy proponowali powiększenie składu Trybunału Konstytucyjnego. Sześciu jego członków miał mianować Prezydent Republiki, pięciu Izba Deputowanych, pięciu Senat Republiki oraz pięciu najwyższe sądownictwo powszechne i administracyjne. Do kompetencji Trybunału dołączono instytucję skargi konstytucyjnej (art. 44 ust. 2). Ponadto chciano wprowadzić niewielkie zmiany w funkcjonowaniu sądownictwa administracyjnego (art. 24)88. Szeroki wachlarz zmian w konstytucji, zaproponowany przez komitet E. Speroniego, nie miał możliwości swej realizacji, z powodu dymisji rządu S. Berlusconiego 21 grudnia 1994 r. Wycofanie się Ligi Północnej z koalicji Ibidem, s. 55–56. Ibidem, s. 60–62. 88 Ibidem, s. 54. 86 87 Małgorzata Lorencka • Dyskusje wokół konstytucyjnej reformy... 99 rządzącej odsunęło propozycje reform ustrojowych centroprawicy na czas późniejszy, sam projekt i jego główne założenia stały się impulsem do pogłębionej dyskusji wokół rewizji konstytucji. VIII. Komisja Massimo D’Alemy – trzecia Dwuizbowa Komisja Parlamentarna do spraw Reform Konstytucyjnych. Po zwycięstwie w wyborach parlamentarnych z 21 kwietnia 1996 r., centrolewicowy I rząd Romano Prodiego w koalicji z Odbudową Komunistyczną podniósł kwestię reformy konstytucyjnej, zapraszając do dyskusji opozycję. Ustawą konstytucyjną nr 1 z 24 stycznia 1997 r. powołano już trzecią Dwuizbową Komisję Parlamentarną ds. Reform Konstytucyjnych (La Commissione parlamentare per le riforme costiuzionali). Jej przewodniczącym został deputowany Massimo D’Alema, sekretarz postkomunistycznej Demokratycznej Partii Lewicy. 30 czerwca 1997 r. komisja zatwierdziła pierwszy projekt ustawy konstytucyjnej o rewizji drugiej części konstytucji (od art. 55 do 139 włącznie). Końcowy projekt komisja przyjęła 4 listopada 1997 r.89 Opatrzony on był sprawozdaniem wstępnym M. D’Alemy oraz sprawozdaniem senatora F. D’Onofrio (forma państwa), senatora C. Salvi (forma rządu i administracji publicznej), senator M. Dentamaro (parlament, źródła prawa i udział Włoch w Unii Europejskiej), senatora M. Boato (system gwarancji) oraz sprawozdanie mniejszości senatora A. Cossutta. Dnia 26 stycznia 1998 r. rozpoczęło się pierwsze czytanie projektów w Izbie Deputowanych, gdzie uchwalono pierwszych czternaście artykułów (od 55 do 69). Proces zatwierdzania reformy został zawieszony dnia 9 czerwca 1998 r., na skutek wycofania swojego poparcia przez opozycję90. 89 Por. Il progetto della Commissione D’Alema (1997), „Nuovi Studi Politici” nr 3–4, 1999, s. 77–115. 90 Por. O pracach komisji i jej końcowym projekcie piszą m.in.: A. Baldassarre, Una Costituzione da rifare. Il progetto della Bicamerale sotto la lente di un costituzionalista, Torino 1998, s. 2–78; V. Fumaroli, La Commission Bicamérale pour les Réformes Constititionnelles: entre utopie et réalité, [w:] La réforme constitutionnelle en Italie. Commentaires sur le projet de la Commission bicamérale pour les réformes constitutionnelles, pod red. M. Baudrez, Paris 2002, s. 15–23; A. Chiappetti, La ricerca della constituzione perduta, Torino 2001, s. 113–143. PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 100 Tytuł pierwszy części drugiej konstytucji w projekcie D’Alemy brzmiał „Ustrój federalny Republiki” (art. 55–63). W proponowanych przepisach podkreślano autonomię gmin, prowincji i regionów z ich własnymi władzami i funkcjami. Enumeratywnie wymieniono materie zastrzeżone do władzy ustawodawczej państwa, natomiast wszystkie pozostałe sprawy były w kompetencjach ustawodawczych władz regionalnych. Nadano autonomię finansową i administracyjną podmiotom władzy lokalnej przy zaznaczeniu zasady subsydiarności. Szczególnie dużo uwagi poświęcono regionom. Od tej pory władze regionalne miały same zatwierdzać swoje statuty większością absolutną członków zgromadzenia regionalnego z fakultatywnym referendum zatwierdzającym (art. 60)91. Prezydent Republiki miał być wybierany w głosowaniu powszechnym i bezpośrednim na sześcioletnią kadencję i z prawem do reelekcji. Projekt również wyliczał w art. 66 kompetencje głowy państwa, nie odbiegając zasadniczo od założeń konstytucji z 1947 r. Wszystkie akty prezydenta miały być kontrasygnowane przez premiera i właściwych ministrów z wyjątkiem decyzji o rozwiązaniu obu izb albo tylko Izby Deputowanych, referendum, weta prezydenckiego, dekretów ustawodawczych i regulaminów, promulgacji ustaw, prezydenckich orędzi do izb parlamentu oraz nominacji na stanowiska państwowe. Niezmienna pozostała procedura powoływania rządu. Szczegółowo natomiast unormowano tryb odwołania premiera i ministrów. Do Izby Deputowanych należało wyrażenie wotum nieufności poprzez umotywowany wniosek co najmniej 1/5 jej członków, uchwalony większością absolutną (art. 74)92. Postanowiono również wpisać do tekstu konstytucji istniejący już wcześniej organ pomocniczy rządu w postaci stałej konferencji ds. stosunków między państwem, gminami, prowincjami i regionami. W odniesieniu do izb parlamentu utrzymano konstrukcję bikameralizmu doskonałego i pięcioletnią kadencję, zmieniając skład parlamentu. Senat miał liczyć 200 przedstawicieli a Izba Deputowanych nie mniej niż 400 i nie więcej niż 500 deputowanych. We wszystkich innych przepisach rozbudowano już wcześniejsze normy konstytucyjne. Jedynie w stosunku do referendum abrogacyjnego zwiększono wymaganą liczbę podpisów do 800 tysięcy oraz wprowadzono tzw. referendum zatwierdzające projekty ustaw. 91 Il progetto della Commissione D’Alema..., s. 80. Ibidem, s. 86–87. 92 Małgorzata Lorencka • Dyskusje wokół konstytucyjnej reformy... 101 W projekcie zaznaczono szczególną pozycję Trybunału Konstytucyjnego w systemie parlamentarnym Włoch (art. 134–136)93. Wprowadzono instytucję skargi konstytucyjnej oraz do tego organu miała należeć decyzja o dopuszczalności referendum abrogacyjnego w stosunku do ustaw i aktów mających moc ustawy oraz referendum w sprawie projektów ustaw z inicjatywy ludowej. Ponadto powiększono skład sędziów do 20 osób. Pięciu miał mianować Prezydent Republiki, pięciu najwyższe sądownictwo powszechnie i administracyjne, pięciu Senat Republiki oraz pięciu nominowało specjalne kolegium składające się z przedstawicieli gmin, prowincji i regionów na sesji specjalnej Senatu (art. 135). Zatwierdzanie końcowego projektu komisji zostało zawieszone w parlamencie94. Niepowodzenie prac komisji było związane z wycofaniem dla niej poparcia przez główną partię opozycyjną, Forza Italię S. Berlusoniego. Niemniej postanowienia odnośnie kształtu włoskiego państwa regionalnego rządy centrolewicowe wykorzystały w nowelizacji konstytucyjnej w latach 1999–2001. IX. Zmiana Tytułu V konstytucji – decentralizacja państwa w latach 1999–2001. Zmiany konstytucyjne z lat 1999 i 2001 poprzedził proces głębokich przekształceń społecznych, gospodarczych i prawnych. W moim przekonaniu można wskazać trzy główne kierunki kształtowania się włoskiego regionalizmu w latach dziewięćdziesiątych: rozwój regionalizmu kooperatywnego poprzez rozbudowę systemu konferencji koordynujących na różnych szczeblach, zmiany wprowadzone ustawodawstwem zwykłym poprzez przekazanie funkcji i zadań na rzecz regionów, jednostek terytorialnych i reformę administracji publicznej oraz tzw. via maestra czyli rewizję konstytucji w drodze powołania specjalnej Dwuizbowej Komisji do spraw Reform Konstytucyjnych w 1997 r. i kontynuację głównych jej celów po rozwiązaniu komisji. Ten niezwykle złożony charakter zmian zbiegł się z pełzającą transformacją ustrojową Włoch oraz restrukturyzacją systemu partyjnego. Ibidem, s. 104–105. G. Pasquino, Autopsia della Bicamerale, „Politica in Italia. I fatti ����������������������������� dell’anno e le interpretazioni. Edizione 99”, pod red. D. Hine, S. Vassallo, Bologna 1999, s. 117–138. 93 94 102 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 Konstytucja z 1947 r. określiła stosunki między państwem, regionami, prowincjami i gminami na zasadzie separacji. Dopiero ten stan zmieniło orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nr 142 z 1972 r., wprowadzając zasadę współpracy między państwem i jednostkami terytorialnymi (principio di collaborazione)95. Lata osiemdziesiąte zapoczątkowały rozwój wzajemnych relacji między państwem a regionami w postaci Konferencji Państwo – Regiony, powołanej w 1983 r. dekretem Prezesa Rady Ministrów, a w 1988 r. określonej przez ustawę nr 400 (Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano). Do jej zadań należy wzajemna informacja, konsultacja i porozumienie w kwestiach należących do kompetencji władz regionalnych, jak i ogólnej polityki państwa związanej z funkcjonowaniem regionów, finansami, funkcjami koordynacji działań i innych spraw, jeśli premier chce zasięgnąć opinii. Składa się z Prezesa Rady Ministrów, ministra ds. regionalnych oraz przewodniczących regionów (giunt). Dekretem Prezesa Rady Ministrów z 2 lipca 1996 i ustawą z 27 stycznia 1997 r. utworzono Konferencję Państwo – Miasta i autonomie lokalne (Conferenza Stato – Città e autonomie locali)96, która była miejscem dyskusji, informacji, konsultacji i koordynacji działań między rządem a gminami i prowincjami97. W celu wielostronnej współpracy jeszcze w 1997 r. powołano Wspólną Konferencję (Conferenza Unificata) Konferencji Państwo – Regiony i Konferencji Państwo – Miasta i autonomie lokalne. Wszystkim trzem konferencjom przewodniczył Prezes Rady Ministrów, przy którym działają one jako organy głównie konsultacyjne, opiniodawcze oraz koordynujące między rządem, regionami i innymi jednostkami terytorialnymi98. Sieć konferencji nie mogła zastąpić reformy samorządu terytorialnego. Do szerokiej dyskusji przyczyniły się żądania Ligi Północnej, zabiegającej o federalną konstrukcję państwa, a później wręcz chcącej odłączenia pół A. D’Atena, Costituzioni e regioni, Milano 1991, s. 60–63. D.P.C.M. del 2 luglio 1996 – Istituzione della Conferenza Stato – città e autonomie locali, Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 27 gennaio 1997, n. 21. 97 Konferencja Państwo – Miasta i autonomie lokalne składają się z Prezesa Rady Ministrów, ministra spaw wewnętrznych, ministra ds. regionalnych, ministra finansów, ministra robót publicznych, ministra zdrowia, przewodniczącego Narodowego Stowarzyszenia Gmin Włoch (ANCI), przewodniczącego Unii prowincji Włoch (UPI) oraz 14 burmistrzów wyznaczonych przez ANCI i 6 przewodniczących prowincji desygnowanych przez UPI. 98 Decreto legislativo n. 287 del 1997. 95 96 Małgorzata Lorencka • Dyskusje wokół konstytucyjnej reformy... 103 nocnej części kraju i utworzenia tam tzw. Padanii99. Elity polityczne wybrały podwójną drogę reform. Z jednej strony zmieniano ustawodawstwo zwykłe, reformując administrację publiczną i upraszczając procedury administracyjne, przekazując część funkcji i zadań regionom i jednostkom terytorialnym poprzez m.in. tzw. ustawy Bassaniniego100. Jednocześnie powołano ustawą konstytucyjną Dwuizbową Komisję do spraw Reform Konstytucyjnych z 24 stycznia 1997 r. w celu generalnej reformy państwa, w tym powołania federalnej struktury kraju. Przygotowany projekt rewizji konstytucyjnej z 31 października 1997 r. wprowadzał zasady subsydiarności, dyferencjacji, homogeniczności, odpowiedniości, odpowiedzialności we wzajemnych relacjach między państwem a jednostkami samorządu terytorialnego. Wielu konstytucjonalistów zaznacza, że w projekcie uprzywilejowaną pozycję uzyskały gminy kosztem władz regionalnych, stąd budzi się wątpliwość czy rzeczywiście dążono do państwa zdecentralizowanego, gdzie dominują podmioty, takie jak landy czy stany101. Dwoista droga reformy konstrukcji państwa mogła spowodować brak spójności między zmianami ustawowymi a projektem rewizji konstytucji, zwłaszcza w obliczu burzliwego życia politycznego Włoch. Najbardziej krytyczni obserwatorzy mówili o „federalizmie po włosku” (federalismo all’italiano), porównując go do „Spaghetti Federalism”102, tym bardziej, że Por. G. Pasquino, La transizione a parole, Bologna 2000, s. 93–98. Franco Bassanini był ministrem ds. administracji państwowej w rządzie centrolewicowym R. Prodiego i M. D’Alemy. Jego nazwisko noszą cztery ważne ustawy: 1) ustawa nr 59 z 1997 r. „Reforma systemu administracyjnego” („Riforma del sistema amministrativo” – tzw. Bassanini primo); 2) ustawa nr 127 z 1997 r. – „Pilne normy w celu uproszczenia postępowania administracyjnego” („Misure urgenti per lo snellimento dell’attivita amministrativa” – tzw. Bassanini bis); 3) ustawa nr 191 z 1998 r. (tzw. Bassanini ter) – „Zmiany i uzupełnienia do ustaw nr 59 z 1997 r. i nr 127 z 1997 r. odnośnie formacji zawodowej w administracji publicznej. Dyspozycje w sprawie budownictwa szkolnego („Modifiche ed integrazioni alle leggi n. 59 del 1997 e n. 127 del 1997, nonché norme in materia di formazione del personale dipendente e di lavoro a distanza nelle pubbliche annimistrazioni. Disposizioni in materia di edilizia scolastica”); 4) ustawa nr 50 z 1999 r. o dalszym uproszczeniu procedur administracyjnych (tzw. Bassanini quater) – nazwany przez doktrynę federalizmem administracyjnym. Ważnym uzupełnieniem tych unormowań jest dekret ustawodawczy nr 112 z 1998 r. o przekazaniu przez państwo funkcji i zadań regionom i organom samorządu terytorialnego. Szerzej na ten temat: M. Gilbert, Le leggi Bassanini: una tappa intermedia nella riforma del governo locale, „Politica in Italia. I fatti dell’anno e le interpretazioni edizione 1999”, s. 161–179. 101 Szerzej: A. Baldassare, Una costituzione da rifare. Il progetto della Bicamerale sotto la lente di un costituzionalista, Torino 1998, s. 27–44. 102 Ibidem, s. 43–44. 99 100 104 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 projekt rewizji konstytucyjnej upadł w wyniku wycofania się opozycji z prac komisji. Stopniowe reformy musiano wprowadzać w drodze art. 138 konstytucji. Dnia 22 listopada 1999 r. została uchwalona ustawa konstytucyjna o bezpośrednim wyborze przewodniczącego giunty i autonomii statutowej regionów (zmieniono art. 121, 122, 123 i 126 Konstytucji). Brak kompromisu politycznego między centroprawicową opozycją a centrolewicowym rządem doprowadził do jednostronnego zatwierdzenie ustawy konstytucyjnej z 8 marca 2001 r. o zmianie Tytułu V konstytucji (zmieniono następujące artykuły konstytucji: 114, 116, 117, 118, 119, 120, 123, 127 a zniesiono artykuły 115, 124, 125 u.1, 128, 129 i 130)103, wprowadzając m.in. założenia autonomii administracyjnej i finansowej regionów o statucie zwykłym oraz wpisując zasadę subsydiarności w tekst ustawy zasadniczej. W związku z tym niezbędne było przeprowadzenie referendum konstytucyjnego 7 października 2001 r., które uzyskało akceptację społeczną. Ten groźny precedens spowodował kontynuację jednostronnej polityki reformy konstytucyjnej państwa po zwycięstwie koalicji centroprawicowej w wyborach parlamentarnych z 13 103 Po upadku Dwuizbowej Komisji ds. Reform Konstytucyjnych, centrolewica przedstawiła projekt rewizji konstytucji D’Alema–Amato n. 5830 z 18 marca 1999 r. o „Ustroju federalnym państwa” („Ordinamento federale della Repubblica”). Jeszcze w tym samym roku uchwalono jego część popieraną również przez opozycję ustawą konstytucyjną z 22 listopada. Dalsza część projektu ulegała stopniowym zmianom szczególnie na skutek sprzeciwu opozycji. O rozmiarach kompromisu wewnątrz centrolewicy świadczyć może zmiana nazwy projektu i nazwy Tytułu V konstytucji na „Regiony, prowincje, gminy”, stąd też nazwano ją „mini reformą federalną”. Została zatwierdzona głosami centrolewicy w I czytaniu w Izbie Deputowanych 26 września 2000 r., a następnie przez Senat 17 listopada. W myśl przepisu art. 138 Konstytucji o rewizji konstytucyjnej, muszą minąć co najmniej 3 miesiące od pierwszej deliberacji, aby przejść do II czytania. Nastąpiło ono 28 lutego 2001 r. w Izbie Deputowanych, a 8 marca w Senacie bezwzględną większością głosów. Na podstawie artykułu 138 można przy takiej większości zgłosić wniosek o głosowanie w referendum ludowym. Uczyniła to zarówno 1/5 członków Senatu z ramienia centroprawicy, jak i 1/5 senatorów centrolewicy. Referendum konstytucyjne odbyło się 7 października 2001 r. Wzięło w nim udział 33,9% uprawnionych. Za reformą opowiedziało się 64% wyborców. Parlament przyjął tę zmianę ustawą konstytucyjną 18 października 2001 r. Rządząca centroprawica uchwaliła przepisy wykonawcze do zmian z 2001 r. w ustawie nr 131 z 5 czerwca 2003 r. (tzw. La Loggia, od nazwiska ministra ds. regionów). Warto dodać, że obecny Parlament uchwalił w I czytaniu projekt dalszych zmian, m.in. odnoszących się do struktury i uprawnień Senatu. Por.A. Chiapetti, La Ricerca della costituzione perduta, Torino 2001, s. 164–187; B. Caravita, La Costituzione dopo la riforma del Titolo V. Stato, regioni e autonomie fra Repubblica e Unione europea, Torino 2002, s. 19–27; P. Di Caro, Federalismo, prova di forza dell’Ulivo, „Corriere della Sera”, 28.02.2001, R. Zuc, Federalismo, ultimo scontro al. Senato, „Corriere della Sera”, 8.03.2001, D. Martirano, Amato esclude l’election day, „Corriere della Sera”, 23.03.2001. Małgorzata Lorencka • Dyskusje wokół konstytucyjnej reformy... 105 maja 2001 r. Rządowi S. Berlusconiego przypadło realizowanie niechcianej przez siebie reformy centrolewicy. Obydwie konkurujące koalicje podkreślały podjęcie dalszych kroków ku federalnej formie kraju. X. Projekty reformy konstytucyjnej II i III rządu S. Berlusconiego, tak zwana Konstytucja z Lorenzago. Polityka to sztuka kompromisu, który jest niezbędny do przeprowadzenia fundamentalnych zmian w państwie. Od początku był on niezwykle trudny do wypracowania we współczesnych warunkach włoskich. Narastający konflikt między opozycją a koalicją rządzącą spowodował w efekcie jednostronne reformy konstytucyjne relacji państwo – peryferie. Już zaledwie 4 miesiące od wejścia w życie wyżej przestawionych zmian w Tytule V konstytucji z 18 października 2001 r., nowo powołany rząd centroprawicowy po wygranych wyborach parlamentarnych z 13 maja 2001 r., przedstawił własny projekt reformy, jak i korekty niedawnych przepisów konstytucyjnych – tzw. „reforma reformy” („riforma della riforma dell’esperienza italiana”). Za głównego twórcę rządowego projektu ustawy konstytucyjnej o zmianie Tytułu V (i nie tylko) jest uważany U. Bossi, przywódca Ligi Północnej, wówczas minister do spraw reform instytucjonalnych i dewolucji. Stąd nazwa projektu nosi jego nazwisko (progetto Bossi – ddl costituzionale n. 1187). Podstawowym zamierzeniem projektodawcy było wprowadzenie „prawdziwego federalizmu” we Włoszech. Projekt przewidywał zmiany w czterech artykułach: odnośnie immunitetu parlamentarnego, swobodnego wyrażania opinii i głosu oraz kwestii niewybieralności, niepołączalności stanowisk (art. 68 i 122 Konstytucji), przekazania do wyłącznych kompetencji regionów kwestii związanych z oświatą, służbą zdrowia oraz policją lokalną (art. 117) i zmiany składu Trybunału Konstytucyjnego, w myśl których trzech sędziów miał mianować Prezydent Republiki, powszechne sądownictwo oraz sądownictwo administracyjne kolejnych, parlament czterech oraz przewodniczący regionów i rad regionalnych kolejnych piciu na wspólnym posiedzeniu (art. 135)104. Po gorących dyskusjach w ramach samej koalicji, Por. G. Pitruzzella, Il regionalismo differenziato nel ‘progetto Bossi’, tekst dostępny na stronie internetowej: www.associazionedeicostituzionalisti.it/dibattiti/riforma/pitruzzella. 104 106 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 projekt został w zasadniczy sposób zmodyfikowany. „Czterech mędrców” centroprawicy (quattro saggi – F. D’Onofrio (Udc), D. Nania (An), A. Pastore (Fi), R. Calderoli (Ln) przygotowało szeroki projekt (35 artykułów) rewizji konstytucji latem 2003 r. w Lorenzago di Cadore. 17 października 2003 r. projekt trafił do Senatu, gdzie po uprzednich zmianach został zatwierdzony na posiedzeniu w dniu 25 marca 2004 r. (156 głosów za 110 przeciw) oraz 15 października 2004 r. uchwaliła go Izba Deputowanych, również wnosząc swoje poprawki, dlatego też 23 marca 2005 r. niezbędna była akceptacja ze strony Senatu. Ponowne uchwalenie projektu miało miejsce 20 października 2005 r. w Izbie Deputowanych i definitywnie już w Senacie, 16 listopada 2005 r. (projekt nr 2554-D). Po powtórnej deliberacji przez izby parlamentu zgodnie z art. 138 Konstytucji, zostały złożone wnioski o przeprowadzenie referendum w sprawie rewizji konstytucji. Przeprowadzono je 25–26 czerwca 2006 r. Większość obywateli sprzeciwiła się zmianom proponowanym przez centroprawicę. Niniejszy projekt konstytucji nosił tytuł „Reforma ustroju Republiki”. Był szeroko dyskutowany przez konstytucjonalistów i polityków. Centroprawica, broniąc projektu podkreślała znaczenie istotnego wzmocnienia rządu – tzw. systemu silnego premieratu (premierato forte) oraz rzeczywistą konstrukcję federalną państwa. W projekcie proponowano wprowadzenie bezpośredniego wyboru premiera przez wyborców. Kandydatura premiera miała być wystawiona w połączeniu z listą z listą kandydatów do Izby Deputowanych, tak by zagwarantować powstanie większości. Premier miał powoływać i odwoływać poszczególnych ministrów bez pośrednictwa Prezydenta Republiki oraz proponować rozwiązanie Izby Deputowanych. Wniosek o wotum zaufania, jak i konstruktywne wotum nieufności miał być głosowany tylko w Izbie Deputowanych. Centrolewica oceniała sam projekt negatywnie, posługując się hasłem G. Sartoriego o „niekonstytucyjnej konstytucji” (una Costituzione incostituzionale). Plotolog zarzucał projektowi wręcz patologiczny sposób wzmocnienia rządu, który może prowadzić do dyktatury – tzw. premierat absolutny html, (01.10.2010); B. Caravita di Toritto, Quale regime per l’introduzione delle autonomie differenziate?, tekst dostępny na stronie internetowej: www.associazionedeicostituzionalisti.it/ dibattiti/riforma/caravita.html, (01.10.2010); S. Mangiameli, Federalismo e riforme costituzionali: lo stato dell’arte, tekst dostępny na stronie internetowej: www.associazionedeicostituzionalisti.it/dibattiti/riforma/mangiameli.html, (01.10.2010). Małgorzata Lorencka • Dyskusje wokół konstytucyjnej reformy... 107 (premierato assoluto105), gdzie brak jest przeciwwagi dla uprawnień premiera (zastąpiono termin „Prezes Rady Ministrów” słowem „pierwszy minister”, co uczynili również faszyści w latach 1925–1943), a proponowana wersja federalizmu grozi podziałem Italii na dwie części106. Także centrolewica podkreślala znaczenie premiera w systemie parlamentarnym poprzez jego bezpośredni wybór, zwracając uwagę na uchwalenie tzw. Statutu Opozycji (Statuto delle opposizione) jako przeciwwagi dla pozycji szefa rządu i jego gabinetu (projekt Amato – tzw. Bozza Amato)107. Największą i najbardziej oczekiwaną zmianą wprowadzoną przez projekt rewizji konstytucji była konstrukcja tzw. federalnego Senatu Republiki. Po pierwszej deliberacji w Izbie Deputowanych Senat miał liczyć 252 senatorów, wybieranych w wyborach połączonych z wyborami do rad regionalnych. By być wybranym do Senatu, należało ukończyć 25 lat (obecnie 40 lat). Każdy region miał posiadać co najmniej 6 senatorów z wyjątkiem Molise i Valle d’Aosta. Ponadto w posiedzeniach Senatu mieli brać udział dwaj przedstawiciele regionów i autonomii lokalnych – jednego wybiera rada regionalna i jednego Rada Autonomii Lokalnych, działająca przy regionie. Zdaniem R. Bifulco powyższa konstrukcja Senatu to forma „słabego współistnienia” (contestualità affievolita) rad regionalnych i izby drugiej parlamentu. Ten mechanizm w sposób wyraźny „podporządkowuje życie rad regionalnych funkcjonowaniu Senatu i senatorów, zamiast być wyrazem reprezentacji regionów”108. Również proponowano zmianę przepisu dotyczącego składu kolegium wybierającego Prezydenta Republiki. Od tej pory tworzyć go mieli: 518 deputowanych, 252 senatorów, 22 przewodniczących regionów/prowincji (prowincje Trydentu i Bolzano zamiast jednego przedstawiciela regionu Trydentu – Górnej Adygi), 48 delegatów rad regionalnych (w pierwszej wersji projektu prezydenta miało także wybierać 57 dodatkowych przedstawicieli na każdy milion mieszkańców delegowanych przez rady regionalne (art. 87). 105 Za twórcę określenia „premierat absolutny” uznawany jest wybitny konstytucjonalista włoski, były prezes Trybunału Konstytucyjnego Leopoldo Elia. 106 A. Barbera, Una riforma pasticciata, tekst dostępny na stronie internetowej: www. forumcostituzionale.it/contributi/dibattittocamera.htm, (01.10.2010). 107 Principi e proposte per la riforma della Costituzione (c.d. „Bozza Amato”), tekst dostępny na stronie internetowej: http://www.costiuzionalismo.it, (01.10.2010). 108 R. Bifulco, Senato federale: dov’è finita la contestualità affievolita?, tekst dostępny na stronie internetowej: www.associazionedeicostituzionalisti.it/dibattitii/bifilco.html, (01/10/2010). 108 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 Wśród badaczy trwała ożywiona dyskusja pomiędzy zwolennikami modelu niemieckiego Bundesratu a znalezieniem typowo włoskiego, oryginalnego charakteru izby drugiej parlamentu. W projekcie również zaproponowano wpisanie do tekstu konstytucji instytucji Konferencji Państwo – Regiony i prowincje autonomiczne Trydentu i Bolzano. W tej kwestii panuje zgodna opinia, że to rozwiązanie zagraża znaczeniu Senatu jako wyrazu reprezentacji terytorialnej. Sama konferencja przecież jest organem konsultacyjnym przy rządzie, zatem niezbędne wydaje się ograniczenie jej dotychczasowych kompetencji109. Uchwalona przez parlament powyższa reforma federalna państwa i zasadnicza zmiana części II konstytucji była również zatwierdzana w trybie art. 138 Konstytucji, podobnie jak zmiany konstytucji rządów centrolewicowych w latach 1999–2001. Wobec sprzeciwu opozycji w stosunku do projektu centroprawicy, Włochy czekało kolejne referendum konstytucyjne. Zostało ono przeprowadzone 25/26 czerwca 2006 r., przynosząc porażkę twórcom i projektodawcom nowelizacji konstytucji (61,7% uprawnionych wyborców opowiedziało się przeciw reformie). Tym niemniej jest zauważalne już zmęczenie społeczeństwa, elit politycznych, jak i konstytucjonalistów przedłużającą się debatą wokół reformowania konstytucji oraz brakiem ich finalizacji. Warto także zaznaczyć, że w miesiąc po uchwaleniu przez centroprawicę projektu zmiany konstytucji, przyjęto 21 grudnia 2005 r. zmianę systemu wyborczego od obydwu izb parlamentu. Powrócono do proporcjonalnej formuły wyborczej, wprowadzając kilka progów wyborczych, głosowanie na listy zblokowane oraz tzw. premię większościową. Według tak zmienionej ordynacji wyborczych odbyły się wybory parlamentarne 9/10 kwietnia 2006 r., które wygrała koalicja centrolewicowa. XI. Projekt reformy konstytucyjnej II rządu Romano Prodiego, tzw. Bozza Violante. Centrolewica zwyciężyła w wyborach parlamentarnych z 2006 r. 109 Szerzej na ten temat w sprawozdaniach z posiedzeń komisji senackiej, na której wypowiadali się m.in. Leopoldo Elia, Giovanni Pitruzzella, Antonio Baldassarre, Beniamino Caravita, Vincenzo Lippolis, Augusto Barbera, Vincenzo Cerulli, Irelli, Lorenza Carlassare, tekst dostępny na stronie internetowej: www.forumcostituzionale.it/contributi/dibattitosenato.htm, (01.10.2010). Małgorzata Lorencka • Dyskusje wokół konstytucyjnej reformy... 109 niewielką ilością, ponad 24 tysięcy głosów. Zdobyła większość w Izbie Deputowanych, dzięki premii większościowej, która została wprowadzona do ordynacji wyborczej zaledwie kilka miesięcy wcześniej. W Senacie dwie konkurujące koalicje zwyciężyły w równej liczbie regionów (10), a zatem o większości w izbie decydowała liczba senatorów wybieranych poza granicami Włoch oraz senatorzy dożywotni. Wobec tak kruchej przewagi w parlamencie, jak również wewnętrznej fragmentaryzacji centrolewicowej koalicji, długotrwałego podważania podliczenia głosów przez centroprawicę podjęto ponownie przygotowania projektu rewizji konstytucyjnej. Dnia 17 października 2007 r. I Komisja Stała Izby Deputowanych (Spraw Konstytucyjnych, Rady Ministrów i Spraw Wewnętrznych) uchwaliła jednolity projekt reformy konstytucyjnej, łącząc różne propozycje ustaw110. Projekt określano jako tzw. Bozza Violante, od nazwiska przewodniczącego komisji, L. Violante. Główne założenia projektu były następujące: • zmniejszenie liczby deputowanych i senatorów-deputowanych miało być wybieranych 500 i dodatkowych 12 poza granicami Włoch oraz 225 senatorów. Członkowie Senatu mają być wybierani przez rady regionalne i przedstawicieli wspólnot lokalnych. Bierne prawo wyborcze do Izby Deputowanych miało wynosić 18 lat, jak również proponowano obniżenie wieku w wyborach do Senatu; • Senat Federalny – 155 senatorów wybieranych przez rady regionalne, 6 przez wyborców poza granicami kraju oraz 64 senatorów wybieranych przez rady wspólnot lokalnych. Senat miał stać się Izbą Regionów I Wspólnot Lokalnych z mniejszymi kompetencjami, zwłaszcza dotyczącymi relacji państwo – regiony i wspólnoty lokalne; • funkcja ustawodawcza i zadania Izby Deputowanych – tylko przed Izbą Deputowanych głosowanie wniosków nad wotum zaufania dla rządu. Wprowadzenie „zróżnicowanego bikameralizmu”; • rząd – zwiększenie uprawnień rządu, który może żądać priorytetowego wpisania własnego projektu ustawy w porządek obrad izb oraz jego przegłosowania w określonym czasie. Wprowadzono ograniczania dla wydawania tymczasowych rozporządzeń z mocą ustawy; Atti Camera nr: 553, 1524, 2335, 2382, 2479, 2572, 2574, 2576, 2578, 2586, 2715, 2865, 3139, 3151. Pierwsza propozycja ustawy została przedstawiona I Komisji 8 maja 2006 r. Początek dyskusji nad projektem miał miejsce 31 maja 2007 r. 110 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 110 • Prezes Rady Ministrów – stanowisko powierzone osobie na podstawie wyników wyborów do Izby Deputowanych. Wotum zaufania tylko dla premiera, głosowane w Izbie Deputowanych. Premier proponuje Prezydentowi Republiki odwołanie ministrów; • Prezydent Republiki – wybór pośredni ale bez delegatów regionalnych. W razie przeszkody w wykonywaniu funkcji zastępuje go przewodniczący Izby Deputowanych. Może rozwiązać tylko Izbę Deputowanych. Powyższy projekt reformy konstytucyjnej upadł z powodu rozwiązania parlamentu 6 lutego 2008 r. Kolejne wybory wygrała centroprawica, rządząc w koalicji z Ligą Północną. To właśnie Bozza Violante najczęściej podawana jest jako tekst wyjściowy do przyszłych dyskusji nad reformą systemu politycznego współczesnych Włoch111. Trudno nie zgodzić się z zdaniem prof. V. Onidy, byłego prezesa Trybunału Konstytucyjnego, że „dziś nie ma odpowiedniego momentu dla wielkich reform konstytucyjnych, w tych czasach podziału istnieje ryzyko – zagubienia sensu Konstytucji”. „Jeśli nie ma wspólnego obszaru dyskusji, nie można uchwalać konstytucji”. Dlatego też mimo wieloletniego wysiłku elit politycznych nie udało się we Włoszech przeprowadzić zasadniczej reformy systemu politycznego. Fragmentaryzacja sceny politycznej, zwłaszcza w obozie centrolewicowym a z drugiej strony dominacja na centroprawicy S. Berlusconiego wraz z Ligą Północną powodowała powtórną pertyfikację włoskiego systemu partyjnego. Porażki kolejnych, powoływanych w drodze ustawy konstytucyjnej, komisji parlamentarnych do spraw reform konstytucyjnych, jak i niestabilny bipolaryzm koalicyjny oraz słabe gabinety rządowe przyczyniały się do opóźniania procesu reformowania państwa. L. Tentoni, Riprende il confronto sulle riforme istituzionali, „La Stampa”, 5.04.2010. 111 Małgorzata Lorencka • Dyskusje wokół konstytucyjnej reformy... 111 Summary Discussions about constitutional reform of governance in Italy This article presents the main ideas of constitutional reform, governments in Italy over the last thirty years. “Blocked Italian democracy” was looking for ways of overcoming the legal framework. Conceived the idea of the great constitutional reform in the late seventies. There are three main ways of that reform: 1) the establishment of the Constituent Assembly, 2) creating a bicameral committee on constitutional reform, 3) by art.138 of the Constitution for its revision. The first solution only enjoyed the support of the right of the political scene. But failed to establish three committees for the bicameral constitutional reform: in the years 1983–1985 A. Bozziego Commission, in 1992–1994 the Commission C. De Mita and N. Iotti, in 1997, the Commission M. D’Alema. Presented by reform projects have failed due to lack of agreement between the main political forces. Thus, the third way of constitutional reform became Article 138 of the Constitution. However, in cases where an amendment has been approved only by an absolute majority of both houses of parliament, it can be put to the vote in a referendum on ratification. Twice held such a constitutional referendum, once on the center-left proposals 7 October 2001 year, the second time against the center-right approach June 25–26, 2006. The last referendum did not obtain public support. So it seems that the idea of the great constitutional reform has failed to deep divisions between the main political parties. Jacek Wojnicki1 Instytucja Rządu Republiki Serbii w systemie organów władzy Rozwój instytucji rządu Serbii związany jest z dwoma czynnikami: kształtowania się organizmu państwowego oraz rozwoju konstytucjonalizmu serbskiego. Poniżej zostaną zaprezentowane węzłowe etapy formowania się władzy wykonawczej w państwie serbskim oraz jugosłowiańskim (okres 1918–1992). W 1830 r. Serbia stała się wasalnym księstwem rządzonym przez M. Obrenowicza. Turcy zostali zobowiązani – na mocy pokoju adrianopolskiego z 1829 r. – opuścić terytorium Serbii i sprzedać swoje majątki, mogli jedynie pozostawić w kilku miejscowościach niewielkie garnizony wojskowe. Obrenowicz, ogłoszony przez starszyznę serbską „najwyższym i dziedzicznym księciem narodu serbskiego”, został w sierpniu 1830 r. oficjalnie zatwierdzony przez władze tureckie2. W kolejnych latach przeciw księciu wykazującemu coraz wyraźniejsze tendencje samowładcze wystąpiła silna i zorganizowana opozycja. W jej skład wchodzili: zamożni chłopi, kupcy i urzędnicy państwowi. Książę został zmuszony do wydania w 1835 r. konstytucji, ograniczającej władzę księcia. Głównym organem władzy wykonawczej stała się rada, złożona z 17 członków, książę mógł ich odwołać dopiero za zgodą sułtana tureckiego. W skład rządu, oprócz księcia, wchodzili trzej ministrowie: spraw wewnętrznych, fi- 1 Autor jest profesorem nadzwyczajnym Akademii Humanistycznej im. Aleksandra Gieysztora w Pułtusku na Wydziale Nauk Politycznym. 2 Zob. J. Skowronek, M. Tanty, T. Wasilewski, Słowianie południowi i zachodni VI–XX wiek, Warszawa 2005, s. 217. 114 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 nansów oraz sądownictwa. Milosz przy pomocy wojska pragnął obalić radę i znieść krępującą go konstytucję, jednakże poniósł porażkę3. W 1869 r. Skupsztina zebrana w Kragujevacu uchwaliła nową konstytucję Serbii4. W myśl jej postanowień księstwo zostało monarchią konstytucyjną. Władzę ustawodawczą sprawował książę wspólnie ze Skupsztiną. Parlament wybierany był na podstawie prawa wyborczego, ograniczonego cenzusem majątkowym. 1/3 składu parlamentu pochodziła z nominacji księcia. Władzę wykonawczą sprawował monarcha poprzez mianowany przez siebie rząd. Konstytucja przyznawała monarsze inicjatywę ustawodawczą. Skupsztina otrzymała prawo zatwierdzania przedłożonych jej projektów ustaw. Obok Skupsztiny powołano Radę Państwa – odpowiednik izby wyższej parlamentu. Konstytucja nie przewidywała odpowiedzialności rządu przed parlamentem. Konstytucja obowiązywała tylko przez trzy lata, bowiem książę Milan po dojściu do pełnoletniości objął w 1872 r. samodzielne rządy5. W końcu października 1888 r. książę Milan zadecydował o zwołaniu Wielkiej Narodowej Skupsztiny celem uchwalenia nowej konstytucji. Weszła ona w życie w styczniu 1889 r., dając podstawy prawno-ustrojowe Serbii jako monarchii parlamentarnej6. Jednoizbowa Skupsztina stawała się władzą ustawodawczą oraz kontrolną w stosunku do rządu i uchwalanego budżetu państwa. Ustanawiała okręgowe skupsztiny i wybierane przez nie komitety jako organy samorządowe, nie wprowadzano ich na niższych szczeblach – powiatach i gminach. Konstytucja ponadto gwarantowała prawa i wolności obywatelskie, prawo do zrzeszania się, zgromadzeń, wolność słowa i prasy, znosiła także karę śmierci za przestępstwa polityczne7. Rządy znajdowały się w rękach Partii Radykalnej, kierującej swój program do klasy chłopskiej. Zgodnie z ukształtowaną tradycją zwycięskie ugrupowanie obsadzało stanowiska w rządzie oraz administracji państwowej. Przełom polityczny nastąpił w 1892 r., gdy stery władzy zostały przekazane liberałom. W następnym roku król zdołał – przy pomocy lojalnego mu wojska – przywrócić konstytucję z 1869 r., poszerzając w ten sposób swoje Zob. L. Podhorodecki, Jugosławia. Dzieje narodów, państw i rozpad federacji, Warszawa 2000, s. 87. 4 Zob. W. Felczak, T. Wasilewski, Historia Jugosławii, Wrocław–Warszawa–Kraków– –Gdańsk–Łódź 1985, s. 371. 5 Ibidem, s. 371. 6 Zob. M. Tanty, Bałkany w XX wieku. Dzieje polityczne, Warszawa 2003, s. 33. 7 Ibidem, s. 33. 3 Jacek Wojnicki • Instytucja Rządu Republiki Serbii... 115 uprawnienia. W kwietniu 1901 r. król dokonał nowelizacji obowiązującej konstytucji. Na jej podstawie został uformowany dwuizbowy parlament. Skład parlamentu nadal miał pochodzić z wyborów powszechnych, ale król dodatkowo uzyskał prawo obsadzania 3/5 składu Senatu (izby drugiej)8. Po uciszeniu nastrojów opozycyjnych król Aleksander powrócił do rządów autorytarnych i w listopadzie 1902 r. powołał rząd generała A. Cincara-Markovicia. Spotkało się to z oburzeniem, zwłaszcza wśród młodzieży akademickiej, która w grudniu zorganizowała w Belgradzie masową demonstrację, krwawo stłumioną przez policję. Król próbował utrzymać się przy władzy zaostrzając kurs: parlament został rozwiązany, zawiesił obowiązywanie konstytucji, przygotowywał jednocześnie dekrety ograniczające swobody obywatelskie. Zanim do tego doszło, korpus oficerski dokonał w czerwcu 1903 r. przewrotu pałacowego. Spiskowcy powołali rząd tymczasowy, który zwołał rozwiązany przez monarchę parlament. Skupsztina i Senat na wspólnym posiedzeniu wybrały na króla Serbii P. Karadjordjevicia. Następnym krokiem było przywrócenie konstytucji z 1889 r. (w czerwcu 1903 r.). Przewrót z 1903 r. miał istotne znaczenie polityczno-ustrojowe. Przekształcił Królestwo Serbii w monarchię parlamentarną. Kluczową pozycję na scenie politycznej posiadała ponownie Partia Radykalna i jej lider N. Pasić, wieloletni szef rządu9. W grudniu 1918 r. powstało Królestwo Serbów, Chorwatów i Słoweńców (SHS) z królem Serbii jako monarchą nowego organizmu państwowego. Ustrój państwa określała ustawa zasadnicza uchwalona przez Zgromadzenie Ustawodawcze10. Konstytucja widowdańska (od dnia św. Wita – 28 czerwca – Vidovdanski Ustav) z 1921 r. określała państwo jako monarchię dziedziczną11. Ustawa zasadnicza uznawała istnienie jednego narodu, który używał języka serbsko-chorwacko-słoweńskiego. Władzę ustawodawczą sprawował król wraz z jednoizbowym Zgromadzeniem Narodowym (Narodna Skupštiną). Kadencja parlamentu została określona na cztery lata. Monarcha miał również sprawować władzę wykonawczą za pośrednictwem ministrów Zob. B. Jelavich, Historia Bałkanów. Wiek XX, Kraków 2005, s. 45. Zob. M. Tanty, op.cit., s. 35. 10 Zob. Konstytucja Królestwa Serbów, Kroatów i Słoweńców (ogłoszona 28 czerwca 1921 r.), tłum. J. Ostrowski, [w:] Nowe konstytucje, pod red. J. Makowskiego, Warszawa 1925, s. 219–270. 11 Zob. E. Mizerski, Jugosłowiański system przedstawicielski 1918–1990, Toruń 1999, s. 29 i n. 8 9 116 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 – odpowiedzialnych przed monarchą oraz parlamentem. Monarcha reprezentował państwo w stosunkach z zagranicą, wypowiadał wojnę, stanowił o pokoju, mianował i odwoływał premiera. Wprowadzał stan wyjątkowy, jednocześnie był najwyższym dowódcą armii. Zgodnie z konstytucją król miał więcej praw od parlamentu. Sytuacja w państwie daleka była od ustabilizowania. Politycy chorwaccy oraz słoweńscy zarzucali królowi prowadzenie polityki wielkoserbskiej. W styczniu 1929 r. król dokonał zamachu stanu i wprowadził dyktaturę. Król Aleksander wydał jednocześnie dekret o władzy państwowej i królewskiej, na mocy którego przejmował pełnię władzy ustawodawczej i wykonawczej, znosząc konstytucję. Skupsztina została rozwiązana, wydano zakaz istnienia partii narodowych. Powołano do życia jedną organizację polityczną – Jugosłowiańską Partię Narodową. Dokonano centralizacji władzy, przejawem tej tendencji była zmiana nazwy państwa na Królestwo Jugosławii (Kraljevina Jugoslavija)12. Nowa ustawa zasadnicza została ogłoszona we wrześniu 1931 r.13 Król Aleksander ustanowił monarchię konstytucyjną. Władzę królewską ograniczał jedynie dwuizbowy parlament – Skupsztina oraz Senat. Posłowie do Skupsztiny oraz 1/2 składu Senatu byli wybierani w wyborach powszechnych, pozostałych senatorów mianował monarcha. Król był pierwszym reprezentantem narodu oraz zwierzchnikiem władz: ustawodawczej, wykonawczej oraz sądowniczej. Monarcha wydawał ustawy, posiadał prawo weta. Król podejmował decyzje w sprawie ustaw, na temat których powstały rozbieżności między obu izbami parlamentu. Król posiadał również prawo rozwiązania obu izb parlamentu przed upływem kadencji. Ministrowie byli odpowiedzialni przed monarchą14. Po 1945 r. władzę w Jugosławii przejęła partia komunistyczna (z marszałkiem Josipem Broz-Tito na czele)15. Komuniści zdobyli popularność jako siła oporu wobec hitlerowskiego i włoskiego najeźdźcy. Marszałek Tito już w 1943 r. zadeklarował wolę budowy federacji z 6 pełnoprawnymi republika- Zob. W. Walkiewicz, Jugosławia – byt wspólny i rozpad, Warszawa 2000, s. 75 i n. Zob. Ustav Kraljevine Jugoslavije, „Službene Novine” br. 900, 1931. 14 Zob. W. Szulc, Przemiany gospodarcze i społeczne w Jugosławii w okresie międzywojennym (1918–1941), Poznań 1980, s. 35. 15 Zob. M. Tanty, op.cit., s. 278 i n. 12 13 Jacek Wojnicki • Instytucja Rządu Republiki Serbii... 117 mi (Deklaracja Antyfaszystowskiej Rady Wyzwolenia Narodowego Jugosławii AVNOJ z 29 listopada 1943 r. ogłoszona w Jajce). W styczniu 1946 r. Skupsztina przyjęła nową ustawę zasadniczą16 – wzorowaną na konstytucji ZSRR z 1936 r. Parlament (Skupsztina Ludowa) składał się z dwóch izb – Rady Związkowej oraz Rady Narodowości. Ograniczenie kompetencji parlamentu de facto wynikało z przekazania większości kompetencji decyzyjnych do instancji partyjnych (Biura Politycznego KPJ, następnie Prezydium ZKJ), a także wyeliminowania ugrupowań opozycyjnych z ław poselskich. Pewne zmiany w funkcjonowaniu Skupsztiny nastąpiły po 1950 r. (czyli po zerwaniu bliskich relacji z ZSRR oraz wprowadzeniu tzw. samorządowego systemu władzy)17. Skupsztina stała się organem samorządu społeczno-politycznego, szczegółowe funkcje parlamentu były określane na mocy kolejnych ustaw zasadniczych (z lat 195318, 196319 oraz 197420). Zmianie ulegała także budowa parlamentu (od 5-izbowej – konstytucja z 1963 r., do 2-izbowej – konstytucja z 1974 r.). Na mocy ostatniej titowskiej konstytucji (1974 r.)21 Skupsztina Związkowa składała się z: Rady Związkowej (220 mandatów) oraz Rady Republik oraz Okręgów Autonomicznych (88 mandatów). Zgodnie z Konstytucją z 1974 r.22 do kompetencji parlamentu związkowego (Skupsztiny SFRJ)23 należały: decyzje o zmianie konstytucji SFRJ, rozpatrywanie i ustalanie podstaw polityki wewnętrznej i zagranicznej, ustawodawstwo związkowe oraz uchwalanie innych przepisów i aktów ogólnych, w tym społecznego planu państwa związkowego, decydowanie o wojnie i pokoju, ratyfikacja umów międzynarodowych, ustalanie polityki wykony Zob. Konstytucja Federacyjnej Ludowej Republiki Jugosławii, 31 stycznia 1946 r., [w:] Nowe konstytucje państw europejskich, pod red. L. Gelberga, Warszawa 1949, s. 145–181. 17 Zob. B. Ryś, Jugosłowiański system samorządowy, Warszawa 1986, s. 7 i n. 18 Zob. Ustawa Konstytucyjna o podstawach ustroju społecznego i politycznego Federacyjnej Ludowej Republiki Jugosławii z 13 stycznia 1953 r., [w:] Konstytucja Federacyjnej Ludowej Republiki Jugosławii, Warszawa 1957. 19 Zob. Konstytucja Socjalistycznej Federacyjnej Republiki Jugosławii z 7 kwietnia 1963 r., Belgrad 1964. 20 Zob. J. Ciemniewski, Wstęp, [w:] Konstytucja Socjalistycznej Federacyjnej Republiki Jugosławii, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdańsk 1975, s. 5 i n. 21 Zob. E. Zieliński, Skupsztyna SFRJ, Warszawa 1978, s. 136 i n. 22 Zob. J. Ciemniewski, Wstęp, [w:] Konstytucja Socjalistycznej..., s. 5 i n. 23 Por. J. Ciemniewski, Ustawa w jugosłowiańskim systemie konstytucyjnym, Wrocław 1977, s. 78 i n.; B. Zawadzka, Model przedstawicielstwa socjalistycznego, Wrocław 1980, s. 325 i n. 16 118 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 wania ustawodawstwa związkowego oraz innych przepisów i aktów ogólnych, wybieranie i odwoływanie organów związkowych (Związkowa Rada Wykonawcza, Sąd Konstytucyjny Jugosławii, Sąd Najwyższy Jugosławii, Narodowy Sąd Gospodarczy) wraz ze sprawozdaniem nad ich działalnością kontroli politycznej i nadzoru społecznego oraz wykonywanie innych zadań konstytucyjnie określonych. Związkowa Rada Wykonawcza (rząd federacji – Savezno Izvršno Vijeće) była organem Skupsztiny SFRJ, któremu powierzono funkcje polityczno-wykonawcze w ramach praw i obowiązków federacji. Relacje najwyższych organów władzy państwowej federacji charakteryzowały się nadrzędnością Skupsztiny, co podkreślały normy konstytucji w przedmiocie wyboru i odwoływania SIV oraz kontroli jej działalności oraz odpowiedzialności przez Skupsztiną. Prezydent SFRJ posiadał prawo wskazywania jednego z członków ze Skupsztiny jako kandydata na przewodniczącego SIV. Wyboru przewodniczącego SIV oraz jej członków dokonywały obie izby parlamentu związkowego. Mandat delegata do Skupsztiny wybranego do Związkowej Rady Wykonawczej ulegał wygaśnięciu. SIV była organem wykonawczym Skupsztiny SFRJ. Równocześnie w miejsce jednej sfery działania określanej jako działalność wykonawcza i zarządzająca wprowadzone zostały dwie różne funkcje realizowane pod stałym zwierzchnictwem naczelnego organu przedstawicielskiego24. Funkcję polityczno-wykonawczą realizowała SIV, natomiast administracyjną (bezpośredniego zarządzania) sekretarze i podsekretarze usytuowani poza SIV. Konstytucja z 1990 r. stanowiła wyraz zachodzących przemian ustrojowych w ramach republik jugosłowiańskich. Rząd Republiki Serbii sprawował władzę wykonawczą, wydawał rozporządzenia, zarządzenia i inne decyzje w celu wykonywania delegacji zawartych w konstytucji oraz wydanych na podstawie ustaw. W skład rządu wchodzili: premier, wicepremierzy oraz ministrowie. Członek rządu będący deputowanym do Skupsztiny nie musiał zrzekać się mandatu deputowanego. Rząd ponosił odpowiedzialność przed parlamentem25. 24 Zob. R. Chruściak, Zagadnienie pozycji ustrojowej rządu w ZSRR i w innych państwach Europy Wschodniej, „Studia konstytucyjne”, pod red. Z. Jarosza, Warszawa 1990, s. 208 i n. 25 Zob. J. Wojnicki, Przeobrażenia ustrojowe państw postjugosłowiańskich, Pułtusk 2003, s. 159 i n. Jacek Wojnicki • Instytucja Rządu Republiki Serbii... 119 Najważniejszym aktem prawnym regulującym ustrój polityczny Republiki Serbii jest Konstytucja z 30 września 2006 r.26 Ustawa zasadnicza wymienia kilka kluczowych zasad ustroju państwa: rządy prawa, sprawiedliwość społeczna, demokracja obywatelska, prawa i wolności obywatela i mniejszości, zobowiązanie do respektowania europejskiego systemu wartości oraz podstawowych zasad (art. 1 Konstytucji). Ustrojodawca jednocześnie deklaruje, iż rządy prawa będą wykonywane poprzez wolne i bezpośrednie wybory, konstytucyjne gwarancje praw obywatelskich i mniejszości, podział władzy, niezależność władzy sądowniczej oraz przestrzeganie konstytucji i ustaw przez władze (art. 3 Konstytucji). Równocześnie konstytucja stanowi, iż system rządów w Serbii bazuje na podziale władzy: na ustawodawczą, wykonawczą oraz sądowniczą. Wzajemne relacje władz państwowych określają zasady równowagi i wzajemnej kontroli (art. 4 Konstytucji). Zgromadzenie Narodowe jest określane przez ustrojodawcę jako najwyższy organ i piastun władzy ustrojodawczej i ustawodawczej w Republice Serbii (art. 98 Konstytucji). Z kolei Prezydent Republiki uosabia jedność państwa (art. 111 Konstytucji). Natomiast Rząd Republiki jest określany w ustawie zasadniczej jako piastun władzy wykonawczej w państwie (art. 122 Konstytucji). Ustawa zasadnicza z 2006 r. poświęca rządowi dział 3 w rozdziale piątym – „Organizacja władz państwowych”. Regulacje należy określić jako dość precyzyjne, mieszczą się w czternastu artykułach (od 122 do 135). W porównaniu do poprzedniej ustawy zasadniczej z 1990 r. należy zauważyć, iż regulacje prawno-ustrojowe w tym zakresie są bardziej rozbudowane. Ma to zapewne swoje źródła w praktyce konstytucyjnej lat 90. w Serbii (obowiązywał wówczas hybrydowy system polityczny łączący cechy demokracji i autorytaryzmu) oraz w aspiracjach Republiki do członkostwa w Unii Europejskiej oraz Sojuszu Północnoatlantyckim (rządy prawa i system demokratyczny jest jednym z kluczowych warunków akcesji). Konstytucja Republiki określa w art. 126 skład rządu. Zgodnie z jego brzmieniem Rząd Republiki tworzą: premier, jeden lub więcej wicepremierów oraz ministrowie27. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na konstytucjonalizację urzędu zastępcy premiera. W wielu państwach europejskich Zob. Ustav Republike Srbije, „Službeni glasnik RS” br. 98, 2006. W momencie powołania rządu Mirko Cvetkovicia liczył on 26 osób, w tym czterech wicepremierów. Reprezentowali oni wszystkie ugrupowania koalicji: Partię Demokratyczną 26 27 120 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 ustawy zasadnicze nie wymieniają wicepremiera, odsyłając w tym zakresie do praktyki konstytucyjnej. Ustrojodawca określa dość precyzyjnie zasadę tzw. incompatibilitas funkcji związanych z zasiadaniem w Rządzie Republiki. Członek gabinetu serbskiego nie może być równocześnie deputowanym do Zgromadzenia Narodowego, deputowanym do Zgromadzenia Prowincji Autonomicznych, a także radnym samorządowym. Zakaz obejmuje również zasiadanie ministrów w organach wykonawczych prowincji autonomicznych oraz jednostek samorządu lokalnego. (art. 126 Konstytucji)28. Proces powoływania rządu w Serbii został zaliczony do kompetencji prezydenta oraz Zgromadzenia Narodowego. Inicjatywa we wspomnianym zakresie należy do głowy państwa. Do uprawnienia Prezydenta Republiki należy wyznaczenie kandydata na premiera. Głowa państwa czyni tak po konsultacjach z przedstawicielami klubów parlamentarnych. Należy powyższe konsultacje traktować nie jako wiążące dla prezydenta, ale jako istotną wskazówkę, który kandydat i, z którego ugrupowania, może liczyć w głosowaniu na akceptację Zgromadzenia Narodowego29. Następnym krokiem jest podjęcie się przez premiera misji stworzenia gabinetu. Zakończeniem tego etapu jest wystąpienie szefa rządu przed Zgromadzeniem Narodowym w sprawie programu oraz składu gabinetu. Ustrojodawca precyzyjnie stanowi, iż parlament serbski w jednym głosowaniu decyduje zarówno o zaakceptowaniu programu rządu, jak i propozycji personalnych zgłoszonych przez premiera. Do podjęcia decyzji przez Zgromadzenie Narodowe wymagana jest zgoda większości ogólnej liczby deputowanych (co najmniej 126 z 250 ogółem) (art. 127 Konstytucji)30. Jednocześnie Regulamin Obrad Zgromadzenia Narodowego31 precyzuje, iż przewodniczący parlamentu przekazuje niezwłocznie deputowanym wniosek prezydenta dotyczący nazwiska (DS.), liberalne ugrupowanie G 17 Plus, Socjalistyczną Partię Serbii (SPS) oraz Zjednoczonej Partii Emerytów Serbii (PUPS). 28 Zob. art. 126 Ustav Republike... 29 Pod rządami obecnej Konstytucji Serbii z 2006 r. powołane zostały dwa gabinety. Pierwszym (w kwietniu 2007 rok) kierował Vojislav Koštunica, lider drugiego ugrupowania koalicyjnego – Demokratycznej Partii Serbii (DSS), a drugim (od lipca 2008 r.) polityk największej partii koalicji rządzącej Partii Demokratycznej (DS.) – Marko Cvetković. 30 Zob. art. 127 Ustav Republike... 31 Zob. Poslovnik Narodne Skupštine Republike Srbije, „Službeni glasnik RS” br. 52/10, 2010. Jacek Wojnicki • Instytucja Rządu Republiki Serbii... 121 nowego premiera (art. 267 Regulaminu)32. Przewodniczący parlamentu wyznacza jednocześnie dzień, w którym parlament przeprowadzi dyskusję nad wystąpieniem premiera (art. 268 Regulaminu)33. Po jej zakończeniu przewodniczący Zgromadzenia Narodowego jest obowiązany wyznaczyć termin głosowania nad wnioskiem o udzielenie nowemu gabinetowi wotum zaufania (art. 269 Regulaminu)34. Zgromadzenie Narodowe wyraża zaufanie w stosunku do rządu w głosowaniu tajnym, ale może zadecydować o przeprowadzeniu głosowania imiennego (art. 269 Regulaminu)35. Procedurę powołania nowego rządu kończy złożenie ślubowania przez członków rządu przed Zgromadzeniem Narodowym. Następnie członkowie gabinetu składają podpis pod tekstem ślubowania i pozostawiają go w parlamencie (art. 270 Regulaminu)36. Konstytucja serbska stanowi, iż misja gabinetu maksymalnie trwa aż do dnia zakończenia kadencji parlamentu, który go wybrał. Rząd rozpoczyna urzędowanie od momentu złożenia przysięgi przed Zgromadzeniem Narodowym (art. 128 Konstytucji) 37. Ustrojodawca jednocześnie określa przesłanki wygaśnięcia misji rządu Serbii. Zalicza do nich następujące: wygaśnięcie kadencji parlamentu, które rząd powołało; przegłosowanie przez parlament wniosku o wotum nieufności, rozwiązanie Zgromadzenia Narodowego; rezygnacja Prezydenta Republiki. Rząd w stanie dymisji podejmuje jedynie działalność administracyjną, aż do momentu powołania nowego gabinetu. Wspomniany rząd jest także pozbawiony uprawnienia występowania do głowy państwa z wnioskiem o rozwiązanie parlamentu. Należy także podkreślić, iż ustrojodawca Serbii określa dość precyzyjnie przesłanki wygaśnięcia mandatu członka gabinetu. Zalicza do nich: wygaśnięcie kadencji Zgromadzenia, które rząd powołało; złożenie rezygnacji i przyjęcie jej przez parlament; przegłosowanie przez parlament wniosku o wotum nieufności, rozwiązanie Zgromadzenia Narodowego; rezygnację Prezydenta Republiki oraz wniosek szefa rządu przesłany do parlamentu (art. 128 Konstytucji)38. Zob. art. 267 Poslovnik Narodne Skupštine... Zob. art. 268 Poslovnik Narodne Skupštine... 34 Zob. art. 269 Poslovnik Narodne Skupštine... 35 Ibidem. 36 Zob. art. 270 Poslovnik Narodne Skupštine... 37 Zob. art. 128 Ustav Republike Srbije... 38 Ibidem. 32 33 122 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 Ustrojodawca określa zadania i uprawnienia Rządu Republiki w art. 123 Konstytucji. Po pierwsze: Rząd Republiki określa i wykonuje politykę państwa. Jako drugie zadanie należy wymienić wykonywanie ustaw oraz innych aktów prawnych Zgromadzenia Narodowego. W celu wykonywania ustaw Rząd Republiki posiada uprawnienie przyjmowania przepisów wykonawczych. Ważnym zadaniem rządu jest także przygotowywanie projektów ustaw dla parlamentu oraz opiniowanie projektów ustaw złożonych przez innych wnioskodawców. Rząd Republiki kieruje i kontroluje prace administracji państwowej (art. 123 Konstytucji)39. Ustrojodawca określa także zadania szefa rządu. Do kompetencji premiera zalicza organizowanie i kierowanie pracami rządu, czuwanie nad koordynacją politycznej aktywności rządu, koordynację działalności poszczególnych ministrów. Ważnym uprawnieniem premiera jest także reprezentacja rządu na zewnątrz (art. 126 Konstytucji)40. Do zadań rządu należą także uprawnienia wykonywane wspólnie z innymi organami władzy państwowej. We współpracy z prezydentem rząd może rozwiązać Zgromadzenie Narodowe. Ze wspomnianego uprawnienia gabinet nie może korzystać, w przypadku wniesienia wniosku o wotum nieufności w stosunku do danego gabinetu. Parlament nie może być także rozwiązany w czasie obowiązywania stanu wojennego oraz stanu wyjątkowego (art. 109 Konstytucji)41. Rząd przedkłada głowie państwa także propozycje kandydatów na ambasadorów (art. 112 Konstytucji)42. Rząd przedkłada Zgromadzeniu Narodowemu projekt budżetu państwa oraz plan rozwoju społeczno-gospodarczego państwa (art. 99 Konstytucji)43. Rządowi przysługuje także inicjatywa ustawodawcza (art. 107 Konstytucji)44. Uprawnienia rządu ulegają rozszerzeniu podczas wprowadzenia stanów nadzwyczajnych (stanu wyjątkowego oraz stanu wojennego). W przypadku, gdy Zgromadzenie Narodowe nie może się zebrać na posiedzenie, decyzję o wprowadzeniu stanu wyjątkowego podejmują wspólnie: Przewodniczący Zgromadzenia Narodowego, Prezydent Republiki oraz szef rządu. Także w sytuacji, gdy parlament nie może obradować i wypełniać konstytucyj 41 42 43 44 39 40 Zob. art. 123 Ustav Republike Srbije... Zob. art. 126 Ustav Republike Srbije... Zob. art. 109 Ustav Republike Srbije... Zob. art. 112 Ustav Republike Srbije... Zob. art. 99 Ustav Republike Srbije... Zob. art. 107 Ustav Republike Srbije... Jacek Wojnicki • Instytucja Rządu Republiki Serbii... 123 nych obowiązków, uprawnienia prawodawcze przejmuje rząd. Dekrety rządu wymagają jednakże kontrasygnaty prezydenta (art. 200 Konstytucji)45. W przypadku, gdy parlament nie może się zebrać na posiedzenie, decyzję o wprowadzeniu stanu wojennego podejmują wspólnie: Przewodniczący Zgromadzenia Narodowego, Prezydent Republiki oraz szef rządu (art. 201 Konstytucji)46. Ustrojodawca serbski określa, iż premier oraz pozostali członkowie rządu nie ponoszą odpowiedzialności za opinie oraz sposób głosowania podczas posiedzeń gabinetu. Premier oraz pozostali członkowie rządu cieszą się immunitetem, podobnym do tego, który posiadają deputowani do Zgromadzenia Narodowego. W kwestii uchylenia immunitetu premiera oraz pozostałych członków rządu decyzje podejmuje gabinet na swoim posiedzeniu (art. 134 Konstytucji)47. Zgodnie z przyjętym modelem ustrojowym w Republice Serbii rząd ponosi odpowiedzialność przed parlamentem. Głowa państwa jest wyłączona z tego zakresu uprawnień. Ustrojodawca serbski wymienia kilka instrumentów kontroli władzy ustawodawczej w stosunku do działalności egzekutywy. Po pierwsze: należy zwrócić uwagę na możliwość zgłoszenia interpelacji dotyczącej działalności całego gabinetu lub konkretnego ministra. Prawo zgłoszenia interpelacji przysługuje grupie liczącej co najmniej 50 deputowanych. Rząd jest zobowiązany do udzielenia odpowiedzi na treść interpelacji w terminie 30 dni. Odpowiedź na interpelację podlega debacie parlamentarnej, którą kończy głosowanie nad przyjęciem, bądź odrzuceniem udzielonej odpowiedzi. Warto podkreślić, iż konstytucja przewiduje możliwość połączenia odrzucenia odpowiedzi na zgłoszoną interpelację wraz z wnioskiem o wotum nieufności w stosunku do rządu, bądź konkretnego ministra. W przypadku zgłoszenia przez premiera, bądź ministra rezygnacji, wcześniejszy wniosek o wotum nieufności uznaje się za niezasadny. Ustrojodawca Serbii jednocześnie stanowi, iż przedmiot interpelacji nie może być ponownie przedmiotem dyskusji w Zgromadzeniu Narodowym przed upływem 90 dni (art. 129 Konstytucji)48. 47 48 45 46 Zob. art. 200 Ustav Republike Srbije... Zob. art. 201 Ustav Republike Srbije... Zob. art. 134 Ustav Republike Srbije... Zob. art. 129 Ustav Republike Srbije... 124 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 Kolejnym istotnym instrumentem kontrolnym parlamentu jest możliwość zgłoszenia wotum nieufności w stosunku do całego gabinetu, bądź konkretnego ministra. Ustrojodawca serbski wyposaża w takie prawo grupę co najmniej 60 deputowanych. Zgłoszony wniosek musi być przedmiotem dyskusji w Zgromadzeniu Narodowym na najbliższej sesji, nie później jak po upływie 5 dni od jego zgłoszenia. Bezpośrednio po debacie w przedmiotowej sprawie parlament podejmuje decyzje w glosowaniu. Do przyjęcia wniosku wyrażającego nieufność w stosunku od gabinetu, bądź konkretnego ministra wymagana jest większość ustawowego składu Zgromadzenia Narodowego (co najmniej 126 głosów „za” spośród 250 deputowanych). W przypadku przegłosowania przez parlament wniosku, głowa państwa jest zobowiązana podjąć konstytucyjne kroki w celu powołania nowego rządu (począwszy od przedłożenia parlamentowi kandydata na kolejnego szefa rządu). Warto podkreślić, iż ustrojodawca precyzyjnie określa termin – 30 dni – od dnia uchwalenia wotum nieufności do dnia powołania nowego gabinetu. W przypadku, gdy we wspomnianym terminie Zgromadzenie Narodowe nie zdoła powołać nowego rządu, Prezydent Republiki jest zobligowany do rozwiązania parlamentu i zarządzenia nowych wyborów. Natomiast w przypadku przegłosowania przez parlament wniosku o wotum nieufności w stosunku do ministra, Prezydent Republiki jest zobowiązany do zainicjowania procedury powołania nowego członka rządu. Konstytucja Serbii jednocześnie wyznacza cezury czasowe, po których parlament noże zgłosić kolejny wiosek o wotum nieufności do urzędującego rządu, bądź ministra. Po odrzuceniu pierwszego wniosku w przedmiotowej sprawie, kolejny nie może być zgłoszony przed upływem 180 dni od daty glosowania przez Zgromadzenie Narodowe wspomnianego wniosku (art. 130 Konstytucji)49. Regulacje konstytucyjne Republiki Serbii przewidują także możliwość zgłoszenia przez rząd wniosku do parlamentu w sprawie udzielenia wotum zaufania. Propozycja rządu w przedmiotowej sprawie podlega dyskusji na bieżącej sesji Zgromadzenia Narodowego, a nie później niż na następnej sesji (w terminie najpóźniej 5 dni od daty złożenia wniosku). Po debacie plenarnej Zgromadzenie Narodowe podejmuje ostateczne decyzje. Wniosek uważa się za przyjęty, jeśli w parlamencie opowie się za nim co najmniej 126 deputowanych (więcej niż połowa ustawowej liczby deputowanych do 49 Zob. art. 130 Ustav Republike Srbije... Jacek Wojnicki • Instytucja Rządu Republiki Serbii... 125 Zgromadzenia Narodowego). Natomiast w przypadku odrzucenia wniosku o udzielenie wotum zaufania misja rządu ulega zakończeniu. Ustrojodawca obliguje głowę państwa do zainicjowania działań w celu powołania nowego gabinetu (rozpoczyna się procedura zgłoszenia kandydata na nowego premiera). Warto nadmienić, iż ustrojodawca precyzyjnie określa termin – 30 dni od dnia nieudzielenia wotum zaufania do dnia powołania nowego gabinetu. W przypadku, gdy we wspomnianym terminie Zgromadzenie Narodowe nie zdoła powołać nowego rządu, Prezydent Republiki jest zobligowany do rozwiązania parlamentu i zarządzenia nowych wyborów (art. 131 Konstytucji)50. Konstytucja Serbii wymienia także możliwość złożenia rezygnacji przez urzędującego premiera51. Regulacje konstytucyjne przewidują pisemną formę rezygnacji, premier składa ją na ręce przewodniczącego parlamentu. Ustrojodawca stanowi, iż następnie szef rządu informuje o zamiarze dymisji prezydenta oraz opinię publiczną. Wniosek jest głosowany podczas następnej sesji parlamentu. Regulamin Zgromadzenia Narodowego stanowi, iż nad wnioskiem nie przeprowadza się dyskusji (art. 277 Regulaminu)52. Przyjęcie rezygnacji premiera oznacza automatycznie wygaśnięcie misji gabinetu. W przypadku przyjęcia przez Zgromadzenie Narodowe rezygnacji premiera, prezydent jest zobligowany do podjęcia działań konstytucyjnych w sprawie powołania nowego rządu (począwszy od zgłoszenia kandydatury kolejnego premiera). Warto nadmienić, iż ustrojodawca precyzyjnie określa termin – 30 dni od dnia przyjęcia przez parlament rezygnacji premiera do dnia powołania nowego gabinetu. W przypadku, gdy we wspomnianym terminie Zgromadzenie Narodowe nie zdoła powołać nowego rządu, Prezydent Republiki jest zobligowany do rozwiązania parlamentu oraz zarządzenia nowych wyborów (art. 132 Konstytucji)53. Rezygnację może także złożyć minister oraz pozostali członkowie rządu, czyni to – w formie pisemnej – na ręce premiera. Szef rządu jest zobowiązany do przedłożenia wspomnianej rezygnacji na ręce przewodniczącego parlamentu, a Zgromadzenie Narodowe winno ustosunkować się do niej na Zob. art. 131 Ustav Republike Srbije... Przedmiotowa sytuacja miała miejsce w lutym 2008 r., gdy na skutek rozbieżności wewnątrz koalicji rządowej odnośnie przyszłego statusu Kosowa do dymisji podał się premier Vojislav Koštunica. 52 Zob. art. 277 Poslovnik Narodne Skupštine... 53 Zob. art. 132 Ustav Republike Srbije... 50 51 126 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 następnej sesji plenarnej. Regulamin Zgromadzenia Narodowego precyzuje, iż nad wspomnianym wnioskiem nie jest przeprowadzana debata (art. 278 Regulaminu)54. Także szef rządu, działając z własnej inicjatywy, może przedłożyć Zgromadzeniu Narodowemu wniosek o zwolnienie z urzędu ministra. Wspomniane wnioski uważa się za przyjęte, jeśli w głosowaniu parlamentarnym opowie się za nimi większość ustawowego składu Zgromadzenia Narodowego. Za dzień zakończenia wypełniania swojej misji uważa się, w przypadku ministra, który podał się do dymisji, dzień, w którym została ona zatwierdzona przez Zgromadzenie Narodowe. Natomiast w przypadku ministra, który został zdymisjonowany z inicjatywy szefa rządu, wygaśnięcie misji następuje w dniu przyjęcia rezygnacji. Ustrojodawca stanowi, iż szef rządu jest zobowiązany podjąć działania w kierunku uzupełnienia składu rządu (art. 133 Konstytucji)55. Okres po 1990 r. należy podzielić na dwa etapy; pierwszy obejmuje lata 90. aż do tzw. październikowej rewolucji (5 października 2000 r.) i znamionuje cechy systemu politycznego na pograniczu demokracji i autorytaryzmu (tzw. Demokratura)56. Od 2000 r. zaczyna się w Serbii natomiast powolne kształtowanie systemu demokratycznego. Pierwsze rywalizacyjne wybory do parlamentu zostały przeprowadzone 9 i 23 grudnia 1990 r. Zwycięstwo w nich odniosła postkomunistyczna i niegardząca odwoływaniem się do haseł nacjonalistycznych Socjalistyczna Partia Serbii (SPS) prezydenta Slobodana Miloševicia. Na listy z jej kandydatami padło ponad 46% głosów. Drugie ugrupowanie – opozycyjny Serbski Ruch Odnowy (SPO) mogło się poszczycić poparciem ok. 16%. Na trzecim miejscu uplasowało się historyczne ugrupowanie socjalliberalne – Partia Demokratyczna (DS), której listy poparło ok. 7% wyborców. Ostatnim istotnym ugrupowaniem w Skupsztinie okazał się Demokratyczny Związek Węgrów z Wojwodiny (DZVM) – ok. 3% głosów. Powyższe wyniki zaowocowały następującym podziałem mandatów: SPS – 194, SPO – 19, DS – 7 oraz DZVM – 957. Misję utworzenia rządu prezydent powierzył politykowi socjalistycznemu Dragutinovi Zelenoviciovi (styczeń 1991 r.). W grudniu Zob. art. 278 Poslovnik Narodne Skupštine... Zob. art. 133 Ustav Republike Srbije... 56 Zob. T. G. Ash, Historia na gorąco. Eseje i reportaże z Europy lat 90-tych, Kraków 2000, s. 426 i n. 57 Zob. M. Wierzbicka, Jugosłowiańska scena polityczna, „Polska w Europie” z. 4, 1991, s. 86; R. Thomas, The Politics of Serbia in the 1990s, New York 1999, s. 59 i n. 54 55 Jacek Wojnicki • Instytucja Rządu Republiki Serbii... 127 1991 r. doszło do zmiany rządu. Nowy rząd socjalistyczny utworzył wówczas Radoman Božović. Drugie wybory do Skupsztiny Serbii miały miejsce w grudniu 1992 r. Zwycięstwo ponownie odniosła Socjalistyczna Partia Serbii (SPS), na której listy oddano 28,77% głosów. Mocną drugą pozycję zajęli radykałowie (SRS) z 22,6% głosów. Trzecim ugrupowaniem parlamentarnym stała się szeroka koalicja opozycji demokratycznej – Demokratyczny Ruch Serbii (DEPOS). Zyskała ona poparcie prawie 17,0% głosujących. Kandydaci Partii demokratycznej startowali oddzielnie i zyskali poparcie ponad 4,0% głosów. Kandydaci węgierskiej mniejszości utrzymali swój wynik sprzed 2 lat. W Skupsztinie zasiedli następujący deputowani: 101 z SPS, 73 z Serbskiej Partii Radykalnej (SRS), 50 z DEPOS, 9 reprezentujących mniejszość węgierską oraz 6 z DS58. Prezydent powierzył misję utworzenia nowego gabinetu politykowi socjalistycznemu Nikole Sainoviciovi (styczeń 1993 r.). Nowy serbski gabinet premiera Nikolę Sainovicia uzyskał wotum zaufania w republikańskim parlamencie na sesji w dniu 10 lutego 1993 r. Dnia 21 października 1993 r. prezydent rozwiązał Skupsztinę zakładając za cel wyłonienie nowego parlamentu ze stabilną większością postkomunistycznej SPS. W rezultacie elekcji socjaliści zdobyli 13 mandaty, a rozbita opozycja (wraz z radykałami 120). Socjalistom udało się osłabić wpływy radykałów i zmonopolizować idee Wielkiej Serbii. Opozycja demokratyczna została rozbita na trzy frakcje: DEPOS (45 mandatów); Partii Demokratycznej (30 mandatów) oraz Demokratycznej Partii Serbii (7 mandatów)59. 23 lutego 1994 r. – po kilku tygodniach rozmów koalicyjnych – desygnowany przez prezydenta działacz socjalistyczny Mirko Marjanović przedstawił w Zgromadzeniu Narodowym wystąpienie o składzie i programie rządu. W skład rządu weszli ministrowie socjalistyczni (SPS) oraz z Nowej Demokracji, która to w wyborach parlamentarnych wystąpiła w sojuszu z ugrupowaniami opozycyjnymi. Dotychczasowy premier Nikola Sainović otrzymał w nowym gabinecie tekę wicepremiera odpowiedzialnego za gospodarkę państwa. Kolejne wybory do republikańskiego parlamentu odbyły się we wrześniu 1997 r. Koalicja lewicowa skupiająca SPS, Jugosłowiańską Lewicę (JUL) oraz 58 Zob. N. Miller, A failed transition: the case of Serbia, [w:] Politics, power and struggle for democracy in South-East Europe, pod red. K. Dawisha, B. Parrott, Cambridge 1997, s. 168. 59 Zob. W. J. Dziak, Jugosławia, [w:] Europa Środkowo-Wschodnia 1993, r. III, Warszawa 1995, s. 85. 128 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 Nową Demokrację (ND) uzyskała 110 mandatów (na 250 ogółem). Znaczny sukces stał się udziałem radykałów (82 mandaty). Reprezentujący antymiloszewiczowską opozycję Serbski Ruch Odnowy wprowadził 45 deputowanych. Natomiast DS wzywała do bojkotu wyborów60. Misję utworzenia rządu ponownie otrzymał polityk socjalistyczny Mirko Marjanović (pozostawał na czele rządu republikańskiego do października 2000 r.). Przełomowe wybory do Skupsztiny miały miejsce w grudniu 2000 r., w nowej sytuacji politycznej po dymisji prezydenta S. Miloševicia. Ogromne zwycięstwo w tej elekcji odniósł szeroki ruch opozycji demokratycznej – Demokratyczna Opozycja Serbii (DOS). Jego deputowani weszli do Zgromadzenia Narodowego w liczbie 176. Socjaliści zdołali wprowadzić 37 deputowanych, a radykałowie 23. Na czele rządu republikańskiego stanął lider Partii Demokratycznej – Zoran Djindić61. Kolejna elekcja parlamentarna miała miejsce 28 grudnia 2003 r. Scena polityczna uległa fragmentaryzacji po rozpadzie szerokiej koalicji (DOS). Frekwencja wyniosła 59%. Zwycięstwo odniosła Serbska Partia Radykalna, na której listy głosowało 28% (82 mandaty). Demokratyczna Partia Serbii (DSS) wprowadziła 53 deputowanych, a Partia Demokratyczna – 37. Ugrupowanie liberalne G 17 Plus wprowadziło 34 deputowanych a Serbski Ruch Odnowy oraz socjaliści – po 22 deputowanych. Gabinet rządowy w oparciu o koalicję DSS, G 17 Plus, SPO utworzył Vojislav Koštunica – lider DSS62. Kolejne wybory odbyły się w styczniu 2007 r., po uchwaleniu nowej konstytucji. Wyniki potwierdziły znaczną popularność radykałów, którzy zdołali utrzymać wpływy z poprzedniej elekcji – 28% głosów (81 mandatów). Drugie miejsce zajęli kandydaci z Partii Demokratycznej, którzy zostali poparci przez 22% głosujących (65 mandatów). Trzecie miejsce stało się udziałem Demokratycznej Partii Serbii (17% oraz 47 mandatów). Kolejne miejsca zajęli: liberalne ugrupowanie G 17 Plus – 19 mandatów oraz socjaliści (16 mandatów). Frekwencja wyniosła ok. 60%63. Na czele rządu republi60 Zob. J. Stańczyk, Jugosławia, [w:] Europa Środkowo-Wschodnia 1997–98, r. VII–VIII, Warszawa 2000, s. 99; por. V. Stevanović, Milošević, jedan epitaf, Beograd 2002, s. 202 i n. 61 Zob. J. Stańczyk, Jugosławia (Serbia i Czarnogóra), [w:] Europa Środkowo-Wschodnia 2000, r. X, Warszawa 2002, s. 89. 62 Zob. P. Codogni, Serbia i Czarnogóra, [w:] Europa Środkowo-Wschodnia 2003, r. XIII, Warszawa 2006, s. 197 63 Zob. K. Krysieniel, J. Wojnicki, Partie i systemy partyjne państw byłej Jugosławii, Pułtusk–Warszawa 2009, s. 163 i n. Jacek Wojnicki • Instytucja Rządu Republiki Serbii... 129 kańskiego stanął ponownie Vojislav Koštunica – lider DSS, a w skład koalicji rządowej weszli także politycy z DS. oraz G 17 Plus. Ostatnie wybory do Zgromadzenia Narodowego odbyły się przed terminem w dniu 11 maja 2008 r. Powodem ich przeprowadzenia była dymisja urzędującego gabinetu Vojislava Koštunicy w kontekście sporów o przyszłość Kosowa. Elekcja stanowiła starcie dwóch bloków – proeuropejskiego skupionego wokół Partii Demokratycznej prezydenta Borisa Tadicia oraz eurosceptycznego uformowanego wokół radykałów. Koalicja Dla Europejskiej Serbii uzyskała ponad 38% głosów. Drugie miejsce zajęli radykałowie z SRS (ok. 29%). Kolejne miejsce uzyskała DSS – 11,3%, socjaliści z SPS (7,6%) oraz Liberalna Partia Demokratyczna (ok. 5%)64. Gabinet w lipcu 2008 r. utworzył Mirko Cvetković w oparciu o koalicję Partii Demokratycznej, G 17 Plus oraz socjalistów. Tabela: Rządy w Republice Serbii od 1991 r.65 Szef rządu Czas trwania Koalicja rządząca R. Božović SPS 12.1991–3.1993 SPS, SRS N. Sainović SPS 3.1993–3.1994 SPS, SRS M. Marjanović SPS 3.1994–10.2000 SPS, SRS M. Minic SPS 10.2000–01.2001 Rząd tymczasowy Z. Đinđić DOS 1.2001–3.2003 DOS Z. Živković DOS 3.2003–3.2004 DOS V. Koštunica DSS 3.2004–4.2007 DSS, G 17 Plus, SPO+NS (przy wsparciu SPS) V. Koštunica DSS 4.2007–7.2008 DSS, G 17 Plus, DS M. Cvetković DS 07.2008 DS, SPS, G 17 Plus, PUPS Źródło: opracowanie własne. Ibidem, s. 167 i n. DOS – Demokratyczna Opozycja Serbii, SPS – Socjalistyczna Partia Serbii, SRS – Serbska Partia, DSS – Demokratyczna Partia Serbii, DS – Partia Demokratyczna, SPO – Serbski Ruch Odnowy, NS – Nowa Serbia, G 17 Plus – ugrupowanie liberalnych ekspertów gospodarczych, PUPS – Zjednoczona Partia Emerytów Serbii. 64 65 130 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 Republika Serbii stanowi przykład tzw. Opóźnionej transformacji. Reformy demokratyczne zostały zainicjowane pod koniec lat 80. XX w., ale następnie poważnie zahamowane i ograniczone podczas trwania rządów prezydenta Slobodana Miloševicia (lata 90.). Istotnym czynnikiem utrudniającym proces kształtowania demokratycznego systemu rządów była nierozstrzygnięta kwestia formowania organizmu państwowego (najpierw w latach 1992–2003 Federacyjna Republika Jugosławii, od 2003 r. unia państwowa Serbii i Czarnogóry, a od 2006 r. samodzielna Republika Serbii). Przyjęty w Serbii system rządów opiera się na modelu parlamentarno-gabinetowym z zastosowaniem pewnych modyfikacji (np. bezpośredni wybór głowy państwa). Warto także zwrócić uwagę na występujące znaczne rozbieżności pomiędzy normami konstytucyjnymi a praktyką życia politycznego (jest to cecha charakterystyczna dla wielu państw bałkańskich). Podstawową konstytucyjną zasadą określającą relacje pomiędzy organami władzy państwowej jest zasada równowagi oraz wzajemnej kontroli. Rząd Republiki jest definiowany konstytucyjnie jako piastun władzy wykonawczej. Pozycję te wzmacnia fakt, iż jest jedynym organem władzy wykonawczej w Republice, bo prezydent jest określany przez ustrojodawcę jako wyraziciel jedności państwa. Kluczowym zadaniem gabinetu – jak stanowią regulacje konstytucyjne – określanie i jest wykonywanie polityki państwa. Summary The institution of the Government of the Republic of Serbia in the system of authority Politics of Serbia are limited to the rules of a modern parliamentary representative democratic republic. In this system, the Prime Minister of Serbia is the head of government, and of a multi-party system. Executive power is exercised by the government. Legislative power is vested in both the government and the National Assembly of Serbia. The Judiciary is independent of the executive and the legislature. The Government of Serbia (Vlada Srbije) is the main element of the executive branch of government in Serbia. It is led by the Prime Minister (Predsednik Vlade), commonly abbreviated to premier (premijer). The Prime Minister is chosen by the National Assembly on the proposal of the President who names the designate Prime Minister after talks with all parliamentary leaders. Ministers are nominated by the Prime Minister and confirmed by the Parliament. Małgorzata Myśliwiec1 Cechy hiszpańskiego systemu rządów W 1975 r., po śmierci generała Franco, Hiszpania wkroczyła na drogę transformacji ustrojowej. Najważniejszym zadaniem, przed którym stanęły ówczesne elity polityczne, było przygotowanie projektu nowej konstytucji. Już wynik przeprowadzonych w 1977 r. wyborów sugerował, że osiągnięcie kompromisu w tym względzie nie będzie sprawą prostą. W skład Komisji do Spraw Konstytucyjnych i Swobód Publicznych Kongresu Deputowanych, powołanej dnia 26 lipca 1977 r., weszło 36 członków izby, reprezentujących nawet najmniejsze partie polityczne, dysponujące swoją reprezentacją w Kongresie Deputowanych2. Dnia 31 października, po trzech miesiącach burzliwych dyskusji, na forum obydwu izb odbyło się głosowanie nad przyjęciem wspólnie uzgodnionego tekstu projektu ustawy zasadniczej. Jego wyniki wskazywały na osiągnięcie porozumienia możliwego do zaakceptowania przez znaczną większość członków Konstytuanty3. W izbie niższej został on zaaprobo1 Autorka jest adiunktem w Zakładzie Systemów Politycznych Państw Wysoko Rozwiniętych Instytutu Nauk Politycznych i Dziennikarstwa Wydziału Nauk Społecznych Uniwersytetu Śląskiego. 2 W skład Komisji do Spraw Konstytucyjnych i Swobód Publicznych Kongresu Deputowanych wchodziło 17 deputowanych z Unii Centrum Demokratycznego (UCD), 13 z Hiszpańskiej Socjalistycznej Partii Robotniczej (PSOE), 2 z Komunistycznej Partii Hiszpanii (PCE), 2 z Sojuszu Ludowego (AP) oraz 2 z mniejszości baskijsko-katalońskiej. Zob. A. de la Iglesia Chamarro, Instituciones políticas españolas en díez lecciones, Navarra 1998, s. 30. 3 Prawdopodobną wydaje się teza, że wspólnie wypracowany tekst konstytucji został zaakceptowany przez znaczną część członków Konstytuanty ze względu na wysoki stopień ogólności zaproponowanych przepisów. Konstytucja miała bowiem stworzyć jedynie ogólne ramy prawne dla określonych instytucji, a o ich ostatecznym kształcie miały rozstrzygnąć ustawy organiczne oraz praktyka ustrojowa. Doskonałym przykładem ilustrującym przyję- 132 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 wany przy 325 głosach za, 6 przeciwnych i 14 deputowanych nieobecnych. Natomiast w Senacie projekt został przyjęty przy 226 głosach aprobujących, 5 przeciwnych i 8 senatorach nieobecnych4. Etap prac parlamentarnych zakończyła publikacja w „Biuletynie Oficjalnym Kortezów” z dnia 6 listopada 1978 r. potwierdzająca, że obydwie izby zaaprobowały jednobrzmiący tekst projektu nowej ustawy zasadniczej5. Dnia 6 grudnia 1978 r. projekt poddano pod osąd obywateli. W przeprowadzonym wówczas referendum 87,87% głosujących opowiedziało się za przyjęciem nowej konstytucji, a przeciw 7,83%6. Dnia 27 grudnia 1978 r. obyła się uroczysta sesja obydwu izb hiszpańskiego parlamentu, podczas trwania której monarcha, Juan Carlos I, sankcjonował i promulgował nową konstytucję. Została ona opublikowana dnia 29 grudnia7. W ten oto sposób w Hiszpanii został wprowadzony porządek demokratyczny, ujęty w ramy zracjonalizowanego systemu parlamentarno-gabinetowego. Celem niniejszego opracowania będzie próba wskazania najistotniejszych cech ustanowionego wówczas systemu rządów. Przed przystąpieniem do meritum należy poczynić kilka uwag na temat samego rozumienia pojęcia systemu rządów. Wiąże się ono nierozerwalnie z zasadą podziału władzy, która jest zagadnieniem niezwykle szerokim i zobowiązuje współczesnego badacza do jej rozważenia na dwóch płaszczyznach: horyzontalnej i wertykalnej. Podział władzy w państwie współczesnym nie może być postrzegany jedynie jako wyodrębnienie i wzajemne powiązanie ze sobą władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Uznanie postulatu decentralizacji jako conditio sine qua non istnienia systemu demokratycznego skłania nie tylko do analizy podziału władzy cia takiego założenia są przepisy konstytucji, odnoszące się do jednej z najbardziej spornych kwestii, podjętych w dyskusji o nowej ustawie zasadniczej, czyli do procesu decentralizacji państwa. 4 Ch. Powell, España en democracia 1975–2000. Las claves de la profunda transformación de España, Barcelona 2001, s. 224. 5 Comunicaciones de la Presidencia del Congreso de los Diputados y de la del Senado, dando cuenta de la aprobación en una y otra Cámara del dictamen de la Comisión Mixta Congreso – Senado sobre el proyecto de Constitución, „Boletín Oficial de las Cortes” núm. 177, 6.11.1978. 6 Ponadto 3,55% głosów oddano bez zaznaczenia żadnej preferencji, a 0,75% stanowiły głosy nieważne. Zob.: tekst dostępny na stronie internetowej: http://www.congreso.es/ingles/funciones/constitucion/proceso.htm, (01.10.2010). 7 Constitución Española de 27 de diciembre de 1978, Boletín Oficial del Estado núm. 311, 29.12.1978. Małgorzata Myśliwiec • Cechy hiszpańskiego systemu rządów 133 w poziomie, ale także w pionie. Przyznanie uprawnień prawotwórczych i wykonawczych jednostkom szczebla subpaństwowego jest także przejawem podziału władzy w państwie współczesnym8. Omówienie wszystkich aspektów podziału władzy we współczesnej Hiszpanii musiałoby znacznie wykroczyć poza ramy niniejszej publikacji. Dlatego przedstawione poniżej rozważania koncentrują się na zagadnieniach prawnych i faktycznych relacji pomiędzy władzą ustawodawczą i wykonawczą. Jak zauważają A. Antoszewski i R. Herbut: „Ten układ stosunków prawnicy określają mianem formy rządów”9. Natomiast w politologii na oznaczenie normatywnych i faktycznych zależności charakteryzujących stosunki między władzą ustawodawczą i wykonawczą używa się pojęcia reżim polityczny10. Hiszpański parlamentaryzm jest z jednej strony owocem historycznej ewolucji systemu politycznego, a z drugiej efektem zapożyczeń zaczerpniętych z rozwiązań zastosowanych w innych demokracjach europejskich. Nie trudno zauważyć, że przyjęcie rozwiązań charakterystycznych dla pozycji monarchy we współczesnym państwie wskazuje na wpływy rozwiązań brytyjskich, szwedzkich i holenderskich. Natomiast procedurę konstruktywnego wotum nieufności wzorowano na modelu niemieckim. W efekcie otrzymano system, w którym kluczowe zadania posiada parlament i rząd. Izba niższa parlamentu pochodzi przy tym z wyborów powszechnych i od konfiguracji obecnych w niej sił politycznych – a nie od woli jednoosobowej głowy państwa – zależy kształt i egzystencja rządu. Musi on ubiegać się o obligatoryjne wotum zaufania Kongresu Deputowanych, a także ponosi polityczną odpowiedzialność przed izbą. Oznacza to między innymi, że pełnomocnictwa udzielone gabinetowi mogą być w każdej chwili cofnięte i nie można w tym przypadku mówić o z góry określonym czasie ich trwania. Nie oznacza to dominacji parlamentu nad rządem. Pomimo faktu, Szerzej na temat podziału władzy w państwie demokratycznym: A. Antoszewski, R. Herbut, Systemy polityczne współczesnego świata, Gdańsk 2001, s. 309. 9 Ibidem. 10 Zgodnie z założeniami A. Antoszewskiego i R. Herbuta jest to węższe rozumienie owego pojęcia i oznacza „(...) ogół norm odnoszących się do tylko do takich kwestii jak sposób powoływania egzekutywy, zakres jaj współdziałania z legislatywą, wzajemne uprawnienia parlamentu i rządu oraz odpowiedzialność polityczna władzy wykonawczej”. Należy również zaznaczyć, że zgodnie z założeniami autorów przez reżim polityczny w szerokim ujęciu należy rozumieć „(...) wartości ustrojowe, wzorce struktury instytucji władzy oraz formalne i nieformalne reguły gry politycznej określające relacje między podmiotami polityki”. Zob. A. Antoszewski, R. Herbut, op.cit., s. 307–310. 8 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 134 że Kongres Deputowanych może w każdej chwili wnioskować o uchwalenie wotum nieufności wobec istniejącego gabinetu, rząd dysponuje także uprawnieniem o podobnej mocy. Zgodnie z postanowieniami art. 115 Konstytucji Hiszpanii premier może podjąć decyzję w sprawie rozwiązania Kongresu Deputowanych, Senatu lub Kortezów Generalnych. Zastosowanie takiego rozwiązania gwarantuje równowagę pozycji rządu i parlamentu. Hiszpański system rządów charakteryzuje także dualizm egzekutywy. Władza wykonawcza składa się z dwóch nierównoprawnych członów. Pierwszym z nich jest rząd, który odpowiada za kształtowanie i realizację polityki wewnętrznej i zagranicznej państwa. Drugim natomiast politycznie zneutralizowana głowa państwa w postaci monarchy. Oznacza to, że nie ponosi on odpowiedzialności politycznej przed parlamentem, co wynika z faktu, że nie posiada uprawnień do podejmowania decyzji o charakterze politycznym. Pełni zatem zadania wyłącznie symboliczne, reprezentacyjne i ceremonialne. Ponadto hiszpański system rządów można uznać za typ parlamentaryzmu gabinetowego. Pamiętając o przyjętym wcześniej założeniu o równowadze legislatywy i egzekutywy warto wskazać na fakt wysokiego stopnia skuteczności działań rządu. Posiada on istotne uprawnienia w zakresie wszczynania i kontroli procesu legislacyjnego. Pozycja taka jest możliwa dzięki istnieniu zdyscyplinowanej większości parlamentarnej, udzielającej poparcia inicjatywom i działaniom rządu11. Wynika ona z kilku przesłanek. Niewątpliwie pierwszą z nich jest kształt systemu partyjnego, określanego w literaturze przedmiotu jako system „umiarkowanego” pluralizmu12. Wiąże się on w sposób zasadniczy z drugą z przesłanek, czyli kształtem systemu wyborczego. W przypadku hiszpańskim dominacji rządu sprzyja system list partyjnych oparty na formule d`Hondta. Trzecim elementem cechującym parlamentaryzm gabinetowy jest racjonalizacja działań parlamentu, związana z trybem powoływania rządu i egzekwowania jego odpowiedzialności. W przypadku hiszpańskim szczególne znaczenie w ramach owej racjonalizacji odgrywa zastosowanie mechanizmu konstruktywnego wotum nieufności. Po omówieniu najistotniejszych cech wyróżniających hiszpański system rządów koniecznym jest przejście do ich szczegółowego omówienia. A. Antoszewski, R. Herbut, op.cit., s. 314–315. Ibidem, s. 315. 11 12 Małgorzata Myśliwiec • Cechy hiszpańskiego systemu rządów 135 Jak zaznaczono już powyżej jedną z zasadniczych cech wyróżniających system parlamentarny jest to, że władza rządu, będącego elementem dominującym w ramach dualnej egzekutywy, „jest pochodną decyzji parlamentu przed którym jednocześnie ponosi on odpowiedzialność za podejmowane decyzje polityczne”13. Niewątpliwie hiszpański parlamentaryzm cechuje nadrzędność pozycji Kongresu Deputowanych względem Senatu14. Odnosi się to przede wszystkim do funkcji kontrolnej, jaką izba niższa Kortezów Generalnych sprawuje nad rządem. Dlatego przed przystąpieniem do dalszych rozważań warto przyjrzeć się sposobowi powoływania owej izby i wpływu przyjętych w tym zakresie rozwiązań na hiszpański system rządów. System wyborczy w Hiszpanii opiera się na regulacjach prawnych określonych w konstytucji, a także w ustawie organicznej o Podstawach systemu wyborczego z 1985 r.15 Zgodnie z postanowieniami art. 68 Konstytucji Kongres Deputowanych może się składać z 300 do 400 deputowanych. W 1985 r. na mocy art. 162 ustawy o Podstawach systemu wyborczego, ustalono ich liczbę na 350. Kadencja Kongresu Deputowanych trwa cztery lata, a jego skład jest wyłaniany w głosowaniu powszechnym, wolnym, równym, bezpośrednim i tajnym. Zarówno czynne, jak i bierne prawo wyborcze przysługuje wszystkim obywatelom hiszpańskim, którzy najpóźniej w dniu głosowania kończą 18 lat. Przepisy prawa wprowadzają dość liczne ograniczenia w zakresie możliwości kandydowania do izby niższej parlamentu16. Okręgiem wyborczym dla przeprowadzenia wyborów do Kongresu Deputowanych jest obszar prowincji. Wyborcy oddają swoje głosy na listy uporządkowane przez partie, federacje, koalicje lub grupy wyborców, bez możliwości wskazania własnej preferencji w zakresie osoby kandydata na deputowanego. Podział mandatów odbywa się na poziomie prowincji, zgodnie z zasadą proporcjonalności i w oparciu o metodę d`Hondta. Biorą w nim Ibidem, s. 312. Szerzej na temat przewagi izby niższej nad wyższą w hiszpańskim parlamencie. Zob.: J. Solé Tura, M. A. Aparicio Pérez, Kortezy Generalne w systemie konstytucyjnym Hiszpanii, Warszawa 2003, s. 154–181. 15 Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, „Boletín Oficial del Estado” núm. 147, 20.06.1985. Ustawa ta była wielokrotnie nowelizowana. 16 Szerzej na temat ograniczeń w zakresie biernego prawa wyborczego do Kongresu Deputowanych M. Myśliwiec, System wyborczy w państwie wielonarodowym. Analiza przypadku Hiszpanii, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” nr 1, 2010, s. 115–126. 13 14 136 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 udział jedynie te ugrupowania, które przekroczyły próg wyborczy 3% ważnie oddanych głosów w skali okręgu17. Konsekwentne stosowanie przedstawionych powyżej zasad w kolejnych cyklach wyborczych wpłynęło w znaczącym stopniu na kształt hiszpańskiego systemu rządów. Zastosowanie zasady proporcjonalności w połączeniu z metodą d`Hondta oraz ustanowienie progu wyborczego na poziomie okręgu, a nie w skali państwa, spowodowało ukształtowanie systemu „umiarkowanego” pluralizmu partyjnego. Dominującą pozycję w tym systemie zajmują obecnie dwie partie polityczne, które posiadają swoje struktury i przedstawiają kandydatów we wszystkich rodzajach wyborów na terenie całego państwa: Hiszpańska Socjalistyczna Partia Robotnicza (PSOE) oraz Partia Ludowa (PP). Rywalizacja owych ugrupowań powoduje, że w przypadku zdobycia przez jedną z nich bezwzględnej większości mandatów w Kongresie Deputowanych, jest ona w stanie samodzielnie rządzić. Taka sytuacja, w której rząd dysponuje zdyscyplinowaną większością parlamentarną, sprzyja dominacji gabinetu nad parlamentem. Jeżeli zatem zaistnieją przedstawione powyżej okoliczności, hiszpański system rządów zbliża się do modelu parlamentaryzmu gabinetowego. Nie zawsze możliwe jest zaistnienie takiej sytuacji. Konstrukcja ordynacji wyborczej umożliwia także uzyskanie parlamentarnej reprezentacji partiom etnoregionalnym18. W konsekwencji są one w stanie odebrać partiom szczebla centralnego szansę na utworzenie rządu większościowego. W takiej sytuacji PSOE oraz PP są zmuszone do rozpoczęcia negocjacji z partiami etnoregionalnymi w zakresie możliwości poparcia rządu mniejszościowego. Warto przy tym podkreślić, że jak do tej pory rozmowy takie kończyły się w Hiszpanii zawsze uzyskaniem zapewnienia o poparciu dla określonego rządu, bez zawierania umowy koalicyjnej. W tym zakresie zadania ugrupowań etnoregionalnych znacznie różnią się od tradycyjnie rozumianych zadań, jakie w systemach demokratycznych posiadają tzw. partie trzecie. Jak zauważa Juan José Linz ugrupowania te nie wchodzą w skład koalicji rządowych przynajmniej z dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że często Ibidem, s. 117–119. Do najważniejszych partii etnoregionalnych w Hiszpanii, uzyskujących reprezentację w Kongresie Deputowanych, należy zaliczyć między innymi Convergència i Unió (CiU), Baskijską Partię Nacjonalistyczną (PNV), Katalońską Lewicę Republikańską (ERC) oraz Koalicję Kanaryjską (CC). 17 18 Małgorzata Myśliwiec • Cechy hiszpańskiego systemu rządów 137 nie są faktycznie zainteresowane przedstawianiem kolejnych żądań, dotyczących rozszerzenia uprawnień swego regionu. Szeroki zakres możliwości związany z posiadanym już katalogiem kompetencji skłania je raczej do ich wykorzystania na rzecz rozwoju regionu, niż do formułowania kolejnych żądań, których często władze centralne nie są w stanie zaakceptować. Po drugie, ugrupowania te obawiają się konsekwencji niepowodzenia koalicji rządowej. W tej sytuacji partie etnoregionalne mogą stracić dużo więcej niż tzw. partie trzecie. Konflikt centrum – peryferia musi w pewnym sensie być stale podtrzymywany, aby istnienie ugrupowań nacjonalistycznych miało rację bytu. Czym innym będzie dla nich zatem współpraca na forum parlamentu centralnego w zakresie poparcia dla rządu lub możliwości uchwalenia niektórych ustaw (w zamian za określone korzyści polityczne), a czym innym współpraca w ramach koalicji rządowej19. Konieczność negocjowania poparcia dla rządu i kolejnych projektów politycznych może zatem okresowo przybliżyć Hiszpanię do modelu parlamentaryzmu komitetowego20. Mamy wówczas do czynienia z rozbudową mechanizmów korporacyjnych, związanych między innymi z przekształceniem komisji parlamentarnych w fora negocjacji interesów poszczególnych partii politycznych21. Oznaczają one wzrost uprawnień Kongresu Deputowanych w stosunku do rządu. Niewątpliwie jednym z najważniejszych elementów ukazujących w systemie hiszpańskim zależność rządu od parlamentu jest kwestia jego powołania. Aby sprawować swoje funkcje rząd musi uzyskać legitymację do ich wykonywania ze strony większości członków izby niższej Kortezów Generalnych. Jest to jednocześnie jeden z najważniejszych elementów charakteryzujących system parlamentarny. Przepisy prawa przewidują dwie drogi powołania rządu. Pierwsza z nich, określona w art. 99 Konstytucji, ma miejsce w przypadku każdorazowego odnowienia składu Kongresu Deputowanych oraz w każdym prawnie uregulowanym przypadku przyjęcia dymisji rządu przez monarchę. Procedura rozpoczyna się od przeprowadzenia przez monarchę konsultacji politycznych z reprezentantami wszystkich grup politycznych, posiadających swoją J. J. Linz, Democracy, multinationalism and federalizm, Madrid 1997, Estudio/Working Paper 1997/103, s. 24. 20 Szerzej na temat koncepcji parlamentaryzmu komitetowego: A. Antoszewski, R. Herbut, op.cit., s. 315; J. Galster, System organów państwowych, [w:] Prawo konstytucyjne, pod red. Z. Witkowskiego, Toruń 2002, s. 57–60. 21 A. Antoszewski, R. Herbut, op.cit., s. 315. 19 138 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 reprezentację w izbie niższej Kortezów. Następnie głowa państwa proponuje kandydata na premiera, a propozycja ta wymaga kontrasygnaty przewodniczącego Kongresu Deputowanych. Kandydat na premiera przedstawia izbie program polityczny rządu, który zamierza utworzyć i zwraca się do niej o udzielenie mu obligatoryjnego wotum zaufania. Kongres głosuje nad takim wnioskiem bezwzględną większością głosów swych członków. Jeżeli głosowanie byłoby niepomyślne dla kandydata na szefa rządu, przeprowadza się je ponownie po upływie czterdziestu ośmiu godzin. Wówczas do uchwalenia obligatoryjnego wotum zaufania potrzebna jest już tylko zwykła większość głosów. Konstytucja przewiduje możliwość niepowodzenia i tego głosowania. W takiej sytuacji monarcha proponuje kolejnych kandydatów w identycznym trybie. Ilość takich prób jest przy tym nieograniczona przepisami konstytucji, lecz ograniczają ją ramy czasowe. Kongres Deputowanych ma dwa miesiące od przeprowadzenia pierwszego głosowania w sprawie inwestytury na udzielenie poparcia któremuś z kolejnych królewskich kandydatów. Jeżeli żaden z nich nie uzyska obligatoryjnego wotum zaufania monarcha, za kontrasygnatą przewodniczącego Kongresu, rozwiązuje obie izby parlamentu i zarządza nowe wybory. Druga możliwość powołania rządu jest uregulowana przepisami art. 113 Konstytucji, który określa warunki przeprowadzenia procedury konstruktywnego wotum nieufności. Polega ona na tym, że prawo zgłoszenia wniosku o udzielenie wotum nieufności dla rządu przysługuje co najmniej 1/10 członków izby niższej. Wniosek taki musi także obligatoryjnie zawierać imię i nazwisko nowego kandydata na premiera. Głosowanie w tej sprawie nie może być przeprowadzone wcześniej niż po upływie pięciu dni od jego zgłoszenia. Kongres Deputowanych musi przyjąć wniosek absolutną większością gosów, co oznacza jednoczesne uchwalenie wotum nieufności dla urzędującego gabinetu oraz uchwalenie obligatoryjnego wotum zaufania dla kandydata na premiera, wymienionego we wniosku. Natomiast gdy wniosek nie zostanie przyjęty przez izbę wymaganą większością głosów, nie może on zostać ponownie zgłoszony przez sygnatariuszy podczas trwania tej samej sesji. Procedura konstruktywnego wotum nieufności powoduje racjonalizację hiszpańskiego parlamentaryzmu. Zapobiega gwałtownej destabilizacji politycznej, którą mogłoby spowodować zbyt łatwe odwołanie rządu. Świadczy także o woli zbliżenia modelu hiszpańskiego przez ustawodawcę konstytu- Małgorzata Myśliwiec • Cechy hiszpańskiego systemu rządów 139 cyjnego do modelu parlamentaryzmu gabinetowego. Wzamcnia w sposób zdecydowany pozycję rządu względem izby niższej parlamentu. Inną formą kontroli egzekutywy przez legislatywę jest prawo do zapytań i interpelacji. Zgodnie z postanowieniami art. 186 Regulaminu Kongresu Deputowanych22 oraz art. 162 Regulaminu Senatu23 zapytanie jest wyłączną prerogatywą deputowanych i senatorów. Oznacza to, że do ich złożenia nie są uprawnione grupy parlamentarne. Zapytania są składane na piśmie do prezydium izby, z której pochodzi wnioskodawca. Mogą one prowadzić do dyskusji ustnej lub pisemnej. Mogą być także prowadzone na posiedzeniu plenarnym izby lub w komisji. Wybór trybu jest uzależniony od woli składającego wniosek deputowanego lub senatora24. Zagadnienie interpelacji różni się pod względem rozwiązań przyjętych w regulaminach obydwu izb w zakresie owej formy kontroli nad rządem. Zgodnie z postanowieniami art. 180 Regulaminu Kongresu Deputowanych interpelacje mogą być składane do rządu lub poszczególnych z jego członków zarówno przez każdego deputowanego, jak i przez grupy parlamentarne. Interpelacje są rozpatrywane na posiedzeniu plenarnym izby, zgodnie z ustalonym trybem postępowania (art. 183 Regulaminu izby niższej). Składają się na niego następujące etapy: wystąpienie interpelanta, przedstawienie stanowiska podmiotu interpelowanego oraz repliki. Całość nie może trwać dłużej niż trzydzieści minut. Reprezentanci pozostałych grup parlamentarnych mogą uczestniczyć w dyskusji, jednakże czas ich wystąpień nie może przekroczyć pięciu minut25. Natomiast w Senacie prawo do składania interpelacji jest wyłącznie uprawnieniem indywidualnym członków izby i nie przysługuje grupom parlamentarnym (art. 170 Regulaminu Senatu). Interpelujący i interpelowany mogą wypowiadać się w ciągu piętnastu minut, bez prawa do repliki. 22 Resolución de 24 de febrero de 1982 por la que se ordena la publicación en el Boletín Oficial del Estado del nuevo Reglamento del Congreso de los Diputados, „Boletín Oficial del Estado” núm. 55, 5.03.1982. 23 Texto refundido del Reglamento del Senado aprobado por la Mesa del Senado, oída la Junta de Portavoces, en su reunión del día 3 de mayo de 1994, „Boletín Oficial del Estado” núm. 114, de 13.05.1994. 24 J. Solé Tura, M. A. Aparicio Pérez, Kortezy Generalne w systemie konstytucyjnym Hiszpanii, Warszawa 2003, s. 140. 25 Ibidem, s. 138. PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 140 Podsumowując można stwierdzić, że interpelacje i zapytania służą niewątpliwie utrzymaniu gotowości rządu do publicznego udzielenia odpowiedzi lub wyjaśnienia swego stanowiska w każdej kwestii i w każdej chwili. Możliwość sprawowania przez parlament politycznej kontroli nad rządem stanowi jedną z najistotniejszych cech wyróżniających hiszpański system rządów. Aby uprawnienia te nie prowadziły do zdecydowanej przewagi legislatywy nad egzekutywą, premiera wyposażono w prawo do rozwiązania parlamentu. Na mocy art. 115 Konstytucji premier, po uprzednim rozpatrzeniu sprawy przez Radę Ministrów i na swą wyłączną odpowiedzialność, może wystąpić z wnioskiem o rozwiązanie Kongresu, Senatu lub Kortezów Generalnych, które postanawia monarcha. Takie rozwiązanie jest nazywane dyskrecjonalną przyczyną rozwiązania izb26. Uprawnienie to jest instytucją ilustrującą relacje, w jakie wchodzą ze sobą Kortezy i rząd na gruncie demokracji parlamentarnej. Jej zastosowanie może prowadzić do osiągnięcia różnych celów, które zależą od aktualnego układu sił politycznych. Jeżeli władzę sprawuje rząd większościowy, to skorzystanie przez premiera z uprawnień wynikających z przepisów art. 115 Konstytucji może prowadzić do wyznaczenia terminu wyborów w okresie najbardziej dla rządu korzystnym. Należy przy tym podkreślić, że przepisy te obligują premiera do określenia we wniosku o rozwiązaniu jednej z dwu lub obydwu izb daty nowych wyborów. Jeżeli warunek ten nie będzie spełniony, rozwiązanie jest prawnie nieważne. Ponadto może służyć politycznemu rozprawieniu się przez premiera z Senatem, jeżeli odmienna od zaistniałej w izbie niższej konfiguracja sił politycznych utrudnia rządowi realizację jego polityki. Sytuacja ta, charakteryzująca się silną pozycją rządu względem parlamentu, przybliża hiszpański system rządów do modelu parlamentaryzmu gabinetowego. Nieco inaczej sytuacja przedstawia się w przypadku trwania pełnomocnictw rządu mniejszościowego. Uprawnienia wynikające z przepisów art. 115 służą wówczas obronie inicjatyw rządowych wobec blokujących je działań ze strony parlamentu. W tym miejscu warto także rozważyć możliwość na gruncie hiszpańskim hipotetyczną. Gdyby doszło do utworzenia rządu koalicyjnego, uprawnienia płynące z przepisów art. 115 Konstytucji mogłyby wpłynąć na wzmocnienie pozycji premiera względem koalicjantów. Jak już wyżej wspo- Ibidem, s. 134. 26 Małgorzata Myśliwiec • Cechy hiszpańskiego systemu rządów 141 mniano, taka sytuacja nie miała jeszcze nigdy miejsca od czasu uchwalenia konstytucji w 1978 r.27 Należy także podkreślić, że przepisy prawa hiszpańskiego ograniczają możliwość zastosowania przez premiera uprawnień wynikających z art. 115 Konstytucji jedynie do sytuacji istnienia ładu konstytucyjnego i jako środka tego ładu28. Szef rządu nie może z nich skorzystać gdy trwa postępowanie o uchwalenie wotum nieufności (art. 115 ust. 2), gdy nie upłynął rok od poprzedniego rozwiązania izby (art. 115 ust. 3) oraz w przypadku ustanowienia przewidzianych w konstytucji stanów nadzwyczajnych (art. 116 ust. 6)29. Uprawnienia premiera, wynikające z przepisów art. 115 Konstytucji, niewątpliwie wzmacniają pozycję rządu względem parlamentu. Niemniej ustawodawca konstytucyjny wprowadził szereg ograniczeń, tworzących wspólnie cały zestaw hamulców, mających na celu obronę ustrojowej pozycji parlamentu. Przewagę rządu nad parlamentem można także zaobserwować podczas analizy przebiegu procesu legislacyjnego. Zwraca już na to uwagę lektura art. 87 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym prawo inicjatywy ustawodawczej przysługuje „Rządowi, Kongresowi i Senatowi”. Przepis ów wskazuje na istnienie dwóch możliwości przedstawienia inicjatywy ustawodawczej: przez egzekutywę i przez legislatywę30. Rozróżnienie to skutkuje konstrukcją dwóch odrębnych trybów postępowania, a nawet odrębnym nazewnictwem. Inicjatywa rządu przyjmuje nazwę projektów ustawodawczych (proyectos de Ley – art. 88 Konstytucji) a parlamentarna jest określana mianem wniosków ustawodawczych (proposiciones de Ley – art. 89 Konstytucji). Procedura postępowania w zakresie rozpatrzenia projektów rządowych przez parlament wskazuje na silną pozycję egzekutywy względem legislatywy. Od rządu pochodzi bowiem największa ilość projektów ustaw. Jest on także jedynym podmiotem uprawnionym do przedłożenia parlamentowi projektu ustawy budżetowej. Ponadto rząd ma prawo do wycofania projektu na każdym etapie postępowania, aż do chwili podjęcia przez izbę ostatecznej decyzji (art. 128 Regulaminu Kongresu oraz 127 Regulaminu Senatu). Może Ibidem, s. 134–135. Ibidem, s. 136. 29 Ibidem. 30 Hiszpańska procedura legislacyjna przewiduje ponadto, że prawo inicjatywy ustawodawczej przysługuje także parlamentom wspólnot autonomicznych oraz grupie co najmniej 500 tysięcy obywateli. 27 28 142 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 również – zgodnie z postanowieniami art. 89 Konstytucji oraz art. 67 ust. 3 Regulaminu Kongresu – narzucić pierwszeństwo rozpatrywania określonego projektu. Na mocy postanowień art. 134 ust. 6 Konstytucji rząd dysponuje także istotnym uprawnieniem, równoznacznym z prawem weta. W każdym przypadku złożenia przez parlament wniosków ustawodawczych lub zaproponowania poprawek do projektów rządowych, które mogłyby pociągnąć za sobą wzrost kredytów lub zmniejszenie wpływów budżetowych, dla ich akceptacji potrzebna jest bezwzględnie zgoda rządu. Przedstawione powyżej rozwiązania pokazują, że w zakresie procesu ustawodawczego rząd dysponuje wieloma środkami prawnymi, dzięki którym może dominować nad parlamentem. Dominacja ta staje się szczególnie widoczna w sytuacji, w której władzę sprawuje rząd większościowy. Cechą charakterystyczną hiszpańskiego systemu rządów jest także dualizm egzekutywy. W jej ramach dominującą pozycję zajmuje rząd. Jego skład tworzy premier, wicepremierzy31, ministrowie oraz pozostali członkowie, jeżeli taką możliwość przewiduje ustawa32. Do głównych zadań rządu, określonych przez konstytucję, należy kierowanie polityką wewnętrzną i zewnętrzną, a także administracją cywilną i wojskową oraz obronną państwa. Pozycja rządu względem parlamentu została już przedstawiona powyżej. Drugim członem hiszpańskiej egzekutywy jest monarcha. Pomimo tego, że kompetencje głowy państwa w systemie parlamentarnym są raczej symboliczne i nie przynależą się jej szerokie uprawnienia do podejmowania decyzji o charakterze politycznym, nie sposób pominąć faktu, że w przypadku państwa złożonego, jakim niewątpliwie jest Hiszpania, monarcha jest czynnikiem pozwalającym na zachowanie integralności państwa. Konstytucja stwierdza w art. 56, że „Król jest Szefem Państwa, symbolem jego jedności i trwałości”. Postanowienia ustawy zasadniczej w tym względzie nie wyczerpują zupełnie owego problemu, który może być zrozumiany dopiero po przeanalizowaniu udziału Juana Carlosa I w całym procesie transforma31 Powołanie wicepremiera lub wicepremierów jest zgodne z hiszpańskim prawem, ale nie stanowi ono rozwiązania obligatoryjnego. W skład rządu może zatem wchodzić dowolna liczba wicepremierów lub żaden. Jest to uzależnione od politycznej woli premiera. 32 Podstawę prawną działania rządu w Hiszpanii stanowi obecnie konstytucja oraz dwie ustawy z 1997 r.: ustawa o rządzie (Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Gobierno, „Boletín Oficial del Estado” núm. 285, 28.11.1997) oraz ustawa o organizacji i funkcjonowaniu ogólnej administracji państwa (Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, „Boletín Oficial del Estado” núm. 90, 15.04.1997. Małgorzata Myśliwiec • Cechy hiszpańskiego systemu rządów 143 cji demokratycznej. Należy pamiętać, że to właśnie monarcha, który objął tron po śmierci generała Franco w 1975 r., był jednym z głównych orędowników demokratycznych przemian, a w 1981 r., po próbie zamachu stanu, ostatecznie stanął po stronie zwolenników nowego ustroju, wprowadzonego na podstawie postanowień konstytucji z 1978 r. W tym kontekście warto przypomnieć za J. J. Linzem, że jednym z warunków podstawowych utrzymania jedności państwa podczas przejścia od systemu niedemokratycznego do demokracji jest demokratyzacja politycznego centrum, zanim tego typu zmiany zostaną wprowadzone na odmiennych etnicznie peryferiach33. W przypadku Hiszpanii tak właśnie się stało, a jednym z najważniejszych aktorów tego procesu był Juan Carlos I. Zgodnie z postanowieniami art. 56 ust. 3 Konstytucji osoba monarchy jest nietykalna i nie podlega odpowiedzialności. Oznacza to między innymi, że przepisy hiszpańskiego prawa nie przyznają mu szczególnych kompetencji, pozwalających na podejmowanie decyzji o charakterze politycznym. Wszelkie akty królewskie wymagają zatem dla swojej ważności kontrasygnaty premiera i właściwego ministra, a w przypadku przedstawienia kandydata na premiera, jego powołania oraz rozwiązania Kortezów Generalnych wymagana jest kontrasygnata przewodniczącego Kongresu Deputowanych. W ten sposób ciężar politycznej odpowiedzialności za akty królewskie został przeniesiony na podmioty kontrasygnujące. Jedynym wyjątkiem od tej reguły są mianowania na dworze królewskim, w zakresie których monarcha może działać zupełnie samodzielnie. Do kompetencji monarchy w relacjach wewnętrznych należy między innymi sankcjonowanie i promulgowanie ustaw, zwoływanie i rozwiązywanie Kortezów Generalnych, zarządzanie wyborów oraz referendów na zasadach określonych w konstytucji, proponowanie Kongresowi Deputowanych kandydata, mianowanie i odwoływanie premiera oraz mianowanie a na jego wniosek członków rządu, wydawanie dekretów uchwalonych przez rząd, obsadzanie stanowisk cywilnych i wojskowych zgodnie z ustawami, a także nadawanie tytułów honorowych i odznaczeń. Ponadto monarcha może przewodniczyć posiedzeniom rządu z własnej woli lub na wniosek premiera, jest naczelnym dowódcą sił zbrojnych, przysługuje mu prawo łaski, a także sprawuje najwyższy patronat nad akademiami królewskimi. 33 J. J. Linz, op.cit., s. 16. 144 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 W relacjach zewnętrznych państwa monarcha mianuje ambasadorów i innych przedstawicieli dyplomatycznych oraz akredytuje przedstawicieli zagranicznych w Hiszpanii, za zgodą Kortezów wypowiada wojnę i zawiera pokój, a także zgodnie z konstytucją i ustawami oznajmia zgodę państwa na przyjęcie zobowiązań międzynarodowych poprzez traktaty. Analiza przedstawionych wyżej problemów wskazuje na zasadność zakwalifikowania hiszpańskiego systemu rządów jako zracjonalizowanego systemu parlamentarno-gabinetowego. Charakteryzują go wszystkie cechy, które tradycyjnie są przypisywane temu modelowi: dualizm egzekutywy, neutralizacja polityczna głowy państwa, czy też polityczna odpowiedzialność rządu przed parlamentem. Przyjęte rozwiązania umożliwiają także wysoką skuteczność działania rządu. Specyfika rozwiązań prawnych, przyjętych po uchwaleniu demokratycznej konstytucji w 1978 r., spowodowała przy tym ukształtowanie specyficznej sceny politycznej. System „umiarkowanego” pluralizmu, w którym dominują dwie partie szczebla państwowego, a istotnie znaczenia posiadają także partie etnoregionalne, wpływa w znaczącym stopniu na sposób funkcjonowania systemu rządów. Korzystanie z poszczególnych możliwości, jakie on stwarza, jest uzależnione od aktualnej konfiguracji sił politycznych w parlamencie. W przypadku gdy jedna z dwóch partii szczebla centralnego – PSOE lub PP – uzyska bezwzględną większość głosów w Kongresie Deputowanych, ma możliwość utworzenia rządu dominującego nad parlamentem. W takim przypadku hiszpański model zbliża się do parlamentaryzmu gabinetowego. Natomiast w sytuacji, gdy żadna z partii szczebla centralnego nie jest w stanie rządzić samodzielnie, na politycznym znaczeniu zyskują ugrupowania etnoregionalne, a model systemu rządów zaczyna wykazywać pewne cechy parlamentaryzmu komitetowego. Summary Features of the Spanish political regime The Spanish political regime can be defined as a system of parliamentary government. The most characteristic features of it are: the dualism of executive, the neutral position of the head of state and the political responsibility of the govern- Małgorzata Myśliwiec • Cechy hiszpańskiego systemu rządów 145 ment before the parliament. Besides, accepted legal solutions allow for the high effectiveness of the governmental action. The specification of the Spanish political stage, formed after 1978, allow to get closer to the model of the parliamentary government (in the case of existence of the majority government) or to the model of parliamentary committee (in the case of the minority government). Thus, the main aim of this article is to present some key features of the Spanish political regime. Konrad Składowski1 Izba Żupanii jako element systemu konstytucyjnego w Republice Chorwacji2 Problematyka celowości działania izby wyższej w państwach unitarnych niezmiennie budzi zainteresowanie polskiej nauki prawa konstytucyjnego3. Kwestia ta jest w Polsce szczególnie interesująca również ze względu na pojawiające się stale, w programach rozmaitych partii politycznych4, propozycje likwidacji w III Rzeczypospolitej Senatu. Zagadnienie to było podejmowane wielokrotnie również przez przedstawicieli polskiego prawa konstytucyjnego, nie tylko z perspektywy celowości istnienia izby wyższej w Polsce, lecz również z perspektywy nowelizacji konstytucji w celu zmiany pozycji ustrojowej Senatu, jak również jego trybu wyboru i zadań, jakie powinny zostać postawione przed tą izbą5. 1 Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego. 2 Artykuł jest zmodyfikowaną wersją referatu wygłoszonego na II Seminarium Młodych Badaczy Prawa Konstytucyjnego, które odbyło się w Gdyni w dniach 5–7 października 2010 r. 3 J. Szymanek, Druga Izba we współczesnym parlamencie, analiza porównawcza na przykładzie europejskich państw unitarnych, Warszawa 2005. 4 Postulat ten w różnych okresach a w szczególności czasie kampanii wyborczych formułowany był przez Polskie Stronnictwo Ludowe (wybory w 1993 r.), Sojusz Lewicy Demokratycznej (wybory w 2001 r.), Platformę Obywatelską (wybory w 2005 r.) 5 M. Dobrowolski, W sprawie potrzeby reformy dwuizbowości polskiego parlamentu, „Przegląd Sejmowy” nr 2, 2009, s. 31–53; idem, Zasada dwuizbowości parlamentu w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2003; S. Gebethner, Rola Senatu RP jako drugiej izby parlamentu w obliczu wyzwań XXI wieku, [w:] Senat w II i III Rzeczypospolitej. Materiały z konferencji zorganizowanej pod patronatem Marszałka Senatu RP prof. Longina Pastusiaka w 80. rocznicę pierwszego posiedzenia Senatu w II RP, Warszawa 2003, s. 52–60; J. Okrzesik, Polski Senat, Warszawa 2008; W. Orłowski, Senat Trzeciej Rzeczypospolitej. Geneza instytucji, Za- 148 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 Z tej perspektywy niezwykle interesująco przedstawia się zagadnienie funkcjonowania izby wyższej parlamentu w Republice Chorwacji. Konstytucja Republiki Chorwacji została uchwalona dnia 22 grudnia 1990 r.6 Zgodnie z jej pierwotnym brzmieniem struktura parlamentu była dwuizbowa. Składał się on z Izby Przedstawicielskiej oraz Izby Żupanii. Dnia 28 marca 2001 r. miała miejsce kolejna nowelizacja Konstytucji Chorwacji, na mocy której doszło m.in. do likwidacji izby wyższej parlamentu7. Analiza powodów powołania izby wyższej w Chorwacji, jej struktury, kompetencji i zasad funkcjonowania oraz powodów jej likwidacji może być pouczającym głosem w dyskusji na temat polskich dylematów ustrojowych związanych z istnieniem i zadaniami Senatu. Mając świadomość występowania istotnych różnic w doświadczeniach ustrojowych obu państw, odmiennej tradycji historycznej, jak również różnych losów najnowszych w szczególności w związku z konfliktem zbrojnym, jaki Chorwacja toczyła u progu swej demokratycznej państwowości, sądzę, że przedstawienie doświadczeń chorwackich mogłoby być dla nas ciekawym głosem w toczonej w Polsce debacie na powyższy temat. Warto bowiem zwrócić uwagę na kilka elementów łączących oba państwa w odniesieniu do problematyki ustrojowej. Po pierwsze, oba kraje są republikami i choć nie jest to współcześnie kryterium zasadniczo determinujące funkcjonowanie określonego systemu rządów to jednak w państwach monarchistycznych można dostrzec wpływ tego czynnika na kształt izby wyższej. Po drugie, oba państwa w swych konstytucjach podkreślają swój unitarny charakter8, a jednolity ustrój terytorialny państwa zasadniczo wpływa na charakter drugiej izby parlamentu9. Po trzecie, Chorwacja i Polska są państwami postkomunistycznymi. Wprawdzie doświadczenia obu państw w okresie reżimu komunistycznego były odmienne, gdyż Chorwacja w tym okresie nie posiadała własnej państwowości, a stanowiła mość 2000; R. Piotrowski, Zagadnienia struktury współczesnych parlamentów, [w:] Założenia ustrojowe, struktura i funkcjonowanie parlamentu, pod red. A. Gwiżdża, Warszawa 1997, s. 100–161; J. Szymanek, W sprawie reformy Senatu. Dziś, „Przegląd Społeczny” nr 2, 2005, s. 81–94. 6 „Narodne Noviny” nr 56, 22.12.1990. 7 „Narodne Noviny” nr 28, 2.04.2001 r. 8 Art. 1 Konstytucji Republiki Chorwacji, tłum. T. M. Wójcik, M. Petryńska, wstęp A. Garlicka, L. Garlicki, Warszawa 1995 i art. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). 9 J. Szymanek, Druga Izba..., s. 24–27. Konrad Skadowski • Izba Żupanii jako element systemu konstytucyjnego... 149 część federacji jugosłowiańskiej, ponadto inaczej niż Polska nie znajdowała się w obszarze bezpośredniej dominacji Związku Radzieckiego, oba państwa jednakże w latach dziewięćdziesiątych XX w. stanęły przed problemem ukształtowania nowego ładu demokratycznego. Po czwarte, oba kraje należą do tego samego kręgu cywilizacyjnego, co moim zdaniem także wpływa na przyjęte rozwiązania ustrojowe. Nie bez znaczenia być może jest również słowiańskie pochodzenie obu narodów, choć jest to moim zdaniem czynnik, który w powyższej kwestii ma wpływ drugorzędny, o ile jakiś w ogóle posiada. Tradycje parlamentarne w Chorwacji sięgają XIII w. Pierwszy Sabor, czyli parlament „całej Slavonii” został zwołany do Zagrzebia w 1273 r.10 Pierwotnie stanowił on reprezentację stanu szlacheckiego i duchowieństwa. Taki też charakter, czyli zgromadzenia stanowego zachował aż do połowy XIX w.11 Na skutek Wiosny Ludów w Chorwacji, która w owym czasie stanowiła część monarchii habsburskiej doszło do poszerzenia składu parlamentu o przedstawicieli narodu wybieranych niezależnie od pochodzenia społecznego. W Chorwacji lata 1848–1918 uważa się za jedyny okres, w którym parlament posiadał przedstawicielski charakter, mimo, że wybory do niego opierały się na cenzusach majątkowym i wykształcenia12. Podobny charakter posiadało także zgromadzenie parlamentarne w Dalmacji powołane w 1861 r. na mocy patentu cesarskiego13. Dalmacja nie wchodziła wówczas w skład Chorwacji, ta bowiem od 1867 r. wchodziła w skład węgierskiej części monarchii austro-węgierskiej, podczas gdy Dalmacja należała do części austriackiej. W okresie międzywojennym Chorwacja była częścią Królestwa Serbów, Chorwatów i Słoweńców, które w 1929 r. zostało przekształcone w Królestwo Jugosławii. W tym czasie została przerwana ciągłość działania parlamentu w Chorwacji. Skłonności autorytarne panującej dynastii Karadjordjeviciów oraz opieranie się przez sfery rządzące na koncepcji państwa unitarnego i scentralizowanego uniemożliwiały kontynuacje tradycji parlamentarnych w Chorwacji. 26 sierpnia 1939 r. rząd centralny premiera Dragisy Cvetkovičia zawarł porozumienie z przywódcą opozycyjnej chorwackiej Koalicji Chłopsko-De I. Godlstein, Hrvatska povijest, Zagreb 2003, s. 68. J. Karp, M. Grzybowski, Sabor parlament Chorwacji, Warszawa 2003, s. 6–7. 12 S. Mesić, Petnaest godina hrvatske demokracije, „Politička misao” vol. XLII, br. 2, 2005, s. 3; J. Karp, M. Grzybowski, op.cit., s. 7. 13 A. Cetnarowicz, Odrodzenie narodowe w Dalmacji, Kraków 2001, s. 33. 10 11 150 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 mokratycznej Vladimirem Mačkiem, na mocy którego doszło do powołania autonomicznej Banoviny Chorwackiej. Częścią porozumienia było wprawdzie powołanie lokalnego parlamentu w Zagrzebiu, jednakże rychły wybuch II wojny światowej uniemożliwił funkcjonowanie temu zgromadzeniu14. Istnienie Saboru zostało formalnie przywrócone w okresie faszystowskiego Niezależnego Państwa Chorwackiego w latach 1942–1944, lecz w okresie tym parlament w praktyce nie działał15. Również okres powojenny, gdy Chorwacja wchodziła w skład Socjalistycznej Federacyjnej Republiki Jugosławii nie jest uznawany w Chorwacji za czas kontynuowania tradycji parlamentarnych ze względu na niedemokratyczny sposób jego powoływania oraz brak pluralizmu politycznego, mimo, iż w 1946 r. został powołany Sabor, jako lokalny organ ustawodawczy, o ograniczonych kompetencjach. Przyczyny rozpadu Jugosławii oraz wojna, jaka się z tym wiązała są bogato opisywane w literaturze16. Jednocześnie okoliczności odradzania się państwa chorwackiego a w szczególności groźba konfliktu zbrojnego miała niewątpliwy wpływ na projektowany system rządów w Republice Chorwacji. Wpływ ten jest szczególnie widoczny w ukształtowaniu organów władzy wykonawczej a przede wszystkim w silnej pozycji Prezydenta Republiki17. Jak podkreślano w chorwackiej literaturze przedmiotu, nadrzędnym celem norm konstytucyjnych było zapewnienie i zabezpieczenie suwerenności państwa chorwackiego18. Konstytucja z 1990 r. proklamowała oparcie ustroju państwa na zasadzie trójpodziału władz. Ocena systemu rządów przyjętych przez Konstytucję rodzi jednakże pewne wątpliwości. W literaturze można spotkać opinie opisujące system konstytucyjny Chorwacji, jako system parlamentarno gabinetowy, z nietypową dla tego systemu nadzwyczaj silną pozycją Prezydenta19, bądź też, jako system półprezydencki wzorowany na systemie francuskim20. W. Walkiewicz, Jugosławia państwa sukcesyjne, Warszawa 2009, s. 102. S. Mesić, op.cit., s. 3–5. 16 W. Walkiewicz, op.cit., s. 247–269; S. Wojciechowski, Integracja i dezintegracja Jugosławii na przełomie XX i XXI wieku, Poznań 2002, s. 56–72. 17 K. Krysieniel, System polityczny Republiki Chorwacji, Poznań–Chorzów 2007, s. 97. 18 B. Smerdel, Konstytucjonalizm i zmiana władzy, chorwacka konstytucyjna, tradycja i doświadczenia, „Zbornik PFZ” 50 (1–2) 5–30, 2000, s. 16 i 27. 19 A. Garlicka, L. Garlicki, Wstęp, [w:] Konstytucja Republiki Chorwacji, tłum. T. M. Wójcik, M. Petryńska, Warszawa 1995, s. 15. 20 S. Sokol, Polupredsjednički sustav i parlamentarizm, „Politička misao” vol. XXIX, br. 3, 1992, s. 4–17. Autor podkreśla podobieństwa w praktyce sprawowania władzy przez Prezydenta Tudjmana do okresu rządów de Gaulle we Francji w okresie V Republiki Francuskiej. 14 15 Konrad Skadowski • Izba Żupanii jako element systemu konstytucyjnego... 151 Rozstrzygnięcie tej kwestii pozostaje poza przedmiotem niniejszego opracowania tym bardziej, iż jak się okaże fakt istnienia bądź nieistnienia izby wyższej parlamentu w Republice Chorwacji nie miał wpływu na ukształtowanie pozycji ustrojowej i kompetencji organów władzy wykonawczej. Pośpiech, w jakim trwały prace nad uchwaleniem Konstytucji Republiki Chorwacji i okoliczności polityczne, które temu towarzyszyły spowodowały, że wydarzenie to nie było poprzedzone dłuższą debatą polityczną, jak również refleksją naukową. Decyzja o powołaniu dwuizbowego parlamentu w istocie zapadła w pewnym stopniu przypadkowo. Wielki wpływ na tę decyzję miało zdanie Przewodniczącego Prezydium Socjalistycznej Republiki Chorwacji21, Franio Tuđmana, który po uchwaleniu konstytucji objął urząd Prezydenta Republiki. Tuđman był politykiem, który posiadał olbrzymi wpływ na rzeczywistość polityczną pierwszych lat niepodległego państwa chorwackiego. Motywy decyzji o powołaniu Izby Żupanii, jakby nie było ważnego elementu systemu politycznego państwa, zapadły w okolicznościach co najmniej kuriozalnych. Decydujący wpływ na powstanie Izby Żupanii miała opinia Franio Tuđmana, który podjął ją dość nagle pod wpływem rad amerykańskiego polityka chorwackiego pochodzenia Rudija Perpicha22. Według jednej z wersji tej historii, decyzja o powołaniu Izby Żupanii zapadła bezpośrednio po odbytej przez prezydenta Tuđmana rozmowie telefonicznej ze wspomnianym byłym gubernatorem jednego ze stanów amerykańskich, po której to prezydent wezwał członków komisji konstytucyjnej Saboru wydając im polecenie przygotowania stosownych zmian w dotychczasowych projektach konstytucyjnych23. Notabene pomysł ten nie spotkał się z entuzjazmem głównych ekspertów komisji konstytucyjnej, gdyż uważali oni, iż jest on sprzeczny z chorwacką tradycją ustrojową24. W przeszłości bowiem Sabor nigdy nie posiadał struktury dwuizbowej. Wprawdzie miało to miejsce w okresie Socjalistycznej Federacyjnej Republiki Jugosławii, 21 W oryginale przewodniczący Prezydium określony jest mianem Predsjednik co należy tłumaczyć dosłownie jako prezydent. 22 B. Rašeta, Ukinut Županijski dom Hrvatskog sabora, s. 1, tekst dostępny na stronie internetowej: www.aimpres.ch, (30.03.2001) 23 M. Jelušić, O dvodomnom sustavu i njegovoj primjeni u Republici Hrvatskoj, „Zbornik pravnog fakulteta, sveučilište u Rijeku” vol. 18, br. 2, 1997, s. 413. 24 P. Bačić, Drugi dom – stanje, poslanje, perspektive, „Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu” god. 44, 1/2007, s. 103. 152 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 kiedy Skupsztina SFRJ składała się z Rady Związkowej i Rady Republiki25, ale rozwiązanie to nie uznaje się w Chorwacji za element własnej tradycji ustrojowej. Ostatecznie rozwiązanie to zostało przyjęte dzięki osobistemu naciskowi prezydenta Tuđmana26. Projektując pozycję ustrojową i kompetencje Izby Żupanii w pracach komisji wzorowano się na rozwiązaniach przyjętych we Włoszech i Hiszpanii27. Izba Żupanii miała więc być pewną formą reprezentacji interesów regionalnych, co miał podkreślać przyjęty system wyborczy do tej izby. Art. 71 Konstytucji stanowił, iż do „Izby Żupanii obywatele każdej żupanii wybierają bezpośrednio po trzech deputowanych, na podstawie powszechnego i równego prawa wyborczego, w głosowaniu tajnym”. Konstytucja nie określała tym samym stałej liczby przedstawicieli do izby wyższej, zapewniając jedynie równą reprezentację poszczególnych żupanii28. Rozwiązanie to zostało z czasem poddane krytyce w literaturze konstytucyjnej i politologicznej. Zwracano uwagę, że podział na żupanie poza nielicznymi wyjątkami, jak Istria, Međimurje i Hrvatsko Zagorje nie znajduje podstaw historycznych i choć w Chorwacji można wyróżnić kilka regionów wyraźnie wyodrębnionych w procesie rozwoju historycznego to aktualny podział administracyjny kraju tej tradycji nie uwzględnia29. Przede wszystkim dlatego, że regiony te, jak choćby Dalmacja i Dubrownik poważnie różnią się wielkością a podział na żupanie został przeprowadzony w taki sposób by każda z jednostek podziału terytorialnego kraju była mniej więcej tej samej wielkości. Warto przy tym zaznaczyć, że w Chorwacji jest 21 żupanii podczas gdy historycznie wyodrębnionych regionów wskazuje się od 3 do 430. Zwracano uwagę, że Izba Żupanii stanowi w istocie nie przedstawicielstwo interesów regionalnych lecz biurokratyczno-administracyjnych, tym bardziej, iż pra T. Szymczak, Jugosławia państw federacyjne, Łódź 1982, s. 333–344. M. Jelušić, op.cit., s. 413–414. 27 Ibidem, s. 415. 28 Żupania w Chorwacji jest jednostką podziału terytorialnego państwa, odpowiadającą polskiemu województwu. 29 M. Kasapović, Izbori za Żupanijski dom Sabora, „Politička misao” vol. XXXIV, br. 2, 1997, s. 97. 30 Tradycyjnie Chorwację w przeszłości nazywaną trójczłonowym królestwem, które składało się z Chorwacji właściwej, Dalmacji i Slawonii. Cetnarowicz, op.cit., s. 25; Inny proponowany podział to podział na cztery regiony: Slavoniju i Baranju, središnju Hrvatsku, riječku regiju, Istru i Dalmaciju. M. Grdešić, Treba li Hrvatskoj Županijski dom? sv. III, br. 5–6, „diskrepancija”, prosinac 2002, s. 7. 25 26 Konrad Skadowski • Izba Żupanii jako element systemu konstytucyjnego... 153 wo kandydowania do Izby Żupanii z poszczególnych okręgów wyborczych nie było uzależnione od obowiązku zamieszkiwania w tym okręgu31. Kadencja Izby Żupanii wynosiła 4 lata i była niezależna od kadencji Izby Przedstawicielskiej. Postanowienia konstytucji w żaden sposób nie determinowały również systemu wyborczego, na podstawie którego miano dokonywać wyboru przedstawicieli do tej izby. Pierwsze wybory do izby Żupanii zostały przeprowadzone dopiero w 1993 r. a więc po upływie trzech lat od uchwalenia konstytucji. Podyktowane było to toczonymi na terytorium Chorwacji działaniami wojennymi, które uniemożliwiały przeprowadzenie wyborów na niektórych obszarach państwa. Pierwotnie ordynacja wyborcza przewidywała przeprowadzenie wyborów w jednomandatowych okręgach wyborczych przy zastosowaniu większości względnej, jednakże miesiąc przed wyborami dokonano pośpiesznej zmiany ordynacji, wprowadzając wybory proporcjonalne w 3-mandatowych okręgach wyborczych32. Zmian ta dokonała się pod naciskiem opozycji w stosunku do rządzącej partii Franio Tuđmana HDZ (Chorwacka Wspólnota Demokratyczna), która obawiała się, że wybory większościowe doprowadzą do całkowitego triumfu HDZ33. HDZ stojąc w obliczu tego, że opozycja przystąpi do wyborów zjednoczona w jednym wielkim bloku wyborczym uległa naciskom i zgodziła się na zmianę reguł wyborczych co okazało się być dla niej niezwykle korzystne. Nie doszło bowiem do powstania zjednoczonego bloku wyborczego opozycji, a wybory proporcjonalne w tak małych okręgach wyborczych i tak musiały przynieść zwycięstwo HDZ34. Szczególnie, iż ordynacja przyjęła metodę d’Hondta jako podstawę podziału mandatów. Ordynacja wprowadzała także 5% próg wyborczy, który jednakże przy tak małych okręgach nie miał w praktyce żadnego znaczenia, gdyż naturalny próg wyborczy i tak wynosił ponad 18%35. Pierwsze wybory do Izby Żupanii przeprowadzone zostały razem z pierwszymi w Chorwacji wyborami samorządowymi i zbiegły się w czasie z sukcesami wojskowymi odniesionymi w okolicach Zadaru. Zdarzenie to istotnie wpłynęło na poparcie dla rządzącej partii HDZ i przyniosło M. Kasapović, op.cit., s. 97. N. Zakošek, Politički Gustav Hrvatske, Zagreb 2002, s. 41–42. 33 M. Kasapović, op.cit., s. 99–100. 34 D. Nohlen, Prawo wyborcze i system partyjny. O teorii systemów wyborczych, Warszawa 2004, s. 81. 35 M. Kasapović, op.cit., s. 100. 31 32 154 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 jej w obu przeprowadzanych wyborach zdecydowany sukces36. HDZ w wielu okręgach uzyskała 2 z 3 mandatów zdobywając w Izbie Żupanii absolutną większość. Podobne rezultaty wyborów miały miejsce także w kolejnych wyborach przeprowadzonych w 1997 r., w których po raz pierwszy wzięła udział Slavonia wschodnia. Jako ciekawostkę warto wskazać, że w 1997 r. po raz pierwszy mandat do Izby Żupanii zdobyło dwóch przedstawicieli mniejszości serbskiej37. Konstytucja Chorwacji przewidywała, iż oprócz przedstawicieli pochodzących z wyborów w skład Izby Żupanii wchodzi z mocy prawa były Prezydent Republiki, do czego w praktyce nie doszło, gdyż Tuđman zmarł w czasie pełnienia urzędu prezydenta, oraz do pięciu osób, które może powołać Prezydent Republiki „spośród obywateli szczególnie zasłużonych dla Republiki” (art. 71 Konstytucji). Powołanie to następowało na czas kadencji Izby Żupanii. Prezydent Tuđman skorzystał z tego uprawnienia w obu kadencjach Izby. W efekcie, w okresie działania izby wyższej w latach 1993–2001 HDZ posiadał ponad 60% mandatów w Izbie Żupanii38. Konstytucja Chorwacji przyjęła model bikameralizmu mocno niezrównoważony. Uprawnienia izby wyższej zostały w zasadzie ograniczone do funkcji opiniodawczej w stosunku do izby niższej. Miała bowiem prawo przedstawiać swoje stanowisko w stosunku do działań podejmowanych przez izbę niższą, posiadała inicjatywę ustawodawczą oraz prawo weta zawieszającego w stosunku do ustaw uchwalonych przez Izbę Przedstawicielską. Z prawa tego Izba mogła skorzystać w terminie 15 dni od daty uchwalenia ustawy. Izba Przedstawicielska mogła odrzucić weto bezwzględną większością deputowanych, chyba że chodziło o ustawę, która musiała być uchwalona większością 2/3 głosów (art. 81 Konstytucji)39. Co ciekawe, Izba Żupanii nie miała znaczącego wpływu na zmianę konstytucji, w zakresie realizacji funkcji ustrojodawczej posiadała jedynie kompetencje opiniodawcze. Nie brała także udziału w procedurze egzekwowania odpowiedzialności konstytucyjnej Prezydenta Republiki. Posiadała natomiast pewne kompetencje w stosunku do władzy sądowniczej. Miała prawo zgłaszać kandydatury na N. Zakošek, op.cit., s. 42–43. M. Kasapović, op.cit., s. 100. 38 Ibidem, s. 100. 39 Ustawą, która wymagała większości 2/3 była np. ustawa regulująca prawa narodowe (art. 83 Konstytucji). 36 37 Konrad Skadowski • Izba Żupanii jako element systemu konstytucyjnego... 155 sędziów Trybunału Konstytucyjnego oraz kandydatury do Rady Sądownictwa Republiki, która powoływała i odwoływała sędziów, z tym że wyboru sędziów TK i członków Rady dokonywała już Izba Przedstawicieli. Sytuacja polityczna w Chorwacji w latach 1993–2001 powodowała, że udział izby wyższej parlamentu Republiki był w praktyce zupełnie marginalny. Spowodowane było to dwoma czynnikami. Po pierwsze, strukturą polityczną obu izb parlamentu, w których bezwzględną większością dysponowała rządząca partia HDZ, a po drugie, dominującym wpływem również nieformalnym, czyli oddziaływaniem na funkcjonowanie państwa poza konstytucyjnymi uprawnieniami prezydenta Franio Tuđmana. Konsekwencją tego stanu rzeczy było m.in. to, że w okresie pierwszej kadencji Izba Żupanii tylko jeden raz skorzystała z weta zawieszającego, w stosunku do ustawy o wywłaszczeniu, a w drugiej kadencji zaś ani razu choć opozycja stawiała takie żądania w stosunku do wielu ustaw40. Nowelizacje Konstytucji Chorwacji z lat 1997 i 2000 doprowadziły do dalszego umniejszenia znaczenia izby wyższej. Zmiana konstytucji z 2000 r. ograniczyła prawo weta zawieszającego do ustaw dotyczących praw jednostek samorządu terytorialnego. Bierność izby wyższej spowodowana polityczną dyspozycyjnością w stosunku do kierownictwa HDZ i prezydenta, powodowała, iż w literaturze kwestionowano jakąkolwiek funkcjonalność izby. Nie wpływała ona bowiem ani na jakość prawa stanowionego przez parlament ani nie spełniała funkcji reprezentacji interesów regionalnych41. Po śmierci prezydenta Tuđmana w 1999 r. na chorwackiej scenie politycznej doszło do istotnych przeobrażeń. Wybory do Izby Przedstawicielskiej w styczniu 2000 r. przyniosły sukces opozycji. Wprawdzie największa liczbę mandatów ponownie uzyskał HDZ, to większość parlamentarną w Izbie Przedstawicielskiej uzyskała koalicja sześciu partii opozycyjnych, tworząc rząd premiera Ivicy Račana. Miesiąc później w wyborach prezydenckich triumfował Stipe Mesić wywodzący się wprawdzie z HDZ ale będący od 1994 r. w opozycji do Tuđmana42. Zmiany ekipy rządzącej doprowadziły wkrótce do zainicjowania prac nad gruntowną reformą systemu politycznego w Chorwacji. Efektem tego były kolejne nowelizacje konstytucji z lat 2000 M. Kasapović, op.cit., s. 98. Ibidem, s. 97–98. 42 K. Krysieniel, op.cit. s. 99. 40 41 156 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 i 200143. Nowelizacja z 2000 r. doprowadziła do przekształcenia dotychczasowego systemu półprezydenckiego w system parlamentarno-gabinetowy. Natomiast przedmiotem nowelizacji z 2001 r. była likwidacja Izby Żupanii. Debata parlamentarna, która poprzedziła uchwalenie zmiany konstytucji była niezwykle gorąca. Zwolennicy likwidacji izby podnosili takie argumenty, jak: brak tradycji historycznej uzasadniającej istnienie izby wyższej, koszty związane z jej funkcjonowaniem, niewielki wpływ na funkcjonowanie państwa, związany z nikłymi kompetencjami, oraz brak uzasadnienia dla jej istnienia w strukturze regionalnej państwa. Argumenty przeciwników były bardziej emocjonalne i odwoływały się do pryncypiów demokratycznych, podkreślano m.in. niedopuszczalność likwidacji izby w czasie trwania jej kadencji, padały nawet porównania do przewrotu bolszewickiego w Rosji44. Nie należy natomiast w tej decyzji szukać działania zmierzającego do skrócenia czy też usprawnienia procedury ustawodawczej, co niekiedy podnoszone było w literaturze45, gdyż jak widać udział Izby Żupanii w tej procedurze był marginalny. Bardzo istotnym powodem, być może decydującym w praktyce, była obawa koalicji rządzącej, że wybory do Izby Żupanii, które miały się odbyć w 2001 r. przyniosą ponowny sukces HDZ, szczególnie że system wyborczy obowiązujący w wyborach do Izby Żupanii faworyzował okręgi wiejskie będące tradycyjnie ostoją wpływów tej partii46. W każdym razie wskazywały na taką możliwość przeprowadzane sondaże przedwyborcze. W atmosferze ostrego konfliktu politycznego w państwie koalicja nie chciała bowiem oddawać żadnego pola opozycji. Zmiana konstytucji została ostatecznie przegłosowana stosunkiem głosów 103 za do 35 przeciw. Warto przy tym podkreślić, że do zmiany konstytucji koalicja potrzebowała 101 głosów. Co ciekawe przegłosowanie zmiany konstytucji było możliwe m.in. dzięki 4 deputowanym, którzy w 2001 r. opuścili HDZ tworząc nową partię DC (Demokratyczne Centrum)47. Ze względu na nieznaczne kompetencje Izby Żupanii, jej likwidacja nie wpłynęła w widoczny sposób na system polityczny Republiki Chorwacji. „Narodne Noviny”, br. 124, 11.12.2000. B. Rašeta, op.cit., s. 2–4. 45 J. Wojnicki, Proces instytucjonalizacji przemian ustrojowych w państwach postjugosłowiańskich, Pułtusk 2007, s. 186; Szymanek, Druga Izba..., s. 44. 46 K. Krysieniel, op.cit., s. 103. 47 V. Ilišin, Hrvatski sabor 2000: strukturze značajke i promjene, „Politička misao” vol. XXXVIII, br. 2, 2001, s. 51. 43 44 Konrad Skadowski • Izba Żupanii jako element systemu konstytucyjnego... 157 Decyzja o likwidacji Izby Żupanii podyktowana była w dużym stopniu doraźnym interesem politycznym. Tym niemniej wydaje się, że po 9 latach od tego wydarzenia nie ma w Chorwacji intencji do przywrócenia izby wyższej parlamentu. Szczególnie, że zwycięski w kolejnych wyborach HDZ nie podejmował działań, które miałyby zmierzać do jej restytucji. W sierpniu 2002 r. kilka mniejszych ugrupowań regionalnych48, uchwaliło tzw. „Gorańską deklarację” (Goransku deklaracija), w której sformułowało postulat przywrócenia izby wyższej jako izby mającej za zadanie przede wszystkim reprezentować interesy regionalne. Propozycja ta zakładała jednocześnie dokonanie nowego podziału administracyjnego państwa, który odzwierciedlał-łącznie by istniejące w Chorwacji zróżnicowanie regionalne. Pomysł ten jednakże nie zyskał akceptacji ani w środowiskach naukowych ani wśród dominujących w Chorwacji partii politycznych. Uznano go wręcz za pomysł nawołujący de facto do federalizmu co, jak się wydaje, nie ma w Chorwacji aktualnie żadnych szans powodzenia49. Konkludując, wydaje się, że nauka chorwackiego prawa konstytucyjnego i chorwaccy politolodzy uznali eksperyment z izba wyższą parlamentu za nieudany. Summary The House of Zupanii as on element of constitutional system in the Republic of Croatia The Polish science of the constitutional law is extensively interested in the problem of the purpose of the exitence of the upper house of the parliament in unitary countries. The issue is especially interesting in Poland, where different political parties, in their programs, propose to abolish the Upper House of the Parliament, the Senate. The functioning of the upper chamber of the parliament in the Republic of Croatia seems to be extraordinarily interesting as far as this issue is concerned. Croatia adopted its first constitution on 22 December 1990. According to its first version the House of Parliament was to have two chambers. It consisted of the House of Representatives and the House of Zupanii (the House of Counties). On Ugrupowania te to: Istarski demokratski sabor, Primorsko-goranska stranka, Slavonsko-baranjska hrvatska stranka i Dalmatinska akcja. 49 M. Grdešić, op.cit., s. 15–16. 48 158 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 28 March 2001 the constitution was mended, as a result the House of Counties was abolished. The article presents the analysis of the reasons for which the House of the Zupanii was created, its structure, references, the functioning and the reasons why it was abolished. The parliamentary traditions in Croatia date back to 13th century, but in the past Sabor (the Parliament) was never bicameral. The decision to appoint the House of Zupanii, although an important part of the political system, were made in at least curious circumstances. Franjo Tudjman’s opinion had the biggest influence on the creation of the House of Zupanii, it was made, although main experts from the constitutional commission opposed, as they thought it’s against the Croatian tradition. While designing the references and the position of the House in the system, the commission took for example the solutions used in Italy and Spain. The House of Zupanii was supposed to represent the regional interests, which was stressed by the elective system to this chamber. The item literature pointed out that Croatia is considerably different to the countries from which it took the example. The House of Zupanii had limited references, which were mainly to serve as a deliberative body for the lower house of the parliament. It also had a suspensory veto, for the bills passed by the House of Representatives, which it really didn’t use. The decision to abolish the House of Zupanii was made following certain political interest. Despite that it seems that nine years after the liquidation there is no intention to bring the upper house of the parliament in Croatia back to life. We come to a conclusion that the science of the constitutional law and the Croatian political scientists considered the experiment with the upper house of the parliament as a failed one. Anna Frankiewicz1 Kontrasygnata jako wyznacznik systemu rządów2 Sens instytucji kontrasygnaty polega na tym, że każdy akt prezydenta wymaga podpisu członka rządu. Z podpisem tym wiążą się różnego rodzaju skutki. Zapewnia on ważność aktom głowy państwa, umożliwia jej zachowanie stanu braku odpowiedzialności politycznej wskutek przesunięcia tej odpowiedzialności na podmiot kontrasygnujący, pozwala na przejęcie aktu do realizacji przez kontrasygnującego członka rządu, umożliwia kontrolowanie władzy wykonawczej przez parlament, kontrolowanie rządu przez prezydenta, a nawet kontrolowanie kontrasygnującego ministra przez premiera. Kontrasygnata gwarantuje również jednolitość działania władzy wykonawczej. Do niektórych z wymienionych cech znajdziemy odniesienia w dalszej części artykułu. W tej chwili chciałabym natomiast podkreślić, że ze względu na różnorodność funkcji kontrasygnata stanowi istotny element, współgrający z pozostałymi elementami parlamentarnego systemu rządów. Jest ona niezbędnym detalem, którego sposób uregulowania może być swoistym „papierkiem lakmusowym” wyznaczającym model systemu rządów. Zakres aktów poddanych kontrasygnacie, obszerność katalogu wyjątków od kontrasygnaty, grupa organów ponoszących odpowiedzialność w związku z kontrasygnatą czy też władnych pociągnąć do tej odpowiedzialności kształtują się w określony sposób w zależności od tego, czy mamy do czynienia z klasycznym systemem parlamentarnym, z racjonalizacją tego systemu, 1 Autorka jest adiunktem w Zakładzie Prawa Ustrojowego i Praw Człowiek Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Opolskiego. 2 Artykuł jest zmodyfikowaną wersją referatu wygłoszonego na II Seminarium Młodych Badaczy Prawa Konstytucyjnego, które odbyło się w Gdyni w dniach 5–7 października 2010 r. 160 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 czy też z systemem mieszanym. W prawoznawstwie zwraca się uwagę, że „system jest to całość złożona z powiązanych ze sobą, uporządkowanych według pewnych zasad elementów i mająca określoną strukturę. Wewnętrzne powiązanie elementów systemu powoduje zwykle wzajemny wpływ jednej cząstki systemu na inne, to znaczy funkcjonowanie jednego elementu sprawia, że inny element funkcjonuje w określony sposób. Zmiana, uszkodzenie lub usunięcie jednego elementu wywołuje zmiany innych elementów”3. Zatem takie elementy systemu rządów, jak pozycja głowy państwa (arbiter/ neutralna), struktura egzekutywy, ukształtowanie odpowiedzialności politycznej zaliczanych do niej organów, potrzeba wotum zaufania przy obsadzie rządu, są nierozerwalnie związane z kontrasygnatą. Udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy to system rządów decyduje, jaki kształt ustrojodawca powinien nadać kontrasygnacie, czy też kontrasygnata wyznacza model rządów jest wbrew pozorom trudne. Wydaje się natomiast, że bez obaw można stwierdzić, iż konstrukcja kontrasygnaty oraz powiązane z nią elementy świadczą o systemie rządów. Nie wydaje mi się trafna, prezentowana w literaturze opinia o decydującym znaczeniu zasad ustrojowych dla przyjęcia określonego kształtu kontrasygnaty4. Zasady konstytucyjne mają znaczenie dla kontrasygnaty o tyle, że wyznaczają w bardzo ogólny sposób warunki funkcjonowania konkretnego systemu rządów, a dopiero ten jest rzeczywistą, bezpośrednią determinantą T. Chauvin, T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2009, s. 93. 4 Patrz: A. Rakowska, Kontrasygnata aktów głowy państwa w wybranych państwach europejskich, Toruń 2009, s. 200 i 212. W odniesieniu do stanu prawnego pod rządami Konstytucji RP i w odpowiedzi na fakt, że na określenie polskiego systemu rządów używane są wykluczające się niejednokrotnie nazwy. Autorka ta pisze, że nie warto przejmować się rozbieżnościami co do nazwy systemów rządów. Ważne jest, że Konstytucja RP wymienia takie zasady, jak: suwerenność narodu, demokratyczne państwo prawne, podział i równowaga władz oraz dualizm egzekutywy. „Te zasady mają bowiem najistotniejsze znaczenie z punktu widzenia wzajemnych stosunków między organami władzy i funkcjonowania kontrasygnaty”. Z prezentowanym poglądem można zgodzić się jedynie o tyle, że dualizm egzekutywy – jako cecha parlamentarnego systemu rządów – warunkuje istnienie kontrasygnaty. Wymieniony on został wśród zasad ustrojowych, jednakże zasadą nie jest. W tym miejscu warto nadmienić, że w literaturze przedmiotu prezentowane są poglądy, zgodnie z którymi wyklucza się możliwość przypisania systemowi rządów cech zasady ustrojowej i traktuje się go jedynie jako jeden z dopuszczalnych mechanizmów realizacji zasady trójpodziału władz. Zob. M. Kruk, Konstytucyjne zasady podstawowe – ich znaczenie prawne i katalog, [w:] Zasady podstawowe polskiej konstytucji, pod red. W. Sokolewicza, Warszawa 1998, s. 8. 3 Anna Frankiewicz • Kontrasygnata jako wyznacznik systemu rządów 161 kształtu kontrasygnaty. Nie dookreślają one reguł warunkujących istnienie i funkcjonowanie kontrasygnaty. Zwróćmy uwagę, że na podstawie zasady suwerenności narodu funkcjonuje zarówno system parlamentarny, jak i system rządów zgromadzenia; w oparciu o zasady państwa demokratycznego i podziału władz działać może system parlamentarny, jak i system prezydencki. W odniesieniu do każdej z trzech wymienionych zasad ustrojowych należy więc stwierdzić, że pozwala ona na przyjęcie kontrasygnaty wyłącznie wówczas, gdy na ich gruncie w danym państwie utworzono parlamentarny system rządów. Potwierdzenie tego toku myślenia odnajdujemy w stwierdzeniu M. Domagały, który pisząc o rozpoczęciu w latach dziewięćdziesiątych prac nad nową konstytucją stwierdza: „Przyjęcie zasady suwerenności narodu, zasady przedstawicielstwa i zasady podziału władz, które co do swej głównej idei nie budzą większych wątpliwości, nie rozstrzygnęło podstawowego problemu, jakim jest wybór określonego układu stosunków pomiędzy trzema podstawowymi organami naczelnymi”. „Wszystkie modele podstawowe (modele systemów rządów – A. F.), jak i ich modyfikacje i rozwiązania pośrednie oparte są na tych samych zasadach ustrojowych, jeżeli rozpatrujemy podstawowe i najbardziej ogólne rozstrzygnięcia konstytucyjne”5. Ze słów W. Brodzińskiego, zdaniem którego w większości demokracji parlamentarnych zasada podziału władz została przyjęta w wersji zakładającej istnienie pozytywnych powiązań między legislatywą a egzekutywą6, wnioskuję, że kontrasygnata – jako powiązanie pozytywnego typu – nie występuje w każdej demokracji, a jedynie w demokracji parlamentarnej. Stwierdzenie zasadności pierwszego z przedstawionych na wstępie stanowisk wymaga ustalenia czym jest w rzeczywistości system rządów, jakie jego 5 M. Domagała, Problematyka systemu rządów w projekcie Konstytucji RP, [w:] Projekt Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w świetle badań nauki prawa konstytucyjnego, Materiały konferencji Gdańsk, 7–9 marca 1997 r., pod red. K. Działochy i A. Pułło, Gdańsk 1998, s. 34. Autor ten konsekwentnie lansuje powyższy pogląd, wyrażał go bowiem już we wcześniejszych swoich publikacjach, zob. idem, System kanclerski i możliwości jego zastosowania w nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Konstytucyjne systemy rządów. Możliwości adaptacji do warunków polskich, Program badawczy: Podstawowe dylematy teoretyczne nowej Konstytucji RP, pod red. M. Domagały, Warszawa 1997, s. 113 i 120. 6 W. Brodziński, System parlamentarno-gabinetowy – wykorzystanie modelu rządów parlamentarno-gabinetowych w projekcie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Konstytucyjne systemy rządów..., s. 42. 162 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 cechy powodują, że jedynie grupa systemów parlamentarnych gwarantuje istnienie kontrasygnaty, a następnie wykazania jak kształtuje się kontrasygnata i instytucje nierozerwalnie z nią związane w razie przyjęcia określonej modyfikacji systemu rządów. W literaturze przedmiotu spotykamy się z poglądem, że system rządów to relacje pomiędzy wszystkimi władzami. Biorąc pod uwagę fakt, że „pozycja i kompetencje władzy sądowniczej są w istocie podobne we wszystkich państwach stojących na gruncie zasady podziału władz” największym zainteresowaniem cieszy się układ stosunków między legislatywą a egzekutywą7. Z tego względu większość autorów określa system rządów jako relacje między władzą ustawodawczą a wykonawczą oraz wewnątrz władzy wykonawczej, czyli relacje między głową państwa a rządem i jego szefem8. Natomiast „znaczenie istnienia sądów często polega tylko na tym, że są, a pozostałe władze gwarantują ich niezależność”9. Niektórzy autorzy pisząc o systemach rządów posługują się zamiennie określeniami „reżim polityczny”, czy „forma rządów”10, „koncepcja rządów” czy „model ustrojowy”11, jednak ostatnia z tych nazw nie wydaje mi się najtrafniejsza ze względu na możliwość skojarzenia z zasadami ustrojowymi lub ustrojem państwowym czy politycznym, których znaczenie jest znacznie szersze12. Dopuszczalna różnorodność wzajemnych stosunków pomiędzy władzami umożliwia rozróżnienie wielu modeli systemów rządów13. Ich liczba jest B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Warszawa 2007, s. 342. 8 D. Górecki, Wpływ polskich tradycji ustrojowych na współczesne rozwiązania konstytucyjne, [w:] Konstytucyjne systemy rządów... s. 7. 9 A. Pułło, Ustroje państw współczesnych, Warszawa 2007, s. 28. 10 A. Antoszewski, R. Herbut, Systemy polityczne współczesnego świata, Gdańsk 2001, s. 307–346. 11 J. Galster, System organów państwowych, [w:] Prawo konstytucyjne, pod red. Z. Witkowskiego, Toruń 2009, s. 50. 12 B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2008, s. 14–16. 13 W literaturze prawa konstytucyjnego podkreśla się, że opisywane systemy rządów stanowią jedynie teoretyczne modele, które w praktyce mogą być modyfikowane w zależności od ukształtowania struktury organizacji politycznej, tradycji ustrojowej, czy innych czynników. Fakt ten nie dyskwalifikuje jednak potrzeby budowania takich wzorców i nie obniża ich wartości naukowej oraz przydatności jako punktu odniesienia dla ustrojodawcy; M. Domagała, Problematyka systemu rządów..., s. 35; S. Gebethner, System rządów parlamentarno-gabinetowych, system rządów prezydenckich oraz rozwiązania pośrednie, [w:] Konstytucyjne systemy rządów..., s. 77. 7 Anna Frankiewicz • Kontrasygnata jako wyznacznik systemu rządów 163 zróżnicowana w zależności od tego, czy uwzględniamy jedynie klasyczne modele, czy też formy pośrednie14. W wersji najobszerniejszej wyróżniamy: system rządów zgromadzenia, klasyczny system parlamentarny, zmodyfikowane (zracjonalizowane) systemy parlamentarne, systemy mieszane, system prezydencki. W pierwszej kolejności wskazać należy, w których spośród wymienionych modeli kontrasygnata nie występuje i uwypuklić te z ich cech, które decydują o braku interesującej nas instytucji. System rządów zgromadzenia jest najtrudniejszym chyba do scharakteryzowania modelem15. Określany jest on też różnorodnymi nazwami, uwydatniającymi znaczenie określonych relacji pomiędzy władzami. W literaturze przedmiotu spotyka się takie nazwy, jak: system konwentu, model komitetowy, czy system parlamentarno-komitetowy16. Trafnie komentuje ten stan rzeczy J. Galster twierdząc, że „spieranie się o onomastyczne kategorie modelu ma drugorzędne znaczenie wobec prób ustalenia jego signum specyficum”17. Wbrew potocznym opiniom dla prawidłowego funkcjonowania tego systemu niezbędne jest przyjęcie zasad państwa prawnego i państwa demokratycznego, co stawia pod znakiem zapytania możliwość zaliczania do niego byłych krajów socjalistycznych18. Dla tej koncepcji rządów charakterystyczne 14 B. Banaszak i R. Balicki nie dokonują rozróżnienia na system parlamentarny klasyczny i zmodyfikowany, a cechy tych systemów ujmują łącznie i opatrują wspólnym komentarzem. B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne..., s. 348–353; R. Balicki, Pozycja prawna głowy państwa w różnych systemach rządów, „Przegląd Prawa i Administracji” t. XLIII, 2000, s. 139. A. Pułło stwierdza, że wyróżnianie dalszych systemów, oprócz parlamentarno-gabinetowego, prezydenckiego i parlamentarno-komitetowego, zawsze wywołuje kontrowersje, zob. A. Pułło, Ustroje państw współczesnych..., s. 28. 15 Jak podkreśla P. Sarnecki wynika to z zazębiania się jego cech z systemem parlamentarnym (ukształtowany jest bowiem na gruncie systemu parlamentarnego, aczkolwiek w wersji monistycznej – A.F.), z braku konkretnego ustroju państwowego, który mógłby pełnić funkcję wzorca oraz z efemeryczności tego zjawiska w historii konstytucjonalizmu przy jednoczesnej jego różnorodności; zob. P. Sarnecki, Założenia systemu „rządów zgromadzenia” i możliwości ich adaptacji do przyszłej Konstytucji RP..., [w:] Konstytucyjne systemy rządów..., s. 138. 16 Propagatorem ostatniej z wymienionych nazw zdaje się być F. Siemieński, zob. F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa–Poznań 1976, s. 223–226. 17 J. Galster, op.cit., s. 54. 18 Jakkolwiek pomiędzy autorami publikacji traktujących o tym systemie rządów panuje zgoda co do potrzeby funkcjonowania opisywanego modelu w oparciu o zasady państwa prawnego i demokratycznego, nie ma tej zgodności jeśli chodzi o charakterystykę państw 164 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 jest poddanie się wpływom zasady suwerenności narodu, której zwolennicy opowiadali się za uzależnieniem egzekutywy od władzy ustawodawczej19. Parlament przyjmuje zatem pozycję najwyższego organu władzy państwowej. Jednocześnie doszło w tym modelu do odrzucenia „konieczności organizacyjnego podziału władzy jako niezbędnej konsekwencji funkcjonalnego podziału władzy”20. Przeważnie jednoizbowy parlament (wyjątek dotyczyć może państwa o strukturze federacji21) skupia więc w swym ręku zarówno funkcję prawodawczą, jak i niektóre funkcje z zakresu władzy wykonawczej, a nawet sądowniczej. W literaturze zwraca się uwagę, że cechą tego systemu powinno być takie ukształtowanie relacji między organami, aby preponderancja parlamentu nie przeważyła nad koniecznością zapewnienia względnej koncentracji jego władzy22. O zwierzchniej kompetencji władzy ustawodawczej w stosunku do władzy wykonawczej świadczy prawo do samodzielnego decydowania o składzie rządu (głowa państwa jest pozbawiona kompetencji nominacyjnych w tym zakresie), prawo wyboru głowy państwa oraz ograniczone możliwości władzy wykonawczej wywierania wpływu na funkcjonowanie parlamentu (rząd może jedynie zgłosić inicjatywę ustawodawczą i zażądać zwołania nadzwyczajnej sesji parlamentu, prezydent nie dysponuje prawem rozwiązania parlamentu)23. Parlament przejmuje inisocjalistycznych jako systemu rządów zgromadzenia. P. Sarnecki – na podstawie rzetelnej analizy – wyklucza taką możliwość, zob. P. Sarnecki, Założenia systemu „rządów zgromadzenia”..., s. 146–148 i 150. Przeciwnie na ten temat zdaje się wypowiadać J. Galster, który wniosek o uniwersalności założeń systemu parlamentarno-komitetowego opiera na fakcie, iż „znajdował on swoją praktyczna ilustrację stwarzając konstytucyjnoprawne ramy dla kierowniczej roli partii marksistowsko-leninowskiej”, zob. J. Galster, op.cit., s. 55. J. Wasiniewska zajmuje chyba stanowisko pośrednie pisząc, iż idea demokracji ludowej „wyrodziła się” z tego nurtu ideowego, a władza w rzeczywistości należała do partii rządzącej, zob. J. Wasiniewska, System rządów zgromadzenia (Konfederacja Szwajcarska), [w:] Prawo konstytucyjne. Repetytorium, pod red. M. Wystrychowskiego, Kraków 2003, s. 265, 267. 19 Zob. D. Górecki, op.cit., s. 7. 20 P. Sarnecki, Założenia systemu „rządów zgromadzenia”..., s. 148. 21 Ibidem, 141–144, 152–153. 22 Tak m.in. P. Sarnecki, Założenia systemu „rządów zgromadzenia”..., s. 147 oraz A. Antoszewski, R. Herbut, op.cit., s. 331. Zdecydowanie innego zdania zdaje się być R. Balicki, który przywołuje koncepcję S. Rozmaryna, twierdzącego, że system rządów zgromadzenia to „ustrój państwowy, w którym parlament stale i w szerokim zakresie sprawuje bezpośrednią gestię w dziedzinie administracji państwowej i wymiaru sprawiedliwości albo też może w każdym czasie poszczególne sprawy z tej dziedziny przejąć do swej bezpośredniej gestii”; zob. R. Balicki, Konstytucyjna pozycja prawna głowy państwa..., s. 152. 23 J. Galster, op.cit., s. 54–55. Anna Frankiewicz • Kontrasygnata jako wyznacznik systemu rządów 165 cjatywę ustawodawczą w zdecydowanej większości spraw oraz samodzielnie ustala linie polityki. W kwestii odpowiedzialności politycznej na linii parlament – rząd zauważamy rozwiązanie typowe dla parlamentaryzmu, a polegające na możliwości odwołania rządu, po pierwsze – nie przyjmuje ono nazwy „wotum nieufności”, a po drugie – zazwyczaj nie jest wykorzystywane, ponieważ w razie krytyki rząd błyskawicznie dostosowuje swoją działalność do sformułowanych potrzeb. Jeśli chodzi o odpowiedzialność polityczną prezydenta, to w przeciwieństwie do wszystkich pozostałych rozwiązań modelowych, omawiany system pozwala na jej egzekwowanie24. Głównie z tego powodu instytucja kontrasygnaty nie ma w tym systemie racji bytu. Głowie państwa nie gwarantuje się funkcji neutralnego mediatora, czy arbitra wzorem rozwiązań parlamentaryzmu dualistycznego25. Jest on podporządkowany parlamentowi. Ze względu na odrzucenie zasady podziału władz w doktrynie wskazuje się, że pomimo stosowania nazw typu: „rząd” i „prezydent” nie można też mówić o dualizmie egzekutywy lecz o egzekutywie monokratycznej i kolegialnej26. Oczywiście niejednokrotnie zachodzą ścisłe związki pomiędzy tymi organami wynikające np. z przyjętej procedury powoływania. Nie towarzyszy temu przejmowanie odpowiedzialności jednego organu za działania drugiego. Kontrolowanie prawidłowości realizacji ich kompetencji dokonuje się z wykorzystaniem innych mechanizmów niż w tzw. parlamentaryzmie J.w. P. Sarnecki wyjaśnia, że stosowanie pojęcia „odpowiedzialność polityczna” nie jest w pełni adekwatne w warunkach omawianego systemu rządów. Wszystkie poza parlamentem urzędy państwowe nie mają charakteru władzy publicznej, a jedynie charakter ściśle urzędniczy. Ich odpowiedzialność odnosi się zatem do sfery działań publicznych, a nie stanowi odpowiedzialności za realizację kierunków polityki, wypracowaną w celu rozróżnienia od odpowiedzialności za delikt konstytucyjny, zob. P. Sarnecki, Założenia systemu „rządów zgromadzenia”..., s. 153–155. 25 Również w przeciwieństwie do systemu parlamentarnego charakter i struktura tego urzędu nie funkcjonują w oparciu o jakiś uniwersalny wzorzec. W odniesieniu do liczebności urzędu głowy państwa w systemie rządów zgromadzenia dopuszczalne są różne warianty. Równie dobrze może to być urząd jedno- co i wieloosobowy. Dopuszczalne jest ustanowienie urzędu wiceprezydenta. Czasami ustrojodawca może uznać też, że urząd ten nie jest w ogóle w systemie organów naczelnych potrzebny. Tytułem przykładu można wymienić konstytucję Estonii z 15 czerwca 1920 r., w której nie przewidywano istnienia prezydenta, a jego funkcje spełniał premier, P. Sarnecki, Założenia systemu „rządów zgromadzenia”..., s. 140–143. 26 P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Kraków 2003, s. 330; B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne..., s. 359; A. Antoszewski, R. Herbut, op.cit., s. 332. 24 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 166 dualistycznym i każdy z organów wykonawczych ponosi odpowiedzialność przed parlamentem za swoją działalność. Drugą koncepcją rządów, w której nie występuje instytucja kontrasygnaty jest system prezydencki. Jako że klasycznym systemem prezydenckim okazuje się być niezmiennie system Stanów Zjednoczonych Ameryki, w literaturze utrwaliło się, że podstawowe cechy tego modelu omawiane są na przykładzie USA. Realizacja założeń systemu prezydenckiego w tym kraju odbywa się w warunkach funkcjonowania zasady demokracji, państwa prawnego, suwerenności ludu i podziału władz. Najczęściej przekonuje się, że podział realizowany jest w wersji separacji władz. Można spotkać się z bardziej rozbudowanym opisem sytuacji panującej w systemie Stanów Zjednoczonych, w myśl którego w ramy podziału wpleciono „system hamulców i równowagi”, działających na daną władzę jedynie niejako z zewnątrz, bez ingerencji w proces realizacji właściwej funkcji tej władzy. Wynika to z faktu, że w systemie prezydenckim istotą wzajemnych relacji pomiędzy władzami jest podział, a równowaga pełni jedynie funkcję posiłkową27. W związku z powyższym można oryginalność systemu prezydenckiego scharakteryzować w następujący sposób. Władza wykonawcza jest jednoczłonowa, ponieważ w urzędzie prezydenta skupiają się funkcje głowy państwa i szefa rządu. Nie funkcjonuje gabinet na wzór europejski, a sekretarze departamentów są urzędnikami administracji wykonującymi polecenia prezydenta. Prezydent nie ponosi odpowiedzialności politycznej przed parlamentem, co wiąże się z przyjętym sposobem obsadzenia tego urzędu w drodze wyborów powszechnych i pośrednich. Parlament nie egzekwuje odpowiedzialności również od sekretarzy departamentów, jako że powoływani są przez prezydenta i przed nim odpowiadają. W tym systemie nie dopuszcza się możliwości połączenia w jednej osobie funkcji władzy ustawodawczej i wykonawczej. W celu zachowania reguł zasady podziału władz – odrzuceniu odpowiedzialności parlamentarnej towarzyszy wykluczenie możliwości rozwiązania izb przez egzekutywę, czy zgłoszenia inicjatywy ustawodawczej28. O braku kontrasygnaty w prezydenckim systemie rządów decyduje usytuowanie prezydenta na równi z parlamentem pod względem źródła legitymacji demokratycznej i w konsekwencji odrzucenie zasady jego politycznej 27 A. Pułło, System prezydencki, [w:] Konstytucyjne systemy rządów..., s. 61–63. Ibidem, s. 63–64; J. Galster, op.cit., s. 52–53. 28 Anna Frankiewicz • Kontrasygnata jako wyznacznik systemu rządów 167 odpowiedzialności przed parlamentem. Nie bez znaczenia jest tu również fakt funkcjonowania monistycznej egzekutywy, w warunkach której prezydent nie musi szukać poparcia dla swych decyzji u innych członów władzy wykonawczej. Pełnia kompetencji z zakresu władzy wykonawczej, jakimi dysponuje głowa państwa „czynią z niego prezydenta władczego (executive president)”29. S. Gebethner na zasadzie przeciwieństwa w stosunku do systemu parlamentarnego stwierdził, że prezydent i panuje, i rządzi, a z takim statusem nie koresponduje instytucja osłabiająca dyskrecjonalność w podejmowaniu decyzji30. Analiza cech systemu prezydenckiego wskazuje, że o istnieniu kontrasygnaty nie decyduje funkcjonujące „samodzielnie” założenie, że głowa państwa nie może ponosić odpowiedzialności politycznej. Dopiero przyjęcie tego założenia w warunkach dwuczłonowej egzekutywy rodzi potrzebę wpisania interesującej nas instytucji w mechanizm sprawowania władzy. Ponieważ takie elementy systemu rządów, jak brak odpowiedzialności politycznej głowy państwa i dwuczłonowa egzekutywa występują łącznie w systemie parlamentarnym, istotne jest ustalenie cech tego systemu. Ma to ogromne znaczenie dla określenia znaczenia prawnego kontrasygnaty, funkcji kontrasygnaty i jej niezbędnych właściwości. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że system parlamentarny kształtował się w sposób ewolucyjny w Anglii wskutek stopniowego uniezależniania się rządu od monarchy i ograniczania tego ostatniego w sprawowaniu władzy wykonawczej. Proces ten następował jednocześnie z podporządkowywaniem rządu parlamentowi, do czego dochodziło wskutek przyjęcia, że gabinet powinien posiadać zaufanie parlamentu. W związku z tym udzielenie zaufania rządowi sprawiało, że mógł on skutecznie działać, a jego cofnięcie stanowiło realizację odpowiedzialności politycznej. A. Pułło przyjmuje, że klasyczny system parlamentarny datuje się od 1784 r., kiedy monarcha nie ma już prawa zdymisjonowania ministra31. Oczywiście ministrowie podlegają już wówczas władzy parlamentu. Przyjęcie założenia, że „król nie może działać sam” oraz „król nie może czynić źle” powoduje, że „prerogatywy S. Gebethner, op.cit., s. 84. Ibidem, s. 80. 31 A. Pułło, System prezydencki..., s. 61. 29 30 168 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 królewskie”32 podlegają wymogowi kontrasygnaty. Był to instrument umożliwiający egzekwowanie odpowiedzialności od ministrów, którzy podpisali akt królewski. Tym samym władza monarchy została ograniczona. Nominalnie był on wciąż legitymowany do działania, a więc osadzony był we władzy wykonawczej, jednak realnie odsunięty był od sprawowania władzy przez członków gabinetu33. Pozycja monarchy w tym systemie sprowadza się zatem do określenia, że „król panuje, a nie rządzi”. Założenia klasycznego systemu parlamentarnego recypowane były na kontynencie europejskim, co nastąpiło z pewnym opóźnieniem w stosunku do pierwowzoru z wysp. Przykładowo we Francji Karta Konstytucyjna z 1814 r. i wprowadzone do niej poprawki w 1830 r. stanowiły jedynie próby wplatania założeń parlamentaryzmu w realia monarchii ograniczonej. Wykształcona wówczas podwójna odpowiedzialność polityczna ministrów, którzy musieli zdobyć zaufanie monarchy oraz większości parlamentarnej, wyklucza określenie tego systemu jako klasycznie parlamentarnego. Za taki można uznać dopiero ustrój III Republiki Francuskiej, stanowił on połączenie parlamentaryzmu z republikańską formą państwa34. W literaturze przedmiotu przekonuje się, że proces rozwoju systemu parlamentarnego podzielić można na dwa etapy: pierwszy przebiegał przed powstaniem masowych partii politycznych, drugi po ich powstaniu. Pierwszy etap zwany również klasycznym objął takie kraje Europy Zachodniej, jak Anglia, Francja, Holandia, Belgia, Luksemburg, Szwecja i Dania. Natomiast w państwach Europy Środkowej – np. Niemcy – system parlamentarny rozwinął się dopiero przed I wojną światową35. Klasyczny system parlamentarny odznacza się zatem następującymi cechami: • władza wykonawcza jest dualistyczna i składa się z głowy państwa (monarcha lub prezydent) oraz z rządu z premierem, • w przypadku wprowadzenia republikańskiego prezydenta wybierany jest on przez parlament; bez względu na sposób wyboru głowy pań W systemie brytyjskim przez to pojęcie rozumiemy kompetencje monarchy służące urzeczywistnianiu jego funkcji jako głowy państwa, a nie kompetencje wykonywane przez niego dyskrecjonalnie. A. Frankiewicz, Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP, Kraków 2004, s. 26. 33 Ibidem, s. 20–24. 34 Ibidem, s. 31–33; W. Brodziński, op.cit., s. 37–38. 35 Idem, s. 38. 32 Anna Frankiewicz • Kontrasygnata jako wyznacznik systemu rządów 169 stwa (wybieralna/dziedziczna) jej pozycja jest zneutralizowana, nie ponosi ona odpowiedzialności politycznej, a aby osiągnąć to założenie wszystkie akty głowy państwa powinny być dla swojej ważności kontrasygnowane przez członka rządu, który przejmuje tę odpowiedzialność przed parlamentem; • realna władza wykonawcza skupiona jest w rządzie, na którego czele stoi premier mający pozycję pierwszego wśród równych (primus inter pares); • istnienie rządu uzależnione jest od uzyskania zaufania od parlamentu (inwestytura), a utrata zaufania wyraża się w uchwaleniu wotum nieufności, odpowiedzialność parlamentarną ponosi rząd wyłącznie przed parlamentem, grozi ona również za kontrasygnowane akty głowy państwa; • odpowiedzialność polityczną członkowie rządu ponoszą indywidualnie, jak i solidarnie; • władza wykonawcza dysponuje uprawnieniami równoważącymi polityczną odpowiedzialność gabinetu (np. prawo rozwiązania parlamentu)36. Klasyczny system parlamentarny jako model idealny jest bardzo trudny do osiągnięcia zwłaszcza uwzględniając, że państwa funkcjonują w zróżnicowanych warunkach ustrojowych, uwzględniających historię, tradycję, kulturę polityczną. Dlatego też w jego obrębie daje się zauważyć proces polegający na wprowadzaniu pewnych racjonalizacji, czy też modyfikacji. W Wielkiej Brytanii proces ten rozpoczął się już w XIX w., natomiast w poszczególnych państwach europejskich po I i po II wojnie światowej. Modyfikacja polegała przede wszystkim na wzmacnianiu uprawnień gabinetu w ramach władzy wykonawczej. Jako że system ten funkcjonuje w warunkach wielopartyjności lub dwupartyjności, premierem zostaje najczęściej przywódca najsilniejszej spośród partii koalicyjnych lub przywódca partii zwycięskiej. Zwłaszcza w drugiej spośród wymienionych sytuacji dochodzi do wzmocnienia jego pozycji. Premier przestaje być już primus inter pares, a staje się rzeczywistym szefem egzekutywy. Nie bez znaczenia dla tego procesu jest też solidarna odpowiedzialność gabinetu przed parlamentem. Z tego typu modyfikacją spotykamy się współcześnie w Wielkiej Brytanii, w Polsce i w Niemczech, w których szef rządu ma prawną swobodę w doborze S. Gebethner, op.cit., s. 50–51. 36 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 170 jego członków. Przekłada się to na wykształcenie się – obok odpowiedzialności parlamentarnej – odpowiedzialności politycznej przed premierem, który może w trakcie kadencji parlamentu zadecydować o odwołaniu ministra. W warunkach niemieckich powyższe mechanizmy funkcjonują ponadto w obliczu wykształcenia się wręcz „trialistycznej” egzekutywy obejmującej głowę państwa, kanclerza i rząd37. W razie ukształtowania się stabilnej większości parlamentarnej może dojść do zdominowania parlamentu przez rząd, co przejawia się np. w procentowym wzroście ustaw uchwalanych z inicjatywy rządowej, przy nadaniu im priorytetowego znaczenia38. W wyniku dążenia do zapewnienia jeszcze większej stabilizacji zracjonalizowanego parlamentaryzmu, w niektórych krajach (Niemcy, Polska) wprowadzono konstruktywne wotum nieufności, którego skutkiem jest uniemożliwienie wyrażenia wotum nieufności szefowi rządu, czy też całemu rządowi przez tzw. większość negatywną, efemeryczną. Warunek przedstawienia wraz z wnioskiem o wotum nieufności imiennej kandydatury na przyszłego szefa rządu i potrzeba łącznego głosowania obydwu wniosków sprawia, że obecny rząd obalić może jedynie koalicja dysponująca bezwzględną większością izby39. Racjonalizacja systemu możliwa jest również w odniesieniu do urzędu republikańskiej głowy państwa, co przejawia się w przyjęciu metody jej wyboru w drodze głosowania powszechnego. W literaturze głosy na temat znaczenia wyborów powszechnych są podzielone. R. Mojak przekonuje, że kontrasygnata i sposób wyboru prezydenta stanowią wyznaczniki systemu ustrojowego40. Inaczej na ten temat zdaje się zapatrywać S. Gebethner, który twierdzi, że sposób wyboru prezydenta nie ma znaczenia konstytutywnego, czyli nie rozstrzyga o ustanowieniu instytucjonalnych podstaw dla systemu rządów prezydenckich. Autor ten twierdzi, że system rządów, w którym zastosowano takie wybory przy zachowaniu politycznej odpowiedzialności ministrów i premiera przed parlamentem zaczyna nazywać się modelem rządów prezydencko-parlamentarnych41. Tymczasem doświadczenie pokazuje, 37 P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne..., s. 204. B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne..., s. 351–352; W. Brodziński, op.cit., 38 s. 39. S. Gebethner, op.cit., s. 83–84. R. Mojak, Instytucja Prezydenta RP w okresie przekształceń ustrojowych, Lublin 1995, s. 117. 41 S. Gebethner, op.cit., s. 77–78. 39 40 Anna Frankiewicz • Kontrasygnata jako wyznacznik systemu rządów 171 że wybór głowy państwa w wyborach powszechnych nie współgra wyłącznie z klasycznym parlamentarnym systemem rządów, ale dopuszczalny jest tak w systemach parlamentarnych zracjonalizowanych, jak i mieszanych. Zgadzam się więc z poglądem T. Słomki, według którego kojarzenie sposobu wyboru prezydenta z określonym systemem rządów nie odpowiada praktyce ustrojowej współczesnych państw42. Przyjęcie metody wyborów powszechnych prezydenta nie plasuje go może jako równoważny człon egzekutywy, ale stanowi ułatwienie w sprawowaniu – tak często konstruowanej w parlamentaryzmie – funkcji arbitra43. Wiąże się z tym z kolei konieczność wydzielenia do jego samodzielnej sfery pewnej grupy kompetencji, dzięki którym może tę funkcję sprawować. W zależności od konkretnej modyfikacji systemu rządów zakres kompetencji realizowanych samodzielnie i rodzaj samodzielności mogą być różne. W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prezydentowi przyznano prawo decydowania o podjęciu pewnych kompetencji bez potrzeby oczekiwania na wniosek właściwego podmiotu, które są wykonywane za kontrasygnatą lub też bez kontrasygnaty oraz kompetencje podejmowane na wniosek, za kontrasygnatą lub też bez kontrasygnaty. Oczywiście najpełniejszą samodzielność ma prezydent podejmując akty wykonywane z inicjatywy własnej bez kontrasygnaty, jak np. prawo inicjatywy ustawodawczej. Zakres aktów wyjętych spod wymogu kontrasygnaty obejmuje w Polsce kilkadziesiąt kompetencji, które pozwalają prezydentowi spełniać funkcję arbitrażu44. Co ciekawe wyłączenia 42 T. Słomka, Prezydentura w Europie Środkowo-Wschodniej, [w:] Zagadnienia konstytucjonalizmu krajów Europy Środkowo-Wschodniej, pod red. T. Mołdawy, Warszawa 2003, s. 115. 43 S. Gebethner, op.cit., s. 83. 44 Skonstruowanie zakresu prezydenckich prerogatyw, tak aby dzięki nim prezydent mógł realizować funkcję arbitra było zabiegiem przeprowadzonym świadomie przez członków Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. Już na początku prac ustrojodawczych – w styczniu 1994 r. Komisja Konstytucyjna ZN opowiedziała się w wyniku tzw. ‘głosowania kierunkowego’ za przyjęciem w przyszłej konstytucji koncepcji prezydenta jako gwaranta ciągłości władzy państwowej, co utożsamiane było przez członków komisji z zaaprobowaniem parlamentarnego systemu rządów. Tym samym zarówno komisja, jak i wszystkie jej podkomisje powinny mieć na uwadze, aby opracowywane przez nie postanowienia pozostawały w zgodzie z podstawowymi założeniami tego systemu. Dotyczy to również procesu konstruowania wykazu uprawnień osobistych prezydenta. Części kompetencji przyznano walor samodzielnych atrybutów ponieważ są one typowe dla systemu parlamentarnego. Jednak w wielu przypadkach, członkowie Komisji Konstytucyjnej ZN, dyskutując nad zakresem wyłączeń, stawali w obliczu poważnych dylematów. Wątpliwości co do zaliczenia pewnych uprawnień do wykazu prerogatyw uzasadniano tym, iż nie są to atrybuty charakterystyczne 172 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 stosuje się nawet w tych zracjonalizowanych systemach parlamentarnych, które stoją na gruncie koncepcji prezydenta neutralnego, jak np. Niemcy45. Kolejną grupą systemów są tzw. systemy mieszane, które powstają w wyniku przyjęcia w warunkach systemu parlamentarnego elementów prezydenckiego systemu rządów. Różnorodności wzajemnych relacji towarzyszy różnorodność terminologiczna. W razie przewagi cech systemu prezydenckiego nad parlamentarnym spotykamy nazwy: premierowsko-prezydencki, semiprezydencki, półprezydencki, prezydencjalny, natomiast przy przewadla modelu parlamentarnego, A. Frankiewicz, op.cit., s. 115. Ostatecznie Komisja Konstytucyjna postanowiła, iż obowiązek kontrasygnaty nie będzie dotyczył: 1) zarządzania wyborów do Sejmu i Senatu, 2) zwoływania pierwszego posiedzenia nowo wybranych Sejmu i Senatu, 3) skracania kadencji Sejmu w przypadkach określonych w Konstytucji, 4) inicjatywy ustawodawczej, 5) zarządzania referendum ogólnokrajowego, 6) podpisywania albo odmowy podpisania ustawy, 7) zarządzania ogłoszenia ustawy oraz umowy międzynarodowej w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, 8) zwracania się z orędziem do Sejmu, do Senatu lub do Zgromadzenia Narodowego, 9) wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, 10) wniosku o przeprowadzenie kontroli przez Najwyższą Izbę Kontroli, 11) desygnowania i powoływania Prezesa Rady Ministrów, 12) przyjmowania dymisji Rady Ministrów i powierzania jej tymczasowego pełnienia obowiązków, 13) wniosku do Sejmu o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu członka Rady Ministrów, 14) odwoływania ministra, któremu Sejm wyraził wotum nieufności, 15) zwoływania Rady Gabinetowej, 16) nadawania orderów i odznaczeń, 17) powoływania sędziów, 18) stosowania prawa łaski, 19) nadawania obywatelstwa polskiego i wyrażania zgody na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego, 20) powoływania Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, 21) powoływania Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego, 22) powoływania Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, 23) powoływania prezesów Sądu Najwyższego oraz wiceprezesów Naczelnego Sądu Administracyjnego, 24) wniosku do Sejmu o powołanie Prezesa Narodowego Banku Polskiego, 25) powoływania członków Rady Polityki Pieniężnej, 26) powoływania i odwoływania członków Rady Bezpieczeństwa Narodowego, 27) powoływania członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, 28) nadawania statutu Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej oraz powoływania i odwoływania Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej, 29) wydawania zarządzeń na zasadach określonych w art. 93, 30) zrzeczenia się urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej (art. 144 ust. 3 Konstytucji RP). 45 Wyjątki od kontrasygnaty dają się w tym kraju policzyć na palcach jednej ręki i obejmują kwestie, które w oczywisty sposób nie powinny być uzależnione od zgody czynnika rządowego: wystąpienie do kanclerza bądź ministra z prośbą o pełnienie obowiązków do czasu mianowania ich następców, zgłaszanie kandydata na kanclerza, mianowanie i odwołanie kanclerza. Arbitrem, czy też mediatorem – jak to się częściej określa prezydenta Niemiec – byłby on jedynie w sytuacji, gdyby Bundestag nie był w stanie udzielić zaufania kanclerzowi bezwzględną większością członków swej izby i w trzecim głosowaniu wyraził je jedynie większością zwykłą. Wówczas prezydent rozstrzyga – bez kontrasygnaty – czy mianować wybranego kandydata na kanclerza, czy odwołać Bundestag. Anna Frankiewicz • Kontrasygnata jako wyznacznik systemu rządów 173 dze elementów parlamentarnych – parlamentarno-prezydencki46. Zachowana jest tu zasada dualizmu egzekutywy, jednakże każdy z jej elementów czerpie legitymację do działania z innych źródeł. Rząd uzyskuje zaufanie od organu przedstawicielskiego narodu, prezydent – od narodu. W omawianym modelu nie ma możliwości obrania innego sposobu wyboru głowy państwa, aczkolwiek wybory powszechne nie mają tu tak decydującego znaczenia dla pozycji prezydenta jak suma przypisanych mu kompetencji i ich siła sprawcza. O ile w systemie zmodyfikowanym mieliśmy – w zakresie pozycji tego urzędu – do wyboru między prezydentem neutralnym a arbitrem, to w systemach mieszanych stajemy wobec alternatywy: prezydent arbiter a rzeczywisty szef egzekutywy. Prezydent jest zatem odpowiednio albo powściągliwy w stosunkach z rządem znajdującym oparcie w większości parlamentarnej, albo uzyskuje pozycję dominującą we władzy wykonawczej47. Doświadczenie Francji pod rządem Konstytucji V Republiki pokazuje, że w zależności od układu sił politycznych między parlamentem a prezydentem, w oparciu o tę samą konstytucję, mogą spełnić się obydwa scenariusze. W modelach mieszanych w obrębie władzy wykonawczej dochodzi do dalszych zapożyczeń z systemu prezydenckiego. Znacząco mogą wzrosnąć uprawnienia prezydenta przy dobieraniu składu rządu i jego powoływaniu. W skrajnej sytuacji nie musi on uwzględniać opinii większości parlamentarnej, nawet jeśli zgodnie z konstytucyjną procedurą wymaga się wotum zaufania lub zgody parlamentu (Rosja). W wersji bardziej proparlamentarnej konstytucje przewidują określony czas na wyrażenie tak powołanemu rządowi wotum nieufności, po bezskutecznym upływie którego gabinet może działać. Całokształt modyfikacji przyjmowanych w systemach mieszanych wpływa na funkcjonowanie kontrasygnaty. Przestaje ona być gwarancją braku odpowiedzialności politycznej głowy państwa, nie stanowi też instrumentu kontroli nad prezydentem. Demokratyczna legitymacja pozwala uznać, że odpowiada on jedynie za zdradę stanu, czy popełnienie poważnego przestęp46 J. Galster, op.cit., s. 56. Na temat różnorodności systemów kwalifikujących się jako semiprezydencjalizm i rosnącej „popularności” tego systemu w Europie zob. E. Zwierzchowski, Prezydent i rząd w Konstytucji z 23 kwietnia 1935 roku, „Przegląd Sejmowy” nr 2, 2005, s. 62–63. 47 S. Gebethner, op.cit., s. 86–87. 174 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 stwa. Silna pozycja prezydenta decyduje również o przyjęciu powszechnej praktyki odstępowania od wymogu składania kontrasygnaty na tych aktach, za pomocą których realizuje on część ze swoich władczych kompetencji. Skrajnym przykładem jest Konstytucja Federacji Rosyjskiej, która w ogóle nie przewidziała instytucji kontrasygnaty. Ponieważ w Rosji funkcjonują takie elementy systemu rządów, jak dwuczłonowa władza wykonawcza i brak odpowiedzialności politycznej prezydenta, rodzi się pytanie, czy regulacja konstytucyjna tego państwa zaprzecza przedstawionemu w niniejszym artykule wnioskowi, że wymienione elementy determinują istnienie kontrasygnaty. Aby rozstrzygnąć, czy przykład Rosji podważa zasadność tak sformułowanej tezy należy rozważyć, jaki system rządów został w rzeczywistości skonstruowany w konstytucji tego państwa. W literaturze napotykamy poglądy, że w Rosji ukształtował się system semiprezydencki, albo też system neoprezydencki48. Brak jednolitej opinii w tej kwestii nie może dziwić, biorąc pod uwagę trudności z wyznaczeniem granic między wymienionymi systemami49. Wydaje się, że system semiprezydencki ukształtował się w efekcie modyfikacji parlamentaryzmu, a o taki wniosek trudno w przypadku Rosji50. Rozwiązania konstytucyjne tego kraju opierają się na odmiennych wzorcach ustrojowych51. Wobec tego system rządów Federacji Rosyjskiej potraktowany jest jako przykład systemu, którego rozwiązania idą niejako 48 J. Zaleśny, Prezydent a Rząd w Federacji Rosyjskiej, [w:] Zagadnienia ustrojowe państw poradzieckich, pod red. J. Zaleśnego, Warszawa 2010, passim. 49 Zob. E. Zwierzchowski, op.cit., s. 63. 50 B. Dziemidok-Olszewska stwierdza, że w Rosji powstał nowy, nieistniejący dotychczas system, zob. B. Dziemidok-Olszewska, Instytucja prezydenta w państwach Europy Środkowo-Wschodniej, Lublin 2003, s. 126–127. 51 Car, któremu tradycyjnie przysługiwała władza absolutna, sekretarz generalny zajmujący w okresie socjalistycznym pierwsze miejsce w systemie politycznym kraju nie byli w jakikolwiek sposób w swej władzy ograniczeni. Trudno więc było spodziewać się, że przyjęcie wzorców państw demokratycznych nastąpi z „dobrodziejstwem inwentarza”. Wprowadzenie urzędu prezydenta w marcu 1990 r. stanowiło właśnie próbę prawnego określenia kompetencji sekretarza generalnego, który do tej pory był niekonstytucyjnym szefem państwa; Konstytucja Federacji Rosyjskiej przyjęta w ogólnonarodowym referendum w dniu 12 grudnia 1993 r., tłum. A. Kubik, wstęp A. Bosiacki, Warszawa 2000, s. 23–24. Wydaje się też, że dla ostatecznego ukształtowania pozycji tego organu (a w konsekwencji odrzucenie instytucji kontrasygnaty) w konstytucji z 1993 r. ogromne znaczenie miało dążenie Borysa Jelcyna do przyjęcia takiego wariantu modelu rządów, który oscylować będzie między wzorcem francuskim a amerykańskim, a prezydentowi gwarantować będzie jak największy zakres samodzielności, J. Kowalski, Konstytucja Federacji Rosyjskiej a rosyjska i europejska tradycja konstytucyjna, Warszawa–Poznań 2009, s. 286–288, 300–310. Anna Frankiewicz • Kontrasygnata jako wyznacznik systemu rządów 175 w poprzek zasadom parlamentaryzmu. Dlatego też system ten nie został wzięty pod uwagę jako jeden z systemów, w oparciu o które wyprowadzono wnioski dotyczące kontrasygnaty52. Analiza cech przyjętych w rozpatrywanych systemach rządów utwierdza nas w przekonaniu, że istnienie kontrasygnaty świadczy o tym, iż mamy do czynienia bądź z systemem parlamentarnym, parlamentarnym zracjonalizowanym bądź z parlamentarnym mieszanym. Przy czym mówiąc o parlamentaryzmie mamy na myśli parlamentaryzm w wersji dualistycznej, w którym wyróżnia się zrównoważone ze sobą władze: ustawodawczą i wykonawczą, czyli klasyczny parlamentaryzm53. Brak kontrasygnaty odnotowujemy natomiast w systemie prezydenckim. Podsumowaniem dotychczasowych wywodów na temat kształtowania się kontrasygnaty i elementów systemowych pozostających z nią z ścisłym związku w ramach wymienionych trzech modeli, niech będzie prezentowana poniżej tabela. Po jej prześledzeniu zauważalne staną się prawidłowości w regulowaniu przez ustrojodawców obserwowanych elementów, w sposób odzwierciedlający charakterystykę i odrębności danej modyfikacji systemu. W klasycznym systemie parlamentarnym i w systemie prezydenckim interesujące nas mechanizmy i instytucje uregulowane są według skrajnie odmiennych metod54. Natomiast w systemach „pośrednich” stanowią określoną kombinację konstrukcji zaczerpniętych z systemów opozycyjnych, uzupełnioną cechami wyjątkowymi55. 52 Przedmiotem rozważań w ramach bieżącego artykułu nie jest ustalenie, czy brak kontrasygnaty w systemie o dwuczłonowej władzy wykonawczej, w ramach której prezydent nie podlega odpowiedzialności politycznej nie prowokuje zagrożeń dla stabilności ustrojowej, ani też ustalenie, czy system ten mieści się w granicach rozwiązań demokratycznych. 53 W parlamentaryzmie monistycznym (rządy zgromadzenia) instytucja ta występować może, lecz jest to raczej sytuacja wyjątkowa, co znajduje wyjaśnienie w fakcie przyjęcia jako zasady mechanizmów podporządkowujących parlamentowi całą egzekutywę. Przykładem ustroju, w którym w warunkach takiego reżimu przyjęto kontrasygnatę są ustroje pod rządami konstytucji Turcji z 20 kwietnia 1924 r. i Uchwały Sejmu o powierzeniu Józefowi Piłsudskiemu dalszego sprawowania urzędu Naczelnika Państwa z dnia 20 lutego 1919 r. (tzw. Mała konstytucja), P. Sarnecki, Założenia systemu „rządów zgromadzenia”..., s. 141, 144. A. Rakowska wydaje się zaliczać system Małej konstytucji z 1919 r. do klasycznego parlamentaryzmu. Zauważa ona jednak, że przyjęta w niej konstrukcja kontrasygnaty odbiegała od tradycyjnego rozumienia tej instytucji, A. Rakowska, op.cit., s. 58–59. 54 A. Pułło, Ustroje państw współczesnych..., s. 29. 55 Idea ujęcia w tabeli systemu rządów zgromadzenia z góry była skazana na niepowodzenie ze względu na niewypracowanie w prawie konstytucyjnym powszechnie uznanej PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 176 Tabela 1. Lp. Elementy systemu rządów zmieniające się wraz ze stopniem modyfikacji1 1 Egzekutywa jest dualistyczna 2 Kandydata na premiera typuje3 System parlamentarny a) klasyczny b) zracjonalizowany c) mieszany System prezydencki TAK TAK TAK 2 NIE Większość parlamentarna/ Prezydent – NIE Większość parla- Większość parlamentarna mentarna 3 Wotum zaufania dla rządu jest niezbędne TAK TAK/NIE 4 TAK 5/możliwość przyjęcia dorozumianego zaufania, wskutek bezskutecznego upływu terminu na udzielenie wotum nieufności nowo powołanemu rządowi 4 Niepołączalność stanowiska ministra i parlamentarzysty NIE NIE/TAK TAK TAK 5 Prezydent jest szefem egzekutywy NIE NIE NIE/TAK TAK 6 Rząd/minister ponosi odParlamentem/ Parlamentem lub powiedzialność polityczParlamentem/ parlamentem lub prezydentem/ Prezydentem (1) ną przed... (1) pojedyncza, parlamentem (1) premierem (2) prezydentem6 (2) (2) podwójna 7 Prezydent neutralny TAK TAK7 lub NIE NIE NIE 8 Kontrasygnata występuje/Zakres kontrasygnaty TAK/Podlegają jej wszystkie lub większość aktów – zakres szeroki TAK/Podlegają jej akty bieżącej egzekutywy – zakres szeroki TAK/zakres wąski NIE 9 Prezydent arbitrem NIE NIE 8/TAK TAK – definicji tego systemu oraz jego różnorodność. Ponadto nawet jeśli przyjmiemy, że cechą charakterystyczną tego modelu jest zapewnienie przewagi parlamentu nad pozostałymi władzami, to do przyjęcia, że w danym państwie panują rządy zgromadzenia nie jest niezbędne występowanie wszystkich mechanizmów gwarantujących tę przewagę, a jedynie część z nich, P. Sarnecki, Założenia systemu „rządów zgromadzenia”..., s. 138 i 147. Anna Frankiewicz • Kontrasygnata jako wyznacznik systemu rządów Lp. Elementy systemu rządów zmieniające się wraz ze stopniem modyfikacji1 177 System parlamentarny System prezydencki a) klasyczny b) zracjonalizowany c) mieszany Szeroki zakres wyjątków, obejmujący akty o istotnym znaczeniu – NIE/TAK TAK 10 Zakres wyjątków od kontrasygnaty Brak wyjątków lub wąski zakres Wąski lub średni zakres wyjątków obejmującyakty arbitrażu 11 Konieczność dymisji z powodu odmowy kontrasygnaty lub w razie odmowy wykonania polecenia prezydenta NIE NIE Wśród poniższych elementów nie znajdziemy mechanizmów polegających na desygnowaniu, czy powoływaniu premiera, jak również na typowaniu kandydatów na członków rządu i ich powoływaniu. Nie stanowią one cech odróżniających od siebie poszczególne systemy. Kompetencja powoływania premiera i członków rządu tradycyjnie przyznana jest głowie państwa, podobnie jak desygnowanie na szefa rządu. Natomiast wskazywanie kandydatów na ministrów należy do premiera, ewentualnie do kandydata na premiera. 2 Normatywnie dualizm, faktycznie możliwe zdominowanie władzy wykonawczej przez prezydenta (V Republika Francuska). 3 W przeciwieństwie do większości elementów systemowych niniejszy mechanizm odnosi się do praktyki politycznej, a nie do rozwiązań konstytucyjnych. 4 W systemie kanclerskim rząd powoływany jest przez kanclerza bez potrzeby uzyskania zaufania, jednakże zaufanie musi zdobyć kanclerz. 5 Na Litwie, gdy rząd nie uzyska wotum, prezydent może rozwiązać Sejm. 6 We Francji brak jest indywidualnego wotum nieufności dla ministra. 7 Dotyczy systemu kanclerskiego Niemiec. 8 Dotyczy systemu kanclerskiego Niemiec. 1 Źródło: opracowanie własne. Głębokie różnice pomiędzy systemem parlamentarnym a prezydenckim wynikają z faktu, że system Stanów Zjednoczonych powstał w wyniku poszukiwania takiej metody uwzględnienia koncepcji monteskiuszowskiej, która nie stanowiłaby odzwierciedlenia systemu brytyjskiego. W tym kontekście warto powtórzyć opinię A. Pułło, który twierdzi, że „najważniejsze dla całej konstrukcji systemu rządów konkretnego państwa jest jednak to, czy struktura jego organów opiera się na idei równoważenia, czy na podziale (ścisłym rozdziale – A. F.) władzy połączonym z dążeniem do zapewnienia równowagi”56. Uwagi te mają znaczenie dla kontrasygnaty z tego względu, że 56 A. Pułło, Ustroje państw współczesnych..., s. 28. 178 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 wpisuje się ona w system rządów jedynie tych państw, których organy funkcjonują w oparciu o wzajemne powiązania. Z powyższej tabelki wynika, że silne związki występują głównie między pozycją prezydenta, kontrasygnatą, sposobem powoływania organów władzy wykonawczej a ich odpowiedzialnością polityczną. A. Rakowska stwierdza, że najważniejszą kwestią dla oceny systemu ustrojowego jest istnienie bądź nieistnienie odpowiedzialności politycznej rządu przed głową państwa57. Rzeczywiście – jeśli będziemy rozumieć zastosowany przez tę autorkę zwrot „system ustrojowy” jako „system rządów” – należy stwierdzić, że jest to słuszna sygestia. Doprowadza ona jedynie do rozróżnienia systemów rządów na dwie grupy, przy czym w jednej znajdzie się system parlamentarny klasyczny i zmodyfikowany, a w drugiej prezydencki i parlamentarny mieszany. Kwestia odpowiedzialności zdaje się być zatem dużo bardziej skomplikowaną, w praktyce dochodzi do ukształtowania się odpowiedzialności politycznej jako pojedynczej lub podwójnej, a to wpływa znacząco na zmianę znaczenia prawnego kontrasygnaty. W klasycznym systemie parlamentarnym, w którym rząd uzyskuje wotum zaufania od parlamentu, a ministrowie mogą rekrutować się z grona posłów, w grę wchodzi wyłącznie odpowiedzialność parlamentarna. Wskutek podpisania aktu prezydenta przez członka rządu, poddaje się on kontroli parlamentu, z tytułu zgodności aktu z założeniami politycznymi, którym hołduje większość parlamentarna. Przyjmuje się też, że pośrednia kontrola obejmuje samego prezydenta – pozornie od odpowiedzialności wolnego, jednak w jakiś sposób obowiązanego liczyć się z opinią członków rządu58. W tym systemie premier funkcjonuje jako primus inter pares. W wersji A. Rakowska, op.cit., s. 200. Stanowczo sprzeciwiam się zatem wyrażanym często w literaturze przedmiotu opiniom, że pod rządem Konstytucji marcowej z 1921 r. w razie odmowy kontrasygnowania aktu prezydenta doszłoby do konfliktu między prezydentem a ministrem, który powinien ustąpić ze stanowiska. Gdyby natomiast odmawiającym był premier jedynym wyjściem z sytuacji byłoby podanie się do dymisji wraz z całą Radą Ministrów. System rządów przyjęty pod rządami Konstytucji marcowej określany był często jako system parlamentarny, absolutyzm parlamentarny, bądź system pośredni między koncepcją parlamentaryzmu dualistycznego a monistycznego. W takim systemie rząd istnieje dzięki inwestyturze udzielonej przez parlament i ponosi przed nim odpowiedzialność polityczną. Nie ma tu moim zdaniem miejsca na zobowiązanie ministra do podania się do dymisji, z powodu odmowy złożenia kontrasygnaty na akcie prezydenta, notabene również powołanego przez parlament i nie dysponującego kompetencjami władczymi. Minister, czy też premier, który miałby do wyboru, albo ponieść odpowiedzialność polityczną za kontrasygnowany akt, albo podać się do dymisji za odmowę jego kontrasygnowania stawałby się moim zdaniem przysłowiowym „chłopcem do bicia”. 57 58 Anna Frankiewicz • Kontrasygnata jako wyznacznik systemu rządów 179 parlamentaryzmu zracjonalizowanego szef rządu na równi z parlamentem dyscyplinuje „swoich” ministrów. Jest on władny zdymisjonować ich bez względu na to, czy parlament wyraził indywidualne wotum nieufności. Odpowiedzialność polityczna może być zastosowana przez każdy z tych organów chociażby w związku z kontrasygnowaniem przez ministra aktu prezydenta, który kontrasygnowany być nie powinien. W Rzeczypospolitej Polskiej o stanowczym wzmocnieniu pozycji premiera świadczyć mogą dwa argumenty. Po pierwsze, jest on jedynym podmiotem władnym złożyć kontrasygnatę59. Po drugie, gdy Prezes Rady Ministrów występuje o dymisję, akt dymisji dotychczasowego i akt powołania nowego ministra powinny być kontrasygnowane przez premiera, podczas gdy kontrasygnaty nie wymaga desygnowanie i powołanie premiera, przyjmowanie dymisji RM, czy akt odwołania ministra, któremu Sejm wyraził wotum nieufności. Całkowicie odmienne znaczenie prawne zyskuje kontrasygnata w systemach mieszanych zbliżonych do prezydenckiego. Kompetencje głowy państwa w powoływaniu rządu i waga jej uprawnień o charakterze wykonawczym powodują zmniejszenie zakresu kontrasygnaty i przypisanie jej wręcz zadania instrumentu pozwalającego prezydentowi kontrolować rząd. Konieczność podpisywania aktów prezydenta umożliwia mu stosowanie politycznej odpowiedzialności wobec ministrów. Wystarczy, że w obliczu odmowy kontrasygnaty aktu prezydent oznajmi ministrowi, iż nie widzi możliwości dalszej współpracy. Odpowiedzialność członków rządu częstokroć kształtuje się więc jako odpowiedzialność podwójna – i przed parlamentem, i przed prezydentem. Groźba wotum nieufności ze strony parlamentu może być skutecznie przez prezydenta oddalona. Zaznaczyć należy, że w tym modelu głowa państwa dysponuje prawem rozwiązania parlamentu, które w przeciwieństwie do warunków systemu parlamentarnego ma dyskrecjonalny charakter60. Tym sposobem głowa państwa może gwarantować stabilność funkcjonowania rządu. W oparciu o powyższe ustalenia stwierdzić można, że w warunkach systemu parlamentarnego kontrasygnata umożliwia kontrolę, jednak w zależności od stopnia zmodyfikowania tego systemu jest to kontrola różnych organów władzy nad różnymi. Pojedyncza odpowiedzialność polityczna przed prezydentem – podobnie jak brak kontrasygnaty – świadczy o funkcjonowaniu Wśród państw Europy Środkowo-Wschodniej podobne uregulowanie zastosowano w Rumunii, T. Słomka, op.cit., s. 119. 60 J. Galster, op.cit., s. 57. 59 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 180 systemu prezydenckiego, w którym głowa państwa samodzielnie dobiera sobie pracowników administracji państwowej, a parlamentowi nie przysługują żadne instrumenty wpływu na władzę wykonawczą. W związku z odchodzeniem przez ustrojodawców od kształtowania ustroju ściśle według zasad klasycznego parlamentaryzmu, zauważalne są również inne zmiany w zakresie funkcji kontrasygnaty. Tradycyjne zadania przypisywane kontrasygnacie polegały na zapewnieniu głowie państwa politycznej nieodpowiedzialności, przy jednoczesnym przyjęciu, że to rząd jest odpowiedzialny za realizację zadań z zakresu bieżącej egzekutywy. Wraz z przyjęciem, że kompetencją głowy państwa nie jest tylko wypełnianie funkcji reprezentacyjnych, doszło do nadawania kontrasygnacie cechy gwarancji jednolitości działania władzy wykonawczej. W idealnym modelu parlamentarnym nie było potrzeby takiego traktowania tej instytucji. Prezydent nie podejmował żadnych aktów dopóki nie wystąpił o to odpowiedni członek gabinetu, a treść aktu zazwyczaj odpowiadała zasugerowanej we wniosku. Współcześnie prezydent realizuje przypisaną mu funkcję arbitrażu, pozwalającą na aktywne sprawowanie władzy, stąd też nowe znaczenie kontrasygnaty61. Podczas różnych spotkań naukowych zdarzało mi się słyszeć wątpliwości, czy kontrasygnata jest współcześnie potrzebna i czy nie nastąpi jej zanik. Nie wydaje mi się to prawdopodobne, prognozuję natomiast możliwość zanikania tej funkcji kontrasygnaty, która polega na zapewnianiu głowie państwa politycznej nieodpowiedzialności. Jest to tradycyjna funkcja kontrasygnaty. Zwracam uwagę, że w systemie prezydenckim wystarcza sama wola uczynienia głowy państwa wolnej od tego typu odpowiedzialności. Uzasadnia się to ideą separacji władz i – co istotne – ideą powszechności wyborów prezydenckich. Zaadoptowanie tej idei w warunkach systemu parlamentarnego wraz z przyznaniem głowie państwa funkcji arbitra powoduje, że z tytułu wydania przez nią aktów osobistych nikt nie ponosi odpowiedzialności politycznej. Tłumaczy się to tym, że przecież w systemie parlamentarnym prezydent nie może tej odpowiedzialności ponosić. A zatem kontrasygnata nie jest instytucją, która jako jedyna może uzasadnić, że prezydent nie jest odpowiedzialny. W systemie parlamentarnym zadanie to z powodzeniem może przyjąć również legitymacja demokratyczna piastuna tego organu. A. Frankiewicz, op.cit., s. 194–195. 61 Anna Frankiewicz • Kontrasygnata jako wyznacznik systemu rządów 181 Pozostaje rozważenie za jakiego rodzaju akty prezydent nie ponosi odpowiedzialności, pomimo braku kontrasygnaty. W systemach o tzw. „słabej” głowie państwa będą to akty, za pomocą których realizuje ona funkcję arbitra. Taka sytuacja może dać asumpt do uczynienia z głowy państwa organu czwartej władzy – władzy arbitrażu politycznego62. W systemie o „silnej” prezydenturze brak potrzeby kontrasygnaty objąć może akty bieżącej egzekutywy, a podpis ministra potrzebny będzie jedynie na aktach, które pozwolą sprawować nad nim kontrolę prezydentowi. W tym kontekście przydatne mogą okazać się wyrażane w literaturze uwagi de lege ferenda o przyjęciu zasad kontrasygnaty pozytywnej w miejsce negatywnej63. Ponieważ wszelkie zmiany w zakresie cech charakterystycznych systemów rządów zachodzą w sposób ewolucyjny, do czasu kiedy nie ugruntują się, a kontrasygnata nie okrzepnie w swym nowym znaczeniu, warto przestrzegać podstawowych reguł rządzących ustalonymi modelami systemów rządów. Pominięcie tych zasad przez przedstawicieli nauki doprowadzić może do niewłaściwych wniosków, co do tego jakie są skutki określonych zależności między kontrasygnatą a elementami z nią powiązanymi. Zbagatelizowanie teoretycznych ustaleń przez ustrojodawcę danego państwa prowadzi do kryzysów i zmusza do zmian konstytucji. Niedopracowanie elementów systemu pod rządami Konstytucji marcowej z 1921 r. doprowadziło do sytuacji, w której do 1926 r. utworzono 11 gabinetów64. W okresie istnienia Republiki Weimarskiej – działającej w oparciu o konstytucję z 1919 r. – wynoszącym 14 lat powstało aż 26 gabinetów65. W każdym z tych krajów doszło w praktyce do nadzwyczajnego wzmocnienia pozycji czy to parlamentu, czy prezydenta, które nie znajdowało podstaw w treści konstytucji. Instytucja kontrasygnaty albo przyjmowała zmutowaną postać kontrasygnaty obecności, albo została zdeprecjonowana do stopnia nieistotnej instytucji. Również współcześnie można wskazać przykłady skutków ewidentnych niedociągnięć ustrojodawów w zakresie konstrukcji systemu rządów. Konstytucja Republiki Słowacji z 1992 r. w swej pierwotnej wersji stanowiła połączenie 62 s. 12. P. Sarnecki, Władza wykonawcza w Małej Konstytucji, „Państwo i Prawo” z. 7, 1995, A. Rakowska, op.cit., s. 262–263. D. Górecki, op.cit., s. 11. 65 M. Domagała, System kanclerski i możliwości jego zastosowania w nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Konstytucyjne systemy rządów..., s. 118. 63 64 182 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 cech wielu systemów rządów66 oraz powiązała koncepcję trójpodziału z doktryną jednolitości władzy. Konstrukcje konstytucyjne były mało przejrzyste a przepisy niejednoznaczne, co doprowadziło do otwartej walki pomiędzy prezydentem a szefem rządu. Konstytucjonaliści słowaccy nie byli jednomyślni w ocenie pozycji tych organów, a Sąd Konstytucyjny wydał w tej kwestii dość zaskakujący wyrok. Instytucji kontrasygnaty nie przewidziano, co było traktowane jako ukłon w stronę systemu prezydenckiego i wzmocnienia pozycji prezydenta. Jednak głowa państwa była wybierana przez jednoizbową Radę Narodową i ponosić mogła przed nią odpowiedzialność w przypadku naruszenia określonych wartości konstytucyjnych. Te i inne regulacje doprowadziły do konfliktów a potrzeba zmiany konstytucji stała się oczywista67. Jakkolwiek w literaturze podkreślano, iż podłożem tych sporów były również osobiste aspiracje osób piastujących najwyższe urzędy, a premierowi zarzucano autorytarny styl sprawowania władzy. Należy jednak podkreślić, iż konstytucja starannie skonstruowana z punktu widzenia systemów rządów sama w sobie powinna stanowić barierę dla tego typu zjawisk. Co do kontrasygnaty stwierdzić należy, iż niespójne działania ustrojodawcy doprowadzają do wypaczenia jej funkcji i prawnego znaczenia. Summary The countersignature as a determinant of the system of government The task undertaken by the Author of the article is to demonstrate that the countersignature is such a significant element of the system of government established in a given state that the existence or lack of the countersignature, as well as the method of incorporating it into the procedure of a given model of government, determines which particular system or which of its modifications had been accepted on the grounds of a given constitution. In the article it has been also proved that the constitutional principles have only general influence on the regulation of the countersignature. Many of them are necessary for the countersignature to function, however their establishment 66 Została ona oceniona jako konstytucja zawierająca największą ilość rozwiązań odbiegających od zasad parlamentaryzmu wśród konstytucji państw Europy Środkowo-Wschodniej, zob. B. Dziemidok-Olszewska, op.cit. 67 Konstytucja Republiki Słowackiej, tłum. i wstęp K. Skotnicki, Warszawa 2003, s. 18–39. Anna Frankiewicz • Kontrasygnata jako wyznacznik systemu rządów 183 in the constitutional law do not determine the existence of the countersignature. The most important factors that decide whether this institution exist are components of the system of government, such as the dualism of the executive power and the assumption of lack of political responsibility of the head of the state. These features occur together within the parliamentary system. In order to prove the aforementioned thesis, a typology of the systems of government has been presented, then – after indicating the systems in which the countersignature does not exist and presenting the reasons of such situation – the countersignature and the form in which it has been adopted, in regard to the degree of the modification of the system, has been systematized. Monika Florczak-Wątor1 Konstytucyjne uregulowania problematyki zastępstwa prezydenta w Rzeczypospolitej Polskiej i państwach z nią sąsiadujących2 Problematyka zastępstwa głowy państwa na wypadek opróżnienia tego urzędu lub braku możliwości jego sprawowania przed urzędującego prezydenta została objęta regulacją konstytucyjną w Polsce już w okresie międzywojennym3. Potrzebę jej unormowania dostrzeżono również w 1989 r., kiedy przywrócono urząd prezydenta i zapoczątkowano reformę ustroju politycznego państwa4. Uregulowania tej problematyki nie mogło zatem zabraknąć również w obecnie obowiązującej konstytucji. I choć jej art. 131 zawiera pewne nowatorskie rozwiązania, pozytywnie wyróżniające go na tle pięciu wcześniejszych regulacji konstytucyjnych, to w dużym stopniu treść tych wcześniejszych regulacji powiela. Co więcej, powtarza on również występujące w poprzednich uregulowaniach braki i niejasności, na które zwracano uwagę już pod rządami Konstytucji marcowej5. Autorka jest adiunktem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego. 2 Artykuł jest zmodyfikowaną wersją referatu wygłoszonego na II Seminarium Młodych Badaczy Prawa Konstytucyjnego, które odbyło się w Gdyni w dniach 5–7 października 2010 r. 3 Zob. art. 40–42 Ustawy Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r. (Dz.U. Nr 44, poz. 267 ze zm.; dalej: Konstytucja marcowa), art. 23 i art. 24 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1935 r. (Dz.U. Nr 30, poz. 227 ze zm.; dalej: Konstytucja kwietniowa). 4 Art. 32e Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r. (Dz.U. 1976 Nr 7, poz. 36 ze zm.), art. 49 Ustawy konstytucyjnej o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym z dnia 17 października 1992 r. (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zm.). 5 Zob. np. rozważania W. Komarnickiego dotyczące braku wskazania w Konstytucji marcowej formy i procedury zrzeczenia się urzędu przez prezydenta czy niedookreśloności 1 186 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 Celem niniejszego opracowania nie jest analiza w aspekcie historycznym konstytucyjnych uregulowań problematyki zastępstwa prezydenta w Polsce. Znacznie bardziej interesujące wydaje się porównanie współczesnych regulacji konstytucyjnych obejmujących tę problematykę. Badaniami porównawczymi objęte zostały państwa sąsiadujące z Rzecząpospolitą Polską. W każdym z tych państw, tak jak w Polsce, nie ma tradycji funkcjonowania urzędu wiceprezydenta. Wszędzie też problematyka zastępstwa głowy państwa została uregulowana na poziomie konstytucji6. Regulacje te wykazują wiele podobieństw, ale i różnic. Te ostatnie zwłaszcza mogą stać się inspiracją dla polskiego ustawodawcy do podjęcia działań legislacyjnych w kierunku udoskonalenia mechanizmów opisanych w art. 131 Konstytucji. Choć ten ostatni przepis – jak twierdzą niektórzy – spełnił swoje zadanie po katastrofie smoleńskiej, to nie ma wątpliwości, że zawiera on wiele luk i niejasności, które w innych wypadkach wymagających jego uruchomienia mogą spowodować naruszenie ciągłości działania urzędu głowy państwa. Już na wstępie wyjaśnienia wymaga użyte w tytule opracowania pojęcie zastępstwa prezydenta, które twórcy art. 131 Konstytucji świadomie pominęli w jego treści. Podczas prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego wskazywano, że o zastępstwie prezydenta można mówić jedynie w sytuacji, gdy urząd ten jest obsadzony, lecz przejściowo nie może być sprawowany. Jeżeli natomiast urząd prezydenta ulegnie opróżnieniu, to Marszałek Sejmu nie zastępuje prezydenta, a jedynie tymczasowo wykonuje jego pojęcia niemożności sprawowania urzędu prezydenta. W. Komarnicki, Polskie prawo polityczne (geneza i system), Warszawa 2008, s. 249–254. 6 Zob. art. 66 Konstytucji Republiki Czeskiej z dnia 16 grudnia 1992 r., [w:] Konstytucja Czech, tłum. i wstęp M. Kruk, Warszawa 2000, s. 52; art. 57 Ustawy Zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec z dnia 23 maja 1949 r., [w:] Konstytucja Niemiec, tłum. B. Banaszak, A. Malicka, wstęp B. Banaszak, Warszawa 2008, s. 61; art. 108–112 Konstytucji Ukrainy z 28 czerwca 1996 r., [w:] Konstytucja Ukrainy, wstęp i tłum. E. Toczek, Warszawa 1999, s. 68– –69; art. 88–89 Konstytucji Republiki Litewskiej z 25 października 1992 r., [w:] Konstytucja Litwy, tłum. H. Wisner, wstęp A. B. Zakrzewski, Warszawa 2006, s. 56–57; art. 105 Konstytucji Republiki Słowackiej z 1 września 1992 r., [w:] Konstytucja Słowacji, tłum. i wstęp K. Skotnicki, Warszawa 2003, s. 79; art. 92–93 Konstytucji Federacji Rosyjskiej z 12 grudnia 1993 r., [w:] Konstytucja Rosji, tłum. A. Kubik, wstęp A. Bosiacki, Warszawa 2000, s. 67–68; art. 87–89 Konstytucji Republiki Białorusi z 15 marca 1994 r. (wersja angielska dostępna na stronie internetowej: http://www.law.by/work/EnglPortal.nsf/6e1a652fbefce34ac2256d910056d559/d93bc51590cf 7f49c2256dc0004601db?OpenDocument, (01.10.2010). Monika Florczak-Wątor • Konstytucyjne uregulowania problematyki... 187 obowiązki7. Stąd też ostatecznie określenie „zastępuje prezydenta” usunięto z treści art. 131 Konstytucji, wprowadzając w to miejsce bardziej uniwersalne i niebudzące wątpliwości określenie „wykonuje obowiązki prezydenta”. Wydaje się, że nic nie stoi na przeszkodzie, by zarówno w sytuacji opróżnienia urzędu, jak i przejściowej niemożności sprawowania urzędu, używać pojęcia zastępstwa prezydenta w odniesieniu do działań osoby wykonującej obowiązki głowy państwa. Chodzi tu o zastępstwo w znaczeniu wykonywania obowiązków przypisanych do urzędu prezydenta, a nie o zastępstwo konkretnej osoby urząd ten sprawującej. W tym też znaczeniu określenie „zastępstwo prezydenta” używane jest w niniejszym opracowaniu. Pojęcie „opróżnienie urzędu prezydenta” nie występuje w treści art. 131 ust. 2 Konstytucji, choć konsekwentnie używane było we wszystkich wcześniejszych polskich uregulowaniach konstytucyjnych omawianej problematyki. W trakcie prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego uznano, że „wyraz «opróżnienie» źle się kojarzy”8 i związku z tym usunięto go z pierwotnej treści tego przepisu9. Niemniej nie ma wątpliwości, że art. 131 ust. 2 Konstytucji dotyczy sytuacji przejęcia obowiązków prezydenta przez Marszałka Sejmu właśnie z uwagi na opróżnienie urzędu tego pierwszego. Warto jednocześnie zauważyć, że termin „opróżnienie urzędu” ma dwa różne znaczenia, które – stosując daleko idące uproszenie – można byłoby określić jako „pasywne” (stan) i „aktywne” (czynność)10. Po pierwsze, odnosi się on zatem do sytuacji, w której urząd głowy państwa jest nieobsadzony, co ma miejsce wówczas, gdy poprzedni prezydent urząd ten zwolnił, a nowy prezydent jeszcze go nie objął. Stan opróżnienia urzędu może zostać wywołany zarówno przez poprzedniego prezydenta, jak i przez jego następcę. Po drugie, pojęcie „opróżnienie urzędu” odnosi się do szeroko rozumianej „czynności”11 zwolnienia urzędu prezydenta przez osobę dotychczas urząd Zob. wypowiedzi P. Winczorka, S. Gebethnera, „Biuletyn KK ZN” nr XX, s. 91. Wypowiedź S. Gebethnera na posiedzeniu KK ZN w dniu 31 maja 1995 r., „Biuletyn KK ZN” nr XX, s. 91. Inny ekspert KK ZN P. Sarnecki określenie o opróżnieniu urzędu uznał za „nieszczęsne”. Zob. ibidem, s. 93. 9 Ustawodawca nie jest jednak konsekwentny, gdyż pojęcie „opróżnienie urzędu” występuje w art. 128 ust. 2 i art. 129 ust. 3 Konstytucji. 10 Wskazywano na tę okoliczność członkowie podkomisji redakcyjnej KK ZN, zob. „Biuletyn KK ZN” nr XXXVIII, s. 62–63 i s. 175. 11 Obejmującej nie tylko zrzeczenie się urzędu przez prezydenta, ale również jego śmierć. 7 8 188 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 ten sprawującą. Tak rozumianego opróżnienia urzędu nie może dokonać osoba, która urzędu tego jeszcze nie objęła np. z powodu stwierdzenia nieważności jej wyboru na urząd prezydenta. Przesłankami opróżnienia urzędu wskazanymi w art. 131 ust. 2 Konstytucji są śmierć prezydenta (pkt 1), zrzeczenie się przez niego urzędu (pkt 2), stwierdzenie nieważności wyboru prezydenta lub innych przyczyn nieobjęcia urzędu po wyborze (pkt 3), uznanie przez Zgromadzenie Narodowe trwałej niezdolności prezydenta do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia (pkt 4) oraz złożenie prezydenta z urzędu orzeczeniem Trybunału Stanu (pkt 5). Przesłanki te można podzielić na dwie grupy, z których pierwsza obejmuje sytuacje przedterminowego zakończenia kadencji urzędującego prezydenta (art. 131 ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 5 Konstytucji RP), zaś druga – sytuacje nieobjęcia urzędu prezydenta przez kolejną osobę wybraną na ten urząd (art. 131 ust. 2 pkt 3 Konstytucji RP). W tym drugim wypadku kadencja nowego prezydenta nie może się rozpocząć, choć kadencja poprzedniego prezydenta dobiegła końca. Analogiczną metodę katalogowego ujęcia przesłanek opróżnienia urzędu głowy państwa zastosowano w regulacjach konstytucyjnych naszych wschodnich sąsiadów, tj. Litwy, Ukrainy, Białorusi i Rosji. Podobnie też przesłanki te zostały tam sformułowane. Konstytucje Litwy i Ukrainy do okoliczności skutkujących przedterminowym zakończeniem kadencji prezydenta zaliczają jego śmierć, zrzeczenie się urzędu, złożenie z urzędu w wyniku przeprowadzonej przez parlament procedury impeachmentu12 oraz uznanie przez parlament, że stan zdrowia prezydenta nie pozwala mu na wykonywanie obowiązków13. Konstytucje Rosji i Białorusi w katalogu przesłanek przedterminowego opróżnienia urzędu głowy państwa pomijają śmierć prezydenta, zaś uwzględniają zrzeczenie się urzędu, wystąpienie 12 W ramach procedury impeachmentu 6 kwietnia 2004 r. Sejm Litwy pozbawił urzędu prezydenta tego kraju Rolandas Paksas. Zob. D. Górecki, R. Matonis, Odpowiedzialność konstytucyjna Prezydenta Republiki Litewskiej Rolandasa Paksasa, „Przegląd Sejmowy” nr 4, 2004, s. 41–53. 13 Art. 108 Konstytucji Ukrainy i art. 89 Konstytucji Litwy. Należy dodać, że Konstytucja Litwy do okoliczności skutkujących opróżnieniem urzędu przed upływem kadencji dodaje przeprowadzenie przedterminowych wyborów głowy państwa zarządzanych przez Sejm wybrany po rozwiązaniu poprzedniego Sejmu przez prezydenta. Monika Florczak-Wątor • Konstytucyjne uregulowania problematyki... 189 niezdolności do wykonywania obowiązków spowodowanej stanem zdrowia oraz złożenie z urzędu w ramach procedury impeachmentu14. Odmiennie przesłanki opróżnienia urzędu prezydenta uregulowane są w konstytucjach Niemiec, Czech i Słowacji. Przede wszystkim ustrojodawcy w tych krajach zaniechali ich skatalogowania, wybierając bardziej otwartą formułę regulacji. Konstytucje Czech i Słowacji przewidują zastępstwo głowy państwa w sytuacji, gdy urząd prezydenta zostanie opróżniony, a nowy prezydent nie został jeszcze wybrany lub nie złożył ślubowania albo prezydent nie może z ważnych przyczyn sprawować urzędu15. Obie konstytucje wyraźnie dopuszczają możliwość zrzeczenia się urzędu przez prezydenta oraz możliwość pozbawienia go urzędu w wyniku skazania za zdradę stanu przez sąd konstytucyjny16. Nie wprowadzają one odrębnej procedury stwierdzenia niezdolności prezydenta do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia, jednak sytuację taką obejmuje szeroko ujęta przesłanka niemożności sprawowania urzędu „z ważnych przyczyn”. Najbardziej ogólny charakter ze wszystkich analizowanych regulacji konstytucyjnych ma unormowanie problematyki opróżnienia urzędu ujęte w Ustawie Zasadniczej RFN. Art. 57 tej ustawy mówi o zastępstwie prezydenta spowodowanym przeszkodą w pełnieniu obowiązków lub przedwczesnym złożeniem przez niego urzędu. Konstytucja odrębnie precyzuje tylko jeden przypadek przedterminowego opróżnienia urzędu prezydenta. Chodzi tu o pozbawienie go urzędu mocą orzeczenia Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z powodu umyślnego naruszenia Ustawy Zasadniczej lub innej ustawy federalnej. Na tle opisanych wyżej regulacji konstytucyjnych rodzi się pytanie o ich zupełność w zakresie wyliczenia przesłanek opróżnienia urzędu głowy państwa. Takie pytanie nasuwa również analiza polskich uregulowań konstytucyjnych. Literalne brzmienie art. 131 ust. 2 Konstytucji sugeruje, że przepis ten zawiera zamknięty katalog tego typu przesłanek. W jego treści brakuje słów „w szczególności”, czy innych tego typu, które by wskazywały na przykładowy charakter zawartego w nim wyliczenia. Art. 131 ust. 2 Art. 92 Konstytucji Rosji i art. 103–104 Konstytucji Białorusi. Art. 105 Konstytucji Słowacji i art. 66 Konstytucji Czech. 16 Dodatkowo Konstytucja Słowacji przewiduje możliwość odwołania prezydenta w głosowaniu ludowym zarządzonym przez Przewodniczącego Rady Narodowej na podstawie uchwały Rady Narodowej. 14 15 190 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 Konstytucji, w przeciwieństwie do art. 40 Konstytucji marcowej, nie zawiera również przesłanki opróżnienia urzędu „z innej przyczyny”. Niemniej nie ma wątpliwości, że wiele potencjalnych sytuacji opróżnienia urzędu prezydenta w przepisie tym nie zostało uwzględnionych. Warto w tym miejscu wspomnieć chociażby o dwóch z nich. Po pierwsze, należałoby rozważyć konsekwencje utraty biernego prawa wyborczego przez urzędującego prezydenta w następstwie utraty obywatelstwa polskiego, uprawomocnienia się orzeczenia w przedmiocie ubezwłasnowolnienia czy pozbawienia praw publicznych albo praw wyborczych. Z art. 127 ust. 3 Konstytucji wynika, że zaistnienie jednej z tych okoliczności wyklucza możliwość wybrania danej osoby na urząd prezydenta. Przepis ten nie precyzuje skutków utraty biernego prawa wyborczego przez urzędującego prezydenta. Wydaje się, że skoro brak biernego prawa wyborczego pozbawia zdolności do ubiegania się o urząd głowy państwa, to tym bardziej pozbawia zdolności do sprawowania tego urzędu. Akceptacja tej tezy prowadzi do wniosku, że utrata biernego prawa wyborczego na urząd głowy państwa przez osobę urząd ten sprawującą oznacza automatyczne opróżnienie przez nią tego urzędu. Jest to zaś przypadek nieobjęty treścią art. 131 ust. 2 Konstytucji. Po drugie, należałoby rozważyć sytuację zaistnienia przerwy między zakończeniem kadencji przez dotychczasowego prezydenta a rozpoczęciem kadencji przez jego następcę. Przerwa taka może mieć miejsce wówczas, gdy wybory prezydenckie odbywają się po upływie terminów wynikających z art. 128 ust. 2 Konstytucji17 i w efekcie nowy prezydent zostaje wyłoniony po upływie kadencji urzędującego prezydenta. Kadencja głowy państwa rozpoczyna się po złożeniu przysięgi wobec Zgromadzenia Narodowego (art. 128 ust. 1 w związku z art. 130 Konstytucji RP) i trwa pięć lat (art. 127 ust. 2 Konstytucji). Konstytucja nie przewiduje możliwości jej wydłużenia do momentu rozpoczęcia kadencji przez kolejnego prezydenta. Odmienną regulację w tym zakresie wydaje się zawierać ustawa o wyborze prezydenta, której art. 8c stanowi, że urzędujący prezydent kończy urzędowanie z chwilą złożenia przysięgi przez nowo wybranego prezydenta. Jeżeli przyjąć, że przepis ten umożliwia wydłużenie kadencji urzędującego prezydenta ponad Np. z powodu konieczności ich powtórzenia w sytuacji wskazanej w art. 8c ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 2010 Nr 72, poz. 467; dalej: ustawa o wyborze prezydenta). 17 Monika Florczak-Wątor • Konstytucyjne uregulowania problematyki... 191 okres 5 lat aż do zaprzysiężenia nowego prezydenta, to można mieć poważne wątpliwości, czy nie narusza on Konstytucji RP, która wszak tego rodzaju wyjątku nie przewiduje18. Co więcej, art. 8c ustawy o wyborze prezydenta pozostaje w sprzeczności z art. 131 ust. 2 pkt 3 Konstytucji. Jeżeli ten pierwszy przepis przedłuża kadencję prezydenta aż do momentu zaprzysiężenia jego następcy, to tym samym wyklucza w tym czasie możliwość przejęcia obowiązków głowy państwa przez Marszałka Sejmu np. w razie stwierdzenia nieważności wyboru nowego prezydenta. Tymczasem treść art. 131 ust. 2 pkt 3 Konstytucji prowadzi do wniosku, że wydłużona kadencja dotychczasowego prezydenta musi ulec przerwaniu z momentem zaistnienia okoliczności w przepisie tym wskazanych (np. stwierdzenie nieważności wyboru nowego prezydenta), co skutkuje przejęciem obowiązków głowy państw przez Marszałka Sejmu. Z drugiej strony, gdyby przyjąć, że – wbrew treści art. 8c ustawy o wyborze prezydenta – kadencja głowy państwa definitywnie kończy się po upływie 5 lat od jej rozpoczęcia, to w razie zaistnienia przerwy międzykadencyjnej (od momentu zakończenia kadencji przez poprzedniego prezydenta do momentu rozpoczęcia kadencji przez jego następcę) nie byłoby osoby uprawnionej do wykonywania obowiązków głowy państwa. Art. 131 ust. 2 Konstytucji nie przewiduje, by zakończenie 5-letniej kadencji prezydenta było okolicznością uzasadniającą przejęcie jego obowiązków przez Marszałka Sejmu. Powyższe wypadki opróżnienia urzędu prezydenta, które nie zostały uwzględnione w treści art. 131 ust. 2 Konstytucji, są argumentem na rzecz tezy, że katalog wymienionych w tym przepisie sytuacji, w których Marszałek Sejmu przejmuje obowiązki prezydenta, powinien być otwarty. Tak jednak nie jest. Katalog może zostać uznany za otwarty jedynie w bardzo wąskim zakresie, a mianowicie co do innych przyczyn nieobjęcia urzędu prezydenta po wyborze, o których mowa w art. 131 ust. 2 pkt 3 Konstytucji. Wskazane wyżej przypadki utraty biernego prawa wyborczego przez urzędującego prezydenta czy zakończenia jego kadencji przez wyborem następcy nie są uwzględnione w katalogu okoliczności uprawniających Marszałka Sejmu do przejęcia obowiązków prezydenta. Co więcej, okoliczności te nie są również objęte treścią art. 131 ust. 1 Konstytucji. Są to sytuacje uniemożliwiające prezydentowi dalsze sprawowanie urzędu, jednak niemające charakteru przej Wydłużenie kadencji prezydenta może mieć miejsce jedynie w czasie stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu (art. 228 ust. 7 Konstytucji). 18 192 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 ściowego. Ich wystąpienie spowoduje zatem przerwanie ciągłości działania urzędu głowy państwa. Przejściowa niemożność sprawowania urzędu przez prezydenta została uregulowana w art. 131 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten nie wymienia expressis verbis przyczyn, które tego rodzaju brak możliwości sprawowania urzędu mogą wywołać19. Jego bliższa analiza prowadzi do wniosku, że mogą to być zarówno przyczyny, które wyłączają psychiczną lub fizyczną zdolność prezydenta do zawiadomienia Marszałka Sejmu o niemożności sprawowania urzędu (np. brak świadomości, uprowadzenie, zaginięcie), jak i przyczyny, których wystąpienie nie pozbawia prezydenta możliwości dokonania takiego zawiadomienia (np. wyjazd na urlop, poddanie się leczeniu w warunkach szpitalnych)20. Cechą wspólną wszystkich tych okoliczności jest ich z założenia przejściowy charakter, co oznacza, że w przyszłości ma minąć, umożliwiając prezydentowi powrót do wykonywania swoich obowiązków. Może się zdarzyć, że niemożność sprawowania urzędu przez prezydenta utraci swój początkowo zakładany przejściowy charakter. W takiej sytuacji powinno nastąpić opróżnienie urzędu prezydenta, gdyż nie może być prezydentem osoba, która trwale nie ma możliwości sprawowania tego urzędu. Należy zauważyć, że wśród przytoczonych wcześniej przesłanek opróżnienia urzędu polski ustrojodawca wymienia jedynie trwałą niezdolność do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia (art. 131 ust. 2 pkt 4 Konstytucji). Trwała niezdolność do sprawowania urzędu wywołana innymi przyczynami nie jest zatem wymieniona wśród okoliczności uprawniających Marszałka Sejmu do przejęcia obowiązków prezydenta. Jest to zatem kolejny argument przemawiający za potrzebą otwarcia katalogu przesłanek opróżnienia urzędu z art. 131 ust. 2 Konstytucji. Konstytucja nie daje żadnych wskazówek co do czasu trwania niemożności sprawowania urzędu przez prezydenta, którą można byłoby uznać za Na posiedzeniu KK ZN w dniu 31 maja 1995 r. rozważano możliwość sprecyzowania przyczyn tymczasowej niemożności wykonywania urzędu przez prezydenta, ostatecznie jednak uznano, że nie jest możliwe ich wyczerpujące wymienienie. Zob. „Biuletyn KK ZN” nr XX, s. 90–93. 20 Art. 131 ust. 1 Konstytucji stosuje się odpowiednio w razie zawieszenia sprawowania urzędu prezydenta w wyniku podjęcia przez Zgromadzenie Narodowe uchwały o postawieniu go w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu (art. 145 Konstytucji RP). 19 Monika Florczak-Wątor • Konstytucyjne uregulowania problematyki... 193 przejściową21. Wydaje się, że przesłankę tę należałoby oceniać w kontekście czasu, który pozostał do zakończenia kadencji prezydenta. W tym sensie za przejściową można byłoby uznać tylko taką niedyspozycję prezydenta, która powinna ustąpić przed końcem jego kadencji. Jeżeli zaś jest to niedyspozycja uniemożliwiająca prezydentowi wykonywanie swoich obowiązków do końca kadencji, to tego rodzaju niemożność sprawowania urzędu należy uznać za trwałą, chociażby nawet w przyszłości (po zakończeniu tej kadencji) miała ona minąć. O tym, czy zachodzi przejściowa niemożność sprawowania urzędu głowy państwa w pierwszym rzędzie decyduje urzędujący prezydent, który o zaistnieniu tej okoliczności powinien zawiadomić Marszałka Sejmu (art. 131 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP). Prezydent posiada swobodę w zakresie oceny przejściowej niemożności sprawowania urzędu, choć w doktrynie wskazuje się, że powinna to być swoboda mieszcząca się „w granicach konstytucji (vide przysięga)”22. Konstytucja przewiduje jedynie procedurę weryfikacji zasadności decyzji negatywnej prezydenta (tj. decyzji o niezawiadomieniu Marszałka Sejmu) i to tylko przy założeniu, że mieści się ona w ramach przesłanki wyrażonej w słowach „Gdy prezydent nie jest w stanie zawiadomić Marszałka Sejmu o niemożności sprawowania urzędu [...]” (art. 131 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji)23. O istnieniu przeszkody w sprawowaniu urzędu przez prezydenta rozstrzyga wówczas Trybunał Konstytucyjny na wniosek Marszałka Sejmu, zaś przesłanka przejściowej niemożności sprawowania urzędu przez głowę państwa jest oceniana przez oba te organy, przy czym ocena dokonana przez Trybunał może się różnić od tej dokonanej przez Marszałka Sejmu. Konstytucja nie przewiduje natomiast procedury weryfikacji zasadności decyzji pozytywnej prezydenta, której wyrazem byłoby zawiadomienia Marszałka Sejmu o przejściowej niemożności sprawowania urzędu przez prezydenta. Może się zatem zdarzyć, że prezydent powierzy swoje obowiązki Marszałkowi Sejmu, choć – obiektywnie rzecz oceniając – Zgodnie z art. 40 Konstytucji marcowej (Dz.U. 1921 Nr 44, poz. 267) Jeżeli Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej przez trzy miesiące nie sprawował urzędu, Marszałek Sejmu był obowiązany zwołać niezwłocznie Sejm i poddać jego uchwale, czy urząd Prezydenta Rzeczypospolitej należy uznać za opróżniony. 22 P. Sarnecki, Art. 131, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, Warszawa 1999, s. 2. 23 Wątek ten zostanie rozwinięty w dalszej części opracowania. 21 194 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 ma możliwość ich wykonywania24. Rodzi to ryzyko uznaniowości w zakresie cedowania obowiązków głowy państwa na inny organ niemający legitymacji demokratycznej do ich wykonywania. Instytucja zastępstwa prezydenta z uwagi na przejściową niemożność sprawowania przez niego urzędu występuje również w regulacjach konstytucyjnych krajów sąsiadujących z Rzeczypospolitą Polską. Jedynym wyjątkiem w tym zakresie jest Ukraina, której konstytucja nie przewiduje tego rodzaju zastępstwa. To oznacza, że każda przejściowa niemożność sprawowania urzędu głowy państwa w tym kraju jest równoznaczna z opróżnieniem tego urzędu i koniecznością zarządzenia nowych wyborów prezydenckich. Regulacja konstytucyjna wyraźnie przy tym wyklucza możliwość przekazywania przez prezydenta swoich uprawnień innym osobom lub organom25. Analiza regulacji konstytucyjnych pozostałych krajów sąsiadujących z Polską prowadzi do wniosku, że stosowane są dwie różne metody określenia przesłanek tymczasowego zastępstwa prezydenta. Pierwsza z nich, analogiczna do tej zastosowanej przez polskiego ustrojodawcę, polega na odwołaniu się do ogólnej przesłanki braku możliwości sprawowania urzędu głowy państwa. Druga metoda polega na skonkretyzowaniu owej niemożności sprawowania urzędu poprzez wskazanie przyczyn ją wywołujących. Pierwsza ze wskazanych wyżej metod regulacji została wykorzystana w konstytucjach Niemiec, Rosji i Białorusi. We wszystkich tych wypadkach przesłanka zastępstwa prezydenta została sformułowana w sposób ogólny, obejmujący zarówno trwałą, jak i przejściową niemożność sprawowania urzędu. Konstytucja Niemiec odwołuje się w tym zakresie do pojęcia „przeszkody” (niem. die Verhinderung) w pełnieniu obowiązków głowy państwa, precyzując w innym miejscu, że tego rodzaju przeszkodę może stwierdzić Federalny Sąd Konstytucyjny w tymczasowym zarządzeniu wydanym po wniesieniu przeciwko prezydentowi oskarżenia o umyślne naruszenie ustawy zasadniczej lub innej ustawy federalnej26. Z kolei konstytucje Rosji i Białorusi przewidują zastępstwo prezydenta w sytuacji, gdy nie jest on w stanie Dla przykładu można wskazać sytuację, gdy prezydent powierza swoje obowiązki Marszałkowi Sejmu po to, by ten w jego zastępstwie podpisał kontrowersyjną ustawę, a następnie po powrocie do władzy demonstruje przed wyborcami brak udziału w jej wprowadzeniu do systemu prawa obowiązującego. 25 Art. 106 Konstytucji Ukrainy. 26 Art. 61 ust. 2 Konstytucji RFN. 24 Monika Florczak-Wątor • Konstytucyjne uregulowania problematyki... 195 pełnić swych obowiązków. Również i w tym wypadku należałoby dodać, że niezdolność taka może mieć zarówno charakter trwały, jak i przejściowy. Druga metoda regulacji, konkretyzująca przyczyny powodujące przejściową niemożność sprawowania urzędu przez prezydenta, została zastosowana w konstytucjach Litwy, Czech i Słowacji. Pierwsza z nich przewiduje zastępstwo prezydenta w sytuacji, gdy nie może wykonywać swoich obowiązków z powodu czasowego pobytu za granicą lub choroby27, zastrzegając jednocześnie, że powierzenie pełnienia obowiązków prezydenta w innych przypadkach nie jest możliwe28. Ograniczenie instytucji tymczasowego zastępstwa głowy państwa do tych dwóch okoliczności z pewnością eliminuje dowolność w cedowaniu obowiązków prezydenckich na inną osobę, ale z drugiej strony wyklucza możliwość jej wykorzystania w innych wypadkach uzasadniających uruchomienie tego rodzaju zastępstwa, np. w razie uprowadzenia prezydenta. Z kolei konstytucje Czech i Słowacji przewidują zastępstwo prezydenta na wypadek, gdyby nie mógł on z ważnych przyczyn sprawować urzędu. Odwołanie się do „ważnych przyczyn” wyklucza skorzystanie z instytucji zastępstwa głowy państwa, w sytuacji gdy faktyczna niemożność sprawowania urzędu nie jest spowodowana tego rodzaju przyczynami. Wydaje się zatem, że wyjazd prezydenta na urlop, choć może uniemożliwiać mu wykonywanie obowiązków, nie będzie stanowił ważnej przyczyny uzasadniającej powierzenie tych obowiązków osobie go zastępującej. Taką przyczyną będzie zaś niewątpliwie jego choroba czy uprowadzenie. Osobą zastępującą Prezydenta RP w razie opróżnienia tego urzędu lub przejściowej niemożności jego sprawowania jest Marszałek Sejmu29. Jeżeli zaś ten ostatni nie może wykonywać obowiązków prezydenta, obowiązki te przejmuje Marszałek Senatu. Konstytucja nie przewiduje procedury awaryjnej na wypadek, gdyby żaden z Marszałków nie mógł wykonywać Art. 89 ust. 2 Konstytucji Litwy. Art. 89 ust. 4 Konstytucji Litwy. 29 W trakcie prac KK ZN wskazywano na istnienie konfliktu interesów, gdy wniosek do TK o stwierdzenie przejściowej niemożności sprawowania urzędu przez prezydenta składa Marszałek Sejmu, który w razie uwzględnienia tego wniosku przejmie obowiązki głowy państwa. Jako inne organy, które postępowanie przed TK mogłyby zainicjować wskazywano Sejm, Prezesa TK, I Prezesa SN oraz podmioty z art. 191 lub art. 192 Konstytucji. Ostatecznie jednak za wyborem Marszałka Sejmu przeważył argument, że jest to jedyny organ, któremu będzie zależało na ustaleniu możliwości sprawowania urzędu przez prezydenta. Zob. „Biuletyn KK ZN” nr XLIV s. 154–156. 27 28 196 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 obowiązków głowy państwa. W takiej sytuacji konieczne byłoby odwołanie jednego z nich i powołanie na jego miejsce osoby, która mogłaby zastępować prezydenta30. W regulacjach konstytucyjnych krajów sąsiadujących z Polską występują różne rozwiązania problemu zastępstwa prezydenta na wypadek opróżnienia tego urzędu lub przejściowej niemożności jego sprawowania. Na Litwie, Białorusi i w Niemczech głowę państwa w takich wypadkach zastępuje przewodniczący parlamentu lub jednej z jego Izb (odpowiednio: przewodniczący Sejmu, Rady Najwyższej i Bundesratu). W Rosji i na Ukrainie obowiązki prezydenta wykonuje szef rządu. W Czechach i na Słowacji ustrojodawca wybrał bardziej nietypowe rozwiązanie i kompetencje głowy państwa w tym okresie rozdzielił pomiędzy różne podmioty. Na Słowacji zastępstwo prezydenta sprawuje rząd, premier oraz przewodniczący parlamentu (Rady Narodowej), zaś w Czechach – premier oraz przewodniczący Izby Poselskiej lub przewodniczący Senatu. W krajach, w których zastępstwo prezydenta powierzono przewodniczącemu parlamentu lub jednej z jego Izb, w różny sposób regulowana jest kwestia równoczesnego sprawowania przez tę osobę obu funkcji. Na Litwie i Białorusi przewodniczący parlamentu, przejmując obowiązki prezydenta, traci swoje kompetencje w parlamencie i kierowanie pracami tego organu czasowo przejmuje jego zastępca. Konstytucja litewska dodatkowo zawiera zastrzeżenie, że w okresie sprawowania przez przewodniczącego parlamentu zastępstwa głowy państwa, nie można rozpatrywać wniosku o wyrażenie mu wotum nieufności. W Niemczech, podobnie jak w Polsce, osoba zastępująca prezydenta równolegle kieruje pracami Izby i wykonuje obowiązki głowy państwa. Objęcie zastępstwa głowy państwa w żaden sposób nie ogranicza dotychczasowych kompetencji tej osoby. W pozostałych krajach, w których zastępstwo prezydenta powierzono szefowi rządu lub rozdzielono pomiędzy różne organy nie ma regulacji ograniczającej z tego powodu kompetencje podmiotów zastępstwo to sprawujących. Konstytucje w różny sposób regulują problematykę zakresu kompetencji przysługującej osobie zastępującej prezydenta. W tej kwestii stosowane są bądź unormowania negatywne wyliczające kompetencje wyłączone bądź unormowania pozytywne wyliczające kompetencje powierzone. Ta pierwsza Regulamin Sejmu obecnie wyraźnie dopuszcza możliwość odwołania Marszałka Sejmu. Zob. art. 10a Regulaminu Sejmu RP z 30 lipca 1992 r., (M.P. Nr 5, poz. 47 ze zm.). 30 Monika Florczak-Wątor • Konstytucyjne uregulowania problematyki... 197 metoda regulacji występuje w krajach, w których zastępstwo głowy państwa przejmuje jedna osoba (przewodniczący parlamentu lub szef rządu), ta druga – w krajach, w których kompetencje prezydenta przechodzą na różne organy. Należy ponadto zauważyć, że regulacje konstytucyjne Niemiec i Białorusi nie ograniczają w żaden sposób kompetencji prezydenckich sprawowanych przez osobę zastępującą głowę państwa. W Polsce osoba wykonująca obowiązki Prezydenta RP nie może postanowić o skróceniu kadencji Sejmu (art. 131 ust. 4 Konstytucji)31. Poza tym jednym ograniczeniem do jej dyspozycji pozostają wszelkie inne kompetencje konstytucyjnie przypisane głowie państwa32. Nieprzypadkowo art. 131 Konstytucji mówi o zastępstwie w zakresie wykonywania obowiązków głowy państwa. To oznacza, że osoba zastępująca prezydenta nie wchodzi w całość sytuacji prawnej tego ostatniego, nie powinna więc korzystać z przywilejów przysługujących głowie państwa, o ile nie wiążą się one bezpośrednio z wykonywanymi obowiązkami33, jak również nie powinna podlegać zakazom i ograniczeniom dotyczącym osoby prezydenta34. Na Ukrainie spośród uprawnień prezydenta enumeratywnie wskazanych w konstytucji premier nie może wykonywać tych, które wymienione są w art. 112 Konstytucji. Owe wyłączone kompetencje można podzielić na trzy grupy. Pierwszą z nich tworzą kompetencje tradycyjnie przysługują31 W pierwotnej wersji przepis ten przewidywał, że „Marszałek Sejmu zastępujący prezydenta nie może rozwiązać Sejmu i zarządzić przedterminowych wyborów do Sejmu”. To ostatnie ograniczenie zostało jednak ostatecznie wykreślone. Zob. „Biuletyn KK ZN” nr XI, s. 280. Stąd należy uznać, że obecnie Marszałek Sejmu może zarządzić przedterminowe wybory w sytuacji, gdy Sejm podejmie uchwałę o samorozwiązaniu. 32 Należy zauważyć, że po katastrofie smoleńskiej istniały wątpliwości co do tego, czy osoba zastępująca prezydenta powinna wydawać akty urzędowe we własnym imieniu czy w imieniu prezydenta. Wyrazem tych wątpliwości jest fakt, że wprowadzenie żałoby narodowej na terytorium RP 10 kwietnia 2010 r. nastąpiło „rozporządzeniem Marszałka Sejmu wykonującego obowiązki prezydenta” (Dz.U. Nr 58, poz. 368), zaś przedłużenie żałoby narodowej 13 kwietnia 2010 r. nastąpiło „rozporządzeniem prezydenta” (Dz.U. Nr 61, poz. 376). W pierwszym wypadku pod rozporządzeniem obok Prezesa Rady Ministrów podpisał się „Marszałek Sejmu”, w drugim wypadku „Marszałek Sejmu wykonujący obowiązki Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej”. 33 Należy zauważyć, że art. 23 Konstytucji kwietniowej tego rodzaju wątpliwości nie budził, gdyż stanowił on, że Marszałek Sejmu, sprawując zastępczo funkcje prezydenta, korzysta „ze wszystkich uprawnień z urzędem Prezydenta Rzeczypospolitej związanych”. 34 Z tego względu dyskusyjnym jest rozciągnięcie przez ustawę o TS zasad odpowiedzialności prezydenta przed tym organem na Marszałka Sejmu wykonującego obowiązki głowy państwa. 198 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 ce głowie państwa (np. zwracanie się z orędziem do narodu i parlamentu, stosowanie prawa łaski, przyznawanie nagród państwowych i odznaczeń prezydenckich), drugą – kompetencje kreacyjne (np. powoływanie i odwoływanie członków rządu, kierowników urzędów centralnych, Prokuratora Generalnego, członków Sądu Konstytucyjnego), zaś trzecią – kompetencje umożliwiające ingerencję w działalność innych organów (np. rozwiązanie parlamentu oraz uchylanie aktów rządu). W Rosji premier pełniący obowiązki prezydenta nie ma prawa rozwiązywać Dumy Państwowej, zarządzić referendum, jak również zgłaszać poprawek i zmiany przepisów konstytucji. Na Litwie zaś Przewodniczący Sejmu czasowo zastępujący prezydenta nie może zarządzić przedterminowych wyborów parlamentarnych ani dymisjonować lub mianować ministrów. Słowacja jest przykładem kraju, w którym kompetencje głowy państwa przechodzą na różne podmioty. Rząd przejmuje kompetencje prezydenckie w sferze polityki zagranicznej (np. reprezentowanie państwa na zewnątrz, zawieranie i ratyfikowanie umów międzynarodowych, wnioskowanie o kontrolę ich konstytucyjności); do niego należy również zarządzania referendum oraz zgłaszania weta ustawodawczego. Premier obejmuje w tym czasie naczelne dowództwo sił zbrojnych, a ponadto rząd może powierzyć mu wykonywanie niektórych kompetencji spośród wyżej wymienionych kompetencji przechodzących na rząd. Natomiast przewodniczący parlamentu przejmuje w tym czasie obowiązki prezydenta w sferze polityki wewnętrznej, w tym kompetencje kreacyjne (np. mianowanie i odwoływanie członków rządu, kierowników urzędów centralnych, sędziów, Prokuratora Generalnego) oraz kompetencje wykonywane w sytuacjach nadzwyczajnych (np. wypowiadanie wojny, zarządzanie mobilizacji sił zbrojnych, wprowadzanie stanu wojennego albo stanu wyjątkowego). W Czechach kompetencje zastępowanego prezydenta również ulegają podziałowi pomiędzy różne podmioty. Premier przejmuje kompetencje w sferze polityki zagranicznej (np. reprezentowanie państwa na zewnątrz, zawieranie i ratyfikowanie umów międzynarodowych, przyjmowania szefów misji dyplomatycznych), sprawuje funkcję naczelnego dowódcy sił zbrojnych, wykonuje tradycyjne kompetencje głowy państwa (np. przyznawanie i nadawanie odznaczeń państwowych, mianowanie sędziów, ogłaszanie amnestii) oraz inne kompetencje prezydenckie, które nie zostały wyraźnie wskazane w ustawie konstytucyjnej. Z kolei przewodniczący Izby Poselskiej przejmuje Monika Florczak-Wątor • Konstytucyjne uregulowania problematyki... 199 kompetencje głowy państwa w sprawach wewnętrznych (np. mianowanie i odwoływania członków rządu, zwoływania sesji Izby Poselskiej, rozwiązywania Izby Poselskiej, mianowania sędziów Sądu Konstytucyjnego). Jeżeli urząd prezydenta zostanie opróżniony w czasie, gdy Izba Poselska jest rozwiązana, wykonywanie tych kompetencji należy do przewodniczącego Senatu. W Polsce przejęcie obowiązków głowy państwa przez Marszałka Sejmu w razie opróżnienia urzędu prezydenta następuje z chwilą zaistnienie jednej z okoliczności wskazanych w art. 131 ust. 2 Konstytucji. W razie śmierci prezydenta Marszałek Sejmu powinien rozpocząć sprawowanie obowiązków głowy państwa z dniem określonym w akcie zgonu lub orzeczeniu sądowym o uznaniu za zmarłego. Te dwa dokumenty stanowią urzędowe poświadczenie śmierci danej osoby. Należy zauważyć, że zwłaszcza uzyskanie tego drugiego dokumenty wymaga w świetle prawa cywilnego upływu pewnego czasu35. Stąd też pojawia się pytanie, czy dopuszczalne jest przejęcie obowiązków prezydenta przez Marszałka Sejmu w sytuacji, gdy dokumenty potwierdzające śmierć tego pierwszego nie zostały jeszcze sporządzone. Zanegowanie takiej możliwości prowadziłoby do powstania sytuacji, w której przez wiele miesięcy, a może nawet i lat (oczywiście nie dłużej niż do końca kadencji zaginionego prezydenta), nie byłoby osoby wykonującej obowiązki głowy państwa. W razie stwierdzenia przez Sąd Najwyższy nieważności wyboru prezydenta, uznania przez Zgromadzenie Narodowe trwałej niezdolności prezydenta do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia oraz złożenia prezydenta z urzędu orzeczeniem Trybunału Stanu przejęcie obowiązków głowy państwa przez Marszałka Sejmu następuje z chwilą uzyskania przez rozstrzygnięcia tych organów ostatecznego charakteru. Uchwała Sądu Najwyższego oraz uchwała Zgromadzenia Narodowego uzyskują walor ostateczności z chwilą ich podjęcia, zaś orzeczenie Trybunału Stanu – z chwilą wydania wyroku w drugiej instancji lub z chwilą upływu terminu do zaskarżenia wyroku wydanego w pierwszej instancji. Pewne wątpliwości Co do zasady zaginiony może być uznany za zmarłego, jeżeli upłynęło 10 lat od końca roku kalendarzowego, w którym według istniejących wiadomości jeszcze żył; jednakże gdyby w chwili uznania za zmarłego zaginiony ukończył lat 70, wystarcza upływ lat 5 (art. 29 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, w skrócie k.c.). Krótsze terminy (6 miesięcy, 1 rok lub 2 lata) dotyczą sytuacji zaginięcia w związku z katastrofą statku lub okrętu albo w związku z innym szczególnym zdarzeniem (art. 30 k.c.). 35 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 200 może rodzić sytuacja, gdy nieważność wyboru nowego prezydenta zostanie stwierdzona przez upływem 5-letniej kadencji jego poprzednika. Wydaje się, że wówczas, wbrew literalnemu brzmieniu art. 131 ust. 2 pkt 3 Konstytucji, przejęcie obowiązków głowy państwa przez Marszałka Sejmu następuje nie z dniem podjęcia przez Sad Najwyższy uchwały stwierdzającej nieważność wyboru nowego prezydenta, ale z dniem upływu 5-letniej kadencji urzędującego prezydenta, o ile przed tym terminem jego następca nie zostanie wybrany i zaprzysiężony. Regulacja konstytucyjna nie wskazuje również jednoznacznie momentu rozpoczęcia wykonywania obowiązków głowy państwa przez Marszałka Sejmu w razie zrzeczenia się urzędu przez prezydenta. Procedura zrzeczenia się urzędu nie jest uregulowana, stąd nie wiadomo w jakiej formie oświadczenie w tej kwestii powinno zostać złożone oraz do jakiego organu powinno zostać skierowane. Co więcej, konstytucja nie wprowadza nawet wymogu jego upublicznienia i nie wyklucza możliwości zrzeczenia się urzędu w sposób dorozumiany poprzez zaprzestanie wykonywania obowiązków głowy państwa, tym bardziej że zrzeczenie się urzędu nie wymaga kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. W takiej sytuacji mogą pojawić się trudności związane nie tylko z określeniem momentu przejęcie tych obowiązków przez Marszałka Sejmu, ale również z ustaleniem, czy prezydent faktycznie zrzekł się piastowanego urzędu. Z tego względu w doktrynie wskazuje się, że „ – z uwagi na sposób rozwiązania kwestii zastępstwa – swą rezygnację prezydent RP składać winien na ręce marszałka Sejmu”36. Podobnie jak Konstytucja RP procedury zrzeczenia się urzędu nie regulują również konstytucje Rosji, Litwy i Niemiec. W tym pierwszym wypadku lukę prawną wypełnił precedens konstytucyjny z 31 grudnia 1999 r., kiedy to ze stanowiska głowy państwa z powodu poważnych problemów zdrowotnych zrezygnował ówczesny Prezydent Rosji Borys Jelcyn. Decyzję o swojej dymisji ogłosił on wydając w tej sprawie dekret o zaprzestaniu wykonywania kompetencji37. W Niemczech prezydent H. Köhler, rezygnując 31 maja 2010 r. ze stanowiska z powodu kontrowersji wokół jego wypowiedzi na temat interwencji wojskowej w Afganistanie, zamieścił stosowne oświad- P. Sarnecki, Art. 131, [w:] Konstytucyja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz...., s. 3. P. Madej, Status ustrojowy Prezydenta Federacji Rosyjskiej, Kraków 2009, s. 170. 36 37 Monika Florczak-Wątor • Konstytucyjne uregulowania problematyki... 201 czenie na stronie internetowej38, informując wcześniej o swej decyzji telefonicznie przewodniczącego Bundesratu, przewodniczącego Bundestagu, Prezesa Federalnego Trybunału Konstytucyjnego oraz Kanclerz Niemiec. Procedurę zrzeczenia się urzędu przez głowę państwa normują natomiast konstytucje Ukrainy, Białorusi, Czech i Słowacji. Na Ukrainie oświadczenie o zrzeczeniu się urzędu powinno zostać złożone przez prezydenta ustnie na posiedzeniu parlamentu, na Białorusi wymaga ono ponadto zatwierdzenia przez parlament. W Czechach rezygnacja prezydenta składana jest na ręce przewodniczącego Izby Poselskiej, na Słowacji zaś na ręce przewodniczącego Sądu Konstytucyjnego, który ma obowiązek zawiadomienia o tym fakcie przewodniczącego parlamentu. Polskie uregulowania konstytucyjne mogą również rodzić wątpliwości co do momentu przejęcia obowiązków głowy państwa przez Marszałka Sejmu w razie nieobjęcia urzędu prezydenta po jego wyborze z przyczyn innych aniżeli stwierdzenie nieważności tego wyrobu (art. 131 ust. 2 pkt 3 in fine Konstytucji RP). Tego rodzaju przyczyną nieobjęcia urzędu głowy państwa może być niezłożenie przysięgi wobec Zgromadzenia Narodowego przez nowo wybranego prezydenta (art. 130 Konstytucji)39. Przepisy nie wskazują terminu, po upływie którego można byłoby definitywnie stwierdzić, że przysięga nie została złożona. Nie ma również prawnie uregulowanej możliwości stwierdzenia, że prezydent uchyla się od złożenia przysięgi, co by skutkowało opróżnieniem jego urzędu, chyba że uznać, iż zgodnie z § 9 uchwały Zgromadzenia Narodowego z dnia 6 grudnia 2000 r. Regulamin Zgromadzenia Narodowego zwołanego w celu złożenia przysięgi przez nowo wybranego Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej40 znalazłyby w tej sprawie odpowiednie zastosowanie przepisy regulaminu Sejmu41. 38 Tekst dostępny na stronie internetowej: http://bundespraesident.de/-2.664352/Erklaerung-von-Bundespraesiden.htm, (01.10.2010). 39 Inną przyczyną nieobjęcia urzędu prezydenta może być utrata przez niego biernego prawa wyborczego mająca miejsce przed złożeniem przysięgi. W tym wypadku jednak ustalenie momentu przejęcia obowiązków głowy państwa przez Marszałka Sejmu nie powinno nastręczać większych trudności, gdyż jest to moment tożsamy z momentem utraty biernego prawa wyborczego. 40 Uchwała Zgromadzenia Narodowego z dnia 6 grudnia 2000 r. Regulamin Zgromadzenia Narodowego zwołanego w celu złożenia przysięgi przez nowo wybranego Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. Nr 40, poz. 774). 41 Wygaśnięcie mandatu posła z powodu odmowy złożenia ślubowania albo uchylania się od złożenia ślubowania stwierdza Marszałek Sejmu po zasięgnięciu opinii Komisji Re- 202 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 W wypadku przejściowej niemożności sprawowania urzędu prezydenta, o której mowa w art. 131 ust. 1 Konstytucji, wątpliwości może budzić przesłanka wystąpienia przez Marszałka Sejmu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego wyrażona słowami „Gdy Prezydent Rzeczypospolitej nie jest w stanie zawiadomić Marszałka Sejmu [...]”. Bezspornie głowa państwa może nie być w stanie dokonać takiego zawiadomienia zarówno z uwagi na swój stan zdrowia (psychiczny lub fizyczny), jak i zaistnienie szczególnych okoliczności od niej niezależnych (np. uprowadzenie prezydenta). Pojawia się pytanie, czy również brak woli (chęci) prezydenta do dokonania zawiadomienia Marszałka Sejmu o zaistnieniu przejściowej niemożności sprawowania urzędu, pomimo obiektywnych możliwości dokonania takiego zawiadomienia, może być przesłanką do uruchomienia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wydaje się, że na tak postawione pytanie należałoby udzielić odpowiedzi pozytywnej i niechęć prezydenta do powierzenia swoich obowiązków Marszałkowi Sejmu należałoby traktować jako mieszczącą się w ramach przesłanki „nie jest w stanie zawiadomić”. Pozwoliłoby to na rozszerzenie możliwości stosowania procedury weryfikacyjnej z art. 131 ust. 1 zdanie 2 i 3 Konstytucji i tym samym zniwelowanie groźby przerwania ciągłości działania urzędu głowy państwa. Pojawia się również pytanie o to, w jaki sposób obowiązki prezydenta powinien przejąć Marszałek Senatu, którego art. 131 ust. 3 Konstytucji czyni osobą zastępującą głowę państwa w dalszej kolejności. Objęcie zastępstwa przez niego wymaga kumulatywnego zaistnienia dwóch przesłanek: opróżnienia urzędu prezydenta lub przejściowej niemożności sprawowania tego urzędu przez jego dotychczasowego piastuna oraz niemożności wykonywania obowiązków prezydenta przez Marszałka Sejmu. Należy zauważyć, że prawo w żaden sposób nie reguluje procedury pozwalającej na stwierdzenie zaistnienia tej drugiej przesłanki. Stąd też nasuwa się pytanie o to, kto i w jaki sposób powinien stwierdzić, że Marszałek Sejmu nie może wykonywać obowiązków prezydenta. Czy ustalenia takiego dokonuje samodzielnie Marszałek Senatu i na tej podstawie przejmuje obowiązki głowy państwa? Czy stwierdzenie zaistnienia tej przesłanki należy do Marszałka Sejmu, który w ramach procedury analogicznej do opisanej w art. 131 ust. 1 zdanie 1 Konstytucji powinien o tym zawiadomić Marszałka Senatu? Czy może gulaminowej i Spraw Poselskich (art. 6b uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, M.P. 2009 Nr 5, poz. 47 ze zm.). Monika Florczak-Wątor • Konstytucyjne uregulowania problematyki... 203 należałoby uznać, że organem uprawnionym do dokonania takiego ustalenia jest prezydent, który w razie przejściowej niemożności sprawowania urzędu przekazuje swoje obowiązki bezpośrednio Marszałkowi Senatu? Czy w końcu kompetencja do rozstrzygnięcia kwestii niemożności sprawowania obowiązków prezydenckich przez Marszałka Sejmu powinna należeć do Trybunału Konstytucyjnego? W tym ostatnim wypadku problem stwarzałoby wskazanie przez art. 131 ust. 1 zdanie 1 Konstytucji na Marszałka Sejmu jako jedyny organ, któremu Trybunał Konstytucyjny może powierzyć tymczasowe wykonywanie obowiązków prezydenta. Nie jest również jasne, czy w razie zmiany osoby na stanowisku Marszałka Sejmu powinna nastąpić weryfikacja przesłanki przejściowej niemożność sprawowania urzędu jako warunek kontynuowania zastępstwa głowy państwa. Dyskusyjnym jest w szczególności, czy w mocy pozostają postanowienia Trybunału Konstytucyjnego o uznaniu przejściowej niemożności sprawowania urzędu przez prezydenta oraz o powierzeniu obowiązków prezydenta poprzedniemu Marszałkowi Sejmu. O ile w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego osoba zastępująca prezydenta zostałaby wskazana z imienia i nazwiska, to wydaje się, że z chwilą zmiany na stanowisku Marszałka Sejmu konieczne byłoby wydanie kolejnego postanowienia powierzającego obowiązki głowy państwa innej osobie. Wiele wątpliwości budzi również samo orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, o którym mowa w art. 131 ust. 1 Konstytucji. Niewątpliwie ma ono charakter subsydiarny wobec zawiadomienia dokonywanego przez głowę państwa i może zostać wydane wówczas, gdy prezydent nie jest w stanie zawiadomić Marszałka Sejmu o niemożności sprawowania urzędu. W takim wypadku Trybunał na wniosek Marszałka Sejmu rozstrzyga o stwierdzeniu przeszkody w sprawowaniu urzędu przez prezydenta oraz – w razie uznania przejściowej niemożności sprawowania urzędu przez prezydenta – powierza Marszałkowi Sejmu tymczasowe wykonywanie obowiązków głowy państwa. Pojawia się w związku z tym wątpliwość, czy Trybunał o tych dwóch kwestiach powinien rozstrzygać osobno czy też łącznie. Art. 131 ust. 1 Konstytucji wskazuje na pewną sekwencyjność działania Trybunału Konstytucyjności, co nie wyklucza jeszcze ujęcia rezultatów tego działania w ramach jednego orzeczenia. Jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie nie daje również ustawa o TK. W jej art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. b), wskazującym sprawy, w których TK orzeka w pełnym składzie, oba rozstrzygnięcia zostały ujęte 204 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 w jednym punkcie42, natomiast w art. 70 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o TK, wymieniającym sprawy, w których TK wydaje postanowienie, – w dwóch odrębnych punktach. W doktrynie wskazuje się, że rozstrzygnięcia tych dwóch kwestii powinny być zamieszczone w dwóch odrębnych orzeczeniach43. Nasuwa się również pytanie o to, w jaki sposób w treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego powinna zostać wyeksponowana przejściowość powierzenia obowiązków prezydenckich Marszałkowi Sejmu. Czy Trybunał powinien w swoim orzeczeniu użyć słowa „przejściowo powierza” czy też może wskazać termin przejściowego sprawowania obowiązków przez Marszałka Sejmu? W tym ostatnim wypadku po upływie tego terminu zaistniałaby konieczność powtórzenia całej procedury, tj. Marszałek Sejmu ponownie musiałby wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie przejściowej niemożności sprawowania urzędu przez prezydenta oraz powierzenie mu na czas określony zastępczego wykonywania tych obowiązków. Korzyścią wynikającą z przyjęcia drugiego rozwiązania byłoby stworzenie możliwości weryfikowania, czy niezdolność głowy państwa do sprawowania obowiązków nadal ma charakter przejściowy. Należy zauważyć, że podobne luki w zakresie regulacji kwestii proceduralnych związanych z zastępstwem prezydenta spowodowanym przejściową niemożnością sprawowania przez niego urzędu występują we wszystkich krajach sąsiadujących z RP. W większości, o czym wyżej była mowa, kwestie te w ogóle nie zostały poddane regulacji konstytucyjnej. Konstytucje naszych sąsiadów milczą zarówno w kwestii procedury pozwalającej na stwierdzenie przejściowej niemożności sprawowania urzędu głowy państwa, jak i procedury przekazania obowiązków osobie zastępującej prezydenta. W Rosji luka prawna w tym zakresie została w pewien sposób usunięta przez precedens konstytucyjny, który miał miejsce 5 listopada 1996 r. Ówczesny prezydent Borys Jelcyn udając się na operację wykonywaną pod narkozą w drodze stosownego dekretu przekazał wówczas swoje kompetencje premierowi na czas określony od dnia 5 listopada 1996 r. godz. 7.00 do dnia 6 listopada 1996 r. godz. 6.00. W doktrynie wskazuje się, że w podobny sposób czasowe przekazanie obowiązków prezydenckich mogłoby mieć miejsce również z innych Podobnie w art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. 2007 Nr 68, poz. 449). 43 P. Sarnecki, Art. 131, [w:] Konstytucyja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz...., s. 3. 42 Monika Florczak-Wątor • Konstytucyjne uregulowania problematyki... 205 przyczyn, np. wyjazdu na urlop44. Problem pozostanie aktualny wówczas, gdy prezydent nie będzie chciał lub nie będzie w stanie tego rodzaju dekretu o przekazaniu obowiązków wydać. Skutkiem opróżnienia urzędów głowy państwa jest konieczność zarządzenia i przeprowadzenia nowych wyborów prezydenckich. Wszystkie analizowane uregulowania konstytucyjne wprowadzają przyspieszony kalendarz wyborczy na wypadek opróżnienia urzędu prezydenta przed upływem kadencji. W Polsce taka sytuacja obliguje Marszałka Sejmu do zarządzenia wyborów głowy państwa nie później niż w 14 dniu po opróżnieniu urzędu i wyznaczenia daty wyborów na dzień wolny od pracy przypadający w ciągu 60 dni od dnia zarządzenia wyborów (art. 128 ust. 2 Konstytucji RP). W kontekście tego drugiego terminu pojawia się pytanie, czy wyznaczenie daty wyborów oznacza, że w terminie 60 dni powinna odbyć się pierwsza tura wyborów, czy może obie tury wyborów. Wydaje się, że termin ten dotyczy tylko pierwszej tury, druga wszak nie jest zarządzana, lecz przeprowadzana dwa tygodnie po pierwszej (termin zdeterminowany konstytucyjnie). Podobne terminy zostały wprowadzone w innych krajach, w których prezydent wybierany jest w wyborach powszechnych. Najbardziej zbliżoną regulację zawiera Konstytucja Litwy determinując, podobnie jak Konstytucja RP, zarówno datę zarządzenia wyborów przez Sejm („w ciągu 10 dni”), jak i datę ich przeprowadzenia („nie później niż w ciągu 2 miesięcy”). Z kolei Konstytucja Słowacji stanowi, że jeżeli urząd prezydenta zostanie opróżniony przed upływem kadencji, przewodniczący Rady Narodowej zarządza wybory w ciągu 7 dni w taki sposób, aby pierwsza tura wyborów odbyła się najpóźniej 60 dnia od dnia zarządzenia wyborów prezydenta. W Rosji w wypadku przedterminowego opróżnienia urzędu wybory głowy państwa powinny odbyć się w ciągu trzech miesięcy, zaś na Ukrainie w ciągu 90 dni. Konstytucja Białorusi stanowi, że w takiej sytuacji wybory prezydenta powinny mieć miejsce nie wcześniej niż 30 dni i nie później niż 70 dni od dnia opróżnienia urzędu. W krajach, w których prezydent wybierany jest przez inny organ kalendarz wyborczy narzucany jest temu właśnie organowi. I tak w Niemczech, w razie przedwczesnego zakończenia kadencji prezydenta wybierające jego 44 P. Madej, Status ustrojowy..., s. 174. 206 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 następcę Zgromadzenie Federalne45 powinno zebrać się w ciągu 30 dni. Ten sam termin obowiązuje w Czechach, gdzie prezydent wybierany jest przez parlament na wspólnym posiedzeniu obu izb. Przejściowa niemożność sprawowania urzędu prezydenta w żaden sposób nie wpływa na czas trwania jego kadencji. Nie jest ona okolicznością uzasadniającą skrócenie kadencji głowy państwa ani tym bardziej jej wydłużenie. Jest natomiast sytuacją czasową, która w przyszłości bądź przekształci się w trwałą niezdolność sprawowania urzędu, bądź zaniknie. W tym ostatnim wypadku zaistnieje konieczność przejęcia obowiązków głowy państwa przez prezydenta od osoby go zastępującej. Żadna z konstytucji krajów sąsiadujących z Polską nie reguluje sposobu „odzyskania” przez prezydenta kompetencji w sytuacji ustania po jego stronie przejściowej niemożności sprawowania urzędu. Tak też jest w wypadku art. 131 Konstytucji RP. Gdyby stosować tu analogicznie procedurę przekazania obowiązków należałoby stwierdzić, że odzyskanie obowiązków może nastąpić bądź na podstawie zawiadomienia prezydenta, że może on już sprawować swoje obowiązki bądź na podstawie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego ustanie przejściowej niemożności sprawowania urzędu przez prezydenta i przywracającego mu jego obowiązki do wykonywania. De lege lata Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencji do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia. Zastępstwo prezydenta jest instytucją, która ma gwarantować ciągłości działania urzędu głowy państwa w nadzwyczajnych sytuacjach. Z tego względu jest pożądane, by uregulowania konstytucyjne tej problematyki były pełne, spójne i jasne. Wymagań tych – z przyczyn wyżej wskazanych – nie spełnia art. 131 Konstytucji RP. Mechanizm opisany w tym przepisie wymaga w wielu punktach doprecyzowania i uzupełnienia. Podejmując konieczne działania legislacyjne polski ustrojodawca w niewielkim stopniu będzie mógł skorzystać z uregulowań konstytucyjnych obowiązujących w tym zakresie w krajach sąsiadujących z Polską, gdyż i one pozostawiają wiele do życzenia. W skład Zgromadzenia Federalnego wchodzą członkowie Bundestagu oraz w równej liczbie członkowie wybrani przez parlamenty krajów związkowych na zasadach wyborów proporcjonalnych. 45 Monika Florczak-Wątor • Konstytucyjne uregulowania problematyki... 207 Summary Constitutional Regulation of the Transference of Presidential Authority in the Republic of Poland and Neighboring Countries The transference of presidential authority takes place in the event of a vacancy in the office or due to a temporary inability to discharge the duties of the office. Polish law describes the following situations where such a vacancy is deemed to occur: the death of the President, his resignation from office, a judicial declaration of the invalidity of the Presidential election or other reasons for not assuming office following the election, a declaration by the National Assembly of the President’s permanent incapacity to exercise his duties due to the state of his health and dismissal of the President from office by a judgment of the Tribunal of State. In such circumstances the Marshal of the Sejm is authorized to temporarily discharge the duties of the President until the next President is elected. Similar stipulations are given for declaring a vacancy in the office of the President in Latvia, Ukraine, Belarus and Russia. In the case of Germany, the Czech Republic and Slovakia, a more open legal formulation was chosen. Article 131 § 1 of the Polish Constitution does not clearly describe the situations that warrant a temporary inability to discharge the duties of the President’s office, and thus the decision to transfer presidential duties to the Marshal is not specifically prescribed by law. This means that there is a risk that the article may be applied arbitrarily. The constitutional law of Poland’s neighboring countries dealing with the temporary inability to discharge the duties of the President’s office varies in the degree of specificity. In the case of Germany, Russia and Belarus, the law is quite general; whereas in the case of Latvia, the Czech Republic and Slovakia, the law goes into much more detail. In Poland, both in the event of the temporary inability to discharge the duties of the office as well as a permanent vacancy in the office, the duties of the President are taken over by the Marshal of the Sejm. In the event that the Marshal of the Sejm is unable to discharge the duties of the President, the next in line would be the Marshal of the Senate. In Germany, Latvia and Belarus, the duties of the President are transferred to the speaker of the Parliament; while in Russia and Ukraine — to the prime minister. In Slovakia and the Czech Republic, presidential competences are divided among several state organs. A vacancy in the office of the President has the legal consequence of necessitating the ordering of a new election. The temporary inability to discharge the duties of his office can lead to a permanent incapacity to exercise his duties. There is no regulation of how the President might regain his authority from the person who has been temporarily exercising it. Bożenia Dziemidok-Olszewska1 Odpowiedzialność polityczna rządu w III Rzeczypospolitej Polskiej i V Republice Francuskiej2 I. Odpowiedzialność polityczna rządu jest zaliczana do standardów współczesnych demokracji i stanowi część demokratycznych mechanizmów sprawowania władzy państwowej3. Istotą odpowiedzialności politycznej rządu jest ponoszenie konsekwencji za polityczny kierunek sprawowania urzędu, celowość i zasadność prowadzonej polityki, trafność decyzji i sposób ich realizacji. Odpowiedzialność polityczna nie ma związku z naruszeniem prawa, przyjmowane kryteria oceny działań mają charakter czysto polityczny4. Skutkiem pociągnięcia do odpowiedzialności politycznej jest możliwość odwołania organu egzekutywy. Sankcje pociągnięcia do odpowiedzialności politycznej posiadają więc także polityczny charakter. Odpowiedzialność polityczna może mieć charakter solidarny (cały rząd) lub indywidualny (poszczególni członkowie rządu), parlamentarnymi procedurami służącymi jej egzekwowaniu są: wotum nieufności (zwykłe lub konstruktywne) i wotum zaufania. 1 Autorka jest profesorem w Zakładzie Systemów Politycznych na Wydziale Politologii Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. 2 Artykuł został napisany w ramach projektu badawczego finansowanego przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. 3 R. Mojak, Status ustrojowy Rady Ministrów, [w:] Ustrój polityczny Rzeczypospolitej Polskiej w nowej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku, pod red. W. Skrzydły, R. Mojaka, Lublin 1998, s. 69. 4 R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju Trzeciej Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 2007, s. 325. 210 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 Kwestia odpowiedzialności politycznej rządu należy do kluczowych zagadnień i założeń systemów rządów. Systemy rządów obejmują trzy podstawowe płaszczyzny relacji między władzą ustawodawczą a wykonawczą: sposób powoływania, wzajemne kompetencje oraz odpowiedzialność polityczną5. Tak więc z jednej strony problematyka odpowiedzialności politycznej stanowi jeden z filarów systemów rządów, z drugiej, w każdym rodzaju systemu rządów znajdują się zasady dotyczące odpowiedzialności politycznej egzekutywy. Można je też uznać za kryteria odróżnienia poszczególnych wariantów systemów rządów. W systemie parlamentarnym rząd (premier i ministrowie) ponosi odpowiedzialność polityczną wyłącznie przed parlamentem (jedną lub dwoma izbami), który może wyrazić mu wotum nieufności, oznaczające ustąpienie najczęściej całego rządu. Ministrowie ponoszą przed parlamentem odpowiedzialność solidarną, a niekiedy także indywidualną6. Prawo parlamentu do podjęcia wotum nieufności jest równoważone – zdaniem wielu konstytucjonalistów – prawem rozwiązania parlamentu przez egzekutywę7. W systemie rządów parlamentarnych istotną pozostaje instytucja kontrasygnaty, będąca formą ograniczenia głowy państwa w samodzielnym działaniu, przenosząca na premiera i ministrów odpowiedzialność za akty głowy państwa. W systemie półprezydenckim rząd ponosi odpowiedzialność polityczną przed parlamentem, może ją także ponosić przed prezydentem8. W systemie rządów prezydenckich członkowie nieformalnego rządu ponoszą odpowiedzialność wyłącznie lub przede wszystkim przed sprawującym realną władzę prezy- A. Antoszewski, Instytucjonalne uwarunkowania procesu decyzyjnego, [w:] Demokracje zachodnioeuropejskie. Analiza porównawcza, pod red. A. Antoszewskiego, R. Herbuta, Wrocław 2008, s. 315. 6 R. R. Ludwikowski, Prawo konstytucyjne porównawcze, Toruń 2000, s. 229; A. Antoszewski, Instytucjonalne uwarunkowania..., s. 316; S. Gebethner, System rządów parlamentarno-gabinetowych, system rządów prezydenckich oraz rozwiązania pośrednie, [w:] Konstytucyjne systemy rządów. Możliwości adaptacji do warunków polskich, Program badawczy: Podstawowe dylematy teoretyczne nowej Konstytucji RP, pod red. M. Domagały, Warszawa 1997,, s. 80; M. Gulczyński, Współczesne systemy polityczne. Przewodnik do studiowania przedmiotu, Zielona Góra 2000, s. 70. 7 S. Gebethner, op.cit., s. 80; M. Gulczyński, Współczesne systemy polityczne,..., s. 70; A. Antoszewski, Instytucjonalne uwarunkowania..., s. 316. 8 S. Gebethner, op.cit., s. 81; M. Gulczyński, Panorama systemów politycznych świata..., s. 165. 5 Bożena Dziemidok-Olszewska • Odpowiedzialność polityczna rządu... 211 dentem. Nie ponoszą jej natomiast przed parlamentem9, parlament nie może więc zdymisjonować rządu. W systemie parlamentarno-komitetowym, gdzie parlament posiada pozycje nadrzędną, rząd, będący komitetem wykonawczym parlamentu, jest mu podporządkowany i przed nim politycznie odpowiedzialny10. System parlamentarny występuje współcześnie w wielu różnych odmianach i wariantach, jest „w istocie rzeczy pragmatyczną, a nie dogmatyczną formą systemu politycznego”11. Lecz podkreślić należy, że polityczna odpowiedzialność rządu przed parlamentem jest podawana – jako zasada tego systemu – przez wszystkich teoretyków. Odpowiedzialność parlamentarna rządu jest powszechnie uważana za: główną, klasyczną instytucję wykształconą w systemie parlamentarnym12; klucz dla konstrukcji ustroju parlamentarnego13; element definiujący system parlamentarny14; istotę czy fundament systemu parlamentarnego15. Odpowiedzialność polityczna rządu w systemie parlamentarnym stanowi „jedną z zasadniczych płaszczyzn relacji ustrojowych między legislatywą a egzekutywą”16, najważniejszą formę i gwarancję skuteczności kontroli parlamentu nad rządem17. W systemie parlamentarnym władza rządu opiera się na posiadaniu zaufania parlamentarnego. Uzyskanie aprobaty dla składu i programu rządu jest warunkiem koniecznym do podjęcia przezeń funkcji18, a wypełnianie 9 R. R. Ludwikowski, op.cit., s. 257 i 259; A. Antoszewski, Instytucjonalne uwarunkowania..., s. 318; S. Gebethner, op.cit., s. 77, 81, 84. 10 B. Dziemidok, System parlamentarno-komitetowy, [w:] Mały leksykon politologiczny, pod red. M. Chmaja, W. Sokoła, Lublin 1996, s. 309–311. 11 K. Loewenstein, Verfassunqslehre, Tübingen 1959, s. 81, cyt. za R. Mojak, Parlament a rząd..., op.cit., s. 311. 12 W. Skrzydło, Ustrój polityczny Francji, Warszawa 1992, s. 217. 13 R. Mojak, Status ustrojowy Rady Ministrów..., s. 69; E. Gdulewicz, R. Mojak, Rola ustrojowa i struktura organizacyjna Rady Ministrów, [w:] Ustrój i struktura aparatu państwowego i samorządu terytorialnego, pod red. W. Skrzydły, Warszawa 1997, s. 150–151. 14 P. Ardant, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris 2001, s. 231. 15 M. Domagała, System kanclerski i możliwości jego zastosowania w nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Konstytucyjne systemy rządów,..., s. 129; L. Garlicki, Rada Ministrów: powoływanie – kontrola – odpowiedzialność, [w:] Rada Ministrów. Organizacja i funkcjonowanie, pod red. A. Bałabana, Kraków 2002, s. 153; B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 44. 16 R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 538. 17 W. Skrzydło, Ustrój polityczny Francji,..., s. 217; R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 549. 18 A. Sulikowski, Odpowiedzialność polityczna rządu we Francji. Geneza i specyfika pod rządami V Republiki, „Przegląd Sejmowy” nr 3, 2002, s. 72. 212 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 zadań przez rząd jest możliwe dzięki – wyrażonej formalnie lub w sposób dorozumiany – poparciu parlamentarnej większości. Zaufanie większości parlamentarnej dla rządu decyduje o legitymacji czy prawowitości rządu i, w konsekwencji, jest niezbędnym warunkiem wypełniania jego misji politycznej i konkretnych zadań. Utrata przez rząd poparcia parlamentu, wyrażona w każdej chwili i w każdym czasie, powoduje wygaśnięcie legitymacji i konieczność ustąpienia. Odpowiedzialność polityczna rządu w systemie parlamentarnym pełni także funkcję gwaranta spójności programowej między rządem a większością parlamentarną19. Jednym z zasadniczych kryteriów i cechą charakterystyczną rządów parlamentarno-gabinetowych jest odpowiedzialność parlamentarna gabinetu jako całości i poszczególnych jego członków20. Lecz odpowiedzialność indywidualna członków rządu jest przyjmowana coraz rzadziej, systemy parlamentarne przyjmują różne rozwiązania i warianty. Obecnie, na skutek racjonalizacji systemu parlamentarnego, system ten jest zróżnicowany w poszczególnych państwach, niekiedy przyjmuje formę hybrydalną. Coraz częściej rozwiązania konstytucyjne państw o parlamentarnym systemie rządów ograniczają odpowiedzialność rządu do solidarnej. Współcześnie coraz bardziej rozpowszechniony i popularny staje się model zracjonalizowanego systemu parlamentarnego. Racjonalizacja systemu parlamentarnego miała na celu przywrócenie zachwianej równowagi pomiędzy władzami, wyrażała się we wprowadzeniu mechanizmów usprawniających parlamentarny system rządzenia21. Równoważność osiągnięto R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 315. E. Zwierzchowski, Kanclerz a rząd federalny, [w:] Ustrój państwowy Republiki Federalnej Niemiec, pod red. L. Janickiego, Poznań 1986, s. 425; Z. Szeliga, Odpowiedzialność parlamentarzystów, prezydenta, Rady Ministrów oraz jej członków w świetle Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, Lublin 2003, s. 63; R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 543. Należy jednak podkreślić różne stanowiska artykułowane na ten temat w doktrynie. Z jednej strony L. Garlicki napisał, że „możliwość pociągnięcia [...] ministra w każdym czasie do odpowiedzialności parlamentarnej jest jedną z podstawowych cech systemu parlamentarnego”, z drugiej W. Sokolewicz stwierdził: „we współczesnych państwach demokratycznych [...] indywidualna odpowiedzialność przed parlamentem stanowi rozwiązanie zupełnie wyjątkowe”. Te skrajne stanowiska nie znajdują potwierdzenia w ustanawianych obecnie rozwiązaniach, posiadających zwykle charakter pośredni. Por. R. Mojak, Status ustrojowy Rady Ministrów..., s. 72; W. Sokolewicz, Odpowiedzialność parlamentarna Rządu RP, Warszawa 1993, s. 65. 21 A. Antoszewski, Instytucjonalne uwarunkowania..., s. 317; R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 327. 19 20 Bożena Dziemidok-Olszewska • Odpowiedzialność polityczna rządu... 213 poprzez wzmocnienie pozycji egzekutywy, a właściwie rządu i jego szefa, oraz ustanowienie sformalizowanych procedur oddziaływania parlamentu na rząd. Procedury te miały zabezpieczać trwałość, stabilność i funkcjonalność systemu rządów. Wśród nich szczególnie istotne okazały się regulacje odpowiedzialności politycznej rządu, zabezpieczające go przed pochopnym obalaniem przez negatywne większości parlamentarne. Celem tych utrudnionych procedur egzekwowania odpowiedzialności rządu jest zapobieganie kryzysom rządowym i stabilizacja systemu parlamentarnego, a podstawowymi mechanizmami są: tworzenie warunków utrudniających odwołanie rządu, ograniczanie odpowiedzialności rządu do indywidualnej czy zwiększenie formalnych i proceduralnych wymogów w zakresie egzekwowania odpowiedzialności rządu22. Warto podkreślić, że w parlamentaryzmie zracjonalizowanym nastąpiło przesunięcie w sferze wzajemnych relacji między parlamentem a rządem, polegające na tym, że to nie rząd musi udowadniać posiadane w parlamencie poparcie, ale parlament winien udowodnić, że nie akceptuje rządu23. Za bezdyskusyjną należy uznać tezę, że w systemie parlamentaryzmu zracjonalizowanego, przede wszystkim systemu kanclerskiego24, przyjmowana jest jedna forma odpowiedzialności parlamentarnej rządu – odpowiedzialności solidarnej25. Ustanowienie odpowiedzialności indywidualnej członków rządu pozostaje sprzeczne ze wzmocnieniem pozycji szefa rządu. W systemie kanclerskim czy też półprezydenckich odpowiedzialność ta zwykle nie występuje26. W systemach rządów podnoszących pozycję szefa rządu – jak w systemie kanclerskim – logiczne i właściwe wydaje się ograniczenie odpowiedzialności parlamentarnej do odpowiedzialności solidarnej. Najbardziej istotną i najlepiej służącą stabilności rządu w systemie zracjonalizowanego parlamentaryzmu jest instytucja konstruktywnego wotum nieufności. Likwiduje ona główny i największy mankament funkcjonowania rządów parlamentarnych – kryzys rządowy, powstały w sytuacji obalenia rządu przez parlament i niemożliwości powołania nowego, zwykle na skutek R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 317. Ibidem. 24 Przyjmuję, że system kanclerski jest odmianą systemu parlamentarnego w wersji zracjonalizowanej. 25 Zob. R. Mojak, Status ustrojowy Rady Ministrów..., s. 72. 26 Z. Szeliga, op.cit., s. 63. 22 23 214 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 powstania w parlamencie negatywnej większości27. Elementem racjonalizacji jest także procedura uchwalenia konstruktywnego wotum nieufności28. W jej logikę są wpisane wymagania proceduralne, w przeciwnym razie nie wypełnia celu. Konstruktywne wotum nieufności pociąga za sobą szereg konsekwencji ustrojowych, idących w kierunku rządów kanclerskich. Przede wszystkim jest to sposób powołania rządu (według mechanizmów systemu kanclerskiego), także sposób dokonywania zmian w składzie rządu. W Niemczech, także w Polsce, decydentem zmian w składzie rządu jest szef rządu, uprawnienie prezydenta jest jedynie formalne, protokolarne. Konstruktywne wotum nieufności jest także ściśle związane z odpowiedzialnością polityczną członków rządu przed szefem rządu. Odpowiedzialność polityczna członków rządu przed premierem jest rysem charakterystycznym dla państw z silną, dominującą pozycją szefa rządu. Wywodzić ją można z brytyjskiego systemu z dominującą pozycją premiera lub niemieckiego systemu rządów kanclerskich. II. Konstytucja RP z 1997 r. przyjęła klasyczne dla systemu parlamentarnego zasady odpowiedzialności politycznej Rady Ministrów – solidarnej całego rządu i indywidualnej poszczególnych ministrów. W świetle przepisów konstytucji Rada Ministrów ponosi odpowiedzialność przed Sejmem, nie ponosi jej natomiast przed Senatem ani przed prezydentem. Odpowiedzialność rządu wyłącznie przed Sejmem można uzasadniać wypełnianiem przez tę izbę funkcji kontrolnej oraz tradycją polskiego parlamentaryzmu29. Cechami charakterystycznymi polskiego modelu odpowiedzialności politycznej rządu są jej parlamentarny, ustrojowy i zracjonalizowany charakter30. Parlamentarny, ponieważ Rada Ministrów ponosi odpowiedzialność polityczną przed Sejmem; ustrojowy, gdyż względy natury ustrojowej prze- s. 152. 29 30 27 28 R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 328. E. Gdulewicz, R. Mojak, Rola ustrojowa i struktura organizacyjna Rady Ministrów..., W. Sokolewicz, Odpowiedzialność parlamentarna Rządu RP..., s. 12. R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 323 i n. Bożena Dziemidok-Olszewska • Odpowiedzialność polityczna rządu... 215 sądzają o politycznym charakterze parlamentarnej odpowiedzialności rządu (polityczne powody zastosowania oraz skutki)31. Zasada solidarnej i indywidualnej odpowiedzialności członków Rady Ministrów przed Sejmem została ustanowiona w artykule 157 Konstytucji, stanowiącym: „Członkowie Rady Ministrów ponoszą przed Sejmem solidarną odpowiedzialność za działalność Rady Ministrów. Członkowie Rady Ministrów ponoszą przed Sejmem również odpowiedzialność indywidualną za sprawy należące do ich kompetencji lub powierzone im przez Prezesa Rady Ministrów”. Instytucjonalizacja odpowiedzialności parlamentarnej rządu przed Sejmem wyrażona została „w formule odpowiedzialności personalnej, ponoszonej solidarnie przez wszystkich członków rządu”32. Solidarną odpowiedzialność przed Sejmem ponoszą wszyscy członkowie rządu, niezależnie od zajmowanego stanowiska, w równym stopniu, za działalność kolegialnego organu wykonawczego. Odpowiedzialność solidarna członków rządu została systemowo powiązana z odpowiedzialnością Prezesa Rady Ministrów jako szefa rządu, co jest wyznacznikiem szczególnego statusu premiera i kształtu konstrukcji ustrojowej rządu. Odpowiedzialność premiera pokrywa się z odpowiedzialnością Rady Ministrów, „egzystencja polityczno-ustrojowa rządu została organicznie zespolona z losami jego szefa”33. „Odpowiedzialność parlamentarna Prezesa Rady Ministrów została więc konstytucyjnie zinstytucjonalizowana w formule solidarnej odpowiedzialności członków Rady Ministrów”34. Przedmiotem odpowiedzialności solidarnej jest działalność Rady Ministrów we wszystkich jej wymiarach. Powodem pociągnięcia całej Rady Ministrów do odpowiedzialności politycznej jest negatywna ocena polityki rządu dokonana przez Sejm. Może on oceniać polityki rządu w sposób swobodny, w praktyce kieruje się zwykle kryteriami natury politycznej. W praktyce politycznej egzekwowanie odpowiedzialności rządu „w ramach mechanizmów konstytucyjnych ma zasadniczo zastosowanie do przypadków głębokiego kryzysu politycznego w stosunkach między Sejmem a Radą Ministrów”35. Ibidem, s. 324–325. Ibidem, s. 552. 33 R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 553. Zob. także: W. Sokolewicz, Art. 158, [w] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. II, Warszawa 2001, s. 14. 34 R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 554. 35 Ibidem, s. 550. 31 32 216 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 Procedurą pociągnięcia członków Rady Ministrów do odpowiedzialności solidarnej są: odmówienie udzielenia wotum zaufania, wyrażenie przez Sejm wotum nieufności. Skutkiem ich zastosowania jest prawny obowiązek złożenia dymisji Rady Ministrów. Konsekwencji takich, zgodnie z konstytucją, nie wywołuje odmowa udzielenia Radzie Ministrów absolutorium, dlatego ta forma nie może być uznawana za sposób egzekwowania odpowiedzialności solidarnej rządu36. Indywidualną odpowiedzialność przed Sejmem ponoszą wszyscy członkowie Rady Ministrów, z wyjątkiem Prezesa Rady Ministrów. Jemu nie można wyrazić indywidualnie wotum nieufności, jego odpowiedzialność indywidualna jest zawarta w solidarnej odpowiedzialności członków Rady Ministrów37. Przedmiotem indywidualnej odpowiedzialności członków rządu są sprawy należące do ich kompetencji oraz powierzone im przez premiera, sposób wykonania tych zadań, oceniany z politycznego punktu widzenia, a także działalność osób im podlegających38. Jedyną formą pociągnięcia członka Rady Ministrów do odpowiedzialności politycznej przed Sejmem jest udzielenie mu wotum nieufności (art. 159 Konstytucji). Ustanowienie w polskiej konstytucji solidarnej i indywidualnej odpowiedzialności politycznej rządu i jego członków zostało skrytykowane przez niektórych konstytucjonalistów. Zdaniem R. Mojaka „w logice ustrojowej systemu rządów w nowej Konstytucji byłoby bardziej zasadne objęcie jedną odpowiedzialnością solidarną rządu całokształtu działań rządu, poszczególnych ministrów i premiera. Wydaje się również, że w świetle rozwiązań systemowych i szczegółowych nowej Konstytucji odpowiedzialność indywidualna członków Rady Ministrów stoi w kolizji z odpowiedzialnością solidarną całego rządu przed parlamentem, jak również z odpowiedzialnością parlamentarną Prezesa Rady Ministrów”39. P. Sarnecki podkreślił, że rozwiązanie 36 Z. Szeliga, op.cit., s. 64–65, 68–70. Również na temat procedury uchwalania absolutorium. 37 Z. Szeliga, op.cit., s. 65. 38 K. Leszczyńska, Rada Ministrów i administracja rządowa – władza wykonawcza, [w:] Organy władzy publicznej w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku, pod red. Z. Szeligi, Lublin 2006, s. 119; W. Skrzydło, Ustrój polityczny RP w świetle Konstytucji z 1997 r., Kraków 1998, s. 196. 39 R. Mojak, Status ustrojowy Rady Ministrów..., s. 73. Por. także: R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 544 i 547. Bożena Dziemidok-Olszewska • Odpowiedzialność polityczna rządu... 217 takie, poprzez wprowadzenie prawa Sejmu do współkomponowania składu personalnego rządu, narusza zasadę równowagi między Sejmem a rządem40. Wprowadzenie podwójnej odpowiedzialności – solidarnej i indywidualnej – członków rządu jest uzasadniane szczególną pozycją Sejmu, jego szerokimi kompetencjami w zakresie kontroli oraz obawami przed ograniczeniem kontroli parlamentu i uprawnień posłów jako reprezentantów narodu41. Lecz – zdaniem R. Mojaka – stwarza poważne problemy natury teoretycznej i ustrojowej, dotyczące przede wszystkim rozgraniczenia zakresu odpowiedzialności premiera i ministrów oraz umiejscowienia odpowiedzialności premiera w kontekście odpowiedzialności całego rządu42. Argumentami na rzecz przyjęcia jedynie solidarnej odpowiedzialności rządu są: koncepcja ustrojowa struktury Rady Ministrów i statusu ustrojowego Prezesa Rady Ministrów, wyrażenie inwestytury dla całego rządu en bloc, możliwość pociągnięcia ministra do odpowiedzialności za politykę realizowaną przez szefa rządu, dokonywanie zmian w składzie Rady Ministrów wyłącznie z inicjatywy premiera43. W doktrynie można także odnaleźć argumenty wygłaszane za ustanowionym rozwiązaniem, podkreślające jego korzyści. Podstawowym pozostaje wzmocnienie wpływu Sejmu na działalność rządu, urealnienie możliwości egzekwowania odpowiedzialności rządu. Jak stwierdził L. Garlicki, odpowiedzialność solidarna ma często charakter iluzoryczny, rezygnacja z odpowiedzialności indywidualnej mogłaby spowodować wykluczenie odpowiedzialności rządowej w ogóle44. Trudno natomiast za formy pociągnięcia do odpowiedzialności politycznej uznać inne działania Sejmu, np. krytykę ministra czy odrzucenie jego informacji, pozostają one przejawem kontrolnych działań Sejmu45. Jak słusznie stwierdził Z. Szeliga „te formy dezaprobaty mogą (ale nie muszą) P. Sarnecki, Funkcje i struktura parlamentu według nowej Konstytucji, „Państwo i Prawo” nr 11–12, 1997, s. 51. 41 R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 544–545. Por. także dyskusję prowadzoną podczas obrad KKZN z dnia 4 lipca 1995 r., „Biuletyn komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego” t. XXV, s. 65–67. 42 R. Mojak, Parlament a rząd...,., s. 545. 43 R. Mojak, Status ustrojowy Rady Ministrów..., s. 72–73; E. Gdulewicz, R. Mojak, Rola ustrojowa i struktura organizacyjna Rady Ministrów..., s. 151. Zob. także: R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 545–546. 44 L. Garlicki, Rada Ministrów: powoływanie – kontrola – odpowiedzialność..., s. 154. 45 Z. Szeliga, op.cit., s. 66 i 70. 40 218 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 doprowadzić do dymisji rządu, jednak same przez się nie są zinstytucjonalizowanymi formami egzekwowania odpowiedzialności politycznej”46. Formą egzekwowania odpowiedzialności rządu nie jest także rezygnacja Prezesa Rady Ministrów ze stanowiska47. Członkowie rządu nie ponoszą odpowiedzialności politycznej przed prezydentem, który dysponuje określonymi uprawnieniami w stosunku do Rady Ministrów: może zainicjować pociągnięcie premiera lub członka rządu do odpowiedzialności konstytucyjnej, dokonuje zmian w składzie Rady Ministrów, może także wystąpić do premiera z prośbą o złożenie dymisji rządu, lecz formy te nie mogą być uznane za egzekwowanie odpowiedzialności politycznej rządu. Oprócz odpowiedzialności przed Sejmem, członkowie Rady Ministrów ponoszą odpowiedzialność przed Prezesem Rady Ministrów. Odpowiedzialność ta ukształtowała się w praktyce na gruncie art. 161 Konstytucji, upodabniając relacje między premierem a członkami rządu do systemu kanclerskiego48. Odpowiedzialność członków Rady Ministrów przed Prezesem Rady Ministrów nie została expressis verbis wyrażona w konstytucji. Wynika ona z logiki przepisów konstytucji, ze szczególnej pozycji premiera w rządzie, sprawowania funkcji jego szefa, z art. 148 ust. 5 Konstytucji, stanowiącego, że Prezes Rady Ministrów „koordynuje i kontroluje pracę członków Rady Ministrów”. Ustanowienie indywidualnej odpowiedzialności członków rządu przed Sejmem spowodowało niekomplementarność, niespójność i konkurencyjność tego rozwiązania z odpowiedzialnością przed Prezesem Rady Ministrów i tym samym prognozę, że osłabi to odpowiedzialność ministrów przed premierem49. Odpowiedzialność członków rządu przed premierem jest następstwem uprawnień premiera w zakresie decydowania o składzie rządu. Odpowiedzialność ta instytucjonalizowana została w postaci art. 161 Konstytucji stanowiącym, że „Prezydent Rzeczypospolitej, na wniosek Prezesa Rady Z. Szeliga, op.cit., s. 70. Z. Szeliga uważa, że rezygnację Prezesa Rady Ministrów można traktować jako formę egzekwowania politycznej odpowiedzialności rządu, jeśli łącznie zostaną spełnione dwa warunki: gdy u podstaw rezygnacji leży negatywna ocena polityki rządu oraz gdy prezydent tę dymisję przyjmie, ale argumentacja ta nie wydaje się wystarczająco przekonywująca. Zob. Z. Szeliga, op.cit., s. 70. 48 R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 550. 49 Ibidem, s. 591–592. 46 47 Bożena Dziemidok-Olszewska • Odpowiedzialność polityczna rządu... 219 Ministrów, dokonuje zmian w składzie Rady Ministrów”, co jest bezwzględnym, konstytucyjnym obowiązkiem Prezydenta RP, jest on zobowiązany do wypełnienia każdego wniosku premiera w tym zakresie50. Uprawnienie premiera do występowania z wnioskiem o odwołanie członka rządu oznacza możliwość dokonywania rekonstrukcji składu rządu. Premier, w każdym czasie i w każdej okoliczności, może spowodować dymisję członka rządu, ma prawo kształtowania składu osobowego rządu, jest wyłącznym i faktycznym dysponentem rządowych stanowisk, co w praktyce oznacza zastosowanie odpowiedzialności przed Prezesem Rady Ministrów51. Należy też wyraźnie podkreślić, że każda zmiana w składzie rządu jest przeprowadzana bez udziału parlamentu, nawet jeśli dotyczy pewnej ilości członków rządu, co może powodować istotną rekonstrukcję personalną rządu. Wówczas odpowiedzialność rządu przed parlamentem „zostaje ukierunkowana w dużej mierze na sferę odpowiedzialności osobistej premiera za organizację i funkcjonowanie rządu”52. Także w sytuacji, gdy w stosunku do członka rządu zostanie przegłosowane wotum nieufności, powołanie na jego miejsce nowego, wymaga wniosku premiera. Występowanie z wnioskiem do prezydenta o powołanie ministra jest osobistym uprawnieniem premiera. Pomimo osobistego decydowania premiera w tej kwestii, należy uwzględnić możliwość wpływania na jego decyzję dotyczącą zmiany w składzie rządu innych podmiotów – np. władz partii tworzących zaplecze polityczne rządu czy prezydenta. Wydaje się, że nie każdą zmianę w składzie Rady Ministrów należy traktować jako formę egzekwowania odpowiedzialności politycznej członków rządu przed premierem, lecz większości można nadać taki właśnie charakter. Powodem przedstawienia wniosku prezydentowi o odwołanie członka rządu może być jego samodzielna rezygnacja ze stanowiska, spowodowana sytuacją nieposiadającą związku z piastowanym stanowiskiem czy okolicznościami politycznymi. Rezygnacja ministra może być także podjęta na skutek sugestii czy perswazji premiera, wymuszona przez niego, co zostało przez Takie stanowisko jest podzielane przez znakomitą większość polskich konstytucjonalistów, ale odmienne zdanie wyraził W. Sokolewicz traktując treść art. 161 „jako nakazującą prezydentowi dokonanie proponowanych przez premiera zmian w składzie rządu, ale tylko jeżeli istotne argumenty, korespondujące z funkcjami prezydenta, nie przemawiają za innym rozwiązaniem”. W. Sokolewicz, Komentarz do art. 158..., uwaga 6, s. 9–10. 51 R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 593 i 601. 52 Ibidem, s. 600. 50 220 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 W. Sokolewicza określone jako „kurtuazyjną procedurą odwołania członka rządu niechcianego przez Prezesa Rady Ministrów”53, a przez R. Mojaka zastosowaniem „miękkiej formy egzekwowania odpowiedzialności politycznej członków rządu”54. Konstytucja z 1997 r. formalnie ustanowiła prymat odpowiedzialności politycznej członków Rady Ministrów przed Sejmem nad odpowiedzialnością ponoszoną przed Prezesem Rady Ministrów, lecz w rzeczywistości ustrojowej i politycznej ministrowie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność przed premierem55. Realizacją zasady indywidualnej odpowiedzialności członków Rady Ministrów i prawną formą ich pociągnięcia do odpowiedzialności politycznej jest wotum nieufności uchwalane przez Sejm. Zakres podmiotowy indywidualnej odpowiedzialności obejmuje, zgodnie z art. 157 ust. 2 Konstytucji, wszystkich członków Rady Ministrów (który jest szerszy od pojęcia minister), z wyjątkiem premiera56. Zgodnie z procedurą, ustanowioną w art. 159 Konstytucji, z wnioskiem może wystąpić co najmniej 69 posłów, a więc co najmniej 15% składu Sejmu57. Wniosek jest uchwalany większością ustawowej liczby posłów, co jest rozwiązaniem symetrycznym w stosunku do uchwalania wotum nieufności Radzie Ministrów i racjonalizującym parlamentarny system rządów58. W przypadku gdy Sejm wyrazi członkowi rządu wotum nieufności, Prezydent RP odwołuje go z zajmowanego stanowiska. Nieuchwalenie wniosku nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Może pociągnąć konsekwencje natury politycznej, np. debata w Sejmie czy wynik głosowania może wpłynąć na decyzje polityczne premiera, a nawet samego ministra, w kwestii dalszego wypełniania funkcji. Podobnie jak w przypadku wniosku o wotum nieufności dla rządu, wniosek o wotum nieufności dla W. Sokolewicz, Art. 158..., s. 15. R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 597. 55 Ibidem, s. 327. 56 We wrześniu 2007 r. Platforma Obywatelska zgłosiła wniosek o wotum nieufności wobec 19 członków rządu J. Kaczyńskiego. Premier uprzedził dalsze procedowanie wniosków i dokonał zmian na wszystkich (oprócz 7) stanowiskach ministerialnych. Zob. Rząd odwołany!, tekst dostępny na stronie internetowej: http://www.wprost.pl/ar/?O=113478, (20.11.2010). 57 Na temat procedury uchwalania wniosku zob. m.in. R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 586 i n.; W. Sokolewicz, Art. 158..., s. 17. 58 R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 589. 53 54 Bożena Dziemidok-Olszewska • Odpowiedzialność polityczna rządu... 221 członka rządu nie może być zgłoszony przed upływem 3 miesięcy od dnia zgłoszenie poprzedniego, chyba że wystąpi z nim co najmniej 115 posłów. Solidarna odpowiedzialność rządu przed parlamentem jest egzekwowana według procedury konstruktywnego wotum nieufności. Konstytucja z 1997 r. zerwała z instytucją zwykłego wotum nieufności, gromadzącą tzw. „większość negatywną” i otwierającą kryzys rządowy. Konstruktywność wniosku gwarantuje stworzenie nowej większości, przeciwnej dotychczasowej polityce rządowej, ale zdolnej do utworzenia nowego rządu. Tak więc „rozpad jednej większości jest rekompensowany powstaniem większości nowej, która w tym samym głosowaniu wyłoniła nowego Prezesa Rady Ministrów”59. Adresatem wotum nieufności jest cała Rada Ministrów, lecz nastąpiło powiązanie odpowiedzialności premiera i rządu w ten sposób, że Sejm chcąc wyrazić dezaprobatę Prezesowi Rady Ministrów musi uchwalić wotum nieufności całej Radzie Ministrów i odwrotnie, uchwalając wotum nieufności Radzie Ministrów negatywnie ocenia działania premiera60. Inaczej rzecz ujmując, nie jest możliwe odwołanie jedynie szefa rządu lub członków Rady Ministrów przy pozostawieniu na stanowisku premiera, odpowiedzialność szefa rządu zawiera się w odpowiedzialności rządu. Procedura wotum nieufności ma charakter sformalizowany i zawiera szereg wymogów zapobiegających podjęciu pochopnej i przypadkowej decyzji61. Z wnioskiem może wystąpić co najmniej 46 posłów, co stanowi 10% składu Sejmu. Warunek ten ma stanowić barierę przed przedstawianiem wniosku przez małe grupy polityczne, realizujące doraźne cele polityczne lecz pozbawione szans uchwalenia wotum nieufności62. Należy w tym miejscu zauważyć, że większe grupy, aby ich działanie przyniosło zamierzony cel, muszą zgromadzić poparcie parlamentarnej większości. Racjonalność polityczna wymaga więc, aby przed złożeniem wniosku frakcje partyjne w parlamencie podjęły decyzje polityczne dotyczące zawarcia nowych koali W. Skrzydło, Rada Ministrów i administracja rządowa... , s. 343. Z. Szeliga, op.cit., s. 77. Należy także wspomnieć o tzw. pozornym wotum nieufności, gdy chodzi o zachowanie linii politycznej rządu i zmianę tylko na fotelu premiera, np. zastąpienie W. Pawlaka przez J. Oleksego. 61 Na temat procedury uchwalania wniosku o wotum nieufności zob. S. Patyra, Konstruktywne wotum nieufności jako formuła tworzenia i dymisji Rady Ministrów, „Przegląd Sejmowy” nr 1, 2001, s. 14–17; Z. Szeliga, op.cit., s. 77–79. 62 W. Sokolewicz, Art. 158..., s. 32. 59 60 222 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 cji63. Wniosek ma zawierać imiennie wskazanego kandydata na urząd Prezesa Rady Ministrów, co jest integralną częścią wniosku64, stanowi niezbędny warunek i istotę jego konstruktywności. Imienne wskazanie kandydata oznacza wskazanie jego danych osobowych, na skutek milczenia przepisów prawa przyjmuje się prawne domniemanie wyrażenia zgody na kandydowanie65. Podkreślić należy, że wniosek o wyrażenie wotum nieufności Radzie Ministrów i powołanie wskazanego kandydata stanowią całość, nie mogą być traktowane oddzielnie, są ze sobą połączone i wspólnie rozpatrywane oraz głosowane na posiedzeniu Sejmu66. Wniosek może być poddany pod głosowanie nie wcześniej niż po upływie 7 dni od jego złożenia. Przyjęcie siedmiodniowego terminu zapobiega podjęciu emocjonalnej i przypadkowej decyzji, a także umożliwia ukształtowanie się w Sejmie nowej, większościowej koalicji67. Czas ten może też zostać wykorzystany przez urzędującego premiera do zdyscyplinowania posłów koalicji, pozyskania przychylności niezdecydowanych frakcji czy wręcz pojedynczych posłów spoza ugrupowań tworzących większość sejmową68. Rozpatrzenie wniosku i głosowanie jest przeprowadzane na najbliższym posiedzeniu Sejmu po upływie terminu, ale nie później niż na następnym posiedzeniu (art. 115 ust. 4 Regulaminu Sejmu)69. Głosowanie nad wnioskiem jest jawne, może przyjąć formę głosowania imiennego, jest przeprowadzane jeśli obecna jest co najmniej połowa ogólnej liczby posłów. Głosuje się jednocześnie nad odwołaniem urzędującego i wyborem nowego premiera70. Są to właściwie dwie decyzje Sejmu – odwołanie urzędującego rządu i wybór nowego premiera, podjęte podczas jednego głosowania. Uchwalenie wniosku następuje większością ustawowej liczby posłów, tj. głosami minimum 231 posłów. Oznacza to, i stanowi determinantę uzyskania takiej ilości głosów, sformowanie w Sejmie pozytywnej większości parla R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 562. S. Patyra, Konstruktywne wotum nieufności..., s. 14. 65 R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 564. 66 Ibidem, s. 563. 67 Z. Szeliga, op.cit., s. 78; P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Warszawa 2008, s. 321. 68 S. Patyra, Konstruktywne wotum nieufności..., s. 20. 69 Ustalone regulaminowo przepisy określające przepisy zostały poddane krytyce, przede wszystkim z uwagi na możliwość manipulowania nimi przez Marszałka Sejmu. Zob. W. Sokolewicz, Art. 158..., s. 39; R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 566–567. 70 P. Winczorek, op.cit., s. 322. 63 64 Bożena Dziemidok-Olszewska • Odpowiedzialność polityczna rządu... 223 mentarnej, stanowiącej zaplecze polityczne nowego rządu. Utworzenie takiej większości sejmowej powinno przebiegać według reguł stosowanych zwykle podczas formowania koalicji w procesie tworzenia rządu71. W kwestii wniosku dodać należy, że może ich być zgłoszonych kilka jednocześnie, ze wskazaniem innego kandydata na urząd premiera, jeden poseł może złożyć podpis pod kilkoma wnioskami (ani konstytucja ani regulamin tego nie zabraniają). W takim przypadku wnioski są głosowane oddzielnie, według kolejności zgłoszenia, ewentualne uchwalenie jednego czyni bezprzedmiotowym głosowanie nad następnymi72. Skutkiem prawnym wyrażenia przez Sejm wotum nieufności jest bezwarunkowa dymisja Rady Ministrów, politycznym – utrata legitymacji do rządzenia. Uchwalenie wniosku powoduje złożenie przez Prezesa Rady Ministrów dymisji rządu na ręce Prezydenta RP (art. 162 ust. 2). Prezydent jest zobowiązany do powołania wybranego przez Sejm Prezesa Rady Ministrów. Konstytucja ograniczyła możliwość ponownego postawienia wniosku o wotum nieufności w ciągu 3 miesięcy (licząc od dnia jego uchwalenia) stanowiąc, że powtórny wniosek73 zgłoszony w tym terminie musi być poparty przez co najmniej 115 posłów (1/4 ustawowej ich liczby). Regulacja ta stanowi swoistą „ochronę przed zbyt emocjonalnym działaniem posłów”74, ma „niewątpliwie restrykcyjny charakter i wymierzony przeciwko opozycji, która zbyt pochopnie podjęła próbę obalenia rządu, nie dysponując rozeznaniem co do własnych, realnych możliwości konstruktywnego działania”75. R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 561. S. Patyra, Konstruktywne wotum nieufności..., s. 15. 73 Sformułowanie „powtórny wniosek” budzi wątpliwości, nie dotyczy to oczywiście adresata wniosku. Według W. Sokolewicza o „powtórności” wniosku decyduje odniesienie go do tego samego rządu i wskazanie w nim tego samego kandydata, co znaczyłoby, że wskazanie innej osoby nie wymagałoby poparcia wniosku przez 115 posłów lub 3-miesięcznego oczekiwania. Zdaniem S. Patyry, powołującego się na intencje ustrojodawcy, którego celem była ochrona rządu także przed „niepotrzebnym zamętem politycznym”, 3-miesięczny termin „powinien odnosić się do wszystkich wniosków, jakie zmierzają do obalenia tego samego rządu, niezależnie od tego, kto figuruje w nich jako kandydat na Prezesa Rady Ministrów” i należałoby dodać, kto podpisał się pod wnioskiem. Stanowisko S. Patyry wydaje się bardziej przekonywujące, więc aby uniknąć doktrynalnych wątpliwości, należałoby użyć określenia „kolejny wniosek”. Zob. W. Sokolewicz, Art. 158..., s. 34; S. Patyra, Konstruktywne wotum nieufności..., s. 17. 74 K. Leszczyńska, Rada Ministrów i administracja rządowa – władza wykonawcza, [w:] Organy władzy publicznej w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku, pod red. Z. Szeligi, Lublin 2006, s. 121. 75 S. Patyra, Konstruktywne wotum nieufności..., s. 16. 71 72 224 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 Wotum zaufania Sejm wyraża rządowi w dwóch sytuacjach prawnoustrojowych: w procedurze powołania rządu (a właściwie dwóch: zasadniczej i drugiej rezerwowej) oraz w przypadku złożenia przez Prezesa Rady Ministrów wniosku o jego udzielenie. Zawarta w konstytucji procedura powołania rządu zawiera zobligowanie Prezesa Rady Ministrów do postawienia wniosku o wotum zaufania, bowiem warunkiem istnienia Rady Ministrów jest poparcie Sejmu dla jej polityki76. Wniosek o wotum zaufania przedstawia Sejmowi Prezes Rady Ministrów i dotyczy on udzielenia wotum zaufania całemu rządowi, en bloc, i programowi przedstawionemu przez szefa rządu. W procedurze zasadniczej Sejm udziela rządowi wotum zaufania bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (art. 154 ust. 2). Skutkiem jego nieudzielenia jest niepowołanie rządu i przystąpienie do pierwszej procedury rezerwowej. W drugiej procedurze rezerwowej Sejm wyraża Radzie Ministrów wotum zaufania większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (art. 155 ust. 1). Skutkiem jego nieudzielenia jest skrócenie przez Prezydenta RP kadencji Sejmu i zarządzenie przedterminowych wyborów parlamentarnych. Nieudzielenie przez Sejm nowo powołanej Radzie Ministrów wotum zaufania można traktować jako „formę pociągania rządu do odpowiedzialności politycznej przed parlamentem, aczkolwiek odmowa zaufania dla rządu nie wiąże się z negatywną oceną prowadzonej dotychczas polityki”77. Nieudzielenie przez Sejm wotum zaufania Radzie Ministrów jest możliwe tylko w kilku szczególnych sytuacjach: gdy prezydent powoła rząd zupełnie ignorując układ sił parlamentarnych, a więc spośród ugrupowań nieposiadających bezwzględnej większości; jeśli pomiędzy powołaniem rządu a udzieleniem inwestytury przez parlament nastąpi zmiana układu parlamentarnych partii politycznych, zmiana koalicji; w przypadku niesprzyjającego układu sił politycznych w parlamencie – parlamentu zupełnie rozbitego, rozczłonkowanego politycznie, gdy partie parlamentarne nie są w stanie sformować większościowej koalicji78. W. Skrzydło, Rada Ministrów i administracja rządowa..., s. 343. R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 569. 78 Z. Szeliga, op.cit., s. 73. Por. także: R. Mojak, Prawnoustrojowe i polityczne mechanizmy tworzenia rządu w Polsce, „Przegląd Sejmowy” nr 5, 2002, s. 81–85. 76 77 Bożena Dziemidok-Olszewska • Odpowiedzialność polityczna rządu... 225 Konstytucja RP w art. 160 stanowi, że Prezes Rady Ministrów może zwrócić się do Sejmu o wyrażenie Radzie Ministrów wotum zaufania. Udzielenie wotum zaufania rządowi następuje większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Prezes Rady Ministrów (i tylko on) może zwrócić się do Sejmu o wyrażenie Radzie Ministrów wotum zaufania w każdej chwili i w każdej okoliczności. Uprawnienie premiera jest tu szczególne, ponieważ wystąpienie do Sejmu z wnioskiem o wotum zaufania jest jego kompetencją osobistą, wykonywaną jednoosobowo79. To Prezes Rady Ministrów, po ocenie sytuacji politycznej, decyduje zarówno o tym, czy przedłożyć wniosek, jak i o czasie, w którym ma to nastąpić. W literaturze postuluje się, aby wniosek premiera został skonsultowany z Radą Ministrów oraz kierownictwem partii tworzących i popierających rząd80. W praktyce politycznej takie rozmowy są przeprowadzane. Wniosek premiera dotyczy całej Rady Ministrów, czyli wszystkich jej członków, nie musi zawierać żadnego uzasadnienia81. Sejm rozpatruje wniosek bez zbędnej zwłoki, może to nastąpić na najbliższym posiedzeniu Sejmu82. Debata nad wnioskiem obejmuje zadawanie pytań przez posłów Prezesowi Rady Ministrów i udzielania przez niego odpowiedzi (art. 117 ust. 2 Regulaminu Sejmu)83. Ocenie Sejmu podlega „działalność rządu w zakresie realizacji jego polityki”84. Sejm wyraża Radzie Ministrów wotum zaufania zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Większość taka wzbudzała kontrowersje już podczas posiedzeń Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, kiedy to wygłaszano opinie, że powinna istnieć symetria pomiędzy uchwaleniem wotum zaufania w procesie powołania rządu a uchwaleniem wotum zaufania podczas wypełniania funkcji przez R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 578. W. Sokolewicz, Art. 158..., s. 12–13; R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 579; S. Patyra, Prawnoustrojowy status Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2002, s. 160; M. Kruk, System rządów w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, [w:] Ustrój polityczny Rzeczypospolitej Polskiej w nowej Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 roku, pod red. W. Skrzydły, R. Mojaka, Lublin 1998, s. 37. 81 Jak zauważył R. Mojak, względy praktyczne przemawiają za ujawnieniem przez premiera motywów złożenia takiego wniosku, przedstawienia Sejmowi swoich racji oraz argumentów za udzieleniem rządowi wotum zaufania. R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 580. 82 K. Leszczyńska, op.cit., s. 120. 83 Nie ma możliwości zadawania pytań innym członkom rządu, ani stawiania wniosków przeciwnych. 84 R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 577. 79 80 226 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 rząd85. Uchwalanie wotum zaufania zwykłą większością głosów, jak stwierdził R. Mojak, „jest uzasadnione politycznie. Nie ma tu potrzeby opowiedzenia się przeciwko rządowi, jak to ma miejsce w czasie głosowania w sprawie wotum nieufności. Zatem przy ustalaniu, czy rząd ma zaufanie Sejmu, wystarczy stwierdzenie w głosowaniu, że większość nie jest przeciwko rządowi. Ta łatwość uzyskania przez rząd wotum zaufania jest wyraźnym dowodem wzmocnienia przez ustrojodawcę pozycji rządu i wpisuje się w systemowe prorządowe rozwiązania konstytucyjne86. Udzielenie wotum zaufania nie wywołuje żadnych skutków prawnych, jedynie polityczne – istotnie wzmacnia jego pozycję87. Oznacza aprobatę dla rządu na płaszczyźnie instytucjonalnej, czyli Radzie Ministrów jako organowi władzy wykonawczej oraz na płaszczyźnie personalnej, czyli dla osobowego składu rządu88. W przypadku nieudzielenia Radzie Ministrów wotum zaufania premier składa prezydentowi wniosek o dymisję rządu, a prezydent musi ją przyjąć. Nieuchwalenie wotum zaufania, stanowiące w praktyce pewną formę pociągnięcia do odpowiedzialności politycznej89, powoduje bezwzględną dymisję rządu. Lecz w praktyce nie wydaje się ono w Polsce prawdopodobne, głównie z uwagi na dwie okoliczności: premier decyduje się na wystąpienie z wnioskiem, gdy istnieje duże prawdopodobieństwo jego przyjęcia; wyrażenie wotum zaufania następuje łatwą do osiągnięcia, zwykłą większością głosów 90. Tak więc, jak słusznie zauważył R. Mojak, wotum zaufania stanowi „bardziej teoretyczną aniżeli realną procedurę egzekwowania odpowiedzialności politycznej rządu”91 i w praktyce jest wykorzystywane przez premiera „do kształtowania korzystnej dla jego rządu płaszczyzny relacji polityczno-ustrojowych z Sejmem”92. Od 1989 r. tylko dwukrotnie premierzy występowali z wnioskiem Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego, „Biuletyn” nr XXII, 1996, s. 71–73; Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego, „Biuletyn” nr XLI, 1997, s. 17–18. 86 R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 574–575. 87 W. Skrzydło, Rada Ministrów i administracja rządowa,..., s. 343. 88 W. Sokolewicz, Art. 160, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz II, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2001, s. 9. 89 R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 582. 90 Z. Szeliga, op.cit., s. 75. 91 R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 582. 92 Ibidem. 85 Bożena Dziemidok-Olszewska • Odpowiedzialność polityczna rządu... 227 o wotum zaufania – 13 czerwca 2003 r. L. Miller i 15 października 2004 r. M. Belka93, w obu przypadkach Sejm udzielił rządowi wotum zaufania. III. Konstytucja V Republiki Francuskiej w art. 20 ust. 3 przyjęła zasadę odpowiedzialności politycznej rządu przed parlamentem. Wprowadzenie tej klasycznej dla systemu parlamentarnego zasady do systemu ustrojowego V Republiki było realizacją postanowień ustawy konstytucyjnej z 3 czerwca 1958 r., przyznającej rządowi generała de Gaulle’a prawo do przygotowania projektu nowej konstytucji94. Konstytucyjno-prawna pozycja rządu w V Republice jest silna. Lecz rząd, usytuowany pomiędzy prezydentem z parlamentem, poprzez przyjęcie zasady niepołączalności funkcji ministra z mandatem parlamentarnym, został powiązany z prezydentem i pełni funkcję łącznika między parlamentem a prezydentem. To umiejscowienie rządu znalazło wyraz w zmianie tytulatury, w V Republice wprowadzono nazwę premier (czyli pierwszy minister, a nie Prezes Rady Ministrów), co może być rozumiane jako pierwszy pomocnik prezydenta95. Dodać należy, że rzeczywista pozycja polityczna rządu w szerszej perspektywie funkcjonowania V Republiki, podobnie jak prezydenta, jest zdeterminowana układem sił politycznych w państwie. Tak więc w sytuacji hegemonii prezydenta to on staje się szefem rządu, przejmuje kompetencje rządu, a rząd jest jemu podporządkowany 96; w okresie cohabitacji rząd staje się samodzielnym ośrodkiem władzy. W praktyce politycznej V Republiki Francuskiej ukształtowała się zasada politycznej odpowiedzialności rządu przed prezydentem. Podkreślić należy, K. Leszczyńska, op.cit., s. 120. P. Pactet, F. Mélin-Soucramanien, Droit constitutionnel, Paris 2008, s. 463; A. Sulikowski, Odpowiedzialność polityczna rządu we Francji. Geneza i specyfika pod rządami V Republiki, „Przegląd Sejmowy” nr 3, 2002, s. 66; B. Dziemidok-Olszewska, System polityczny V Republiki Francuskiej, [w:] Współczesne systemy polityczne, pod red. M. Żmigrodzkiego, B. Dziemidok-Olszewskiej, Warszawa 2007, s. 60. 95 W. Skrzydło, Ustrój polityczny Francji,..., s. 172; A. Sulikowski, op.cit., s. 69. 96 Por. m.in.: B. Chantebout, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris 2000, s. 544 i n.; E. Gdulewicz, Instytucja prezydenta we Francji V Republiki, [w:] Instytucja prezydenta we współczesnym świecie. Materiały na konferencję Warszawa, Senat RP, 22–23 lutego 1993, Warszawa 1993, s. 9. 93 94 228 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 że zasada ta ma charakter nieformalny, nie ma konstytucyjnych podstaw jej obowiązywania. M. Duverger stwierdził, że skoro konstytucja nie ustanawia formalnej odpowiedzialności rządu przed prezydentem, to umożliwia, w zależności od uwarunkowań politycznych, zarówno istnienie takich powiązań, jak i ich brak97. Przesłanką istnienia odpowiedzialności rządu przed prezydentem było konstytucyjne i polityczne powiązanie organów egzekutywy, a więc na przykład przewodniczenie przez prezydenta posiedzeniom rządu w warstwie konstytucyjnej oraz jedność opcji politycznej prezydenta i rządu na płaszczyźnie politycznej. Przewodniczenie przez prezydenta Radzie Ministrów, czyli posiedzeniom rządu (art. 9)98, pozwala mu na wykorzystywanie różnych pozakonstytucyjnych form oddziaływania (np. ustalanie daty posiedzenia, osób uprawnionych do wzięcia udziału, porządku obrad). Zasada politycznej odpowiedzialności rządu przed prezydentem została wprowadzona w życie już na początku istnienia V Republiki, na skutek praktyki politycznej generała de Gaulle’a. Prezydent stosunki wewnątrz egzekutywy kształtował wedle zasady, iż „władza rządzenia należy do prezydenta Republiki, zaś premier jest wcielającym je w życie urzędnikiem, według uznania powoływany, odwoływany i odpowiedzialny przed głową państwa”99. Prawną podstawą działań de Gaulle’a było osobiste uprawnienie prezydenta dotyczące powołania premiera (art. 8 oraz art. 19 Konstytucji), a jej wyrazem formowanie składu personalnego i programu rządu przez prezydenta. Jeśli prezydent cieszy się poparciem większości w Zgromadzeniu Narodowym, mianowanie premiera staje się jego arbitralnym uprawnieniem, powołuje na tę funkcję bliskiego współpracownika o tożsamych poglądach, niekoniecznie posiadającą wysokie kompetencje100. Lecz prawo prezydenta do mianowania premiera jest wyraźnie ograniczone innymi zasadami konstytucji (chociażby odpowiedzialnością rządu przed parlamentem) i zwykle prezydenci powołują na urząd premiera osobę spośród większości parlamentarnej. W praktyce można wyróżnić dwie sytuacje: hegemonię prezydenta, kiedy to samodzielność decydowania przez prezydenta w kwestii wyboru premiera jest znaczna oraz cohabitację, gdy prezydent jest A. Sulikowski, op.cit., s. 70. Konstytucyjnie rząd nazywany jest Rządem, a Rada Ministrów to nazwa posiedzenia rządu, oczywiście pod przewodnictwem prezydenta. 99 E. Gdulewicz, Instytucja prezydenta..., s. 9. 100 Ibidem. 97 98 Bożena Dziemidok-Olszewska • Odpowiedzialność polityczna rządu... 229 politycznie związany wolą większości parlamentarnej i na stanowisko premiera mianuje jej szefa. Praktyka rozwiązała także kwestię dymisjonowania premiera, który stracił zaufanie prezydenta. Mimo że konstytucja nie dopuszcza możliwości odwoływania premiera przez prezydenta101, w praktyce ukształtował się mechanizm dymisjonowania „niechcianych” premierów. Zwyczaj ten stał się jednym z głównych w praktyce V Republiki, a akceptują go nie tylko prezydenci, ale także kolejni premierzy102. Generał de Gaulle w 1964 r. na konferencji prasowej powiedział: „Prezydent, który wybiera premiera, może go zmienić, jeśli zadanie dlań wyznaczone zostało już wypełnione i pragnie go pozostawić w rezerwie z myślą o następnej fazie, bądź jeśli go już nie popiera”103. Opinię tę podzielał G. Pompidou stwierdzając, że „nie wyobraża sobie sytuacji, w której premier utraciwszy zaufanie prezydenta, nie podał się do dymisji”104. Zastosował ją w praktyce politycznej, gdy w 1972 r. na skutek utraty zaufania doprowadził do dymisji premiera J. Chabana-Delmasa, pomimo udzielenia rządowi, kilka dni wcześniej, poparcia przez Zgromadzenie Narodowe. Również J. Chirac w 1976 r. podał się do dymisji, ponieważ stracił zaufanie prezydenta V. Giscarda d’Estainga. W praktyce V Republiki Francuskiej ukształtował się więc mechanizm usuwania premierów niecieszących się zaufaniem prezydentów (zwyczaj ustępowania premiera na żądanie prezydenta). Wynika on z logiki funkcjonującego systemu, zakładającej, że jeśli głowa państwa ma swobodę wyboru premiera, to konsekwencją wyboru jest możliwość odwołania. W praktyce funkcjonuje więc „dodatkowa” forma dymisji premiera dokonywana przez prezydenta. Można nawet postawić tezę, że – pomimo iż ma ona charakter pozakonstytucyjny – jest ważniejsza od odpowiedzialności parlamentarnej. Dodać należy, że prezydent ma także nieformalny wpływ na wybór ministrów i w praktyce często inspiruje ich dymisję. Prezydent nie ma konstytucyjnie zagwarantowanego udziału w doborze ministrów, nie może zdymisjonować ministra bez wniosku premiera, ale także w tym względzie praktyka odbiega od litery konstytucji. Konstytucja w art. 8 stanowi jedynie, że prezydent podejmuje decyzję o odwołaniu premiera z funkcji w wyniku złożenia przez premiera dymisji rządu. Tak więc uprawniony do złożenia dymisji jest premier, a prezydent, z własnej inicjatywy, nie może go zdymisjonować. 102 E. Gdulewicz, Instytucja prezydenta..., s. 9. 103 A. Sulikowski, op.cit., s. 69. 104 Ibidem. 101 230 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 Podobnie, bez konstytucyjnych podstaw, ukształtował się zwyczaj składania dymisji rządu po przeprowadzonych wyborach prezydenckich lub parlamentarnych (oprócz częściowych wyborów do Senatu)105. Założenie, że rząd powinien cieszyć się zaufaniem prezydenta, sprawia ustąpienie rządzącej ekipy umożliwiające głowie państwa powołanie własnego rządu. Ponadto wspomnieć należy o dymisji premiera lub członka rządu, podjętej spontanicznie, z własnej inicjatywy. Dymisja taka może być złożona w każdym czasie, z różnych powodów, choćby w sytuacji braku poparcia opinii publicznej, przeszkód w realizacji programu czy trudności z komunikowaniem się z izbami czy prezydentem. Tego rodzaju sytuacje zostały przez P. Sarneckiego nazwane „egzekwowaniem odpowiedzialności sensu largo”106, realizowanymi poza formalnymi procedurami. Podkreślić należy, że odpowiedzialność polityczna rządu przed prezydentem funkcjonuje jedynie w czasie supremacji prezydenta, w sytuacji cohabitacji nie jest praktykowana. Podczas współsprawowania władzy prezydent mianuje na urząd premiera szefa większości parlamentarnej, sprawuje kontrolę nad rządem jako strażnik konstytucji, nie uczestniczy w określaniu polityki państwa. Może wpływać na politykę rządu wykorzystując niektóre ze swoich uprawnień (np. podpisywanie dekretów i ordonansów rządu), ale nie może egzekwować jego odpowiedzialności. Tak więc podczas cohabitacji zwyczaj odpowiedzialności politycznej rządu przed prezydentem przestaje funkcjonować107. Konstytucja w art. 8 ust. 2 stanowi, że prezydent, na wniosek premiera, powołuje i odwołuje członków rządu. Tak więc członkowie rządu ponoszą indywidualną odpowiedzialność przed premierem. I choć – teoretycznie – odwołanie ministra jest decyzją szefa rządu, w praktyce często wymiana na stanowiskach ministerialnych była wynikiem działań i decyzji prezydenta108. Konstytucja zakłada odpowiedzialność parlamentarną rządu, w świetle art. 20 ust. 3 rząd „jest odpowiedzialny przed Parlamentem na warunkach 105 W. Skrzydło, Ustrój polityczny Francji..., s. 175; idem, Ustrój polityczny Republiki Francuskiej, [w:] E. Gdulewicz, W. Kręcisz, W. Orłowski, W. Skrzydło, W. Zakrzewski, Ustroje państw współczesnych, Lublin 1997, s. 162; P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Kraków 2003, s. 285. 106 P. Sarnecki, op.cit., s. 285. 107 E. Gdulewicz, Model francuski (V Republika), [w:] Konstytucyjne systemy rządów..., s. 106. 108 A.-M. Le Pourhiet, Droit constitutionnel, Paris 2008, s. 367. Bożena Dziemidok-Olszewska • Odpowiedzialność polityczna rządu... 231 i zgodnie z postępowaniem przewidzianym w artykułach 49 i 50”109. Lecz izbą, wobec której jest ono realizowane jest wyłącznie Zgromadzenie Narodowe, tylko ono może wywołać skuteczną dymisję rządu (art. 50). Odpowiedzialność rządu ma charakter wyłącznie solidarny, ani w konstytucji ani w regulaminie parlamentarnym nie jest przewidziana indywidualna odpowiedzialność członków rządu110. Cechą charakterystyczną odpowiedzialności rządu przed parlamentem jest założenie, że rząd cieszy się zaufaniem parlamentu do czasu aż nie zostanie mu wyrażone wotum nieufności111. Odpowiedzialność rządu może być realizowana w drodze wotum nieufności lub wotum zaufania, a więc w zależności od tego, który podmiot – rząd czy parlament, problem ten podniesie. Egzekwowanie odpowiedzialności politycznej rządu przez parlament, a więc możliwość odwołania rządu w drodze wotum nieufności, reguluje art. 49 ust. 2 Konstytucji. Konstytucja stanowi, że do odpowiedzialności rząd pociąga Zgromadzenie Narodowe (ZN). Z inicjatywą wotum nieufności dla rządu występują deputowani. Wniosek taki musi zostać podpisany przez co najmniej jedną dziesiątą składu Zgromadzenia, co przy ogólnej liczbie 577 deputowanych wynosi 58 podpisów112. Regulamin ZN precyzuje, że liczba ta jest obliczana z faktycznej ilości obsadzonych mandatów, a kierowany do Przewodniczącego ZN wniosek ma być zatytułowany „wniosek o wotum nieufności” (art. 153)113. Nie jest wymagane umotywowanie wniosku, regulamin dopuszcza taką ewentualność, zwykle wnioski są motywowane114. Z chwilą zgłoszenia wniosku sygnatariusze nie mogą się wycofać, nie można także dołączać nowych podpisów115. Przewodniczący dostarcza wniosek rządowi, ogłasza go i na najbliższym posiedzeniu powiadamia o nim izbę. Konstytucja stanowi, że głosowanie nad wnioskiem jest przeprowadzane nie wcześniej niż po 48 godzinach po jego złożeniu. Regulamin natomiast określa, że debata powinna być przeprowadzona nie później niż trzy dni po pierwszym posiedzeniu, odbytym po upływie konstytucyjnych 48 godzin. Konstytucja Francji z 4 października 1958 r., Warszawa 1997, s. 40. P. Sarnecki, op.cit., s. 283; I. Bokszczanin, Rząd V Republiki Francuskiej, [w:] E. Zieliński, I. Bokszczanin, Rządy w państwach Europy, Warszawa 2003, s. 81. 111 I. Bokszczanin, op.cit., s. 81. 112 P. Hamon, M. Troper, Droit constitutionnel, Paris 2009, s. 729. 113 P. Sarnecki, op.cit., s. 284. 114 P. Pactet, F. Mélin-Soucramanien, op.cit., s. 467. 115 W. Skrzydło, Ustrój polityczny Francji,..., s. 219. 109 110 232 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 Do czasu przedstawienia wniosku do dyskusji możliwe jest jego wycofanie. Wniosek jest przyjęty, jeśli głosowała za nim większość członków Zgromadzenia Narodowego, co jest rozumiane jako większość z obsadzonych mandatów, nie zaś obecnych116. W przypadku uchwalenia wniosku premier składa, na ręce prezydenta, dymisję rządu (art. 50), jeśli nie zostanie uchwalony jest uważany za odrzucony. Konstytucja przewiduje ograniczenia dotyczące postawienia wniosku o wotum nieufności stwierdzając w art. 49 ust. 2, że ten sam deputowany może podpisać w czasie jednej sesji zwyczajnej najwyżej trzy wnioski i tylko jeden w toku sesji nadzwyczajnej (z wyjątkiem postawienia wotum nieufności jako reakcję na wniosek premiera o wotum zaufania w związku z głosowaniem nad określonym tekstem)117. Procedura wotum nieufności jest we Francji stosowana często. W ciągu pierwszych 30 lat istnienia V Republiki wniosków o wotum nieufności zgłoszono 31, ale tylko jeden został uchwalony, w 1962 r.118 Ten wniosek o wotum nieufności był odpowiedzią Zgromadzenia na zmianę konstytucji dokonaną przez de Gaulle’a w drodze referendum (w sprawie zmiany sposobu wyboru prezydenta). Zwykle z wnioskiem o wotum nieufności występuje opozycja, traktując go jako instrument gry politycznej. Obecnie można nazwać procedurę wotum nieufności narzędziem opozycji, symbolicznym protestem przeciwko polityce rządu119, którym posługuje się w celu dokonania, podczas formalnej debaty, krytyki rządu120. Konstytucja V Republiki Francuskiej przewiduje dwie możliwości postawienia wniosku o wotum zaufania, a więc uruchomienia mechanizmu odpowiedzialności z inicjatywy rządu. Z wnioskiem o wotum zaufania może wystąpić rząd w związku z programem rządu (lub deklaracją dotyczącą ogólnej polityki) albo w związku z przedłożonym projektem ustawy. Cha P. Sarnecki, op.cit., s. 284. W głosowaniu uczestniczą członkowie izby opowiadający się za wnioskiem o wotum nieufności. Zob. La responsabilité politique du Gouvernement, tekst dostępny na stronie internetowej: http://www.assemblee-national.fr/connaissance/responsabilite.asp, (31.10.2010). 117 Art. 49 ust. 2 został zmieniony ustawą konstytucyjną nr 95-880 z 4 sierpnia 1995 r. Wcześniej stanowił, że w przypadku odrzucenia wniosku jego sygnatariusze nie mogą wnosić takich wniosków do końca sesji. 118 P. Pactet, F. Mélin-Soucramanien, op.cit., s. 464; P. Hamon, M. Troper, op.cit., s. 731; W. Skrzydło, Ustrój polityczny Francji..., s. 220. 119 P. Hamon, M. Troper, op.cit., s. 730. 120 La responsabilité politique du Gouvernement, op.cit. 116 Bożena Dziemidok-Olszewska • Odpowiedzialność polityczna rządu... 233 rakterystycznym elementem tych prawnych regulacji jest powiązanie wotum zaufania z określoną sprawą, wotum zaufania nie może być samodzielnym przedmiotem postępowania w Zgromadzeniu Narodowym121. W świetle art. 49 ust. 1 Konstytucji premier, po obradach Rady Ministrów, a więc z jej upoważniania, stawia przed Zgromadzeniem Narodowym wniosek o wotum zaufania w związku z programem rządu lub w związku z deklaracją dotyczącą ogólnej polityki. Regulamin Zgromadzenia Narodowego (art. 152) przewiduje debatę, której przedmiotem nie jest sama kwestia wotum zaufania, ale sprawa, w związku z którą zaufanie zostało postawione, czyli program lub oświadczenia rządu. Zgodnie z art. 132 Regulaminu ustalony zostaje całkowity czas debaty (połowa dla opozycji), w której każda grupa dysponuje co najmniej 10 minutami (w dotychczasowej praktyce każda grupa otrzymywała po 20 minut122). Zaaprobowanie programu lub oświadczenia, oznaczające tym samym udzielenie wotum zaufania, uchwalane jest absolutną większością oddanych głosów i staje się wiążące dla rządu zarówno politycznie, jak i konstytucyjnie123. W sumie w latach 1958–2010 art. 49 ust. 1 został wykorzystany 33 razy124 (w latach 1958–2003 – 30 razy125). Podkreślić należy, że Konstytucja nie wskazuje, w odrębnych artykułach zawartych w części poświęconej rządowi, procedury tworzenia rządu, stanowiąc jedynie, że prezydent powołuje premiera oraz innych członków rządu, na wniosek premiera (art. 8). We Francji nie ma więc konstytucyjnego wymogu inwestytury, nowo powołany premier nie jest obligowany konstytucyjnie do wygłoszenia exposé i postawienia przed Zgromadzeniem Narodowym wniosku o wotum zaufania126. W praktyce, w okresie hegemonii prezydenta często inwestytura parlamentu udzielana była rządowi po upływie pewnego czasu lub w sposób dorozumiany, natomiast w czasie cohabitacji rząd ubiegał się o wotum zaufania, aby w ten sposób podkreślić swój rodowód i źródło P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne..., s. 283; Règlement de l’Assemblée Nationale, tekst dostępny na stronie internetowej: http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/reglement.asp#P1610_218700, (04.11.2010). 122 La responsabilité politique du Gouvernement, op.cit. 123 P. Sarnecki, op.cit., s. 283. 124 La responsabilité politique du Gouvernement, op.cit. 125 P. Pactet, F. Mélin-Soucramanien, op.cit., s. 467. 126 Por. E. Gdulewicz, Instytucja prezydenta we Francji V Republiki..., s. 5; J. Stembrowicz, Systemy polityczne wybranych państw kapitalistycznych. Francja, Warszawa 1977, s. 116; R. Konieczny, Systemy polityczne wybranych demokracji zachodnich, Gdańsk 1996, s. 113. 121 234 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 legitymacji127. Od 1993 r. rządy ubiegają się o zaufanie Zgromadzenia kilka dni po nominacji128. Adam Sulikowski sformułował tezę, iż specyficznym elementem francuskiego systemu ustrojowego jest fakt, że „instytucja odpowiedzialności rządu jest nie tylko czynnikiem skłaniającym rząd do realizacji zamierzeń większości bądź koalicji, z której został wyłoniony, ale postrzegana może być jako instrument wpływu egzekutywy na parlament, umożliwiający przeforsowanie wielu kontrowersyjnych projektów legislacyjnych”129. Argumentem dla słuszności tej tezy jest przede wszystkim instytucja powiązania przez premiera wotum zaufania z projektem ustawy. Konstytucja V Republiki ustanowiła także nowe, istotne rozwiązanie prawne – możliwość postawienia wniosku o wotum zaufania w związku z przedłożonym projektem ustawy (art. 49 ust. 3). Wniosek taki może postawić wobec Zgromadzenia Narodowego premier, po obradach Rady Ministrów. Procedura ta jest często nazywana uchwalaniem ustawy bez głosowania, a polega na automatycznym przyjęciu ustawy, jeśli w ciągu 24 godzin od postawienia wniosku nie zostanie przedłożony wniosek o udzielenie rządowi wotum nieufności. Jeżeli wniosek o wotum nieufności wpłynie, stosowane są procedury wymagane przy jego postawieniu i rozpatrzeniu (art. 49 ust. 2), a jego odrzucenie oznacza przyjęcie projektu ustawy. W przypadku uchwalenia wniosku o wotum nieufności nastąpiłoby obalenie rządu i odrzucenie projektu ustawy. Jest to niezwykle oryginalna procedura, stanowiąca element parlamentaryzmu zracjonalizowanego, z uwagi na wzmocnienie stabilności rządu130. Celem jej wprowadzenia było umożliwienie rządowi, który uzyskał poparcie dla programu i ogólnej polityki, realizowania konkretnych inicjatyw, niezależnie od zmiennej koniunktury politycznej131. Procedura ta ogranicza prawa parlamentu, bowiem z momentem postawienia wniosku przerwana zostaje dyskusja132. Zgromadzenie Narodowe znajduje się wówczas w sytuacji przymusu polityczno-proceduralnego, staje przed dylematem czy przyjąć niechcianą ustawę czy odrzucić ją, obalając jednocześnie rząd. Przedstawiana procedura, uważana za instrument normaliza 129 130 131 132 127 128 E. Gdulewicz, Model francuski (V Republika)..., s. 106. La responsabilité politique du Gouvernement, op.cit. A. Sulikowski, op.cit., s. 62. P. Hamon, M. Troper, op.cit., s. 731–733. A. Sulikowski, op.cit., s. 74. W. Skrzydło, Ustrój polityczny Francji..., s. 219. Bożena Dziemidok-Olszewska • Odpowiedzialność polityczna rządu... 235 cji sytuacji w okresach kryzysów politycznych, stosowana była w różnych okolicznościach. Znajdowała ona zastosowanie przede wszystkim wówczas, gdy przyjęcie określonej ustawy jest dla rządu niezwykle istotne, a istnieje obawa, że w normalnej procedurze projekt byłby odrzucony. Była zwykle wykorzystywana jako środek przeciwdziałania obstrukcji parlamentarnej, polegającej np. na proponowaniu przez opozycję dużej ilości poprawek oraz w sytuacji konieczności szybkiego uchwalenia dużej ilości kontrowersyjnych ustaw (np. rządy socjalistów, premierów Mauroy’a i Fabiusa)133. Stosowanie w praktyce art. 49 ust. 3 było zmienne, na początku istnienia V Republiki nie była popularna. W ciągu pierwszych 30 lat rząd wykorzystał tę procedurę 36 razy, opozycja występowała z wnioskiem o wotum nieufności 29 razy, w 7 przypadkach projekt uchwalono bez głosowania134. W latach 1958–2007 procedura ta została wykorzystana 82 razy135; w IX legislaturze (1988–1993) rząd użył jej 39 razy136; przez niektóre rządy, posiadające niewielką większość w Zgromadzeniu Narodowym (Barre’a, Rocarda, Cressona i Bérégovoya), stosowana była powszechnie137. Należy przy tym zaznaczyć, że powiązanie wotum zaufania z określonym projektem ustawy jak dotychczas zawsze było dla rządu pomyślne. Nowelizacja Konstytucji z 23 lipca 2008 r.138 ograniczyła możliwość wykorzystania procedury z art. 49 ust. 3 do angażowania odpowiedzialności rządu w związku z głosowaniem nad projektem ustaw finansowych lub fi A. Sulikowski, op.cit., s. 75. W. Skrzydło, Ustrój polityczny Francji..., s. 219. 135 P. Hamon, M. Troper, op.cit., s. 733. 136 La responsabilité politique du Gouvernement, op.cit.; P. Hamon, M. Troper podają, że w IX legislaturze procedura ta była wykorzystana 28 razy w ciągu 5 lat. Zob. P. Hamon, M. Troper, op.cit., s. 733. 137 La responsabilité politique du Gouvernement, op.cit. 138 Nowelzacja Konstytucji z 23 lipca 2008 r. ustanowiła szereg zmian, będących rezultatem propozycji unowocześnienia instytucji francuskich, przedstawionych przez tzw. komitet do spraw dyskusji i wniosków nad modernizacją i zrównoważeniem instytucji V Republiki, działający pod przewodnictwem E. Balladura, powołany w lipcu 2007 r. Utworzenie komitetu było wynikiem zapowiedzi modyfikacji instytucji francuskich przez N. Sarcozy’ego podczas kampanii wyborczej oraz w wystąpieniu z Epinal 12 lipca 2007 r. Zob. La revision du 23 juillet 2008, tekst dostępny na stronie internetowej: http://ferretti.imingo.net/ la_revision_du23_juillet_2008.htm, (31.10.2010); Loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, tekst dostępny na stronie internetowej: http://fr.wikipedia.org/wiki/Loi_constitutionnelle_du_23_juillet_2008, (31.10.2010). 133 134 236 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 nansowania ochrony socjalnej. Ponadto z tej procedury, w sprawie innych projektów ustaw, premier może skorzystać tylko jeden raz podczas sesji139. Zmianą Konstytucji z 23 lipca 2008 r. ustanowiono także dwie nowe procedury kontroli, odnoszące się, w pewnym stopniu, do odpowiedzialności politycznej rządu: podjęcia uchwały przez izbę (art. 34-1) oraz deklaracje, mogące być przedmiotem głosowania (art. 50 ust. 1)140. Nowy art. 34-1 stanowi, że Zgromadzenie Narodowe ma prawo podejmowania uchwał, na warunkach określonych przez ustawę organiczną, pod warunkiem, że nie zagraża to odpowiedzialności rządu i nie zawiera nakazów przeciw niemu141. Do Konstytucji dodany został art. 50-1 stanowiący, że rząd, z własnej inicjatywy lub na wniosek grupy parlamentarnej, może wystąpić z deklaracją i, jeśli tak zadecyduje, uczynić ją przedmiotem głosowania w parlamencie bez angażowania swojej odpowiedzialności142. Konstytucja V Republiki Francuskiej w art. 49 ust. 4 stanowi, że premier może zwrócić się do Senatu o aprobatę rządowej deklaracji dotyczącej ogólnej polityki. Postępowanie to, w odróżnieniu od podobnego przed Zgromadzeniem Narodowym, różni się brakiem konstytucyjnego zastrzeżenia, że winno następować po rozpatrzeniu sprawy przez Radę Ministrów143. Ani konstytucja ani regulamin nie określają większości, jaką aprobata Senatu ma być udzielana. Podkreślić należy, że premier może korzystać z aprobaty Senatu, ale nie został do tego konstytucyjnie zobowiązany, a może to uczynić jedynie w odniesieniu do deklaracji w sprawie ogólnej polityki, nie zaś w sprawie programu. Premierzy zwykle wykorzystywali to uprawnienie w celu wzmocnienia swojej pozycji, wykazania się poparciem drugiej izby i w sytuacji niepewności w Zgromadzeniu Narodowym. Konstytucja nie stanowi expressis verbis o konsekwencjach braku poparcia przez Senat ogólnej P. Pactet, F. Mélin-Soucramanien, op.cit., s. 469; La responsabilité politique du Gouvernement, op.cit. 140 La responsabilité politique du Gouvernement, op.cit. 141 Constitution de la République Française, tekst dostępny na stronie internetowej: http;//www.assemblee-nationale.fr/connaissance/constitution.asp, (05.11.2010); Sénat – la révision constitutionnelle du 23 luillet 2008, tekst dostępny na stronie internetowej: http:// www.senat.fr/role/fiche/reforme_constit_2008.html, (31.10.2010); 142 Constitution de la République Française, op.cit.; tekst dostępny na stronie internetowej: http://www.senat.fr/role/fiche/reforme_constit_2008.html, (31.10.2010); P. Pactet, F. Mélin-Soucramanien, op.cit., s. 462. 143 P. Sarnecki, op.cit., s. 285. 139 Bożena Dziemidok-Olszewska • Odpowiedzialność polityczna rządu... 237 polityki rządu. Lecz w świetle art. 50 Konstytucji144 wydaje się, że intencją twórców konstytucji nie było przyznanie Senatowi prawa obalania rządu145. Ponadto wystąpienie z wnioskiem jest decyzją premiera, który nie wykorzystałby tego uprawnienia w przypadku dezaprobaty Senatu. Jak dotychczas Senat zawsze udzielał poparcia rządowi146. IV. Odpowiedzialność polityczna rządu przewidziana w systemie parlamentarnym III Rzeczypospolitej Polskiej i w systemie półprezydenckim V Republiki Francuskiej wpisują się w standardy rozwiązań tej materii we współczesnych państwach demokratycznych, jednocześnie wykazując szereg cech specyficznych. W obu systemach ustanowione zostały podobne, charakterystyczne dla współczesnych państw demokratycznych, procedury – wotum zaufania, wotum nieufności, w parlamentaryzmie zracjonalizowanym – konstruktywne. Procedury te są ujęte w przepisach konstytucyjnych i szczegółowo przedstawione w regulaminach parlamentarnych. Podobieństwem w obu systemach jest także fakt, że rząd posiadający trwałe poparcie większości parlamentarnej nie musi obawiać się przegłosowania wniosku o wotum nieufności. Odpowiedzialność polityczną rząd w systemie parlamentarnym i półprezydenckim ponosi przed parlamentem (zwykle przed izbą pierwszą), członkowie rządu przed premierem. Natomiast cechą charakterystyczną systemu V Republiki jest odpowiedzialność polityczna rządu zarówno przed parlamentem, jak i przed prezydentem. Pierwsza ma charakter konstytucyjny, jest realizowana przez Zgromadzenie Narodowe; druga jest nieformalna, pozaprawna, praktykowana w określonych okolicznościach politycznych – w cza Art. 50 Konstytucji stanowi, że w przypadku gdy Zgromadzenie Narodowe uchwali wotum nieufności bądź odrzuci rządowy program lub deklarację dotyczącą ogólnej polityki, premier składa Prezydentowi Republiki dymisję rządu. 145 P. Pactet, F. Mélin-Soucramanien, op.cit., s. 463; W. Skrzydło, Ustrój polityczny Francji...,s. 218. 146 Procedura z art. 49 ust 4 została wielokrotnie wykorzystana – przez rząd J. Chiraca (10 czerwca 1975 r.); R. Barre’a (5 maja 1977 r. i 11 maja 1978 r.); kolejny rząd J. Chiraca (15 kwietnia 1986 r., 15 kwietnia 1987 r. i 9 grudnia 1987 r.); M. Rocarda (20 listopada 1989 r. i 16 stycznia 1991 r.); E. Balladura (15 kwietnia 1993 r.); A. Juppè (24 maja 1995 r.), P. Raffarina (4 lipca 2002 r.). Zob. P. Pactet, F. Mélin-Soucramanien, op.cit., s. 463–464. 144 238 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 sie zgodności opcji politycznych prezydenta i Zgromadzenia Narodowego, a więc także rządu. Podczas okresu hegemonii prezydent może wymuszać dymisję rządu lub ministra posiadającego poparcie większości parlamentarnej, lecz niecieszącego się sympatią opinii publicznej czy akceptacją głowy państwa lub jego otoczenia147. W Polsce i we Francji zostały wprowadzone elementy racjonalizujące funkcjonujący system. W Polsce ustanowiono konstruktywne wotum nieufności, które wypełnia swój cel – chroni rząd, racjonalizuje system parlamentarny, który w połączeniu z systemem wielopartyjnym może przynosić niestabilność rządów, „powstrzymuje parlament od pochopnego wykorzystywania możliwości obalenia rządu, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek alternatywy personalno-programowej”148. Elementami specyficznymi i racjonalizującymi system V Republiki Francuskiej są: połączenie wniosku o wotum zaufania z projektem ustawy oraz możliwość przeforsowania ustawy przez rząd bez głosowania (art. 49 ust. 3). Summary Political Responsibility of Government in the Third Republic of Poland and the Fifth French Republic The main thesis of this article is the assertion that political responsibility of government is one of key issues and assumptions of systems of governance. The political responsibility of government is the essence and foundation of the parliamentary system. It is also accepted as one of the basic principles of semipresidential system. This article aims to analyze and evaluate legal solutions for the political responsibility of government in the two systems – parliamentary and semi-presidential, what has been done on the example of Third Republic of Ostatnim przykładem takiej sytuacji jest podanie się 13 listopada 2010 r. do dymisji rządu F. Fillona, co można traktować jako realizację zapowiedzi N. Sarcozy’ego z czerwca 2010 r. o zamiarze dokonania rekonstrukcji rządu po przeprowadzeniu reformy emerytalnej. W składzie „nowego” rządu F. Fillona, utworzonego 14 listopada 2010 r. nie znalazł się, na skutek ciągłych konfliktów z otoczeniem prezydenta, były minister spraw zagranicznych B. Kouchner. Zob. teksty dostępne na stronie internetowej: http://www. tvn24.pl/12691,1682244,0,1,francja-bez-premiera-sarkozy-przyjal-dymisje-fillona,wiadomosc.html; http://www.tvn24.pl/-1,1682284,0,1,francja-ma-nowy-rzad-kouchner-pozagabinetem,wiadomosc.html, (20.11.2010). 148 S. Patyra, op.cit., s. 23. 147 Bożena Dziemidok-Olszewska • Odpowiedzialność polityczna rządu... 239 Poland and the Fifth French Republic. The basic conclusion is the statement that in both systems (countries) have been established, typical of democratic states, rigid enforcement procedures for accountability of government containing elements which rationalize the functioning system. Krzysztof Krysieniel1 Ewolucja systemu politycznego w Chorwacji 1990–2010. Próba bilansu2 Przed ponad dwoma dekadami rozpoczął się na obszarze Socjalistycznej Federacyjnej Republiki Jugosławii ostatni etap procesu, który doprowadził w niezwykle krwawych okolicznościach do rozpadu tego państwa. Sprzeczne interesy poszczególnych republik wchodzących w skład Jugosławii, różny poziom rozwoju gospodarczego, głębokie podziały cywilizacyjne, kulturowe oraz religijne, a także zadawnione waśnie i konflikty, stłumione tylko za czasów Josipa Broza Tito, ujawniły się z całą mocą3. Wewnętrzny kryzys zbiegł się w czasie z rozpadem systemu dwubiegunowego w Europie i upadkiem socjalizmu, co dodatkowo spotęgowało chaos w regionie. W takich skomplikowanych okolicznościach republiki, które zdecydowały się jako pierwsze opuścić Jugosławię, czyli Słowenia i Chorwacja, odrzuciły dotychczasowe rozwiązania ustrojowe, zastępując je nowymi. O ile w przypadku tej pierwszej proces demokratyzacji przebiegł właściwie bez 1 Autor jest adiunktem w Katedrze Nauki o Polityce Wydziału Zamiejscowego w Chorzowie Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu. 2 Artykuł jest zmodyfikowaną wersją referatu wygłoszonego na II Seminarium Młodych Badaczy Prawa Konstytucyjnego, które odbyło się w Gdyni w dniach 5–7 października 2010 r. 3 O przyczynach kryzysu i dezintegracji socjalistycznej Jugosławii szerzej zob.: W. Walkiewicz, Jugosławia. Byt wspólny i rozpad, Warszawa 2000; J. Wojnicki, Proces instytucjonalizacji przemian ustrojowych w państwach postjugosłowiańskich, Pułtusk 2007; E. Bujwid-Kurek, Państwa pojugosłowiańskie. Szkice politologiczne, Kraków 2008; M. Waldenberg, Rozbicie Jugosławii. Jugosłowiańskie lustro międzynarodowej polityki, Warszawa 2005; M. J. Zacharias, Komunizm – federacja – nacjonalizmy. System władzy w Jugosławii 1943–1991. Powstanie – przekształcenia – rozkład, Warszawa 2004. 242 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 większych zakłóceń i problemów4, to Chorwacja nie od razu stała się państwem, w którym reguły rządzące demokracjami liberalnymi napotkały na sprzyjający klimat. Tylko po części można wytłumaczyć tendencje autorytarne toczoną wojną w obronie jednolitości terytorium państwa, gdyż nawet po zwycięskim zakończeniu działań zbrojnych w 1995 r. władze w Zagrzebiu nie zerwały z niedemokratycznymi zasadami walki politycznej. Przełom w tym względzie nastąpił dopiero po śmierci w grudniu 1999 r. F. Tuđmana, prezydenta państwa przez całą dekadę lat 90. XX wieku i jednocześnie lidera tej największej partii oraz po przegranych przez Chorwacką Wspólnotę Demokratyczną (Hrvatska demokratska zajednica, HDZ) wyborach parlamentarnych na początku 2000 r. Właśnie odejście Tuđmana i objęcie funkcji prezydenta przez demokratę S. Mesicia stanowiło symboliczne zerwanie z dotychczasowymi, niechlubnymi praktykami stosowanymi na chorwackiej scenie politycznej. Wprawdzie przyjęta 22 grudnia 1990 r. Konstytucja Republiki Chorwacji5 nie została zastąpiona po rozpoczęciu procesu realnej demokratyzacji zupełnie nową ustawą zasadniczą, to jednak poddano ją gruntownej przebudowie. Pierwsze zmiany nastąpiły jeszcze za czasów Tuđmana w grudniu 1997 r., ale nie miały one znaczącego wpływu na funkcjonowanie systemu politycznego6. Dopiero nowelizacje z listopada 20007 i marca 2001 r.8 przyniosły zarówno głęboką przebudowę struktury najwyższych organów władzy państwowej, jak i stworzyły szansę dla rozwoju demokratycznego państwa. Swoistym podsumowaniem zmian ustrojowych w Chorwacji oraz podkreśleniem proeuropejskiego kierunku Zagrzebia stała się nowelizacja konstytucji w czerwcu 2010 r., umożliwiająca integrację tego nadadriatyckiego państwa z Unią Europejską. Niniejszy artykuł stanowi próbę podsumowania tego procesu, stanowiącego ciekawy przykład ewolucji systemu politycznego w państwie postsocjalistycznym. Jak twierdzi chorwacka politolog M. Kasapović, początkowy etap zmian w Chorwacji można podzielić na dwa okresy – ograniczoną liberalizację ży Szerzej na ten temat pisze: J. J. Wiatr, Słowenia: przykład udanej transformacji, Warszawa 1998. 5 Ustav Republike Hrvatske, „Narodne novine” nr 56, 1990. 6 Ustavni zakon o izmjenama i dopunama Ustava Republike Hrvatske, „Narodne novine” nr 135, 1997. 7 Promjena Ustava Republike Hrvatske, „Narodne novine” nr 113, 2000. 8 Promjena Ustava Republike Hrvatske, „Narodne novine” nr 28, 2001. 4 Krzysztof Krysieniel • Ewolucja systemu politycznego w Chorwacji... 243 cia politycznego jeszcze w czasie przynależności do Jugosławii jako jeden z jej podmiotów oraz demokratyzację w czasie uzyskiwania niepodległości i zaraz po nim9. Proces odchodzenia od obowiązującego na obszarze całej Jugosławii socjalistycznego modelu ustrojowego rozpoczął się w Chorwacji w połowie lutego 1990 r. (choć przymiarki czynione już były wcześniej). Wtedy to wszystkie trzy izby parlamentu republikańskiego w Zagrzebiu przyjęły dziesięć poprawek do konstytucji z 1974 r. Na ich mocy wprowadzono m.in. równe prawa dla wszystkich obywateli bez względu na narodowość, rasę, język i przekonania polityczne, wolność wyrażania swoich poglądów oraz prawo do swobodnego zrzeszania się, także w ramach organizacji politycznych10. Kontynuacją przemian było przyjęcie licznych aktów niższego rzędu, w tym szeregu ustaw. Do grona najważniejszych zaliczyć można uchwalenie nowej ordynacji wyborczej do parlamentu (Saboru), w której rywalizacyjny system wyborczy oparto na formule większościowej w okręgach jednomandatowych11. Wkrótce przyjęta została również ustawa o organizacjach politycznych, która – choć expressis verbis nie użyto w niej sformułowania „partia polityczna” – stała się podstawą prawną do rozwoju pluralistycznej sceny partyjnej w republice12. Po przeprowadzonych na przełomie kwietnia i maja 1990 r. wyborach do parlamentu republikańskiego dominującą pozycję w Saborze zdobyła Chorwacka Wspólnota Demokratyczna, spychając komunistów ze Związku Komunistów Chorwacji – Partii Przemian Demokratycznych (Savez komunista Hrvatske–Stranka demokratskih promjena, SKH–SDP) do pozycji silnej wprawdzie, ale opozycji. HDZ w każdej z izb uzyskała ponad połowę mandatów, co otwarło tej partii drogę do rządzenia13. Po ukonstytuowaniu M. Kasapović, Demokratska tranzicija i političke institucije u Hrvatskoj, „Politička misao” nr 2–3, 1996, s. 86. 10 Amandmani LIV do LXIII na Ustav Socijalističke Republike Hrvatske, „Narodne novine” nr 7, 1990. 11 Zakon o izboru i opozivu odbornika i zastupnika, „Narodne novine” nr 7, 1990. 12 Zakon o političkim organizacijama, „Narodne novine” nr 70, 1990. 13 Warto podkreślić, że w wyborach HDZ uzyskała 41,9% głosów, jednak na jej korzyść zadziałał efekt przyjęcia ordynacji większościowej, za którą – paradoksalnie – przede wszystkim opowiadali się komuniści. Por. M. Tanner, Croatia. A Nation Forged in War, London 1997, s. 228. 9 244 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 się Saboru deputowani wybrali kolegialne Prezydium Republiki, na którego czele stanął twórca i lider HDZ – Franjo Tuđman14. W obliczu pogłębiającego się kryzysu wewnątrz Jugosławii, a także w wyniku narastających w Chorwacji tendencji nacjonalistycznych i separatystycznych, parlament w Zagrzebiu rozpoczął pracę nad przygotowaniem zupełnie nowej ustawy zasadniczej. Było to bardzo poważne wyzwanie, ponieważ kraj ten nie dysponował w zakresie budowania ustroju demokratycznego żadnymi doświadczeniami z przeszłości. Przez większą część swojej historii Chorwacja była częścią w mniejszym lub większym stopniu autorytarnych monarchii (Węgier, Austrii, Austro-Węgier i Jugosławii) lub zaledwie jednym z podmiotów w federacyjnym państwie socjalistycznym15. Podstawowym pytaniem było, w stronę którego z systemów rządów mają iść nowe rozwiązania. Większość parlamentarna, czyli deputowani HDZ, opowiadali się za utworzeniem silnej władzy prezydenckiej, widząc na stanowisku, obdarzonej szerokimi kompetencjami głowy państwa, F. Tuđmana. Mając odpowiednią większość we wszystkich izbach Saboru, przygotowany jesienią 1990 r. projekt konstytucji został ostatecznie przyjęty 22 grudnia 1990 r. Jak zaznacza chorwacki konstytucjonalista Arsen Bačić, „(...) ten akt ze swoimi oryginalnie 142 artykułami stanowi historycznie pierwszy konstytucyjny dokument Republiki Chorwacji jako samodzielnego i niepodległego państwa”16. Analizując ówcześnie przyjęty w ustawie zasadniczej kształt ustrojowy, należy zwrócić uwagę na niezwykle silną pozycję prezydenta. Na uprzywilejowanie głowy państwa wpłynęło szereg czynników. Przede wszystkim wzmocniona pozycja prezydenta wydawała się ustrojodawcy bardziej odpowiednia w obliczu konieczności przeprowadzenia głębokich przemian politycznych i społecznych oraz u progu konfliktu z Belgradem. Wskazać także należy jugosłowiańską tradycję sprawowania władzy przez silną jednostkę, czego najlepszym przykładem były kompetencje Josipa Broza Tito w latach 1945–1980. Nie bez znaczenia pozostawała strukturalna i personalna sła Latem 1990 r., po dokonaniu kolejnych zmian w konstytucji, Tuđman stał się prezydentem, a pozostali członkowie Prezydium wiceprezydentami. 15 K. Składowski, Zasady zmiany Konstytucji Republiki Chorwacji, [w:] Zasady zmiany konstytucji w państwach europejskich, pod red. R. Grabowskiego, S. Grabowskiej, Warszawa 2008, s. 78. 16 A. Bačić, Komentar Ustava Republike Hrvatske, Split 2002, s. 11. Formalnie Chorwacja ogłosiła niepodległość dopiero 25 czerwca 1991 r. (wraz ze Słowenią). 14 Krzysztof Krysieniel • Ewolucja systemu politycznego w Chorwacji... 245 bość HDZ, która – mimo wygranych wyborów parlamentarnych – nie była zdolna do sprawowania skutecznych rządów w systemie parlamentarno-gabinetowym. Najważniejszym czynnikiem wydaje się być to, iż konstytucyjna koncepcja władzy została przygotowana pod konkretną osobę – Tuđmana. Charyzma tego byłego najmłodszego generała Jugosłowiańskiej Armii Ludowej i historyka o kontrowersyjnych poglądach, przechodząca w wielu przypadkach w autorytaryzm, a także wiara we własną misję dziejową w procesie budowania chorwackiej państwowości w największym stopniu wpłynęły na kształt systemu rządów i przyjęcie jego pół-prezydenckiej odmiany17. Jak uważa N. Zakošek, na funkcjonowanie właśnie tego systemu rządów wskazywały przede wszystkim następujące elementy: • prawo prezydenta do powoływania i odwoływania premiera rządu oraz ministrów, którzy po mianowaniu musieli w ciągu 15 dni otrzymać wotum zaufania w parlamencie; • prawo prezydenta do zwoływania posiedzeń rządu, wprowadzania pod obrady spraw, które uzna za istotne oraz przewodniczenia posiedzeniom; • uprawnienie prezydenta do wydawania w sytuacjach nadzwyczajnych (stan wojenny, bezpośrednie zagrożenie niepodległości i jednolitości państwa) dekretów w mocą ustawy oraz do podejmowania czynności nadzwyczajnych18. Samo przyjęcie powyższych rozwiązań ustrojowych nie stanowiło naruszenia zasad państwa demokratycznego (system półprezydencki funkcjonuje np. we Francji od 1958 r.). Problemem stało się wykorzystywanie przez Tuđmana i jego najbliższe otoczenie możliwości, jakie niosły ze sobą nadzwyczajne okoliczności (wojna) oraz brak realnej kontroli politycznej, wynikający ze słabości opozycji (często zwalczanej z wykorzystaniem środków pozaprawnych). W wyniku tych czynników rzeczywista pozycja prezydenta była znacznie silniejsza, niż wskazywały na to postanowienia konstytucji. Z takim twierdzeniem zgadzają się J. Karp i M. Grzybowski, wskazując na kilka najważniejszych przykładów: 17 N. Zakošek, Politički sustav Hrvatske, Zagreb 2002, s. 111–112. Interesującego podsumowania wieloletniej działalności politycznej pierwszego prezydenta Chorwacji dokonał M. Vaśić, Polityk obsesji, „Gazeta Wyborcza” nr 290, 1999. 18 N. Zakošek, op.cit., s. 112. 246 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 • F. Tuđman powoływał w skład swoich doradców czołowych działaczy Chorwackiej Wspólnoty Demokratycznej, a za ich pośrednictwem sterował z zewnątrz działalnością parlamentu i rządu; • dominująca w Saborze HDZ uchwaliła szereg ustaw wzmacniających pozycję głowy państwa, w tym ustawę samorządową, która dawała prezydentowi prawo do ingerencji w strukturę personalną samorządowych organów wykonawczych na szczeblu regionalnym19; • w ramach struktur kancelarii prezydenta powoływano różnego rodzaju rady koordynacyjne, które w rzeczywistości były głównymi ośrodkami decyzyjnymih w państwie, ograniczając przez to konstytucyjne funkcje rządu i parlamentu20. Ponadto prezydent z czasem zaczął ingerować, często poprzez podległe mu służby, również w te sfery życia, które nie powinny mieć wiele wspólnego w polityką. Na wszelkie możliwe sposoby pragnął podkreślić, iż Chorwaci nie mają nic wspólnego z innymi narodami bałkańskimi, a przede wszystkim Serbami. W sferze deklaratywnej mocno wiązał historię oraz przyszłość swojego kraju z Zachodem, ale efekt był wręcz odwrotny: „Chorwacja (...) zdecydowanie cofnęła się w procesie intelektualnej okcydentalizacji, zatracając coraz bardziej uniwersalne kategorie myślenia na rzecz emotywnego nacjonalizmu. (...) rzeczywistość, potwierdzana nieustannie przez media oraz współudział akademickich środowisk w kreowaniu etnogenetycznych i mesjanistycznych mitów, wskazywała na daleko posunięte uprzywilejowanie nacjonalistycznej optyki. Potwierdza to także niechęć, z jaką potraktowano własnych dysydentów o innej opcji politycznej”21. Tuđman popadł również w protokolarną przesadę i pod względem obowiązującej etykiety upodobnił urząd prezydenta do niektórych dyktatorów afrykańskich. Najbardziej jaskrawym, a zarazem absurdalnym przykładem nadużycia pozycji w państwie było zaprzęgnięcie służb specjalnych do ustawienia ligowych Z wykorzystaniem tych łamiących przyjętą przez Chorwację Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego przepisów związany jest tzw. kryzys zagrzebski (Zagrebačka kriza) z lat 1995–96. Szerzej na ten temat zob. K. Krysieniel, Chorwacja, „Annales Universitatis Paedagogicae Cracoviensis. Studia Politologica” nr IV, 2010, s. 34–35. 20 J. Karp, M. Grzybowski, System konstytucyjny Chorwacji, Warszawa 2007, s. 51. 21 M. Bobrownicka, Patologie tożsamości narodowej w postkomunistycznych krajach słowiańskich, Kraków 2006, s. 242. 19 Krzysztof Krysieniel • Ewolucja systemu politycznego w Chorwacji... 247 meczów piłki nożnej tylko po to, aby ulubiona drużyna prezydenta zdobyła mistrzostwo kraju22. Całokształt wydarzeń, które miały miejsce w Chorwacji w ostatniej dekadzie XX w. ochrzczono mianem tuđmanizmu. Pojęcie to pojawiło się pod koniec lat 90. jako określenie „(...) modelu ustrojowego państwa i społeczeństwa, który został wprowadzony w Chorwacji w latach 1992–1999; systemu klientelizmu i korupcji, przeszywającej wszystkie warstwy społeczeństwa”23. Może również oznaczać „(...) okres budowy autorytarnego systemu władzy oraz dążenia do ideologicznej hegemonii partii rządzącej, opierającej się na etnicznym nacjonalizmie”24. Tuđmanizm to także „Projekt ponadpolityczny, w którym najważniejszą rolę zarezerwowano dla narodu, a nie państwa, więc nie jest ważny ustrój państwowy, równość prawa, odpowiednie jego funkcjonowanie, ale interesy narodu, jego ideologiczna i demograficzna odnowa25, a także jego nieprzyjaciele i zdrajcy”26. Niezależnie od definicji, tuđmanizm w sposób znaczący wpłynął na kształt systemu politycznego Chorwacji. Nie zmieniła tego także pierwsza nowelizacja konstytucji, która nastąpiła w grudniu 1997 r., gdyż zmiany tylko w niewielkim stopniu dotyczyły relacji między najwyższymi organami władzy (np. nieznacznie wzmocniono kompetencje niższej izby – Przedstawicielskiej, kosztem wyższej – Żupanii). Najważniejsze postanowienia odnosiły się do sfery wartości oraz symboliki i stanowiły odzwierciedlenie obowiązującej ideologii tuđmanizmu. Dotyczy to szczególnie przeredagowania tekstu preambuły, w której znalazło się następujące sformułowanie: „Nową Konstytucją Republiki Chorwacji (1990 r.) i zwycięstwem w wojnie domowej (1991–1995) naród chorwacki wykazał swoje zdecydowanie i odwagę w stworzeniu i ochronie Republiki Chorwacji jako samodzielnego i niepodległego, suwerennego i demokratycznego państwa”. Podobne znaczenie miało wprowadzenie konstytucyjnego zakazu angażowania się Republiki Chorwacji 22 I. Dekanić, Demokratizacija Hrvatske. Uspjesi i kompleksi suvremene hrvatske politike, Zagreb 2004, s. 273. 23 S. Ravlić, Eponimizacja ideološke promjene u Hrvatskoj 1989–2005., „Anali hrvatskog politološkog društva” 2005, s. 112. 24 Ibidem. 25 W tym kontekście nie powinny dziwić – szokujące skądinąd – słowa prezydenta wypowiedziane na jednym z wieców wyborczych, iż cieszy się, że jego żona nie jest ani Serbką, ani Żydówką. 26 S. Ravlić, op.cit., s. 113. 248 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 w jakiekolwiek związki, które mogłyby doprowadzić do odtworzenia „jugosłowiańskiej wspólnoty państwowej”. Trudno się dziwić takiemu kształtowi zmiany ustawy zasadniczej, gdyż w tamtym okresie najważniejszą wartością był naród i jego dobrobyt, a rozwiązania instytucjonalne gwarantowały prawie nieograniczoną władzę F. Tuđmana i jego partii. Przeprowadzona w 1997 r. nowelizacja była pierwszą, ale zarazem i ostatnią za życia prezydenta F. Tuđmana. Po długiej i ciężkiej chorobie – notabene usilnie skrywanej przed opinią publiczną – prezydent zmarł 10 grudnia 1999 r. Na krótko przed śmiercią ukazane zostały kolejne wady chorwackich rozwiązań ustrojowych, gdyż ciężko chora głowa państwa nie była w stanie rozpisać wyborów parlamentarnych (zbliżał się koniec kadencji izby niższej), a stanowiący większość deputowani z HDZ blokowali ogłoszenie niezdolności prezydenta do pełnienia swoich obowiązków. Dopiero gdy prezydent znajdował się już w stanie krytycznym, 24 listopada 1999 r. przegłosowana została odpowiednia ustawa konstytucyjna27, a w dwa dni później przewodniczący Izby Przedstawicielskiej czasowo przejął kompetencje głowy państwa. Rozpisanie wyborów parlamentarnych na początek stycznia 2000 r. oraz śmierć Tuđmana i konieczność szybkiego wyboru nowego prezydenta stanowiły bez wątpienia punkt zwrotny w funkcjonowaniu chorwackiego systemu politycznego. Jak zauważa D. Lalović, wydarzenia ostatniej dekady XX w. w Chorwacji (ten okres autor określa mianem II Republiki – według niego I Republika funkcjonowała w latach 1944–1990) wskazują na wyraźny rozdźwięk między sferą deklaracji a praktyką ustrojową. Jak pisze: „Wprawdzie konstytucja II Republiki była oparta na wartościach liberalno-demokratycznych, to jednak projekt realizacji suwerenności napotkał w trakcie wprowadzania na liczne pokusy. Były one następstwem dwojakiego charakteru programu politycznego i sposobu postępowania HDZ oraz jej lidera. HDZ budowała państwo na wartościach odwołujących się do suwerenności prawnopolitycznej i jednocześnie na koncepcji nacjonalistycznej (etnicznej). Stąd w Chorwacji konstytuowała się władza w większości autorytarna, oparta tylko na niektórych fundamentach demokracji oraz zahaczająca o totalitaryzm”28. 27 Ustavni zakon o privremenoj spriječnosti Predsjednika Republike Hrvatske za obavljanje dužnosti, „Narodne novine” nr 123, 1999. 28 D. Lalović, Hrvatska Druga republika i njezine državotvorne kušnje, „Politička misao” nr 1/2001, s. 12. Krzysztof Krysieniel • Ewolucja systemu politycznego w Chorwacji... 249 Do przełomowych wyborów do Izby Przedstawicielskiej, rozpisanych na 3 stycznia 2000 r., zgłoszono łącznie 55 list wyborczych. Na tak liczny udział różnych ugrupowań stan rzeczy wpłynęła przede wszystkim ordynacja wyborcza, dająca szanse na mandaty w Izbie Przedstawicielskiej nawet niewielkim partiom, mającym odpowiednie poparcie chociaż w jednym okręgu wyborczym29. Ponadto w obliczu kryzysu w HDZ wyraźne stało się ożywienie na scenie partyjnej. W wyniku głosowania większość w izbie niższej parlamentu zdobyła centrolewicowa koalicja, złożona z sześciu partii. Następstwem porażki HDZ była dymisja rządu, a 27 stycznia 2000 r. powołany został nowy gabinet, którego premierem został socjaldemokrata I. Račan – po raz pierwszy od powstania niepodległego państwa stworzono rząd bez udziału polityków Chorwackiej Wspólnoty Demokratycznej. Zaledwie 3 tygodnie później odbyły się wybory prezydenckie, podczas których o schedę po zmarłym F. Tuđmanie walczyło 9 kandydatów. Niespodziewanie zwycięzcą w II turze został S. Mesić, dawny współpracownik Tuđmana, z którym zerwał protestując przeciwko autorytaryzmowi głowy państwa i zaangażowaniu militarnym armii chorwackiej w Bośni i Hercegowinie. Tym samym został on drugim w historii prezydentem Chorwacji, a HDZ w ciągu kilkudziesięciu dni straciła większość parlamentarną, gabinet oraz funkcję głowy państwa. Partia znalazła się w głębokim kryzysie, którego przejawem było opuszczenie jej przez część działaczy30. Następcą Tuđmana na stanowisku przewodniczącego ugrupowania został I. Sanader, bliski współpracownik zmarłego prezydenta, który rozpoczął przebudowę HDZ w partię chadecką, podobną do niemieckiej CDU/CSU czy austriackiej ÖVP31. Dokonane na początku 2000 r. głębokie zmiany w najwyższych organach władzy państwowej stworzyły szansę na demokratyzację życia politycznego oraz na przebudowę systemu rządów. Zwycięska koalicja parlamentarna już we wspólnym programie przedwyborczym zadeklarowała dążenie do nowelizacji konstytucji, a gdy również w wyborach prezydenckich przegrał kan- W Chorwacji próg wyborczy 5% stosowany jest dla każdego okręgu z osobna. V. Ilišin, Hrvatski sabor 2000.: strukturne znacajke i promjene, „Politička misao” nr 2, 2001, s. 48. 31 C. Buric, O mogučnosti reformiranja HDZ-a: aspekti puta u kršćanskodemokratsku stranku, „Politička misao” nr 1, 2002, s. 164. 29 30 250 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 dydat HDZ, partii blokującej reformy, zmiana ustawy zasadniczej stawała się coraz bardziej prawdopodobna. Prace nad wprowadzeniem poprawek do konstytucji rozpoczęły się w połowie 2000 r. Podstawowym zadaniem było ograniczenie znaczenia prezydenta poprzez wprowadzenie systemu rządów zbliżonego do formy parlamentarno-gabinetowej. Po długich i burzliwych debatach, 9 listopada 2000 r. przyjęta została druga w historii nowelizacja Konstytucji Republiki Chorwacji. Za zmianą opowiedziały się wszystkie partie za wyjątkiem HDZ i jednego niezależnego posła. Od głosu wstrzymał się jeden deputowany, natomiast dziewięciu było nieobecnych32. Nowelizacja miała szeroki zakres, gdyż zmieniono aż 74 artykuły33. Wymazano poprawki uchwalone w 1997 r., wprowadzające określenie „państwowy” w nazwę parlamentu – władzą ustawodawczą ponownie stał się Chorwacki Sabor. Ważna była zmiana ograniczająca kompetencje wyższej izby parlamentu – Izby Żupanii. Od tego momentu mogła przedkładać Izbie Przedstawicielskiej wstępną opinię w procedurze uchwalania konstytucji i tych ustaw, którymi regulowało się wolności i prawa człowieka i obywatela, system wyborczy oraz strukturę, zakres i sposób funkcjonowania administracji państwowej. W przypadku procedowania nad ustawami z zakresu struktury, zakresu pracy i finansowania jednostek samorządu lokalnego i regionalnego, Izba Żupanii miała takie samo prawo głosu, jakim dysponowała Izba Przedstawicielska. W znacznym stopniu ograniczono zakres przedmiotowy uchwalonych ustaw, które mogły być zwrócone przez Izbę Żupanii do ponownego rozpatrzenia w izbie niższej parlamentu. Wzmocnieniu uległa konstytucyjna pozycja samorządu lokalnego i regionalnego. Dotychczasową treść art. 4: „W Republice Chorwacji władza państwowa jest zorganizowana na zasadzie podziału władz na ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą”, uzupełniono słowami „(...) która jest ograniczona Konstytucją gwarantującą prawa do lokalnej i regionalnej samorządności”. Zmianie uległa również nazwa rozdziału VI, z której wykreślono słowo „administracja”, jak też dokonano znaczących zmian w samym rozdziale. Powyższe zmiany spowodowały, iż samorząd lokalny i regionalny, za czasów 32 Constitution changed: from semi-presidential into parliamentary system, tekst dostępny na stronie internetowej: www. hina.hr, (09.11.2000). 33 Ustavni zakon o izmjenama i dopunama Ustava Republike Hrvatske, „Narodne novine” nr 113, 2000. Krzysztof Krysieniel • Ewolucja systemu politycznego w Chorwacji... 251 Tuđmana traktowany niechętnie i podejrzliwie, stał się po nowelizacji ważnym ogniwem w strukturach władzy publicznej Republiki Chorwacji. Do najważniejszych zmian w ustawie zasadniczej zaliczyć należy te, które zostały dokonane przez Izbę Przedstawicielską w rozdziale IV, dotyczącym ustroju władzy państwowej. Oprócz omówionego już ograniczenia kompetencji Izby Żupanii, także – a właściwie przede wszystkim – prezydent został pozbawiony części prerogatyw. Najbardziej znaczącą nowelą, która de facto decydowała o odrzuceniu półprezydenckiego systemu rządów, było usunięcie przepisu o podwójnej odpowiedzialności rządu – przed Izbą Przedstawicielską oraz prezydentem. Od tego momentu art. 112 brzmiał: „Rząd jest odpowiedzialny przed Izbą Przedstawicielską Chorwackiego Saboru”. Wykreślone zostało sformułowanie, iż prezydent „troszczy się o przestrzeganie Konstytucji” (art. 94) oraz wykluczono możliwość łączenia tej funkcji z jakąkolwiek inną, w tym również partyjną (art. 96). Ten ostatni zakaz miał stanowić podkreślenie zerwania z poprzednią epoką, a szczególnie z silnym powiązaniem funkcji prezydenta z jedną z partii politycznych (HDZ). F. Tuđman, który przez cały okres prezydentury stał na czele Chorwackiej Wspólnoty Demokratycznej, uczynił ze swojego urzędu ważny organ w ramach struktur partyjnych, co źle wpływało na przestrzeganie zasad demokratycznej rywalizacji w polityce. Inna zmiana także dotyczyła negatywnych doświadczeń z ostatniego okresu rządów Tuđmana. Doprecyzowany został sposób postępowania w przypadku, gdy prezydent nie może pełnić swoich obowiązków (np. na skutek choroby), a sam nie jest w stanie zadecydować o przekazaniu przewodniczącemu parlamentu kompetencji. Prezydent zachował prawo do mianowania kandydata na premiera, z istotnym zastrzeżeniem, iż osoba ta musi się cieszyć poparciem większości wszystkich deputowanych w Izbie Przedstawicielskiej. Takie sformułowanie powiązało rząd z parlamentem i pozbawiło prezydenta realnego wpływu na obsadę fotela premiera. Prezydent zachował wprawdzie prawo uczestniczenia w posiedzeniach rządu, ale konstytucja odebrała mu możliwość przewodniczenia – za wyjątkiem stanu zagrożenia kraju. Uchwalone w listopadzie 2000 r. zmiany w ustawie zasadniczej w zakresie relacji między najwyższymi organami władzy zadecydowały o przekształceniu półprezydenckiego systemu rządów w zbliżony do parlamentarno-gabi- 252 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 netowego34: „(...) rząd jest powoływany przez parlament, co sprawia, że przyzwolenie na jego działanie wynika z określonego układu sił politycznych. Rząd może być odwołany przez parlament w każdym momencie, w którym układ ów ulegnie zmianie, a ściślej biorąc, kiedy ukształtuje się większość opozycyjna wobec gabinetu. (...) premier i ministrowie ponoszą solidarnie bezpośrednią odpowiedzialność wyłącznie przed parlamentem, a nie jakimkolwiek innym podmiotem (...). Tylko parlament może wystąpić z wotum nieufności, pociągającym za sobą – w razie przegłosowania – obowiązek ustąpienia gabinetu”35. Prezydent Chorwacji zachował prawo do rozwiązywania – w przypadkach określonych w konstytucji – Izby Przedstawicielskiej. Jest to możliwe, gdy zostanie odrzucony wniosek o wotum zaufania wobec rządu lub gdy Sabor nie jest w stanie uchwalić budżetu przez 120 dni. Z odpowiednim wnioskiem musi wystąpić rząd, a przedstawiciele klubów parlamentarnych mają prawo do wyrażenia opinii. Pozostawiono też prezydentowi możliwość wydawania w sytuacji bezpośredniego zagrożenia państwa dekretów, które musiały być później zatwierdzona przez niższą izbę Saboru – w przeciwnym razie traciły moc prawną. W wyniku nowelizacji większą samodzielność w podejmowaniu decyzji uzyskał rząd, który zaczął faktycznie sprawować władzę wykonawczą, ograniczoną jedynie „konstytucją i ustawami” (art. 107). O mianowaniu kandydata na premiera decydował wprawdzie wciąż prezydent, ale przedstawiając go musiał się liczyć z większością parlamentarną. Zmiany dotknęły również część konstytucji poświęconą władzy sądowniczej. Znowelizowany został artykuł odnoszący się do sposobu powoływania przewodniczącego Sądu Najwyższego. Zmieniono też organ odwoławczy, do którego mógł złożyć zażalenie sędzia po pozbawieniu go funkcji przez Państwową Radę Sądowniczą. Kompetencja ta przeszła z Izby Żupanii na Sąd Konstytucyjny. Wprowadzono do konstytucji artykuł o Prokuratorze Państwowym, który miał stać na czele „samodzielnego i niezależnego orga- 34 Nie jest to jednak czysta forma, gdyż nietypowe dla niej jest m.in. wybór prezydenta w głosowaniu powszechnym i bezpośrednim oraz jego kompetencje w zakresie polityki obronnej i bezpieczeństwa. 35 A. Antoszewski, R. Herbut, Demokracje Europy Środkowo-Wschodniej w perspektywie porównawczej, Wrocław 1997, s. 54. Krzysztof Krysieniel • Ewolucja systemu politycznego w Chorwacji... 253 nu”, zajmującego się ściganiem przestępstw i czynów karalnych (art. 116a)36. Sąd Konstytucyjny (który był mocno krytykowany za sprzyjanie ekipie Tuđmana) został powiększony do trzynastu członków, a prawo wysuwania kandydatur zostało przeniesione z Izby Żupanii na rzecz specjalnej komisji Izby Przedstawicielskiej. Tym samym rozpoczęła się reforma chorwackiego systemu sądownictwa powszechnego i konstytucyjnego, bardzo krytykowanego za dyspozycyjność i uległą postawę wobec F. Tuđmana i jego partii37. Listopadowa nowelizacja, mimo swojej obszerności, nie wyczerpała tematu zmian konstytucyjnych. Kolejnym krokiem miała być likwidacja Izby Żupanii. Jako podstawowe argumenty ekipa rządząca podawała brak tradycji historycznej dla dwuizbowego Saboru, większą efektywność jednej izby oraz niewielkie rozmiary państwa i jego unitarna struktura, niewymagające funkcjonowania bikameralnego parlamentu. Przeciwko likwidacji izby wyższej zaprotestowała Chorwacka Wspólnota Demokratyczna, zaskarżając ją przed ostatecznym przegłosowaniem. Sąd Konstytucyjnym orzekł, że nie jest uprawniony do uprzedniej kontroli aktów prawnych i oddalił tym samym skargę38. Obrona Izby Żupanii przez HDZ wynikała z chęci dbania o własne, partykularne interesy. Zbliżał się termin wyborów do tej izby, w której ciągle Chorwacka Wspólnota Demokratyczna posiadała większość i miała szansę – dzięki korzystnej ordynacji – tę stan zachować: w każdej żupanii – bez względu na wielkość – wybierano po trzech deputowanych. Przewaga koalicji, popieranej przez mieszkańców miast, mogła zostać zniwelowana przez mniej liczną, ale dysponującą większą liczbą głosów w Izbie Żupanii prowincję, która tradycyjnie i zdyscyplinowanie popierała HDZ. Dlatego rząd obstawał przy likwidacji drugiej izby39. W nowelizacji z listopada 2000 r. regulacje o Prokuratorze Państwowym włączono do art. 116, traktującego o Sądzie Najwyższym, dopiero w marcu 2001 r. stworzony został osobny podrozdział. 37 Jednym z efektów reformy stało się odwołanie 26 marca 2001 r. przewodniczącego Sądu Najwyższego Marijana Ramuščaka, oskarżanego o niekompetencje i stronniczość. 38 Croatian parliament passes constitutional amendments, tekst dostępny na stronie internetowej: www. hina.hr, (28.03.2001). 39 Ciekawa jest geneza utworzenia Izby Żupanii – stało się to na wyraźne żądanie Tuđmana, który został przekonany do tego modelu po wizycie w 1991 r. w Stanach Zjednoczonych i po rozmowach z tamtejszymi ekspertami. Zob. „East European Constitutional Review” Vol. 10, № 2/3, 2001, s. 14. 36 254 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 Ostatecznie 28 marca 2001 r. poprawki do Konstytucji Republiki Chorwacji zostały przegłosowane. „Za” opowiedzieli się deputowani koalicji rządzącej i kilku pomniejszych partii oraz niezależni, natomiast „przeciw” głosowali przedstawiciele Chorwackiej Wspólnoty Demokratycznej i kilku innych, mniejszych partii prawicowych. Istotą nowelizacji40 było zlikwidowanie Izby Żupanii i przekształcenie Izby Przedstawicielskiej w jednoizbowy Chorwacki Sabor, co wiązało się z przekazaniem nowemu organowi wszystkich dotychczasowych kompetencji wyższej izby. Przede wszystkim konieczność wykreślenia z konstytucji poprzednich nazw obu izb przełożyła się na znaczną liczbę zmienionych artykułów (73). Pozostałe poprawki miały raczej charakter kosmetyczny. Warto zwrócić uwagę jeszcze na jedną ważną zmianę, a mianowicie dopisanie rozdziału IX – „Postanowienia końcowe”. Umieszczono w nim postanowienie, że w momencie wejścia w życie nowelizacji przestają pełnić funkcje dotychczasowi członkowie Państwowej Rady Sądownictwa oraz przewodniczący Sądu Najwyższego, co w przypadku tego drugiego stanowiło niejako potwierdzenie stanu faktycznego – został on odwołany dwa dni wcześniej. Akt ten wpisywał się w ogólną sanację systemu sądownictwa w Republice Chorwacji, rozpoczętą po utracie władzy przez HDZ. Po niemalże dekadzie funkcjonowania ustawy zasadniczej w kształcie nadanym poprzez nowelizacje z lat 2001–2002, pojawiła się konieczność ponownej zmiany konstytucji. Była ona efektem z jednej strony daleko posuniętych rozmów w sprawie akcesji Chorwacji do Unii Europejskiej (mimo czasowego zablokowania rozmów przez Lublanę m.in. ze względu na brak rozstrzygnięcia kwestii przebiegu granicy słoweńsko-chorwackiej), a z drugiej wynikała z pewnych niedociągnięć i niejasności dotychczasowych postanowień. Za realny początek prac nad nowelizacją konstytucji można uznać połowę lutego 2009 r. Została wówczas powołana przez rząd specjalna grupa robocza, na której czele stanął V. Šeks, wiceprzewodniczący Chorwackiego Saboru. Jej skład liczył łącznie siedemnastu członków – oprócz przedstawicieli HDZ41 zasiedli także deputowani z ugrupowań opozycyjnych, główny chorwacki negocjator w rozmowach akcesyjnych oraz członkowie Sądu Promjena Ustava Republike Hrvatske, „Narodne novine” nr 28, 2001. Wśród nich była także wicepremier Jadranka Kosor, która wkrótce została szefową rządu. 40 41 Krzysztof Krysieniel • Ewolucja systemu politycznego w Chorwacji... 255 Konstytucyjnego i profesorowie z wydziałów prawa w Zagrzebiu, Splicie i Osijeku42. Już na samym wstępie zarysowane zostały trzy obszary tematyczne, które miały stać się głównym obszarem nowelizacji: umożliwienie zamknięcie poszczególnych rozdziałów w rozmowach akcesyjnych (m.in. zwiększenie samodzielności Banku Centralnego, kwestia prawa do głosowania Chorwatów mieszkających poza granicami, wydawanie obywateli chorwackich ściganych w krajach UE), umożliwienie samego wejścia w struktury unijne (m.in. delegowanie uprawnień na instytucje unijne) oraz pozostałe zagadnienia (m.in. modyfikacja kompetencji Sądu Konstytucyjnego, polegająca na odciążeniu go od zajmowania się drobnymi sprawami)43. Prace komisji od samego początku napotykały na pewne trudności, gdyż zbojkotował je J. Leko, przedstawiciel największego ugrupowania opozycyjnego, Socjaldemokratycznej Partii Chorwacji (Socijaldemokratska partija Hrvatske, SDP). Według niego grupa robocza została powołana bez uprzedniego osiągnięcia politycznego konsensusu między najważniejszymi uczestnikami sceny politycznej44. Kolejnym problemem stał się poważny kryzys polityczny, który przyniosła niespodziewana dymisja premiera I. Sanadera na początku lipca 2009 roku (ustąpił także ze stanowiska szefa HDZ). Szef gabinetu zrezygnował z funkcji bez podania konkretnych powodów, co rozbudziło cały szereg domysłów (m.in. o powiązania korupcyjne). Pomimo poważnych zakłóceń, we wrześniu został opracowany rządowy projekt zmian konstytucji, co umożliwiło przekazanie go w następnym miesiącu pod obrady komisji parlamentarnych45. W połowie października konkurencyjny wniosek z własnymi propozycjami nowelizacji złożyli deputowani SDP i tym samym Komisja Konstytucyjna zajęła się równocześnie dwoma projektami 42 Šeks na čelu radne skupine za promjenu Ustava, tekst dostępny na stronie internetowej: www.tportal.hr/vijesti/hrvatska/9415/seks-na-celu-radne-skupine-za-promjenu-Ustava. html, (20.09.2010). 43 Izmjene ustava radi ulaska Hrvatske u EU, tekst dostępny na stronie internetowej: www.tportal.hr/vijesti/hrvatska/9638/Izmjene-ustava-radi-ulaska-Hrvatske-u-EU.html, (20.09.2010). 44 Ustavne promjene bez političkog konsenzusa, tekst dostępny na stronie internetowej: www.tportal.hr/vijesti/hrvatska/10452/Ustavne-promjene-bez-politickog-konsenzusa. htm, (20.09.2010). 45 Prijedlog odluke o pristupanju promjeni Ustava Republike Hrvatske, s prijedlogom nacrta promjene ustava Republike Hrvatske, rujan 2009, tekst dostępny na stronie internetowej: http://www.cpi.hr/download/links/hr/12816.pdf, (20.09.2010). 256 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 zmian46. Na forum całej izby 30 kwietnia 2010 r. podjęto decyzję o przystąpieniu do procedury nowelizacyjnej na bazie obu propozycji, co formalnie rozpoczęło końcowy, najważniejszy etap prac47. Przez kolejne tygodnie trwały zarówno prace w Komisji Konstytucyjnej, jak i rozmowy między obozem rządzącym i opozycją, przede wszystkim SDP. Po długich debatach opracowany został kompromisowy projekt nowelizacji konstytucji (Nacrt promjena hrvatskog Ustava), który zaakceptowano na posiedzeniu Saboru 10 czerwca 2010 r. Spośród 128 głosujących, za przyjęciem opowiedziało się 123 posłów48. Ostatecznie, 16 czerwca głosami 133 deputowanych (na 138 obecnych), parlament przegłosował czwartą w historii Chorwacji zmianę ustawy zasadniczej49. Wprawdzie nowelizację można uznać za stosunkowo obszerną, gdyż objęła około 30 artykułów oraz wprowadziła cały nowy podrozdział (VII.A „Unia Europejska”), to jednak nie zmieniła w sposób znaczący funkcjonującego systemu politycznego. W największym stopniu dotyczyła przystosowania chorwackiego prawa do wymogów unijnych – w postanowieniach końcowych umieszczono zresztą zastrzeżenie, iż część nowelizacji wejdzie w życie w momencie wstąpienia kraju do Unii Europejskiej. Do najważniejszych zmian zaliczyć można50: • wymienienie w preambule wszystkich 22 narodowości, które oficjalnie zamieszkują Chorwację (w tym Słoweńców i Bośniaków, którzy wcześniej zostali pominięci, a co zostało potraktowane jako pewien gest polityczny; wpisano także m.in. Polaków); • uszczegółowienie warunków wysłania chorwackich wojsk za granicę – weto prezydenta można przełamać większością 2/3 głosów wszystkich deputowanych; w przypadku jego zgody wystarczy bezwzględna większość; Formalno počele promjena Ustava, www.hrt.hr, (20.09.2010) Odluka o pristupanju promjeni Ustava Republike Hrvatske, „Narodne novine” nr 56, 2010. 48 Hrvatski sabor utvrdio nacrt promjena Ustava, http://dnevnik.hr/vijesti/hrvatska/ hrvatski-sabor-utvrdio-nacrt-promjena-ustava.html, (20.09.2010). 49 K. Dimitrijević Hrnjkaš, M. Lipovac: Izglasane ustavne promjene, www.vjesnik.hr, (30.09.2010). 50 Opracowane na podstawie: Promjena ustava Republike Hrvatske, „Narodne novine” nr 76, 2010. 46 47 Krzysztof Krysieniel • Ewolucja systemu politycznego w Chorwacji... • • • • • • • • • • • • • 257 brak przedawnienia dla przestępców wzbogacających się w czasie wojny oraz w wyniku nieprawidłowej prywatyzacji; ograniczenie prawa Chorwatów mieszkających poza granicami państwa do udziału w wyborach parlamentarnych, prezydenckich i do Parlamentu Europejskiego51; do Saboru diaspora będzie mogła wybrać tylko trzech posłów, wcześniej ich liczba zależała od frekwencji; ponadto głosowanie odbywać się będzie tylko w placówkach konsularno-dyplomatycznych; podkreślenie niezależności Banku Centralnego; podniesienie do rangi konstytucyjnej Państwowego Urzędu Rewizyjnego (Državni ured za reviziju); uchwalanie budżetu większością bezwzględną głosów deputowanych zamiast zwykłą; obniżenie wymogów postawionych przy podejmowaniu decyzji przez naród w drodze referendum – wykreślono konieczność udziału ponad połowy uprawnionych dla ważności głosowania; umocnienie niezależnej pozycji ombudsmana; przekazanie w ręce prezydenta prawa do dowolnego kształtowania struktury i sposobu działania Urzędu Prezydenta Republiki (wcześniej regulowała to ustawa); wzmocnienie niezależności Sądu Najwyższego i Państwowej Rady Sądowniczej; wzmocnienie niezależności Prokuratora Generalnego; dokonywanie wyboru sędziów Sądu Konstytucyjnego większością 2/3 głosów wszystkich posłów; wprowadzenie do konstytucji podrozdziału VII.A, regulującego relacje między organami władzy w Republice Chorwacji a organami i instytucjami Unii Europejskiej; umożliwienie przyjęcia rozwiązań koniecznych dla uznania Europejskiego Nakazu Aresztowania oraz zawierania międzynarodowych 51 Patologie występujące w trakcie wyborów poza granicami Chorwacji, a głównie dotyczyło to licznych komisji w Bośni i Hercegowinie, były od lat krytykowane (udział martwych dusz, podwójne głosowanie – w kraju i zagranicą itp.). Nowe rozwiązania spowodują, że zamiast w 124 komisjach (jak to miało miejsce w wyborach parlamentarnych w 2007 r.) w Bośni i Hercegowinie będą tylko cztery punkty do głosowania. 258 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 umów ekstradycyjnych z krajami trzecimi, które mogą dotyczyć także obywateli chorwackich, poszukiwanych w tych państwach52. W ciągu dwóch dekad funkcjonowania niepodległej Chorwacji system polityczny tego kraju przeszedł gruntowną przebudowę. Wpłynęły na ten fakt zarówno czynniki zewnętrzne (rozpad Jugosławii, wojna), jak i sytuacja wewnętrzna (tuđmanizm, rządy autorytarne). Czterokrotna zmiana konstytucji w znaczący sposób wpłynęła zarówno na relacje między najwyższymi organami władzy w państwie, jak i na stopień demokratyzacji. Wydaje się, że po wprowadzeniu ostatniej nowelizacji, umożliwiającej w najbliższej przyszłości wstąpienie Chorwacji w struktury unijne, ewolucja systemu politycznego została zakończona. Jest poważna szansa, że kraj ten dołączy – mimo tragicznych i negatywnych doświadczeń w początkowym okresie – do grona krajów postsocjalistycznych, w których zerwanie z poprzednim systemem – mimo wciąż występujących zagrożeń i niebezpieczeństw – zakończyło się sukcesem. Summary The evolution of the political system of Croatia between 1990 and 2010 The evolution of the political system of Croatia has begun over two decades ago from the victory of the opposition in the first free and democratic election that took place in 1990. The New republican government, working at the beginning in the realities of sunken in crisis socialist Yugoslavia, began social and political changes that led to adopting in December of 1990 constitution and announcing independence. A wide range of president’s competences and the authoritative inclination of F. Tuđman, the “father” of independence movement and leader of the biggest Croatian party, had negative influence on the process of democratization. The state of war that lasted for few years and the lack of control of government in Zagreb over the whole territory of Croatia just added to this process. Only after the first president had died, did the double transformation begun (2000–2001) – the semi presidential system was changed into a cabinetparliamentary system. At the same time the process of real democratization has started, the government started to fight with the irregularities that remained Ta zmiana umożliwi bliższą współpracę między republikami postjugosłowiańskimi, gdyż wielu przestępców posiada więcej niż jedno obywatelstwo (np. chorwackie i bośniackie lub chorwackie i serbskie), co utrudnia ich skuteczne ściganie. 52 Krzysztof Krysieniel • Ewolucja systemu politycznego w Chorwacji... 259 after the “Tuđman’s decade”. The constitutional changes adopted in 2010, which will allow Croatia to enter the EU structures, are the summary to the evolution of the political system and a specific manifestation of pro-European political moods. Marcin Dąbrowski1 Ubezwłasnowolnienie częściowe a prawo wyborcze w świetle standardów europejskich2 Współcześnie termin „prawo wyborcze” występuje w dwóch znaczeniach podmiotowym i przedmiotowym3. W aspekcie przedmiotowym oznacza ono ogół norm prawnych regulujących sposób i zasady przeprowadzania wyborów i ustalania składów organów przedstawicielskich. W ujęciu podmiotowym prawo wyborcze oznacza uprawnienia jednostki wynikające z norm prawa wyborczego w znaczeniu przedmiotowym umożliwiające jej bierne i czynne uczestnictwo w wyborach. Niniejsze opracowanie dotyczy tego drugiego aspektu prawa wyborczego i związanej z nim zasadą powszechności wyborów. Prawa wyborcze (do udziału w wyborach) immanentnie związane są z zasadą suwerenności narodu. Stanowią one jeden z praktycznych przejawów realizacji tej klauzuli i są koniecznym warunkiem funkcjonowania reżimu demokratycznego. Umożliwiają one społeczeństwu faktyczne oddziaływanie na funkcjonowanie państwa i jego struktur oraz dają możliwość decydowania, kto będzie rządził w imieniu narodu. Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie. 2 Artykuł jest zmodyfikowaną wersją referatu wygłoszonego na II Seminarium Młodych Badaczy Prawa Konstytucyjnego, które odbyło się w Gdyni w dniach 5–7 października 2010 r. 3 Szerzej na ten temat: B. Banaszak, Prawo wyborcze obywateli, Warszawa 1996, s. 7; Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo parlamentarne w Polsce, Warszawa 1997, s. 41; J. Juchniewicz, M. Kazimierczuk, Wolności i prawa polityczne, [w:] Wolności o prawa człowieka w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. M. Chmaja, Warszawa 2006, s. 169; A. Żukowski, Systemy wyborcze, Olsztyn 1999, s. 14. 1 262 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 Zasady prawa wyborczego są zespołem podstawowych decyzji politycznych, które przesądzają o charakterze wyborów, są to fundamentalne założenia dotyczące bezpośrednio uprawnień obywateli i odpowiadających im zadań organów władzy publicznej4. Przyjęło się, iż istnieje pięć podstawowych przymiotników prawa wyborczego: powszechność, równość, tajność, bezpośredniość i proporcjonalność. Stanowią one zasadniczy kanon demokratycznych wyborów, choć mogą być one również trzy i mniej przymiotnikowe. Powszechność wyborów oznacza, iż prawo do głosowania i do kandydowania przysługuje wszystkim osobom, które spełniają określone w konstytucji i ustawach warunki. W sensie pozytywnym zasada ta gwarantuje każdemu wyborcy czynne i bierne prawo wyborcze, a w sensie negatywnym wprowadza zakaz ustanawiania ograniczeń. Jej znaczenie koncentruje się na wskazaniu kręgu podmiotów posiadających prawa wyborcze5. Zasada powszechności odnosi się zarówno do czynnego, jak i biernego prawa wyborczego, przy czym ma ona wówczas inny zakres podmiotowy. Znamienne jest bowiem, iż kandydaci na określone funkcje muszą spełniać bardziej restrykcyjne wymogi niż wyborcy. Zasada powszechności w skrajnym ujęciu rozciąga prawo do głosowania na wszystkich niezależnie od wieku, stanu intelektu, obywatelstwa itp. To maksymalistyczne założenie, niemożliwe do realizacji w praktyce, prowadziłoby do tego, iż nikt a priori nie mógłby zostać wykluczony z udziału w elekcji6. Taka szczególna absolutność w państwach demokratycznych nie jest konieczna. Naturalnym zjawiskiem jest uzależnienie praw wyborczych od spełnienia określonych warunków, które wynikają z rozwoju historycznego, kulturowego, politycznego danego państwa. Określone typy ograniczeń nie niweczą tej zasady i stanowią jej konieczne uzupełnienie. „Powszechność nie oznacza bynajmniej tego, by każdy obywatel został dopuszczony do wybo4 Za: M. Chmaj, W. Skrzydło, System wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2008, s. 34. 5 K. Skotnicki, Zasada powszechności w prawie wyborczym. Zagadnienia z teorii i praktyki, Łódź 2000, s. 11. 6 Por. A. Ławniczak, O potrzebie istnienia cenzusów wyborczych, [w:] Międzynarodowa Konferencja Naukowa nt.: Prawo wyborcze do parlamentu w wybranych państwach europejskich, Rzeszów 3–4 kwietnia 2006 r., pod red. nauk. S. Grabowskiej, R. Grabowskiego, Rzeszów 2006, s. 33. Marcin Dąbrowski • Ubezwłasnowolnienie częściowe a prawo wyborcze... 263 rów”7. Ustrojodawca może uzależnić przyznanie praw wyborczych od wieku, dojrzałości, zdolności umysłowej, obywatelstwa itp. i tym samym ograniczyć absolutny charakter zasady powszechności. Istotne jest to by te wyłączenia były uzasadnione i nie miały charakteru społeczno-politycznego8. Przejawami ograniczenia zasady powszechności wyborów są tzw. cenzusy wyborcze. Są to wynikające z ustawy zasadniczej i sprecyzowane na poziomie ustawy wymogi, które musi spełnić wyborca by uzyskać prawo udziału w elekcji. Termin „cenzus” (łac. census – ocena, spis, majątek, krytyka) oznacza szczególne kwalifikacje, którymi musi charakteryzować się podmiot prawa, stanowiące warunek biernego lub czynnego udziału w wyborach. Innymi słowy są to wyłączenia praw wyborczych ze względu na brak określonych cech lub kwalifikacji. Ich celem jest odsunięcie określonej kategorii osób od wpływu na kształtowanie życia publicznego9. W praktyce wykształciło się bardzo wiele różnych typów i odmian cenzusów, które obecnie niekoniecznie należą do kanonu demokracji. Najpowszechniej spotykanymi były i są następujące cenzusy: majątkowy (konieczność posiadania określonego majątku, uzyskiwania określonych dochodów bądź płacenia podatków)10, zadłużenia (związany jest z cenzusem majątkowym i polega na tym, że prawa wyborczego pozbawieni są bankruci oraz osoby, które zalegają z zapłatą podatków, lub wpisane są na urzędowe listy dłużników niewypłacalnych)11 wykształcenia (konieczność posiadania umiejętności czytania i pisania, ewentualnie ukończenia szkoły odpowiedniego stopnia)12, dobrej moralności (prawo wyborcze posiadały osoby, z nieposzlakowanym charakterem)13, płci (pierwotnie kobiety pozbawione były praw Prawo polityczne ogólne i polskie, wg wykładów Prof. dr. M. Starzewskiego opracował W. Łopata, t. III, Kraków 1933, s. 33. 8 Por. Z. Jarosz, S. Zawadzki, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1980, s. 302. 9 Za: J. Juchniewicz, M. Kazimierczuk, op.cit., s. 170. 10 Szerzej na ten temat: A. Esmein, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1921, s. 281 i n. Cenzus ten występował przykładowo we Francji w okresie rewolucji. Obecnie jest rzadko spotykany, np. występuje w wyborach do Senatu w Belgii. 11 Osoby, które nie wykonują należycie swoich obowiązków wobec państwa i wobec innych obywateli nie dają rękojmi należytego wykonywania obowiązków publicznych i uczciwego udziału w wyborach. 12 U jego podstawy legło założenie, iż osoby niewykształcone (nieoczytane) nie są w stanie zrozumieć zasad funkcjonowania państwa i tym samym nie mogą kierować jego losami. Obecnie cenzus ten jest bardzo rzadko spotykany, występuje np. w Brazylii i w Stanach Zjednoczonych przy rejestracji wyborców. 13 Występował m.in. na południu Stanów Zjednoczonych. 7 264 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 wyborczych)14, rasy lub pochodzenia (prawa głosu pozbawione były osoby o innym kolorze skóry oraz obce etnicznie), wieku (uprawnienie do udziału w wyborach wiąże się z osiągnięciem określonego wieku)15 domicylu (prawo wyborcze uzyskuje się po zamieszkiwaniu danego obszaru przez pewien okres)16, obywatelstwa (prawa wyborcze posiadają jedynie osoby związane węzłem przynależności do państwa, w którym odbywa się elekcja), ubezwłasnowolnienia lub pełni władz umysłowych (prawa głosu nie posiadają osoby, które zostały pozbawione zdolności do czynności prawnych «ubezwłasnowolnione», osoby przebywające w szpitalach dla umysłowo chorych lub osoby chore psychiczne)17, pozbawienia praw wyborczych lub publicznych (w wyborach nie mogą brać udziału osoby, które zostały pozbawione praw wyborczych orzeczeniem organu władzy sądowniczej wydanym na skutek popełnienia przez wyborcę czynu zabronionego, czasami wystarczające jest osadzenie w zakładzie karnym bez odrębnego orzeczenia), zawodowy (praw wyborczych pozbawione są osoby, które wykonują określone zawody lub pełnią określone funkcje publiczne)18. Współcześnie w niektórych państwach bloku postkomunistycznego występuje jeszcze cenzus współpracy z władzami lub pełnienia funkcji we władzach komunistycznych. Jego ustanowienie skutkuje pozbawieniem czynnego lub biernego prawa wyborczego przez osoby, które wspierały system komunistyczny poprzez współpracę 14 Występuje w krajach islamskich. Historyczne uzasadnienie tego cenzusu przedstawił M. Starzewski, który stwierdził: „W niektórych państwach wyklucza się jeszcze od głosowania kobiety. Na dnie niechęci leży przekonanie o ich niższości umysłowej lub minimalnej trwałości ich przekonań politycznych albo też obawa o rozbicie życia rodzinnego przez rozpolitykowane kobiety”. Autor następnie sam krytykuje te tezy (M. Starzewski, op.cit., s. 35). 15 W nauce można spotkać poglądy, iż nie jest to cenzus lecz naturalne wyłączenie (por. np. M. Chmaj, W. Skrzydło, op.cit., s. 39). Dla niniejszego opracowania rozróżnienie to nie ma szczególnego znaczenia. 16 Daje to możliwość wyborcy zapoznania się z miejscowymi problemami, poznania zasad funkcjonowania władzy i ustroju. 17 W nauce prawa konstytucyjnego ubezwłasnowolnienia nie przedstawia się jako cenzusu tylko jako naturalne wyłączenie. Dla potrzeb niniejszego opracowania powyższe rozróżnienie nie ma istotnego znaczenia. 18 Przykładowo, przedwojenne polskie konstytucje czynnego i biernego prawa wyborczego pozbawiały żołnierzy zawodowych. Obecnie cenzus ten dotyczy najczęściej biernego prawa wyborczego i związany jest z zasadą incompatibilitas (niepołączalność stanowisk). Marcin Dąbrowski • Ubezwłasnowolnienie częściowe a prawo wyborcze... 265 z jego organami lub pełniły funkcje w partiach komunistycznych lub w ich organach19. Cenzusy można podzielić na trzy podstawowe kategorie. Pierwsza grupa to cenzusy związane z infamią. Prawo pozbawia pewne kategorie osób uprawnień wyborczych, pomimo iż są one zdolne do rozpoznania znaczenia i skutków swoich działań politycznych, rozeznają się w polityce, z tego powodu, że dokonały one określonego czynu, przez co okryły się niesławą (hańbą) lub też posiadają określone cechy, które czynią je niegodnymi i tym samym nie są godne do podejmowania decyzji w imieniu narodu i tym bardziej sprawowania jakichkolwiek funkcji publicznych. Tezę tą dobitnie podkreśla łacińska paremia infamibus portae non pateant dignitatum20. Do tej grupy możemy zaliczyć cenzusy majątkowy, zadłużenia, pochodzenia i rasy, pozbawienia praw wyborczych i publicznych, dobrej moralności, pełnienia funkcji w organach władzy komunistycznej lub ich wspierania. Historycznie do tej kategorii należał również cenzus płci. Drugą grupę cenzusów stanowią wyłączenia wynikające z braku możliwości i kwalifikacji intelektualnych do wzięcia udziału w wyborach. Praw wyborczych nie posiadają osoby, które w skutek braku doświadczenia, nieosiągnięcia określonego wieku, zaburzeń psychicznych nie są w stanie dokonać właściwych obserwacji i spostrzeżeń, dokonać ich analizy, podjąć prawidłowej i odpowiedzialnej decyzji politycznej (wyborczej). Do tej grupy cenzusów należą: wiek, płeć, wykształcenie, ubezwłasnowolnienie. Historycznie do tej klasy należy również zaliczyć cenzus majątku i zadłużenia. Ostatnią kategorię stanowią cenzusy związane z trwałą lub względnie trwałą więzią z danym terytorium (domicyl, obywatelstwo i znajomość języka). Udział w wyborach ma wówczas sens, gdy pomiędzy wyborcą a państwem istnieje trwały związek wyrażający się w instytucji obywatelstwa lub przynajmniej w zamieszkiwaniu na jego terenie. Osoba taka, przynajmniej teoretycznie, posiada rozeznanie w sprawach kraju21. Przykładowo takie ograniczenia zostały wprowadzone na Łotwie, gdzie pozbawiono praw wyborczych m.in. członków Rady Najwyższej Łotewskiej (organu władzy komunistycznej) oraz członków Komunistycznej Partii Łotwy. Rozwiązanie to spotkało się z poważną krytyką ze strony Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (por. orzeczenie w sprawie Ždanoka vs Łotwa z 17 czerwca 2004, nr 58278/00). 20 Nie należy dopuszczać do sprawowania urzędów osób niegodnych. 21 Szerzej na ten temat: K. Skotnicki, op.cit., s. 83 i n. 19 266 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 Począwszy od początku XX w. bardzo wyraźnie zarysowuje się tendencja do rozszerzania katalogu osób uprawnionych do głosowania wraz z równoczesnym ograniczeniem podmiotowym cenzusów22. Pierwotnie (np. w starożytnej Grecji) uprawnione do głosowania było tylko około 1% całej populacji. Obecnie prawa wyborcze posiada około 80% społeczeństwa. Tendencja ta wyraża się przede wszystkim poprzez rezygnację prawodawców z niektórych cenzusów w szczególności majątkowego, wykształcenia, płci, pochodzenia, które praktycznie w państwach demokratycznych już nie występują bądź pojawiają się bardzo sporadycznie. Drugim istotnym przejawem tej tendencji jest ograniczanie zasięgu podmiotowego cenzusów. Jako przykłady można wskazać tutaj obniżanie minimalnego wieku do udziału w wyborach23, dopuszczenie cudzoziemców (np. obywateli UE) do udziału w wyborach na poziomie samorządów. W skutek tego zasada powszechności obejmuje swoim zasięgiem coraz większy katalog osób. „Zjawisko rozszerzenia się praw wyborczych jest wyrazem z jednej strony wyznaczenia w nich miejsca ciałom reprezentacyjnym, z drugiej zaś strony wyrazem powstania nowych interesów i chęci bronienia ich przez warstwy, które dotychczas pozostawały poza obrębem aparatu państwowego. (...) odegrał tu także rolę moment rywalizacji stronnictw politycznych stojących u władzy, które starały się wciągnąć do życia politycznego nowe elementy licząc na ich poparcie”24. Ponadto istotne znaczenie posiada tu koncepcja liberalizmu i związana z nią zasada równości, z których wynika silna tendencja do likwidacji cenzusów opartych na infamii. Likwidacja i ograniczanie cenzusów stanowi konsekwencję zmiany oceny możliwości politycznych niektórych grup społecznych, ich oddziaływania na funkcjonowanie państwa, ich potencjału intelektualnego i moralnego (np. zniesienie cenzusu płci). Podsumowując, uznano, iż w państwach demokratycznych istnienie niektórych historycznych cenzusów jest nieuzasadnione, godzi w istotę tego reżimu i w związane z nim zasady, tj. równość, sprawiedliwość społeczna, suwerenność narodu. Zasada powszechności wynika art. 62, art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 2, art. 127 ust. 1, art. 169 ust. 2 Konstytucji RP. Silnie koresponduje ona z zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2) i zwierzchności narodu (art. 4). Szerzej na ten temat: Z. Jarosz, op.cit., s. 301; M. Starzewski, op.cit., s. 35. Por. np. A. Żukowski, op.cit., s 25; A. Ławniczak, op.cit., s. 36. 24 M. Starzewski, op.cit., s. 36. 22 23 Marcin Dąbrowski • Ubezwłasnowolnienie częściowe a prawo wyborcze... 267 Z przepisów tych wynika, iż czynnie brać udział w wyborach mogą osoby, które są obywatelami RP, ukończyły 18 lat, nie zostały ubezwłasnowolnione lub nie zostały pozbawione praw wyborczych albo publicznych. Bierne prawo wyborcze przysługuje natomiast osobom, które ukończyły 18 lat (organy stanowiące samorządu terytorialnego), 21 lat (Sejm), 25 lat (wójt, burmistrz, prezydent miasta), 30 lat (Senat), 35 lat (Prezydent RP) oraz które nie zostały skazane prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego (Sejm i Senat – art. 99 ust. 3 i Prezydent RP – art. 126 ust. 3). Rozwinięcie postanowień Konstytucji RP stanowią odpowiednie ustawy i ordynacje wyborcze. Generalnie powtarzają one regulacje ustawy zasadniczej. Ordynacja wyborcza do Sejmu RP i do Senatu RP25 wprowadziła dodatkową przesłankę, z której wynika, że prawa wybieralności nie mają osoby, które złożyły niezgodne z prawdą oświadczenie lustracyjne, co zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu (art. 8 ust. 1a). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ordynacji wyborczej do Parlamentu Europejskiego – wybory do tego organu są również powszechne. Wymagania stawiane wyborcom są niemal identyczne jak wymogi uzyskania prawa do udziału w elekcji do Sejmu (wyjątek stanowi obywatelstwo RP). Wszystkie ustawy wyborcze zawierają przepis, iż prawa wybierania nie mają osoby ubezwłasnowolnione orzeczeniem sądu26. Znamienny jest fakt, iż cenzusy występujące w polskim prawie wyborczym z zasady są szczegółowo uzasadnione w poglądach nauki i w orzecznictwie. W doktrynie brakuje natomiast szerszych rozważań na temat cenzusu ubezwłasnowolnienia. Można to uzasadnić tym, iż reguła ta jest głęboko zakorzeniona w polskiej kulturze i tradycji prawnej oraz praktycznie od zawsze z pewnymi modyfikacjami występowała w obrocie prawnym. W nauce przyjęto, iż jest to norma zastana, jej ratio legis jest oczywiste i nie wymaga uzasadnienia27. Ustawa z 12 kwietnia 2001 ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. 2007 Nr 190, poz. 1360 t.j. ze zm. 26 Por. art. 7 pkt 3 ordynacji wyborczej do Sejmu RP i do Senatu RP, art. 3 pkt. 3 ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta RP (Dz.U. z 2000 Nr 47, poz. 544 t.j. ze zm.), art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 Nr 159, poz.1547 t.j. ze zm.), art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113, poz. 984 ze zm.), art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (Dz.U. Nr 25, poz. 219 ze zm.). 27 Por. np. G. Kryszeń, Standardy prawne wolnych wyborów parlamentarnych, Białystok 2007, s. 154. 25 268 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 Podstawowym argumentem w tej materii jest twierdzenie, że jeżeli osoba nie posiada odpowiedniej sprawności intelektualnej do kierowania i zawiadywania własnymi sprawami oraz nie jest w stanie samodzielnie dokonywać czynności prawnych to tym bardziej nie jest w stanie rozeznać się w sytuacji politycznej państwa i dokonać racjonalnego, logicznego aktu wyborczego. W konsekwencji dysfunkcja intelektualna występująca na poziomie prawa cywilnego, potwierdzona orzeczeniem sądu rozciągnięta została na grunt prawa wyborczego i zdolności wyborczej obywatela. Ustawodawca wymaga bowiem by wyborca posiadał odpowiedni poziom umysłowy, który osiąga się wraz z uzyskaniem pełnoletniości. Brak zdolności do czynności prawnych świadczy o tym, że wyborca nie osiągnął minimalnego poziomu intelektualnego (bądź go utracił) by móc wziąć udział w jakiejkolwiek elekcji i nie zdaje sobie on sprawy ze skutków swoich decyzji politycznych. Ponadto brak zainteresowania nauki powyższym problemem wynika z przekonania o stosunkowo niewielkiej wadze problemu i znikomym wypaczeniu wyników wyborów w skutek pozbawiania praw wyborczych osób częściowo ubezwłasnowolnionych, które są w stanie brać udział w wyborach, dokonywać racjonalnych decyzji i mają świadomość ich konsekwencji28. Konstytucja RP w art. 62 nie określa materialnych przesłanek ubezwłasnowolnienia oraz jego skutków prawnych. Ustrojodawca pozostawił te zagadnienia do rozwinięcia na gruncie ustaw zwykłych. Kodeks cywilny (w skrócie k.c.) ustanowił dwa rodzaje ubezwłasnowolnia całkowite i częściowe (por. art. 13 i n.)29, określając różne przesłanki ich orzeczenia i różne konsekwencje. Z tego względu, że prawodawca zarówno na poziomie Konstytucji RP, jak i ustaw nie rozróżnił skutków prawno-wyborczych ubezwłasnowolnienia całkowitego i częściowego, w judykaturze i w doktrynie prawa konstytucyjnego utrwalił się pogląd, iż orzeczenie o każdym z nich prowadzi do utraty czynnego i biernego prawa wyborczego. Prawodawca w swoim działaniu jest niekonsekwentny albowiem istnieją sytuacje, w których osoba posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych w rozumieniu k.c. nie posiada praw wyborczych oraz istnieją sytuacje, w których osoby o ograniczonej zdolności do czynności prawnych zachowają 28 Por. P. Czarny, Ubezwłasnowolnienie jako przesłanka utraty praw wyborczych, [w:] Sędziowie kustoszami wyborów. Księga pamiątkowa Państwowej Komisji Wyborczej, pod. red. F. Rymarza, Warszawa 2007, s. 41. 29 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93, ze zm.). Marcin Dąbrowski • Ubezwłasnowolnienie częściowe a prawo wyborcze... 269 swoją zdolność wyborczą. Zgodnie z treścią art. 10 § 2 k.c. w zw. z art. 10 § 1 Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym (w skrócie k.r.o.)30 pełnoletniość i pełną zdolność do czynności prawnych uzyskuje kobieta, która ukończyła 16 rok życia i zawarła związek małżeński. Taka osoba mimo wszystko nie uzyska praw wyborczych albowiem nie spełnia przesłanki osiągnięcia 18 roku życia. Świadczy to o różnym traktowaniu podstaw uzyskania pełnej zdolności do czynności prawnych i przesłanek uzyskania zdolności wyborczej. Kobieta taka w rozumieniu przepisów k.c. uzyskuje odpowiedni poziom intelektualny by uczestniczyć w obrocie cywilnoprawnym jako osoba pełnoletnia, która potrafi podjąć racjonalne i odpowiedzialne decyzje i jest świadoma ich skutków społecznych i prawnych. W świetle prawa wyborczego nadal pozostaje jednak osobą, która nie jest zdolna do podjęcia racjonalnych i świadomych wyborów politycznych. W tej sytuacji ewidentny jest brak sprzężenia zwrotnego pomiędzy uzyskaniem pełnej zdolności do czynności prawnej i uzyskaniem praw wyborczych. Utrata zdolności do czynności prawnych skutkuje utratą praw wyborczych, uzyskanie pełnej zdolności do czynności prawnej przez kobietę która nie ukończyła 18 lat nie skutkuje uzyskiem praw wyborczych. W toku postępowania o ubezwłasnowolnienie osoby pełnoletniej sąd na wniosek lub z urzędu może ustanowić dla niej doradcę tymczasowego (art. 548–551 kodeksu postępowania cywilnego – w skrócie k.p.c.)31. Osoba, dla której ustanowiono doradcę tymczasowego ma ograniczoną zdolność do czynności prawnych (art. 549 k.p.c.), równocześnie nie traci ona praw wyborczych. Osoba, która posiada ograniczoną zdolność do czynności prawnych w skutek ustanowienia doradcy tymczasowego, nie jest osobą ubezwłasnowolnioną i może brać udział w elekcjach. W tym przypadku osoby, które w świetle prawa czasowo są niezdolne do samodzielnego kierowania swoimi sprawami cywilnymi, nadal posiadają pełną zdolność wyborczą. Zgodne z art. 16 k.c. osoba pełnoletnia może być ubezwłasnowolniona częściowo z powodu choroby psychicznej, niedorozwoju umysłowego albo innego rodzaju zaburzeń psychicznych, w szczególności pijaństwa lub narkomanii, jeżeli stan tej osoby nie uzasadnia ubezwłasnowolnienia całkowitego, 30 Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59, ze zm.). 31 Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296, ze. zm.). 270 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 lecz potrzebna jest pomoc do prowadzenia jej spraw. Ubezwłasnowolnienie następuje tylko w skutek wystąpienia zaburzeń psychicznych rozumianych jako brak sprawności intelektualnej i przejawiających się w funkcjonowaniu umysłowym poniżej przeciętnej, ograniczonych możliwościach poznawczych, komunikacyjnych, uczenia się i przystosowania społecznego32. Osoba, która ma zostać częściowo ubezwłasnowolniona ma ograniczone zrozumienie swojego działania. Jednostka świadoma swojego działania, potrafi przewidzieć jego następstwa oraz potrafi zdefiniować pobudki i motywy jego podjęcia. Osoba z zaburzeniami psychologicznymi nie jest w stanie podejmować racjonalnych i celowych czynności i w konsekwencji w pełni kierować swoim działaniem. Przy czym zaburzenia mogą dotyczyć (i z reguły dotyczą) tylko niektórych sfer aktywności intelektualnej takiej osoby. Obok dysfunkcji umysłowych konieczną przesłanką ubezwłasnowolnienia jest nieradzenie sobie takiej osoby i potrzeba pomocy w prowadzeniu jej spraw. W orzecznictwie i w doktrynie wykształciła się jeszcze trzecia, konieczna przesłanka ubezwłasnowolnienia. Ma ono być celowe, czyli służyć niesieniu pomocy osobie w załatwieniu jej spraw osobistych lub majątkowych33 i może być ustanowione tylko w interesie chorego34. Orzeczenie o ubezwłasnowolnieniu nie jest karą tylko środkiem ochrony osoby35. Osoby ubezwłasnowolnione częściowo posiadają ograniczoną zdolność do czynności prawnych. Ustanawia się dla nich kuratelę. Do ważności czynności prawnej, przez którą osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych zaciąga zobowiązanie lub rozporządza swoim prawem, potrzebna jest zgoda jej przedstawiciela ustawowego. Jednostronna czynność prawna dokonana przez osobę ubezwłasnowolnioną częściowo, do której wymaga się zgody kuratora, jest nieważna. Ponadto osoby takie nie mogą wykonywać kilkunastu zawodów i pełnić funkcji w urzędach i organach władzy M. Szeroczyńska, M. Bojarska, M. Mrozek, Polska, [w:] Asystent osoby z niepełnosprawnością. Studium prawno-porównawcze, pod. red. M. Szeroczyńskiej, Warszawa 2007, s. 26. 33 B. Bladowski, A. Gola, Ubezwłasnowolnienie opieka i kuratela, Warszawa, 1989, s. 9; M. Pazdan, Ubezwłasnowolnienie, [w:] System prawa prywatnego. Prawo cywilne – część ogólna, pod. red. M. Safjana, t. I, Warszawa 2007, s. 972; M. Tomaszewska, Charakter prawny decyzji o ubezwłasnowolnienie w sądowym stosowaniu prawa, Toruń 2008, s. 17, 59; M. Szeroczyńska, M. Bojarska, M. Mrozek, op.cit., s. 45. Ponadto por. orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 16 sierpnia 1962 r., ICR 360/62 i z dnia 30 maja 1968 r., ICR175/68. 34 Por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 1966 r., IICR 412/65. 35 M. Pazdan, op.cit., s. 971. 32 Marcin Dąbrowski • Ubezwłasnowolnienie częściowe a prawo wyborcze... 271 publicznej, tj. radca prawny, adwokat, notariusz, sędzia, prokurator, lekarz, makler36. W zakresie prawa cywilnego osoba taka nie może sporządzić testamentu (art. 944 § 1 k.c). Osoba nieposiadająca pełnej zdolności do czynności prawnych nie może zakładać stowarzyszeń i nie może być pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym i podatkowym. Ubezwłasnowolnienie częściowe skutkuje utratą czynnego i biernego prawa wyborczego37. Ubezwłasnowolniony częściowo posiada pełną zdolność do czynności prawnych w zakresie: dokonywania czynności prawnych przysparzających (a contrario art. 17 k.c.); zawierania umów należących do umów powszechnie zawieranych w drobnych bieżących sprawach życia codziennego (art. 20 k.c.); nawiązywania i rozwiązywania stosunku pracy oraz dokonywania czynności prawnych z nim związanych (art. 22 § 3 Kodeksu pracy38); rozporządzania swoim zarobkiem (art. 21 k.c.); rozporządzania przedmiotami majątkowymi oddanymi ubezwłasnowolnionemu przez przedstawiciela ustawowego do swobodnego użytku (art. 22 k.c.); zawarcia małżeństwa (a contrario art. 11 § 1 k.r.o.); wyrażenia zgody na przysposobienie dziecka przez małżonka (a contrario art. 116 § k.r.o.); złożenia przed sądem oświadczenie o uznaniu dziecka (art. 77 § 2 k.r.o.); udzielenia pełnomocnictw w granicach swojej zdolności; bycia pełnomocnikiem (art. 100 k.c.). W sferze prawa procesowego osoba ubezwłasnowolnienia posiada zdolność do czynności procesowych w postępowaniu cywilnym w sprawach wynikających z czynności prawnych, których może dokonywać samodzielnie (art. 65 § 2 k.p.c.) oraz może żądać uchylenia lub zmiany ubezwłasnowolnienia (art. 559 § 3 k.p.c.). Ponadto osoba taka może zrzeszać się w partiach politycznych (por. art. 2 ust. 1 ustawy o partiach politycznych39). Z powyższego wynika wprost, iż prawodawca uważa, że osoby częściowo ubezwłasnowolnione w wielu sprawach posiadają wystarczające rozeznanie i kompetencje intelektualne by być samodzielnym podmiotem obrotu cywilnoprawnego i stroną stosunków cywilnoprawnych. Oznacza to, iż prawodawca uznał, iż w pewnym zakresie osoba posiadające ograniczoną Szerzej na ten temat por. uzasadnienie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt K 28/05. 37 Na pewną dysfunkcjonalność i wadliwość tego rozwiązania wskazywali już m.in: M. Starzewski, op.cit., s. 31 oraz P. Czarny, op.cit., s. 38. 38 Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz.U. 1998 Nr 21, poz. 94, ze zm.). 39 Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz.U. 2001 Nr 79, poz. 857 t.j. ze zm.) 36 272 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 zdolność do czynności prawnej jest wystarczająco sprawna i rozeznana by samodzielnie rozstrzygać określone kwestie prawne i faktyczne. Porównując polski model ubezwłasnowolnienia i jego skutków w płaszczyźnie praw wyborczych jednostki do rozwiązań przyjętych w innych państwach należy wskazać, iż rozwiązania w powyższej materii nie są jednolite. Przyjęte mechanizmy cywilnoprawne stanowią pochodną prawa rzymskiego (z wyłączeniem Wielkiej Brytanii) i są do siebie zbliżone. Konsekwencje publicznoprawne ubezwłasnowolnienia stanowią efekt współczesnych trendów w poszczególnych państwach i różnią się od siebie. Przykładowo w Wielkiej Brytanii ubezwłasnowolnienie nie skutkuje utratą praw wyborczych natomiast przewodniczący komisji wyborczej ma możliwość odmowy wydania karty do głosowania osobie, w stosunku do której istnieje podejrzenie występowania choroby psychicznej, niedorozwoju umysłowego, pijaństwa. W Portugalii natomiast utrata praw wyborczych następuje w skutek orzeczenia o chorobie wydanego przez dwóch lekarzy specjalistów40. W Niemczech, Belgii i Meksyku osoby chore umysłowo tracą prawa wyborcze jeżeli przebywają w szpitalach psychiatrycznych lub innych zakładach zamkniętych41. W Austrii, Francji, Hiszpanii, Niemczech, Szwajcarii, Szwecji i we Włoszech orzeczenie ubezwłasnowolnienia częściowego nie skutkuje utratą praw wyborczych i tego typu osoby mają prawo udziału w elekcjach42. Artykuł 3 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności43 stanowi, że wysokie układające się strony zobowiązują się organizować w rozsądnych odstępach czasu wolne wybory oparte na tajnym głosowaniu w warunkach zapewniających swobodę wyrażania opinii ludności w wyborze ciała ustawodawczego. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż przepis ten został sformułowany jako wytyczna dla państw stron EKPCz (jako swoista norma programowa) i in extenso nie zawiera norm o charakterze podmiotowym. Jednakże w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (w skrócie – ETPCz) ukształtowało się stanowisko, iż w art. 3 zawarte są reguły postępowania chroniące jednostkę i jej prawo do czynnego i biernego udziału K. Skotnicki, Zasada powszechności..., s. 140–142. Ibidem. 42 Por. uzasadnienie do wyroku w sprawie Alajos’a Kiss. 43 Konwencja podpisana w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., podpisana przez Polskę dnia 26 listopada 1991 r. i ratyfikowana przez Prezydenta RP dnia 19 stycznia 1993 r., Dz.U. 1993 Nr 61, poz. 284 (Dalej: EKPCz). 40 41 Marcin Dąbrowski • Ubezwłasnowolnienie częściowe a prawo wyborcze... 273 w wyborach do ciał ustawodawczych44. Zawarte w tym przepisie wyrażenie „ciało ustawodawcze” wyklucza możliwość objęcia jego dyspozycją wyborów prezydenckich, referendów45. Pojęcie to oznacza podmiot pochodzący z wyborów powszechnych, uprawniony do tworzenia prawa o charakterze powszechnym, samoistnym i ustawowych. Nie obejmuje ono natomiast organów władzy stanowiących prawo o charakterze wykonawczym. ETPCz przykładowo uznał, iż cechy te spełnia Parlament Europejski i wybory do tego organu objęte są dyspozycją art. 3 Pierwszego Protokołu Dodatkowego EKPCz46. W dorozumiany sposób art. 3 Protokołu Dodatkowego EKPCz gwarantuje jednostce prawo do wybierania i kandydowania w wyborach do ciała ustawodawczego. Nie ma on jednak charakteru bezwzględnego i państwa mają możliwość ingerencji w prawa wyborcze wynikające z tego przepisu poprzez wprowadzanie uzasadnionych cenzusów lub ograniczanie zasady równości47. Państwa bowiem dysponują szerokim marginesem swobody w zakresie kształtowania swoich systemów wyborczych. Dnia 20 maja 2010 r. ETPCz wydał wyrok w sprawie Alojos’a Kiss przeciwko Węgrom (nr 38832/06)48, w którym uznał, iż arbitralne i automatyczne pozbawienie praw wyborczych z powodu częściowego ubezwłasnowolnienia narusza art. 3 Pierwszego Protokołu Dodatkowego EKPCz. ETPCz wskazał, iż jest to całkowicie nieuzasadniona dyskryminacja osób z zaburzeniami umysłowymi i że Węgry przekroczyły dopuszczalny margines swobody tworzenia prawa wyborczego naruszając tym samym postanowienia EKPCz. Tego typu wyłączenie jest nadmierną i nieproporcjonalną restrykcją. Fakt częściowego ubezwłasnowolnienia nie przesądza bowiem o tym, że osoba 44 Irlandia vs. Wielka Brytania z dnia 18 stycznia 1978 r., nr 5310/71; Mathieu-Mohin i Clerfayt vs. Belgia z dnia 2 marcs 1987 r., nr 9267/81. 45 E. Łętowska, Uwagi prawne do wolnych wyborów jako prawie politycznym jednostki, [w:] Konstytucja i władza..., s. 166. Orzecznictwo Trybunału jest niejednolite w stosunku do samorządów, w zależności od tego czy uzna on, iż władze lokalne w danym państwie pełnią funkcje ustawodawcze, czy też tylko wykonawcze (np. Xureb vs. Malta z dnia 15 czerwca 2000 r., nr 52492/99; Hirst vs Wielka Brytania z dnia 30 marca 2004 r., nr 74025/01). 46 Matthews vs. Wielka Brytania z dnia 18 lutego 1999 r., nr 24833/94. 47 Ibidem oraz Santoro vs Włochy z dnia 1 lipca 2004 r., nr 36681/97; Mathieu-Mohin i Clerfayt vs. Belgia z dnia 2 marca 1987 r. nr 9267/81. 48 Szerzej na temat wyroku patrz: D. Daniluk, Glosa do wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 20 maja 2010 r. w sprawie Alajos Kiss przeciwko Węgrom (skarga nr 38832/06), „Radca Prawny” [w druku]. PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 274 taka nie jest w stanie rozeznać się w sytuacji politycznej oraz dokonać racjonalnego i świadomego aktu wyborczego wraz z uzmysłowieniem sobie jego skutków. Niedopuszczalne jest automatyczne rozciągnięcie skutków częściowego ubezwłasnowolnienia na prawo wyborcze bez zbadania sprawności intelektualnej ubezwłasnowolnionego. ETPCz uznał, iż pozbawienie prawa wyborczego w konsekwencji częściowego ubezwłasnowolnienia ma charakter dyskryminacyjny i nie może być oparte na dysfunkcjach psychicznych uzasadniających częściowe ograniczenie zdolności do czynności prawnych, albowiem nie istnieją w tym zakresie bezpośrednie związki. Artykuł 62 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, iż prawo udziału w wyborach nie przysługuje osobom ubezwłasnowolnionym prawomocnym orzeczeniem sądowym. Ustawa zasadnicza nie zawiera żadnych postanowień w zakresie przesłanek pozbawienia zdolności do czynności prawnych oraz jego poza wyborczych skutków prawnych. W szczególności Konstytucja RP nie zawiera żadnych regulacji dotyczących cywilnoprawnego aspektu ubezwłasnowolnienia. Oznacza to, iż ustrojodawca pozostawił powyższe kwestie do uregulowania prawodawcy zwykłemu, co zostało uczynione przede wszystkim na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego49. Podział ubezwłasnowolnienia na całkowite i częściowe został dokonany na gruncie kodeksowym, tam też zostały opisane ich przesłanki i skutki prawne. Podsumowując to ustawodawca stwierdził, iż w Polsce funkcjonują dwa typy ubezwłasnowolnienia i to on określił podstawy ich orzeczenia i konsekwencje prawne. W świetle braku konstytucyjnych wytycznych ustawodawca mógł swobodnie podzielić ubezwłasnowolnienia na dwa rodzaje i określić, iż obydwa one skutkują utratą praw wyborczych. Prawodawca mógłby również w tej materii przyjąć inne rozwiązanie, np. wprowadzić trzy rodzaje ubezwłasnowolnienia i tylko z orzeczeniem niektórych z nich powiązać utratę praw wyborczych, co również nie naruszałoby art. 62 Konstytucji RP. Ubezwłasnowolnienie jest klasyczną instytucją prawa cywilnego i jego orzeczenie wywołuje przede wszystkim skutki prawne w tej dziedzinie50. Konstytucyjne dodanie konsekwencji prawno-wyborczych nie zmienia cywilnego charakteru tej instytucji i nie skutkuje powstaniem nowych, poza cywilno-prawnych przesłanek jego orzeczenia wynikających z ustawy 49 Szerzej: P. Czarny, op.cit., s. 39. Por. wyrok TK z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt K 28/05. 50 Marcin Dąbrowski • Ubezwłasnowolnienie częściowe a prawo wyborcze... 275 zasadniczej51. W świetle braku konstytucyjnych wytycznych, przepisy kodeksu cywilnego dotyczące ubezwłasnowolnienia nie są niezgodne z art. 62 Konstytucji RP. Z art. 3 wynika zakaz automatycznego pozbawiania praw wyborczych osób częściowo ubezwłasnowolnionych. Przepis ten dopuszcza możliwość wprowadzania tego typu cenzusu, ale może mieć to miejsce tylko w przypadku indywidualnego zbadania psycho-intelektualnej sprawności osoby ubezwłasnowolnionej w kierunku jej zdolności do podejmowania racjonalnych i świadomych decyzji politycznych i wyborczych. W świetle art. 3 Pierwszego Protokołu Dodatkowego EKPCz i wyroku ETPCz z 20 maja 2010 roku musi to być przedmiotem oddzielnej oceny i decyzji sądu. Ograniczenie zdolności do czynności prawnych oparte jedynie na cywilnoprawnych przesłankach jest niewystarczające do automatycznego pozbawienia praw wyborczych osoby ubezwłasnowolnionej. Artykuł 62 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, iż praw wyborczych nie posiadają osoby ubezwłasnowolnione. Brak szczegółowych rozwiązań konstytucyjnych w powyższej materii przesądza o tym, że prawodawca posiada pełną swobodę w jej kształtowaniu. Oznacza to, iż rozwiązanie przyjęte na gruncie art. 3 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do EKPCz nie narusza postanowień polskiej ustawy zasadniczej bowiem w powyższej materii nie zawiera ona wytycznych52. Polski ustrojodawca nie rozróżnia ubezwłasnowolnienia częściowego i całkowitego oraz ich skutków prawnych występujących zarówno w prawie cywilnym, jak i prawie wyborczym. W konsekwencji w świetle treści art. 62 ust. 2 Konstytucji RP, dopuszczalne jest takie uregulowanie zagadnień związanych z ubezwłasnowolnieniem częściowym i jego skutkami w sferze prawa międzynarodowego, w tym przypadku europejskiego, które zakaże automatycznego pozbawienia praw wyborczych osób częściowo ubezwłasnowolnionych bez wcześniejszego zbadania ich kondycji psycho-intelektualnej. Polski prawodawca na poziomie Konstytucji RP i ustaw wyborczych nie rozróżnia ubezwłasnowolnienia całkowitego i częściowego. W świetle powyższego w orzecznictwie i doktrynie utrwalił się pogląd, iż orzeczenie każdego z nich skutkuje z mocy prawa utratą praw wyborczych (czynnego i biernego udziału w wyborach prezydenckich, parlamentarnych, europej Inaczej: P. Czarny, op.cit., s. 40 i n. Inaczej: D. Daniluk, op.cit. 51 52 276 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 skich, samorządowych i w referendach). Znajduje on silne oparcie w tradycji i wykładni historycznej. W przypadku uprawomocnienia się postanowienia o ubezwłasnowolnieniu sąd przesyła stosowne zawiadomienie do organu ewidencyjnego (wójt, burmistrz, prezydent miasta), które stanowi podstawę skreślenia z rejestru wyborców. Czynność ta ma charakter materialno-techniczny i nie służy od niej żaden środek prawny. Podsumowując, orzeczenie o ubezwłasnowolnieniu całkowitym lub częściowym skutkuje automatycznym, wynikającym z przepisów prawa, pozbawieniem praw wyborczych. Sąd nie musi w tym przedmiocie wydawać odrębnego postanowienia i przeprowadzać odrębnych czynności procesowych w zakresie badania sprawności intelektualnej ubezwłasnowolnionego dotyczących jego zdolności do dokonywania ocen i wyborów politycznych oraz świadomości ich konsekwencji. Europejski Trybunał Praw Człowieka zrekonstruował z art. 3 Pierwszego Protokołu Dodatkowego EKPCz normę postępowania, z której wynika, iż osoba ubezwłasnowolniona częściowo nie może zostać automatycznie pozbawiona praw wyborczych do udziału w wyborach parlamentarnych, europejskich oraz w niektórych przypadkach również municypalnych bez wcześniejszego sprawdzenia jej kondycji intelektualnej. Pozbawienie praw wyborczych może nastąpić tylko po indywidualnym zbadaniu i rozpatrzeniu zdolności ubezwłasnowolnionego częściowo do podejmowania decyzji politycznych i aktów wyborczych. Polskie rozwiązania prawne pozostają w kolizji z normami wynikającymi z art. 3 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do EKPCz. Ubezwłasnowolnienie częściowe skutkuje bowiem automatycznym pozbawieniem wszystkich praw wyborczych. Następuje to ex lege, bez wcześniejszego zbadania osoby ubezwłasnowolnionej w kierunku jej możliwości oceny sytuacji politycznej i dokonania racjonalnych, świadomych decyzji i wyborów. Z zrekonstruowanej w wyroku ETPCz z dnia 20 maja 2010 r. z art. 3 normy prawnej wynika, iż takie rozwiązania są niedopuszczalne i naruszają zasadę wolności wyborów. Stosownie do treści art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji RP umowy międzynarodowe dotyczące wolności i praw człowieka mają wyższą moc prawną niż ustawy i mają pierwszeństwo przed tymi aktami normatywnymi w przypadku kolizji. Podsumowując, polskie rozwiązania polegające na pozbawieniu praw wyborczych do Sejmu, Senatu, Parlamentu Europejskiego są sprzeczne z art. 3 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochro- Marcin Dąbrowski • Ubezwłasnowolnienie częściowe a prawo wyborcze... 277 nie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W rezultacie skutkuje to naruszeniem art. 9 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczypospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Niewątpliwie EKPCz oraz jej protokoły dodatkowe stanowią prawo międzynarodowe, o którym mowa w tym przepisie ustawy zasadniczej i państwo polskie zobowiązane jest do przestrzegania wynikających z niego reguł. ETPCz natomiast nie zajął stanowiska co do osób ubezwłasnowolnionych całkowicie. Powyższe oraz brak wyrażonej explicite normy prawnej w art. 3 Pierwszego Protokołu Dodatkowego oznacza, iż EKPCz pozostawia tę kwestię otwartą do decyzji prawodawców poszczególnych państw stron tej umowy międzynarodowej. W konsekwencji przyjęte na gruncie prawa polskiego automatyczne pozbawienie praw wyborczych osób całkowicie ubezwłasnowolnionych nie pozostaje w kolizji z treścią art. 3 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do EKPCz. Poza zakresem dyspozycji tego przepisu pozostają również wybory prezydenckie, referenda oraz częściowo wybory municypalne, albowiem dotyczy on wyborów do ciał ustawodawczych. Oznacza to, iż prawodawcy poszczególnych państw, w tym Polski, mają swobodę w zakresie kształtowania skutków prawno-wyborczych ubezwłasnowolnienia częściowego i dopuszczalne jest by jego orzeczenie skutkowało utratą praw do udziału w wyborach prezydenckich, referendach i częściowo wyborach samorządowych. Stanowić to będzie niekonsekwencję, bowiem w zakresie wyborów parlamentarnych i europejskich prawodawstwa państw muszą realizować standardy prawne wynikające z EKPCz. Jednakże ocena racjonalności potencjalnych rozwiązań nie jest przedmiotem niniejszego opracowania. Rekapitulując, pozbawienie osób ubezwłasnowolnionych częściowo praw do udziału w wyborach prezydenckich, samorządowych i referendach nie narusza art. 3 Pierwszego Protokołu Dodatkowego EKPCz. Podobnie ma się rzecz z ubezwłasnowolnieniem całkowitym. W powyższej materii polskie rozwiązania nie naruszają standardów wynikających z omawianego przepisu. Polskie rozwiązania dotyczące automatycznej utraty praw wyborczych przez osoby, które zostały ubezwłasnowolnione częściowo nie naruszają art. 62 ust. 2 Konstytucji RP, jednak są one sprzeczne z art. 3 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, co skutkuje naruszeniem art. 9 ustawy zasadniczej. 278 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 W celu usunięcia kolizji należy rozważyć możliwość przeprowadzenia zmian w polskim prawodawstwie. Najważniejszym postulatem jest rozdzielenie skutków prawno-wyborczych częściowego i całkowitego ubezwłasnowolnienia. W świetle treści art. 62 ust. 2 Konstytucji RP możliwe jest automatyczne pozbawianie praw wyborczych osób, które zostały ubezwłasnowolnione całkowicie. Nie stoi na przeszkodzie temu również art. 3 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do EKPCz. Pożądana jest zmiana rozwiązań prawodawczych związanych ze skutkami ubezwłasnowolnienia częściowego. Z artykułu 3 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do EKPCz wynika, iż pozbawienie praw wyborczych tego typu osób możliwe jest tylko po indywidualnym zbadaniu możliwości dokonywania przez nie racjonalnych ocen i wyborów politycznych oraz świadomości ich konsekwencji. Nowelizacje prawodawcze powinny iść w kierunku zmiany konsekwencji ubezwłasnowolnienia częściowego, które nie może ipso iure skutkować pozbawieniem praw wyborczych osób ubezwłasnowolnionych częściowo. Sądy powinny być zobowiązane do zbadania, czy osoba, której zdolność prawna ma zostać częściowo ograniczona zdolna jest do dokonywania racjonalnych wyborów politycznych i czy zdaje sobie sprawę z konsekwencji swoich decyzji. W rezultacie sąd orzekałby o tym, czy osoba ta zdolna jest do udziału w wyborach i referendach. Tego typu rozeznanie powinno odbywać się podczas postępowań o ubezwłasnowolnienie częściowe i być dokonywane przy udziale biegłych psychiatrów sądowych. Orzeczenie o pozbawieniu praw wyborczych powinno stanowić odrębny i samodzielny punkt sentencji postanowienia o ubezwłasnowolnieniu i byłoby wydawane przez sądy w przypadku gdy biegły i za nim sąd uznają, że osoba, która ma zostać ubezwłasnowolniona częściowo, nie ma możliwości dokonywania racjonalnych decyzji politycznych albo nie jest świadoma ich skutków. Bezwzględnym warunkiem wydania rozstrzygnięcia o pozbawieniu paw wyborczych musiałoby być wcześniejsze orzeczenie o częściowym ubezwłasnowolnieniu (byłby to przykładowo pierwszy punkt sentencji). Stanowi ono bowiem konstytucyjny i konstytutywny warunek utraty praw wyborczych (por. art. 62 ust. 2 Konstytucji RP). Takie rozwiązanie ma jeszcze jedną istotną zaletę. Ubezwłasnowolniony mógłby zaskarżyć jedynie tę część postanowienia o ubezwłasnowolnieniu częściowym, która dotyczy tylko pozbawienia go praw wyborczych, co skutkowałoby uprawomocnieniem się pierwszej części tego rozstrzygnięcia dotyczącej samego ograniczenia zdolności do czynności prawnych. Ma to o tyle Marcin Dąbrowski • Ubezwłasnowolnienie częściowe a prawo wyborcze... 279 istotne znaczenie, że ubezwłasnowolniony może godzić się i uznawać za uzasadnione ustanowienie ograniczeń w sferze prawa cywilnego, natomiast może nie godzić się z ograniczeniami wyborczymi związanymi wynikającymi z ubezwłasnowolnienia. Tak przykładowo było w sprawie Alojos’a Kiss, który nie kwestionował zasadności swojego częściowego ubezwłasnowolnienia, nie zgadzał się on z jego skutkami prawnymi w postaci utraty prawa do udziału w wyborach. Zaskarżenie postanowienia jedynie w części dotyczącej ubezwłasnowolnienia częściowego zawsze rozciągałby się na orzeczenie o pozbawieniu praw wyborczych, albowiem uchylenie ubezwłasnowolnienia częściowego zawsze musi skutkować przywróceniem praw do udziału w wyborach. Kolejną zaletą przeniesienia rozstrzygnięcia o pozbawianiu praw wyborczych do samodzielnego punktu sentencji orzeczenia jest to, iż sąd będzie zobowiązany do rozpatrzenia kwestii zdolności wyborczych ubezwłasnowolnionego częściowo oraz będzie zobowiązany uzasadnić merytorycznie swoją decyzję. Przedstawiona propozycja w pełni spójna jest z normami wynikającymi z art. 3 EKPCz Protokołu Dodatkowego EKPCz oraz nie narusza dyspozycji art. 62 Konstytucji RP. Summary The Partial Incapacitation vs. Voting Rights in the Light of European Standards The article consists of two parts. In the first part the author describes the principle of the universality and a problem of electoral censuses. In the second part the author shows an issue of voting rights of people placed under partial guardianship in the light of the third article of the First Protocol to The European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms. The principle of universality means that the right to vote belongs to everybody who fulfils conditions described in the Constitution and in statutes. Censuses are exceptions from the principle of the universality. According to the art. 62 sect. 2 of the Polish Constitution the incapacitation excludes a person from the right to vote. In this part of the article the author also describes premises of partial incapacitation and its legal and social consequences. 280 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 The article 3 of the provides for the right to regular, free and fair elections. The European Court of Human Rights in his judgment from the day of 20 May 2010 (case of Alajos Kiss vs. Hungary) has find out that an absolute bar on voting by any person under partial guardianship, irrespective of his or her actual faculties, disturbs the pointed above article of the Protocol. The author of the article acknowledges that provisions of art. 3 of the First Protocol to The Convention and provisions of Polish statutes that regulated problems of the right to vote do not disturb the Polish Constitution especially it’s art. 62. But there is discrepancy between the art. 3 of the Protocol and Polish statutes which exclude people under partial guardianship from the right to vote. In conclusion the author suggests establishing some changes in Polish statutes. Wojciech Mojski1 Kilka uwag o przedmiocie i funkcjach kontroli konstytucyjności prawa w Polsce Wydawać by się mogło, że temat przedmiotu kontroli konstytucyjności prawa i jej funkcji w przyjętym w Polsce modelu kontroli, został już wyczerpany i po ćwierćwieczu funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego (dalej TK) nie stanowi zasadniczo kwestii spornej, która nastręczałaby istotnych wątpliwości teoretycznych, jak też praktycznych. Zgodnie z art. 188 Konstytucji2 przedmiot ten obejmuje w odniesieniu do konstytucyjnych źródeł prawa: ustawy, umowy międzynarodowe i przepisy prawa wydawane przez centralne organy państwa. Zarazem, jak wskazuje się w doktrynie, z istoty kontroli hierarchicznej wynika, że jej przedmiotem są normy prawne3. Okazuje się, że problemem są rozbieżności interpretacyjne, w tym przypadku, jak się wydaje, w zakresie pojmowania tak podstawowych pojęć prawniczych, jak przepis prawa i norma prawna, akt prawny i akt normatywny, a także ich wzajemnych relacji. Konkluzja taka jest wynikiem lektury sentencji i uzasadnienia niezwykle istotnej ze względów prawnoustrojowych Uchwały (o mocy zasady prawnej) Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego (dalej SN) z dnia 17 grudnia 2009 r. (sygn. akt III PZP 2/09)4, dotyczącej negatywnych orzeczeń interpretacyjnych Trybunału Konstytucyjnego i ich wpływu 1 Autor jest asystentem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej. 2 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. 3 Z. Czeszejko-Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, Warszawa 2003, s. 192. 4 Tekst dostępny na stronie internetowej: http://www.sn.pl/orzecznictwo/uzasadnienia/ipusisp/III-PZP-0002_09.pdf, (01.10.2010). 282 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 na postępowanie sądowe, a także krytycznych glos, z którymi spotkała się ona w poglądach przedstawicieli doktryny prawa5. W głównej tezie przedmiotowej Uchwały stwierdzono mianowicie, iż: „Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające w sentencji niezgodność z Konstytucją określonej wykładni aktu normatywnego, które nie powoduje utraty mocy obowiązującej przepisu, nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania przewidzianej w art. 401 (1) k.p.c.”. Uchwała ta jest jurydycznym wyrazem stanowiska prezentowanego w doktrynie prawa (stosunkowo rzadko i raczej nie przez konstytucjonalistów), odmawiającego TK kompetencji do wydawania negatywnych wyroków złożonych, w tym przede wszystkim (obok wyroków zakresowych) tzw. negatywnych wyroków interpretacyjnych6. Ważkość tematyki podjętej w przedmiotowej Uchwale, nie tylko dla praktyki orzeczniczej, ale co bardziej istotne wpływu stanowiska w niej wyrażonego na ochronę sądową praw i wolności jednostki, mimo zasadniczo wyczerpujących (i godnych w całości pełnej aprobaty, co należy wyraźnie podkreślić już na początku) uwag zawartych w krytycznych glosach, pozwala na przytoczenie dodatkowych argumentów przemawiających przeciwko przyjętej przez SN interpretacji. Poruszony temat pozwala także na poczynienie uwag o charakterze bardziej ogólnym w odniesieniu do teoretycznych podstaw przedmiotu kontroli w przyjętym w Polsce modelu kontroli konstytucyjności prawa, a także funkcji jakie ona pełni zgodnie z założeniami ustawy zasadniczej. Na wstępie przypomnieć należy pokrótce, w jaki sposób w teorii prawa definiuje się pojęcie „przepisu prawnego”, w jaki „normy prawnej” i jakie są wzajemne relacje między tymi pojęciami. „Przepis prawny” powszechnie definiowany jest jako „jednostka redakcyjna tekstu prawnego w postaci zdań w sensie gramatycznym, wyróżniona w tekście w postaci artykułu, paragrafu, ustępu, punktu, litery czy też zdania niemającego odrębnego określenia numerycznego”7. Z kolei „norma prawna” w sensie najbardziej 5 J. Trzciński, Glosa do uchwały SN z dnia 17 grudnia 2009 r. III PZP 2/09, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” nr 2, 2010, passim oraz M. Wiącek, Glosa do uchwały SN z dnia 17 grudnia 2009 r. (sygn. akt III PZP 2/09), „Przegląd Sejmowy” nr 3, 2010, s. 153–166. 6 Między innymi K. Pietrzykowski, O tak zwanych „interpretacyjnych” wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, „Przegląd Sądowy” nr 3, 2004, s. 15. 7 Encyklopedia Gazety Prawnej, tekst dostępny na stronie internetowej: http://www. gazetaprawna.pl/encyklopedia/prawo/hasla/333447,przepis_prawny.html, (01.10.2010). Wojciech Mojski • Kilka uwag o przedmiocie i funkcjach kontroli... 283 ogólnym to wynikająca z przepisu prawnego reguła postępowania (o charakterze abstrakcyjnym i generalnym), zabezpieczona sankcją państwową. Co do relacji pomiędzy tymi pojęciami, przyjmuje się, iż przepis prawny (przepisy prawne) stanowią źródło (podstawę) rekonstrukcji normy prawnej (norm prawnych)8. Tym samym nie są to pojęcia tożsame, choć czasami w języku prawniczym i potocznym używa się ich zamiennie. Dostrzegalne są wyraźne różnice w ich warstwie znaczeniowej i funkcjonalnej. Co bardzo ważne, jak podkreśla L. Leszczyński9, należy odróżnić także rekonstrukcję całej normy prawnej z danego przepisu (proces i efekt maksymalnie szeroki) od rekonstrukcji normatywnej podstawy decyzji (normy do zastosowania, części szczegółowej normy ogólnej), a więc efektu zrealizowania kompetencji organu stosującego prawo dla potrzeb wydania decyzji lub orzeczenia (proces i efekt węższy). Tym samym relacja między omawianymi pojęciami jest następująca: z przepisu prawnego (lub kilku przepisów prawnych) wyinterpretować można wiele norm do zastosowania (szczegółowych norm prawnych), które wspólnie tworzą ogólną normę prawną wynikającą z tego przepisu. W tym kontekście kolejne z istotnych pojęć, tj. pojęcie „aktu normatywnego” należy pojmować jako zbiór ogólnych norm prawnych (i zawartych w nich norm szczegółowych) wynikających z przepisów prawnych zawartych w danym akcie prawnym (choć pojęć „akt normatywny” i „akt prawny” także używa się zamiennie). Reasumując powyższe uwagi należy jednoznacznie podkreślić, iż tak konstytucja, jak i inne akty normatywne (prawne) obowiązujące w polskim porządku prawnym, nie są jedynie zbiorem zawartych w nich przepisów prawnych, ale zbiorem wynikających z tych przepisów ogólnych norm prawnych, składających się z wielu norm do zastosowania w konkretnych stanach faktycznych. Zarazem nie sposób uznać, iż w relacjach między przepisem prawnym a normą prawną do zastosowania, realizuje się zawsze reguła zakładająca, iż z jednego przepisu prawnego wyinterpretować można tylko jedną normę prawną do zastosowania. W większości przypadków zatem norma prawna do zastosowania nie wyczerpuje w całości zakresu normy prawnej ogólnej wynikającej z danego przepisu. L. Leszczyński, Zagadnienia teorii stosowania prawa. Doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków 2001, s. 63. 9 Ibidem, s. 64–65. 8 284 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 Kontynuując rozważania teoretyczne, należy z perspektywy omówionych pojęć: przepisu prawnego, normy prawnej ogólnej i norm prawnych do zastosowania, wyjaśnić znaczenie kolejnego – kontroli konstytucyjności prawa. Kontrola konstytucyjności prawa, jak wskazuje się powszechnie w doktrynie prawa konstytucyjnego10, polega na ocenie zgodności z ustawą zasadniczą norm prawnych wynikających z aktów niższego rzędu. Polski model kontroli konstytucyjności prawa nawiązuje zarazem do modelu kontroli sądowej w wersji kontynentalnej, której teoretyczne podstawy są dziełem Hansa Kelsena – reprezentanta nurtu normatywizmu prawniczego. Pierwszymi sądami konstytucyjnymi funkcjonującymi w oparciu o te założenia były, powstałe w 1920 r., trybunały konstytucyjne w Austrii i Czechosłowacji. Model ten, wśród kilku cech go charakteryzujących, zakłada przede wszystkim skoncentrowany charakter kontroli (jeden powołany do tego celu specjalny organ, który ostatecznie rozstrzyga o konstytucyjności – w Polsce TK) oraz to, iż przedmiot kontroli w sensie materialno-prawnym stanowią zasadniczo wszystkie pozakonstytucyjne normy prawne. Powstaje w związku z powyższym podstawowe pytanie o przedmiot kontroli polskiego TK – czy są nim przepisy prawne, normy prawne ogólne z nich wynikające, czy też normy prawne do zastosowania? Jeżeli uznamy, że przedmiotem kontroli są przepisy prawne (w rozumieniu jednostki redakcyjnej tekstu prawnego), to w istocie orzeczenia TK mogą mieć wyłącznie charakter prosty. Podobna konkluzja będzie efektem ustalenia, iż przedmiotem kontroli mogą być jedynie całe nomy ogólne wynikające z danego przepisu. Do zasadniczo odmiennych wniosków prowadzi konstatacja dopuszczająca dokonywanie przez TK kontroli konstytucyjności norm szczegółowych (do zastosowania), stanowiących jedynie pewien element składowy normy ogólnej – wyinterpretowanej z przepisu stanowiącego punkt wyjścia dla dokonania kontroli. W przedmiotowej Uchwale SN zdaje się odmawiać TK kompetencji do dokonywania kontroli norm szczegółowych i zarazem wyraża oryginalny pogląd na temat funkcji kontroli dokonywanej przez TK. Stwierdza (cytuję in extenso): „Tymczasem sprawowanie przez Trybunał Konstytucyjny kontroli konstytucyjności prawa nie powinno odbywać się poprzez przyznanie Przykładowo: E. Gdulewicz, W. Zakrzewski, Źródła prawa konstytucyjnego, [w:] Polskie prawo konstytucyjne, pod red. W. Skrzydły, Lublin 2008, s. 24–27 oraz B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2004, s. 104–111. 10 Wojciech Mojski • Kilka uwag o przedmiocie i funkcjach kontroli... 285 (przypisanie) mu niemającej konstytucyjnego umocowania prerogatywy do ustalania wykładni ustaw, która nie przysługuje temu organowi. W ramach konstytucyjnych uprawnień Trybunału Konstytucyjnego do wydawania orzeczeń o zgodności lub niezgodności określonego przepisu z konstytucją – ustawodawca nie zawsze oczekuje tego typu pomocy, która wkracza w sferę stanowienia lub sanacji prawa. Ustawodawca ma jedynie obowiązek posłuchania wskazówek, rad, propozycji Trybunału zawartych w uzasadnieniach jego orzeczeń. Nie są one wiążące, lecz mają charakter sugestii co do sposobu nowej regulacji prawnej i uwzględnienia w niej zasad (wartości) konstytucyjnych, którym prawo powinno służyć. Organ ustawodawczy może wybrać własną drogę przywrócenia stanu konstytucyjności, posłużyć się innymi środkami dostępnymi w prawie, byleby spełnił (wykonał) dokładnie treść wyroku, chociaż uwagi i zalecenia organu prawnego o uznanym autorytecie w prawie nie powinny być łatwo pomijane i w praktyce ułatwić mogą organowi prawodawczemu podjęcie odpowiedniej regulacji prawnej”. Z przytoczonego fragmentu wynika, iż zdaniem SN przepisy konstytucyjne nie przyznają TK kompetencji do dokonywania ustaleń w zakresie wykładni ustaw, co w innej części uzasadnienia Uchwały wzmacnia SN argumentacją o pozbawieniu TK, w obecnym stanie prawnym, prawa dokonywania wykładni powszechnie obowiązującej. Trudno nie zgodzić się z tym stanowiskiem, tyle tylko, że można też zadać pytania retoryczne Sędziom SN, którzy podjęli przedmiotową Uchwałę: czy w ogóle negują prawo TK do dokonywania wykładni przepisów prawa (interpretowania z nich norm ogólnych) na potrzeby dokonywanej kontroli konstytucyjności?; czy dotyczy to wykładni wiążącej inne organy?; czy też dotyczy to jedynie niemożności dokonywania wykładni służącej interpretacji norm szczegółowych (do zastosowania)? Negowanie prawa TK do dokonywania wykładni przepisów w ogóle, zasadniczo przeczy istocie postępowania dokonywanego przez ten organ w procesie kontroli konstytucyjności prawa. Przypomnijmy, iż istotą tego procesu jest ocena zgodności z ustawą zasadniczą norm prawnych wynikających z aktów niższego rzędu. W mojej ocenie nie ulega wątpliwości, że choć jest to proces specyficzny z uwagi na swój przedmiot, nie przestaje być szczególnym procesem stosowania prawa11. Można go zdefiniować jako proces de Przez niektórych autorów kompetencja TK w zakresie kontroli konstytucyjności prawa klasyfikowana jest na pograniczu funkcji sądowniczej i prawodawczej – przykładowo: 11 286 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 cyzyjny podejmowany przez TK, prowadzący do wydania wiążącej decyzji w przedmiocie konstytucyjności albo niekonstytucyjności normy kontrolowanej. TK będąc „sądem prawa” zasadniczo nie stosuje prawa w znaczeniu wąskim, tj. w sensie postępowania konkretnie według schematu: ustalenia źródła prawnego decyzji, ustalenia stanu faktycznego, ustalenia normy do zastosowania, dokonania subsumcji faktów do normy do zastosowania i wydania orzeczenia. Czy dokonywana przezeń właściwa i zgodna ze swoją istotą kontrola konstytucyjności prawa nie musi w pewnym sensie zakładać abstrakcyjnej realizacji powyższej ścieżki rozumowania (co oczywiste bez ustaleń faktycznych)? Odpowiedź na powyższe pytanie moim zdaniem może być tylko twierdząca. Nie sposób uznać, że TK jest władny dokonać w sposób właściwy kontroli konstytucyjności wskazanego mu we wniosku, skardze konstytucyjnej, czy też pytaniu prawnym przepisu, bez ustalenia jego treści, tak co do wynikającej z niego normy ogólnej, jak też składających się nań norm szczegółowych (do zastosowania). Pozbawienie TK prawa do dokonywania owej interpretacji, która jest niczym innym jak właśnie dokonaniem wykładni danego przepisu poddawanego kontroli, czyniłaby z kontroli konstytucyjności prawa proces maksymalnie zinstrumentalizowany i uproszczony – o „zero-jedynkowej” sumie rozstrzygnięć. W konsekwencji oznacza to uprawnienie do wydawania wyłącznie prostych wyroków – „o zgodności” albo „o niezgodności” całego przepisu12. Bez możliwości ustalenia treści normy ogólnej i norm szczegółowych „zawartych” w danym przepisie TK nie tylko nie dokona tej kontroli właściwie, ale praktycznie nie będzie władny dokonać jej w ogóle. W konsekwencji uznać należy, że tylko możliwość ustalenia przez TK w drodze interpretacji treści danego przepisu, a więc i normy ogólnej i norm szczegółowych i co nie mniej istotne – czasami także jego wykładni przyjmowanej w orzecznictwie sądowym, pozwala temu organowi na wypełnienie uprawnień, do jakich został w przepisach konstytucyjnych powołany. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 26 oraz R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 46. 12 Jak słusznie wskazuje M. Safjan, problem ten jest bez porównania bardziej skomplikowany, M. Safjan, Nieporozumienia wokół wyroków interpretacyjnych, „Rzeczpospolita”, 9.12.2002. Wojciech Mojski • Kilka uwag o przedmiocie i funkcjach kontroli... 287 Powstaje zarazem kolejne zagadnienie – czy w przypadku stwierdzenia niekonstytucyjności tylko jednej normy szczegółowej, TK w swoim orzeczeniu powinien (czy może?) derogować cały przepis i wynikającą z niego normę ogólną w formule wyroku negatywnego prostego, czy też powinien (czy musi?) ograniczyć się wyłącznie do zakwestionowanej normy szczegółowej i posłużyć się formułą wyroku negatywnego złożonego – interpretacyjnego albo zakresowego? SN w przedmiotowej Uchwale stoi na stanowisku pierwszym, TK i jego utrwalone już orzecznictwo skłania się ku drugiej koncepcji. Czy zatem rzeczywiście TK powinien (może) uchylić moc obowiązującą całego przepisu w sytuacji, w której wśród wyinterpretowanych z niego norm szczegółowych tylko jedna zostaje uznana za niekonstytucyjną? Moim zdaniem nie tylko nie powinien, ale wręcz nie może tak postąpić, gdyż to dopiero byłoby naruszeniem zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji (a nie jak wskazuje SN – stwierdzając takie naruszenie w przypadku wydania wyroku interpretacyjnego rzekomo bez podstawy prawnej). Powraca w tym miejscu kwestia przedmiotu kontroli konstytucyjności dokonywanej przez TK, którą nie jest, jak wskazałem powyżej, przepis w sensie techniczno-prawnym, ale wynikająca z niego norma prawna, na którą składają się z kolei zwykle normy szczegółowe (do zastosowania w konkretnych stanach faktycznych). Orzeczenie przez TK w takiej sytuacji o niekonstytucyjności także „konstytucyjnych” norm prawnych należałoby jednoznacznie ocenić jako nieuprawnioną ingerencję w porządek prawny tworzony przez organy prawotwórcze i jaskrawe przekroczenie kompetencji konstytucyjnych. Wyrok negatywny interpretacyjny w takim stanie rzeczy jest zatem ustrojową koniecznością i obowiązkiem TK, a nie tylko i wyłącznie kwestią „uratowania” tego przepisu przez nadanie mu konstytucyjnego kierunku interpretacji. Pozostawienie takiej wadliwej normy w porządku prawnym byłoby niewykonaniem ustrojowego zadania przez TK i dlatego też, w tym obszarze, dokonana przezeń interpretacja (w relacji pionowej kolizji norm, a nie poziomej) jest wiążąca dla wszystkich innych organów, także sądów. Wynikiem takiego zabiegu TK jest niemożność przyjmowania niekonstytucyjnej interpretacji na przyszłość, jak też konieczność dokonania „sanacji konstytucyjności” zapadłych na jej podstawie orzeczeń i decyzji – o czym poniżej. W pełni podzielam w tym zakresie stanowisko M. Wiącka (i po- 288 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 wołanych przez niego autorów13), który wskazuje, iż: „orzeczenie interpretacyjne jest nieuniknioną konsekwencją powierzenia TK upoważnienia do kontroli konstytucyjności prawa”, a „podstawową kompetencję orzeczniczą TK należy określać mianem ‚kontroli norm prawnych’ (...) Twierdzenie, że TK bada «przepisy prawa» byłoby pewnym uproszczeniem”14. Nie mniej kontrowersyjne od zanegowania prawa TK do wydawania negatywnych orzeczeń interpretacyjnych, jest stanowisko SN wyrażone w cytowanym fragmencie uzasadnienia Uchwały odnośnie do braku kompetencji TK w zakresie dokonywania „sanacji prawa” i ocenienia jego rozstrzygnięć jako „niewiążących wskazówek i rad dla ustawodawcy”. Tym samym SN wydaje się redefiniować funkcję i cel kontroli konstytucyjności prawa dokonywanej przez TK, wobec utrwalonego, jak się wydawało, poglądu na te kwestie. Zgodnie z tym poglądem, do istoty ustrojowej orzeczeń TK, ich funkcji i skutków, należy eliminacja z porządku prawnego niekonstytucyjnej normy prawnej, który to zabieg nazwać można ogólną „sanacją konstytucyjności”15 tego porządku. Ostateczne orzeczenia tego organu (art. 190 ust. 1 Konstytucji) są ostateczne i mają moc powszechnie obowiązującą niezależnie od jego autorytetu, co oznacza, iż w żadnym wypadku nie stanowią one jedynie „niewiążących wskazówek i rad dla ustawodawcy”, ale poza generalnym skutkiem derogacyjnym, obligują ustawodawcę i inne organy państwa, w tym sądy, do „naprawienia” tak systemu prawnego – przez wypełnienie ewentualnie powstałej luki prawnej, jak też prawomocnych decyzji i orzeczeń indywidualnych – w ramach przewidzianej w art. 190 ust. 4 Konstytucji procedury wznowienia postępowania. Przepis ten jest samoistną i autonomiczną podstawą „sanacji konstytucyjności” dla spraw indywidualnych zakończonych prawomocnie, w sposób niezwykle szeroki gwarantując to uprawnienie w zakresie wszystkich orzeczeń merytorycznych TK jako podstawy wznowienia (w tym negatywnych wyroków interpretacyjnych 13 J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, ”Państwo i Prawo” z. 1, 2002 oraz A. Jamróz, Norma prawna i przepis prawny w pracy Trybunału Konstytucyjnego. Kilka refleksji, [w:] Prawo w XXI wieku. Księga pamiątkowa 50-lecia Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, pod red. W. Czaplińskiego, Warszawa 2006, s. 316 i n. 14 M. Wiącek, op.cit. 15 Termin ten, w odniesieniu do art. 190 ust. 4 Konstytucji, bywa poddawany krytyce i wskazuje się, że ze względów logicznych poprawniejszym jest jednak termin „sanacja niekonstytucyjności”, M. Florczak-Wątor, op.cit., s. 199. Podzielam zasadniczo trafność tej tezy, pozostając jednocześnie przy terminie używanym przez TK w uzasadnieniach jego orzeczeń. Wojciech Mojski • Kilka uwag o przedmiocie i funkcjach kontroli... 289 – J. Trzciński w powołanej glosie)16. W tym sensie przepisy ustawowe, np. art. 401(1) k.p.c., pełnią w stosunku do niego funkcję uszczegóławiającą i co bardzo istotne, powinny być wykładane w zgodzie z szerokim zakresem gwarancji w nim zawartych. Interpretowanie ich w sposób zawężający, tak jak czyni to SN w przedmiotowej Uchwale, uważam za całkowicie sprzeczne z konstytucją i w pełni zgadzam się z M. Wiąckiem, który wskazuje w powołanej powyżej glosie, iż interpretacja tego przepisu przyjęta przez SN winna stać się przedmiotem kontroli ze strony TK. Dodatkowo uważam, iż wzorcem kontroli w takim postępowaniu (prawdopodobnie w wyniku złożonej skargi konstytucyjnej) powinny stać się obok art. 190 ust. 4 Konstytucji, także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, a więc przepisy gwarantujące podmiotowe prawo do sądu i zakaz odmawiania ochrony sądowej. Swoim orzeczeniem SN niestety, w mojej ocenie, naruszył obie z tych norm konstytucyjnych i stan taki winien być jak najszybciej skorygowany. Zastanawia tylko, czy SN będzie respektował orzeczenie TK, które być może zapadnie w tej sprawie, gdyż będzie miało ono zapewne charakter negatywnego wyroku interpretacyjnego. Summary Some comments on constitutional audit’s subject and its functions in Poland The article brings up the theme of the Polish model of constitutional audit’s subject and its functions, in context of the Supreme Court Judgment – case III PZP 2/09 – related to the Constitutional Tribunal “negative and interpretational” rulings. The first part contains some theoretical (and polemical) comments on these kind of rulings in view of the meaning of terms like “law regulation”, “general legal norm” and “specific legal norm” and also relations between them. The remaining part takes into consideration legal functions of the Constitutional Tribunal rulings and also its general and specific consequences for the Polish legal system. 16 J. Trzciński, op.cit. Marcin Dacewicz1 Pozycja ustrojowa ministra w wybranych państwach europejskich I. Bogactwo form konstytucyjnych wypracowanych przez teoretyków i praktyków prawa konstytucyjnego urzeka swoją różnorodnością. Także ścieżki dochodzenia do takich a nie innych koncepcji potrafią wprawić w zdumienie nawet okrzepłych w poglądach konstytucjonalistów. Choć podstawowe zasady ustrojowe pozostają od lat niezmienne, to praktyka a także teoria wypełniają je nową treścią, która uzależniona jest od czynników długofalowych, jak też bieżących zagadnień politycznych. Wypracowane w ciągu ostatnich czterech stuleci, i wciąż mające zastosowanie w praktyce, cztery podstawowe modele ustrojowe posiadają immanentne cechy, na podstawie których można dokonać ich kwalifikacji. Pomimo tej różnorodności odnaleźć można elementy wspólne zarówno dla modelu parlamentarno-gabinetowego, prezydenckiego, jak też semiprezydenckiego i komitetowego2. Wszystkie one wywodzą się od systemu parlamentarnego, którego podstawową zaletą jest elastyczność zastosowania idei podziału władz3. Oczywiście najbardziej klarowne są cechy wspólne odnalezione na płaszczyźnie aksjologicznej. W sferze zasad głównym 1 Autor jest doktorantem na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. 2 W nauce funkcjonuje pogląd, iż ustrój Szwajcarii opiera się na zasadzie jednolitości władzy. Zaznaczyć jednak należy, że Konstytucja Szwajcarii statuuje ustrój w oparciu o zasadę podziału władz. Por. art. 148, ust. 1, art. 174 i art. 188 ust. 1. Konstytucji Federalnej Konfederacji Szwajcarskiej z dnia 18 kwietnia 1999 r., tłum. i wstęp Z. Czeszejko-Sochacki, Warszawa 2000, 3 Por. R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju trzeciej Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 2007, s. 50 i przywołana tam literatura. 292 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 elementem łączącym wszystkich modeli ustrojowych jest zasada podziału władz. Rozdzielenie władz, zgodnie z teorią Monteskiusza, jest gwarantem wolności poddanych tej władzy. Oczywiste jest, że rozdzielone władze będą na siebie oddziaływać, czasem wręcz konkurować ze sobą, celem zdobycia jak najszerszych kompetencji. Taka sytuacja mogłaby zakłócić równowagę między podzielonymi władzami, co także niesie za sobą niebezpieczeństwo zakłócenia wolności poddanych. Z zasady podziału władz wynika jeszcze jeden istotny aspekt. Mianowicie, aby można było mówić o rozdzielonej i zrównoważonej władzy wykluczyć należy całkowitą jej fragmentację. Określenie wyłącznych, ściśle od siebie odseparowanych kompetencji podzielonych władz prowadzić może do nadmiernego wzrostu jednej z nich, a w konsekwencji do wypaczeń czy ograniczeń wolności. Rozpatrywane na płaszczyźnie organizacyjnej zagadnienia „władzy” czy „sprawowania władzy” implikuje jej monistyczny charakter, a sztucznie wytworzony przez Monteskiusza podział ma za zadanie zapewnić wolność poddanym, ale także usprawnić sprawowanie władzy. Biorąc pod uwagę trzy funkcje państwa wyróżnione przez Monteskiusza: prawodawstwo, wykonawstwo i sądownictwo zauważyć można, że podzielone władze muszą współpracować ze sobą w celu realizacji tych funkcji. Funkcja prawodawcza sprawowana przez parlament wymaga wprowadzenia prawa w życie, jego egzekucji, czego na gruncie zasady podziału władz dokonuje rząd (prezydent) i podlegle mu organy administracji. Celem ochrony funkcji prawodawczej państwa (zabezpieczenia przestrzegania prawa) wyróżniona została władza sądownicza. Zaznaczyć należy, że zgodnie z zasadą suwerenności narodu wszelka władza pochodzi od narodu. Oznacza to, że zarówno władza prawodawcza, wykonawcza, jak i sądownicza pochodzą od suwerena (za którego w większości państw uznawany jest naród). Najbardziej czytelnym przykładem jest tu władza ustawodawcza (parlament) jako emanacja narodu. To Naród wybiera sobie przedstawicieli, którzy dla Niego i w Jego imieniu stanowią prawa, których On zobowiązuje się przestrzegać. Jeśli spojrzymy na zasadę suwerenności narodu i zasadę reprezentacji z punktu widzenia hierarchizacji reprezentacji, to kolejnym szczeblem po emanacji narodu w postaci parlamentu, będzie rząd, jako reprezentacja reprezentantów narodu. Marcin Dacewicz • Pozycja ustrojowa ministra w wybranych państwach... 293 Współczesne modele ustrojowe państw demokratycznych ukształtowały różne podejścia do pozycji ustrojowej egzekutywy, jako takiej i jej członków. Niniejsza praca bierze sobie za cel charakterystykę pozycji ustrojowej ministra z punktu widzenia podstawowych modeli ustrojowych państw demokratycznych. Jako elementy charakteryzujące pozycję ustrojową ministra przyjąć należy: sposób powoływania i odwoływania ministra; sposób określenia kompetencji ministra; odpowiedzialność ministra. Jako tło rozważań nad pozycją ustrojową ministra posłużą trzy podstawowe modele ustrojowe: parlamentarno-gabinetowy (w tym także rozwiązania pośrednie), semiprezydencki i parlamentarno-komitetowy (rządy zgromadzenia). Oczywiście możliwe jest dokonanie charakterystyki pozycji ustrojowej ministra z punktu widzenia przyjętych kryteriów na płaszczyźnie czysto teoretycznej (modele wzorcowe), jednakże zasadne wydaje się zastosowanie metody prawno-porównawczej celem uchwycenia niuansów niezbyt widocznych bez konkretnych przykładów. Aby wywiązać się postawionego zadania, analizie poddane zostaną regulacje konstytucyjne państw, których modele ustrojowe uznawane są w doktrynie za najbardziej zbliżone do modelów wzorcowych. W celu zakreślenia ram merytorycznych niniejszego opracowania konieczne jest dookreślenie pojęć w nim używanych. Kluczowym wydaje sie tu być pojęcie pozycji ustrojowej, ustroju. Ustrój, na płaszczyźnie prawno-politycznej zdefiniować można jako „zasady prawne określające organizację i sposób funkcjonowania państwa, społeczeństwa, instytucji”4. W literaturze spotkać można poglądy stawiające znak równości pojęciem ustroju i systemu5. Zaznaczyć należy, ze pojęcie ustroju w odniesieniu do państwa spotkać można już u Arystotelesa, który mówił, ze „Ustrój [...] określa porządek władz w państwie i sposób ich podziału...”6. Pozycja ustrojowa ministra na tle powyższych definicji sprowadza się do odpowiedzi na pytanie jakie są uprawnienia ministra w państwie oraz w ja- Słownik języka polskiego PWN, t. III, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1999, s. 582. Uniwersalny słownik języka polskiego, t. IV, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, s. 1037. 6 Arystoteles, Polityka, Wrocław 1953, s. 89. 4 5 294 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 kie interakcje wchodzi on z innymi podmiotami władzy. Odpowiedzi na to pytanie poszukiwać będziemy na płaszczyźnie normatywno-prawnej. II. Urząd ministra, jako organ administracji pojawił się po raz pierwszy w XVII w., kiedy to Bill of Rights wydany w 1689 r. zapewnił pełnię władzy królowi, który sprawował ją za pomocą ministrów. Geneza urzędu ministra sięga trzydziestu lat wstecz. Sprawujący władzę Stuartowie czynili to przy pomocy urzędników Tajnej Rady. Liczebność Rady utrudniała podejmowanie decyzji, co doprowadziło do wyłonienia spośród jej członków mniejszego grona, które spotykało się w gabinecie monarchy7. Dalsza ewolucja systemu politycznego Anglii utrwaliła pozycję gabinetu (w tym ministrów), który począwszy od 1714 r. (data objęcia tronu przez książąt hanowerskich) obradował juz pod przewodnictwem pierwszego ministra (premiera). Warto zaznaczyć także, iż to właśnie w tym okresie powstała praktyka powoływania członków gabinetu z jednego ugrupowania, co w znacznym stopniu upraszczało funkcję rządzenia oraz zapewniało poparcie parlamentu. Kolejne lata przekształceń ustrojowych ugruntowują pozycję ministra pośród organów administracji państwowej czyniąc z niego organ wyspecjalizowany w pewnej konkretnej kategorii spraw. Klasyczny system parlamentarny charakteryzuje się tym, że: • władza wykonawcza należy do monarchy i powoływanych przez niego ministrów; • władza ustawodawcza koncentruje się w dwuizbowym parlamencie (tylko jedna izba pochodzi z ograniczonych wyborów); • ministrowie tworzą kolegium, czyli gabinet; • członkowie gabinetu są solidarnie odpowiedzialni przed parlamentem, co równoważyć ma ich zależność od głowy państwa8. Stąd powszechne w Polsce uznanie za synonimy pojęć rząd, gabinet, Rada Ministrów. Zaznaczyć należy, że w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej rząd (government) odnosi się do politycznych struktur w administracji centralnej, gabinet (cabinet) zaś oznacza organ kolegialny i stanowi organ egzekutywy. 8 Por. W. Brodziński, System parlamentarno-gabinetowy – wykorzystanie modelu rządów parlamentarno gabinetowych w projekcie konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Konstytucyjne systemy rządów. Możliwości adaptacji do warunków polskich, Program badawczy: Podsta7 Marcin Dacewicz • Pozycja ustrojowa ministra w wybranych państwach... 295 Tak skonstruowany system nie obowiązuje aktualnie w żadnym państwie na świecie. Powszechne przyznanie praw wyborczych, osiągnięcia cywilizacyjne, powstanie powszechnych partii politycznych, upowszechnienie wiedzy na tematy polityczne spowodowały przejście władzy wykonawczej z monarchy na gabinet. Modyfikacja ta, znana jako racjonalizacja systemu parlamentarnego, przyjęła różne formy. Jedną z nich jest system parlamentarno-gabinetowy. Jak wspominano wyżej charakteryzuje się on tym, że ciężar władzy wykonawczej spoczywa na barkach gabinetu (rządu), który pod kontrolą większości parlamentarnej przygotowuje projekty ustaw i kieruje polityką państwa9. Jako że, zgodnie z wyżej przeprowadzonym rozróżnieniem, system brytyjski cechuje się ujęciem rządu sensu largo (government) i sensu stricte (cabinet) nieznanym polskiemu systemowi prawnemu poniższe rozważania dotyczą jedynie członków gabinetu. Klasyczny system parlamentarno-gabinetowy charakteryzuje się tym, że personalne kreowany przez parlament rząd musi składać się z członków jednej z izb parlamentu. Liczba członków rządu w Wielkiej Brytanii waha się w okolicach 115 przy czym wyodrębniony z niego gabinet składa się z ok. 20 osób. Gabinet swoimi funkcjami zbliżony jest do, znanego polskiemu prawu, rządu. Do jego podstawowych funkcji należą: określenie podstawowych kierunków polityki państwa, koordynacja zadań i pracy członków, sprawowanie zwierzchniej kontroli nad administracją10. Podkreślić należy, że spośród różnorodnych członków rządu w brytyjskim systemie parlamentarno-gabinetowym w skład gabinetu wchodzą jedynie sekretarze stanu i ministrowie resortowi. W systemie parlamentarno-gabinetowym jednym z podstawowych zadań szefa rządu (gabinetu) jest sformułowanie listy członków rządu i przedstawienie jej parlamentowi (w niektórych przypadkach konieczne jest uzyskanie zgody głowy państwa). Większość państw, które przyjęły taki model ustrojowy umożliwia szefowi rządu kreowanie liczby resortów, co pozwala na elastyczne tworzenie składu i liczby członków gabinetu. wowe dylematy teoretyczne nowej Konstytucji RP, pod red. M. Domagały, Warszawa 1997, s. 38. Szerszy przegląd poglądów doktryny na temat cech wyróżniających system parlamentarny znajdziemy w: R. Mojak, Rząd a parlament..., s. 49, 53–54. 9 P. Mikuli, Zasada podziału władz a ustrój brytyjski, Warszawa 2006, s. 6. 10 P. Deszczyński, K. Gołata, Demokratyczne systemy polityczne, Poznań 2000, s. 50. 296 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 Zależnie od przyjętych rozwiązań ustrojowych spotkać można różnorakie podejście do kwestii powoływania i odwoływania ministra. System brytyjski stoi na stanowisku, że krąg członków rządu będących jednocześnie członkami gabinetu zależy od premiera i obejmuje jego najbliższych współpracowników (zajmujących jednocześnie wpływowe pozycje w partii rządzącej), a zaliczenie do gabinetu odbywa się w ten sposób, że wskazani przez premiera członkowie rządu otrzymują powołanie monarchy do Tajnej Rady (Privy Council)11. Członkowie Rady nazywani ministrami korony w praktyce powoływani są jednocześnie na ministra korony i członka Rady12. Warto zaznaczyć, że w systemie brytyjskim członkowie rządu (government) muszą wywodzić się z jednej z izb parlamentu (przy czym z Izby Gmin nie więcej niż 95), a ich dobór przez premiera opiera się na przesłankach politycznych oraz zależnie od rangi obsadzanych resortów13. Dymisjonowanie ministra w systemie brytyjskim odbywa się drogą wnioskowania premiera do monarchy, który odwołuje ministra. W praktyce zazwyczaj minister prosi o przyjęcie rezygnacji. Podstawowe zasady wspólne dla systemów parlamentarno-gabinetowych w zmodyfikowanej formie sprawdzają się także w innych państwach. W Republice Federalnej Niemiec premier (kanclerz), ze względu na szczególną pozycję w systemie konstytucyjnym posiada pełną dowolność w kształtowaniu składu rządu ograniczoną jedynie koniecznością konsultacji wewnątrzypartyjnych czy międzykoalicyjnych, a rzeczywistego podziału ministerstw między koalicjantami dokonują wpływowi politycy partii koalicyjnych i ustalają skład osobowy gabinetu14. Ministrów mianuje i odwołuje prezydent tylko i wyłącznie na wniosek kanclerza15. Doktryna niemiecka stoi na stanowisku, że prezydent jest związany wnioskiem i nie może odmówić powołania kandydata na ministra16. Jedyną przesłanką pozwalającą prezydentowi odmówić jest niespełnianie przez kandydata wymogów formalnych. Warto zaznaczyć, 11 Por. P. Sarnecki, System Konstytucyjny Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, Warszawa 2009, s. 35–36. 12 Por. idem, Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Warszawa 2008, s. 51. 13 Por. E. Gdulewicz, W. Kręcisz, Ustrój polityczny Wielkiej Brytanii, [w:] Ustroje państw współczesnych, pod red. W. Skrzyły, t. 1, Lublin 2002, s. 49. 14 P. Deszczyński, K. Gołata, Demokratyczne..., s. 85. 15 Por. art. 64 ust. 1 Konstytucji Republiki Federalnej Niemiec 16 Por. E. Gdulewicz, Ustrój polityczny Niemiec, [w:] Ustroje państw współczesnych, pod red. W. Skrzydły, t. 1, Lublin 2002, s. 121. Marcin Dacewicz • Pozycja ustrojowa ministra w wybranych państwach... 297 że w systemie niemieckim parlament nie ma możliwości wpływania na decyzje personalne kanclerza. Liczebność gabinetu niemieckiego nie jest określona w konstytucji. Kanclerz sam decyduje ilu ministrów powołać biorąc pod uwagę regulacje konstytucyjne kreujące federalnych ministrów obrony, finansów i sprawiedliwości17. Praktyka wskazuje, że liczba ministrów waha się między 14 a 24. W realiach niemieckich liczba ministrów nie jest ograniczona ilością ministerstw. Ustawa zasadnicza przewiduje możliwość powołania ministrów bez teki18. Dymisja ministra następuje na wniosek kanclerza, który nie jest zobowiązany do padania przyczyn dymisji. Dokonuje jej prezydent, który może odmówić jedynie wtedy, gdy wniosek kanclerza narusza prawo19. System konstytucyjny Francji charakteryzuje się niepołączalnością stanowiska członka rządu i członka parlamentu. Charakterystyczne jest, że w przypadku powołania deputowanego w skład gabinetu składa on mandat, który obejmuje jego zastępca, przy czym w przypadku rezygnacji z funkcji ministra obejmuje on mandat ponownie. Ministrów powołuje i odwołuje prezydent na wniosek premiera (konstytucja nie mówi o strukturze i składzie rządu). Podczas procedury powoływania rządu prezydent nie może wyjść poza propozycje premiera20. Funkcjonujący we Francji podział ministrów na kategorie: • minister stanu, • minister resortowy, • minister delegowany przy premierze, • minister delegowany przy ministrze, • sekretarz stanu wpływa na strukturę Rady Ministrów, do której nie zaliczają się sekretarze stanu21. Liczebność Rady Ministrów w warunkach francuskich wynosi Por. np. P. Sarnecki, Ustroje..., s. 196. Ibidem, s. 197. Możliwość taka nie jest przewidziana w konstytucji lecz doktryna wyraża pogląd iż wypływa ona z władzy organizacyjnej kanclerza. 19 Por. B. Banaszak, System konstytucyjny Niemiec, Warszawa 2005, s. 91. 20 Por. P. Sarnecki, Ustroje..., s. 238. 21 Ibidem, s. 240. 17 18 298 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 20–30 osób i jest zmienna w zależności od decyzji kandydata na premiera, a formalnie umieszczona w prezydenckim dekrecie nominacyjnym22. Z gruntu odmiennym modelem jest system szwajcarski, charakteryzujący się tym, że godzi interesy skonfederowanych kantonów. Istotne jest, że podobnie jak w systemie parlamentarno-gabinetowym władza opiera się na zasadzie jej podziału. Model obowiązujący w Szwajcarii cechuje się odmiennym podejściem do kwestii powoływania i odwoływania członków rządu. Pomimo tego, że nie można mówić o funkcjonowaniu tam klasycznego gabinetu, jaki jest znany systemowi parlamentarno-gabinetowemu, można przeprowadzić pewne analogie (oczywiście w dużym uproszczeniu) między radcami federalnymi a ministrami. Rada Federalna składa się z siedmiu członków, którzy wybierani są przez Zgromadzenie Narodowe23 (parlament). Zgodnie z postanowieniami Szwajcarskiej Konstytucji każdy radny federalny zostaje szefem jednego z departamentów. Konsekwencją tej regulacji jest to, że w systemie tym nie występują24 ministrowie bez teki. Tak powstała Rada cechuje się dużą stabilnością, jako że powoływana jest przez parlament, którego kadencja trwa 4 lata. Dodatkowym elementem gruntującym pozycje rady jest brak instrumentów wotum nieufności. III. W systemie parlamentarno-gabinetowym kwestię określenia zakresu działania ministra pozostawia się szefowi gabinetu (z uwzględnieniem regulacji konstytucyjnych dotyczących kompetencji ministrów ujętych w regulacjach konstytucyjnych niektórych państw). Związane jest to z wiodącymi uprawnieniami premiera w gabinecie i jego kompetencjami. Artykułuje on 22 I. Bokszczanin, Rząd V Republiki Francuskiej, [w:] E. Zieliński, Rządy w państwach Europy, t. I, Warszawa, s. 68. 23 Por. art. 175 Konstytucji Federalnej Konfederacji Szwajcarskiej. Osoby zasiadające w Radzie nie mogą być ze sobą spokrewnione i spowinowacone (por. P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne..., s. 306); ponadto regiony zamieszkałe przez językowe mniejszości muszą posiadać swoją reprezentację (Szwajcaria francuskojęzyczna, Tessyn, włoskie i romańskie części konfederacji). Także wielkie kantony (Zurych, Berno, Waadt) są odpowiednio reprezentowane w Radzie. 24 Por. art. 177 ust. 2 Konstytucji Federalnej Konfederacji Szwajcarskiej. Marcin Dacewicz • Pozycja ustrojowa ministra w wybranych państwach... 299 program rządu oraz sposoby jego realizacji. Szef gabinetu reprezentuje go na zewnątrz, także w stosunkach międzynarodowych. Ministrowie w systemie parlamentarno-gabinetowym przyjmują zadania realizatorów programu rządu, który de facto jest programem partii posiadającej większość w parlamencie. Należy zaznaczyć, że ministrowie w gabinecie nie są jedynie urzędnikami wypełniającymi instrukcje premiera, który musi liczyć się także z ich opiniami25. System konstytucyjny Wielkiej Brytanii przewiduje tworzenie ministerstw w różnego rodzaju ustawach (np. Ustawa o Ministrach Korony czy specjalne ustawy o wynagrodzeniu ministrów). Zakres działania ministra określany jest rozporządzeniem królewskim wydanym w Tajnej Radzie, de facto przez gabinet, który stanowi część Rady26. W przypadku systemu konstytucyjnego Niemiec mamy do czynienia z określeniem zakresu działania ministra przez kanclerza – on jako odpowiedzialny za kreowanie rządu przydziela konkretnym ministrom szczegółowy zakres działania. Dodać należy, że podobnie jak w przypadku struktury rządu, także w odniesieniu do zakresu działania ministrów określonych w konstytucji określa ona niektóre istotne kompetencje tych ministrów27. Charakterystyczna cechą modelu przyjętego we Francji jest to, że zakres kompetencji ministra określany jest przez prezydenta w dekrecie kompetencyjnym (d’attributtion). Pomimo słabszej pozycji premiera dekret kompetencyjny wymaga jego kontrasygnaty. Także pozostałe sprawy z zakresu władztwa organizacyjnego oddane są do kompetencji premiera. W tym zakresie przysługuje mu prawo udzielania instrukcji czy organizowania różnych form koordynacji pracy ministrów28. System konstytucyjny Szwajcarii stawia członków Rady Federalnej, podobnie jak to ma miejsce w systemie parlamentarno-gabinetowym, w podwójnej funkcji – członka ciała kolegialnego i kierownika działu administracji federalnej, przy czym zakres kompetencji tego drugiego określony jest w ustawie dotyczącej konkretnego działu29. Zaznaczyć należy, że przepisy Por. B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Warszawa 2007, s. 478. 26 Por. P. Sarnecki, System..., s. 35. 27 Por. art. 65a dotyczący ministra obrony, art. 98 ust. 4 dotyczący ministra sprawiedliwości czy art. 112 dotyczący ministra finansów. 28 I. Bokszczanin, Rząd..., s. 79. 29 Por. P. Sarnecki, Ustroje..., s. 307. 25 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 300 określające zakres działania poszczególnych członków Rady Federalnej odnaleźć możemy także w konstytucji Szwajcarii. IV. Kolejnym aspektem ustrojowej pozycji ministra jest jego odpowiedzialność. Zaznaczona wyżej supremacja szefa gabinetu w rządzie (w systemie parlamentarno-gabinetowym) zakreśla pozycję ustrojową ministra, jako urzędnika uzależnionego od premiera. Takie ukształtowanie relacji na linii minister – premier pozwala na realizację programu rządowego, który firmowany jest nazwiskiem i twarzą premiera. Polityczna odpowiedzialność ministra przed premierem jest charakterystyczną cechą systemu parlamentarno-gabinetowego. Cechą szczególną modelu brytyjskiego są specyficzne zadania gabinetu w strukturze władzy wykonawczej. Aktualnie, historycznie ukształtowany gabinet, na drodze ewolucji, traci swe kompetencje na rzecz premiera, który de facto dominuje nad gabinetem30. Proces ten przybrał na sile podczas II wojny światowej i w latach powojennych – kiedy to państwo stanęło w obliczu realizacji nowych funkcji31. Umocnienie pozycji premiera pociąga za sobą przeniesienie osobistej politycznej odpowiedzialności ministrów z parlamentu na premiera. Przypadki takie nie są zbyt częste, szczególnie jeśli weźmiemy pod uwagę pozycję ministrów w gabinecie, którzy są przecież wysoko postawionymi członkami ugrupowania będącego przy władzy. Znacznie bardziej doniosłe znaczenie ma polityczna odpowiedzialność ministra przed parlamentem. W systemie brytyjskim uznawana jest ona za fundament systemu parlamentarnego. Przejście w ciągu wieków funkcji sprawowania władzy z monarchy na ministrów pozwoliło na wykształcenie instytucji kontrasygnaty aktów władczych monarchy przez ministra. Minister podpisując akty wydawane przez monarchę przejmuje za nie odpowiedzialność. Zgodnie z tą zasadą minister sprawuje swój urząd tak długo dopóki posiada aprobatę (zaufanie) parlamentu, w pierwszym rzędzie Izby Gmin. W przypadku odpowiedzialności indywidualnej ministra parlament (Izba Gmin) wycofuje swe poparcie w postaci wotum nieufności. Warto za Por. P. Sarnecki, System..., s. 36. Por. I. Bokszczanin, Rząd..., s. 272. 30 31 Marcin Dacewicz • Pozycja ustrojowa ministra w wybranych państwach... 301 znaczyć, że brak jest merytorycznych czy proceduralnych ograniczeń parlamentu związanych z wyrażeniem wotum nieufności, przy czym instytucja ta oparta jest głównie na prawie zwyczajowym32. W przypadku naruszenia prawa, w tym także za przestępstwa polityczne ministrowie odpowiadają na zasadach powszechnych33. Ścisłe powiązanie ministra z kanclerzem w modelu niemieckim jest cechą charakterystyczną tego systemu. Przyjęcie odpowiedzialności personalnej kanclerza przed parlamentem oraz brak możliwości egzekwowania odpowiedzialności od poszczególnych członków rządu wyznacza ramy prawne odpowiedzialności ministra34. Politycznie odpowiada on w pierwszym rzędzie przed kanclerzem, który dobiera sobie współpracowników według uznania oraz wyznacza im zakres działania. System niemiecki nie zna odpowiedzialności indywidualnej członków rządu ani instytucji odpowiedzialności rządu, Bundestag może pociągnąć do odpowiedzialności jedynie kanclerza, a co za tym idzie cały rząd. Jest to konsekwencją przyznania kanclerzowi uprawnień do kreowania polityki rządu. Istotne jest, że wniosek o wotum nieufności musi mieć charakter konstruktywny (wskazywać następcę kanclerza). Pomimo tego, że brak jest w niemieckim systemie konstytucyjnym możliwości pociągnięcia ministra do odpowiedzialności nie ma przeszkody do wyrażania przez Parlament Federalny swojej dezaprobaty wobec ministra w innej formie. Oczywiście instrumenty te nie są prawnie skuteczne35 Zaznaczyć należy, że niemiecka ustawa zasadnicza nie przewiduje odpowiedzialności konstytucyjnej członków rządu36, a za przestępstwa odpowiadają oni na zasadach ogólnych37. System francuski stoi na stanowisku odpowiedzialności kolegialnej rządu realizowanej przed Zgromadzeniem Narodowym38, co wyraża się w założeniu, że rząd cieszy się zaufaniem parlamentu dopóki nie zostanie mu wy- Ibidem, s. 287. Por. P. Sarnecki, System..., s. 38. 34 Por. art. 65 ust. 1 Konstytucji Republiki Federalnej Niemiec 35 Por. E. Zieliński, Rząd Republiki Federalnej Niemiec, [w:] E. Zieliński, Rządy w państwach Europy, t. I, Warszawa, s. 214. 36 Por. P. Czarny, Republika Federalna Niemiec, [w:] Ustrój Unii Europejskiej i ustroje państw członkowskich, pod red. P. Sarneckiego, Warszawa 2007, s. 296. 37 Por. B. Banaszak, System..., s. 94. 38 Por. art. 49 Konstytucji Republiki Francji. 32 33 302 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 rażone explicite wotum nieufności39. Pomimo braku regulacji dotyczących indywidualnej odpowiedzialności członków rządu w doktrynie wskazuje się na domniemanie takiej odpowiedzialności. Cechą charakterystyczną modelu francuskiego jest odpowiedzialność rządu przed prezydentem, która także w tym przypadku otrzymuje postać odpowiedzialności solidarnej. Odpowiedzialność polityczna członków rządu we Francji jest ściśle powiązana z zasadą niepołączalności stanowisk – incompatibilitas40. Przepisy konstytucyjne V Republiki Francuskiej idą w kierunku eliminacji sprawowania jakichkolwiek funkcji przez członków rządu poza funkcją ministra. Przepisy odnoszące się do funkcjonariuszy państwowych stanowią, iż ministrowie ponoszą odpowiedzialność cywilną przed sądami w przypadku wyrządzenia szkody osobistej lub służbowej wobec osób trzecich. Możliwa jest także odpowiedzialność wobec państwa w przypadku, gdy minister dopuści do zaistnienia szkody lub będzie w sposób nieodpowiedzialny zarządzał środkami budżetowymi41. Ministrowie we Francji polegają odpowiedzialności karnej na podstawie przepisów konstytucyjnych. Stanowią one, że członkowie rządu ponoszą odpowiedzialność karną za czyny, których dopuścili się w toku wykonywania swych funkcji. Odpowiedzialność egzekwowana jest przez Trybunał Sprawiedliwości Republiki42. Odmienności konstrukcyjne modelu ustrojowego funkcjonującego w Szwajcarii dostrzec można także analizując kwestię odpowiedzialności radnego federalnego. Kadencja Rady Federalnej wybranej przez Zgromadzenie Federalne pokrywa się z kadencją Zgromadzenia. Dodatkowo Rada nie może być rozwiązana w trakcie kadencji. Konstytucja Szwajcarii nie przewiduje także instrumentu wotum nieufności, nie jest więc możliwe zmuszenie rządu (Rady) czy ministra do ustąpienia. Działalność Rady podlega kontroli ze strony parlamentu. Wobec postanowień konstytucyjnych uniemożliwiających pociągnięcie Rady do odpowiedzialności kontrola ma raczej charakter prewencyjny. Por. I. Bokszczanin, Rząd..., s. 81. Por. art. 23 Konstytucji Republiki Francji. 41 Por. I. Bokszczanin, Rząd..., s. 85. 42 Por. Rozdział X Konstytucji Republiki Francji „O odpowiedzialności karnej członków rządu”. 39 40 Marcin Dacewicz • Pozycja ustrojowa ministra w wybranych państwach... 303 W przypadku odpowiedzialności karnej konstytucja przewiduje, że postępowanie wobec radnego federalnego może być wszczęte jedynie jeśli Rada lub sam zainteresowany wyrażą zgodę. Zabezpieczenie prawidłowości sprawowanej funkcji zagwarantowane jest przez reguły polityczne czy zwyczajowe43. Warto zaznaczyć, że konstytucja chroni radnych federalnych immunitetem uniemożliwiającym pociągnięcie do odpowiedzialności za wypowiedzi radnych w radach i w innych organach44. Stanowisko ministra funkcjonujące zazwyczaj w klasycznej formie we wszystkich prawie państwach europejskich ma doniosłe znaczenie dla systemu rządów. Rozbudowane funkcje współczesnego państw nie mogłyby być realizowane bez skomplikowanego aparatu administracyjnego. Ministrowie, jako korpus władzy państwowej odpowiedzialni są za kształt realizowanej w państwie polityki. Omówiona powyżej sytuacja ustrojowa ministra na tle różnych modeli konstytucyjnych pozwala odnaleźć wspólny mianownik w postaci resortowej (działowej) struktury administracji. Jedynie takie ujęcie egzekutywy pozwala na sprawne zarządzanie państwem, a skumulowanie zadań jednorodnych treściowo czyni z ministra wyspecjalizowany organ administracji państwowej. Różnice ustrojowe poszczególnych krajów doskonale widoczne podczas analizy pozycji ustrojowej ministra zacierają się w przypadku wysokiego szczebla ogólności rozważań. Postawienie wspólnego mianownika (zasada podziału władzy, działowa struktura administracji rządowej) pozwala dostrzec elementy wspólne, a co za tym idzie ułatwia prowadzenie badań poszczególnych, charakterystycznych dla poszczególnych modeli, instytucji prawnych. Summary The constitutional position of the Minister in chosen European states The issue of the government in the political systems of the world is the subject of constitutionalists research for several decades. The essential factor which influences the evaluation of the political situation of the executive authority is the 43 Por. P. Sarnecki, Ustroje..., s. 308. Por. art. 162 ust. 1 Konstytucji Federalnej Konfederacji Szwajcarii. 44 304 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 standpoint of the minister relations both inside the government and with other authorities. An additional differentiating feature is the separation of regime models developed in political evolution in science (but also in practice). These systems having common roots in the parliamentary system are characterized by several common elements (eg the principle of separation of powers). Each of them has developed a distinct approach to the constitutional position of the minister, which comprises the above – mentioned relationships. This text also goes to the best practices developed by (recognized in the doctrine as a model based on the unity of power) Swiss constitutional practice. In order to reach a horizon view of the minister situation it is necessary to analyze the elements specifically affecting this situation. The relationships within the executive authority should be regarded as fundamental. Here belong a way of shaping the composition of government, accountability to the Prime Minister (Chancellor), the determination of the scope of the minister competence and the minister responsibility (political and constitutional) in the context of relations with the legislature. Relationship between executive authority and legislature are the primary factors shaping the regime of the country (of course on the functional level). The importance of the political system of the country is obvious to anyone who is familiar with such concept as democracy, freedom or res publica. CZĘŚĆ II RECENZJE, NOTY, SPRAWOZDANIA Recenzja Monika Giżyńska, Sąd Konstytucyjny Republiki Litewskiej, Wydawnictwo Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego, Olsztyn 2009, ss. 166. Nakładem Wydawnictwa Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego ukazała się monografia Sąd Konstytucyjny Republiki Litewskiej autorstwa doktor Moniki Giżyńskiej. Monografia zapełnia lukę w polskiej literaturze prawniczej, w której brakowało kompleksowego opracowania instytucji sądownictwa konstytucyjnego w państwie litewskim. Podkreśliła to we wstępie sama Autorka, pisząc, iż problematyka ustroju Republiki Litewskiej, zwłaszcza sądownictwa konstytucyjnego, nie doczekała się w polskiej literaturze naukowej gruntownej analizy. Ponadto ważnym argumentem przemawiającym za potrzebą podjęcia badań nad wspomnianą tematyką winna być „wielowiekowa sąsiedzka bliskość Polski i Litwy” (s. 7). Problemem badawczym, jaki postawiła sobie Autorka jest ocena litewskiego modelu sądownictwa konstytucyjnego, zwłaszcza w kontekście mechanizmów gwarancji przestrzegania konstytucji i standardów demokratycznego państwa prawnego. Analiza problemu została dokonana w oparciu o metodę dogmatyczną. Należy podkreślić, iż Autorka nie ograniczyła się jedynie do przeanalizowania obowiązujących rozwiązań normatywnych (Konstytucji Republiki Litewskiej z 25 października 1992 r. i ustawy o Sądzie Konstytucyjnym Republiki Litewskiej z 3 lutego 1993 r.), sięgnęła także do myśli litewskiej nauki prawa konstytucyjnego z okresu przedwojennego, czy poglądów na instytucję sądownictwa konstytucyjnego przedstawianych w okresie powojennym. Spojrzenie na badaną problematykę w szerszym kontekście stanowi niewątpliwą zaletę pracy, pozwalając zrozumieć nie tylko obowiązujące rozwiązania normatywne, ale również proces dochodzenia do przyjęcia przedmiotowych rozwiązań. Pierwsza część pracy zatytułowana „Utworzenie sądu konstytucyjnego w Republice Litewskiej”, zawiera rozważania dotyczące procesu dochodzenia do utworzenia Sądu Konstytucyjnego. Jak już wcześniej zostało pod- 308 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 kreślone, poszukując odpowiedzi na pytanie o kształt modelu sądownictwa konstytucyjnego w Republice Litewskiej, Autorka zgłębiła przedwojenne regulacje, które w jej ocenie mogły stanowić podłoże dla rozwoju późniejszych koncepcji utworzenia organu stojącego na straży przestrzegania konstytucji. Podstawy dla rozwoju instytucji Sądu Konstytucyjnego Monika Giżyńska znajduje w rozwiązaniach Konstytucji z 1 sierpnia 1922 r., zwłaszcza art. 3 „w Państwie Litewskim żadna ustawa sprzeczna z konstytucją nie ma mocy prawnej” oraz instytucjach Rady Państwa i Sądu Statutowego Kłajpedy. Opierając swoje rozważania na licznie przytaczanych poglądach doktryny, Autorka nie ustosunkowała się do nich w sposób wyraźny, co może u czytelnika powodować poczucie pewnego niedosytu czy prowadzić do powstania wrażenia, że ta część pracy ma charakter jedynie sprawozdawczy. Znacznie bardziej interesujące są rozważania ujęte w dalszej części rozdziału I, przedstawiające przebieg prac nad uchwaleniem konstytucji oraz powołaniem Sądu Konstytucyjnego. Ujęte w szerszym kontekście zmian politycznych w Republice Litewskiej prace nad stworzeniem regulacji poświęconych sądownictwu konstytucyjnemu, pozwalają poznać mechanizmy prowadzące do wypracowania konkretnych rozwiązań, zwłaszcza że Autorka umiejętnie konfrontuje ze sobą odmienne inicjatywy i poglądy pojawiające się w trakcie prac. Analizie obowiązujących w Republice Litewskiej rozwiązań normatywnych poświęcone zostały kolejne cztery rozdziały monografii. Autorka przedstawia w nich Pozycję ustrojową i organizację sądu konstytucyjnego (rozdział II), Kognicję sądu konstytucyjnego (rozdział III), Zakres uprawnień sądu konstytucyjnego w innych sprawach (rozdział IV) oraz Akty sądu konstytucyjnego (rozdział V). Pozycję ustrojową Sądu Konstytucyjnego wiąże Autorka z zasadą podziału władz, która w jej ocenie wpływa na „zdolność do wykonywania przypisanych [Sądowi Konstytucyjnemu] kompetencji”. Wiele uwagi Autorka poświęca zagadnieniom związanym z wyborem i kadencją sędziów Sądu Konstytucyjnego. Problematyka wyboru sędziów nabiera szczególnego znaczenia w kontekście stworzenia gwarancji niezawisłości urzędu. Należy zgodzić się z postawioną tezą, iż mechanizm wyboru sędziów, zakładający możliwość wskazania kandydatów przez prezydenta, przewodniczącego Sejmu, przewodniczącego Sądu Najwyższego i wybór dokonywany przez Sejm, przesądza o nadaniu Sądowi Konstytucyjnemu politycznego charakteru, to zaś może negatywnie rzutować na gwarancje Recenzja • M. Giżyńska, Sąd Konstytucyjny Republiki Litewskiej 309 niezawisłości sędziów Sądu Konstytucyjnego. Spojrzenie na problematykę wyboru sędziów jest szersze, bowiem w zasadzie wyboru sędziów przez Sejm Autorka widzi także mechanizm równoważenia pozycji obu organów (Sejmu i Sądu Konstytucyjnego), opierając się na uznaniu, iż działalność Sądu Konstytucyjnego oddziaływuje na ustawodawstwo i podejmowane przez Sejm decyzje polityczne (s. 44). Analizując status sędziego Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie Autorka jako punkt odniesienia wskazuje rozwiązania charakterystyczne dla innych państw europejskich. Czytelnik może mieć wrażenie, iż poza gronem państw europejskich znalazła się Rzeczypospolita Polska, ponieważ brakuje odniesień do rozwiązań polskich. W kontekście deklaracji Moniki Giżyńskiej o „wielowiekowej sąsiedzkiej bliskości Litwy i Polski” wydaje się, że pominięcie rozwiązań polskich jest niczym nieuzasadnione. Kompetencje Sądu Konstytucyjnego Republiki Litewskiej są przedmiotem rozważań autorki ujętych w rozdziale III i IV recenzowanej monografii. Poszukując odpowiedzi na pytanie, które z kompetencji przyznawanych sądom konstytucyjnym uznane być mogą za niezbędne czy wystarczające dla uznania charakteru organu jako sądu konstytucyjnego, wskazuje Autorka na kompetencję do orzekania w przedmiocie konstytucyjności aktów prawych. Brak tej kompetencji prowadziłby do sytuacji, że „uległaby zmianie istota tego organu, co oznacza, że zyskałby on inny, w istocie rzeczy niższy wymiar ustrojowy” (s. 67). Można się zastanowić na zasadnością powyższego twierdzenia. Organ, który nie jest wyposażony w kompetencję do orzekania o konstytucyjności aktów normatywnych, traci charakter sądu konstytucyjnego, co nie powinno być utożsamiane z „niższym wymiarem ustrojowym”. Wśród innych, charakterystycznych dla sądów konstytucyjnych kompetencji wymienia orzekanie w przedmiocie skargi konstytucyjnej, sporów kompetencyjnych, sprawy związane z prawidłowością przeprowadzanych wyborów i piastowaniem mandatów, a także związane ze stosowaniem instytucji demokracji bezpośredniej, orzekanie o zgodności z konstytucją partii politycznych i stowarzyszeń oraz orzekanie „w sprawach osób postawionych w stan oskarżenia na skutek zawinionego naruszenia konstytucji lub ustawy” (s. 70). Zakres właściwości litewskiego Sądu Konstytucyjnego został określony, zdaniem M. Giżyńskiej, w sposób „typowy dla wielu współczesnych sądów tego typu”, ale jednocześnie, co podkreśla kilka zdań później, „praktycznie 310 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 ograniczony jest do kontroli konstytucyjności i legalności aktów prawnych”. Kompetencje Sądu Konstytucyjnego do orzekania w przedmiocie konstytucyjności i legalności aktów prawnych Autorka analizuje pod kątem przedmiotu kontroli, a więc przede wszystkim badanie zgodności ustaw z Konstytucją. Obok ustaw kontroli mogą być poddane ustawy konstytucyjne (s. 76), a także inne akty wydawane przez Sejm, co zdaniem Autorki dopuszcza możliwość kontrolowania uchwał Sejmu, rezolucji, odezw, deklaracji (s. 81). Innymi rodzajami aktów poddanych kontroli Sądu Konstytucyjnego są akty rządu – uchwały i inne akty wydawane przez rząd oraz akty prezydenta – zarządzenia. Sąd Konstytucyjny od 1999 r. orzeka również w przedmiocie zgodności z konstytucją ustaw, które utraciły już moc obowiązującą (s. 84). Niestety Autorka nie przedstawiła w pracy w sposób zwarty systemu źródeł prawa Republiki Litewskiej, co w znacznym stopniu może utrudniać zrozumienie przyjętych rozwiązań w zakresie hierarchicznej kontroli norm. Wskazując wzorce kontroli Autorka pisze o konstytucji i ustawach, pomijając poruszaną wcześniej kwestię badania zgodności ustaw z ustawami konstytucyjnymi (s. 78). Obok kontroli abstrakcyjnej analizą objęta została kontrola konkretna, w ramach której można wyróżnić pytania prawne, z którymi do Sądu Konstytucyjnego może wystąpić Sąd Najwyższy, Sąd Apelacyjny, sądy okręgowe oraz sądy rejonowe. W rozdziale IV swojej pracy Autorka skupiła się na analizie uprawnień Sądu Konstytucyjnego w tzw. „innych sprawach”. Kognicja Sądu Konstytucyjnego w „innych sprawach”, a więc sprawach, które nie wiążą się bezpośrednio z orzekaniem w przedmiocie hierarchicznej zgodności norm, obejmuje przedstawianie opinii (konkluzji) (s. 103–104): 1) czy w czasie wyborów prezydenta lub członków Sejmu nie została naruszona ustawa wyborcza; 2) czy stan zdrowia prezydenta pozwala mu nadal wykonywać obowiązki; 3) czy międzynarodowe umowy Republiki Litewskiej nie są sprzeczne z konstytucją; 4) czy członkowie Sejmu oraz funkcjonariusze, wobec których zostało podjęte postępowanie procesowe, swymi konkretnymi czynami naruszyli konstytucję. W każdym ze wskazanych przypadków Sąd Konstytucyjny wydaje opinię (konkluzję), która co do zasady nie ma charakteru wiążącego, a podjęcie ostatecznej decyzji w przedmiotowych sprawach należy zawsze do Sejmu. Szczególną uwagę należy zwrócić na oryginalność rozwiązań litewskich w zakresie odpowiedzialności konstytucyjnej. Odpowiedzialność konstytucyjna egzekwowana jest przed Sejmem, a kompe- Recenzja • M. Giżyńska, Sąd Konstytucyjny Republiki Litewskiej 311 tencja Sądu Konstytucyjnego wiąże się z przedstawieniem konkluzji co do konkretnych działań posłów i funkcjonariuszy, których postawiono w stan oskarżenia w trybie odpowiedzialności konstytucyjnej. Zakres podmiotowy odpowiedzialności stanowi również oryginalne rozwiązanie. Do odpowiedzialności konstytucyjnej mogą być obok prezydenta, posłów pociągnięci sędziowie Sądu Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Sądu Administracyjnego. Rozważania Autorki są szczególnie interesujące, bowiem przyjęte w Republice Litewskiej rozwiązania odbiegają od rozwiązań obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej. W ostatnim rozdziale monografii Autorka dokonuje analizy aktów Sądu Konstytucyjnego. Pojęciem aktu sądu konstytucyjnego objęte są 3 rodzaje podejmowanych rozstrzygnięć – orzeczenia, opinie i decyzje (s. 127). Orzeczenia Sądu Konstytucyjnego, rozstrzygające merytorycznie sprawy, analizowane są m.in. pod kątem ich charakteru, jak również skutków w zakresie zasięgu czasowego obowiązywania badanego aktu prawnego (prospektywnych i retrospektywnych skutków). Inną kategorią aktów są opinie Sądu Konstytucyjnego, wydawane w tzw. innych sprawach. Autorka kwalifikuje je jako „akty o mocy doradczej” (s. 135). Można mieć wątpliwości co do konieczności tworzenia nowej terminologii na określenie charakteru opinii (tym bardziej że we wcześniejszym rozdziale Autorka wyraźnie wskazuje, iż konkluzje nie mają charakteru wiążącego, wyjaśniając ich istotę), nie przekreśla to istoty rozważań. Opinie Sądu Konstytucyjnego nie są znane polskim rozwiązaniom w/w zakresie sądownictwa konstytucyjnego. Kwestią, której Monika Giżyńska poświęca wiele uwagi jest ostateczność orzeczeń, w tym również ostateczność opinii Sądu Konstytucyjnego. W ostateczności orzeczeń Autorka dostrzega, z czym należy się zgodzić, ważną gwarancję niezależności. Jednocześnie przytacza poglądy (s. 137) przemawiające za poddaniem orzeczeń sądu konstytucyjnego akceptacji parlamentarnej, co miałoby służyć ograniczeniu ingerencji sądów konstytucyjnych w proces stanowienia prawa. Rozważania Autorki są zbyt powierzchowne i warto byłoby głębiej przeanalizować zasygnalizowany problem. Brakuje również wyraźnego ustosunkowania się do przedstawionej kwestii i w konsekwencji czytelnik nie wie, który z przedstawionych poglądów zyskuje aprobatę Autorki. Ostatnim rodzajem aktów prawnych wydawanych przez Sąd Konstytucyjny Republiki Litewskiej są postanowienia (decyzje), mające charakter 312 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 aktów procesowych o zróżnicowanej mocy (s. 140). Autorka wskazuje na siedem rodzajów decyzji, których moc jest zbliżona, czasami tożsama względem aktów końcowych Sądu Konstytucyjnego – 1) postanowienia dotyczące odmowy rozpatrzenia wniosku lub zapytania; 2) postanowienia o umorzeniu postępowania; 3) postanowienia o przyjęciu wniosku prezydenta lub uchwały Sejmu, w których wnioskuje się o rozpoznanie czy akt prawny jest zgodny z konstytucją; 4) postanowienia dotyczące wyznaczenia kary dla funkcjonariuszy lub obywateli; 5) postanowienia o sprostowaniu orzeczenia Sądu Konstytucyjnego; 6) postanowienia o wykładni Sądu Konstytucyjnego; 7) postanowienia o ponownym rozpatrzeniu orzeczenia Sądu Konstytucyjnego (s. 140–143). Problematyka sądownictwa konstytucyjnego, w kontekście funkcjonowania państwa prawnego, stanowi ważne zagadnienie dlatego też monografia Moniki Giżyńskiej bez wątpienia stanowi wartościową pozycję. Wypełnia lukę w literaturze naukowej, umożliwiając czytelnikowi zapoznanie się z rozwiązaniami przyjętymi przez sąsiadów Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie sądownictwa konstytucyjnego. W tym miejscu podkreślić należy, iż praca przygotowana została w oparciu o bogatą literaturę przedmiotu. Autorka sięgnęła nie tylko do pozycji polskich, ale również do literatury angloi niemieckojęzycznej, główny trzon pracy opiera się na literaturze litewskiej. Praca przygotowana została także w oparciu o bogate orzecznictwo Sądu Konstytucyjnego, co zwraca uwagę również na praktyczne aspekty działalności Sądu. Recenzowana pozycja niewątpliwie stanowi cenne źródło wiedzy. Stwarza możliwość zapoznania się z mało znanymi, mimo sąsiedztwa i bliskości historycznej, rozwiązaniami litewskimi w przedmiocie sądownictwa konstytucyjnego, a także daje asumpt do rozważań nad problematyką sądownictwa konstytucyjnego. Joanna Juchniewicz (Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie) Recenzja Krzysztof Grajewski, Odpowiedzialność posłów i senatorów na tle zasady mandatu wolnego, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2009, ss. 446. Za przedmiot monografii Autor obrał problematykę sensu largo rozumianej odpowiedzialności parlamentarzysty w Polsce współczesnej. Powiązał ją z zasadą mandatu wolnego. Już w tym miejscu podkreślić należy trafność i znaczenie doboru badanych zagadnień. Z jednej strony formy odpowiedzialności parlamentarzysty, z drugiej zaś strony problematyka mandatu przedstawicielskiego, składają się na istotę wszelkich systematycznych rozważań o prawie parlamentarnym. Znakomicie korespondują z podnoszonym w piśmiennictwie naukowym postulatem skoncentrowania potencjału intelektualnego wokół jednego z najtrudniejszych dylematów współczesnego parlamentaryzmu, jakim jest współegzystowanie koncepcji mandatu wolnego z praktyką polityczną podporządkowującą piastuna mandatu gremiom partyjnym. Jak pisze Autor przedmiotowej diagnozy, „każdy realny krok ku przezwyciężeniu tej sprzeczności traktowałbym jako autentyczne osiągnięcie środowiska i jego piśmiennictwa”1. Taki też krok w Odpowiedzialności posłów i senatorów na tle zasady mandatu wolnego został postawiony. Wspomnieć trzeba o warstwie metodologicznej recenzowanej monografii. Autor przeprowadza kompleksową analizę aktualnie obowiązujących uregulowań konstytucyjnych, ustawowych i podstawowych w zakresie materialnych przesłanek odpowiedzialności parlamentarzystów. Z tych względów główną metodą badawczą wykorzystywaną w publikacji jest metoda dogmatyczna, uzupełniona metodami porównawczą i historyczną. Uwzględnia praktykę parlamentarną, a nawet szerzej – praktykę stosunków politycznych, w tym przede wszystkim faktyczne warunki wykonywania mandatu parlamentarnego. Jak sam podkreśla, zwrócenie uwagi na współczesne realia wypełniania funkcji deputowanego jest warunkiem sine qua W. Sokolewicz, „Przegląd Sejmowy” w latach 2003–2008 (artykuł recenzyjny), „Państwo i Prawo” z. 2, 2009, s. 109. 1 314 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 non realizacji zadania w postaci zbadania odpowiedzialności parlamentarzystów (s. 17). Jak zaznacza Krzysztof Grajewski (s. 11), odpowiedzialność parlamentarzysty nie może być rozpatrywana w oderwaniu od zasady suwerenności, a co za tym idzie, kwestii reprezentacji i koncepcji mandatu przedstawicielskiego. Szczególne znaczenie ma przy tym konstrukcja mandatu wolnego wyrażona w przepisach Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Wynika to stąd, że wszelkie rodzaje odpowiedzialności deputowanego, w tym zasadniczo odpowiedzialność i związki łączące parlamentarzystę z wyborcami, jak również zachodzące między nim i frakcją parlamentarną, do której należy muszą być plasowane i rozpatrywane właśnie w kontekście konstrukcji tego mandatu. Tym samym dwa wymiary, z jednej strony motyw mandatu parlamentarnego, a z drugiej strony odpowiedzialność posłów i senatorów, wyznaczają osie konstrukcyjne publikacji, ramy, którym podporządkowane zostały rozważania szczegółowe. Krzysztof Grajewski wydziela i poddaje analizie różne aspekty odpowiedzialności ponoszonej przez polskich parlamentarzystów: polityczną, konstytucyjną, regulaminową, karną i cywilną. Czyni to w sposób systematyczny, z najwyższą starannością dbając o przejrzystość budowanej argumentacji. Szczególne walory heurystyczne należy przypisać wywodom Autora poświęconym politycznej odpowiedzialności parlamentarzystów. Dotyczy ona sedna mandatu przedstawicielskiego jako podstawy szeroko rozumianych rządów demokratycznych. W nawiązaniu do rozważań prowadzonych pod koniec XVIII w. we Francji i kontynuowanych w okresie późniejszym, Krzysztof Grajewski przyjmuje, że zasada reprezentacji politycznej oznacza udzielenie przez wyborców wybranym przez siebie przedstawicielom mandatu do wyrażania ich woli, a wola wyrażana przez reprezentantów na forum parlamentu, przyjmująca postać konkretnych rozstrzygnięć organu przedstawicielskiego, jest następnie „zarachowywana” na rzecz suwerena. Poprzez wybór do składu organu przedstawicielskiego zawiązuje się między reprezentantem a wyborcami swoista więź prawna polegająca na tym, że staje się on przedstawicielem wszystkich lub tylko niektórych wyborców. Z kolei odpowiedź na pytanie: czy jest przedstawicielem wszystkich wyborców czy tylko niektórych z nich, powiązać należy z dwiema prymarnymi konstrukcjami mandatu parlamentarnego: mandatem imperatywnym i wolnym. Recenzja • K. Grajewski, Odpowiedzialność posłów i senatorów... 315 Szczególną uwagę poświęca K. Grajewski uchwyceniu istoty współczesnego mandatu wolnego. Ukazuje go na tle mandatu imperatywnego (w tym tzw. mandatu socjalistycznego), genezy i ewolucji mandatu wolnego jako takiego. Za cechy kluczowe mandatu wolnego przyjmuje niezależność i nieodwoływalność członka organu przedstawicielskiego. Konfrontacja bieżących uwarunkowań funkcjonowania parlamentarzysty w jego otoczeniu z konstytucyjnymi uprawnieniami członka organu przedstawicielskiego wynikającą z piastowanego mandatu wolnego może powodować pewne zamieszanie u samych parlamentarzystów. U podstawy zakłopotania leży wielość i różnorodność relacji, w których działa przedstawiciel. Jest tak z tego powodu, że faktyczne sprawowanie mandatu przedstawicielskiego jest w rzeczywistości determinowane łącznie interesem suwerena oraz interesami poszczególnych grup lub indywidualnych wyborców, a także – a może przede wszystkim – ugrupowań politycznych. Obok determinanty prawnej sprawowania mandatu przedstawicielskiego, wykluczającej imperatywną konstrukcję mandatu oraz zawierającą dyrektywę czynienia wszystkiego dla dobra obywateli, istnieją również determinanty polityczne, bez których nie można prawidłowo skonkretyzować istoty współczesnego mandatu parlamentarnego. Sfera stosunków socjologiczno-politycznych w znacznym stopniu wpływa na faktyczną pozycję parlamentarzysty, a także jest istotną determinantą jego działalności zarówno na wewnątrz, jak i na zewnątrz parlamentu. Parlamentarzysta nie funkcjonuje w przestrzeni wolnej od społecznych oddziaływań, czy nawet nacisków, ale – jak słusznie zaznacza Autor – w jeszcze większym zakresie możliwość wpływania na działalność parlamentarzysty posiada macierzysta partia polityczna, jak i klub parlamentarny, którego jest członkiem. Nie można nie docenić uprawnień partii politycznych przede wszystkim w procedurze wyborczej oraz w kontekście funkcjonowania organizacji zrzeszającej deputowanych partii na forum parlamentu (frakcji parlamentarnej). Oczywistym zjawiskiem jest dominująca pozycja partii politycznych w procedurze zgłaszania kandydatów w wyborach parlamentarnych. Znaczenie partii politycznych uwidacznia się również w trakcie trwania kadencji, przede wszystkim poprzez kierowanie działalnością frakcji parlamentarnej, która dysponuje środkami prowadzącymi do dyscyplinowania swoich członków. Przynależność frakcyjna kształtuje zachowania 316 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 polityczne reprezentanta, przesądza o stanowiskach zajmowanych przez niego w debatach politycznych. Za ustaleniami doktryny2 K. Grajewski przyjmuje, że ugrupowania polityczne i ich frakcje parlamentarne artykułują interes narodowy według przekonania, że właśnie każde z nich odczytuje interes ogółu i zamierza go realizować jak najlepiej. Wybierając kandydatów danej partii, wyborca wie, jak rozumiany interes ogółu będzie realizowany, jeśli dana partia zdobędzie większość. Wątek stosunków deputowanego z partią polityczną widzi także w kontekście konstytucyjnej pozycji partii politycznych. Podkreśla, że analizując zagadnienie mandatu wolnego nie można zapominać o tych przepisach konstytucji, które regulują status oraz zasady i cele działalności partii politycznych. To one są gwarancją rzeczywistego uczestnictwa członków zbiorowego podmiotu suwerenności w sprawowaniu władzy państwowej. Partie artykułują, reprezentują i bronią interesów społecznych, a także uczestniczą w realizacji władzy zwierzchniej w państwie, przez co stały się nieodłącznym elementem parlamentaryzmu. A zatem, przekonująco dowodzi Autor Odpowiedzialności posłów i senatorów..., związków łączących parlamentarzystę z frakcją parlamentarną nie można redukować do motywu tzw. mandatu wolnego, ale trzeba widzieć w szerokim spektrum znaczenia partii politycznych dla systemu politycznego państwa. Jeśli parlamentarzysta bierze pod uwagę opinie lub postulaty partii politycznych tudzież wyborców, to nie dlatego, że jest zobowiązany do realizacji jakichkolwiek konkretnych opinii, postulatów czy nakazów, ale dlatego, że uważa je za słuszne i godne realizacji, tudzież poparcia na forum organu przedstawicielskiego. Z kolei nieodwoływalność członka organu przedstawicielskiego postrzega Autor jako prawny zakaz odwoływania deputowanego w trakcie kadencji przez wyborców oraz zakaz pozbawiania mandatu przedstawicielskiego przez jakikolwiek organ państwowy, w tym zakaz wykluczenia go ze składu izby przez sam parlament z przyczyn związanych z polityczną oceną sprawowania mandatu przedstawicielskiego przez parlamentarzystę. Słusznie przy tym dodaje, że analizowana zasada nie wyklucza istnienia przyczyn wygaśnięcia mandatu z powodów niezwiązanych z oceną działalności danej osoby w charakterze członka organu przedstawicielskiego. Możliwe jest M. Kruk, Koncepcja mandatu przedstawicielskiego w konstytucyjnej doktrynie i praktyce, „Przegląd Sejmowy” nr 4, 1993. 2 Recenzja • K. Grajewski, Odpowiedzialność posłów i senatorów... 317 zatem wygaśnięcie mandatu tak ze względów losowych, naruszenia zasady incompatibilitas czy chociażby z powodów zależnych od woli deputowanego. W kontekście motywów utraty mandatu parlamentarnego, poważne wątpliwości Autora (s. 91) budzi (praktykowana w niektórych państwach współczesnych) dopuszczalność utraty mandatu jako skutek zmiany przynależności frakcyjnej członka parlamentu. Powoduje ona daleko idące uzależnienie deputowanego od partii, z ramienia której ubiegał się o mandat parlamentarny, jak również frakcji parlamentarnej, w ramach której dotychczas działał w parlamencie. K. Grajewski uznaje, że tego typu możliwość w istocie rzeczy wprowadza odpowiedzialność prawną przed partią polityczną za wystąpienie z jej szeregów. Taką odpowiedzialność przed partią traktuje jako naruszającą konstrukcję mandatu wolnego. Z tego też powodu nie budzi ona wątpliwości co do jej formalnej zgodności z konstytucją jedynie wtedy, gdy jest expressis verbis przewidziana przez przepisy konstytucyjne (s. 91). Kolejne partie Odpowiedzialności posłów i senatorów... poświęcone są charakterystyce odpowiedzialności konstytucyjnej, karnej i dyscyplinarnej parlamentarzysty. Problematyka odpowiedzialności karnej nie jest nową dla Autora. Jest on znany z licznych publikacji z tego zakresu, w tym monografii Immunitet parlamentarny w prawie polskim3. Przedmiotowe zainteresowania badawcze znajdują sui generis podsumowanie w recenzowanej monografii. Na równie najwyższe uznanie zasługują rozważania Autora poświęcone odpowiedzialności konstytucyjnej i dyscyplinarnej parlamentarzysty. Są one kompletne, a przy tym precyzyjnie skonstruowane i logicznie uzasadnione. Podsumowując, monografia Odpowiedzialność posłów i senatorów na tle zasady mandatu wolnego to udane podsumowanie prowadzonych w Polsce badań nad istotą mandatu parlamentarnego. Należy ją traktować jako istotny wkład do teorii prawa konstytucyjnego, godną polecenia tym wszystkim, którzy interesują się przedmiotową dziedziną prawa, jak również naturą rządów demokratycznych. Jacek Zaleśny (Uniwersytet Warszawski) 3 K. Grajewski, Immunitet parlamentarny w prawie polskim, Warszawa 2001. Recenzja Paweł Bała, Pod wezwaniem Boga czy narodu. Religia a ustrój. Studium przypadku polskich konstytucji, Wydawnictwo Von Borowiecky, Warszawa 2010, ss. 350. Tytuł książki wyraźnie wskazuje, że przedmiotem zainteresowania autora jest miejsce religii w konstytucyjnym ustroju państwa. Cel badawczy monografii sprecyzowany został w pytaniu: „Oceniwszy, że los narodu polskiego tak mocno został zdeterminowany przez konkretną religię, pozostaje odpowiedzieć na pytanie: jakie skutki wywarł ten fakt na organizację życia zbiorowego, którego ważnym elementem jest konstytucja? Czy konstytucyjne ustroje państw polskich były w rozwoju dziejowym determinowane przez konfesyjny sposób organizacji życia zbiorowego? Czy ewolucja polskiej myśli ustrojowej na przestrzeni XVIII–XX w. obrazuje przemiany religijne polskiego społeczeństwa?” Koncepcja rozdziału Kościoła od państwa była przedmiotem długiej debaty w historii. Ustawa zasadnicza z 1997 r., określa zasady relacji między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi w art. 25, który wskazuje na model stosunków państwo – Kościół. Problematyka pozycji prawnej związków wyznaniowych, stosunek państwa do religii i Kościołów była w literaturze przedmiotem wielu opracowań. Nie ma w polskiej literaturze opracowania, które zawiera kompleksową analizę polskich konstytucji pod względem regulacji wyznaniowych. Recenzowana monografia jest pierwszym kompleksowym omówieniem tej tematyki. Autor przedstawia też problem invocatio Dei różnych konstytucji, co również nie zostało w literaturze przedmiotu szerzej opisane. Problem invocatio Dei w ustawach zasadniczych państwa to problem aksjologiczny ale też antropologiczny, związany z rozumieniem człowieka oraz źródeł moralności i mocy obowiązywania prawa stanowionego. Autor posługuje się terminem nominatio Dei – co stanowi istotne novum w literaturze, a który funkcjonuje w myśli niemieckiej i chyba lepiej oddaje także polską namiastkę invocatio Dei. Różne formy inwokacji przedstawione zostały na przykładzie euro- Recenzja • P. Bała, Pod wezwaniem Boga czy narodu... 319 pejskich i pozaueropejskich ustaw zasadniczych, które czerpały inspirację z dziedzictwa religijnego, co nadaje pracy kontekst prawnoporównawczy, i świadczy jednocześnie o szerokiej perspektywie rozważań. Autor monografii skoncentrował swoje rozważania wokół kwestii wyznaniowych (miejsce religii w polskich ustawach zasadniczych i konstytucyjne podstawy relacji państwo – Kościół) w polskich konstytucjach w rozwoju dziejowym w dwóch płaszczyznach rozważań. Po pierwsze, autor dokonuje analizy regulacji dotyczących religii w wymiarze wspólnotowym i instytucjonalnym, których podmiotem jest Kościół katolicki, inne kościoły i związki wyznaniowe. Rozważania dotyczą przede wszystkim religii chrześcijańskiej – taką perspektywę badawczą autor usprawiedliwia słusznie zakładając, że wyznanie rzymskokatolickie posiada wiodącą pozycję społeczno-polityczną w państwie polskim. Po drugie, dokonana została analiza gwarancji wolności religijnej w wymiarze indywidualnym. Tak sformułowane zadania badawcze obejmują niewątpliwie ważne aspekty podjętej problematyki. Autor zwraca uwagę, że miejsce religii w konstytucyjnych ustrojach determinował fakt, iż była ona pewną metodą życia zbiorowego i analizuje, w jakim wymiarze relacja pomiędzy rzymskim katolicyzmem, a narodem polskim przekładała się na regulacje zawarte w ustawach zasadniczych. Autor skupia się na społecznych i prawnych konsekwencjach katolicyzmu. W aneksie przedstawione zostały katolickie postulaty konstytucyjne. Wydaje się, że postulaty zawarte w drugiej części tego aneksu, a dotyczące człowieka w państwie i wspólnocie, nie mieszczą się w przedmiocie rozważań, o którym autor wspomina we wstępie opracowania. W celu realizacji zamierzonych celów pracy, oprócz zastosowania metody dogmatyczno-prawnej, zastosowanie znalazła metoda prawno-komparatystyczna (przy porównaniu z innymi konstytucjami, szczególnie invocatio Dei), prawnohistoryczna (w części dotyczącej relacji państwo – Kościół oraz znaczenia rzymskiego katolicyzmu w dziejach narodu polskiego) oraz prawnodoktrynalna. Opracowanie łączy wątki prawnohistoryczne i teoretyczno-prawne. Monografia oparta została na solidnym warsztacie naukowym. W przypisach znajdujemy liczne odniesienia nie tylko do polskiej literatury przedmiotu, co podnosi jej walor poznawczy. Niewiele opracowań dotyczących omawianej materii w takim stopniu odwołuje się do publikacji Anglosasów i Niemców. Autor przywołuje też niezwykle obszerny materiał źródłowy. Niewątpliwie ogromną zasługą autora jest przybliżenie czytelnikowi 320 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 polskiemu regulacji zawartych w licznych europejskich i pozaeuropejskich ustawach zasadniczych. Struktura opracowania wykazuje pewne oryginalne cechy z punktu widzenia systematyki podręcznika z zakresu prawa. W pierwszej kolejności przedstawia wywód historyczny dotyczący relacji państwo – Kościół, następnie autor omawia związek religii z życiem społecznym narodu polskiego, a w części ostatniej dokonuje analizy regulacji konstytucyjnych we wskazanym zakresie. Znacznie rozbudowana została część trzecia, w której konstytucje polskie podzielono historycznie na dwie grupy – monarchistyczne i republikańskie, i każdej grupie poświęcono odrębny rozdział. Kryterium decydującym była forma ustroju w ujęciu formalnoprawnym. Taki podział uwypuklił aspekt suwerena i pośrednio aspekt aksjologiczny. Książka poza wstępem i zakończeniem składa się z pięciu rozdziałów, zatytułowanych kolejno: „Kościół a państwo”, „Rzymski katolicyzm w historii narodu polskiego (okres «przedkonstytucyjny»)”, „Konstytucje monarchiczne”, „Konstytucje republikańskie”, „Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.”. Bardzo dokładnie i zgodnie z tytułem został ujęty przedmiot badań. Pewien niedosyt budzi brak wyjaśnienia pewnych kategorii pojęciowych, którymi autor się posługuje i odsyła jedynie do pism klasyków. Tezy sformułowane w pracy są z reguły precyzyjne, ale też kontrowersyjne – i zapewne skłonić mogą do podjęcia polemiki. Autor nie zachował pełni naukowego obiektywizmu, co jest niezwykle trudne w kwestiach wyznaniowych. Pierwszy rozdział pracy omawia relacje państwo – Kościół, w szczególności prezentuje koncepcje rozdziału Kościoła i państwa. Oceny regulacji państwo – Kościół autor dokonał z punktu nauk Carla Schmitta, niemieckiego konstytucjonalisty, który nie jest znany w polskiej nauce prawa, o czym świadczy też zapożyczony sposób narracji. Rozdział pierwszy został poświęcony prezentacji stosunków państwo – Kościół na przestrzeni wieków: począwszy od Średniowiecza przez przeobrażenia jakie postulowało Oświecenie, aż po idee ułożenia stosunków tych dwóch podmiotów przez myśl Soboru Watykańskiego II. Rozdział drugi traktuje o pozycji religii chrześcijańskiej w historii polskiego narodu. Autor dokonał syntetycznej analizy znaczenia religii chrześcijańskiej w dziejach państwa polskiego w okresie, jak sam określa, „przedkonstytucyjnym”. Myliłby się ten, kto twierdziłby, że autor prezentuje pogląd Recenzja • P. Bała, Pod wezwaniem Boga czy narodu... 321 „mesjanistyczny”. W pracy znajdujemy również wątki krytyczne dotyczące stosunków monarchii piastowskiej i jagiellońskiej z Kościołem katolickim. Rozdziały trzeci i czwarty poświęcone zostały analizie polskich doświadczeń w zakresie regulacji dotyczących relacji państwo – Kościół, zawartych w polskich konstytucjach monarchicznych i republikańskich. Poszczególne akty – począwszy od Ustawy Rządowej aż po obecnie obowiązującą Konstytucję – chronologicznie ujęte zostały w osobnych podrozdziałach, które kolejno przedstawiają racje historyczno-aksjologiczne stanowiące źródło regulacji w zakresie omawianej materii, problematykę określenia suwerena, analizę modelu relacji z związkami wyznaniowymi, a także ujęcie praw jednostki w zakresie wolności sumienia i wyznania. Autor wskazuje na specyfikę „polskiej myśli ustrojowej” – w odniesieniu do suwerena. Oryginalność polskiego ustroju polegała zatem na dostrzeżeniu podwójnego źródła władzy państwowej: pochodzenia władzy od Boga, czyli uznania, że władza ma swoje źródło nadprzyrodzone i wynika z prawa naturalnego, a z drugiej strony, że wywodzi się z woli narodu, który jako wspólnota podmiotów moralnych jest realizatorem prawa boskiego na ziemi. Pogląd taki obcy był np. myśli ustrojowej Francji, ale też np. Austrii czy Rosji, gdzie wyraźnie przeciwstawiano władzę monarszą, pochodzącą od Boga, tej wyłonionej z woli ogółu, a antagonizm między tymi dwoma metodami legitymizacji władzy był niezwykle silny. Ostatni, piąty rozdział pracy przedstawia regulacje wyznaniowe w Konstytucji RP z 1997 r. Rozdział ten otwiera analiza modelu relacji państwo – Kościół. Pisząc o równouprawnieniu oraz niezależności i autonomii kościołów i związków wyznaniowych – o konsensualnej regulacji stosunków państwo – związki wyznaniowe zawartej w art. 25 ust. 5 Konstytucji, autor odwołuje się do teorii Habermasa, co stanowi novum w doktrynie – nikt nie kojarzył tej problematyki z teorią komunikacyjnego tworzenia prawa. W drugiej części autor analizuje i przedstawia gwarancje wolności sumienia i religii. Następnie zajmuje się zagadnieniem definicji Narodu w ustawie zasadniczej konkludując, iż niekonsekwencja ustrojodawcy w tym zakresie poddaje wątpliwości możliwość definitywnego twierdzenia, kto jest podmiotem władzy. Na pytanie: „do jakiej nawiązujemy tradycji, ku czemu pragniemy zmierzać, z jakiej cywilizacji czerpiemy zespół wartości i motywacji, jakie miejsce wyznaczamy w życiu publicznym etyce i moralności” – autor odpowiada, że 322 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 w polskiej przestrzeni społecznej jedynie tradycja chrześcijańska jest na tyle silna i żywotna, by dać podstawę dla moralności publicznej i przeciwstawić się postmodernistycznemu relatywizmowi, w związku z czym Konstytucja RP powinna zawierać formułę uhonorowania Kościoła katolickiego. Zdaniem autora, najsilniejszym nurtem filozoficznym i społecznym stanowiącym fundament scalający wspólnotę narodową jest chrystianizm. Reasumując, należy stwierdzić, że monografia Pawła Bały stanowi wartościową pozycję, wzbogacającą literaturę naukową z zakresu prawa konstytucyjnego i pewnej mierze wyznaniowego. Opiera się na solidnym warsztacie badawczym. Przy analizie konkretnych zagadnień na gruncie polskim, autor często odnosi się – zarówno w tekście, jak i w przypisach – do rozwiązań przyjętych w innych państwach. Kontrowersyjność niektórych stanowisk autora w stosunku do podejmowanych zagadnień może przyczynić się do dalszych badań w zakresie kształtowania się treści przepisów Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. Nasuwa się pewien zarzut w odniesieniu do niektórych konkluzji autora w zakresie omawianych kwestii, mianowicie przesadna krytyka braku „uhonorowania” w Konstytucji RP z 1997 r. tradycji religii chrześcijańskiej oraz nieostrych instytucjonalnych regulacji stosunków państwo – Kościół. Małgorzata Grzesik-Kulesza (Uniwersytet Rzeszowski) Nota recenzyjna Thomas Schmidt, Die Idee des Sozialvertrags. Rationale Rechtsfertigung in der politischen Philosophie, Wydawnictwo Mentis, Paderborn 2000, ss. 232. Książka autorstwa Thomasa Schmidta została poświęcona idei umowy społecznej. Została wydana przez renomowane wydawnictwo Mentis, w którego ofercie znajdują się prace z filozofii politycznej. Myślę tu przede wszystkim o księdze pamiątkowej profesora O. Höffe pt.: Modelle politischer Philosohpie, pod red. R. Geigera, J.-Ch. Merle i N. Scarano (Paderborn 2003). Krytyczne analizy teorii umowy społecznej zamieścili w niej tak znamienici badacze, jak W. Kersting, T. Pogge, P. Koller czy W. Hinsch. Ich głos w debacie o teoriach umowy społecznej jest w niemieckiej literaturze przedmiotu źródłem licznych odniesień. Dodać należy, że wymienieni autorzy przedstawili także krytyczne uwagi dotyczące Teorii sprawiedliwości J. Rawlsa, która uchodzi za najbardziej aktualny współcześnie przykład kontraktualizmu. Wspomniane uwagi opublikowano w renomowanej serii Klassiker Auslegen wraz z przesłanym przez Rawlsa przedsłowiem do zmienionego, niemieckojęzycznego wydania Teorii sprawiedliwości. (Eine Theorie der Gerechtigkeit, pod red. O. Höffe, Akademie Verlag, Berlin 1998). Praca Schmidta składa się z pięciu części. Pierwsza zawiera charakterystykę założeń przyjętych na potrzeby analizy teorii umowy społecznej, druga poświęcona została tzw. kontraktualizmowi mocnemu, trzecia kontraktualizmowi eksplanacyjnemu, czwarta zagadnieniu preferencji, w piątej zawarte zostało podsumowanie dotychczasowych wywodów oraz wnioski końcowe. Szczegółowo rozważa się tu kluczowe antynomie pomiędzy konsensualnym charakterem teorii umowy społecznej a zrekonstruowanymi z literatury przedmiotu wskazaniami metodologicznymi. Każda z części podzielona została na rozdziały i paragrafy. Na końcu zamieszczono indeks nazwisk, pojęć, tabel i wykresów oraz obszerną bibliografię. W Die Idee des Sozialvertrags. Rationale Rechtsfertigung in der politischen Philosophie autor analizuje paradygmaty kontraktowej argumentacji. 324 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 Ujawnia ograniczenia charakteryzujące klasyczne teorie umowy społecznej. Przyjmuje się w nich, że uzasadniona organizacja polityczna wspólnoty jest rezultatem zgody racjonalnych jednostek postępujących z dbałością o własne interesy. Schmidt dowodzi, że kategoria racjonalności jednostek określa moment zawarcia umowy. Nie przekonuje o trwałości organizacji politycznej wspólnoty. Klasyczne teorie umowy społecznej posiłkują się w tym zakresie argumentem sankcji wymierzanych przez podmiot zbiorowy. Wątpliwości dotyczące odnośnej argumentacji wynikają z tego, że koncepcja umowy społecznej zorientowana jest indywidualistycznie (podmioty umiejscowione w sytuacji pierwotnej to autonomiczne i kooperujące z sobą jednostki). Współczesne teorie umowy społecznej podejmują się znalezienia trafniejszej argumentacji w oparciu o analizę interakcji zachodzących pomiędzy racjonalnymi jednostkami. Zaanonsowany kierunek rozumowań pozwala na systematyzację teorii umowy społecznej. Schmidt przyjmuje podział na kontraktualizm decyzyjny oraz interakcyjny. Oba wspomniane typy zalicza do kontraktualizmu uzasadniającego, który przeciwstawiany jest kontraktualizmowi eksplanacyjnemu. Początkiem rozumowań jest w nim opis istniejących stosunków społecznych i politycznych. Kontraktualizm ten wyjaśnia kształt istniejącej organizacji politycznej oraz umożliwia prognozowanie zmian tworzących go instytucji. Przyjmuje także podział na kontraktualizm mocny i słaby. Pierwszy statuuje argumentacja oparta na wyłącznie na kategorii racjonalności podmiotów. Autor poprzedza analizę zasobów argumentacyjnych każdego z wyodrębnionych typów kontraktualizmu rekonstrukcją kategorii racjonalności praktycznej. Wskazuje na współczesne powiązania tej kategorii z teorią gier. Rekonstruuje znaczenie takich pojęć, jak słaba preferencja, refleksyjność czy funkcja korzyści. Wyjaśniając znaczenia takich pojęć jak te, Schmidt korzysta z przejrzystych wykresów i związanych z przykładami tabel. Ustalenia Schmidta, których wyrazem jest przedstawiana przez autora systematyzacja koncepcji uchodzących za przykłady teorii umowy społecznej, z tego właśnie względu zasługują na uwagę. Niewiele jest prac, w których w tak sprawny stylistycznie i przejrzysty argumentacyjnie sposób, zanalizowano teorię umowy społecznej. Paweł Polaczuk (Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie) Nota recenzyjna Danuta Janicka, Ustawa zasadnicza w praktyce Republiki Federalnej Niemiec (1949–1989), Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Mikołaja Kopernika, Toruń 2009, ss. 308. Problematyka niemcoznawcza stale gości na listach najnowszych publikacji z zakresu prawa konstytucyjnego i na łamach czasopism. Chociażby z okazji 60-lecia ustawy zasadniczej (uz) przygotowany został specjalny numer „Przeglądu Sejmowego” (nr 6, 2009), gdzie poruszono między innymi kwestię uz w świetle praw zasadniczych (R. Grawer), środków ochrony praw podstawowych (B. Banaszak), spraw egzekutywy (E. Zwierzchowski, K. Działocha, B. Skwara). Nadal istnieje wiele pól, wymagających wnikliwszej analizy, niż czynią to pozycje poświęcone systemom konstytucyjnym współczesnych państw. Z jednej strony aktualność swą straciły częściowo prace sprzed lat 90., obarczone często zrozumiałym trybutem na rzecz cenzury, z drugiej – badacze nadal z reguły dokonują wyboru tematów klasycznych, jak całościowe ujęcie systemu konstytucyjnego (pierwszeństwo należy przyznać pracom B. Banaszaka) czy wybrane organy federalne (znane powszechnie monografie L. Garlickiego, M. Bożeka, K. Wojtaszczyka, P. Czarnego). Badacze ustroju otrzymali niedawno do rąk ciekawą pozycję, poświęconą najnowszej historii konstytucjonalizmu niemieckiego. Historyk prawa z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika, dr hab. Danuta Janicka, jest autorką monografii analizującej ustawę zasadniczą w praktyce funkcjonowania państwa zachodnioniemieckiego – od jej uchwalenia w 1949 r. do ostatniego roku przed zjednoczeniem obu niemieckich republik. Praca, wydana w 2009 r., doczekała się już recenzji1, ale warto ją przypomnieć także na niniejszych łamach. Praca dzieli się na dwie części. W pierwszej z nich autorka zamknęła wątki historyczne i tło polityczne, przeprowadzając czytelnika przez cały okres republiki bońskiej. Zwięźle szkicuje okoliczności powstania Republiki Federalnej Niemiec i jej ustawy zasadniczej, podsumowuje główne wydarzenia ery Adenauera, Erharda, Brandta aż po epokę Kohla jako ostatniego 1 Por. „Przegląd Sejmowy” nr 6(95), 2009, s. 202–205 (pióra S. Salmonowicza). 326 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 z architektów procesu zjednoczenia. W drugiej części, stanowiącej punkt ciężkości pracy, analizie poddane zostały wybrane zagadnienia konstytucyjno-ustrojowe. Kolejność badanych treści odzwierciedla zindywidualizowane podejście badawcze – w pierwszej kolejności odniosła się autorka do problemów ogólnych, zasad konstytucyjnych i głównych nowelizacji niemieckiej uz. Kolejne analizowane elementy to kwestia systemu partyjnego Niemiec Zachodnich oraz problem federalizmu. Dalsze paragrafy (taką nietypową jednostkę redakcyjną przyjęła autorka) mają klasyczną strukturę – poświęcone są odpowiednio władzy ustawodawczej (Parlament i Rada Federalna), wykonawczej (kanclerz federalny, rząd federalny, wreszcie – nieco wbrew kolejności odpowiednich norm konstytucyjnych – prezydent federalny) oraz sądowniczej (Federalny Trybunał Konstytucyjny i system sądownictwa). Autorka recenzowanej monografii postawiła przed sobą zadanie oryginalnego, autorskiego ujęcia – analizy nie tylko norm konstytucji, ale ewolucji praktyki konstytucyjnej. Służyć ma temu rzetelnie przywoływane orzecznictwo Federalnego Trybunału Konstytucyjnego, w którym wedle słów autorki „odbijały się jak w lustrze wydarzenia historyczne, konflikty i kryzysy państwa zachodnioniemieckiego, takie jak m.in. zimna wojna, remilitaryzacja, nowa polityka wschodnia, terroryzm” (s. 255). Notabene ten kluczowy dla interpretacji konstytucji, „rozwijający konstytucję”2 organ nie doczekał się w polskim piśmiennictwie tak gruntownej, dokonującej także przeglądu głównych kierunków orzecznictwa monografii, na jaką w pełni zasługuje. Taki postulat wysuwa także D. Janicka. Z reguły omawia się ustrój i przedmiotowy zakres orzecznictwa FTK wśród innych sądów konstytucyjnych Europy (tak czynią B. Banaszak czy L. Garlicki w t. I kluczowej pracy Sądy konstytucyjne w Europie, pod red. J. Trzcińskiego, Warszawa 1996), zaś bardziej szczegółowe, ale starsze już ustalenia W. Góralskiego domagają się aktualizacji. Sporadycznie opracowywane są wątki szczegółowe, jak przykładowo zagadnienie skargi konstytucyjnej w Niemczech (M. Derlatka, B. Nita, P. Czarny) czy też elementy systemu źródeł prawa (m.in. A. Bień-Kacała). Orzecznictwo FTK pozostaje generalnie znane i cytowane, choć z całą pewnością warto przybliżyć linię orzeczniczą FTK w kwestiach koncepcji materii ustawowej i parlamentarnej, niezapisanej expressis verbis w uz zasady proporcjonalności (Verhältnismässigkeitsprizip) czy samostanowienia informacyjnego jako prawa podstawowego (Recht auf informationelle Selbs2 Dosłownie Fortbildung der Verfassung, jak określił to Ch. Starck, Ustawa Zasadnicza po 60 latach. Niemieckie i europejskie perspektywy, „Przegląd Sejmowy”, nr 6(95), 2009, s. 21. Nota recenzyjna • D. Janicka, Ustawa zasadnicza w praktyce Republiki... 327 bestimmung), wreszcie tak dalece kontrowersyjnych problemów jak założenie istnienia normy konstytucyjnej sprzecznej z konstytucją3. Praca Janickiej może w niewielkim stopniu choć aspirować do wypełnienia tej luki, wskazuje także inspirujące kierunki badawcze. Cennym elementem pracy jest rozdział poświęcony nowelom konstytucyjnym, w którym autorka wskazuje kluczowe kierunki zmian sztywnej w praktyce UZ RFN. Do przełomowych nowelizacji zalicza m.in. uzupełnienie konstytucji za czasów Adenauera o postanowienia remilitaryzacyjne, umożliwiające utworzenie Bundeswehry, stworzenie systemu dowodzenia i powołanie Pełnomocnika Wojskowego Bundestagu4. Z kolei w erze Wielkiej Koalicji przeprowadzono zmiany dotyczące uwarunkowań stanu obrony i stanu wyjątkowego (prace te zamknięto już za W. Brandta), a także poważną reformę systemu finansów, którego interpretacja stanowiła od lat przedmiot sporu między landami a federacją. Ewoluował także federalizm – wprowadzono kategorię „zadań wspólnych”, współfinansowanych ze szczebla federacyjnego (1969). Katalog praw podstawowych w uz D. Janicka uznaje za klasyczny. Podkreśla jego stabilność, wobec nader nikłego zakresu istotnych nowelizacji, do których zalicza ustawy zmieniające konstytucję z 1956 r. (m.in. ograniczenie praw poborowych w okresie pełnienia służby) i 1968 r. (możliwość ograniczenia praw w stanie wyjątkowym). Jednocześnie, w ksztaltowaniu praw w praktyce życia obywatelskiego niezaprzeczalną pozycję posiadał wykonujący swą specyficzną, quasi-ustawodawczą kompetencję FTK. Autorka odnotowuje także wyraźnie, iż postanowienia konstytucyjne w pierwszym okresie obowiązywania uz nie szły w parze z ustawodawstwem – na realizację zasady równouprawnienia kobiet i mężczyzn w postaci ustawy ramowej trzeba było czekać aż do 1957 r., choć termin przewidywany przez ustrojo Orzeczenie FTK (Orzecznictwo FTK, BVerfGE 3, 225), w którym Trybunał teoretycznie uznał możliwość wystąpienia sprzecznej z konstytucją normy konstytucyjnej, która godziłaby w zasadniczy dla konstytucji postulat sprawiedliwości w daleko idącym wymiarze, „in schlechthin unerträglichem Masse”. Por. też: M. Gubelt, [w:] Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, hrsg von Ph. Künig, I. von Münch, München 2000, komentarz do art. 117, akapit 4, s. 1244–1245; także idem, op.cit., Nachtrag, komentarz do art. 12a, s. 8, akapit 20/16. 4 Na marginesie uzupełnić należy, że stosowne przepisy nadal ewoluują – w grudniu 2000 r. zmieniono brzmienie przepisu zakazującego pełnienie kobietom służby z bronią w ręku; od lat żywa jest także dyskusja nad zniesieniem powszechnego obowiązku służby wojskowej, za którym murem stoi chadecja. Od grudnia 2010 r., zgodnie z ustaleniami koalicji CDU/CSU–FDP w 17. Bundestagu, obowiązkowa służba trwać będzie zaledwie 6 miesięcy. 3 328 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 dawcę zakładał jej uchwalenie najpóźniej do marca 1953 r. Podobnie sprawa miała się z zasadą niedyskryminacji dzieci pozamałżeńskich. Z całą pewnością omawiana praca zasługuje na wysoką ocenę. Szerokie spektrum tematyki umiejętnie zamknięto w zwięzłej syntezie. Merytoryczny wywód ilustrowany jest odniesieniami do genezy omawianych instytucji, bogatą faktografią i precedensami konstytucyjnymi. Szczególnie wartościowe w pracy D. Janickiej są odrębne dla każdego paragrafu zestawienia polsko – i niemieckojęzycznej literatury przedmiotu. Autorka sporządziła także tabelaryczny przegląd historyczny, w którym konfrontuje zmiany ustrojowe z tłem politycznym. Język pracy, uporządkowaną i precyzyjną narrację cechuje jednocześnie przystępność, która przesądza o użyteczności dydaktycznej pracy nie tylko dla historyków prawa, konstytucjonalistów i germanistów, ale także na potrzeby innych studiów, uwzględniających wybrane aspekty niemcoznawcze (politologia, europeistyka czy stosunki międzynarodowe). Cezurę czasową rozważań wyznacza rok 1989. Praca stanowi w ten sposób przemyślaną, zamkniętą całość, monografię historyczno-prawną, której dynamiczne ujęcie problemu w pełni zasługuje na kontynuację. Wątków mimo niewzruszalności podstaw ustrojowych państwa niemieckiego nie brakuje – historyczno-prawny wymiar ma już obszerna nowelizacja wprowadzona Traktatem Zjednoczeniowym. Inne oblicze nadał konstytucji nowy art. 23 z 1992 r., związany z możliwością przekazania Unii Europejskiej na drodze ustawowej „praw suwerennych”. Otworzyło to rozległe przestrzenie dla orzecznictwa FTK5 (orzeczenia Solange I i Solange II należą już do kanonu jurydycznego w kontekście relacji prawo krajowe – prawo unijne). Po znaczącej reformie z 2006 r. reinterpretacji wymaga także kluczowa kwestia federalizmu niemieckiego (zniknęła kategoria ustawodawstwa ramowego). Być może, po udanym doświadczeniu z epoką Niemiec podzielonych, autorka podejmie się tego zadania w przyszłości. Anna Tarnowska (Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu) 5 Kluczowe orzeczenia FTK odnoszące się do tych kwestii omówili ostatnio K. Wojtowicz, Otwarcie systemu konstytucyjnego Niemiec na sprawy jedności Europy, „Przegląd Sejmowy”, nr 6(95), 2009, s. 125–136 oraz K. Wojtyczek, Zasada otwartej państwowości w Ustawie Zasadniczej RFN, „Przegląd Sejmowy” nr 6 (95), 2009, s. 137–155. Sprawozdanie I Międzynarodowa Konferencja nt.: Global Security, International Law and Humanitarian Action in the World in Transition, Szczecin, 21–22 października 2010 r. W dniach od 21 do 22 października 2010 r. w Hotelu Radisson Blu w Szczecinie odbyła się I Międzynarodowa Konferencja „Global Security, International Law and Humanitarian Action in the World in Transition”. W gronie głównych organizatorów znalazło się m.in. Stowarzyszenie Edukacji Społecznej i Prawnej „Ius et Ratio”, Zachodniopomorski Zarząd Okręgowy Polskiego Czerwonego Krzyża oraz Uniwersytet Szczeciński. Głównymi blokami tematycznymi konferencji były strategie bezpieczeństwa organizacji międzynarodowych oraz Polski i Niemiec, dopuszczalne formy użycia siły we współczesnym prawie międzynarodowym, jak również międzynarodowe prawo humanitarne konfliktów zbrojnych i praktyczne aspekty współpracy cywilno-wojskowej. W związku z powyższymi założeniami dotyczącymi zakresu tematycznego projektu, przedsięwzięcie było rzadką okazją do spotkania naukowców zajmujących się problematyką interwencji w prawie międzynarodowym oraz międzynarodowym prawem humanitarnym, przedstawicieli sił zbrojnych państw NATO oraz organizacji humanitarnych. Konferencja rozpoczęła się od wystąpień wprowadzających zatytułowanych „Bezpieczeństwo globalne w polityce zagranicznej Polski i Niemiec”, w których to J. Bleicker – Konsul Generalny RFN w Gdańsku oraz Ł. Polinceusz z Biura Bezpieczeństwa Narodowego zaprezentowali oficjalne stanowisko oraz strategie władz obu państw w tej materii. W pierwszym panelu zatytułowanym „Europejska i transatlantycka polityka i strategia bezpieczeństwa z punktu widzenia Warszawy, Berlina i Brukseli“, poza wskazanymi już wcześniej referentami zasiedli również gen. E. Ramms – były głównodowodzący Sił Sojuszniczych NATO w centralnej Europie i Afganistanie, prof. dr M. Kaim z Niemieckiego Instytutu Polityki Międzynarodowej i Bezpieczeństwa (Fundacja „Nauka i Polityka”) 330 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 w Berlinie oraz prof. dr hab. P. Policastro z Katedry Prawa Konstytucyjnego i Integracji Europejskiej na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Szczecińskiego. Pomimo występujących pomiędzy panelistami różnic, wynikających głównie z pełnionych funkcji, wszyscy podzielili zdanie, iż poddawanym stale rewizji strategiom politycznym kształtowanym w stolicach europejskich brakuje spójności i dostosowania do realiów obszarów konfliktowych czy to w Afganistanie, Iraku czy np. w Afryce Północnej. Gen. Ramms zauważył, iż często zapominamy, iż sam Pakt Północnoatlantycki nie jest li tylko sojuszem militarnym i obronnym, ale i wspólnotą wartości, które bardzo rzadko są poddawane dyskusji w państwach będących członkami organizacji, co następnie ma wpływ na aktywność sojuszników w różnych częściach świata. Drugi panel – „Interwencja humanitarna”, „«Odpowiedzialność za ochronę», «uderzenie prewencyjne» – formy indywidualnego i kolektywnego użycia siły w czasach nowych zagrożeń” – do udziału w którym zaproszenie przyjęli prof. dr hab. S. Dabrowa – były ambasador Rzeczypospolitej Polskiej m.in. w Jugosławii i Bułgarii oraz dr H. J. Heintze z Instytutu Międzynarodowego Prawa Humanitarnego na Uniwersytecie Ruhry w Bochum – ukazał smutną rzeczywistość stosunków międzynarodowych, gdzie treść deklaracji i rezolucji o charakterze prawnym przyjmowanych przez różnorakie instytucje i organizacje międzynarodowe, w tym Radę Bezpieczeństwa ONZ, w niewielkim zakresie odpowiada rzeczywistym potrzebom społeczności lokalnych, służąc w głównej mierze interesom politycznym i ekonomicznym wielkich mocarstw. Z drugiej strony dr H. J. Heintze wskazał, iż wypracowana w 2001 r. przez Międzynarodową Komisję o Interwencji i Suwerenności Państwa ONZ koncepcja „Odpowiedzialności za Ochronę” („Responsibility to Protect”) sprawdziła się w okolicznościach kryzysu humanitarnego na Haiti w okresie po trzęsieniu ziemi na początku 2010 r. Punktem wyjścia do dyskusji w trzecim panelu zatytułowanym „Prawa człowieka w polityce zagranicznej Polski i Niemiec” była znana w Polsce publikacja pod redakcją A. Bieńczyk-Missali i R. Kuźniara o podobnym tytule. Prof. zw. dr hab. A. Bałaban – Kierownik Katedry Prawa Konstytucyjnego i Integracji Europejskiej na Uniwersytecie Szczecińskim, prof. dr hab. J. Ciapała z tej samej uczelni, dr G. Kemper – były Prezes Krajowego Sądu Konstytucyjnego, Krajowego Sądu Administracyjnego w Saksonii Anhalt oraz G. L. Wille z Wydziału Prawa w Lipsku dyskutowali o wpływie praw Sprawozdanie • Global Security, International Law and Humanitarian... 331 podstawowych skatalogowanych w ustawach zasadniczych RFN i RP na aktywność obu państw w sferze międzynarodowej oraz odpowiedzialność funkcjonariuszy za ich naruszenie. W pewnym momencie – za przyczyną wystąpienia prof. J. Ciapały dyskusję zdominował temat zróżnicowanej pozycji obywateli polskich przynależących do mniejszości niemieckiej w Polsce oraz obywateli niemieckich uważających się za przedstawicieli mniejszości polskiej w Niemczech. Drugi blok tematyczny poświęcony międzynarodowemu prawu humanitarnemu konfliktów zbrojnych otworzył panel zatytułowany „MPH – 60 lat Konwencji Genewskich – osiągnięcia i wyzwania”. Wzięli w nim udział dr Izabela Gawłowicz z Katedry Prawa Międzynarodowego na Uniwersytecie Szczecińskim, dr M. Marcinko z Katedry Prawa Międzynarodowego na Uniwersytecie Jagiellońskim, R. Borrmann z Uniwersytetu Europejskiego Viadrina we Frankfurcie oraz dr M. Mohr z Międzynarodowej Koalicji na rzecz Zakazania Broni Uranowej. Wywołał on żywą dyskusję pośród szerokiego grona oficerów Wielonarodowego Korpusu NATO – „Północny-Wschód” mającego siedzibę w Szczecinie, którzy wyrazili swoją wątpliwość co do adekwatności zasad klasycznego MPH do skomplikowanych realiów współczesnego pola walki, choćby w Afganistanie. Dyskusję na temat prawa humanitarnego kontynuowano w drugi dzień konferencji, gdzie w panelu „Międzynarodowe Prawo Humanitarne i „rules of engagement” w czasach asymetrycznych konfliktów zbrojnych” wzięli udział dr R. Grodzki z Instytutu Zachodniego w Poznaniu, dr M. Kun – Buczko z Wyższej Szkoły Administracji Publicznej w Białymstoku, mjr A. Królikowski – Kierownik Działu Postępowania Karnego Wojskowej Prokuratury Garnizonowej w Szczecinie oraz J. Kowalewski z warszawskiego Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE. Kolejne panele tematyczne miały również bardzo praktyczny charakter. W ramach trzeciego bloku dyskutowano o akcji humanitarnej oraz o różnych modelach współpracy cywilno-wojskowej. Przedstawiciele polskich i niemieckich sił zbrojnych, jak gen. prof. B. Pacek ze Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, gen. F. H. U. Borkenhagen – doradca Fundacji Friedricha Eberta, były Szef Sztabu Planowania FMON RFN czy też gen. W. Skrzypczak – były Dowódca Wojsk Lądowych RP zgodnie przyznali, że bez długofalowego wsparcia ze strony klasy politycznej, ale i innych resortów – głównie edukacji, zdrowia, sprawiedliwości, ale i bez większej aktywności MSZ 332 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 w dziedzinie realizacji projektów rozwojowych bardzo trudno będzie zrealizować jakiekolwiek pozamilitarne cele w tak zróżnicowanym kulturowo obszarze, jak np. Afganistan. Zdanie to potwierdzili pośrednio również inni, cywilni paneliści – dr T. Jaskułowski z Instytutu im. Hanny Arendt na Uniwersytecie Technicznym w Dreźnie czy też J. Szewczuk ze Stowarzyszenia Rozwoju Gospodarczego Gmin. Ciekawie w tym kontekście zabrzmiały wystąpienia B. H. Seiberta ze Sztabu Planowania FMON RFN, który przedstawił koncepcję reformy Bundeswehry służącej również dostosowaniu armii do nowych wyzwań oraz dr. P. Łubińskiego z Uniwersytetu Jagiellońskiego, który w swoim wystąpieniu dokonał analizy projektów rekoncyliacyjnych w Afganistanie jako przykładu współpracy podmiotów rządowych i pozarządowych. Podsumowując krótko wnioski płynące z dwudniowej konferencji w Szczecinie stwierdzić należy, że zarówno Polska, jak i Niemcy – państwa będące członkami ONZ, Organizacji Paktu Północnoatlantyckiego, jak i Unii Europejskiej i uczestniczące regularnie w misjach pokojowych i stabilizacyjnych w najbardziej odległych częściach świata coraz częściej stają przed wyzwaniami o charakterze nie tylko politycznym czy militarnym. Już samo zaangażowanie sił zbrojnych poza granicami własnego kraju oparte na przepisach Rozdziału VII Karty Narodów Zjednoczonych budzi kontrowersje moralne, ale przede wszystkim formalnoprawne. Nawet w sytuacji gdy sama interwencja nie budzi większych wątpliwości, to dyskusyjne są na pewno formy aktywności wojska, rozumiane choćby jako dostosowanie tzw. „rules of engagement” do standardów MPH czy też zasady współpracy sił zbrojnych z organizacjami międzynarodowymi, pozarządowymi, agendami cywilnymi poszczególnych państw czy społecznościami lokalnymi. Nie ulega wątpliwości, iż przebieg I Międzynarodowej Konferencji „Global Security, International Law and Humanitarian Action in the World in Transition”, w tym również burzliwych dyskusji na sali i w kuluarach dowodzi potrzeby bardziej regularnych spotkań naukowców oraz praktyków celem poddawania analizie coraz bardziej skomplikowanych wyzwań, przed którymi stają polscy żołnierze – funkcjonariusze państwa polskiego, ale i inni – cywilni jego przedstawiciele. Możliwe, iż potrzeba ta zostanie choć w części zaspokojona w czasie ewentualnych kolejnych edycji tego projektu. Na zakończenie warto zwrócić uwagę na fakt, iż przedsięwzięcie zostało zrealizowane dzięki wsparciu finansowemu Fundacji Współpracy Polsko- Sprawozdanie • Global Security, International Law and Humanitarian... 333 -Niemieckiej, Uniwersytetu Szczecińskiego oraz Władz Wydziału Prawa i Administracji tegoż Uniwersytetu. Marcin Przybysz (Uniwersytet Szczeciński) Sprawozdanie Konferencja naukowa nt.: Podejścia badawcze i metodologie w nauce o polityce, Kraków, 16–17 września 2010 r. Konferencja naukowa „Podejścia badawcze i metodologie w nauce o polityce” zorganizowana została przez Zakład Teorii Polityki i Państwa Uniwersytetu Jagiellońskiego Instytutu Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych UJ, pod patronatem Prorektora do spraw Dydaktyki UJ prof. dr hab. A. Mani, Polskiego Towarzystwa Nauk Politycznych, Komitetu Nauk Politycznych PAN oraz Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego. Przewodniczącą Komitetu Organizacyjnego Konferencji była Pani Profesor dr hab. B. Krauz-Mozer. Problematyka konferencji związana z metodologią nauk o polityce okazała się zagadnieniem aktualnym i budzącym ogromne zainteresowanie, o czym świadczy liczne grono uczestników z niemal wszystkich ośrodków akademickich w kraju. Podczas konferencji wystąpiło niemal czterdziestu prelegentów reprezentujących nauki polityczne, ale także takie kierunki, jak socjologia, historia, ekonomia oraz stosunki międzynarodowe. O randze konferencji najlepiej świadczy fakt, że jej inauguracji dokonali tak wybitni badacze reprezentujący nauki polityczne, jak: prof. dr hab. B. Krauz-Mozer, Przewodnicząca Komitetu Organizacyjnego i kierownik Zakładu Teorii Polityki i Państwa Instytutu Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych, Prorektor Uniwersytetu Jagiellońskiego, kierownik Katedry Historii Dyplomacji i Polityki Międzynarodowej, prof. dr hab. A. Mania, Dziekan Wydziału Studiów Międzynarodowych i Politycznych UJ, prof. dr hab. B. Szlachta, prof. dr hab. W. Bernacki, Dyrektor Instytutu Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych, prof. dr hab. T. Sasińska-Klas, Prezes Polskiego Towarzystwa Nauk Politycznych, prof. dr hab. K. Pałecki, Członek Komitetu Wykonawczego Central European Political Science Association. Sprawozdanie • Podejścia badawcze i metodologie w nauce o polityce 335 Merytoryczna część konferencji rozpoczęła się sesją plenarną „Jak badać to, co polityczne”?, w której zaprezentowane zostały trzy wystąpienia: prof. dr. hab. M. Karwata z Uniwersytetu Warszawskiego pt. Cztery płaszczyzny badania polityki (metawiedzy, esencji, formy, pragmatyki), następnie prof. dr. hab. A. Jabłońskiego z Uniwersytetu Wrocławskiego zatytułowany Podejścia i metodologie w badaniach zmiany systemów politycznych oraz prof. dr. hab. T. Klementewicza z Uniwersytetu Warszawskiego pt. Politolog w labiryncie paradygmatów – pułapki eklektyzmu. Sesja ta w niezwykle interesujący sposób wprowadziła uczestników w świat wątpliwości i kontrowersji towarzyszących współczesnym metodom i podejściom badawczym w naukach o polityce. Dalsza konferencja podzielona została na sesje panelowe, toczące się równolegle. Nie sposób w sprawozdaniu wymienić wszystkich referentów, zwłaszcza że sprawozdawca nie mógł uczestniczyć ze zrozumiałych względów we wszystkich panelach, jednak z punktu widzenia badania ustrojów i systemów politycznych szczególnie frapujące wydały się sesje poświęcone teorii polityki (Sesja „Wokół teorii polityki”, moderowana przez prof. dr. hab. A. Jabłońskiego) z wystąpieniami prof. dra hab. Z. Bloka z Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza Rodzaje teoretycznej wiedzy o polityce a podejścia badawcze, dr. B. Kaczmarka z Uniwersytetu Warszawskiego poświęconym porównaniu metodologii nauk o polityce i nauk o organizacji (Teoria polityki a teoria organizacji. Kilka propozycji) oraz dr. P. Łukomskiego z Uniwersytetu Zielonogórskiego Teoria polityki porządku dyskursu według koncepcji J.G. Gunnella. Sesja ta, łącznie z dyskusją, jaka towarzyszyła wystąpieniom, dała asumpt przekonaniu prelegentów i dyskutantów o silnych związkach nauk o polityce z naukami socjologicznymi, zarazem prof. K. Pałecki zwrócił uwagę, że w nauce o polityce wyróżnienie ontologiczne nie narzuca metody, to jest wyróżnienia epistemologicznego, natomiast tak w naukach o polityce jak i innych naukach humanistycznych obowiązkiem badacza jest ujawnienie założeń aksjologicznych przyjmowanych badaniach i nauce – brak ujawnienia takich założeń może nie tylko zniekształcić, ale w ogóle wypaczyć odbiór efektów badań i zamierzenia autora. W równoległej sesji panelowej zatytułowanej „Podejścia i metody w stosunkach międzynarodowych”, moderowanej przez prof. dr. hab. R. Bäckera wygłoszone zostały cztery wystąpienia poświęcone badaniom politycznej przestrzeni międzynarodowej. Były to wystąpienia: prof. dr hab. T. Łoś-No- 336 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 wak O potrzebie rekonstrukcji przestrzeni badawczej w nauce o stosunkach międzynarodowych, prof. dr. hab. G. Lisowskiego Metody głosowania w organizacjach międzynarodowych, dr. T. Klina Konstruktywizm jako podejście w badaniu międzynarodowych stosunków politycznych oraz dr. B. Sajduka Czy w nauce o stosunkach międzynarodowych możliwe jest efektywne prognozowanie?. W kolejnej sesji panelowej, poświęconej metodologii przedmiotowej nauki o polityce, moderowanej przez prof. dr. hab. T. Klementewicza zaprezentowano trzy wystąpienia przedstawiające trzy koncepcje i metody badawcze: koncepcję metodologii zaczerpniętą z badań historycznych (Aplikacje koncepcji metodologicznych M. Handelsmana w nauce o polityce prof. dr. hab. W. Hadkiewicza i dr. A. Iliów), metodę abdukcji (Metoda abdukcji oraz jej zastosowanie na gruncie nauki o polityce dr. F. Pierzgalskiego oraz analizy systemowej (Systemowa analiza polityki w świetle rekonstrukcji funkcjonalizmu J. C. Alexandra dr. J. Noconia). Równolegle zaprezentowana została sesja dotycząca wyzwań globalizacyjnych w politologii, podczas której zaprezentowano trzy wystąpienia, prof. dr. hab. R. Bäckera, dr. P. Potockiego oraz mgr M. Kozub poświęcone zagadnieniom globalizacji we współczesnej nauce. W tej sesji szczególnie warto podkreślić niezwykle wartościowy poznawczo głos dr. Potockiego, który przedstawił stan badań politologii amerykańskiej i europejskiej w pierwszej dekadzie XXI wieku na podstawie analizy porównawczej zawartości „American Journal of Political Science” i „British Journal of Political Science”. W dwóch ostatnich sesjach panelowych pierwszego dnia konferencji przedstawione zostały kolejne zagadnienia badań politologicznych. W pierwszej z nich, zatytułowanej „Dylematy badań politologicznych” i moderowanej przez prof. dr. hab. M. Karwata zaprezentowali swoje wystąpienia prof. dr hab. B. Szklarski, przedstawiając stan badań i metod badawczych przywództwa (Jak badać przywództwo polityczne?), dr Ł. Młyńczyk prezentując wystawienie Czy możliwe jest wykorzystanie paradygmatu koincydencji? oraz mgr A. Gorgosz z ciekawą i obrazową prezentacją scenariuszowej metody prognozowania zjawisk społeczno-politycznych. Równolegle odbywała się sesja poświęcona problemom badań ilościowych w naukach o polityce, gdzie zaprezentowano cztery wystąpienia dotyczące podejścia ilościowego i uwarunkowań badań pomiarowych, zaprezentowane Sprawozdanie • Podejścia badawcze i metodologie w nauce o polityce 337 przez dr. Ł. Wordliczka, dr. W. Szewczaka, mgr. R. Marzęckiego oraz mgr I. Reichardt. Drugi dzień konferencji rozpoczęły sesja panelowa pod frapującym tytułem „Czy wartości mają znaczenie?”, w której zaprezentowały się cztery osoby: dr J. Kołodziej z tekstem poświęconym problemom badawczym aksjologii działań politycznych, dr M. Bachryj-Krzyważnia, przedstawiający psychoanalityczne i hermeneutyczne inspiracje w badaniu i rozumieniu działań aktorów politycznych, dr L. Rubisz ze sceptycznym wystąpieniem o ograniczeniach i możliwościach naukowego poznania rzeczywistości politycznej oraz dr Ł. Dominiak, który przedstawił problem wartościowani w naukach społecznych w kontekście koncepcji J. M. Finnisa. Równolegle odbyła się sesja zatytułowana „Politologia jako nauka społeczna” poświęcona metodom badania zjawisk politycznych zaczerpniętym z nauk społecznych, to jest teorii gier, a dokładnie gier oceanicznych (z nieokreśloną, wielką ilością uczestników) – z prezentacją dr. M. Jasińskiego Łączenie się i podział koalicji w świetle teorii gier oceanicznych, metodą indeksową – wystąpienie dr. B. Michalaka Przydatność metody indeksowej dla analizy relewancji partii politycznych, wystąpieniem dr. J. Harmana Metody podziału wpływów i stanowisk między podmioty polityczne w świetle teorii wyboru społecznego oraz dr M. Kasprowicz o metodach mieszanych i ich zastosowaniu w badaniach partii politycznych. Ta sesja poświęcona została metodom ilościowym, dzięki którym badanie partii politycznych oraz innych aktorów sceny politycznej nabiera zupełnie nowego wymiaru, co dla badaczy ustroju i regulacji ustrojowych stanowi odkrycie mało dotychczas poznanych obszarów analizy politycznej. Dyskusja na temat przydatności metod indeksowych oraz wyboru adekwatnych indeksów pozwalających mierzyć addytywność, to jest realną siłę polityczną w stosunku do potencjału (wyniku wyborów) była fascynującym przyczynkiem do badań, prowadzonych także przez konstytucjonalistów. Dwie ostatnie sesje poświęcone były przeglądowi podejść w politologii i zaprojektowane zostały jako podsumowanie całej, niezwykle bogatej i różnorodnej konferencji. W sesjach tych, moderowanych przez prof. dr. hab. B. Szklarskiego i prof. dr. hab. K. Pałeckiego zaprezentowali swoje wyniki badań dr J. Węgrzecki, przedstawiając podejście badawcze Y. Simona w teorii politycznej, dr R. Borkowski, prezentując przydatność perspektywy antropologicznej w badaniu fundamentalizmu i przemocy terrorystycznej, 338 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 mgr Ł. Paw, analizując nurty dyskusji nad sposobami uprawiania politologii empirycznej, a także dr M. Lisiecki, który przedstawił współczesne nurty teorii krytycznej w badaniach nad polityką, dr M. Banaś z prezentacją kategorii Gender w skandynawskiej myśli politycznej oraz dr A. Dybczyński z analizą sojuszy międzynarodowych jako przedmiotu badań w politologii. Konferencję doskonale uzupełniała sesja posterowa, prezentująca dokonania młodych badaczy. Szczególną uwagę zwracały analizy, które dotyczyły zastosowań teorii społecznego wyboru i teorii wyboru według Colemana w badaniach zachowań społecznych. Konferencja „Podejścia badawcze i metodologie w nauce o polityce” zaprezentowała niezmiernie różnorodne, wielokierunkowe i niekiedy mało znane metody i podejścia badawcze stosowane w politologii i innych pokrewnych dziedzinach wiedzy. Szczególnie fascynujące było zestawienie metod wywodzących się z nauk empirycznych, jak metoda abdukcji, czy też metody indeksowe oraz metod czerpiących z dorobku nauk matematycznych i statystyki, jak choćby teoria gier. Wielką zasługą organizatorów konferencji jest zgromadzenie tak wielu badawczy prezentujących niekiedy krańcowo odmienne podejścia do badań politologicznych i ich wzajemna konfrontacja, fascynująca dla uczestników, jak i obserwatorów prezentacji tych metod i podejść badawczych. Wszystkie dyskusje i sesje moderowane były przez najwybitniejszych w kraju badaczy, gwarantujących swym autorytetem naukowym zarówno poziom merytoryczny, jak i formę (metodę) prowadzonej debaty. Żałować można, że środowisko konstytucjonalistów w zasadzie nie było podczas konferencji reprezentowane, bowiem aplikacja metod prezentowanych podczas konferencji w prawniczych badaniach ustroju mogłaby znacznie wzbogacić i urozmaicić nasze analizy i prace badawcze. Pozostaje żywić nadzieję, że materiały z konferencji doczekają się publikacji książkowej, z którą winni zapoznać się wszyscy uprawiający nauki o polityce, w tym także prawnicy analizujący kwestie ustrojowe. Anna Młynarska-Sobaczewska (Uniwersytet Łódzki) Sprawozdanie II Seminarium Młodych Badaczy Prawa Konstytucyjnego nt.: Systemy rządów w państwach europejskich, Gdynia, 5–7 października 2010 r. Zgodnie z zapowiedziami i ustaleniami powziętymi podczas I Seminarium Młodych Badaczy Prawa Konstytucyjnego, które – przypomnijmy – miało miejsce 11–12 marca 2010 r. w Mąchocicach Kapitulnych, w dniach 5–7 października 2010 r. w Gdyni odbyło się kolejne z tego cyklu II Seminarium Młodych Badaczy Prawa Konstytucyjnego. Gospodarzami II edycji Seminarium byli Koleżanki i Koledzy z Katedry Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Politycznych Uniwersytetu Gdańskiego, których pomysłowość i inicjatywa doprowadziły do zorganizowania obrad oraz zakwaterowania uczestników na żaglowcu szkoleniowym Akademii Morskiej w Gdyni – „Darze Młodzieży”, zacumowanym przy kei Skweru Kościuszki w Gdyni. W tym nietypowym jak na spotkania naukowe miejscu przebiegały obrady prawników oraz politologów, reprezentujących młodych badaczy prawa konstytucyjnego, z większości ośrodków uniwersyteckich w Polsce. Warto zaznaczyć w tym miejscu, że od czasu I Seminarium aktywność naukowa młodych badaczy zyskała wymierny efekt publikacyjny w postaci wydania pierwszego numeru kwartalnika „Przegląd Prawa Konstytucyjnego”, którego zawartość merytoryczna była przedmiotem oceny oraz wielu dyskusji uczestników II Seminarium. Jednocześnie powstała strona internetowa http://www.seminariummlodych.cba.pl, na której zamieszczane są bieżące informacje na temat kolejnych planowanych Seminariów Młodych Badaczy Prawa Konstytucyjnego oraz ich tematach, co pozwala na dotarcie tą drogą do szerokiego kręgu osób zainteresowanych określoną problematyką. Problematyka seminarium – zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami – była skoncentrowana wokół tematu: „Systemy rządów w państwach europej- 340 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 skich”. Obrady zostały podzielone na trzy sesje, z czego dwie odbyły się 6 października, a trzecia 7 października. II Seminarium Młodych Badaczy Prawa Konstytucyjnego otworzył przedstawiciel gospodarzy dr M. M. Wiszowaty (Uniwersytet Gdański), który w swoim inauguracyjnym wystąpieniu zwrócił uwagę na cykliczność spotkań stabilizującego się grona młodych badaczy uczestniczących w seminariach oraz nakreślił plany na najbliższe spotkania organizowane w 2011 r. przez pracowników Katedr Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego i Uniwersytetu Łódzkiego. Pierwszej, przedpołudniowej sesji 6 października 2010 r. przewodniczył dr J. Rychlik (Szkoła Wyższa Psychologii Społecznej w Warszawie). Jako pierwsza referat na temat Kontrasygnata jako wyznacznik systemu rządów przedstawiła dr A. Frankiewicz (Uniwersytet Opolski). Referentka przeanalizowała w swoim wystąpieniu systemy rządów, w kontekście występowania instytucji kontrasygnaty aktów urzędowych głowy państwa, zwracając szczególną uwagę na występujące w tej materii odrębności w poszczególnych krajach. Następnie głos zabrała dr M. Florczak-Wątor (Uniwersytet Jagielloński), która przedstawiła referat Zastępstwo głowy państwa w RP na tle rozwiązań w wybranych krajach europejskich. Autorka dokonała analizy instytucji zastępstwa głowy państwa, przesłanek skutkujących zastępstwem oraz możliwych sytuacji, w której głowa państwa nie może wykonywać swojego urzędu. Szczególne zainteresowanie słuchaczy wywołała teza, iż katalog przesłanek opróżnienia urzędu zawarty w art. 131 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ma tylko pozornie charakter katalogu zamkniętego, bowiem jedna z przesłanek wskazanych w pkt. 3 przywołanego artykułu („innych przyczyn nieobjęcia urzędu po wyborze” ) otwiera ten katalog. Ostatni referat w tej sesji wygłosił dr M. Dąbrowski (Uniwersytet Warmińsko-Mazurski), przestawiając problematykę ograniczonej zdolności do czynności prawnych jako przesłanki utraty praw wyborczych w świetle standardów europejskich. Autor podzielił się wątpliwościami jakie wiążą się z przesłankami utraty prawa wyborczego, zwłaszcza wobec osób o ograniczonej zdolności do czynności prawnych, wskazując na zaniechanie badania tej kwestii przez sądy powszechne w postępowaniach o ubezwłasnowolnienie częściowe. I sesja zakończyła się burzliwą dyskusją, w którą zaangażowani byli niemal wszyscy uczestnicy seminarium. Szczególnym zainteresowaniem, które zna- Sprawozdanie • Systemy rządów w państwach europejskich 341 lazło wyraz w pytaniach kierowanych do referentów oraz przedstawieniem własnych wątpliwości i przemyśleń uczestników seminarium, cieszyły się zagadnienia związane z praktycznym aspektem zastępstwa głowy państwa. Uczestnicy seminarium krytycznie ocenili przyjęte przez polskiego ustrojodawacę regulacje art. 131 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Miało to związek z niedawnymi problemami zaistniałymi w tej materii w kontekście katastrofy smoleńskiej. Przewodnictwo II popołudniowej sesji objął dr P. Uziębło (Uniwersytet Gdański). Jako pierwszy głos zabrał dr K. Krysieniel (Wyższa Szkoła Bankowa w Poznaniu Wydział Zamiejscowy w Chorzowie), który przedstawił problematykę Ewolucji systemu politycznego w Chorwacji w latach 1990–2010. Referent zaprezentował przebieg zmian systemu politycznego Chorwacji, od nacjonalistycznych rządów F. Tudjmana po proces demokratyzacji sceny politycznej, zapoczątkowany wyborami w 2000 r. Kolejny referat, zatytułowany Parlament Chorwacji w systemie podziału władz wygłosił dr K. Składowski (Uniwersytet Łódzki). Rozwiązania w przedmiocie chorwackiego parlamentaryzmu autor przedstawił w dwóch zakresach czasowych, od uchwalenia konstytucji w 1995 r. do 2001 r. i po przyjęciu poprawki do konstytucji w 2001 r. Do 2001 r. parlament chorwacki był dwuizbowy, składał się z Izby Przedstawicielskiej i Izby Żupanyj. Autor szczególną uwagę zwrócił na genezę wprowadzenia dwuizbowości w Chorwacji, skład i kompetencję Izbę Żupanyj, a także przyczyny odejścia od dwuizbowości na rzecz jednoizbowego parlamentu – Zgromadzenia Chorwackiego. Wystąpienie dr. K. Urbaniaka (Uniwersytet Warszawski) poświęcone było cechom brytyjskiego systemu rządów. Wskazując na klasyczne cechy systemu parlamentarno-gabinetowego, autor odniósł do praktyki brytyjskiego systemu rządów, opartego na zwyczaju i konwenansie konstytucyjnym. Jako ostania w tym dniu głos zabrała dr M. Lorencka (Uniwersytet Śląski). W swoim referacie przedstawiła Dyskusje wokół formy rządów we Włoszech w ostatnich trzydziestu latach. Autorka skupiła się na omówieniu poglądów przedstawicieli środowisk politycznych na kwestie włoskiego modelu rządów, poszukiwaniu nowych rozwiązań oraz propozycji zmian w strukturze organów władzy, jakie można było zaobserwować na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat, zwłaszcza w kontekście niekonwencjonalnych poczynań premiera Silvio Berlusconiego. 342 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2010/2–3 III sesji, która odbyła się w dniu 7 października, przewodniczył dr P. Czarny (Uniwersytet Jagielloński). Jako pierwsza referat przedstawiła dr A. Bień-Kacała (Uniwersytet Mikołaja Kopernika) na temat skrócenia kadencji parlamentu w Polsce i Republice Czeskiej. Przyjmując za punkt wyjścia przyjęte w Rzeczypospolitej Polskiej i Republice Czeskiej rozwiązania dotyczące skrócenia kadencji, autorka poszukiwała optymalnego modelu przerywania pełnomocnictw organów przedstawicielskich. Następnie głos zabrał dr J. Zaleśny (Uniwersytet Warszawski), który przedstawił problematykę inicjatywy ustawodawczej Rządu Federacji Rosyjskiej. Autor skupił się na wskazaniu podmiotów wyposażonych w prawo zgłaszania projektów ustaw, cechach inicjatywy oraz praktycznych aspektach związanych z przygotowywaniem i wnoszeniem projektów przez rząd Federacji Rosyjskiej, wskazując na specyfikę funkcjonowania tego organu w realiach federacji. Wobec nieoczekiwanego wyjazdu kolejnego zapowiedzianego referenta nie został wygłoszony, ujęty w programie seminarium, referat dotyczący problematyki Systemu sprawowania rządów w Federacji Rosyjskiej. Mimo tego prowadzona po przedstawieniu pozostałych referatów dyskusja, którą dynamicznie inicjował i ochoczo inspirował własnymi przemyśleniami, czuwający nad przebiegiem sesji dr P. Czarny, bez wątpienia objęła również i tą problematykę, która, jak się okazało, jest uczestnikom seminarium świetnie znana. Godna podziwu i pozazdroszczenia aktywność przewodniczącego III sesji stanowiła klasyczny przykład wywoływania dyskusji na temat, który z nieoczekiwanych przyczyn nie został przedstawiony w formie referatu. Niewątpliwie założenie II Seminarium Młodych Badaczy Prawa Konstytucyjnego, stanowiącego kontynuację zainicjowanego w tym roku pierwszego spotkania naukowego prowadzonego w tej formule, zostało w pełni zrealizowane. Atmosfera naukowa obrad sprzyjała zarówno poznaniu, jak i przybliżeniu problematyki badawczej realizowanej przez przedstawicieli różnych ośrodków akademickich w Polsce. Toczona w ramach obrad dyskusja inspirująco wpłynęła na uczestników, zachęcając do podejmowania oraz kontynuacji badań, których założenia i tezy były przedstawiane podczas obrad. Dodatkowo to, jak i poprzednie seminarium, okazało się również wspaniałą platformą wymiany doświadczeń związanych z dydaktycznym aspektem pracy prowadzonej na uczelniach przez młodych badaczy. Dyskusje na tej niwie pozwoliły zapoznać się z modelami kształcenia studentów Sprawozdanie • Systemy rządów w państwach europejskich 343 funkcjonującymi w poszczególnych ośrodkach dydaktycznych, organizacji pracy wydziałów i katedr oraz wymaganiami stawianymi przed studentami w ramach poszczególnych przedmiotów akademickich wykładanych przez konstytucjonalistów. Niepowtarzalny, miły i serdeczny nastrój seminarium, wynikający także z miejsca, w którym się ono odbywało oraz osób biorących w nim udział, atmosfera obrad, a także ich wysoki merytoryczny poziom spowodowały, że spotkanie zorganizowane w ramach II Seminarium na długo pozostanie w pamięci uczestników i jako takie będzie dobrze wspominane. Kontynuacja tych spotkań rysuje się jako nieodzowna potrzeba środowiska naukowego młodych badaczy, która już w niedługim czasie zostanie zrealizowana przez Koleżanki i Kolegów z Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego, na co pozostaje z niecierpliwością oczekiwać. Joanna Juchniewicz (Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie) Przemysław Mijal (Uniwersytet Szczeciński) Informacje dla Autorów Teksty należy nadsyłać w postaci wydruku (jeden egzemplarz) i w formie elektronicznej – preferowany format MS Word* Ami Pro* Word Perfect – z dołączonym oświadczeniem o oryginalności pracy oraz o tym, że nie uczestniczy ona aktualnie w innym postępowaniu wydawniczym. Prosimy o zachowanie szerokiego marginesu i podwójnej interlinii, bez wstawiania śródtytułów. Konieczne jest także umieszczenie dokładnego adresu do korespondencji oraz informacji o autorze, w której powinny być podane: tytuł naukowy, zajmowane stanowisko oraz miejsce pracy. Zostanie to wykorzystane w pierwszym przypisie artykułu. Redakcja nie zwraca tekstów niezamówionych oraz zastrzega sobie prawo do ich redagowania i skracania. Artykuł, raport z badań czy komunikat powinien liczyć do 42 000 znaków, włączając abstrakty, tekst właściwy, tabele i wykresy oraz przypisy. Recenzja, glosa, opinia powinna zawierać do 15 000 znaków. Sprawozdanie, nota, powinna zawierać do 10 000 znaków. Abstrakt – w j. polskim i j. angielskim – do 1000 znaków; w sposób syntetyczny i klarowny powinien wskazywać cele, metody analizy oraz główne wnioski, eksponując wartość dodaną dla podjętej problematyki. Format przypisów bibliograficznych (op.cit.; ibidem): • książka – M. Weber, Etyka protestancka a duch kapitalizmu, Lublin 1993. • tekst w pracy zbiorowej – J. Ł. Grzelak, Dylematy społeczne, [w:] Psychologia ekonomiczna, pod red. T. Tyszka, Gdańsk 2004, s. 265. • artykuł w czasopiśmie – T. Szlendak, Techno-dzieci końca ery industrialnej, „Studia Socjologiczne” nr 1, 1994, s. 128. • Internet, jako źródło informacji, wygrywa z telewizją i prasą, www. internetstats.pl, (27.02.2010). • powtórzenie: –– J. Kowalski, op.cit., s. 12 (gdy ponownie powoływana jest tylko jedna publikacja danego autora) Informacje dla autorów 345 –– J. Kowalski, Zależności pomiędzy..., s. 23–34 (gdy ponownie powoływana jest jedna z kilku publikacji danego autora) Autorzy w ciągu 2 tygodni od wpłynięcia tekstu są informowani o zakwalifikowaniu go do postępowania recenzyjnego lub odrzuceniu ze względu na uchybienia formalne. Następnie każda praca (po usunięciu personaliów autora) jest wysyłana recenzentowi. W ciągu 3 miesięcy autor otrzymuje konkretną decyzję odnośnie losów nadesłanego materiału. Z uwagi na fakt tematycznego sprofilowania poszczególnych numerów kwartalnika, zakwalifikowany artykuł zostanie opublikowany zgodnie z jego merytoryczną treścią. Na stronie internetowej czasopisma dostępne są spisy treści oraz abstrakty z kolejnych numerów kwartalnika. Tematyka poszczególnych numerów „Przeglądu Prawa Konstytucyjnego”: • Systemy rządów w państwach europejskich; • Teoria a praktyka konstytucyjna w państwach europejskich; • Instytucje ustrojowe w państwach europejskich; • Władza sądownicza w państwach europejskich; • Podziały władzy w państwach europejskich; • Deficyt demokracji czy legitymacji – monarchie i republiki europejskie; • Recepcja instytucji konstytucyjnych w Europie; • Konstytucyjne aspekty funkcjonowania mediów w Europie; • Prawa i wolności socjalne, ekonomiczne i kulturalne w państwach europejskich. Adres poczty elektronicznej: [email protected] Adres strony internetowej: http://www.marszalek.com.pl/przegladprawakonstytucyjnego/index.html Guidelines for Authors Authors should submit MS Word* AmiPro* Word Perfect files and one copy of the manuscript with enclosed statement of originality and a statement that it is not under consideration for publication process elsewhere. Please keep the wide margin and double leading, without caption. It is important to provide address for mail, information about the Author (academic degree, position and place of work). This information will be used in the first footnote in the article. We do not return not ordered texts and we reserve the right to their editing and shortening. Article, research report or communicate should have up to 42 000 characters, including abstracts, main text, tables, diagrams and footnotes. Review, glossaries, opinion should have up to 15 000 characters; report and note up to 10 000 characters. Abstract – in Polish and English – up to 1 000; it should clearly explain the aim and methods of analysis and conclusions, presenting the value of the subject undertaken. Format of bibliography (op.cit.; ibidem): • book – M. Weber, Etyka protestancka a duch kapitalizmu, Lublin 1993. • an article in a collective work – J. Ł. Grzelak, Dylematy społeczne, [w:] Psychologia ekonomiczna, pod red. T. Tysza, Gdańsk 2004, s. 265. • an article in a journal – T. Szlendak, Techno-dzieci końca ery industrialnej, „Studia Socjologiczne” nr 1, 1994, s. 128. • the Internet – Internet jako źródło informacji, wygrywa z telewizją i prasą, www.internetstats.pl, (27.02.2010). • powtórzenie: –– J. Kowalski, op.cit., s. 12 (when only one work of this author is cited in the paper) –– J. Kowalski, Zależności pomiędzy..., s. 23–34 (when more than one work of this author is cited in the paper) Guidelines for Authors 347 Authors are informed if the text has been qualified to reviewing process or rejected due to infringement of regulations within 2 weeks after submitting the file. Next, each work (after deleting Author’s personal data) is sent to the reviewer. Within 3 months Author is informed about the decision concerning his work. Due to thematically profiled issues of the quarterly, the articles that have been qualified will be published according to its contents. Table of contents and abstracts from the next issues are available on our website. Subject matter of the particular issues of „Przegląd Prawa Konstytucyjnego”: • systems of governments in European countries; • constitutional theory and practice in European countries; • constitutional institutions in European countries; • the judicial system in European countries; • power sharing in European countries; • democracy deficit or legitimacy deficit – monarchies and republics of Europe; • reception of constitutional institutions in Europe; • constitutional aspects of media functioning in Europe; • social, economic, cultural rights and freedoms in European countries. e-mail: [email protected] Website: www.marszalek.com.pl/przegladprawakonstytucyjengo
